EL PAPEL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL … · Resumen Tanto laelaboración de la información...
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1 EL PAPEL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL PROCESO DE “ACCOUNTABILITY”: UN ESTUDIO EMPÍRICO APLICADO A LOS MUNICIPIOS PORTUGUESES Alexandra Cristina Pinheiro Carvalho Doctora en Ciencias Económicas y Empresariales Escola Superior de Tecnologia e Gestão, Instituto Politécnico de Leiria Departamento de Gestão e Economia Leiria - Portugal Roberto Cabaleiro Casal Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Universidade de Vigo Vigo Área Temática : f) Sector Público Palabras clave : Control Externo; Tribunal de Cuentas, Municipios, Accountability. 202f
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EL PAPEL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL PROCESO DE
“ACCOUNTABILITY”: UN ESTUDIO EMPÍRICO APLICADO A LOS MUNICIPIOS
PORTUGUESES
Alexandra Cristina Pinheiro Carvalho
Doctora en Ciencias Económicas y Empresariales
Escola Superior de Tecnologia e Gestão, Instituto Politécnico de Leiria
Departamento de Gestão e Economia
Leiria - Portugal
Roberto Cabaleiro Casal
Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales
Universidade de Vigo
Vigo
Área Temática: f) Sector Público
Palabras clave: Control Externo; Tribunal de Cuentas, Municipios, Accountability.
202f
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EL PAPEL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL PROCESO DE
ACCOUNTABILITY: UN ESTUDIO EMPÍRICO APLICADO A LOS MUNICIPIOS
PORTUGUESES
Resumen
Tanto la elaboración de la información contable de los municipios portugueses, como el control externo a la que se encuentra sujeta, pueden tener un importante papel en el proceso de accountability. En Portugal existe un único órgano de supervisión de la gestión pública y de los resultados económicos de los entes públicos: el Tribunal de Cuentas. A través de una breve aproximación teórica, fruto de la revisión de la literatura existente conjuntamente con un análisis de la normativa vigente, este trabajo se centra en la evaluación del papel del control ejercido por este organismo en el proceso de accountability de las entidades locales. Para ello se ha realizado un estudio empírico en el que se analiza el proceso de accountability desde la operatoria y perspectiva de los profesionales de auditoría del Tribunal de Cuentas. Del análisis preliminar de los datos parece ponerse de relieve, entre otros aspectos, que: no hay una auditoría externa plena de estas entidades; más del 80% de los municipios portugueses preparan y difunden información sobre las variaciones significativas en el presupuesto; el 70% o más de las instituciones locales informan de su situación financiera y del importe de las deudas a corto, medio y largo plazo; solamente el 2,92% de la muestra informan de los costes subyacentes para la fijación de tarifas y precios; los usuarios internos parecen ser un grupo privilegiado, del que forma parte, como usuario externo, el Tribunal de Cuentas; para la mayoría de los encuestados la información es suficiente, oportuna, comprensible y relevante, pero no es accesible; parece haber una opinión de que la información producida por el sistema contable potencia la accountability, que hay una influencia positiva de la Ley de Finanzas Locales y que la publicación de los informes de auditoría realizados por el Tribunal en el momento oportuno es un factor clave; las prácticas de preparación y difusión de la información a todas las partes interesadas acerca de las actividades perseguidas por las instituciones locales y, por tanto, los resultados obtenidos en relación con los objetivos y estrategias también parecen potenciar la accountability. Por otra parte, se observa la existencia de factores que no tienen un claro efecto positivo en la accountability, como por ejemplo: el reducido número de auditorías financieras realizadas cada año; el hecho de que se lleven a cabo pocas auditorías de seguimiento a las recomendaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas; o que no sean realizadas al año auditorías de resultados a un número razonable de municipios. Acerca de cómo durante los próximos años el Tribunal de Cuentas puede contribuir para que se alcancen mayores niveles de accountability en los municipios de Portugal, los encuestados creen que es necesario cambiar el modelo de control externo aplicado actualmente a las cuentas de las entidades locales, en particular con respecto a las auditorías operativas o de resultados, siendo asimismo necesario un mayor nivel de cuidado y precisión en la rendición de cuentas por parte de los municipios.
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1. INTRODUCCIÓN
Durante las últimas décadas, la gestión en el ámbito de las organizaciones públicas en
los países mas desarrollados de la OCDE ha venido experimentando un proceso de
modernización claramente influenciado por la corriente del “New Public Management”
(NPM). Esta corriente, que se apoya, entre otros, en conceptos como los de
autonomía, descentralización de servicios, responsabilidad basada en outputs y
outcomes, racionalización de los recursos, preocupación con los clientes y calidad del
servicio público, … (Montesinos y Benito, 1999), desencadena que los sistemas
contables de las instituciones públicas deban responder a una, cada vez, mas exigente
demanda de transparencia, amplificándose de este modo el proceso de accountability.
En este trabajo, tras la revisión de la literatura de lo que representa la accountability y
de la contribución a ella de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, se analiza el
papel del Tribunal de Cuentas de Portugal en relación a los municipios de este país,
para seguidamente y desde una óptica empírica, presentar los resultados que hemos
alcanzado a través de un estudio llevado a cabo sobre los auditores y técnicos de
auditoría del área de Gobierno Local de esta unidad, con el fin de responder las
siguientes preguntas: ¿Cuáles son las prácticas de accountability más importantes de
los municipios portugueses, en función del tipo de información elaborada y divulgada?;
¿Quiénes son los principales receptores de los documentos de rendición de cuentas
elaborado por los municipios?; ¿Cuáles son las características de la información
contable preparada por los municipios?; ¿La información producida por la contabilidad
potencia la accountability?; ¿La Ley de Finanzas Locales influye positivamente en la
accountability?; ¿Las prácticas empleadas por el Tribunal de Cuentas, en el gobierno
local, mejora la accountability?, ¿Cómo ha contribuido el Tribunal de Cuentas al
fortalecimiento de la disciplina financiera, la rendición de cuentas, la responsabilidad y
la equidad intergeneracional? ¿Tiene el Tribunal de Cuentas los recursos humanos,
legales y financieros suficientes para llevar a cabo su función?; ¿Cuál es la opinión de
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los auditores sobre el modelo de control externo aplicado a las cuentas los municipios
en Portugal?; ¿Cómo podría, durante los próximos años, contribuir el Tribunal de
Cuentas de Portugal a mayores niveles de accountability?
