보건복지 정책의 역사적 전개와 국책연구기관의...

보건복지 정책의 역사적 전개와

국책연구기관의 역할:한국보건사회연구원 사례를 중심으로

- 제3부 -

정경희 외

연구보고서 2020-02

연구보고서 2020-02

보건복지 정책의 역사적 전개와 국책연구기관의

역할: 한국보건사회연구원 사례를 중심으로- 제3부

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2020년 3월

정 경 희

조 흥 식

한국보건사회연구원

[30147]세종특별자치시 시청대로 370

세종국책연구단지 사회정책동(1~5층)

대표전화: 044)287-8000

http://www.kihasa.re.kr

1994년 7월 1일(제8-142호)

고려씨엔피

ⓒ 한국보건사회연구원 2020

ISBN 978-89-6827-678-1 93330

【책임연구자】정경희 한국보건사회연구원 선임연구위원

【주요 저서】웰다잉을 위한 제도적 기반 마련 방안한국보건사회연구원, 2019(공저)

2017년 노인실태조사보건복지부, 한국보건사회연구원, 2017(공저)

공동연구진

성명 소속강혜규 한국보건사회연구원 선임연구위원

조성은 한국보건사회연구원 연구위원

강은나 한국보건사회연구원 연구위원

고숙자 한국보건사회연구원 연구위원

신윤정 한국보건사회연구원 연구위원

신화연 한국보건사회연구원 연구위원

오미애 한국보건사회연구원 연구위원

윤석명 한국보건사회연구원 연구위원

황남희 한국보건사회연구원 연구위원

곽윤경 한국보건사회연구원 부연구위원

김수진 한국보건사회연구원 부연구위원

김은정 한국보건사회연구원 부연구위원

김회성 한국보건사회연구원 부연구위원

송철종 한국보건사회연구원 부연구위원

안수란 한국보건사회연구원 부연구위원

오욱찬 한국보건사회연구원 부연구위원

이기호 한국보건사회연구원 부연구위원

이상정 한국보건사회연구원 부연구위원

임완섭 한국보건사회연구원 부연구위원

정은희 한국보건사회연구원 부연구위원

주유선 한국보건사회연구원 부연구위원

이선희 한국보건사회연구원 전문연구원

진재현 한국보건사회연구원 전문연구원

박형존 전 한국보건사회연구원 전문연구원

강소선 한국보건사회연구원 책임전문원

강유구 한국보건사회연구원 책임전문원

이연희 한국보건사회연구원 책임전문원

이혜선 한국보건사회연구원 책임전문원

이재윤 명지대학교 문헌정보학과 교수

안형석 ㈜ 아크릴 책임연구원

제3부 목 차

제3부 주요 정책별 한국보건사회연구원의 연구 활동 성과와 과제 581

제1장 주요 정책별 한국보건사회연구원의 연구 활동 ···················583

제2장 보편적 건강보장제도의 발전 ·················································587

제1절 우리나라 건강보험정책의 발전 단계 ······················································589

제2절 발전 단계별 한국보건사회연구원의 역할 ···············································594

제3절 향후 건강보장 정책 발전 방향과 한국보건사회연구원의 역할 ················606

참고문헌 ·········································································································609

제3장 공적 연금제도의 구축 ···························································615

제1절 우리나라 공적 연금제도의 발전 단계 ·····················································617


제3절 향후 공적 연금제도의 발전 방향과 한국보건사회연구원의 역할 ·············641

참고문헌 ·········································································································643

제4장 빈곤 정책의 발전 ··································································651

제1절 우리나라 빈곤 정책의 발전 단계 ···························································653


제3절 향후 빈곤 정책의 발전 방향과 한국보건사회연구원의 역할 ····················669

참고문헌 ·········································································································671

제5장 보건의료제공체계의 구축과 고도화 ·······································675

제1절 우리나라 보건의료정책체계의 발전 단계 ···············································677

제2절 발전 단계별 한국보건사회연구원의 역할 ··············································686

제3절 향후 보건의료정책체계의 발전 방향과 한국보건사회연구원의 역할 ·······695

참고문헌 ·········································································································697

