Eesti kollektiivlepingute laiendamine tulevikus - tooelu.ee · Saksamaa, Prantsusmaa, Belgia ja...

Eesti kollektiivlepingute laiendamine tulevikus

Kerstin Ahlberg ja Niklas Bruun 15. jaanuar 2009

Sisukord SISUKORD....................................................................................................................................................2

KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE ........................... ..........................................................................4

1. ARUANDE TAUST JA ÜLESEHITUS...................................................................................................5

1.1 EKSPERTIDE ÜLESANNE.................................................................................................................5 1.2 ARUANDE ÜLESEHITUS..........................................................................................................................6 1.3 TERMINID ..............................................................................................................................................6

2. KOLLEKTIIVLEPINGUTE LAIENDAMISE VÕRDLUS ELI/EMPI LIIKMESRIIKIDE PÕHJAL.........................................................................................................................................................6

2.1 SOOME...................................................................................................................................................7 2.1.1 Kollektiivleping ja selle laiendamine............................................................................................7

2.2 SAKSAMAA ............................................................................................................................................9 2.2.1 Organisatsioonid ja läbirääkimised..............................................................................................9 2.2.2 Kollektiivleping...........................................................................................................................10 2.2.3 Kollektiivlepingute laiendamine..................................................................................................10

2.3 PRANTSUSMAA ....................................................................................................................................13 2.3.1 Esindusorganisatsioonid.............................................................................................................14 2.3.2 Läbirääkimised ...........................................................................................................................15 2.3.3 Kollektiivleping...........................................................................................................................16 2.3.4 Kollektiivlepingute laiendamine ja avardamine.........................................................................16 2.3.5 Seadusega kehtestatud miinimumpalk.........................................................................................18

2.4 BELGIA ................................................................................................................................................18 2.4.1 Esindusorganisatsioonid.............................................................................................................19 2.4.2 Kollektiivläbirääkimised ja kollektiivlepingud............................................................................19 2.4.3 Kollektiivlepingute laiendamine..................................................................................................20 2.4.4 Miinimumpalk .............................................................................................................................21

2.5 NORRA.................................................................................................................................................21 2.5.1 Kollektiivlepingute laiendamine..................................................................................................21

2.6 JÄRELDUSED........................................................................................................................................23 2.6.1 Riigi sekkumise ulatus.................................................................................................................23 2.6.2 Esinduslikkus ..............................................................................................................................23 2.6.3 Laiendamise kord........................................................................................................................24 2.6.4 Muud küsimused..........................................................................................................................25

3. EESTI KOLLEKTIIVLEPINGUTE LAIENDAMISE SÜSTEEMI P EAMISED TUNNUSJOONED JA KRIITIKA SELLE KOHTA ............... ...............................................................25

3.1. ÕIGUSAKTID .......................................................................................................................................25 3.2 KOLLEKTIIVLEPINGUTE LAIENDAMINE PRAKTIKAS ..............................................................................26 3.3 SEADUSEGA KEHTESTATUD MIINIMUMPALK ........................................................................................27 3.4 OLEMASOLEVA LAIENDAMISSÜSTEEMI PROBLEEMID...........................................................................27

4. RAHVUSVAHELISED DOKUMENDID, LAIENDAMINE JA EESTI JAOKS OLULISED KÜSIMUSED...............................................................................................................................................29

4.1. RAHVUSVAHELINE TÖÖORGANISATSIOON..........................................................................................29 4.2. EUROOPA NÕUKOGU ..........................................................................................................................31 4.3 EUROOPA LIIT .....................................................................................................................................32

4.3.2. Kollektiivlepingud kui direktiivide rakendamise vahendid ........................................................33 4.3.3 ELi sotsiaalse dialoogi kokkulepete rakendamine ......................................................................34 4.3.4 Miinimumnõuete kehtestamine....................................................................................................34

4.4 JÄRELDUSED........................................................................................................................................35

5. JÄRELDUSED JA SOOVITUSED .......................................................................................................35

5.1 SISSEJUHATUS.....................................................................................................................................35 5.2 LAIENDAMISSÜSTEEMI ÜLESANDED.....................................................................................................37 5.3 EESTI KEHTIVA ÕIGUSE REFORMIMINE.................................................................................................37

5.3.1 Optimaalne mudel.......................................................................................................................37 5.3.2 Esinduslikkus ..............................................................................................................................38 5.3.3 Laiendamise ulatus .....................................................................................................................39 5.3.4 Kollektiivsed töövaidlused ..........................................................................................................40 5.3.5 Laiendamise kord........................................................................................................................41 5.3.6 Kohtumenetlus?...........................................................................................................................42

6. KASUTATUD KIRJANDUS..................................................................................................................43

Kommenteeritud kokkuvõte Selles aruandes käsitletakse kollektiivlepingute laiendamist Eestis, kehtivate õigusaktide toimimist ja selle parandamisvõimalusi tulevikus. Aruande on Eesti Vabariigi sotsiaalministeeriumi tellimusel koostanud kaks sõltumatut eksperti, kes hindasid Eesti süsteemi asjaomaste rahvusvaheliste tööstandardite ning Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide erinevate tavade valguses. Eksperdid käisid kaks korda Tallinnas, et koguda materjale ja teha intervjuusid sotsiaalpartnerite ja sotsiaalministeeriumiga. Nad uurisid viie ELi/EMPi liikmesriigi kollektiivlepingute laiendamise süsteeme ning analüüsisid, kuidas mõjutavad rahvusvahelised dokumendid ja ELi õigusaktid asjakohaseid küsimusi Eestis. Uuringu põhjal järeldavad autorid, et Eesti praegusel süsteemil on kolm põhiõiguste seisukohast problemaatilist tunnusjoont.

Esiteks on igal sotsiaalpartneril esmapilgul tingimusteta võimalus kollektiivlepingut avardada, teiseks puudub sobiv esinduslikkuskriteerium nende organisatsioonide puhul, kes võivad otsustada oma lepingut laiendada või avardada, ning kolmandaks ei ole laiendamisest mõjutatud välistööandjatel võimalust avaldada enne kollektiivlepingu laiendamist oma seisukohti üheski konsultatsioonimenetluse vormis.

Aruande autorite sõnul saab need probleemid lahendada viisil, mille puhul võetakse arvesse kõigi asjaosaliste huve. Selleks soovitavad nad järgmist:

• tulevast süsteemi tuleks edasi arendada kooskõlas olemasoleva tavaga, mille kohaselt mängivad sotsiaalpartnerid kollektiivlepingute laiendamisel otsustavat rolli;

• tuleks kehtestada esinduslikkusnõue, mille järgi saavad oma kollektiivlepinguid laiendada üksnes kõige esinduslikumad tööandjate ja töövõtjate organisatsioonid;

• tuleks loobuda võimalusest avardada kollektiivlepinguid väljapoole nende tegelikku kohaldamisala. Ent vajaduse korral võib anda riiklikul tasandil kolmepoolsetel konsultatsioonidel osalevatele keskliitudele ühiskondliku mandaadi ja tunnustada neid kogu tööturgu hõlmavate kollektiivlepingute sõlmijatena;

• üheks kollektiivlepingu laiendamise eeltingimuseks peab olema ka lepingu kohaldamisala selgus ja läbipaistvus (et kolmandad isikud teaksid, kas see on neile siduv või mitte);

• laiendatavad sätted piirduvad praegu töötasu ja tööajaga, kuid need peaksid sisaldama ka põhipuhkust reguleerivaid tingimusi;

• tuleks kehtestada menetlusnõuded, mis annavad kolmandatele isikutele võimaluse esitada oma märkusi ja tagavad laiendatud lepingute seaduslikkuse kontrolli.

1. Aruande taust ja ülesehitus

1.1. Ekspertide ülesanne 2008. aasta septembris palus Eesti Vabariigi sotsiaalministeerium käesoleva aruande autoritel teha uuring kollektiivlepingute laiendamise kohta Eestis. Uurimislepingu kohaselt oli uuringu eesmärk esitada sõltumatute rahvusvahelise tööõiguse ekspertide hinnang Eesti kehtivate õigusaktide kohta, mis puudutavad kollektiivlepingute laiendamist, ning anda soovitusi olukorra parandamiseks.

Uuringus plaaniti arvesse võtta kõiki olulisi riiklikke ja rahvusvahelisi sätteid ning kogu praktikat tervikuna ja tuua välja Eesti kehtivate õigusaktide positiivsed ja negatiivsed küljed. Samuti pidi see sisaldama erinevate riikide laiendamismehhanismide ja -tavade võrdlust. Uuringu järel tuli välja pakkuda parim lahendus, kuidas kollektiivlepinguid laiendada, lähtudes Eesti eripärast (eeskätt geograafiline mõõde, mikro- ja väikeettevõtete arv, ametiühingu liikmete väike arv). Lepiti kokku, et uuringus püütakse vastata alltoodud küsimustele.

1. Kas Eestis kehtivad kollektiivlepingute laiendamist käsitlevad õigusaktid on kooskõlas rahvusvaheliste tööstandarditega, sealhulgas Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni konventsiooniga nr 98 ja soovitusega nr 91?

2. Kas kehtivad õigusaktid mõjutavad ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust ja kas neid tuleb seepärast lugeda Eesti Vabariigi põhiseadusega vastuolus olevaks?

3. Milliseid puudusi ja riske kätkevad endas kehtivad õigusaktid? 4. Kes ja kuidas peaks otsustama laiendamise küsimuse, kui võtta arvesse, et

rahvusvahelise tava järgi teevad laiendamisotsuseid kohtud või kolmepoolsed organid? 5. Kas laiendamise küsimus võiks olla kollektiivläbirääkimiste ja kollektiivse töövaidluse teema?

6. Kas laiendamisele tuleks seada eeltingimusi? Kui jah, siis palun täpsustage. 7. Missugune on parim kollektiivlepingute laiendamise mudel Eesti jaoks?

Rahvusvahelises tööõiguses tuntakse laiendamist, avardamist ja kombineeritud mudeleid.

8. Kirjeldage optimaalset laiendamise korda.

Uuring tuli lõpetada 15. detsembriks 2008, ent vastastikusel kokkuleppel pikendati tähtaega 15. jaanuarini 2009. Eksperdid käisid projekti raames kaks korda Tallinnas, et koguda materjali ja teha intervjuusid sotsiaalpartnerite ja sotsiaalministeeriumi esindajatega. Esimese külaskäigu ajal (19. september 2008) intervjueerisid nad Eesti Ametiühingute Keskliidu (Harri Taliga ja Tiia E. Tammeleht) ja ministeeriumi (Thea Treier ja Marko Talur) esindajaid. Ebasoodsate asjaolude tõttu ei õnnestunud ekspertidel esimese külaskäigu ajal kohtuda Eesti Tööandjate Keskliidu esindajatega, ent professor Niklas Bruun viis tööandjate keskliidu juhatuse esimehe Tarmo Kriisi soovitusel läbi telefoniintervjuu jurist Heddi Lutterusega. Teise külaskäigu ajal (12. detsember 2008) arutati aruande kavandit nii ministeeriumis kui ka eraldi korraldatud kolmepoolsel koosolekul.

1.2. Aruande ülesehitus Aruande sissejuhatavale peatükile järgneb võrdlev osa, milles tutvustatakse Soome, Saksamaa, Prantsusmaa, Belgia ja Norra kollektiivlepingute laiendamise süsteemide peamisi tunnusjooni. Selle tutvustuse alusel tehakse üldisi järeldusi laiendamissüsteemi toimimise kohta.

Kolmandas peatükis kirjeldatakse Eesti kollektiivlepingute laiendamise süsteemi peamisi tunnusjooni. Neljandas peatükis analüüsitakse rahvusvaheliste dokumentide ja ELi õigusaktide mõju laiendamisele ning viiendas peatükis antakse soovitusi ja tehakse järeldusi.

1.3. Terminid Termin „laiendamine” (extension) tähendab mehhanismi, mille abil saab kohaldada kollektiivlepingut üldiselt kõigi selle reguleerimisalasse jäävate töösuhete suhtes, olenemata sellest, kas tööandja või tema töötajad on kollektiivlepingu poolte liikmed või mitte.

Termin „avardamine” (enlargement) tähendab mehhanismi, mille abil saab kohaldada kollektiivlepingut väljaspool selle tegelikku reguleerimisala, näiteks teises geograafilises piirkonnas või sektoris. Laiendatud või avardatud kollektiivlepinguid võib koos kirjeldada kui „üldiselt kohaldatavaid”.

2. Kollektiivlepingute laiendamise võrdlus ELi/EMPi liikmesriikide põhjal

Suurel osal ELi/EMPi liikmesriikidest (s.o 21-l 30-st), sealhulgas kaheksal riigil ELiga kahes viimases voorus ühinenud kaheteistkümnest liikmesriigist on süsteemid kollektiivlepingute laiendamiseks. Tegelikult on samalaadne mehhanism olemas koguni ELi tasandil, kus töötajate ja juhtkonna vahel sõlmitud lepinguid rakendatakse nõukogu otsuste kaudu direktiivide kujul (EÜ asutamislepingu artikli 139 lõige 2), mida on kirjeldatud aruande neljandas peatükis.

Nooremates liikmesriikides on nende mehhanismidega seotud kogemused veel suhteliselt väikesed. Näiteks Poolas on need mehhanismid küll olemas, ent näib, et pädevad ametiasutused pole neid kunagi kasutanud. Vanemates riikides on aga kollektiivlepingute laiendamisel väga pikad traditsioonid. Seepärast saab jagada laialdasi empiirilisi kogemusi selle kohta, kuidas erinevad lahendused eri riikide kontekstis toimivad. Siinses peatükis näitlikustatakse Eestis kaalukausil olevaid küsimuste käsitamise viise, mis võivad tulla kasuks Eesti kollektiivlepingute laiendamise süsteemi reformimise teemalises arutelus. Seega ei kirjeldata siin kõiki ELis/EMPis levinud laiendamissüsteeme.

Sellest hoolimata tundub see peatükk pikk. Samas oleks see kasutu, kui see ei sisaldaks küllaldast teavet, mille abil lugeja saaks kujundada enda arusaama kirjeldatud süsteemide toimimisest. 2.1. Soome Nagu teistes Põhjamaades, nii on ka Soomes ametiühingute liikmesus suur – 2001. aasta seisuga oli see OECD andmetel 77,8%. Ametiühinguliikumine on ühtne ja erinevate ametiühingute omavaheline konkurents väike. Seega pole nende organisatsioonide esinduslikkus Soomes kunagi probleemiks olnud.

Sellest tulenevalt on kollektiivlepingutega hõlmatud isikute osakaal suur isegi siis, kui jätta välja need, kes on hõlmatud Soome laiendamismehhanismiga. Tööministeeriumi andmetel on oma töötingimused kollektiivselt kokku leppinud 87% Soome töötajatest. Vaid 5–7% neist on hõlmatud laiendamisega. Tänu suurele hõlmatusele on see süsteem praktikas teatav miinimumpalga reguleerija.1 Seepärast puudub Soomes seadusega kehtestatud miinimumpalk.

Kui Soome õiguses võeti laiendamissüsteem 1970. aastate alguses kasutusele, kartsid ametiühingud, et see toob kaasa liikmete hulga vähenemise. Miks peaksid inimesed astuma ametiühingusse, kui nad saavad nautida kõiki hüvesid ilma liikmemaksu tasumata? See hirm osutus alusetuks. Sellest ajast saadik on liikmesus märkimisväärselt suurenenud.

2.1.1. Kollektiivleping ja selle laiendamine Soome kollektiivlepingute laiendamise süsteem sarnaneb Eesti omaga selles mõttes, et lepingu laiendamine sõltub sotsiaalpartnerite enese tugevusest. Ent erinevalt Eestist on Soome riigil siinkohal kontrollifunktsioon.

2001. aasta töölepingu seaduse 2. peatüki § 7 kohaselt peavad tööandjad, kes pole kollektiivlepingu sõlminud tööandjate organisatsioonide liikmed, tagama oma töötajatele vähemalt need töötamise ja töötingimused, mis on sätestatud asjakohast sektorit esindavates riiklikes kollektiivlepingutes („laiendatud kollektiivleping”). See tähendab, et kõik kogu riiki hõlmavad ja esinduslikuks peetavad kollektiivlepingud on laiendatud. Seda ei saa kahtluse alla seada. Ent leping laieneb alles siis, kui konkreetne valitsuskomisjon on veendunud, et kollektiivleping esindab kogu vastavat sektorit.

Laiendamise eeltingimused

Küsida võib aga, kas kollektiivleping täidab laiendamise tingimused, mille kohaselt:

• peab lepingu kohaldamisala hõlmama kogu riiki; • peetakse lepingut kogu sektorit esindavaks.