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O PAPEL DO TRIBUNAL DE CONTAS NA ACCOUNTABILITY: O CASO DOS
MUNÍCIPIOS PORTUGUESES
Resumo
Tanto a informação contabilística dos municípios portugueses, como o controlo
externo a que se encontra sujeita, podem ter um importante papel no processo de
accountability. Em Portugal, seguindo parâmetros de corte basicamente continental,
existe um único órgão de fiscalização da gestão e actuação económica pública: o
Tribunal de Contas. Através de uma breve abordagem teórica, fruto da revisão da
literatura existente conjuntamente com uma análise do normativo existente, este
trabalho centra-se na avaliação do papel do controlo exercido por este órgão de
controlo no processo de accountability dessas entidades locais. Para tal, realizou-se
um estudo empírico em que se analisa o processo de accountability na perspectiva
dos profissionais de auditoria do Tribunal de Contas. Da análise dos dados destacam-
se as seguintes conclusões: não existe uma fiscalização externa plena a estas
entidades; mais de 80% dos municípios portugueses preparam e divulgam informação
sobre as variações significativas do orçamento, 70% ou mais sobre a sua situação
financeira e sobre montante das dívidas a terceiros de curto, médio e longo prazos e,
apenas, 2,92% sobre os custos subjacentes à fixação das tarifas e dos preços; os
utilizadores internos são o grupo privilegiado de utilizadores e dos externos, é de
destacar o próprio Tribunal de Contas; para a maioria dos inquiridos a informação é
suficiente, é oportuna, é compreensível e é relevante, contudo não está acessível;
metade dos inquiridos concorda com o facto da informação produzida pela
contabilidade potenciar a accountability; todos consideram que existe uma influência
positiva da Lei das Finanças Locais; a publicação dos relatórios das auditorias por si
realizadas em tempo oportuno constitui um factor potenciador de accountability; as
práticas de preparação e divulgação a todos os interessados de informação sobre as
principais actividades por si desenvolvidas e, consequentemente, sobre os principais
resultados alcançados, sobre os principais objectivos e estratégias para atingir tais
objectivos e sobre a concretização dos objectivos potenciam, igualmente, a
accountability. Mas também há factores que não têm um efeito positivo na
accountability, como sejam: as auditorias financeiras realizadas não são efectuadas a
um número razoável de municípios anualmente; realizam-se apenas algumas
auditorias de seguimento às recomendações por si efectuadas e não se realizam
auditorias de resultados a um número razoável de municípios anualmente. Sobre a
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forma como nos próximos anos o Tribunal de Contas poderá contribuir para níveis
mais altos de accountability, segundo estes inquiridos, é necessário alterar o modelo
de controlo externo aplicado às contas das autarquias locais, nomeadamente no que
respeita às auditorias operacionais ou de resultados e é necessário um maior grau de
exigência e rigor, ao nível da prestação de contas por parte dos municípios.
1. INTRODUÇÃO
Durante as últimas décadas, a gestão no âmbito das entidades públicas dos países
mais desenvolvidos da OCDE tem experimentado um processo de modernização
claramente influenciado pela corrente do “New Public Management” (NPM). Esta
corrente, que se apoia, de entre outros, em conceitos como os de autonomia,
descentralização de serviços, responsabilidade baseada em outputs e outcomes,
racionalização dos recursos, preocupação com os clientes, qualidade do serviço
público,… (Montesinos y Benito, 1999), faz com que os sistemas contabilísticos das
entidades públicas devam responder a uma, cada vez mais, exigente procura de
transparência, ampliando-se deste modo o processo de accountability. Neste trabalho,
após a revisão da literatura sobre o que representa a accountability e qual a
contribuição das Instituições Supremas de Controlo para esse processo, analisou-se o
papel do Tribunal de Contas de Portugal em relação aos municípios deste país, para
seguidamente e, a partir de uma óptica empírica, apresentar os resultados a que
chegámos através de um estudo levado a cabo aos auditores e técnicos de auditoria
da área das Autarquias Locais deste órgão de controlo, com o intuito de dar resposta
às seguintes questões: Quais as práticas de accountability dos municípios
portugueses mais relevantes, tendo como base o tipo de informação preparada e
divulgada?; Quem são os principais destinatários dos documentos de prestação de
contas preparados pelos municípios?; Quais as características da informação
contabilística preparada pelos municípios?; A informação produzida pela contabilidade
potencia a accountability?; A Lei das Finanças Locais influencia de forma positiva a
accountability?; As práticas utilizadas pelo Tribunal de Contas, ao nível das autarquias
locais, potenciam a accountability?; De que forma tem o Tribunal de Contas
contribuído para o reforço da disciplina financeira, da prestação de contas, da
responsabilidade e da equidade intergeracional?; Tem o Tribunal os recursos
humanos, legislativos e financeiros adequados para o desempenho da sua função?;
Qual a opinião dos auditores sobre o modelo de controlo externo vigente aplicado às
contas das autarquias locais em Portugal? Como poderá nos próximos anos o Tribunal
de Contas português contribuir para níveis mais altos de accountability?
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2. ACCOUNTABILITY: O PAPEL DAS INSTITUIÇÕES SUPREMAS DE CONTROLO. ESPECIAL REFERÊNCIA A PORTUGAL
A sociedade actual tem vindo a impor às diferentes entidades, sejam elas do sector
privado ou do sector público, níveis cada vez maiores de diálogo, transparência e
prestação de contas. Estes três elementos constituem o tripé conceptual da
accountability.
A accountability, embora sendo um conceito complexo e multifacetado (Sinclair 1995,
Parker e Gould 1999, Groisman e Lerner 2000, Oszlak 2003, Steccolini 2004), tem
sido definida no âmbito do NPM como algo mais do que a prestação de contas
tradicional (Glynn 1987, Perks 1993), ao incluir a responsabilidade pela utilização
eficiente dos recursos públicos e pela eficácia das decisões políticas, o que significa
que a accountability deve consistir na responsabilidade dos órgãos executivos por uma
boa gestão de dinheiros públicos e na responsabilidade em informar sobre a forma
como administraram e controlaram os recursos públicos a si confiados (Barberis, 1998,
Carvalho et al. 2007, Mozzicafreddo 2002, López e Pablos 2000). Para alguns autores,
accountability quando traduzida directamente numa palavra perde significado, pelo
que muitos deles optam por utilizar a expressão inglesa. Em Portugal utiliza-se,
geralmente, a expressão responsabilidade, sendo conotada com a prestação de
responsabilidades, com a prestação de contas ou com a obrigação de prestar contas.
A prestação de contas constitui a forma mais natural do controlo externo nos Estados
democráticos, onde os cidadãos exigem cada vez mais transparência (Barea 2004,
Kopell 2005) na gestão dos fundos públicos. Essa transparência deve estar presente
na elaboração, na execução e no controlo das políticas públicas.