제6장 아동복지 정책의 발전 ···························································707

제1절 우리나라 아동복지 정책의 발전 단계 ···················································709


제3절 향후 아동복지 정책 발전 방향과 한국보건사회 연구원의 역할 ···············724

참고문헌 ·········································································································726

제7장 자녀양육지원 정책의 체계화 ·················································733

제1절 우리나라 자녀양육지원 정책의 발전 단계 ··············································735


제3절 향후 자녀양육지원 정책 발전 방향과 한국보건사회연구원의 역할 ··········752

참고문헌 ·········································································································756

제8장 노년기 삶의 질 증진을 위한 복지 정책의 확대 ···················761

제1절 우리나라 노인복지 정책의 발전 단계 ·····················································763


제3절 향후 노인복지 정책의 발전 방향과 한국보건사회연구원의 역할 ·············789

참고문헌 ·········································································································795

Korea Institute for Health and Social Affairs

제9장 장애인복지 정책의 확대 ························································803

제1절 우리나라 장애인복지 정책의 발전 단계 ·················································805


제3절 향후 장애인복지 정책 발전 방향과 한국보건사회연구원의 역할 ·············828

참고문헌 ·········································································································830

제10장 사회서비스 정책의 도입과 확충 ·········································837

제1절 우리나라 사회서비스 정책의 발전 단계 ·················································839


제3절 향후 사회서비스 정책 발전 방향과 한국보건사회연구원의 역할 ·············849

참고문헌 ·········································································································851

표 목차

〈표 3-2-1〉 건강보험 확대 및 통합 과정 ············································································590

〈표 3-2-2〉 건강보험 보장성 강화 주요 경과 ······································································592

〈표 3-5-1〉 1990년대까지 주요 의료법 개정 내용 ·····························································682

〈표 3-5-2〉 의약분업 추진 경과 ·························································································683

〈표 3-8-1〉 시설보호 노인복지의 주요 변화 ·······································································774

〈표 3-9-1〉 1980년 이전 전국 실태조사의 장애출현율 ······················································809

〈표 3-9-2〉 장애인복지발전 5개년 계획(1998~2002)에서의 장애 범주 확대 계획 ·············814

〈표 3-9-3〉 등록장애 범주의 확대 과정 ··············································································815

〈표 3-9-4〉 장애인연금 기초급여액 변화 ···········································································822

Korea Institute for Health and Social Affairs

그림 목차〔그림 3-2-1〕 건강보장제도의 발전 과정 ···········································································593

〔그림 3-2-2〕 제1차 국민건강보험종합계획의 비전, 목표, 과제 ··········································606

〔그림 3-3-1〕 노후소득보장체계 구축 과정과 특징 ·····························································618

〔그림 3-4-1〕 빈곤 정책의 변화 과정과 특징 ······································································655

〔그림 3-5-1〕 보건의료정책의 발전 단계 ···········································································678

〔그림 3-5-2〕 보건의료서비스의 양적 기반 조성기의 정책 환경 ··········································687

〔그림 3-5-3〕 보건의료정책의 과도기 및 혁신기반 조성기(1990년대 후반~2000년대)의

정책 환경 ····································································································690

〔그림 3-5-4〕 보건의료정책의 내실화 및 고도화(2010년대~현재)의 정책 환경 ··················693

〔그림 3-5-5〕 보건의료의 패러다임 이동 ···········································································695

〔그림 3-6-1〕 아동복지 정책 발전과 한국보건사회연구원의 역할 ·······································714

〔그림 3-7-1〕 영유아 양육지원 정책의 체계화 ···································································740

〔그림 3-8-1〕 노인복지 정책의 발전 단계 ··········································································767

〔그림 3-9-1〕 장애인복지 정책의 발전 단계 ·······································································807

〔그림 3-9-2〕 장애인복지 인프라 개편 사업에서 제시한 장애판정 및 전달체계 ···················825

〔그림 3-10-1〕 사회서비스 정책의 주요 변화 ·····································································843

