呂大樂  著

—香港非政府機構發展軌跡

3 序一 陳智思

5 序二 吳水麗

7 自序 呂大樂

9 前言

18 第一章

早期社會福利傳統：政府退居二線、民間團體當前鋒

38 第二章

社福改善生活素質：從救濟到社會服務

70 第三章

角色轉型：從提供服務到成為政府夥伴

100 第四章　

當家作主：社會權利的雛形

132 第五章　

創新領域：突破制度的限制

目錄

156 第六章　

機構管治：鞏固社會的信任

180 第七章

自助組織：服務使用者的充權及挑戰

196 第八章

重新定位：回應新環境與新需要

220 第九章

社福品牌：輸出社會服務

242 結語

250 附錄一

257 附錄二

258 附錄三

266 參考文獻

第一章

早期社會福利傳統：

政府退居二線、民間團體當前鋒

19第一章  早期社會福利傳統

導言

「香港是一個殖民地和移民社會……」

每當談到香港，少不免聽到如斯開場白。別以為這句耳熟能詳的開

場白乃徒託空言，其實在討論早期（1841-1945年）的慈善及福利事業發

展時， [1]香港具備的特有政治氣候和人口組合，很大程度上左右殖民政

府在社會福利服務政策的取態，及促使志願團體參與的力度。在此我們

將拆解殖民地和移民社會這兩項香港社會特徵，如何催生了政府以外的

團體―包括來自海外的宗教團體及本地的民間團體―在組織及提供

慈善、救濟、社會服務方面扮演著重要的角色。

這樣說並不等於其時的殖民政府完全未有管理社會事務，及回應相

關的社會需要， [2]而是她在管理這些社會事務時所採取的立場、方法，

很自覺地處於「第二線」。政府甘願充當後衛，那麼誰來披甲上陣？

原來是遠道重洋而來的海外宗教組織及本土民間團體，它們不單較

官方機構更貼近前線（直接為有需要人士提供服務），而且還往往較諸

政府對社會上的各種需要有更早的回應。於是，我們所見到的情況，是

一個在政府體制以外，存有一個無論在服務類型又或服務團體背景，都

20 凝聚力量

頗為多元化的民間社會福利系統。

說實在的，以19世紀的社會背景而言，宗教組織及民間團體積極參

與社會服務甚為普遍，在世界上大多數國家均如是， [3]更何況香港是一

個剛開發的殖民地，殖民政府顯然更加不會從市民的基本權利、福利需

要的角度去考慮現在及未來。話說回來，正正由於此，值得留意的倒不

是當年由民間推動慈善及福利事業的模式，有趣的是日後就算社會福利

事業「發揚光大」，變得更具規模和有組織後，仍拜政府對社會福利抱

持傳統態度及堅守一貫以來的管理方法所𧶽，而令志願服務這一種特色

得以傳承下來。

可以說，由政府以外的宗教、慈善團體推動社會福利服務，乃香

港社會的傳統。但究竟志願團體是如何在殖民政府管治中找到生存空間

呢？那我們得先還原最基本點，瞭解早年香港的特殊情況，才能解構特

有的政治及社會空間，如何造就出特有的慈善氛圍。

海外宗教團體紛至沓來

英國人在1841年1月26日登陸香港島，剛開始在香港的殖民管治，

旋即在這個小島上開展活動，和面對社會生活所帶來的問題―簡單如

生、老、病、死，足以令這個「日不落帝國」頭痛不已。事實上，佔領香

港島後，英軍碰到的第一個難題便是疫症：「1841和1842年夏天爆發的傳

染病已使不少軍人葬身香港，1843年的情況則更糟。這一年，歐籍士兵的

平均死亡率高達22%，印籍士兵更不止此數。」（高添強，2005：211）

21第一章  早期社會福利傳統

香港慈善服務傳統早於19世紀便植根這片殖民地，補充了殖民政府社會服務的不足。

22 凝聚力量

飽受「香港熱症」困擾的英軍必須想辦法解決醫療問題和防止疾

病擴散，1843年終於設立了醫務大臣一職，醫療服務才正式成為殖民

政府行政日程上的工作。同年第一間醫院相繼落成，設於當年來說甚

為偏遠的灣仔摩利臣山（Hong Kong Museum of Medical Sciences Society,

2 0 0 6 : 6）。不過，這所醫院並非政府所建，乃中國醫藥傳道會（T h e

Medical Missionary Society of Canton and Macau）所興辦，屬傳教士的醫

療事工：「在1843年已在灣仔摩理臣山上建成了醫院。醫院於1843年6月