1 Ahlberg & Bruun, lk 121

Enne töölepingu seaduse reformi 2001. aastal oli kollektiivlepingu laiendatuse kindlakstegemisel määrav see, kui palju töötajaid oli asjaomasesse tööandjate organisatsiooni kuuluvatel tööandjatel. Et kollektiivlepingut laiendatuks lugeda, pidi lepinguga olema hõlmatud vähemalt 50% töötajatest.2 Uue seadusega muudeti need tingimused paindlikumaks. Teatud sektori kollektiivlepingu esinduslikkuse hindamise aluseks on endiselt statistilised andmed kollektiivlepinguga hõlmatuse kohta. Arvesse võetakse aga ka lisatingimusi, nt ametiühingute liikmete hulka ja seda, kas sektoris on tavaks sõlmida kollektiivlepinguid.3

Tavaliselt on esinduslik kollektiivleping juba laienenud ja seepärast ei saa seda enam laiendada teatud reservatsioonidega, nagu näiteks Prantsusmaal. Samuti ei saa seda laiendada teise sektorisse. Ent sektori sees võib laiendada selle kohaldamisala, sest tööandja ei pea kohaldama kollektiivlepingu sätteid mitte üksnes töötajatele, kes teevad lepinguga hõlmatud tööd, vaid ka neile, kes teevad sellega võrreldavat tööd.

Laiendamise kord

Samal ajal moodustati töötervishoiu ja -ohutuse eest vastutavas ministeeriumis komisjon, mille ülesanne oli teha kindlaks, missuguseid kollektiivlepinguid tuleks lugeda esinduslikuks ja seega ka laiendatuks. Laiendamiseks ei ole vaja esitada avaldust ega ettepanekut; komisjon uurib olukorda ex officio. Tööandjad peavad esitama ministeeriumile kõik kollektiivlepingud ühe kuu jooksul alates nende sõlmimisest ning kollektiivlepingu sõlminud tööandjate organisatsioonid ja ametiühingud peavad edastama mitut liiki statistikat, mis võimaldab komisjonil hinnata kollektiivlepingu esinduslikkust.

Kui komisjon leiab, et kollektiivleping on laiendatud, siis otsustab ta ka kuupäeva, millest alates tuleb seda laiendamisega hõlmatud tööandjate suhtes kohaldada. Üldiselt langeb see kuupäev kokku päevaga, mil leping ise jõustub. Otsus avaldatakse valitsuse ametlikus väljaandes. Seaduse kohaselt tuleb kõik laiendatud lepingud avaldada tasuta avalikul veebilehel.

Lepingupooled ning kõik tööandjad ja töötajad, keda laiendamine mõjutab, võivad nii positiivse kui ka negatiivse otsuse töökohtus vaidlustada. Kohus saab kontrollida üksnes seda, kas esinduslikkuse õiguslikud kriteeriumid on täidetud või mitte.

Laiendamise mõju

Töölepingu seaduse 2. peatüki §-s 7 kehtestatakse tööandja ühepoolne kohustus tagada oma töötajatele vähemalt sellised töö- ja töötamise tingimused, mis on sätestatud laiendatud kollektiivlepingus. Töötajal omalt poolt ei ole kohustust kollektiivlepingu sätteid järgida.

Kollektiivlepingute laiendamine praktikas

2 Samas, lk 125 3 Lahendatud vaidlus seoses töölepingu seadusega

Enne uute esinduslikkuskriteeriumite heakskiitmist valitsesid suured erimeelsused. Esimese aasta jooksul pärast esinduslikkuskriteeriumite heakskiitmist kontrollis komisjon mitme ebaselge staatusega kollektiivlepingu esinduslikkust. Enamikul juhtudel oli võimalik võtta otsuse tegemisel aluseks lihtsalt 50% hõlmatuse tingimus. Vaid kolmel juhul kohaldas komisjon uusi lisatingimusi.4

2006. aastal esitas väikeseid ja keskmise suurusega ettevõtteid esindav Soome Ettevõtjate Liit kollektiivkaebuse Euroopa Nõukogule, väites, et Soome kollektiivlepingute laiendamise süsteem rikub nende negatiivset ühinemisvabadust, mis tuleneb Euroopa sotsiaalhartast. Euroopa sotsiaalõiguste komitee leidis, et negatiivset ühinemisvabadust ei rikutud (vt aruande neljandat peatükki).

2.2. Saksamaa OECD andmetel on Saksamaal ametiühingutega liitunud ligikaudu üks neljandik töötajatest, s.o 23,2%. Tööandjate organiseerumise määr on ametiühingute omast suurem, ulatudes 2000. aasta seisuga 65%ni. Seetõttu on kollektiivlepingutega hõlmatus üsna suur (OECD andmetel 2000. aasta seisuga 63%), kuigi laiendamist kasutatakse üksnes erandjuhtudel.

Harilikult on nii Saksa tööandjad kui ka ametiühingud eelistanud reguleerida palkasid ise, ilma riigi sekkumiseta. Näiteks puudub Saksamaal seadusega kehtestatud miinimumpalk ja viimase ajani on valitsenud laiapõhjaline üksmeel miinimumpalga kehtestamise tarbetuse osas. Alates 1990. aastate keskpaigast on palga kollektiivse kehtestamise tähtsus vähenenud.5 Seetõttu on valitsus muutnud kollektiivlepingute sätete laiendamise tingimusi järk-järgult leebemaks. 2008. aastal tegi ta ettepaneku võtta vastu uus õigusakt, mis võimaldaks kehtestada miinimumpalka sektorites, kus puuduvad kollektiivlepingu laiendamise eeldused. Tänapäeval pooldab suur osa ametiühingutest ja ka mõni tööandjate organisatsioon miinimumpalga seaduslikku kehtestamist.6

2.2.1. Organisatsioonid ja läbirääkimised Enamik ametiühingutest on seotud ühe ja sama keskliiduga, kelleks on Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), ja nad ei konkureeri üksteisega. Tööandjate poolel on juhtiv keskliit Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitsgeberverbände (BDA). Mõned suuremad äriühingud ei ole organiseerunud ja seega ei hõlma sektori kollektiivlepingud neid, ent nad sõlmivad oma kollektiivlepingud ametiühingutega, kes kuuluvad DGBsse.

Tänu sellisele korralduslikule ühtsusele ei ole ametiühingute ja tööandjate organisatsioonide esinduslikkus olnud Saksamaal kunagi suur probleem. Teatavat esinduslikkuskriteeriumit kohaldatakse vaid siis, kui kollektiivlepingut laiendatakse. Sel juhul on esinduslikkus seotud pigem lepingu, mitte organisatsioonide kui sellistega.

4 Komisjon lõpetab kollektiivlepingute „üldise kohaldatavuse” uurimise 5 Blanke & Rose, lk 5 jj 6 Schulten

Läbirääkimisteks ei ole eraldi õiguslikku korda kehtestatud. Sotsiaalpartnerid ise otsustavad, millal, kuidas ja milliste organisatsioonidega läbirääkimisi pidada.

2.2.2. Kollektiivleping Kollektiivlepingute seaduse (sks Tarifvertragsgesetz, TVG) § 3 järgi on kollektiivleping siduv selle pooltele ja nende liikmetele. Seega ei ole tööandja kohustatud kohaldama kollektiivlepingu normatiivseid sätteid ametiühinguga mitteliitunud töötajate lepingute suhtes. Tegelikult eelistavad aga peaaegu kõik kollektiivlepinguga seotud tööandjad kohelda ametiühingusse mittekuuluvaid töötajaid võrdselt ametiühingu liikmeks olevate töötajatega.7

2.2.3. Kollektiivlepingute laiendamine Saksamaa kollektiivlepingute laiendamise eeskirjad (sks Allgemeinverbindlicherklärung) on teiste ELi/EMPi liikmesriikide õigusega võrreldes üsna piiravad. Kehtiv kollektiivlepingute seadus pärineb 1949. aastast ja selle sätteid on mõjutanud tugevasti liitlaste sõjaline administratsioon, kes peaaegu et dikteeris kollektiivlepinguid puudutava § 4 lõpliku sõnastuse. Briti ja eriti USA ohvitserid olid alguses laiendamismehhanismi vastu.8 Kui selgus, et nad ei saa seda takistada, siis püüdsid nad seda piirata nii palju kui võimalik.

Saksamaal ei ole kollektiivlepingute laiendamine mõeldud eeskätt teatud sotsiaalse kaitse tagamiseks, vaid selleks, et ennetada kollektiivlepingute süsteemi kui sellise õõnestamist, sest seda süsteemi peetakse sobivaks vahendiks, mis tagab nii inimväärikad töötingimused kui ka töörahu. Seetõttu sekkub riik, kui töötajatel ja tööandjatel tundub olevat kasulikum jätta ametiühingute ja tööandjate organisatsioonidega ühinemata või kui nad soovivad ametiühingutest või tööandjate organisatsioonidest lahkuda – see võib juhtuda suure tööpuuduse korral, kus inimesed võivad nõustuda kehvemate töötingimustega lihtsalt selleks, et tööd saada.


Kollektiivlepingute laiendamise otsustab töö- ja sotsiaalminister. Tavaliselt on kõige olulisemad eeltingimused järgmised:

1. vähemalt üks lepingupool peab tegema ettepaneku lepingut laiendada. Kui aga ükski lepingupooltest ei ole huvitatud, siis ei saa kollektiivlepingut laiendada;

2. kollektiivlepinguga seotud tööandjate juures peab töötama vähemalt 50% kõigist kollektiivlepingu kohaldamisalasse jäävatest töötajatest;

3. kollektiivlepingu laiendamine peab olema avalikes huvides; 4. laiendamist peab toetama tööandjate ja ametiühingute keskliitude võrdse arvuga

esindajatest koosneva komisjoni (sks Tarifausschuss) enamus. See tähendab, et kumbki pool saab laiendamist tõkestada.

7 Ahlberg & Bruun, lk 23; Blanke & Rose, lk 11 8 Ahlberg & Bruun, lk 25 jj

Ministril on üsna suur kaalutlusruum otsustamaks, kas laiendamine on avalikes huvides või mitte. Ministri otsuse saab vaidlustada üksnes siis, kui see on ilmselgelt põhjendamatu ja ebaproportsionaalne laiendamismehhanismi eesmärgi ning avalike ja erahuvide, sealhulgas lepingupoolte huvide suhtes, millega minister peab arvestama9

Kui Tarifausschuss toetab laiendamist, siis leiab minister üldjuhul, et see on avalikes huvides. Ent vastupidisel juhul puuduvad komisjonil vahendid, et sundida oma ametiülesandeid täitvat ministrit laiendamise kasuks otsustama. Otsusega tuleb laiendada kollektiivlepingut kehtival kujul, s.t minister ei saa lepingu sätteid muuta ega selle kohaldamisala laiendada. Seega pole Saksamaal võimalik laiendada kollektiivlepingu siduvat mõju väljapoole lepingupoolte vahel kokku lepitud kohaldamisala (avardamine). Mõnikord on minister lausa hoidunud lepingu laiendamisest kõikide lepingu kohaldamisalasse kuuluvate töösuhete suhtes, et vältida teiste kollektiivlepingutega seotud ametiühingute või tööandjate vastuseisu. Selles pole midagi vastuolulist.

Ülaltoodud eeltingimused kehtivad tavaolukorras, kuid erandjuhtudel kaht neist ei kohaldata. Kui kollektiivlepingu laiendamine on vajalik erakorraliste ühiskondlike olude parandamiseks, siis võib minister kollektiivlepingut laiendada isegi siis, kui see ei hõlma 50% asjaomastest töötajatest. On ilmne, et erakorralistes oludes ei pea minister kaaluma, kas laiendamine on avalikes huvides.

Laiendamise kord

Kui üks või mitu kollektiivlepingu poolt esitab laiendamistaotluse, siis avaldatakse see ametlikus väljaandes Der Bundesanzeiger. Seejärel võivad asjassepuutuvad töötajad, ametiühingud ja tööandjate organisatsioonid esitada vähemalt kolme nädala jooksul kirjalikke märkusi. Selle tähtaja saabumisel koguneb Tarifausschuss. Koosoleku toimumise koht ja aeg avaldatakse samuti Der Bundesanzeigeris. Huvipooled kutsutakse koosolekule, kus nad saavad esitada suulisi märkusi. Selline menetlus sunnib ministeeriumit kõiki vastuväiteid kummutama ja laiendamise eeltingimuste täitmist hoolikalt kontrollima. Eriti hoolikalt peab ministeerium veenduma 50% hõlmatusnõude täitmises, sest seda on võimalik kohtus vaidlustada.

Otsus laiendada kollektiivlepingut avaldatakse Der Bundesanzeigeris, misjärel see jõustub. Otsus ei tohi olla tagasiulatuva mõjuga.

Laiendamise mõju

9 Samas, lk 30

Laiendamise mõju seisneb selles, et kollektiivlepingu normatiivsed sätted muutuvad siduvaks kõigi lepingu kohaldamisalasse jäävate tööandjate ja töötajate jaoks, mitte üksnes lepinguga otseselt hõlmatud poolte jaoks.10 Lepingu muud sätted on aga siduvad vaid nendele tööandjate organisatsioonidele ja ametiühingutele, kes on lepingu sõlminud. Muu hulgas tähendab see seda, et laiendamisega hõlmatud tööandjad ja töötajad ei ole seotud kollektiivlepingust tuleneva töörahu kohustusega, sest seda loetakse lepinguliseks kohustuseks.

Laiendamine vastavalt töötajate lähetamise seadusele

Alates 1990. aastate algusest on üha suurenenud Saksa tööandjate keskliidu vastuseis kollektiivlepingute laiendamisele Tarifausschuss’is. Vahel on end koguni vastandatud lepingupooleks olevale tööandjate organisatsioonile, näiteks ehitussektori tööandjatele.11 Seepärast muutis seadusandja 1998. aasta detsembris töötajate lähetamise seadust (sks Arbeitnehmer-Entsendegesetz), tehes määrusega võimalikuks kollektiivlepingute laiendamise ilma vajaduseta korraldada Tarifausschuss’iga konsultatsioone palga, põhipuhkuse ja puhkusetasu teemal. TVGs sätestatud korra kohaselt antakse igale huvipoolele võimalus esitada oma kirjalikud seisukohad enne, kui ministeerium otsuse langetab, ent avalikku arutelu ei toimu.

Ehkki see lihtsustatud kord on töötajate lähetamise seaduses reguleeritud, on laiendatud sätted võrdselt siduvad nii välisriikide kui ka kodumaa tööandjatele. Algselt sai neid tingimusi kasutada vaid ehitustööstus. 2006. aastal muudeti seadust veel kord ja ehitussektorile lisandus tööstuslike puhastusseadmete valdkond. Alates 2007. aastast saab töötajate lähetamise seaduse järgi laiendada kollektiivlepinguid ka postiteenustele.


Võrreldes Soome ja Prantsusmaaga (vt allpool), kus lähtutakse eeldusest, et laiendada tuleb iga õiguslikele tingimustele vastavat kollektiivlepingut, laiendatakse Saksamaal üksnes väikest osa kollektiivlepingutest. Kollektiivlepingute vähesest laiendamisest hoolimata on see nii õiguslikust kui ka majanduslikust vaatenurgast kahtluse alla seatud.