주요 정책별

한국보건사회연구원의

연구 활동 성과와 과제

제1장 주요 정책별 한국보건사회연구원의 연구 활동

제2장 보편적 건강제도의 발전

제3장 노후소득보장의 공적체계 구축

제4장 빈곤 정책의 발전

제5장 보건의료제공체계의 구축과 고도화

제6장 아동복지 정책의 발전

제7장 자녀양육지원 정책의 체계화

제8장 노년기 삶의 질 증진을 위한 복지 정책의 확대

제9장 장애인복지 정책의 확대

제10장 사회서비스 정책의 도입과 확충

3제 부

주요 정책별

한국보건사회연구원의

연구 활동1제 장

제3부에서는 한국보건사회연구원이 수행해 온 정책 연구 중 주요 정책

영역에 대하여 한국보건사회연구원의 연구 활동의 역할을 우리나라의 발

전 단계라는 맥락에서 살펴보고 그에 기초하여 향후 한국보건사회연구원

이 수행해야 할 역할에 대하여 모색해 보고자 한다. 정책별로 문제 인식

과정, 정책 도입 및 변화 과정에서의 한국보건사회연구원의 연구 활동을

분석하였다. 이를 위하여 관련 문헌을 검토한 뒤 제2부에서 분석된 결과

를 바탕으로 정책 형성 과정에 참여한 퇴직 연구자 및 전문가 등과의 인

터뷰를 통하여 문헌에서 확인되지 않는 정책 형성사에 대한 증언을 수집

하여 반영하였다.

제3부는 총 10개의 장(총론 1개의 장, 정책 영역 분석 9개의 장)으로

구성되며, 사회보장기본법에 규정되어 있는 정책 내용에 기초하여 사회

보험, 공공부조, 사회서비스와 관련된 정책 순으로 제시한다. 국민에게

발생하는 사회적 위험을 보험의 방식으로 대처함으로써 국민의 건강과

소득을 보장하는 제도인 사회보험과 관련해서는 국민건강보험과 국민연

금 관련 연구를 제시한다. 우리나라의 사회보험은 국민건강보험, 노인장

기요양보험, 국민연금, 고용보험, 산업재해보상보험의 5개인데, 이 중 한

국보건사회연구원은 국민건강보험, 노인장기요양보험, 국민연금 관련 연

구에 초점을 두고 있다. 노인장기요양보험의 경우 국민건강보험의 보험

료에 관련 보험료가 포함되어 있고 건강보험공단에서 관리되고 있지만,

실제 노인장기요양보험은 노인을 대상으로 한 돌봄서비스라는 맥락에서

정책 연구가 수행되어 왔다는 점에서 제8장의 노인복지 정책 관련 논의

주요 정책별한국보건사회연구원의

연구 활동

〈〈1

586 보건복지 정책의 역사적 전개와 국책연구기관의 역할: 한국보건사회연구원 사례를 중심으로

에서 살펴보고자 한다. 따라서 사회보험제도와 관련해서는 제2장의 건강

보험과 제3장의 국민연금에 관한 내용이 검토될 것이다.

국가와 지방자치단체의 책임하에 생활 유지 능력이 없거나 생활이 어

려운 국민에게 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 공공부조의 경우,

가장 대표적인 것이 기초생활보장제도이다. 이와 관련해서는 빈곤의 과

학적 측정과 그에 기초한 기초생활보장제도로의 발전 과정에서 한국보건

사회연구원의 역할과 과제에 대하여 살펴볼 것이며, 이는 제4장의 주요

내용이다.

다음으로는 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에

서 인간다운 생활을 보장하기 위하여 제공되는 사회서비스와 관련해 아

동복지 정책, 자녀양육지원 정책, 노인복지 정책, 장애인복지 정책과 관

련된 연구 활동을 검토하고자 하며, 제4장부터 제8장까지가 이에 해당된

다. 마지막으로 2000년 중반부터 가시화된 사회서비스 정책의 도입과 확

충과 관련된 연구를 검토하고자 한다.