1日開幕，很快便有華人到院求醫。醫院既為一服務機構，也是一個傳

福音的場所。」（劉紹麟，2003：113）

在眾多由海外傳教士所辦的社會服務中，醫療事工只是其中一項

而已。隨著香港成為英國的殖民地，很多早已在南中國及其鄰近地區宣

教的傳教士和其他開始來華傳教的宗教團體紛至沓來。 [4]事實上，英軍

在水坑口登陸佔領香港僅為時兩周，一群傳教士迅即聞風由澳門來港考

察。1842年初，浸信會美籍傳教士羅孝全（Issachar J. Roberts）和叔未士

( Jehu Lewis Shuck )分別抵港，展開傳道工作 (施其樂，1999a：263）。

羅孝全在春綽村（今赤柱）開始工作，曾經試辦過一間學校（施其樂，

1999b：291）。而叔未士的太太叔何顯理（Henrietta Hall Shuck）則由

於需要安排子女的教育，就勢辦學，招收華人學生之餘，更接受女孩入

學，可謂推動香港女性入學的先行者。可惜，叔何顯理於1844年難產不

幸離世，其夫不久亦離開香港，遷往廣州。

另一緊隨英國人佔領香港而到來拓展事工的例子，是馬禮遜教育協

會（the Morrison Education Society）的董事會，1842年初決定將澳門的

23第一章  早期社會福利傳統

早年的教育服務多為海外宗教團體所創辦，圖為1843年底開課，位於摩理臣山上的馬

禮遜紀念學校是其中一家。

24 凝聚力量

學校搬到香港來。得殖民政府撥地興建校舍，又獲得社會人士的財政支

持，學校初期發展良好，後因財政問題於1849年停辦（劉紹麟，2003：

219-220）。至於在1848年遠道從法國來香港的聖保祿修會（St . Pau l ’ s

Convent）的4位修女，抵港不久就有大發現：

……最緊急的是拯救香港街上的棄嬰。於1848年10月1日（即抵達香港後

約兩星期），這些修女接收了第一個棄嬰，而至年底（即3個月後），

她們已接收了170個棄嬰，大部份是身體虛弱，甚至是有病的。與當時

（1840年代） 香港的人口數目而言，這是一個很大的數目……於1849年，

香港亦只不過有2萬2千人。1848-1854年，香港聖保祿修會收留了1,360個

棄嬰，反映出建立一所孤兒院的迫切需求。（張學明，2005：244）

限於篇幅，不可能在此詳細報告海外宗教團體及傳教士在早期香港

的傳道工作和慈善事業。上文所引述的，只是眾多由外國教會所提供的

慈善及福利服務的一兩個例子而已，旨在說明開埠之初，社會很多基本

的需要仍須由政府以外的團體來提供。而殖民政府將一些社會服務納入

其工作範圍，則是後來的事情了。這很容易理解，英國人初來到，無暇

兼顧殖民社會種種；或者正確地說，殖民政府所關注的是軍事及經濟利

益，殖民地人民的福祉無關宏旨，並非她認為需要立即處理的事情！

25第一章  早期社會福利傳統

華人慈善團體萌生

1844年戴維斯（John Davis）來港接替砵甸乍（Henry Pottinger）出

任港督。同時，他也從英國帶來一批協助管治殖民地的公務員（丁新

豹，1997：88）。在增設的公務員職位之中包括總登記官署，負責登記

華人的工作。隨著華人人口的增長，總登記官署的工作日趨繁重。事實

上，整個殖民地逐漸發展出一定規模，這跟大環境的變化有關。香港自

成為英國殖民地開始，便是一個自由港。

不過，自由港的地位並不能即時促成經貿發展。其他中國大陸的通

商口岸開放以後，反而令香港的經濟角色大打折扣。香港經濟發展出現

轉機，是踏入19世紀中期之後的事情。一是海外需求大量勞工，而香港

成為了出口勞工的中轉站。這不單帶動了航運業、旅館服務，而且還因

為處理大量華僑滙款和人口流動而產生的經濟、貿易活動，銀號、貿易

行便隨之而成立。 [5]同期，內地局勢混亂，華南地區不少人―也包括

一些商人―移民來港。香港社會與經濟乘勢而起。至於較有系統和組

織的政府管理，也是1850年代後期的事：

隨著經濟增長和人口不斷上升，這殖民地發展漸趨成熟。1858年，香港

經濟的蓬勃增長已達到本地稅收足以長期支付公共開支的水平，殖民地

政府終於脫離英國財政部的控制，取得財政自主權。從此，殖民地政府

再無須提交年度預算案待英國財政部審核、修改及批准才可施行。(曾銳

生，2007：13)