Saksamaa konstitutsioonikohtusse on jõudnud mitu asja, kus avaldajad on väitnud, et kollektiivlepingute laiendamise süsteem on vastuolus põhiseadusega. Ühed leiavad, et põhiseadus sätestab väga ranged reeglid, kuidas riik võib oma seadusandlikku võimu teostada, ja nende kõrval ei ole lihtsalt jäetud ruumi teist liiki riiklikele normidele. Teised väidavad, et laiendamine rikub negatiivset ühinemisvabadust. Kolmanda mõttekäigu kohaselt ei ole laiendamise kord piisavalt läbipaistev. Kohus on aga jäänud kindlaks seisukohale, et süsteem on põhiseadusega kooskõlas.12

Laiendatud kollektiivlepingute osakaal on algusest peale teataval määral vähenenud ja see suundumus jätkub ka tänapäeval. 1991. aastal laiendati 5,4% kollektiivlepingutest,

10 Samas, lk 34 jj 11 Vaidlus, mis puudutab kollektiivlepingute laiendamist ehitustööstuses 12 Ahlberg & Bruun, lk 37 jj

ent 2007. aastal vaid 1,5%.13 Selle põhjuseks ei ole mitte üksnes tööandjate suurem vastuseis laiendamismehhanismi kasutamisele, vaid ka nende üha aktiivsem lahkumine kollektiivlepingute süsteemist kui sellisest. Seetõttu vastab järjest vähem kollektiivlepinguid 50% hõlmatuse tingimusele.14

See sundis valitsuskoalitsiooni tegema 2008. aastal lisaettepanekuid töötajate lähetamise seaduse muutmiseks selliselt, et ministeerium või föderaalvalitsus saaks laiendada kollektiivlepingute palgasätteid kõigisse sektoritesse.15

4 Lisaks tegi valitsus ettepaneku muuta 1952. aasta minimaalsete töötingimuste seadust (sks Mindestarbeitsbedingungengesetz) nii, et minimaalsete töötingimuste (antud juhul palkade) kehtestamine oleks leebem sektorites, kus puuduvad kollektiivlepingud või kus kollektiivlepingutega hõlmatus on nii väike, et nad ei vasta laiendamisnõuetele.16

Kui mõlemad ettepanekud kiidetakse heaks, siis on Saksa valitsusel seaduslikud vahendid miinimumpalga kehtestamiseks kõigis majandussektorites. Valitsus õigustab niisugust kõrvalekallet traditsioonilisest Saksa käsitusviisist sellega, et kollektiivlepingutega hõlmatus väheneb. Kui otsida süüdlast, siis võiks leida ta nende hulgast, kes on 25 aastat väitnud, et sotsiaalpartnerlus peab lõppema ja et kollektiivleping on üks halb asi. Asjaomane minister väitis Bundestagis, et kui palkasid ei lasta sotsiaalpartneritel endil reguleerida, siis pakub selle asemel kaitset riik.17

2.3. Prantsusmaa Nagu Eestis, nii ei ole ka Prantsusmaal ametiühingute liikmesus väga suur – 2001. aasta seisuga oli see näitaja 9,6%.18 Sellest hoolimata hõlmavad kollektiivlepingud 90–95% Prantsusmaa töötajatest. Osaliselt tuleneb see tööandjate erakordselt suurest organiseeritusest (OECD andmetel 2000. aasta seisuga 73%) ja osaliselt asjaolust, et Prantsuse valitsus kasutab ohtralt võimalust laiendada kollektiivlepinguid ja anda neile erga omnes mõju. Peaaegu kõik individuaalsete ja kollektiivsete töösuhete aspektid on põhjalikult ja üksikasjalikult reguleeritud töökoodeksis (pr Code du Travail), ent alates 1980. aastatest on erineva poliitilise meelsusega valitsused pidanud tegema suuri jõupingutusi, et õhutada kõigi tasandite sotsiaalpartnereid kollektiivlepinguid sõlmima. Prantsusmaad iseloomustab ka see, et sealsed tööandjad on eelistanud kollektiivlepingute laiendamist samal määral kui ametiühingud – mõnikord koguni meelsamini.

Selle taga on ettekujutus kollektiivlepingust kui „kutsealasest kokkuleppelisest õigusaktist”, millel on kõigi esinduslike ametiühingute ja tööandjate organisatsioonide heakskiit ja mis reguleerib kõiki töösuhte aspekte.19 Ametiühinguliikumise killustatuse

13 Schulten 14 Blanke & Rose, lk 16 jj 15 Regierungsentwurf Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und

für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitsnehmer und Arbeitsnehmerinnen 16 Regierungsentwurf Erstes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Festsetzung von

Minderarbeitsbedingungen 17 1. Lesung Arbeitnehmer-Entsendegesetz und Mindestarbeitsbedingungengesetz – BMAS 18 OECD andmetel 19 Ahlberg & Bruun, lk 53

tõttu ei ole selle ideaali säilitamine olnud lihtne. Seepärast soodustab riik ühest küljest kahepoolseid kollektiivseid läbirääkimisi, kuid sekkub teisalt Prantsusmaale omaselt juhtkonna ja töötajate vahelistesse suhetesse eesmärgiga neid läbirääkimisi edendada.20 Niisiis on tegelikkus ideaalist pisut kaugemal.

2.3.1. Esindusorganisatsioonid Lisaks vähesele organiseerumisele on Prantsuse töötajad jagunenud paljudesse ametiühingutesse, kes seavad sageli kahtluse alla üksteise piisava esinduslikkuse. Esinduslikuks nimetamine on väga tähtis, sest Prantsuse töökoodeksi artikli L.2231-1 järgi tohivad kollektiivlepinguid sõlmida õiguslikus mõttes üksnes esinduslikud ametiühingud.21 1966. aastal kuulutati viis suurimat ametiühingute keskliitu määrusega esinduslikuks, mis tähendas, et esinduslikud on ka kõik nende liikmeks olevad ametiühingud. Sellest ajast saadik oli neil õigus sõlmida kollektiivlepinguid kõikjal ja igal tasandil ning nende esinduslikkus ei kuulunud vaidlustamisele. Ent 2008. aastal viidi läbi töökoodeksi põhjalik reform ja kehtestati täiesti uued esinduslikkusnõuded.

Nüüdsest tehakse ametiühingute esinduslikkus kindlaks igal läbirääkimiste tasandil ja selle aluseks on alltoodud kriteeriumid (töökoodeksi artikkel L-2121-1):

1. vabariiklike väärtuste austamine; 2. sõltumatus; 3. finantssuhete läbipaistvus; 4. vähemalt kaheaastane kutsealal ja piirkonnas tegutsemise kogemus läbirääkimiste

tasemel; 5. töönõukogude ja töötajate esindajate valimiste tulemused; 6. eeskätt tegevuse ja kogemuse mõju; 7. liikmete arv ja liikmemaksud.

Ehkki need kriteeriumid on kumulatiivsed, on viies neist kõige otsustavam. Selle kohta on öeldud järgmist:

• Et olla äriühingu tasandil piisavalt esinduslik, peab ametiühing saama töökohas toimuvatel valimistel vähemalt 10% häältest (L.2122-1).

• Sektori tasandil on esinduslikud ametiühingud, kellel on sektoris territoriaalselt võrdselt jagunenud toetus ja kes saavad töökohas toimuvatel valimistel sektori lõikes tehtud arvutuste järgi vähemalt 8% häältest (L.2122-5).

• Riigi tasandil on esinduslikud ametiühingud, kes saavad töökohas toimuvatel valimistel sektori lõikes tehtud arvutuste järgi vähemalt 8% häältest ja kes on esindatud nii töötlevas tööstuses kui ka ehitus-, kaubandus- ja teenindussektorites (L.2122-9).

20 Samas, lk 42 jj; Vigneau & Sobczak, lk 31 jj 21 Alates 2004. aastast ei ole ametiühingutel enam äriühingutes kollektiivlepingute sõlmimisel monopoolset seisundit. Kui äriühingus pole ametiühingu liikmeid, saavad kollektiivlepinguid sõlmida töötajate valitud esindajad, keda on volitanud esinduslikud ametiühingud. Et lepingud kehtiks, tuleb need ratifitseerida. Vt Vigneau & Sobczak, lk 34

See tähendab, et ametiühingute esinduslikkust kontrollitakse pidevalt.

Tööandjate organisatsioone ei pea tunnistama esinduslikuks sellepärast, et kollektiivlepinguid sõlmida. Esinduslikkust on vaja kollektiivlepingu laiendamisel. Millegipärast ei öelda Prantsuse töökoodeksis, milliste kriteeriumite järgi saaks neil juhtudel määratleda tööandjate organisatsioonide esinduslikkuse.

2.3.2. Läbirääkimised Kõiki esinduslikkuskriteeriumitele vastavaid ametiühinguid peab tööandja võrdselt kohtlema. Ükski neist ei ole õiguslikus mõttes esinduslikum kui teine. See tähendab, et tööandja või tööandjate organisatsioon peab kutsuma kollektiivläbirääkimistele kõik esinduslikud ametiühingud. Ametiühingud ja tööandjate organisatsioonid, kes on seotud kollektiivlepinguga, on kohustatud vähemalt kord aastas pidama palgaläbirääkimisi (artikkel L.2241-1). Sektori või mitme tööstusharu tasandil läbirääkimisi pidavad sotsiaalpartnerid võivad seada eesmärgiks laiendatud lepingu kõigi lepingus sätestatud kohaldamisalasse jäävate tööandjate ja töötajate jaoks. Kui nad seda teevad, siis tuleb leping läbi arutada ja sõlmida erikorra kohaselt moodustatavas komisjonis. See peab olema kas commission paritaire, kus on võrdselt esindatud nii ametiühingud kui ka tööandjate organisatsioonid, või commission mixte, mis moodustatakse samadel põhimõtetel, ent mida juhib valitsusametnik.

Commission paritaire’i kutsuvad kokku läbirääkimiste pooled ise, kes peavad tõendama, et kõik esindusorganisatsioonid on kohale kutsutud ja et ükski läbirääkimiste etapp ega kollektiivlepingu sõlmimine ei ole toimunud väljaspool commission paritaire’i.

Commission mixte’i kutsub kokku pädev haldusorgan omal algatusel või ühe või mitme sotsiaalpartnerist organisatsiooni palvel. Erapooletu juhataja ülesandeks on läbirääkimistele kaasa aidata. Ta peab andma pooltele tehnilist nõu ja juhtima nende tähelepanu probleemidele, mis võivad tekkida kokkuleppe projekti rakendamisel. Tal ei ole lubatud pooltele midagi peale suruda. Riik ulatab sotsiaalpartneritele oma abikäe, ent peab austama nende sõltumatust. Seepärast on kokkuleppele jõudmisel ainsateks otsustajateks osapooled.

Tihti juhtub, et üks või mitu sotsiaalpartneriks olevat organisatsiooni (enamasti ametiühingud) ei taha läbirääkimistel osaleda või kui osalevadki, siis ei nõustu tingimustega, mida pooldavad nende kolleegid. Sellisel juhul ei saa tööandja ega tööandjate organisatsioon ühelgi viisil sundida seda organisatsiooni läbirääkimiste laua taha tulema. Teda tuleb kutsuda, ent tal on õigus keelduda ja mitte mingil juhul ei ole ta kohustatud lepingut sõlmima. Teisest küljest, kui teda on nõuetekohaselt kutsutud, siis ei saa ta läbirääkimisi tõkestada sel teel, et jätab nendele ilmumata. Tööandjal on sel juhul õigus pidada läbirääkimisi ja sõlmida lepinguid teiste organisatsioonidega, kasvõi vaid ühega neist.

2.3.3. Kollektiivleping Kõik kollektiivlepingud tuleb esitada tööministeeriumile või selle piirkondlikule asutusele ja pädevale töökohtule (artiklid D.2231-2 kuni D.2231-4).22 Tööandja, keda seob kollektiivleping, on seadusega kohustatud kohaldama seda kõigi oma töötajate suhtes olenemata töötaja liikmesusest või ametiühingust (artikkel L.2254-1). See on tekitanud suurt pinget ametiühingute hulgas, kellest mõned on kompromissialtimad kui teised. Niipea kui üks neist on allkirjastanud kehtiva kollektiivlepingu tööandja(te)ga, kohaldatakse seda lepingut kõigi selle kohaldamisalasse jäävate töötajate suhtes. Kuni 2004. aastani võis kehtiva kollektiivlepingu sõlmida iga esinduslik ametiühing, olenemata oma liikmesusest. Seetõttu otsustasid kõige väiksemad ja vähemesinduslikud ühingud tihti enamuse kohta kehtivad tingimused. 2004. aastal muudeti seadust ja kehtestati keerukas kord, mille järgi oli enamusel võimalik kollektiivlepingu kehtivust vaidlustada.23 2008. aastal kehtestati uus kord. Ka praegusel ajal saab üks ametiühing kollektiivlepingut sõlmida. See jõustub aga siis, kui lepingu allkirjastanud ametiühing on esinduslik ja enamuse vastuseis puudub (artiklid L.2232-2 kuni L.2232-12).

• Põhikriteerium seisneb selles, et lepingu sõlminud ametiühing(ud) peab/peavad saama töökohas toimuvatel valimistel vähemalt 30% häältest. Vastasel korral ei kehti leping mitte mingil juhul.

• Isegi kui esimene kriteerium on täidetud, ei jõustu leping siis, kui selle vaidlustavad teised ametiühingud, kes esindavad enamust töökohal toimunud valimistel antud häältest.

2.3.4. Kollektiivlepingute laiendamine ja avardamin e Prantsusmaal tuntakse kaht liiki siduva mõjuga kollektiivlepingute laiendamist:

• extension (laiendamine), mis on üldlevinud ja tähendab seda, et lepingu sätteid laiendatakse kõigi tööandjate ja töötajate jaoks, kes kuuluvad lepingus määratud kohaldamisalasse;

• élargissement (avardamine), mis tähendab, et kollektiivleping muutub siduvaks tööandjatele ja töötajatele teises sektoris või geograafilises piirkonnas, mis jääb väljapoole poolte kokkulepitud sektorit või piirkonda. Élargissement’i saab kasutada vaid erandjuhtudel.

Laiendamise ja avardamise eeltingimused (artiklid L.2261-15 kuni L.2261-23)

Laiendamise ja avardamise kohta teeb otsuse tööküsimuste eest vastutav minister. Mõlemal juhul peab kollektiivleping vastama järgmistele põhinõuetele:

• sellel peab olema laiem kohaldamisala kui äriühingu lepingul; • leping tuleb sõlmida mõlema poole esindusorganisatsioonide vahel;

22 Põllumajandussektori kollektiivlepingud tuleks esitada põllumajandusministeeriumile. 23 Vigneau & Sobczak, lk 32 jj ; Rojot, lk 115 jj

• leping tuleb läbi arutada ja sõlmida commission paritaire’is või commission mixte’is.

Kui kollektiivlepingut avardatakse väljapoole selle algset kohaldamisala, tuleb täita veel kolm eeltingimust:

• ametiühingute või tööandjate organisatsioonide puudumise või suutmatuse tõttu on olnud pikka aega võimatu sõlmida kollektiivlepingut mingis sektoris, geograafilises piirkonnas või mingil kutsealal. Pikaajaliseks võimatuseks loetakse olukorda, kus olemasolevat lepingut ei ole vähemalt viie aasta jooksul õnnestunud muuta ega täiendada.

• Avardada tohib üksnes selliseid kollektiivlepinguid, mida on kõikide lepingu kohaldamisalasse kuuluvate tööandjate ja töötajate suhtes eelnevalt laiendatud.

• Piirkonnas või sektoris, kuhu lepingut tahetakse avardada, peavad olemas samalaadsed tingimused kui laiendatud lepinguga hõlmatud piirkonnas või sektoris.

Kollektiivlepingut laiendatakse tervikuna. Artikkel L.2261-25 annab aga ministrile sõnaselge loa välistada sätted, mis on õigusaktidega vastuolus. Samuti võib minister välistada sektori(te) olukorrale mittevastavate sätete laiendamise, kui selline välistamine ei muuda lepingu sisu. Kui ei ole selge, kas säte on õigusaktidega kooskõlas, saab kollektiivlepingut laiendada ilma õigusaktide sätteid piiramata, kohaldades viimaseid vastavates punktides kollektiivlepingu sätete asemel.

Laiendamise kord (artiklid L.2261-24 kuni 2261-31)

Laiendamismenetluse võib algatada lepingupool või tööküsimuste eest vastutav minister. Minister on kohustatud menetluse algatamise taotluse rahuldama.

Ministri otsuse koostamine algab ministeeriumi ametniku uurimistööga. Ametnik kontrollib, kas leping on õigesti läbi arutatud ja sõlmitud, kas seda on teinud õiged organisatsioonid ja kas selle kohaldamisala on selgelt määratletud. Samuti kontrollib ta kõiki lepingu sätteid, veendumaks, et need ei ole vastuolus õigusaktidega.

Pärast uurimise lõpetamist edastab ministeerium aruande riikliku kollektiivläbirääkimiste komisjoni (pr Commission Nationale de la Négociation Collective) toimkonnale. See koosneb ametiühingute ja tööandjate organisatsioonide esindajatest. Toimkonna koosolekut juhib valitsusametnik. Toimkond koostab põhjendatud arvamuse, kus annab ministrile soovituse kollektiivlepingu laiendamise või laiendamatajätmise kohta.

Samas on minister oma otsustustes alati vaba. Toimkond ei saa laiendamist läbi suruda ega takistada.

Kui kollektiivleping reguleerib üksnes palkasid, siis kohaldatakse lihtmenetlust. Sel juhul esitab ministeerium lepingu toimkonna liikmetele. Toimkond koguneb vaid siis, kui seda taotleb üks või mitu liiget (artikkel R.2261-5).

Ent on veel üks etapp, mis tuleb läbida, enne kui minister saab teha lõpliku otsuse kollektiivlepingu laiendamise kohta. Laiendamisettepanek avaldatakse Prantsusmaa ametlikus väljaandes ning 15 päeva jooksul võivad kõik huvitatud organisatsioonid ja isikud esitada oma märkused (artikkel D.2261-3).

Kui 15 päeva on möödunud, siis viib minister menetluse lõpule. Otsus avaldatakse ametlikus väljaandes koos kollektiivlepingu tekstiga.

Nagu juba eespool mainitud, saab ulatuslikum avardamine tulla kõne alla üksnes selliste lepingute puhul, mis on juba laiendatud. Avardamismenetluse saab algatada iga huvitatud ja esinduslik sotsiaalpartnerite organisatsioon, samuti minister. Menetlus on sama mis laiendamise puhul. On ainult üks erinevus – riiklik kollektiivläbirääkimiste komisjon saab takistada lepingu avardamist, kui enamus hääletab selle vastu.