보편적 건강보장제도의 발전

제1절 우리나라 건강보험정책의 발전 단계

제2절 발전 단계별 한국보건사회연구원의 역할

제3절 향후 건강보장 정책 발전 방향과

한국보건사회연구원의 역할

2제 장

제1절 우리나라 건강보험정책의 발전 단계

보편성을 지속적으로 확대해 온 건강보험의 발전 단계는 3단계로 구분

해 볼 수 있다. 첫 번째 시기는 강제의료보험의 시행과 전국민의료보험의

실현이 이루어진 1977∼1989년으로 도입기로 명명할 수 있다. 의료보험

법이 1963년 12월에 제정되었으나 사회보험제도의 중요한 원칙인 강제

적용의 원리가 구현되지 못하고 임의가입 방식이 적용되었다(손준규,

1981, p.68). 1977년에 의료보험이 강제실시 되게 되었는데 경제개발

과정에서 불평등이 커짐에 따라(조영재, 2008, p.76.) 사회적 재분배의

필요성이 증가하였고(김연희, 1983, pp. 47~53.), 의료 부문이 민간 영

역에 맡겨진 채 성장하는 과정에서 과도한 병원비로 인해 국민의 불만 또

한 높아졌기 때문이다(양재모, 유승흠, 1984, p.511). 중앙정부는 재정

부담은 최소화하고자 하였으므로(양재진, 2008, p.337.), 보험료 부담

능력이 있는 대규모 사업장(500인 이상 사업장)을 대상으로 건강보험을

우선 도입하였다(박정호, 1996, p.92.). 강제가입은 중소 규모 사업장으

로 단계적으로 확대되었는데 1988년 5인 이상 사업장까지 의무가입이

적용된 이후 1988년에 농어촌 주민에 대해, 그리고 1989년에 도시 자영

업자까지 의료보험 의무가입이 확대되었다. 한편 박정희 대통령은 빈곤

층에 대한 의료보호 사업에 더 많은 관심을 가지고 있었다(박정호, 1996,

pp.72~73; 신언항, 2007, p.70.). 의료보험 도입 전 단계로 빈곤층에 대

한 공공부조제도인 의료보호제도를 1977년 1월부터 시작하였다(김윤수,

2007, pp. 104~105).

보편적 건강보장제도의 발전 〈〈2


〈표 3-2-1〉 건강보험 확대 및 통합 과정

시기 추진 경과

1961 생활보호법 제정(의료급여제도)

1963. 12. 16. 의료보험법 제정

1970. 8. 7.의료보험법 개정(법률 제2228호 피용자, 군인, 공문원 등 의료보험 강제가입)

1976. 12. 22.의료보험법 전면 개정(법률 제2942호 전국적 의료보험 실시의 근거 마련)

1977. 7. 1. 500인 이상 사업장 근로자 의료보험 당연 가입(486개 조합 설립)

1979. 1. 1. 공무원 및 사립학교 교직원 의료보험 실시

1979. 7. 1. 300인 이상 사업장 근로자 적용 확대(29개 지구공동조합 설립)

1979. 12. 28.공무원 및 사립학교 교직원 의료보험법 개정(법률 제3217호 군인가족 포함)

1981. 1. 1. 100인 이상 사업장 의료보험 적용 확대

1988. 1. 1. 농어촌 지역의료보험 전국 확대 실시

1988. 7. 1. 5인 이상 사업장 근로자 의료보험 실시

1989. 7. 1. 도시 지역의료보험 실시

1997. 12. 국민의료보험법 제정·공포

1998. 10. 1.국민의료보험관리공단 출범(227개 지역조합과 공무원, 사립학교 교직원 조합 통합)

2000. 7. 1.국민건강보험공단 설립(국민의료보험관리공단과 139개 직장조합 통합)

2003. 7. 1. 지역·직장 재정 통합 운영

주: 자료의 pp.383~418.을 활용하여 저자가 직접 작성함. 자료: 신현웅, 박정훈. (2018). 의료보장제도. 주요국 사회보장제도. (pp. 383-418). 세종: 한국보

건사회연구원, 나남.

두 번째 단계는 건강보험의 통합체계로의 발전이 이루어진 시기로 정

착기이며 1990∼2000년에 해당한다. 당시 의료보험제도는 조합주의 방

식으로 조합 간 보험료율을 비롯한 보험료 부과체계,1) 급여의 범위와 수

준에 차이가 있었다(이라, 2014, p.102.). 조합 간 재정 격차 또한 컸는

데 지역의료보험의 경우 지역별 소득수준과 인적구성의 차이로 조합에

1) 피용자는 사업장을 기반으로 조합이 결성되었고 임금의 일정 비율로 보험료를 납부하는 방식이었다면 자영업자는 거주지에 기반해서 소득과 재산을 고려하여 보험료를 결정하게 되었다(김수진, 권순만, 2016, p.42).