26 凝聚力量

當然，這種財政自主並非指香港在處理公共財政問題上完全獨立於

英國的控制（Miners, 1987: 107-111），但在取得穩定收入後，殖民政府

確實在內部施政上可以有更大的自主空間，更實在的回應社會上一些迫

切的問題和需要。不過，話說回來，就算是提升了施政的能量，殖民政

府在管理社會需要的問題上，基本上與滿足最低的要求仍有一段距離。

而這個問題在香港這個移民社會就更為明顯。

香港是一個移民社會，當年大量壯年男性從內地隻身來港謀生，在

港並無家庭、親屬等各方面的支援。一旦客死異鄉，連辦理殮葬亦成問

題。1851年，「譚才等便建議建立一所義祠，安放在港身亡的人的神主

牌，待日後轉送回鄉，再安在家裡，讓後人供奉。譚才等入禀港府，得

在上環撥了地，建成義祠，名為「廣福義祠」。「……義祠的功能後來

漸漸改變，除了安放神主牌以外，一些病重的人亦因為無處容身而被送

到義祠去。」（冼玉儀，1997：167）到了1869年，因為一位殖民地官員

發現垂死的病人給送往義祠，但該處的環境卻完全不能符合英國人對衛

生的要求後，為之嘩然。事情宣揚出去之後，演變為一宗醜聞，在英國

殖民地部的壓力下，港督進行了調查。

這件事反映殖民制度下華洋分隔的情況。一方面，英籍殖民官僚不

瞭解華人文化及生活；另一方面，華人並不接受西方醫藥，情願病重後

送往義祠，亦不會到政府醫院求醫。港督麥當奴（Richard MacDonald）

在種種壓力下，跟華人領袖商討辦法，遂促成東華醫院的興建。東華醫

院於1869年開始籌辦，1872年落成，由港督主持揭幕，可見它在當時殖

民社會的地位。東華醫院為華人提供醫療服務之餘，還陸續擔起其他社

27第一章  早期社會福利傳統

會服務。更重要的是，它是一個重要的華人團體，「東華醫院的總理擔

當了華人和殖民政府之間的橋樑」（同上：171），既有調解華人社會內

部糾紛的功能，又成為了代表華人意見和利益的團體：

傳統的施善教化功能由寺廟和善會負責，如果民眾有所爭拗，一般由鄉

紳耆老出面調解，地方多在寺廟和城隍廟之內。香港開埠以還，華人申

訴調解的地方是文武廟，華人之間的糾紛都向這個組織提出申訴，並且

雙方接受它的仲裁。東華醫院成立之後，逐漸把類似的功能接收過來，

直至1908年正式取文武廟的位置而代之。何況傳統的鄉紳耆老只有調解

之力，無審裁之權，可是東華卻是調解審裁的權力集於一身，比之傳統

的制度又更上一層樓。至於行善施藥，扶生殮死就更加是東華本來的主

要功能。由此可知，東華醫院把歷史上基層鄉治的種種功能，直接及間

接地集於一身，完成了空前獨有的事功。（劉潤和，2006：33）

最重要是東華醫院的成立，代表華人社會的形成。在東華以前，已

有由華人自發組織的團體，以同鄉組織為多。早在開埠初期，便有新安

會館（冼玉儀，1997：175）。「早期的移民組織以行會為主，而大的行

幫則間中有以鄉籍分界。」（同上）東華醫院跟一般同鄉組織、會館不