Laiendamise mõju

Laiendamise või avardamise mõjul muutuvad kollektiivlepingu normatiivsed sätted siduvaks kõigi tööandjate ja töötajate jaoks, kes kuuluvad ministri määratud kohaldamisalasse. Nagu enne öeldud, on kohustuslikud sätted siduvad üksnes lepingu sõlminud ametiühingutele ja töötajate organisatsioonidele.

Kollektiivlepingu laiendamise või avardamise otsuse kohasus on poliitiline kokkulepe, mida ei saa õiguslike vahendite abil vaidlustada. Siin on minister sõltumatu. Siiski on võimalik alustada kohtumenetlust, kui minister on faktilisi asjaolusid valesti hinnanud – näiteks kui osa kollektiivlepingu sätteid on välistatud põhjendusega, et nad ei vasta sektoris valitsevale olukorrale, kui kollektiivleping ei vasta laiendamise põhinõuetele või kui laiendamise või avardamise korda ei ole järgitud. 2.3.5. Seadusega kehtestatud miinimumpalk Alates 1950. aastast kehtib Prantsusmaal seadusega kehtestatud miinimumpalk. Selle määr sõltub hindadest ja majanduskasvust. Iga aasta 1. juulil vaadatakse miinimumpalk üle ja seda suurendatakse ulatuses, mis võrdub poolega töötajate ostujõu kasvust. Kui tarbijahinnad kerkivad 2% või enam, siis suurendatakse miinimumpalka automaatselt.

Prantsuse miinimumpalk on suhteliselt kõrge. Tegelikult on see sageli suurem kui kollektiivlepingutes sätestatud madalaimad palgad, sest viimaseid ei muudeta nii tihti kui miinimumpalka. Töötajal on alati õigus kõrgemale palgale, s.t kui miinimumpalk ületab kollektiivlepingus sätestatud töötasu, siis peab ta saama miinimumpalka, ja vastupidi.

2.4. Belgia Esmapilgul näib Belgia kollektiivläbirääkimiste ja kollektiivlepingute laiendamise süsteem olevat väga sarnane Prantsuse süsteemiga. Tegelikult on need aga väga erinevad.

Belgia ametiühingute liikmesus on suur – OECD andmetel ulatus see 2001. aastal 55,8% ning erinevalt Prantsusmaast ja paljudest teistest ELi/EMPi liikmesriikidest see mitte ei vähene, vaid on viimase 10–15 aasta jooksul püsinud üsna stabiilne.

Ametiühinguliikumine on poliitiliste ja usuliste tõekspidamiste järgi lõhestunud, ent tööandjatega peetavatel läbirääkimistel tegutsevad ametiühingud tavaliselt üksmeeles. Et ka tööandjad on jõulise kollektiivse organiseerumisvõimega, hinnatakse laiendamiseelseks kollektiivlepingutega hõlmatuse määraks ligikaudu 70%.

Seega on sotsiaalpartnerid suures osas suutelised tööturgu ise reguleerima. See ei tähenda, et riik üldse ei sekku – otse vastupidi, ainult et see toimub Prantsusmaaga võrreldes teistmoodi. Belgias kindlustab riik sotsiaalpartneritele kahepoolseteks läbirääkimisteks institutsionaalse raamistiku, mis võimaldab neil sõlmida kollektiivlepinguid kogu erasektori tööturul. Samuti julgustab riik arutama neid oma küsimusi n-ö seaduse varjus, öeldes neile, et kui nad asja ise ära ei reguleeri, siis teeb seda riik ja tulemus ei pruugi neile meeldida. Veel üks suhteliselt sageliesinev sekkumisviis seisneb selles, et valitsus kehtestab eelseisvate palgaläbirääkimiste voorule raamistiku.

2.4.1. Esindusorganisatsioonid Õiguslikult siduvaid kollektiivlepinguid saavad sõlmida üksnes esinduslikud ametiühingud.

Belgias mängivad tähtsat rolli sektorite vahel sõlmitud kollektiivlepingud. Et ametiühingute keskliit oleks sektoritevahelisel tasandil esinduslik, peab sellel olema vähemalt 50 000 liiget. Belgias on kolm sellist keskliitu.

Et üht üksikut ametiühingut peetaks esinduslikuks, peab ta kuuluma ühte neist kolmest keskliidust. Muid esinduslikkuskriteeriumeid sellel tasandil ei rakendata.

Tööandjad ja nende organisatsioonid saavad sõlmida kollektiivlepinguid, ilma et nad oleksid esinduslikud. Samas aga saavad üksnes esinduslikud tööandjate organisatsioonid osaleda kollektiivläbirääkimistel allpool kirjeldatud erilises institutsionaalses raamistikus, mis on vajalik selleks, et anda kollektiivlepingutele erga omnes mõju.

2.4.2 Kollektiivläbirääkimised ja kollektiivlepingud Ajaloolistel põhjustel võib öelda, et Teise maailmasõja järgsed kollektiivsed töösuhted on Belgias olnud kantud üksmeele vaimust.24 Seepärast on kollektiivrääkimiste jaoks kehtestatud väga spetsiifiline institutsionaalne raamistik.

Sektorite sisesed ja vahelised kollektiivläbirääkimised toimuvad enamjaolt sektorikomisjonides (pr commissions paritaire) või riiklikus töönõukogus, mida juhivad valitsusametnikud ning kus ametiühingud ja tööandjate organisatsioonid on võrdselt esindatud. Neid komisjone eristab Prantsuse commissions paritaires’ist see, et nad on alalised, need on asutanud riik ning nende liikmed, kelle kandidatuuri esitavad küll sotsiaalpartnerid, nimetab ametisse Belgia kuningas. Seega on neile antud ühiskondlik mandaat pidada läbirääkimisi kogu sektori / kõigi sektorite nimel.

24 Ahlberg & Bruun, lk 71 jj

Kõik komisjonis / riiklikus töönõukogus esindatud organisatsioonid peavad allkirjastama lepingu, kui nad tahavad selle laiendamist.

Esiteks on kõik kollektiivlepingud siduvad nende osapoolteks olevatele tööandjate organisatsioonidesse kuuluvatele tööandjatele ja kõigile nende töötajatele olenemata sellest, kas nad on ametiühingu liikmed või mitte.

Teiseks, niipea kui pädev asutus on kollektiivlepingu registreerinud, muutub commissions paritaire’is või riiklikus töönõukogus sõlmitud leping siduvaks ka kõikide teiste selle kohaldamisalasse kuuluvate tööandjate ja töötajate jaoks. Ühingusse mittekuuluvatel tööandjatel on lubatud üksikute töötajatega formaalselt kokku leppida ka teistsugustes tingimustes, ent praktikas on seda võimalust väga raske kasutada. Seega võib öelda, et isegi kui kollektiivlepingu laiendamiseks on olemas kord, ei suurenda see kuigipalju lepingu olemasolevat, juba siduvat mõju.

2.4.3. Kollektiivlepingute laiendamine Kollektiivlepingute laiendamise võimalust hakati kasutama kohe pärast sõda. Sellel oli kaks eesmärki: julgustada töötajaid organiseeruma ja ennetada kõlvatut konkurentsi.


Laiendamiseks tuleb täita kolm tingimust:

• sõlmida kollektiivleping commissions paritaire’is või riiklikus töönõukogus; • institutsioon või üks lepingupooltest peab taotlema laiendamist; • laiendamine ei tohi olla õigusaktidega vastuolus.

Laiendamise kord

Pädev ministeerium tutvub lepinguga, veendumaks, et see ei ole ebaseaduslik. Kuna eeldatakse, et esindusorganisatsioonid arvestavad kolmandate isikute huve, puuduvad eeskirjad avalikkuse teavitamise kohta enne lepingu laiendamist. Laiendamist jõustav kuninglik dekreet avaldatakse Belgia ametlikus väljaandes.

Laiendamise mõju

Pärast laiendamist on kõik lepingu kohaldamisalasse kuuluvad tööandjad ja töötajad lepinguga imperatiivselt seotud. Seega kaob organiseerumata tööandjate ametlik, ent praktikas peaaegu kasutu õigus leppida üksikute töötajatega kokku ebasoodsamad tingimused.


Peaaegu kõik Belgia majandussektorid ja geograafilised piirkonnad on commissions paritaire’iga hõlmatud ja tavaliselt soovitakse seal kollektiivlepinguid laiendada. Kui

võtta arvesse ka laiendamise mõju, siis moodustab kollektiivlepingutega hõlmatus ligikaudu 90%.

2.4.4. Miinimumpalk Belgias on seadusega kehtestatud miinimumpalk, mis kehtib kogu erasektoris. Sarnaselt Eestiga on selle aluseks laiendatud kollektiivleping. Võttes arvesse sektorite suurt hõlmatust kollektiivlepingutega, ei ole miinimumpalgal suurt tähtsust. See seletab asjaolu, miks ei tõstetud miinimumpalka 1993. aastast kuni 2007. aastani kordagi.25

2.5. Norra Hoolimata sellest, et ametiühingu liikmeid on Norras vähem kui teistes Põhjamaades, on nende hulk siiski märkimisväärne – OECD andmetel oli see 2001. aastal 53,6%. Kollektiivlepingutega hõlmatus on samuti suur.

Norras puudub seadusega kehtestatud miinimumpalk. Samuti ei olnud Norras kollektiivlepingute laiendamise süsteemi senikaua, kuni riik hakkas ette valmistama ühinemist Euroopa Majanduspiirkonnaga ja võttis 1993. aastal vastu palgakokkulepete üldise kohaldamise seaduse (norra keeles Lov om allmenngjøring av tariffavtaler mv). Seejärel läks mööda rohkem kui kümme aastat ja alles pärast ELi laienemist 2004. aastal kasutati kollektiivlepingu laiendamise võimalust esimest korda.26

2.5.1. Kollektiivlepingute laiendamine Norra kollektiivlepingute laiendamise süsteem erineb märgatavalt teiste ELi/EMPi riikide omast. Palgakokkulepete üldise kohaldamise seaduse otstarve on tagada võõrtööliste ja Norra töötajate jaoks võrdsed palga- ja töötingimused ning ennetada olukorda, kus töötaja tingimused on palju halvemad kui asjaomases kollektiivlepingus sätestatud või kõnealuses kohas või kõnealusel kutsealal muudel juhtudel tavaks (§ 1-1).


Kollektiivlepingute laiendamise otsustab eriotstarbeline tariifinõukogu. Sellel on viis alalist liiget, kellest kolm on sõltumatud eksperdid, üks esindab tööandjate ning üks töötajate huve. Üksikjuhtudel võib nõukoguga ühineda üks esindaja iga lepingupoole kohta (§ 2).

Laiendamiseks tuleb täita kaks tingimust.

• Laiendamistaotluse peab/peavad esitama lepingupooleks olev ametiühing, millel on vähemalt 10 000 liiget, ja/või lepingupooleks olev tööandjate organisatsioon, millel on vähemalt 100 liiget, kellel on omakorda vähemalt 10 000 töötajat.

• Lähtudes eesmärgist kaitsta võõrtöölisi, tuleb tõendada, et neile makstakse nõuetele mittevastavat palka, ja selgitada välja muud töötingimused valdkonnas, mis on hõlmatud kollektiivlepinguga. Seepärast ei laiendata kollektiivlepingut,

25 Sotsiaalpartnerid sõlmivad sektoritevahelise lepingu aastateks 2007–2008 26 Tariifinõukogu hääletab selle poolt, et kollektiivlepinguid laiendataks ka naftakäitistele.

kui sektoris töötavad üksnes Norra töötajad, ükskõik millised nende töötingimused ka ei oleks. Tariifinõukogu ei hakka isegi taotlust menetlema, kui laiendamist taotlev organisatsioon ei suuda tõestada vähemalt seda, et suure tõenäosusega on võõrtööliste töötingimused Norra tööliste omadest kehvemad.

Esimest tingimust võib erandjuhtudel eirata. Tariifinõukogu võib laiendada lepingut omal algatusel, kui see on vajalik avalikes huvides.

Laiendada saab kõiki sätted, mis reguleerivad üksikute töötajate palga- ja muid töötingimusi, ent see pole kohustuslik. Nõukogu võib laiendada ka üht osa kollektiivlepingust. Erijuhtudel võib ta kehtestada ka täiendavaid palga- ja töötingimusi lisaks lepingus sätestatule.

Laiendamise kord

Otsuse langetamiseks peab tariifinõukogu koguma andmeid erinevatest allikatest. Tööandjad ja nendele kuuluvate ettevõtete juhid, töötajad ja kõik muud äriühingus tegutsevad isikud on kohustatud esitama nõukogule vajalikku teavet palga- ja töötingimuste kohta (§ 7). Selleks võib nõukogu korraldada avalikud koosolekud (§ 6). Et faktide kindlakstegemine võib olla raske, kulub otsuse langetamiseks mõnikord aasta.

Laiendamise mõju

Tariifinõukogu laiendatud palga- ja töötingimused kujutavad endast kohustuslikke miinimumnõudeid, mis kehtivad nii laiendamisega hõlmatud võõrtööliste kui ka Norra tööliste ning nende tööandjate vahelistes töösuhetes.

Ettevõtjad on kohustatud teavitama alltöövõtjaid laiendatud kollektiivlepingute järgsetest kohustustest ja teostama järelevalvet nende kohustuste täitmise üle.


Seni on laiendatud vaid mõned üksikud kollektiivlepingud. Kuigi kõiki kollektiivlepingu normatiivseid sätteid saab laiendada, on tariifinõukogu laiendanud üksnes palga- ja tööajasätteid. Norra ametiühingute keskliit ei soovi kogu lepingut laiendada, kartes, et see võib pärssida töötajate liitumist ametiühingutega. Milleks maksta, kui saab tasuta?

Siiski on teada juhtum, kus tariifinõukogu muutis maksimaalset tööaega 37,5-lt tunnilt nädalas 40 tunnini, alandades sealjuures tunnitasu. Pole üllatav, et ametiühingud kritiseerisid seda otsust.

Kui välja arvata ehitustööstuse tööandjad, siis on Norra ettevõtete ja tööstusharude keskliit NHO kogu süsteemi vastu. 2008. aasta alguses esitas üks NHO liikmesorganisatsioon EFTA järelevalveasutusele kaebuse, et palgalepingute üldise rakendamise seadus piirab ebaseaduslikult teenuste vaba liikumist. NHO ise teeb hetkel

kõik endastoleneva, et peatada kollektiivlepingu kavandatav laiendamine laevaehitustööstusse.

2.6. Järeldused Euroopa sotsiaalmudeli aluseks on idee, et tööjõuturg peab olema mingil määral reguleeritud ja et soovitavalt võiksid sellisteks reguleerijateks olla sotsiaalpartnerid, sest nemad on juhtkonna ja tööjõu huvide tasakaalustamisel paremal positsioonil kui riik. Ent nagu eespool näha, on liikmesriikide kollektiivläbirääkimiste ja kollektiivlepingute institutsiooniline raamistik ning riigi sekkumisaste väga erinevad. Selle põhjuseks on erinev ajalooline kogemus ja sotsiaalne kontekst. Ent on üks otsustav tegur, mis määrab liikmesriigi valitavad lahendused. Selleks on töötajate ja tööandjate organiseerumise määr ja ametiühinguliikumise ühtsus või killustatus. Samal ajal on siin keerukas põhjuslik seos – õiguslikud lahendused võivad mõjutada organiseerumise määra ja organisatsioonide käitumist, mis võib omakorda panna aluse uutele õiguslikele lahendustele.

2.6.1. Riigi sekkumise ulatus Soomes, kus mõlemad tööturu osapooled on väga organiseerunud, toetub riik sotsiaalpartnerite oskusele algatada ja korraldada nende endi kehtestatud tingimustel kollektiivseid läbirääkimisi. Kui võtta arvesse suurt hõlmatust kollektiivlepingutega, usub riik ka ametiühingute ja tööandjate organisatsioonide suutlikkusse esindada kogu sektori huve. Riigi roll piirdub kontrollimisega, kas laiendamise eeltingimused on täidetud.

Skaala teises otsas asuvad Prantsusmaa ja Belgia. Esmapilgul näib, et Belgia ei kuulu tegelikult sellesse rühma, sest ametiühingute liikmesus on seal väga suur. Ent ajal, mil Belgia kollektiivsete töösuhete süsteemi üles ehitati, oli organiseerituse määr madalam. Seega kasutavad mõlemad riigid kahepoolsete kollektiivläbirääkimiste soodustamiseks erinevaid sekkumisviise, loovad läbirääkimiste tarbeks sobiva korra ja vajalikud institutsioonid.