제2장 보편적 건강보장제도의 발전 591

따라 위험 분산 정도가 달랐다(조병희, 1998, p.218.). 특히 소규모 조합

의 경우 독립적인 운영으로는 충분한 위험 분산이 이뤄지기 어려웠고 관

리운영비 또한 과다하였다. 재정이 적자인 조합도 적지 않았는데 1995년

도시지역 130개 조합 중 84개가 적자였고 군지역은 97개 조합 중 29개

가 적자 상태였다(차흥봉 외, 1998, p.30.). 재정이 열악한 조합에서 지

속적으로 보험료를 인상하여 이로 인한 가입자들의 부담이 컸고 고소득

자가 저소득자보다 보험료 부담이 적은 역진성 또한 나타났다(이라,

2014, p.102.). 한편 조합 간 재정 격차는 급여범위의 확대를 어렵게 만

드는 요인이었다(차흥봉 외, 1998, p.30; 김윤수, 2007, p.189.). 또 지

역 간, 계층 간 불형평성을 해소하기 위해 국가가 건강보험 관리운영의

책임을 맡아야 한다는 요구가 증가하였다(조병희, 2004, p.138.). 1997

년에 김대중 대통령 후보의 공약 사항으로 의료보험 통합이 포함되면서

2000년에 건강보험 통합(재정 통합은 2003년)이 이뤄지게 되었다(조병

희, 2004, p.137.).

세 번째 단계는 2001년 이후의 단계로 건강보험의 보장성 강화 및 지

속 가능성의 제고가 이루어진 발전기이다. 건강보험의 통합은 조합 간 재

정 격차로 인해 최소 수준에 머물러 있던 의료보험의 급여 수준을 강화할

수 있는 토대를 마련하였는데(김수진, 권순만, 2016, p.42.), 건강보험

통합 직후에는 재정안정화가 중요 과제였기 때문에 이후 노무현 정부에

들어서 건강보험 보장성 강화 정책이 본격적으로 시행되었다(김덕호,

2018, pp.213~214.). 건강보험 급여서비스에 대한 본인부담상한제가

도입되었고 암, 심뇌혈관계 질환 등 중증질환에 대한 급여범위 확대와 본

인부담률 인하가 이뤄졌다. 건강보험 보장성 강화는 이후 정부들에서도

지속되었는데 이명박 정부는 중증질환자의 본인부담률을 추가로 인하하

였고 본인부담상한제의 상한선을 낮추면서 소득수준에 따라 세 구간으로


본인부담상한선을 차등화하였다(김덕호, 2018, pp.244~245.). 박근혜

정부는 4대 중증질환에 대한 급여범위 확대 및 비급여서비스에 대한 중

증질환 재난적의료비 지원사업 도입, 환자들에게 부담을 야기하는 대표

적인 비급여서비스였던 선택진료비 폐지, 본인부담상한제의 소득구간 세

분화 등 저소득층의 의료비 부담을 낮추기 위한 조치들을 시행하였다(김

덕호, 2018, p.265.). 하지만 지속적인 건강보험 급여 확대에도 비급여

서비스가 빠르게 증가하면서 건강보험의 보장 수준은 정체되어 있었는데

문재인 정부는 2017년 8월 치료에 필요한 의학적 비급여를 전면 급여화

하는 건강보험 보장성 강화 대책을 발표하였다(보건복지부 보험급여과,

2017. 8. 9.).

〈표 3-2-2〉 건강보험 보장성 강화 주요 경과

시기 주요 경과

2004. 1. 1. 암환자, 62개 희귀질환자 외래진료비 산정특례

2004. 7. 1. 본인부담상한제 실시(6개월간 300만 원 초과액 상환)

2005. 9. 중증질환 보장성 강화(법정본인부담 인하 20%→10%, 암환자 급여 확대)

2007. 7.본인부담액 상한선 인하(6개월 300만 원→200만 원)

희귀난치성질환자 입원, 외래 본인부담 경감(10%→5%)