一樣的地方，在於它的服務對象並不限於特定的身份（例如籍貫），而

是涵蓋在港的華人。在這個意義上，它是華人社會中的公共團體。

東華醫院成立之初，其工作已包括幫助被販賣的婦女。1870年代，

幾位旅港東莞商人有見拐帶成風，誘騙婦女出洋相當普遍，而受害人中

28 凝聚力量

更不少為東莞人士。有見於此，他們籌組成立相關組織拯救婦女。當時

東華醫院亦有類似的社會服務，東莞商人遂與東華合作於1878年創立保

良局。「成立初期，保良局的工作主要是拯救被拐帶、或被迫為娼的婦

女和被虐待的婢女，將她們遣回原籍，或為她們安排擇偶配婚，或待領

育。其間則由保良局安置，供給衣食。」（同上：171）

如上文所提到，東華醫院及保良局代表等在香港生活的華人開始

建立組織，服務同在這個移民社會居住的大眾。但後來才歸入香港的九

龍半島和新界的情況，則跟香港島有所不同，其中跟本文討論相關的一

點，乃原來較具規模的村落，早有自發組織且相當活躍：

九龍樂善堂代表了原來九龍（包括現在九龍半島及新界部份地區）村落

的公益組織。它的網絡是以九龍城為核心，再與東、西、北等周邊地區

互相聯繫，構成九龍附城（即九龍城一帶）、蠔涌、荃灣、沙田等四約

二十三村的連合組織和活動範圍。從種種跡象顯示，當日樂善堂活動的

覆蓋範圍應該甚為廣闊。例如光緒二十年（1894年），港九發生嚴重瘟

疫，樂善堂除了於九龍城打鐵街堂址設廠施醫外，又於鑽石山南麓闢

地建立臨時墳場及義莊寄厝，遠至西貢井欄樹亦設立義塚，當知四約

二十三村的運作十分緊密。（趙雨樂，2001：96）

「早於1 8 9 8年英國踏足新界以前，樂善堂於九龍周邊的慈善事業

已告展開。自清光緒六年（1880年）該堂建成祠堂形制以來，即長期以

『善室』名義服務社群。」（同上：95）樂善堂所辦善業，得清官方認

HK$ 88.00

「福利」，在香港儼如一個沾上毒藥的名詞，每次提起，政府務必耍手擰頭，市

民亦很刻意地與之保持距離，深恐給標籤為「懶人」。怎樣想，香港都是一處難

以讓人聯想到慈善事業、社會福利的地方。但實際情況卻經常可以在緊急關頭，

見到香港人「有錢出錢，有力出力」，共襄善舉，對有需要的人施以援手。在福

利慈善方面，香港人的表現一貫的實在。

結合這種低調的社會公益參與模式，原來是一個龐大的、充滿活力的非政府社會

福利服務系統。社福機構是這個系統的核心部份，帶動市民參與社會服務。其實

打從19世紀起，香港華人社團已籌組志願慈善機構，彌補殖民政府社會服務的

不足。時光輾轉經過百多年，由殖民地時代步入特區政府管治年代，非政府社會

福利服務機構仍保有為社會提供服務的傳統，究其原因是它們能夠與市民建立信

任，令人們相信參與志願團體的活動，可以真正地幫助有需要的人。

究竟這份信任感是如何建立的？本書將會總結這些福利機構所走過的道路，探討

如何建立社會服務的傳統，中途遇過些甚麼困難，以及怎樣回應社會的需要。