Kusagil vahepeal asub Saksamaa. Saksa õigusaktides kehtestatud riigi sekkumispiirangud on dikteerinud liitlased. Samas oli ametiühingute liikmesus Saksamaal vahetult pärast sõda suurem kui tänapäeval ning tööandjate organiseerituse aste on olnud traditsiooniliselt kõrge. Seepärast ei ole Saksa valitsused pikki aastaid pidanud vajalikuks muuta arusaama, et kollektiivlepinguid laiendatakse üksnes erandjuhtudel. Samuti on pooldatud seisukohta, et laiendamine on võimalik vaid siis, kui nii ametiühingud kui ka tööandjate organisatsioonid on selle poolt. Et aga mõlema osapoole organiseerituse aste üha alaneb ja tööandjate keskliidu toetus kollektiivlepingute laiendamisele jääb järjest väiksemaks, siis on Saksa valitsused viimastel aastatel tunnetanud suuremat vajadust riigi sekkumise järele.

2.6.2. Esinduslikkus Riikide esinduslikkuskriteeriumid näivad sõltuvat nii organiseerituse astmest kui ka ametiühinguliikumise ühtsusest või selle puudumisest.

Ühtse ametiühinguliikumisega Soome ja Saksamaa saavad hakkama ilma organisatsioonide esinduslikkusnõueteta. Selle asemel on esinduslikkuskriteerium seotud kollektiivlepingutega. Peamine kollektiivlepingu laiendamise eeltingimus on see, et leping peab hõlmama vähemalt 50% sektori töötajatest. Loomulikult näitab see kaudselt ka organisatsiooni esinduslikkust, ent Saksamaa eeskujul ilmneb, et töötajate madalat organiseerituse astet saab parandada tööandjate suure organiseerituse abil.

Belgias ja Prantsusmaal, kus ametiühinguliikumised on jagunenud poliitiliste ja usuliste tõekspidamiste järgi, on kehtestatud kollektiivläbirääkimistel osalevate ja laiendatavaid kollektiivlepinguid sõlmivate organisatsioonide jaoks esinduslikkusnõuded.

Prantsusmaal peavad lisaks olema esinduslikud ka kollektiivlepingud, et nad kehtiksid ja et neid saaks laiendada, ent esinduslikkust ei mõõdeta kollektiivlepinguga hõlmatuse järgi (nagu Soomes), vaid selle põhjal, kui suure toetuse lepingu liikmeks olev(ad) ametiühing(ud) töökohas toimuvatel valimistel saab/saavad (vähemalt 30%). Esinduslikkuskriteeriumite mõte on vältida olukorda, kus vähemus määrab enamuse kohta kehtivad tingimused. Samal ajal ei ole lepingu kehtivuse tagamiseks vaja absoluutset häälteenamust, mis võib kujuneda kollektiivlepingu sõlmimise puhul ületamatuks takistuseks. Belgias neid probleeme pole, sest seal tegutsevad ametiühingud kollektiivläbirääkimistel üksmeeles.

2.6.3. Laiendamise kord Kõigis ülalnimetatud riikides tuleb läbida teatav haldusmenetlus, et tagada erga omnes mõju. Ühest küljest sotsiaalpartnerite ja teisest küljest ametiasutuste suhteline mõju selle menetluse tulemustele on erinev, nagu ka kolmandate isikute võimalus saada ära kuulatud.

Soomes kontrollivad tulemust sotsiaalpartnerid ise. Ainuke tingimus on, et nende sõlmitavad kollektiivlepingud peavad vastama esinduslikkuse õiguslikele kriteeriumitele. Ka Belgias on tulemused suuresti sotsiaalpartnerite kontrolli all. Kui nad sõlmivad kollektiivlepingu ühes institutsionaalses komisjonis, siis on sellel peaaegu samasugune mõju kui laiendatud kollektiivlepingul. Formaalselt nad aga laiendamist peale suruda ei saa. Saksamaal on ametiühingutel ja tööandjate organisatsioonidel kollektiivlepingute seaduses sätestatud tavamenetluse kohaselt üksnes voli laiendamist piirata. Neil on algatuse ainuõigus ja nad saavad laiendamist tõkestada, hääletades selle vastu Tarifausschuss’is. Lisaks on Saksamaa ning ka Prantsusmaa ja Norra ametiasutustel suur kaalutlusruum otsustamaks, kas laiendada kollektiivlepingut või mitte.

Mis puudutab kolmandate isikute huvisid, siis Soome ja Belgia laiendamiskorra aluseks on eeldus, et töötajate ja tööandjate esindusorganisatsioonid on võimelised kandma hoolt nii enda kui ka oma liikmete huvide eest. Seevastu Prantsusmaal ja Saksamaal antakse kolmandatele isikutele võimalus esitada kirjalikke märkusi kavandatava laiendamise kohta. Saksamaal on kolmandatel isikul õigus teha suulisi märkusi ka koosolekul. Norra tariifinõukogu võib korraldada avaliku arutelu. Selle võimaluse kasutamine on toonud kaasa väga pikaleveniva menetluse.

2.6.4. Muud küsimused Saksa valitsus, kes ei ole seni pooldanud riigi sekkumist palga kujunemisse, valmistab praegu ette miinimumpalga kehtestamist, mis täiendab kollektiivlepingute süsteemi. Isegi Belgias ja Prantsusmaal, kus kollektiivlepingutega hõlmatus on tänu laiendamismehhanismi sagedasele kasutamisele üle 90%, näeb valitsus vajadust miinimumpalga seadusliku kehtestamise järele.

Sarnaselt Eestile kardavad Soome ja Norra ametiühingud, et kollektiivlepingute laiendamine pärsib töötajate organiseerumissoovi, sest nad saaksid kõik ametiühingu liikmesuse eelised ilma liikmemaksu tasumata. Ent Soome ja Belgia näidete varal võib öelda, et see ei pruugi nii olla. Soomes on ametiühingute liikmesus järjepidevalt kasvanud. Kui laiendamismehhanismi kasutuselevõtmisel 1970. aastate alguses oli liikmesuse määr 60%, siis nüüdseks on see jõudnud ligikaudu 80%ni. Belgias kasvas organiseerituse aste 1960. aastast kuni 1993. aastani, mil see stabiliseerus ligikaudu 55% tasemel. Loomulikult mõjutavad organiseerumise määra ka teised tegurid. Prantsusmaal valitsev olukord viitab sellele, et kollektiivlepingute laiendamise kasutamine on tööandjate organiseeritust edendanud. Tööandjate organisatsiooni liikmed saavad kollektiivlepingute teemal kaasa rääkida, sest nad on kohustatud neid igal juhul täitma.

3. Eesti kollektiivlepingute laiendamise süsteemi peamised tunnusjooned ja kriitika selle kohta

Eesti kollektiivlepingute laiendamise süsteemil on palju spetsiifilisi tunnusjooni, ent ka teatavaid sarnasusi eelkirjeldatud Soome süsteemiga – eeskätt see, et sotsiaalpartneritel endil on otsustav roll. Eesti ja Soome peamine erinevus seisneb organiseerituse määras, mis on Eestis mõlemal poolel tunduvalt madalam. Erinevate allikate andmed lahknevad, ent Eesti sotsiaalministeeriumi hinnangul oli ametiühingute liikmesus 2007. aasta seisuga alla 8%. Tööandjate organiseerituse määra kohta puudub usaldusväärne statistika, ent see on ilmselgelt madal. Selle tulemusena toimuvad kollektiivläbirääkimised äriühingu tasandil.

3.1. Õigusaktid Riigikogu võttis kollektiivlepingu seaduse vastu 1993. aastal. Selle algne sõnastus ei näinud ette kollektiivlepingute laiendamise võimalust. Praegu on laiendamismehhanismi kasutuselevõttu puudutavaid argumente raske taastada, sest ettevalmistustöödes sellel teemal kuigi pikalt ei peatutud. Valitsuse algatusel laiendamist seadusse ei lisatud, ent 2000. aastal tegi parlament seda ise. Selle kohta esitati väga lühidalt kolm selgitust:

• et enamik kollektiivlepingute teemalisi läbirääkimisi toimub äriühingu tasandil, siis annab laiendamine võimaluse kohaldada lepinguid ka ametiühingutesse mittekuuluvate töötajate suhtes;

• kollektiivlepingute laiendamine aitab tagada võrdsed töötingimused ja kaitsta töötajaid kõlvatu konkurentsi eest;

• laiendamine pakub paremaid töötingimusi kõigile ametiühingutesse mittekuuluvatele töötajatele.

Asjaomaseks sätteks on kollektiivlepingu seaduse artikli 4 lõige 4, milles on öeldud järgmist:

„Tööandjate ühingu või liidu ja töötajate ühingu või liidu ning tööandjate keskliidu ja töötajate keskliidu vahel sõlmitud kollektiivlepingut võib laiendada poolte kokkuleppel käesoleva seaduse § 6 lõike 1 punktides 1 ja 3 määratud tingimuste osas. Laienemise ulatus määratakse kindlaks kollektiivlepingus.”

Esiteks tähendab see, et laiendada saab vaid neid kollektiivlepinguid, mille kohaldamisala on äriühingute kollektiivlepingutest laiem (sest tööandjaid esindav osapool peab olema vähemalt tööandjate ühing või liit).

Teiseks tähendab viide seaduse § 6 lõike 1 punktidele 1 ja 3 seda, et laiendada saab vaid palga- ning töö- ja puhkeaja tingimusi.

Kolmandaks ja kõige tähtsamaks asjaoluks on antud kontekstis see, et ainsaks laiendamise eelduseks on lepingupoolte enda tahe. Kehtestatud on vaid üks menetlustingimus – laiendatud sätete jõustamiseks tuleb nad avaldada Ametlikes Teadaannetes. Kui aga pooled ei jõua kollektiivlepingu laiendamises kokkuleppele, siis ei saa riik midagi teha. Sotsiaalministeeriumi sõnul tegutseb ta menetluses üksnes „kullerina”, saates sotsiaalpartnerite palvel lepingu teksti trükikotta.

Koos kollektiivlepingute seaduse muudatustega võttis Riigikogu vastu ka ametiühingute seaduse. Selle § 7 lõikest 1 ilmneb, et ametiühingu võivad asutada vähemalt viis töötajat. Ametiühingute liidu võivad asutada vähemalt viis ametiühingut ja ametiühingute keskliidu vähemalt viis üleriigiliselt tegutsevat ametiühingut või ametiühingute liitu.

Kui vaadelda ülaltoodut koos kollektiivlepingu seaduse sätetega kollektiivlepingute laiendamise kohta, selgub, et juba viie liikmega ametiühingul on lubatud sõlmida kollektiivleping, mis on laiendatud kogu sektoris. See, kui suur peab samal eesmärgil olema tööandjate ühing, on meie andmetel seadusega määratlemata, ent ühingu moodustamiseks on vaja vaid mõnda tööandjat.

Sisuliselt on oma lepingut laiendada soovivate organisatsioonide esinduslikkus õiguslikult reguleerimata, välja arvatud juhul, kui asjaomase lepingu puhul on tegu üheainsa tööandja lepinguga.

Sellel on veel teinegi tagajärg. Kollektiivlepingu seaduses ei mainita otseselt kollektiivlepingute avardamist (lisaks laiendamisele). Et aga puudub esinduslikkusnõue ja „laienemise ulatus määratakse kindlaks kollektiivlepingus”, siis näib, et kollektiivlepingu avardamiseks ja lepingu kohaldamiseks muus sektoris või geograafilises piirkonnas puuduvad formaalsed takistused.

3.2. Kollektiivlepingute laiendamine praktikas Kuigi Eesti õiguses puuduvad esinduslikkusnõuded, ei ole tööturu mitteesinduslikud osapooled seda olukorda ära kasutanud. Puuduvad pretsedendid, kus marginaalsed

organisatsioonid oleksid nõudnud oma kollektiivlepingu laiendamist. Ent pelgalt fakt, et selline võimalus on olemas, on põhjustanud teatud muret.

Praktikas on kasutatud laiendamist kahel eesmärgil: kollektiivlepingute laiendamiseks kahe sektori jaoks ja riikliku miinimumpalga kehtestamiseks (ehkki formaalselt ei kehtestata viimast kollektiivlepingu seaduses sätestatud laiendamismenetluse teel, vt allpool).

Võrreldes teiste valdkondadega on maanteevedude sektoris välja kujunenud korrektne sotsiaaldialoog nii sektori kui ka ettevõtete tasandil. Eesti Autoettevõtete Liit ning Eesti Transpordi ja Teetöötajate Ametiühing sõlmisid esimese sektoripõhise lepingu 1992. aastal. Nad on oma kollektiivlepinguid korrapäraselt laiendanud alates selle võimaluse tekkimisest. Praktikas hõlmavad nendes lepingutes sätestatud miinimumpalgad eeskätt väljaspool Tallinna töötavaid autojuhte, sest Tallinnas on palgad kõrgemad.

Ka tervishoiusektoris kasutatakse laiendamist, ehkki mitte nii korrapäraselt kui transpordisektoris. Siin sõlmiti esimene sektoripõhine kollektiivleping 1996. aastal Eesti Haiglate Liidu ja nelja ametiühingu vahel, kelleks olid Eesti Arstide Liit, Eesti Tervishoiutöötajate Ametiühingute Liit, Eesti Tervishoiutöötajate Kutseliit ja Eesti Õdede Liit. Selles sektoris muudab kollektiivläbirääkimised keerukamaks tõik, et tööandjatel puudub kontroll oma eelarve üle, sest sektorit rahastab valitsus.

2008. aastal kehtisid mõlemas sektoris laiendatud kollektiivlepingud.

3.3. Seadusega kehtestatud miinimumpalk Eestis on olnud seadusega kehtestatud miinimumpalk alates 1992. aastast. Kuni 1994. aastani, mil võeti vastu palgaseadus, määrati miinimumpalk kolmepoolse kokkuleppega. Palgaseaduse kohaselt kehtestatakse riiklik miinimumpalk valitsuse määrusega. Ent selle suurus lepitakse kokku keskliitude kahepoolsetel läbirääkimistel, mille järel annab valitsus välja määruse, mis lihtsalt kinnitab kokkuleppe sisu. Seega on sellel kokkuleppel tegelikult sama mõju mis kollektiivlepingu laiendamisel.

Miinimumpalka tõstetakse igal aastal vastavalt sotsiaalpartnerite vahel kokku lepitud põhimõtetele.

3.4. Olemasoleva laiendamissüsteemi probleemid Pärast transpordisektori kollektiivlepingu laiendamist 2005. aastal pöördus üks väikeettevõte Eesti õiguskantsleri poole kaebusega, et ta oli sunnitud loobuma mõnedest tegevusaladest, sest ei suutnud pakkuda oma töötajatele laiendatud lepingus sätestatud tingimusi. Pärast asjaga tutvumist jõudis õiguskantsler järeldusele, et laiendamismehhanism piirab ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust ja vabadust asutada äriettevõtteid, mida kaitseb Eesti Vabariigi põhiseaduse § 31.

Õiguskantsleri järeldus tugines eeskätt alltoodule:

• tööandjate ühing, kes oli sõlminud kollektiivlepingu, esindas vaid väikest osa sektoris tegutsevatest äriühingutest;

• kollektiivlepingu pooled ja muud institutsioonid ei arvestanud, et Tallinna äriühingutele vastuvõetavad nõudmised võivad väiksemate linnade äriühingutele osutuda liialt kõrgeks;

• põhiseaduse §-d 13 ja 14 kohustavad riiki kaitsma äriühingut teiste äriühingute eest;

• puuduvad menetlusnõuded, mis kaitseksid kolmandaid isikuid ja tagaksid neile võimaluse esitada oma seisukohti ja märkusi enne kollektiivlepingu laiendamist. Samuti ei kontrolli mitte ükski ametiasutus, kas laiendatud tingimused on mõistlikud.

Seejärel kutsus õiguskantsler valitsust üles tegema ettepanekuid süsteemi täiendamiseks.

Valitsuse nimel vastanud sotsiaalministeerium oli õiguskantsleriga üldjoontes nõus. Ministeeriumi sõnul on suurim probleem see, et neil, keda laiendamine mõjutab, ei ole õigust menetluses osaleda. Samuti tuleks võtta kasutusele esinduslikkuskriteerium. Laiendamisotsuse peaks tegema kolmas isik, näiteks ministeerium või kolmepoolne organ. Lisaks peaks olema võimalik lepingu laiendamise otsust vaidlustada.

Eesti Tööandjate Keskliit ETTK nõustub õiguskantsleri seisukohaga, et praegune süsteem on põhiseadusega vastuolus. ETTK leiab, et kehtestada tuleks mingi esinduslikkuskriteerium, näiteks nõue, et kollektiivlepingu laiendamiseks peavad lepingule allakirjutanud ametiühingud esindama sektori töötajate enamust. Lisaks tuleks luua menetlus, mis võimaldaks kõigil laiendamisega hõlmatud tööandjatel väljendada oma arvamust. Viimaks ei tohiks lepingu pikendamise otsust teha mitte lepingu allkirjastanud organisatsioonid, vaid nende keskliidud, kes peaksid hindama lepingutingimuste vastuvõetavust ning veenduma, et esinduslikkuskriteerium on täidetud ja laiendamise ulatus selgelt määratletud.