2009. 1.소득수준별 본인부담상한제(~소득 50% 200만 원, 50~80% 300만 원, 상위 20% 400만 원)

2009. 12. 암 환자 입원, 외래 본인부담 경감(10%→5%)

2010. 1. 심뇌혈관질환 법정본인부담 경감(10%→5%)

2013~20164대 중증질환 보장 강화 계획(선별급여제도 도입, 4~5인실 건강보험적용, 선택진료 축소 등)

2013. 8. 중증질환 재난적의료비 지원사업

2014. 1. 본인부담상한제 상한구간 세분화(3단계→7단계)

2017~2022건강보험 보장성 강화 대책(예비급여제도 도입, 2~3인실 건강보험 적용, 취약계층 본인부담 경감 등)

2018. 8. 재난적의료비 지원 제도화 및 일반 질환으로 확대

자료: 국민건강보험공단. (2018). 2018 건강보험 주요통계. pp. 33-38. Retrieved from https://www.nhis.or.kr/bbs7/boards/B0074/29670?boardKey=29&sort=sequence&order=desc&rows=10&messageCategoryKey=&pageNumber=1&viewType=generic&targetType=12&targetKey=29&status=&period=&startdt=&enddt=&queryField=&query=에서 2020. 2. 28. 인출.


한편 건강보험 조합들이 2000년 단일보험자로 통합된 이후에도 지역

과 직장 간 보험료 부과체계는 이원화된 상태를 유지하였다. 지역가입자

의 경우 근로 외 소득도 보험료 산정 시 고려된다는 점, 가구구성원의 성

별, 연령에 기반한 평가소득이 있다는 점, 재산과 소득이 많은 경우도 직

장가입자의 피부양자로 등록할 수 있다는 점 등은 건강보험료 부과체계의

형평성을 저해하는 요소로 지적되었다. 이에 따라 건강보험료 부과체계

개편 작업이 이뤄졌고 2018년 7월부터 지역가입자의 평가소득이 폐지되

고 자동차 보험료가 축소되었으며 충분한 재산과 소득이 있는 피부양자는

보험료 지급의무를 갖게 되었으며 근로 외 소득이 3400만 원 이상인 직장

가입자는 추가 보험료를 부담하게 되었다(보건복지부 보험정책과, 2018.

6. 19.).

〔그림 3-2-1〕 건강보장제도의 발전 과정

도입기(1977~1989)강제의료보험의 시행과 전국민의료보험의 실현

- 저소득층을 위한 의료보호제도 도입- 500인 이상 사업장 대상 강제의료보험 시행- 전 국민으로 건강보험 확대

▼

정착기(1990~2000)건강보험통합체계로의 발전

- 의료보험 조합 내, 조합 간 불형평성 개선 노력- 의료보험 조합 통합 논의와 결정

▼

발전기(2000~현재)건강보험의 보장성 강화 및

지속 가능성 제고

- 급여범위 및 보장수준의 개선- 진료비 지불제도 개편 - 보험료 부과체계의 형평성 제고

주: 저자가 직접 작성함.



1. (도입기) 강제의료보험의 시행과 전국민의료보험의 실현(1977∼1989년)

전국민의료보장제도 도입은 의료보험의 강제실시 전에도 사회보장 계

획문서 등에서 언급되었는데 예를 들어 보건사회부(1970)의 ‘사회개발계

획의 현황과 전망’에서는 1970년까지 50인 이상 근로자를 사용하는 사

업장의 근로자와 공무원, 군인을 피보험자로 포함하고 1980년대에는 국

민의료개보험을 달성할 수 있도록 방안을 모색하겠다고 밝혔다(보건사회

부, 1970, p.26.). 사회보장심의위원회(1973)의 ‘사회개발-제3집: 구상

(시안)’에서는 1981년까지 공무원, 군인 등에게 의료보험을 강제 적용하

고 일반 국민 일부를 가입하도록 하여 전 국민의 50% 이상이 진료 혜택

을 받을 수 있게 한다는 계획을 밝혔다(사회보장심의위원회, 1973,

p.220.). 사회보장심위원회를 비롯한 관료들의 적극적인 노력과 의료보

험 실시에 긍정적인 보건사회부 장관이 취임하면서 1977년 비로소 사업

장 피용자를 대상으로 의료보험이 강제실시 되었다(박정호, 1996,

pp.74~76; 손준규, 1981, p.92.).