As Instituições Supremas de Controlo (ISC), como é o caso dos Tribunais de Contas,
poderão desempenhar um importante papel no processo de prestação de contas, se o
seu papel deixar de ser unicamente o de controlador da legalidade e da regularidade
financeira. Estas instituições terão um importante papel nas sociedades modernas,
através da fiscalização da legalidade e da regularidade, da fiscalização da gestão dos
recursos públicos e do fornecimento de informação aos parlamentos e aos cidadãos
sobre tal gestão. Assim, os Tribunais de Contas poderão constituir verdadeiras
agências que potenciam a accountability, se o seu papel deixar de estar unicamente
no exame e no controlo da legalidade dos procedimentos. Não é suficiente efectuar
auditorias financeiras. As ISC devem caminhar, cada vez mais, para a realização de
auditorias integradas, onde o aspecto financeiro é apenas um, de entre outros,
absolutamente necessário para um maior conhecimento sobre a gestão dos recursos
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públicos e para a avaliação da economia, da eficácia e da eficiência destes. O
processo de prestação de contas, na instância de controlo deverá permitir, por um
lado, a avaliação e a afectação dos recursos públicos e, por outro, o tratamento dos
desvios e das responsabilidades subjacentes.
De facto, actualmente, a auditoria constitui uma componente crucial no processo de
accountability (Lovell 1996, Mulgan 2000, Power 2003), sendo a independência destes
profissionais um factor importante para manter a credibilidade e a legitimidade dos
actos e transacções. Assiste-se, permanentemente, a um desafio por parte da maioria
dos Estados que têm de adoptar políticas públicas sustentáveis, traduzidas na
conciliação entre a promoção do bem-estar social e a indispensável contenção da
despesa pública. Neste sentido, as ISC podem e devem contribuir para o reforço da
disciplina financeira, da prestação de contas, da responsabilidade e da equidade
intergeracional.
Das ISC espera-se uma análise do binómio sustentabilidade das finanças/políticas
públicas, cuja avaliação terá necessariamente de passar pela adopção de critérios de
responsabilização dos agentes públicos que intervêm na elaboração e execução das
políticas, sendo igualmente necessário a prestação de contas por parte das ISC. É
importante equacionar o papel das ISC, como órgãos do Estado que promovem a
cidadania financeira, ajudando os cidadãos a conhecerem melhor o destino das verbas
provenientes dos impostos que pagam.
A apreciação da credibilidade de todas as instituições, incluindo as públicas, é
indissociável do princípio da accountability, enquanto obrigação de prestar contas.
Este princípio faz parte dos princípios básicos adoptados e defendidos por
organizações que agrupam entidades de controlo, como sejam, a IFAC (International
Federation of Accountants) e a INTOSAI (International Organization of Supreme Audit
Institutions).
As ISC, independentemente das suas particularidades, têm uma missão comum:
proteger o património público, através da garantia do cumprimento do ordenamento
jurídico e da transparência da gestão financeira do Estado. Assim, devem preparar
informação e comunicar os resultados da fiscalização por si realizada através de
relatórios que evidenciem a gestão sobre o rendimento e o investimento dos recursos
públicos, à entidade fiscalizada, ao Parlamento e à sociedade em geral. Os seus
processos e métodos de trabalho devem ser transparentes, devendo ser divulgados
aos diferentes destinatários.
Num sistema de prestação de contas estão subjacentes dois aspectos fundamentais:
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• A obrigação por parte dos agentes que administram recursos públicos em
apresentar informação que justifique as suas decisões e acções perante quem lhes
delegou tal responsabilidade, e
• A existência de mecanismos sancionadores quando violadas as obrigações de
serviço público contraídas com a comunidade.
É neste último aspecto que o papel das ISC é fundamental, devendo estes órgãos de
controlo adoptar sólidas metodologias de auditoria que incorporem, quer matrizes de
controlo, quer matrizes de análises de riscos e avaliação dos procedimentos de
controlo. Para acompanhar as crescentes exigências provenientes dos cidadãos,
torna-se indispensável que se proceda à avaliação do desempenho das entidades
públicas (Kluvers 2003). Assim, as ISC devem ter capacidade para verificar a
consistência entre a informação estratégica e a financeira, de modo a avaliar os seus
resultados, deixando o seu papel de ser unicamente o de controlador da legalidade e
da regularidade. Para que as ISC possam fiscalizar também a atribuição e uso
eficiente dos recursos públicos, os sistemas de prestação de contas públicas devem
conter, para além de informação financeira, informação estratégica não financeira.
As ISC têm um papel preponderante na contribuição da sustentabilidade financeira
dos sistemas, exigindo das entidades públicas, nomeadamente a clara identificação
das reformas relevantes, o aumento dos níveis da eficiência, do rigor e da
transparência na aplicação dos recursos disponíveis, a observância da Lei na gestão e
na distribuição dos recursos, o reforço do controlo dos custos e uma maior cultura de
responsabilização pelos resultados. As suas recomendações serão de extrema
importância para este processo, mas como facilmente se compreenderá só produzirão
efeitos positivos, ou seja, só serão úteis se houver por parte dos destinatários a
obrigação de as acatar, se o seu não acatamento levar à responsabilização do
destinatário e se as ISC desenvolverem auditorias de seguimento das suas
recomendações.
Assim, estas instituições contribuirão para a transparência da gestão pública, se
efectuarem as auditorias necessárias e se publicarem os relatórios respectivos em
tempo oportuno. Ajudarão no processo de estabilidade, se reforçarem o seu carácter
correctivo e pedagógico da sua acção, no âmbito das várias áreas de intervenção.
Contribuirão para uma gestão prudente e para a equidade com a emissão de relatórios
sobre os sistemas de gestão financeira, sobre as iniciativas de financiamento privado e
parcerias público-privadas e sobre aspectos relacionados com o crime, a fraude, a
corrupção e a evasão fiscal. Para melhorar os níveis de eficiência, poderão contribuir
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com a emissão de relatórios conducentes, por exemplo, a uma melhor contratação
pública e a uma melhor aquisição externa de serviços. Obviamente que para conseguir
tudo isto, as ISC terão de possuir os poderes necessários e deter as competências e
os recursos adequados.
As ISC têm, por um lado, a obrigação de se pronunciar sobre a gestão dos fundos
públicos, sobre a gestão do dinheiro que é de todos os cidadãos e, por outro, a
obrigação de facilitar tal informação, ou seja, de promover a sua difusão através de
meios adequados.