Eesti Ametiühingute Keskliit EAKL ei ole aga õiguskantsleriga nõus. Ta leiab, et kollektiivlepingute laiendamine peaks sündima avalikust huvist, mis on tähtsam kui üksikute tööandjate huvid. Laiendamismehhanism julgustab tööandjaid organiseeruma ja see on nende endi probleem, kui nad seda ei tee. EAKL on täiesti vastu enamusnõudele tugineva esinduslikkuskriteeriumi kasutuselevõtule, sest see muudaks kollektiivlepingute laiendamise peaaegu võimatuks. EAKLi väitel on iga keskliidu liikmeks olev ametiühing piisavalt esinduslik. Siiski on EAKL valmis kaaluma menetlust, mis annaks asjassepuutuvatele isikutele võimaluse esitada oma seisukohti kavandatava laiendamise teemal. EAKLi arvates on mõeldamatu anda kellelegi õigus esitada kaebus kollektiivlepingu laiendamise otsuse kohta.

Kokkuvõtteks võib öelda, et ükski osapooltest ei ole laiendamismehhanismi täieliku kaotamise poolt, ent leitakse, et süsteemi tuleb muuta. Ministeeriumi ametnikud rõhutavad, et laiendamist saaks hästi rakendada raamlepingute, nt kaugtöö või tööstressiga seotud lepingute puhul, mille on sõlminud sotsiaalpartnerid ELi tasandil. EAKL sooviks küll lisada laiendatavate tingimuste hulka põhipuhkuse sätted, ent ei näe

praeguses süsteemis üldiselt erilisi probleeme. Miinimumpalga kokkulepete laiendamist ei ole meile teadaolevalt palju kritiseeritud. Vastupidi, mõlemat poolt esindavad sotsiaalpartnerid peavad miinimumpalga reguleerimist viisiks, kuidas vähendada töötajatele makstava ümbrikupalga osakaalu.

4. Rahvusvahelised dokumendid, laiendamine ja Eesti jaoks olulised küsimused

Nagu eespool näidatud, on Euroopas kasutusel mitmesugused laiendamissüsteemid. Seepärast ei ole üllatav, et selliseid süsteeme tunnustatakse ka rahvusvahelistes dokumentides. Allpool on lühidalt kirjeldatud, kuidas käsitlevad Rahvusvaheline Tööorganisatsioon (ILO), Euroopa Nõukogu ja Euroopa Liit laiendamismehhanismi ja selle suhet sotsiaalsete põhiõigustega. Me ei kavatse vaadelda kõiki nende dokumentidega seotud teemasid, vaid keskenduda küsimustele, mida peame Eesti süsteemi arendamise seisukohast oluliseks.

4.1. Rahvusvaheline Tööorganisatsioon ILO süsteemis puudub üksikasjalik konventsioon, kus käsitletaks laiendamise küsimust. ILO kollektiivläbirääkimiste üldine raamistik on sätestatud ühinemisvabaduse konventsioonides (nr 87 ja 98) ja kolmepoolsete konsultatsioonide konventsioonis nr 144.

Nendes ILO konventsioonides määratletakse ühinemisvabaduse ja kollektiivläbirääkimiste üldpõhimõtted ning kollektiivläbirääkimiste korraldamise raamistik.

Kollektiivlepingute laiendamine väljapoole lepingupoolteks olevate tööandjate ja ametiühingute organisatsioonide liikmeid aitab tagada kollektiivselt kehtestatud palkade, tööaja ja -tingimuste laiaulatusliku rakendamise. See tähendab, et tööandjad, kes ei kuulu kollektiivlepingu sõlminud tööandjate organisatsiooni, peavad järgima lepingus ette nähtud miinimumstandardit. Selline kohustus kätkeb endas paratamatult teatavat sekkumist tööandjate negatiivsesse ühinemisvabadusse, teisisõnu nende õigusse jääda väljapoole tööandjate ühingut, sest lepingu mõju laieneb ka tööandjate ühinguga mitteliitunud tööandjatele.

ILO järelevalveorganid on aga laiendamise sellisel kujul heaks kiitnud, sest seda õigustavad tähtsamad avalikud huvid ning laiendamine – vähemalt kui see toimib korrektselt – ei mõjuta ühinemisvabaduse olemust. Seda tuleks pigem võrrelda olukorraga, kus seadusandja kehtestab teatud õiguslikud miinimumstandardid töötajate kaitsmiseks.

Ühinemisvabaduse komitee on seadnud aga sellisele süsteemile teatud piirid. Komitee on rõhutanud, et kui lepingut laiendatakse kogu tegevussektorile nii, et see vastandub laiendatud lepinguga hõlmatud töötajate enamust esindava organisatsiooni seisukohtadega, piirab see enamust esindava organisatsiooni vabade

kollektiivläbirääkimiste õigust.27 Samuti on komitee rõhutanud, et kollektiivlepingute laiendamisel tuleks tugineda asjakohases sektoris ettevõetava laiendamise tagajärgede kolmepoolsele analüüsile.28 Ühinemisvabaduse komitee juhtumid on seotud konkreetsete olukordadega ja neid tuleb käsitleda vastavas kontekstis. Kui riik on kehtestanud laiendamise kohta õigusaktid, siis ei tähenda see ilmtingimata seda, et iga laiendamise korral tuleb sõlmida uus kolmepoolne leping. Need nõuded võib lugeda täidetuks ka kolmepoolsete konsultatsioonide läbiviimisel õigusaktide vastuvõtmise ajal.

ILO konventsiooni nr 144 artiklis 1 on defineeritud selgelt esindusorganisatsiooni mõiste tööstandardeid puudutavate kolmepoolsete konsultatsioonide pidamiseks. Esindusorganisatsioonide all peetakse silmas „tööandjate ja töötajate kõige esinduslikumaid organisatsioone, kellel on vaba ühinemise õigus”. Esindusorganisatsioonidel on ILO süsteemis eristaatus ja -positsioon. See ei tähenda aga, et teistel konkureerivatel organisatsioonidel ei oleks ILO konventsioonide nr 87 ja 98 järgi ametiühingute põhiõigusi. Üldiselt ei peeta kõige esinduslikumatele organisatsioonidele eriõiguste andmist vähemusorganisatsioonide diskrimineerimiseks.

ILO kollektiivlepingute soovituse (1951) artikkel 5 sisaldab kollektiivlepingute laiendamist puudutavaid sätteid.

Artikkel 5

(1) Arvestades olemasolevat kollektiivläbirääkimiste tava, tuleks võtta riiklike õigusnormidega määratletud ja igas riigis valitsevate tingimustega sobivad meetmed, millega laiendada kollektiivlepingut või selle teatud sätteid kõikide tööandjate ja töötajate jaoks, kes kuuluvad lepingu valdkondlikku ja piirkondlikku kohaldamisalasse.

(2) Riiklikud õigusnormid võivad seada kollektiivlepingu laiendamise sõltuvusse muu hulgas alltoodud tingimustest:

(a) kollektiivleping hõlmab juba sellist tööandjate ja töötajate arvu, mis on pädeva ametiasutuse arvates piisavalt esinduslik;

(b) üldiselt esitab/esitavad lepingu laiendamise taotluse lepingu liikmeks olevate töötajate või tööandjate organisatsioon(id);

(c) enne lepingu laiendamist tuleks edaspidi lepingu kohaldamisalasse jäävatele tööandjatele ja töötajatele anda võimalus esitada oma seisukohad.

Need kriteeriumid on üksnes soovituslikud. ILO soovituses rõhutatakse, et laiendamismenetlus on kooskõlas ühinemisvabaduse põhimõtetega, ent ei jäeta toonitamata, et riik võib seada sellisele menetlusele tingimusi, ületamata seejuures tööturu tegevusse sekkumise piire. Soovituses ei seata riiklikule laiendamismenetlusele 27 CFA Digest, punkt 1053 28 CFA Digest, punkt 1050

piiranguid. Nagu eespool selgitatud, saab teatud kitsendused tuletada siiski konventsioonidest nr 87, 98 ja 144.

ILO normiloomes ei ole käsitletud kollektiivlepingute avardamist, ent tundub, et siin kehtivad samad põhimõtted kui laiendamise puhul. Avardamise kitsaskoht seisneb selles, et see hõlmab lepingu kohaldamisalast välja jäävaid tööandjaid. Tüüpilisteks näideteks on piirkondliku kollektiivlepingu kohaldamine teises piirkonnas ja harulepingu kohaldamine muus sektoris. Mõlemal juhul valitseb ilmselge oht, et vastavas piirkonnas või sektoris piiratakse avardamisega vabu kollektiivläbirääkimisi – ILO konventsiooni nr 98 põhimõtete valguses võib see osutuda problemaatiliseks.

ILO konventsioonide seisukohast tunduvad Eesti õiguse probleemsed tunnusjooned olevat seotud asjaoluga, et selle riigi õigusaktid ei sisalda kollektiivlepingut laiendavate poolte jaoks esinduslikkusnõuet. Samuti tekitab muret see, et kolmandad isikud ei saa enne laiendamist oma seisukohti esitada ja et poolte võimalustel kollektiivlepingut avardada ei ole mingeid piire. 4.2. Euroopa Nõukogu Euroopa Nõukogus kehtivad kaks dokumenti, mis võivad olla kollektiivlepingute laiendamise hindamisel olulised. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (1950) artikli 11 lõike 1 kohaselt on igaühel „õigus rahumeelsete kogunemiste ja ühinemisvabadusele, kaasa arvatud õigus oma huvide kaitseks ametiühinguid luua ja neisse astuda”. Lisaks kaitsevad organiseerumisõigust ja kollektiivläbirääkimiste õigust Euroopa sotsiaalharta (1961) artiklid 5 ja 6. Artiklis 6 pannakse lepingupooltele kohustus edendada kollektiivläbirääkimisi ühelt poolt tööandjate ja tööandjate organisatsioonide ja teiselt poolt töötajate organisatsioonide vahel ning tunnustada kollektiivsete meetmete võtmise õigust.

Tööandjate ühinemisvabadust on käsitletud mõningatel juhtudel ka Euroopa Nõukogus. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 11 leidis tõlgendamist kohtuasjas Gustafsson vs. Rootsi (1996), kus tööandja väitis, et tema vastu esitatud hagi, milles paluti kohustada teda kollektiivlepingule alla kirjutama, piirab tema negatiivset ühinemisvabadust. Kuna selles asjas ei sunnitud tööandjat otseselt tööandjate organisatsiooniga ühinema, siis ei rikkunud Rootsi riik konventsioonist tulenevat kohustust, lubades sellist tegevust.

2006. aastal esitas Soome ettevõtjate liit kollektiivkaebuse, kus väitis, et Soome rikub muudetud Euroopa sotsiaalharta artiklit 5, sest Soome õigusaktid võimaldavad Soome tööandjate organisatsioonide liikmetel eirata kohalikke kollektiivlepinguid puudutavate õigusaktide sätteid, seades seeläbi ebasoodsasse olukorda tööandjad, kes ei ole Soome tööandjate organisatsioonide liikmed ja kelle suhtes on siduvad üleriigiliste sektoripõhiste kollektiivlepingute tingimused, mis on sätestatud nimetatud lepingute laiendamist puudutavates õigusaktides.29 29 Soome Ettevõtjate Liit vs. Soome riik (2007), kaebus nr 35/2006

Nimetatud asjas rõhutas Euroopa sotsiaalõiguste komitee, et „üldiselt on seaduslik luua kollektiivläbirääkimistel töötingimuste suhtes kohaldatavaid õigusnorme. Sellise süsteemi puhul võib juhtuda, et tööandjaid koheldakse erinevalt sõltuvalt sellest, kas nad on organisatsiooni liikmed või mitte.” Komitee viitas Gustafssoni kaasusele ja jätkas: „Selline järeldus võib minna vastuollu artikliga 5, ent üksnes juhul, kui see puudutab ühinemisvabaduse tegelikku sisu.” Antud juhul ei suudetud tõendada, et seda vabadust oleks piiratud rohkem kui kollektiivläbirääkimiste süsteemi tõhususe ja sidususe tagamiseks vaja.

4.3. Euroopa Liit Euroopa Liidu õiguses laiendatakse kollektiivlepinguid tavaliselt mitmel tasandil. Üldiselt peetakse laiendamist tööõiguse seaduslikuks vahendiks, mille abil saab tagada tööandjate võrdsed tingimused ja töötajate miinimumkaitse.

Kollektiivlepingute laiendamise piiride hindamisel on Euroopa Liidu õiguses heaks lähtepunktiks ELi põhiõiguste harta väärtused, mis on lõimitud enamiku liikmesriikide ratifitseeritud Lissaboni lepingusse.

Harta artiklis 28 kinnitatakse, et asjakohasel tasandil kollektiivlepingute üle läbirääkimiste pidamine ja nende sõlmimine on ELi töötajate, tööandjate ja nende organisatsioonide põhiõigus. Lisaks kinnitatakse hartas töötaja õigust õiglastele töötingimustele (artikkel 31), ent teisalt tunnustatakse ka vabadust tegeleda seaduse piires ettevõtlusega (artikkel 16) ja õigust omandile (artikkel 17).

Üleüldisest vaatepunktist võttes on selge, et laiendamine kätkeb teatavat sekkumist tööandjate negatiivsesse ühinemis- ja ettevõtlusvabadusse. Seepärast peavad laiendamise ja selle menetluse taga olema sotsiaalsed põhjused või avalikud huvid, mis läbiksid põhiõiguste proportsionaalsuse kontrolli.

Euroopa Liidus kohtab vähemalt nelja laiendamisvormi.

1. Sotsiaalpartnerite lepingute (seaduslik) laiendamine Euroopa Liidu tasandil (õigusloome sotsiaalse dialoogi kaudu).

2. Laiendamine kui ELi direktiivide rakendamise vahend liikmesriigi tasandil kollektiivlepingute abil.

3. Laiendamine kui ELi sotsiaalpartnerite lepingute rakendamise vahend liikmesriigi tasandil.

4. Miinimumstandardite kehtestamine liikmesriigi tasandil laiendamismehhanismide abil (sellega on seotud paljud ELi dokumendid), et täita Euroopa Liidu dokumentide (direktiivide) konkreetseid üksiknõudeid.

4.3.1. ELi sotsiaalpartnerite lepingute laiendamine 30

Euroopa sotsiaaldialoogist tulenevate lepingute rakendamine on sätestatud EÜ asutamislepingu artikli 139 lõikes 2: „Ühenduse tasandil sõlmitud kokkuleppeid

30 Alltoodud teksti aluseks on Bercusson & Bruun, (tekst trükkimata, sõnaraamatu osas).

rakendatakse tööturu osapoolte ja liikmesriikide kehtivate menetluste või tavade kohaselt, artiklis 137 käsitletud küsimuses aga allakirjutanute ühisel taotlusel nõukogu otsusega komisjoni ettepaneku põhjal.”

Teine võimalus toob praktikas kaasa Euroopa kollektiivlepingu rakendamise nõukogu direktiiviga. Seda saab kasutada vaid „artiklis 137 käsitletud küsimuses”, s.t sotsiaalküsimustes, milles EÜ-l on regulatiivne pädevus.

Lepingu allkirjastanud Euroopa sotsiaalpartnerid paluvad komisjonil teha nõukogule ettepanek lepingu rakendamiseks. Komisjon koostab iga nõukogule edastatud ettepaneku kohta seletuskirja, esitab oma seisukohad ja hinnangu sotsiaalpartnerite vahel sõlmitud lepingule. Selle põhjal teeb nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega või ühehäälselt – vastavalt talle artikliga 137 antud seadusandlikule pädevusele – otsuse jõustada kollektiivleping nõukogu direktiiviga. Siiski võib nõukogu otsustada lepingut direktiiviga mitte rakendada. Samas aga ei saa ta lepingu sisu muuta. Et tagada sotsiaalpartnerite autonoomia, on komisjon öelnud, et kui nõukogu kavatseb sisu muuta, võtab ta rakendamistaotluse tagasi.

Kollektiivlepingu rakendamisel nõukogu direktiiviga laieneb selle erga omnes mõju ja liikmesriigid peavad tagama direktiivi rakendamise.

Esimese Astme Kohus on võtnud konkreetse seisukoha ELi sotsiaalse dialoogi õigusliku iseloomu suhtes kohtuasjas, kus väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad vaidlustasid nõukogu direktiivi 96/34/EÜ Euroopa Tööandjate Föderatsiooni, Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse ja Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni poolt lapsehoolduspuhkuse kohta sõlmitud raamkokkuleppe kohta.31

Esimese Astme Kohus võrdsustab raamlepingute rakendamise nõukogu direktiivi abil tavalise seadusloomeprotsessiga. Sellel arusaamal on olulised põhiseaduslikud järelmid. Esimese Astme Kohtu sõnul „nõuab liidu rajamise aluseks olev demokraatia põhimõte siiski, et kui Euroopa Parlament õigusloomeprotsessis ei osale [nagu siis, kui kollektiivlepinguid rakendatakse nõukogu direktiiviga EÜ asutamislepingu artikli 139 lõike 2 alusel], peab rahva osalemine olema tagatud muul viisil, käesoleval juhul tööturu osapoolte esindajate kaudu, kes sõlmisid kokkuleppe.” Et veenduda selle nõude täidetuses, peavad komisjon ja nõukogu „kontrollima, kas kokkuleppe allkirjastajad on tõepoolest esinduslikud.” Seega, ehkki Esimese Astme Kohus leiab, et sotsiaalpartnerite teatav esinduslikkus kindlustab demokraatia põhimõtte järgimise, rõhutab ta ka ELi institutsioonide tähtsust Euroopa sotsiaalpartnerite ja nõukogu direktiiviga rakendatavate lepingute seaduslikkuse kontrollimisel.

4.3.2. Kollektiivlepingud kui direktiivide rakendam ise vahendid Liikmesriigi tasandil kujutavad kollektiivlepingud endast ELi (kollektiivseid) töösuhteid reguleerivate direktiivide rakendamise mehhanismi. EÜ asutamislepingu artikli 249

31 Union Européenne de l’Artisanat et des Petites et Moyennes Entreprises (UEAPME) vs. Euroopa Liidu Nõukogu, kohtuasi T-135/96, EKL 1998, lk II-2335.

kohaselt on direktiiv „saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele”.

Kollektiivlepingute roll direktiivide rakendamisel on sätestatud EÜ asutamislepingu artikli 137 lõikes 3:

„Liikmesriik võib lõike 2 kohaselt vastuvõetud direktiivide rakendamise usaldada tööturu osapooltele nende ühise taotluse põhjal.

Sel juhul tagab liikmesriik, et hiljemalt selleks ajaks, mil kooskõlas artikliga 249 peab direktiiv olema üle võetud, on tööturu osapooled kokkuleppe teel kehtestanud vajalikud meetmed, kusjuures asjaomane liikmesriik peab võtma kõik vajalikud meetmed, mis võimaldavad tal igal ajal tagada selle direktiiviga ettenähtud tulemusi.”

4.3.3. ELi sotsiaalse dialoogi kokkulepete rakendam ine Sotsiaalpartnerid võivad Euroopa tasandil pidada dialoogi, mille tulemuseks võivad olla lepingulised suhted, sealhulgas kokkulepped. Neid kokkuleppeid ei saa rakendada mitte üksnes Euroopa Liidu juriidilise masinavärgi abil, vaid ka kooskõlas liikmesriikide tööturu osapoolte puhul kohaldatavate protseduuride ja tavadega. Nii on riiklikul tasandil sõlmitud ja rakendatud nn vabatahtlikke või sõltumatuid kokkuleppeid kaugtöö ja tööstressi kohta, kasutades kollektiivlepingute laiendamiseks mõeldud riiklikke mehhanisme.32

On selge, et riikliku laiendamismehhanismi olemasolu lihtsustab selliste kokkulepete jõustamist, mida ei rakendata ELi õigusakti väljaandmise teel.

4.3.4. Miinimumnõuete kehtestamine Töötajate lähetamise direktiivi33 kohaselt tagavad liikmesriigid „olenemata töösuhte suhtes kohaldatavatest õigusaktidest, et /../ ettevõtjad kindlustavad oma territooriumile lähetatud töötajatele töötingimused, mille liikmesriik, milles töö tehakse, on sätestanud:

- õigusnormidega ja/või

- lõike 8 tähenduses üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingutega või vahekohtu otsustega.”

Lõikes 8 on öeldud, et „mõiste „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingud või vahekohtu otsused” hõlmab kollektiivlepinguid ja vahekohtu otsuseid, mida peavad täitma kõik ettevõtjad, kes asuvad vastavas geograafilises piirkonnas ning tegutsevad asjaomasel kutsealal või asjaomases tööstusharus.”

32 Vt Bercusson & Bruun (2005), lk 23 33 Euroopa parlamendi ja nõukogu direktiiv 96/71/EÜ, 16. detsember 1996, töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega, EÜT L 018, 21.01.1997, lk 1

Sellest näitest ilmneb selgesti, kuidas erga omnes või laiendamismehhanism võib olla kasulik töövahend, mille abil saab kehtestada ELi õigusega kooskõlas olevaid miinimumnõudeid.

4.4. Järeldused Pole kahtlust, et Euroopa Nõukogu, Euroopa Liidu ja ILO raames inimõigusi kaitsvad organid ja kohtud aktsepteerivad üldjoontes kollektiivlepingute laiendamise süsteeme. Selliste süsteemide väljatöötamisel tuleb aga peamise asjana lahendada laiendatava kollektiivlepingu poolte esinduslikkuse küsimus. Samuti peab analüüsima lepingu kohaldamisalasse jäävate organiseerumata tööandjate õiguslikku positsiooni. Üldiselt näib, et tööandjatel on enne laiendamisotsuse tegemist vähemalt õigus olla ära kuulatud või nad saavad kasutada mingeid õiguskaitsevahendeid, mille abil vaidlustada näiteks nende kuuluvus lepingu kohaldamisalasse. Mis puudutab kollektiivlepingute avardamist, siis see menetlus on praktikas üsna tavatu ja meile teadaolevalt pole inimõigusi kaitsvad organid seda käsitlenud. Me vaatleme neid teemasid põhjalikumalt Eesti kontekstis, püüdes hinnata, kuidas selle riigi süsteemi edasi arendada.

5. Järeldused ja soovitused

5.1. Sissejuhatus Eesti sotsiaalpartnerite ning õigus- ja poliitiliste asutuste seas on tõsiseid kahtlusi, kas eespool punktis 3 kirjeldatud olemasolev süsteem vastab Eesti põhiseaduses ja erinevates rahvusvahelistes dokumentides sätestatud vajalikele õiguslikele eeltingimustele ja nõuetele.

Kõige rohkem tekitab muret, kas kollektiivlepingute laiendamine võib tuua kaasa koormavaid tingimusi üksikutele tööandjatele ning kas selline süsteem on kooskõlas Eesti põhiseaduse ja ILO kehtivate dokumentidega. Lisaks on leidnud otsest kriitikat esinduslikkuskriteeriumi puudumine Eesti kollektiivlepingu seaduses ja tõik, et kollektiivlepingu laiendamise eelsed konsultatsioonid teiste asjaomaste ametiühingute või organiseerumata tööandjatega ei ole kohustuslikud.

Selles ja ühtlasi viimases peatükis vastame kaheksale 1. peatükis esitatud küsimusele. Esimesed kolm küsimust puudutavad Eesti kehtiva süsteemi hindamist ja nendega tegeldakse allpool kõigepealt. Tulevase süsteemi kujundamisega seotud küsimustele 4–8 vastatakse punktis 5.3 (meie valitud järjekorras). Kõiki meie ettepanekuid võib käsitleda soovitusliku reformipaketina Eesti tööturu jaoks.

1. küsimus. Kas Eestis kehtivad kollektiivlepingute laiendamist käsitlevad õigusaktid on kooskõlas rahvusvaheliste tööstandarditega, sealhulgas Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni konventsiooniga nr 98 ja soovitusega nr 91?

Nagu selgub punktist 4, on ILO konventsiooni nr 98, soovituse nr 91 ja muude rahvusvaheliste tööstandardite vaatevinklist igati põhjendatud Eestis kõlanud kriitika seoses esinduslikkusküsimusega ja väliste tööandjate võimalusega väljendada oma seisukohti kollektiivlepingu suhtes mingisuguseski konsultatsioonimenetluse vormis. Meie arvates ei vasta õigusaktid täielikult rahvusvaheliste tööstandarditega kehtestatud nõuetele, ent neid probleeme on võimalik lahendada viisil, mis võtab arvesse kõigi osapoolte huve. 2. küsimus. Kas kehtivad õigusaktid mõjutavad ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust ja kas neid tuleb seepärast lugeda Eesti Vabariigi põhiseadusega vastuolus olevaks? Siinse aruande autorid ei ole pädevad andma kaugeleulatuvaid soovitusi või tõlgendusi Eesti Vabariigi põhiseaduse kohta. Tuleb siiski öelda, et põhiseadusliku tava kohaselt peab Eesti järgima inimõigusi kaitsvate Euroopa Nõukogu ja ILO organite tõlgendusi. Asjaolu, et tööandja seotakse laiendamise teel kollektiivlepingu tingimustega, ei loeta selle tava järgi tööandja põhiõiguste rikkumiseks.

Samas on selge, et kui tehakse otsus laiendada kollektiivlepingut organiseerumata tööandja tegevusele, piirab see üldiselt tema negatiivset ühinemisvabadust, lepinguvabadust ja ettevõtlusvabadust. Kui laiendamine on ühiskondlikes või avalikes huvides, siis on inimõiguste eest seisvad organid seda piirangut aktsepteerinud, sest praktikas on leitud, et laiendamine ei mõjuta nende tööandjate õiguste tõelist olemust.

Eesti praeguses süsteemis on kaks tunnusjoont, millega minnakse proportsionaalsuse kontrolli põhimõtte järgi mõistlikest sotsiaalsete ja avalike huvide kaalutlustest kaugemale. Esimene selline joon on sotsiaalpartnerite esmapilgul tingimusteta võimalus kollektiivlepingut avardada. Teiseks puudub sobiv esinduslikkuskriteerium nende organisatsioonide puhul, kes võivad otsustada oma lepingut laiendada või avardada. 3. küsimus. Milliseid puudusi ja riske kätkevad endas kehtivad õigusaktid?

Ülaltoodu valguses on selge, et kehtivad õigusaktid ei pruugi seaduslikkuse kontrolli läbida. Demokraatlikus õigusriigis ei saa selline olukord olla jätkusuutlik. Seaduslikkuse probleem hõlmab siin ühest küljest asjaolu, et õigusaktide sisu ei vasta täielikult rahvusvaheliste tööstandardite nõuetele, ja teisest küljest tõika, et lepingut vaidlustada soovivatel kolmandatel isikutel puuduvad selleks sobivad õiguslikud vahendid, kui lepingupooled ei ole sektoris ega kutsealal esinduslikud.

Lisaks võib üksikute tööandjate puhul tekkida probleeme läbipaistvusega – nad ei pruugi aru saada, kas leping hõlmab neid või mitte. Meie arvates puudub kord, mille järgi organiseerunud tööandjad või nende töötajad saaksid selliseid probleeme mõistlikult lahendada.

Esinduslikkuskriteeriumite puudumine võib tuua kaasa ka juba niigi nõrga ametiühingustruktuuri killustumise Eestis. Et teoreetiliselt saab kollektiivlepingut

laiendada väga väikest vähemust esindav organisatsioon, siis võib see soodustada väikeste ametiühingute teket väljaspool keskliitusid.

5.2. Laiendamissüsteemi ülesanded Kollektiivlepingute laiendamise süsteemi edasiarendamise teemal tuleks arutelu alustada sellest, mis ülesandeid selline süsteem peaks täitma. Mida me tahame kollektiivlepingute laiendamisega saavutada?

Üldine lähtekoht on selline, et laiendamine peaks tugevdama riigi kollektiivläbirääkimiste süsteemi, kohustades tööandjaid kohaldama teatud kollektiivlepingut või selle teatud tingimusi. Sellise menetluse eesmärk on piirata madalapalgalist konkurentsi ja nn sotsiaalset dumpingut. Tööandjatel on töötajate suhtes rangemaid standardeid lihtsam omaks võtta, sest nad teavad, et ka nende konkurendid peavad sama standardit rakendama. Laiendamine suurendab organiseerunud tööturu osapoolte mõjuvõimu ja edendab sotsiaalset dialoogi riigi tasandil.

Samal ajal suurendab kollektiivlepingute laiendamine poolte kohustusi, sest kollektiivläbirääkimistesse asudes peavad nad võtma vastutuse kogu oma sektori arendamise eest. Seega ei saa väga väikesed ja mitteesinduslikud organisatsioonid laiendamismenetluses otsustavat rolli mängida. Samuti on tähtis, et süsteem tagaks õigusliku kaitse ka üksikutele tööandjatele. Nad peavad saama selget teavet oma kohustuste ja kehtivate tingimuste kohta.

5.3. Eesti kehtiva õiguse reformimine 4. küsimus. Kes ja kuidas peaks otsustama laiendamise küsimuse, kui võtta arvesse, et rahvusvahelise tava järgi teevad laiendamisotsuseid kohtud või kolmepoolsed organid?

Nagu 2. peatükis öeldud, on laiendamismenetluse rahvusvaheline tava väga mitmekesine ja ühtki lahendust ei saa teisele eelistada. Kõik laiendusvõimalused on välja töötatud kindla tööstussuhete konteksti tarbeks ja need lähtuvad riigi tavast. Seepärast leiame, et Eesti peaks süsteemi edasiarendamisel toetuma omaenese spetsiifikale. See tähendab, et laiendamismenetluses peaks põhiroll jääma sotsiaalpartneritele, kuid lisanduma peaksid esinduslikkuse, riikliku kontrolli ja kolmandate isikute õiguskaitsevahendite kriteeriumid.

5.3.1. Optimaalne mudel 7. küsimus. Missugune on parim kollektiivlepingute laiendamise mudel Eesti jaoks? Rahvusvahelises tööõiguses tuntakse laiendamist, avardamist ja kombineeritud mudeleid.

Laiendamist võib nimetada seadusandja jaoks tavaliseks mudeliks, mille abil siduda organiseerumata tööandjaid kollektiivlepinguga selle osapoolte määratud kohaldamisalal. Tavaliselt hõlmab sektoripõhine leping ka sektori organiseerumata tööandjaid. Avardamine on üsna tavatu ja harilikult kaasnevad sellega väga ranged tingimused. Näiteks ei tea me ühtki riiki, kus sotsiaalpartnerid saaksid ise teha otsuse oma lepingu avardamise kohta.

Laiendamise ja avardamise teema on seotud läbirääkivate organisatsioonide esinduslikkusega. Organisatsioon on esinduslik sõlmimaks kollektiivlepinguid seda liiki tööandjate või kutsealade esindajatega, kes kuuluvad tema liikmeskonda. Kui leidub esindusorganisatsioone, kes on võimelised pidama kollektiivläbirääkimisi vastavas sektoris või valdkonnas, siis ei ole avardamise järele vajadust. Praktikas on kollektiivlepingu avardamise sünonüümiks seega kõnesoleva sektori või valdkonna mitteesinduslike poolte sõlmitud kollektiivlepingu laiendamine.

Arvestades, et vastavalt neljandas peatükis kirjeldatule pärsib avardamine vabade kollektiivläbirääkimiste arengut sektoris/valdkonnas, ei soovita me Eestil kollektiivlepingute avardamise vabadust säilitada.

Sellest hoolimata näeme, et Eestis, kus tööturu mõlema osapoole organiseerituse määr on veel madal, peaksid keskliidud olema võimelised sõlmima omavahel laiendatud lepingu kogu Eesti tööturu jaoks, isegi kui neil pole igas sektoris või igal kutsealal liikmeid. Eeskätt peame siin silmas riiklikku miinimumpalka puudutavaid lepinguid, ent selle abil saab rakendada ka sotsiaalpartnerite vahelist Euroopa tasandi raamlepingut, mille on välja pakkunud ministeerium.

De facto tähendaks see ilmselgelt teatavat liiki avardamist. Kui aga anda tööturu osapooltele see võimalus, siis võib seda käsitleda esinduslikkuskriteeriumi rakendamisena nimetatud konkreetsetes olukordades. Valitsus (sarnaselt Belgia valitsusele) võib anda kolmepoolsetel konsultatsioonidel osalevatele keskliitudele ühiskondliku mandaadi ja tunnustada neid kogu tööturgu hõlmavate kollektiivlepingute sõlmijatena.

Kui üldse, siis eesmärgist olenemata peaks see võimalus jääma üksnes keskliitudele. Sellisel juhul ei oleks aga keskliitude puhul asjakohased teiste kollektiivlepingute laiendamise kohta (üksnes palgasäte jne) kehtivad materiaalõiguslikud piirangud.

Järgnevalt käsitleme üksnes laiendamise mudelit, sest leiame, et avardamismehhanismi saab Eesti tööjõuturu vahendite hulgast kõrvaldada.