A configuração jurídica do Estado português, seguindo parâmetros de corte
basicamente continental, dá lugar à existência de um único órgão de fiscalização da
gestão e actuação económica pública: o Tribunal de Contas. Este órgão de soberania,
desempenha a função jurisdicional do Estado, assumindo o papel de auditor público,
nomeadamente em matéria financeira (Antunes 2003). Tem por missão, nos termos da
Constituição e da Lei “fiscalizar a legalidade e regularidade das receitas e das
despesas públicas, julgar as contas que a lei manda submeter-lhe, dar parecer sobre a
Conta Geral do Estado e sobre as das Regiões Autónomas, apreciar a boa gestão das
finanças públicas e efectivar responsabilidades por infracções financeiras” (Tribunal de
Contas 2004, p.2). O Tribunal de Contas é, assim, e segundo Lopes (2004, p.147), “o
órgão de soberania que, no âmbito nacional, controla e avalia, de forma externa e
independente, a regularidade, legalidade e qualidade da recolha e utilização dos
fundos e valores públicos nacionais e comunitários, visando através do controlo,
garantir a melhor utilização possível desses recursos a assegurar, perante os cidadãos
e os seus representantes, a transparência e responsabilidade da sua gestão”.
Tendo em conta o enquadramento legal, este tribunal tem competências ao nível da
fiscalização prévia, fiscalização concomitante e fiscalização sucessiva. Para a
prossecução dos seus objectivos, no âmbito do controlo sucessivo, o Tribunal realiza
auditorias e verificação de contas. As auditorias realizadas pelo Tribunal podem ser de
qualquer tipo ou natureza, orientando-se para uma actividade de controlo integrado,
sem deixar cair o papel e a importância da auditoria financeira, abrangendo, assim, um
conjunto mais alargado de situações do que as verificações externas. A verificação de
contas pode ser verificação interna de contas ou verificação externa de contas. Tem
ainda competência relativa à efectivação da responsabilidade financeira: reintegratória
e/ou sancionatória e de aplicação de multas.
Sendo assim, e de acordo com o normativo vigente, o controlo exercido pelo Tribunal
de Contas português é um controlo externo e independente e é um controlo de
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legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas, devendo apreciar
ainda a economia, a eficiência e a eficácia das entidades sujeitas ao seu controlo.
Sobre a Administração Local, este tribunal tem competências relativas ao controlo
financeiro prévio, controlo financeiro concomitante e controlo financeiro sucessivo.
Este tribunal integra poderes de controlo financeiros e poderes de controlo
jurisdicionais. Estes últimos têm como função complementar a de auditor financeiro
público, o que significa que o núcleo essencial da sua actividade se centra no
exercício de funções não jurisdicionais, tendo, actualmente, o seguinte lema: Ajudar o
Estado e a sociedade a gastar melhor.
Em termos de normativo, da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas
(LOPTC), prevalecem os aspectos relativos à legalidade e regularidade das
operações, o que significa que o controlo exercido pelo Tribunal de Contas parece
estar a potenciar a accountability em sentido estrito. Parece que a legislação
portuguesa está orientada no sentido da responsabilidade financeira tradicional, assim
como a actuação do órgão supremo de controlo externo.
Outro aspecto relacionado com a responsabilidade prende-se com a divulgação de
informação útil. Mais uma vez, neste aspecto o Tribunal de Contas tem um papel
preponderante.
Martins (2006, p.50), actual presidente do Tribunal de Contas português, afirma que no
Estado de Direito moderno, este tribunal “desempenha uma função insubstituível (…).
É um verdadeiro tribunal, com poderes jurisdicionais (…), ao qual cabe não apenas um
controlo de legalidade, mas também uma fiscalização substancial sobre a utilização
dos dinheiros e valores públicos e sobre a eficiência, eficácia e economicidade da
utilização em prol do interesse público”, cabendo-lhe “uma função mais ampla e
complexa de ‘jurisdição de legalidade e economicidade’ em nome de uma correcta e
adequada prestação de contas (accountability) e responsabilização de quem é
chamado a realizar o interesse público”.
3. A ACCOUNTABILITY NOS MUNICÍPIOS PORTUGUESES NA PERSPECTIVA DOS AUDITORES DO TRIBUNAL DE CONTAS
3.1. Dados e Metodologia
O interesse pelo tema em questão prende-se com a sua actualidade, oportunidade e
relevância, já que na ausência de estudos anteriores sobre o assunto em Portugal
torna-se importante analisar esta situação no contexto português, através do
envolvimento e da experiência do Tribunal de Contas em relação às contas das
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autarquias locais, nomeadamente, dos municípios. Assim, pretendia-se com este
trabalho de investigação:
• Conhecer as práticas de accountability levadas a cabo pelos municípios
portugueses, tendo em conta o tipo de informação preparada e divulgada
pelos mesmos nos documentos de prestação de contas, através das auditorias
realizadas nos últimos três anos;
• Identificar os principais destinatários dos documentos de prestação de contas
preparados por estas entidades locais;
• Caracterizar a informação preparada pelo município;
• Perceber se a Lei das Finanças Locais com as recentes alterações a que
esteve sujeita contribui positivamente para a accountability;
• Analisar o papel do Tribunal de Contas, no que respeita a estas entidades, no
reforço da disciplina financeira, da prestação de contas, da responsabilidade e
da equidade intergeracional;
• Obter a opinião destes profissionais sobre o modelo de controlo externo vigente
aplicado às contas das autarquias locais, e, por último,
• Tentar perceber a forma como o Tribunal de Contas poderá, no futuro,
contribuir para níveis mais altos de accountability.
Com a formulação destes objectivos, visava-se delimitar as práticas percepcionadas
na óptica dos auditores da entidade suprema de controlo portuguesa, cujo papel em
muito pode contribuir para a melhoria da accountability nos municípios portugueses.
Para dar cumprimento aos objectivos do trabalho foi utilizado como instrumento de
inquérito o questionário, que foi dirigido aos auditores e técnicos de auditoria do
Tribunal de Contas português que realizaram auditorias aos municípios durante os
anos de 2005, 2006 e 2007. Antes de ser enviado aos profissionais de auditoria, o
questionário foi submetido à análise e apreciação por parte de académicos da área da
contabilidade e auditoria e testado junto do auditor coordenador responsável pela área
das Autarquias Locais portuguesas.
3.1.1. Dados
De acordo com os objectivos deste trabalho de investigação, a população objecto de
estudo foi constituída por todos os auditores do Tribunal de Contas afectos às
Autarquias Locais (incluindo as secções regionais dos Açores e da Madeira), o que
perfaz, à data do estudo, um total de 13 auditores (9 no Continente, 3 na Região
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Autónoma dos Açores e 1 na Região Autónoma da Madeira), o que significa que a
população objecto de estudo abarca o total do universo da investigação.