5.3.2. Esinduslikkus 6. küsimus. Kas laiendamisele tuleks seada eeltingimusi? Kui jah, siis palun täpsustage.

Me leiame, et täitmist vajavad kolm eeltingimust või nõuet:

• esiteks tuleks võtta kasutusele esinduslikkusnõue; • teiseks peab laiendatud lepingu kohaldamisala olema selge ja läbipaistev (et

kolmandad isikud teaksid, kas see on neile siduv või mitte); • Kolmandaks soovitame kehtestada menetlusnõuded, mis tagavad laiendatud

lepingute seaduslikkuse kontrolli.

Kõige silmatorkavam probleem Eesti õigusaktides on kollektiivlepingu laiendamise või avardamise piirangute puudumine lepingupoolte jaoks. Niipea kui emma-kumma

osapoole organisatsioon (ametiühing või tööandjate liit) on sõlminud kollektiivlepingu, saab vähemalt teoreetiliselt ja seaduse sõnastuse põhjal laiendada seda ka kolmandatele isikutele. Laiendatavad sätted piirduvad aga selgelt palga-, tööaja ja puhkeaja tingimustega.

Ehkki meile ei ole teada juhtumeid Eesti süsteemi tõsisest kuritarvitamisest, leiame, et kollektiivlepingute laiendamise õigusaktid peaksid sisaldama ametiühingute ja tööandjate organisatsioonide esinduslikkuse nõuet.

Eestis näib esinduslikkuskriteeriumi osas olevat realistlikuks lahenduseks rakendada ILO loodud „kõige esinduslikema organisatsiooni” mõistet. ILO kontekstis tähendab see tavaliselt organisatsiooni, kellel on sektoris kõige suurem liikmete arv, ent see võib – eriti kui kaks organisatsiooni on peaaegu ühesuurused – tähendada ka sektoripõhist organisatsiooni, mis kuulub kõige esinduslikumasse üleriigilisse (tööandjate või töötajate) liitu.

Seepärast soovitame muuta Eesti kollektiivlepingu seadust nii, et laiendada saaks üksnes sektorite kõige esinduslikemate organisatsioonide sõlmitud kollektiivlepinguid. Eelkõige tuleks kuulutada kõige esinduslikumaks asjaomase sektori või kutseala suurima liikmete arvuga organisatsioon. Võrdluse aluseks peaks olema organisatsioonide endi statistika. Ent meie väljapakutud laiendamiskorra (vt punkti 5.3.5) kohaselt peab ministeerium kontrollima ka selle statistika usaldusväärsust. Kahe peaaegu ühesuuruse organisatsiooni puhul tuleks tunnistada kõige esinduslikumaks organisatsioon, kes kuulub kõige esinduslikumasse keskliitu. Kui peaks tekkima väga ebatõenäoline olukord, et samasse keskliitu kuuluvad kaks ühesuurust organisatsiooni, mille liikmeks on sama tüüpi tööandjad või sama kutseaala esindajad, siis peaks keskliit ise otsustama, kumba neist lugeda laiendatavate kollektiivlepingute sõlmimisel kõige esinduslikumaks. Samalaadseid lahendusi kasutavad Põhjamaade keskliidud, et vältida vaidlusi selle üle, millist kollektiivlepingut teatud liiki töö puhul kohaldada.

Me ei arva, et Eesti kontekstis oleks vaja täiendavaid esinduslikkuskriteeriumeid. Organiseerumata tööandjate kaitse saab tagada ka praeguse süsteemi raames. Esinduslikkuskriteerium võib olla hea lahendus ka sotsiaalpartnerite endi seisukohast, sest see suurendab ühtsust ja takistab eeskätt ametiühingute killustumist. Prantsuse kogemused näitavad, et ametiühingute lõhestatus võib halvata peaaegu kogu kollektiivläbirääkimiste süsteemi.

Laiendamine peaks olema võimalik üksnes tööandjate liitude sõlmitud kollektiivlepingute puhul. Seepärast ei näe me põhjust võtta kasutusele võimalus laiendada üksnes ühe tööandja sõlmitud kollektiivlepinguid, isegi kui see tööandja on nii suur, et teda võiks pidada kogu sektorit esindavaks.

5.3.3. Laiendamise ulatus Teiseks küsimuseks on laiendamise sisuline ja isiklik ulatus. Esimene pool puudutab kollektiivlepingu tingimusi (või hüvesid), mida laiendamine hõlmab. Teine puudutab

töötajarühmi, kes peavad laiendatud lepingust kasu saama, ja tööandjaid, kes peavad lepingut rakendama.

Üldiselt oleme seisukohal, et palga- ja tööajatingimused on kollektiivläbirääkimistel kõige tähtsamad teemad ja miinimumtingimuste laiendamisel on Eesti seadusandja praegune valik hästi põhjendatud. Võib aga väita, et samasse kategooriasse peaksid kuuluma ka põhipuhkuse tingimused, sest tänapäeval loetakse põhipuhkuse regulatsiooni üldiselt eelnimetatud teemadega seotud küsimuseks. Paindlikud põhipuhkuse normid võivad tööaega otseselt mõjutada. Nii tööaega kui ka puhkuseaega reguleerib ka Euroopa Liidu tööaja direktiiv (2003/88/EÜ). Seepärast teeme ettepaneku pikendada tulevikus laiendatavate sätete nimekirja kolmeni, lisades sellesse põhipuhkuse tingimused.

Mis puutub keskliitude algatatud laiendamismenetlusse, siis peaks olema võimalik laiendada ka lepinguid, mis reguleerivad muidki küsimusi kui palgad, tööaeg ja puhkus. Pooled peaksid saama rakendada mõnda üleeuroopalist raamlepingut (näiteks seoses kaugtöö või tööstressiga), laiendades seda kogu tööturule.

Laiendamise isikliku ulatuse osas näivad kehtivad õigusaktid olevat mõistlikud, nõudes selle sätestamist lepingus. Esinduslikkuskriteeriumi kasutuselevõtmisel ei tohi laiendamine väljuda lepingu tavalisest kohaldamisalast asjaomases sektoris. Ent nagu punktis 5.3.1 väidetud, saab meie arvates lugeda hõlmatuks kõiki sektoreid, kui lepingu sõlmivad keskliidud.

5.3.4. Kollektiivsed töövaidlused 5. küsimus. Kas laiendamise küsimus võiks olla kollektiivläbirääkimiste ja kollektiivse töövaidluse teema? Kui süsteem on ehitatud üles poolte ühisele laiendamisalgatusele, ei saa meie arvates mööda minna faktist, et lepingu laiendatavuse väljavaade on üks oluline aspekt, mida tuleb läbirääkimistel arvesse võtta ja arutada. Tegelikult on läbirääkimiste laua taga väga raske teha selget vahet erinevate kohaldatavustahkude vahel.

See küsimus näib olevat seotud kollektiivse töötüli lahendamise seaduse tõlgendamisega. Kui pärast kollektiivlepingu sõlmimist tekib vaidlus, mis on seotud üksnes küsimusega, kas pooled peaksid algatama laiendamise või mitte, kas siis seda tuleks lugeda seaduslikuks streigi- või töösulunõudeks? Selline nõue on kindlasti teistsugune kui lepingu tingimuste kohta käiv nõue, ent tegu on teemaga, mille kohta ei leia selgeid juhtnööre ei rahvusvahelisest õigusest ega tavast ning kus võib järgida riigisiseseid traditsioone.

Mõistlik vastus sellele küsimusele võiks olla, et pooled otsustavad igal üksikul juhul ja kollektiivläbirääkimiste autonoomia vaimus ise, kas nad teevad laiendamistaotlusest kollektiivlepingu osa või jätavad selle kollektiivläbirääkimiste protsessist välja ja langetavad selles küsimuses eraldi otsuse.

5.3.5. Laiendamise kord 8. küsimus. Kirjeldage optimaalset laiendamise korda.

Viimane küsimus puudutab kollektiivlepingu laiendamise või avardamise menetluskorda. Rahvusvahelise võrdluse põhjal selgus, et kasutusel on erinevad mudelid ning et menetlusse sekkumise ulatus on riigiti erinev.

Eeldatavalt osaleb menetluses kolm otsustajat:

• kollektiivlepingu pooled (praegune olukord Eestis); • kesksed tööturuorganisatsioonid, s.t keskliidud; • riik (sotsiaalministeerium).

Kui vaadata teiste liikmesriikide näiteid, siis kõik need pooled osalevad menetluses ühel või teisel viisil, olenemata sellest, kes neist etendab otsustavat rolli.

Oleme korduvalt öelnud, et meie arvates seisneb Eesti olemasoleva süsteemi tugevus kahepoolses lepingus. Samas leiame, et kahepoolset menetlust tuleks täiendada poolte esinduslikkuse kontrollimise õigusega ja kolmandate isikute võimalusega esitada oma seisukohti. Kesksed tööturuorganisatsioonid ei esinda meie arvates selles menetluses organiseerumata tööandjate huve. Seetõttu peaks ministeerium menetlust vähemalt mingis ulatuses kontrollima.

Samal ajal on oluline, et menetluses arvestataks sotsiaalpartnerite sõltumatust. See tähendab, et nad peavad endiselt saama määrata lepingu sisu ja ministeerium ei või neilt nõuda selle muutmist ega täiendada lepingut omal algatusel. Ministeeriumi ainus ülesanne on rahuldada laiendamistaotlus või lükata see tagasi – muud ei midagi.

Alljärgnevalt kirjeldatud menetlus peaks olema meie arvates nõuetekohane.

Kõige esinduslikumad organisatsioonid otsustavad, et nad tahavad muuta oma lepingu laiendatavaks. Nad teavitavad sotsiaalministeeriumi oma lepingust ja soovist seda laiendada.

Lepingusse võib lisada sätte, mille kohaselt võib ministeerium algatada laiendamismenetluse üksnes ühe poole taotlusel ja erandjuhul ka hädaolukorras.

Seejärel avaldab ministeerium lepingu, mille laiendamist taotletakse (teavitamine), ja palub kõigil lepingu kohaldamisalasse kuuluvatel isikutel (tööandjatel või töötajatel) esitada oma märkused ja seisukohad seoses lepingu ja selle võimaliku laiendamisega. Sellise konsultatsioonimenetluse eesmärk on anda ministeeriumile ja kollektiivlepingu pooltele vajalikku teavet, mille abil kontrollida lepingu laiendamise õiguslike nõuete täitmist – nt seda, kas lepingu sõlmivad kõige esinduslikumad organisatsioonid ja kas laiendamise ulatus on selge. Kõik ministeeriumile esitatud märkused ja seisukohad tuleb edastada viivitamatult kollektiivlepingu pooltele.

Menetlus peaks olema kiire ja tõhus, et laiendamisel ei tekiks viivitust. Seepärast soovitame seada konsultatsioonimenetluse pikkuseks 15 päeva (nagu Prantsusmaal). Sel ajal peab ministeerium kontrollima, kas pooled täidavad esinduslikkusnõudeid ja kas isiklik kohaldamisala on määratletud lepingu tekstis selgel ja arusaadaval viisil. Kohaldamisala selguse ja läbipaistvuse nõue tähendab, et lepingupoolte, ministeeriumi ja kõigi lepingu kohaldamisalasse jäävate tööandjate vahel valitseb ühine arusaam, missugune on isiklik kohaldamisala pärast lepingu laiendamist. Vajaduse korral võib ministeerium paluda pooltel esitada tõendeid oma esinduslikkuse kohta ja anda neile soovituse täpsustada lepingu kohaldamisala, et asjaomased tööandjad oleksid teadlikud oma kohustusest järgida laiendatud tingimusi.

Sõltuvalt konsultatsioonide tulemustest võivad lepingupooled lepingu üksikasjades ümber mõelda ja teha enne lepingu laiendamist muudatusi. Igal juhul on see nende endi otsustada. Meie arvates ei tohiks anda ministeeriumile võimalust muuta, välistada või lisada sätteid enne lepingu laiendamist. Kui ministeerium leiab, et leping ei vasta õiguslikele nõuetele, siis saab ta laiendamisest keelduda, ent kui leping laiendatakse, siis tuleb selle sätteid laiendada täpselt sellisel kujul, nagu pooled kokku leppisid. Vastasel korral kaob kogu laiendamismehhanismi mõte.

Kui sotsiaalministeerium on kontrollinud ja saanud kinnitust, et esinduslikkuse ja läbipaistvuse nõuded on täidetud, ja 15-päevane konsultatsioonimenetluse aeg on möödas, kuulutab minister kollektiivlepingu asjaomased sätted (sektoripõhises lepingus üksnes palka, tööaega ja põhipuhkust reguleerivaid sätteid) oma otsusega viivitamatult laiendatuks. Ainus laiendamisest keeldumise alus on see, kui õiguslikud nõuded ei ole täidetud. Seejärel peaks kollektiivleping olema veebilehel avalikult kättesaadav, et üksikud tööandjad ja töötajad saaksid hõlpsasti teavet selle sisu kohta.

Kõige kohasem laiendatava kollektiivlepingu avaldamise ja levitamise viis tuleb välja selgitada kolmepoolsete konsultatsioonide käigus enne uue süsteemi kasutuselevõttu.

Sama menetlust tuleks kasutada siis, kui kavandatav laiendamine puudutab keskliitude vahelist kollektiivlepingut, mis peaks hõlmama kogu tööturgu.

5.3.6. Kohtumenetlus? Me leiame, et ülalkirjeldatud laiendamismenetlus lahendab Eestis tekkinud mured. Asjaomase sektoriga peetakse nõu, kolmandad isikud saavad oma seisukohti väljendada, lepingu sisu ja poolte sõltumatust austatakse ning kasutusele võetakse esinduslikkuskriteerium ning formaalsed läbipaistvuse ja avatuse nõuded. Et tagada õiguskindlus, võib laiendamise mõjualasse jäävale tööandjale või ametiühingule anda võimaluse algatada kohtumenetlus, kui ta soovib vaidlustada ministeeriumi otsuse põhjusel, et kumbki pool või üks neist ei ole esinduslik või et lepingu kohaldamisala ei ole läbipaistev ega selge. Seega saab vaidlustada vaid otsuse seaduslikkust, mitte selle asjakohasust. Selline vaidlustamine ei mõjuta aga taotleja juriidilist kohustust seda otsust täita. Kui kohus leiab, et laiendamisel ei olnud juriidilist alust näiteks poolte esinduslikkuse puudumise tõttu, võib ta kuulutada ministeeriumi otsuse tühiseks. Selline kohtumenetlus peab toimuma kiiresti.

Väljapoole meie oskusteavet jääb vastus küsimusele, missugune Eesti kohus sobib sellise vaidluse lahendamiseks kõige paremini. Rahvusvahelisest praktikast leiab erinevaid võimalusi. Olulisteks nõueteks on see, et kohtuotsuste langetamine tuleb usaldada kohtunike kätte, kellel on vähemalt mingid teadmised tööturu probleemidest, ja et menetlus peab olema kiire.

6. Kasutatud kirjandus

Ahlberg, K & Bruun, N: Kollektivavtal i EU om allmängiltiga avtal och social dumping, Skriftserien nr 52, Juristförlaget Stockholm 1996

Bercusson, B & Bruun, N: European Industrial Relations Dictionary, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Dublin 2005, http://www.eurofound.europa.eu/areas/industrialrelations/dictionary/index.htm

Blanke, Thomas & Rose, Edgar: Erosion or renewal? The crisis of collective e wage formation in Germany. In Blanpain, Blanke & Rose (eds) Collective bargaining and wages in comparative perspective Germany, France, the Netherlands, Sweden and the United Kingdom, Kluwer Law International 2005

Committee completes examination of ”general validity” of collective agreements http://www.eurofound.europa.eu/eiro/1999/09/inbrief/fi0212109n.htm

Dispute over Employment Contracts Act resolved http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2000/09/feature/fi0009161f.htm

Dispute over extension of collective agreements in the building industry, http://www.eurofound.europa.eu/eiro/1999/09/feature/de9909117f.htm

Freedom of association Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, Fifth (revised) edition, International Labour Office, Geneva 2006

Rojot, Jacques: Collective agreements in France. Toim. A. Ojeda Avilés Collective Bargaining in Europe, Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid 2005

Schulten, Thorsten: Mimimum wage protection Current German and European Debates, loeng Fafo Østforum konverentsil 3. juunil 2008

Social partners conclude intersectoral agreement for 2007–2008 http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2007/01/articles/be0701019i.htm

Tariff Board votes to extend collective agreements to petroleum installations http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2004/11/feature/no0411103f.htm

Vigneau, Christophe & Sobczak: André: France: The helping hand of the state. Toim. Blanpain, Blanke & Rose Collective bargaining and wages in comparative perspective Germany, France, the Netherlands, Sweden and the United Kingdom, Kluwer Law International 2005

Eesti kollektiivlepingute laiendamine tulevikus - tooelu.ee · Saksamaa, Prantsusmaa, Belgia ja...

Documents

Transcript of Eesti kollektiivlepingute laiendamine tulevikus - tooelu.ee · Saksamaa, Prantsusmaa, Belgia ja...