Os dados deste estudo foram recolhidos de 12 questionários, dos 13 enviados por e-
mail, o que representa cerca de 92% da população objecto de estudo.
3.1.2. Metodologia
Procedeu-se à apresentação, à análise e à interpretação de todas as variáveis, com
recurso à estatística descritiva e analisaram-se as respostas abertas, recorrendo à
análise de conteúdos.
O questionário foi dividido em duas partes distintas. A Parte A foi dedicada às práticas
de accountability dos municípios, aos principais destinatários das contas dessas
entidades e à adequação dos requisitos legais em relação à consecução da
accountability. Já a Parte B foi destinada a conhecer as práticas do Tribunal de Contas
potenciadoras da accountability e a opinião dos inquiridos sobre o modelo de controlo
externo aplicado às contas das autarquias locais e sobre a forma como poderá este
tribunal nos próximos anos contribuir para níveis mais altos de accountability. Foram
utilizadas perguntas abertas e perguntas fechadas, usando para estas últimas uma
escala de Likert de 1 a 5 (1. Discordo totalmente, 2. Discordo, 3. Indiferente, 4.
Concordo, 5. Concordo totalmente).
Assim, na Parte A, foi pedido aos nossos inquiridos que indicassem o número de
auditorias por si realizadas aos municípios durante os últimos três anos. Com base
nessas auditorias foi-lhes solicitado que indicassem, em termos percentuais, a
informação divulgada nos documentos de prestação de contas (incluindo o Relatório
de Gestão) dos municípios (Tabela 2). Foi, igualmente, pedido para identificarem os
principais destinatários dos documentos de prestação de contas dos municípios
portugueses, partindo das seguintes possibilidades: órgão executivo do município;
órgão deliberativo do município; Tribunal de Contas; Direcção Geral do Orçamento;
Instituto Nacional de Estatística; bancos e outras instituições financeiras; fornecedores
e eleitores. Esta parte do questionário foi ainda utilizada para conhecer a opinião dos
inquiridos sobre algumas características da informação contabilística e sobre a forma
como a Lei das Finanças Locais influencia a accountability. A Parte A terminou com
uma pergunta aberta, no sentido de perceber que tipo de informação poderia ser
preparada e divulgada pelos municípios para atingir níveis mais altos de accountability.
Na Parte B, começaram por ser utilizadas perguntas fechadas:
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• Para determinar em que medida, ao nível da área das autarquias locais, o
Tribunal de Contas português prepara e divulga a todos os interessados
informação sobre as principais actividades por si desenvolvidas e,
consequentemente, sobre os principais resultados alcançados; sobre os
principais objectivos e estratégias para atingir tais objectivos e sobre a
concretização dos objectivos previamente definidos, e
• Para determinar em que medida este tribunal privilegia um exame às contas e
à situação financeira da entidade, bem como um exame de regularidade e de
legalidade (auditoria financeira), realiza auditorias financeiras a um número
razoável de municípios anualmente, realiza sempre auditorias de seguimento
às recomendações por si efectuadas, realiza auditorias de resultados a um
número razoável de municípios anualmente e publica os relatórios das
auditorias realizadas em tempo oportuno.
A Parte B era, ainda, constituída pelas seguintes perguntas abertas:
• As Instituições Supremas de Controlo devem contribuir para o reforço da
disciplina financeira, da prestação de contas, da responsabilidade e da equidade
intergeracional. Na sua opinião, de que forma tem o Tribunal de Contas português
contribuído para esses objectivos em termos de autarquias locais? Tem o Tribunal os
recursos humanos, legislativos e financeiros adequados para o desempenho da sua
função?
• Qual a sua opinião sobre o modelo de controlo externo vigente aplicado às
contas das autarquias locais em Portugal?
• Na sua opinião, como poderá nos próximos anos o Tribunal de Contas
português contribuir para níveis mais altos de accountability?
3.2. Apresentação e Análise dos Resultados
Parte A: A contribuição dos municípios portugueses para o processo de
accountability
No que diz respeito às práticas de accountability, pretendia-se determinar o número
médio anual de auditorias realizadas aos municípios portugueses durante os anos em
estudo, tendo-se constatado, pelos dados obtidos, que, em média, foram realizadas
6,67 auditorias anualmente aos municípios portugueses, variando o número de
auditorias entre 3 (número mínimo de auditorias realizadas) e 10 (número máximo de
auditorias realizadas), tal como se pode visualizar na tabela 1.
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Tabela 1: Estatísticas descritivas do número de auditorias
Amostra Mínimo Máximo Média Desvio padrão
12 3 10 6,67 2,348
Fonte: Elaboração Própria
Com o intuito de conhecer as práticas de accountability dos municípios portugueses,
isto é, de conhecer o tipo de informação divulgada nos documentos de prestação de
contas, foi disponibilizado aos profissionais de auditoria um conjunto de itens de
informação financeira (os nove primeiros) e de informação do desempenho (os catorze
restantes) que podem ser observados na tabela 2. Para cada um desses itens, foi
pedido que fosse indicado, em termos percentuais, o tipo de informação divulgada nos
documentos de prestação de contas dos municípios. A média das respostas obtidas é
apresentada na tabela 2.
Tabela 2: Práticas de Accountability
Pela informação divulgada nos documentos de prestação de contas (incluindo o Relatório de
Gestão) dos municípios é possível ao utilizador conhecer: Média (%)
As variações significativas do orçamento. 95,00%
Os projectos e acções a realizar no âmbito dos objectivos previamente definidos. 67,08%
As actividades mais relevantes da gestão autárquica. 66,25%
A sua situação económica. 66,67%
A sua situação financeira. 79,58%
A forma de indicadores de gestão financeira. 38,33%
O montante das dívidas a terceiros de curto, médio e longo prazos. 70,00%
A sua capacidade para cumprir as suas obrigações na data de vencimento. 26,67%
Os custos subjacentes à fixação das tarifas e dos preços. 2,92%
As prioridades do município. 39,58%
Os objectivos do município. 41,25%
As estratégias para atingir os objectivos definidos. 16,25%
16
Pela informação divulgada nos documentos de prestação de contas (incluindo o Relatório de
Gestão) dos municípios é possível ao utilizador conhecer: Média (%)
A concretização dos objectivos. 52,92%
Os recursos públicos usados pelo município. 84,58%
Os prognósticos em termos de substituição e/ou desenvolvimento dos recursos necessários
à satisfação das necessidades dos munícipes. 9,58%
As actividades desenvolvidas no âmbito de cada programa. 32,92%
Os outputs no âmbito de cada programa, ou seja, sobre os produtos ou serviços prestados
aos munícipes. 22,92%
Os resultados de cada programa, por exemplo, sobre o nível de satisfação do munícipe em
relação ao programa. 2,92%
O desempenho do município em termos económicos. 62,92%
O desempenho do município em termos sociais. 18,75%
O desempenho do município em termos ambientais. 9,58%
O desempenho do município em termos comparativos com outros municípios do país. 0,42%
As metas futuras. 21,25%
Fonte: Elaboração Própria
Através dos dados obtidos, verifica-se que de entre as práticas de accountability
financeira, resultantes do normativo português (O POCAL (Plano Oficial de
Contabilidade das Autarquias Locais)), três (informação sob a forma de indicadores de
gestão financeira, informação sobre a capacidade do município para cumprir as suas
obrigações na data de vencimento e informação sobre os custos subjacentes à fixação
das tarifas e dos preços) não chegam a atingir os 50%, sendo, à data do estudo, muito
reduzida a informação sobre os custos. A média dos itens de informação que
concorrem para a accountability financeira é de cerca de 67%, enquanto que a média
dos itens de informação do desempenho é de cerca de 22%. Tais valores atestam que
é a informação de carácter financeiro aquela que é mais divulgada pelos municípios
portugueses, já que é aquela que resulta de imperativos legais. Destaca-se, ainda,
pela positiva, a divulgação de informação sobre os recursos públicos usados pelo
município, sobre o desempenho do município em termos económicos e sobre a
concretização dos objectivos, com valores acima dos 50%. Com percentagens muito
17
baixas (abaixo dos 10%) aparece informação sobre o desempenho do município em
termos comparativos com outros municípios do país, sobre os resultados de cada
programa, sobre os prognósticos em termos de substituição e/ou desenvolvimento dos
recursos necessários à satisfação das necessidades dos munícipes e sobre o
desempenho do município em termos ambientais.
Quanto aos principais destinatários dos documentos de prestação de contas dos
municípios portugueses, verifica-se, através da análise do gráfico 1, que para a maior
parte dos profissionais de auditoria do Tribunal de Contas são, em primeiro lugar, os
utilizadores internos (órgãos executivo e deliberativo dos municípios), seguidos do
Tribunal de Contas e da Direcção Geral do Orçamento (entidades para as quais os
municípios estão obrigados a remeter as suas contas). A maioria dos inquiridos
discorda ou discorda totalmente que os bancos e outras instituições financeiras, os
fornecedores e os eleitores pertençam ao grupo privilegiado dos destinatários desses
documentos.
Gráfico 1: Destinatários dos documentos de prestação de contas dos municípios
0 2 4 6 8 10 12
Órgão executivo
Órgão deliberativo
Tribunal de Contas
Direcção Geral do Orçamento
Instituto Nacional de Estatística
Bancos e outras instituições f inanceiras
Fornecedores
Eleitores
Discordo totalmente Discordo Indiferente Concordo Concordo totalmente
Fonte: Elaboração Própria
Relativamente às características qualitativas da informação produzida e divulgada
pelos municípios portugueses, constata-se, tal como atesta o gráfico 2, que para 50%
dos inquiridos a informação preparada pelos municípios é suficiente e oportuna, para
91,7% é relevante e para 66,7% é compreensível. Mas, apenas 25% dos inquiridos
consideram que a informação está acessível.
Além disso, tal como se pode visualizar no mesmo gráfico, verifica-se que apenas 50%
dos inquiridos concordam com o facto da informação elaborada pelos municípios
18
influenciar positivamente a accountability. Em relação à influência positiva da Lei das
Finanças Locais na accountability, a maior parte dos inquiridos concorda ou concorda
totalmente com tal influência, não havendo qualquer inquirido a discordar dos efeitos
positivos que a nova lei terá na accountability.
Gráfico 2: Adequação dos requisitos legais em relação à accountability
50.0%
83.3%
50.0%66.7%
25.0%
50.0%
41.7%
25.0%
41.7%
0.0%8.3%
0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
50.0%
25.0%
25.0%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
100.0%
a) b) c) d) e) f) g) h) i)
Discordo totalmente Discordo Indiferente Concordo Concordo totalmente
Fonte: Elaboração Própria
Legenda:
a) A informação preparada pelos municípios tendo como base os requisitos legais é suficiente.
b) A informação preparada pelos municípios tendo como base os requisitos legais é relevante.
c) A informação preparada pelos municípios tendo como base os requisitos legais é oportuna.
d) A informação preparada pelos municípios tendo como base os requisitos legais é compreensível.
e) A informação preparada pelos municípios está acessível.
f) A informação elaborada pelos municípios influencia positivamente a accountability.
g) A obrigatoriedade de publicitar os documentos previsionais e de prestação de contas do município no site da Internet influencia positivamente a accountability.
h) A obrigatoriedade de consolidação de contas por parte dos municípios que detenham serviços municipalizados ou a totalidade do capital de entidades do sector empresarial local influencia positivamente a accountability.
i) A obrigatoriedade da verificação das contas anuais dos municípios por um auditor externo influencia positivamente a accountability.
À pergunta aberta sobre o tipo de informação que deveria ser preparada e divulgada
pelos municípios portugueses, de modo a que se conseguissem atingir níveis mais
altos de accountability, responderam 25% dos inquiridos. As respostas obtidas
transcrevem-se de seguida:
• “Em primeiro lugar, entendo que o grande desafio que se coloca aos
municípios é o de assegurar a fiabilidade da informação financeira produzida, a
19
qual, na generalidade dos casos, padece ainda de alguma desconformidade
face ao novo sistema de prestação de contas introduzido pelo POCAL,
sobretudo nas vertentes da contabilidade patrimonial e de custos. Uma vez
atingido aquele desiderato, julgo que se deveria atribuir ênfase a uma gestão
por objectivos, obrigando os municípios a adoptar processos de planeamento e
controlo através dos quais se definissem e quantificassem os objectivos a
atingir, explicitassem as estratégias delineadas para o efeito e evidenciassem
os resultados obtidos, nomeadamente pelo recurso à informação gerada pelo
sistema da contabilidade de custos, justificando, assim, a afectação dos
recursos públicos despendidos. Porém, níveis mais altos de accountability
pressupõem, também, cidadãos mais interessados e exigentes no que à
gestão dos dinheiros públicos diz respeito, o que, manifestamente, não é o
caso do nosso país, pelos motivos sobejamente conhecidos”;
• “Informações relativa ao nível de satisfação dos munícipes e ao impacto
ambiental provocado com a(s) actividade(s) desenvolvidas a nível municipal”
• “Informação relativa aos custos dos serviços prestados e às actividades
desenvolvidas”.
Isto significa que para se atingirem níveis mais altos de accountability é necessário
promover melhorias ao nível da contabilidade patrimonial e de custos e promover
práticas de accountability do desempenho, tais como: informação sobre a definição e a
quantificação dos objectivos a atingir pelos municípios, informação sobre identificação
das estratégias delineadas para atingir tais objectivos, informação sobre a justificação
da afectação dos recursos públicos, informação sobre o nível de satisfação dos
munícipes portugueses e informação sobre o impacto ambiental derivado das políticas
municipais.
Com a Parte B do questionário, tal como já foi referido, pretendia-se estabelecer o
tributo do Tribunal de Contas português no processo de accountability.
Parte B: A contribuição do Tribunal de Contas português para o processo de
accountability
Constata-se, no gráfico 3,que cerca de 83% dos inquiridos concordam com o facto de,
ao nível da área das autarquias locais, o Tribunal de Contas português preparar e
divulgar a todos os interessados informação sobre as principais actividades por si
desenvolvidas e, consequentemente, sobre os principais resultados alcançados. Já no
20
que concerne à preparação e divulgação de informação sobre os principais objectivos
e estratégias para atingir tais objectivos, 25% dos inquiridos discordam com tal
afirmação, havendo cerca de 58% a concordar. As mesmas percentagens são
apresentadas para a informação sobre a concretização dos objectivos previamente
definidos.
Gráfico 3: Práticas potenciadoras da accountability
0%
8%
0%
83%
8%
0%
25%
17%
58%
0%0%
25%
8%
58%
8%
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
Discordototalmente
Discordo Indiferente Concordo Concordototalmente
a) b) c)
Fonte: Elaboração Própria
Legenda:
a) As principais actividades por si desenvolvidas e, consequentemente, sobre os principais resultados alcançados.
b) Os principais objectivos e estratégias para atingir tais objectivos.
c) A concretização dos objectivos previamente definidos.
Através da análise do gráfico 4, verifica-se, igualmente, que todos os inquiridos
concordam ou concordam totalmente com o facto do Tribunal de Contas português
privilegiar um exame às contas e à situação financeira dos municípios, privilegiando,
assim, um exame de regularidade e de legalidade, ou seja, a auditoria financeira.
Constata-se, ainda, que a maioria dos auditores e técnicos de auditoria concorda ou
concorda totalmente com o facto do Tribunal publicar os relatórios das auditorias
realizadas oportunamente, não havendo qualquer inquirido a discordar. Quanto ao
facto de serem realizadas auditorias financeiras a um número razoável de municípios
anualmente, a maioria dos inquiridos discorda ou discorda totalmente que tal
aconteça. Da mesma forma, a maior parte dos inquiridos discorda ou discorda
totalmente que sejam realizadas sempre auditorias de seguimento às recomendações
21
efectuadas e que sejam realizadas anualmente auditorias de resultados a um número
razoável de municípios.
Gráfico 4: Procedimentos do Tribunal de contas nos municípios
0
2
4
6
8
10
12
14
a) b) c) d) e)
Discordo totalmente Discordo Indiferente Concordo Concordo totalmente
Fonte: Elaboração Própria
Legenda:
a) Privilegiar um exame às contas e à situação financeira da entidade, bem como um exame de
regularidade e de legalidade (auditoria financeira);
b) Realizar auditorias financeiras a um número razoável de municípios anualmente;
c) Realizar sempre auditorias de seguimento às recomendações por si efectuadas;
d) Realizar auditorias de resultados a um número razoável de municípios anualmente;
e) Publicar os relatórios das auditorias realizadas em tempo oportuno.
À questão aberta sobre a forma como tem contribuído o Tribunal de Contas para o
reforço da disciplina financeira, da prestação de contas, da responsabilidade e da
equidade intergeracional foram obtidas 4 respostas, o que corresponde a 33% dos
inquiridos. Todos eles consideraram que essa contribuição advém da realização das
acções de fiscalização levadas a cabo pelo mesmo, sendo as respostas obtidas as
que se transcrevem de seguida:
ü “A principal contribuição (…) para esses objectivos realiza-se através das
auditorias e demais acções de controlo financeiro (fiscalização prévia, controlo
da prestação de contas e verificações internas), em particular, através da
responsabilização financeira dos autarcas / funcionários, da formulação e
acompanhamento das recomendações e do papel pedagógico (formal e
informal) da sua actuação”.
ü É aprovado “anualmente o respectivo plano de fiscalização, em conformidade
com o qual são desencadeadas acções de controlo a entidades previamente
22
seleccionadas” e que “os relatórios destas acções evidenciam todas as
situações detectadas no decurso dos trabalhos de campo susceptíveis de
colidir com os referidos princípios”.
ü “O Tribunal de Contas tem contribuído de certa forma para o reforço da
disciplina financeira e da prestação de contas designadamente através da
realização de auditorias e verificação interna de contas dos municípios e ainda
através do “Visto” relativamente aos contratos quer de empréstimos e outros
financiamentos quer das empreitadas”.
ü “O Tribunal de Contas (…) tem contribuído para esses objectivos em sede de
fiscalização prévia, concomitante e sucessiva”.
No que concerne à adequação dos recursos ao desempenho das funções do Tribunal
de Contas, e no que respeita aos recursos humanos, um dos profissionais considera
que os recursos humanos são suficientes “embora se afigure imprescindível adoptar
uma estratégia de formação contínua e, sobretudo, adequada às reais necessidades
dos técnicos”. Os outros dois defendem que os recursos humanos são insuficientes
para desenvolver uma fiscalização mais intensa e oportuna. Quanto aos recursos
legislativos, os três profissionais que responderam à questão consideram que os
mesmos são adequados. Apenas um dos inquiridos opina sobre a adequação dos
recursos financeiros, considerando que os mesmos são adequados.
Relativamente ao modelo de controlo externo vigente aplicado às contas das
autarquias locais em Portugal, obtiveram-se 3 respostas, o que corresponde a 25%,
sendo as mesmas divergentes. Um profissional considera que o mesmo é adequado.
Outro considera que, pelo facto de se cingir quase exclusivamente ao Tribunal de
Contas, é insuficiente. E outro considera que o mesmo carece de alterações,
nomeadamente, no que respeita às auditorias operacionais ou de resultados, já que na
opinião deste auditor este “aspecto (…) constitui, actualmente, a principal lacuna no
controlo destas entidades”.
De qualquer forma, e como referem alguns dos inquiridos “independentemente do
modelo existente, o exercício da função de controlo externo pressupõe a existência de
informação credível disponibilizada em tempo útil pelas autarquias locais” e “tendo por
objectivo promover a qualidade da informação financeira produzida e respectiva
conformidade com o POCAL, não seria despiciendo perspectivar a obrigatoriedade
das contas das autarquias locais passarem a ser elaboradas por um TOC (técnico
oficial de contas)”.
23
Tal significa que é imprescindível preparar informação útil, revestida de qualidades
como sejam, a compreensibilidade, a fiabilidade, a relevância e a comparabilidade. Da
mesma forma, é necessário que os municípios portugueses divulguem a informação
em tempo oportuno. O TOC poderia desempenhar um papel preponderante, dado o já
existente número significativo destes técnicos com formação adequada na área da
contabilidade pública em Portugal. A obrigatoriedade destes profissionais nos
municípios contribuiria seguramente para a melhoria da implementação da
contabilidade patrimonial e de custos, logo para a melhoria da qualidade da
informação obtida.
Quanto à forma como poderá nos próximos anos o Tribunal de Contas português
contribuir para níveis mais altos de accountability, responderam 3 inquiridos, da
seguinte forma:
• “A visibilidade da acção do Tribunal, e bem assim o reforço da efectivação de
responsabilidades financeiras, a par de intervenções pedagógicas e selectivas
(orientadas para as áreas de maior risco), terão, sem dúvida, efeitos na
consciencialização dos gestores e dos contribuintes para a necessidade de
aumentar os níveis de exigência e da qualidade da prestação de contas
públicas como instrumentos imprescindíveis de reforço da competitividade
nacional”.
• “Através de um maior grau de exigência e rigor não só ao nível da prestação de
contas pelos municípios como na imperatividade da aplicação efectiva de
contabilidade de custos”.
• “(…) a eficácia do controlo externo passa, necessariamente, pela percepção
que os responsáveis pela gestão de dinheiros públicos e os próprios cidadãos
tenham acerca da sua efectiva operacionalidade. (…) Os sucessivos
arquivamentos de relatórios de auditoria decididos pelo Ministério Público em
nada contribuíram para a credibilização da função de controlo externo”.
A partir destas considerações, pode concluir-se que o Tribunal de Contas português
deveria reforçar a efectivação das responsabilidades financeiras, deveria exigir mais
rigor na prestação de contas dos municípios, nomeadamente, no que se refere à
contabilidade de custos, que não obstante estar prevista no normativo, continua quase
inexistente nos municípios portugueses.
24
4. CONCLUSÃO
A auditoria externa pode ser um elemento essencial no processo de accountability.
Para tal, torna-se necessária a existência de informação credível disponibilizada em
tempo útil.
Em Portugal, cabe ao Tribunal de Contas o papel de órgão supremo de controlo da
actividade financeira do Estado. Tal como contemplado no normativo aplicável, este
tribunal tem competências ao nível da verificação da legalidade e a regularidade das
receitas e das despesas públicas, bem como ao nível da apreciação da economia, da
eficácia e da eficiência das entidades sujeitas aos seus poderes de controlo, através
da realização de auditorias financeiras e de auditorias operacionais ou de resultados.
Através do estudo dirigido aos auditores e técnicos de auditoria do Tribunal de Contas
português, constatou-se que o número de auditorias realizadas aos municípios durante
os anos de 2006-2008 assume um valor muito reduzido, não existindo uma
fiscalização externa plena aos municípios portugueses. É privilegiada a informação de
carácter financeiro, o que não é de estranhar dado o seu carácter obrigatório. A
informação dos municípios portugueses está a ser preparada e divulgada para fins de
internos e para cumprir com os requisitos legais. A maior parte dos inquiridos
considera a informação suficiente, oportuna, relevante e compreensível, mas não a
considera acessível. Não há consenso entre os inquiridos sobre o facto da informação
produzida pela contabilidade potenciar a accountability. Contudo a maioria considera
que as alterações introduzidas na Lei das Finanças Locais vieram potenciar a
accountability, ao obrigar a preparar novos tipos de informação e através de novas
formas de divulgação, o site da Internet.
No que respeita às práticas do Tribunal de Contas, verifica-se que algumas delas
potenciam a accountability, tais como: a publicação dos relatórios das auditorias por si
realizadas em tempo oportuno; e divulgação de informação sobre as principais
actividades desenvolvidas e sobre os principais resultados alcançados, sobre os
principais objectivos e sua concretização e sobre as estratégias para atingir os
objectivos. O mesmo não acontece com os reduzidos números de auditorias
financeiras e auditorias de seguimento às recomendações por si efectuadas aos
municípios anualmente.
Com os recursos humanos, financeiros e legislativos existentes, a contribuição positiva
do Tribunal de Contas advém sobretudo da realização das acções de fiscalização
empreendidas. No futuro, este tribunal poderá contribuir para níveis mais altos de
accountability, se alterar o modelo de controlo externo, nomeadamente no que
25
respeita às auditorias operacionais ou de resultados, sendo desejável a
obrigatoriedade da elaboração das contas das autarquias locais por um técnico oficial
de contas.
Não obstante o facto de em termos de normativo estarem contemplados os aspectos
que potenciam a accountability em sentido amplo, parece que na prática não é tanto
assim, já que pelos resultados deste estudo empírico constatou-se que o Tribunal de
Contas português privilegia um exame às contas e à situação financeira dos
municípios, o que significa que privilegia a auditoria financeira e a um reduzido número
de municípios. Tal significa que está a potenciar a accountability financeira em sentido
restrito dos municípios portugueses. Mas, não será consequência da prestação de
contas efectuada pelos municípios portugueses? Parece ser necessário promover, por
parte dos municípios portugueses, melhorias no âmbito da informação financeira, ou
seja, melhorias nos subsistemas da contabilidade patrimonial e de custos e
desenvolver práticas de accountability do desempenho, de modo a promover uma
gestão por objectivos, com processos de planeamento e de controlo adequados a uma
gestão económica, eficiente e eficaz.
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(LOPTC), com as seguintes alterações: 1.ª alteração - Lei n.º87-B/98, de 31 de
Dezembro; 2.ª alteração - Lei n.º1/2001, de 4 de Janeiro; 3.ª alteração - Lei n.º55-
B/2004, de 30 de Dezembro; 4.ª alteração - Lei n.º48/2006, de 29 de Agosto.