한편, 보험료 징수, 가입자 관리의 어려움으로 인해 농어민이나 자영업

자들은 건강보험에서 제외되어 있었는데 사업장 노동자보다 경제 상태가

열악함에도 의료기관들이 수가 규제를 받지 않는 이들에게 더 비싼 의료

비를 부담하게 하는 문제가 광범위하게 발생하였다(양재모, 유승흠,

1984, p.517; 한국인구보건연구원, 1987, p.1.). 이에 따라 도시와 농어

촌지역으로 의료보험을 확대하기 위한 지역의료보험 시범사업이 실시되

었다. 도시의 경우 자영업자의 소득파악 문제, 보험료 원천징수의 어려움

외에도 농어촌에 비해 지역 주민의 이동이 빈번하다는 점, 많은 의료시설


이 분포하면서 의료공급자의 유인수요로 재정안정화를 위협할 수 있다는

점 등이 의료보험 도입을 어렵게 만드는 요인이었다(한국인구보건연구

원, 1987, pp.2~3.). 한국인구보건연구원(1987)의 ‘도시지역주민을 위

한 합리적인 의료보험 적용 방안 연구’에서 지방자치 단위별로 관리운영

체계를 마련하는 문제, 보험유형 간 상호협력체계가 구축되도록 기본 원

칙을 세우는 문제, 각 조합을 구분하는 문제, 도시형 보험료 부과방식 개

발, 매년 재정 균형을 고려하여 적정 보험료를 산출하는 문제, 과잉 의료

수요 및 공급을 조절하는 장치를 마련하는 문제, 도시지역 특성에 맞는

의료전달체계를 합리화하는 문제 등이 다뤄졌고 이에 근거하여 도시지역으

로 의료보험이 비로소 확대되게 되었다(한국인구보건연구원, 1987, p.3.).

2. (정착기) 건강보험 통합체계로의 발전(1989∼2000년)

가. 진료비 지불제도

전국민의료보험제도 5년 경과 시점에 국민의료비의 효율적 관리 방안

을 모색하고 의료기술의 발전과 질병구조의 변화에 따른 의료보험 수가

체계의 개편 방안을 모색하기 위해 1994년에 의료보장개혁위원회가 구

성되었다. 당시 한국보건사회연구원에서는 노인철 박사가 참여하여 의료

보험관리 및 재정 분과 및 실무작업반에 참여하여 개혁 방안 마련을 지원

하였다(보건사회부 보험정책과, 1994. 1. 11.). 의료보장개혁위원회는

입원 일수와 검사 종류에 따라 행위별로 의료비를 산정하는 의료보험 수

가 체계가 불필요한 진료를 남발하는 등 소비자들의 부담을 늘리고 있다

고 판단하고, 질병에 따라서 진료비를 일괄적으로 정하는 포괄수가제를

도입해야 한다는 데 의견을 모았다(MBC 뉴스데스크, 1994).2) 일부 병원


또는 진료비 편차가 적은 일부 질환의 입원환자에 대해 진료비 지불을 질

병 단위로 포괄하는 포괄수가제(DRG: Diagnosis Related Groups) 시

범사업을 실시하고 성과에 따라 단계적으로 확대 적용하는 안을 제안하

였다(의료보장개혁위원회, 1994, pp.72~77.). 포괄수가제 시범사업은

1997년에 5개 질환, 54개 의료기관에서 시작되었으며, 의료보험 수가를

의료공급자, 보험자, 소비자 및 공익대표가 합리적으로 조정하는 절차 마

련을 제안하였다(의료보장개혁위원회, 1994). 이후 최병호, 신영석

(1997)은 의료보험 수가 체계(진료비 지불 방식)의 모형과 수가 체계 및

재정 운영의 국제적 동향을 소개하였고 이를 통하여 현재 우리나라가 채

택하고 있는 행위별 수가 및 지불제도의 개편 방향을 모색하였다(최병호,

신영석, 1997).

나. 급여 확대 및 저소득층 의료보장

의료보장개혁위원회(1994)에서는 국민의 높아진 의료수요를 충족할

수 있도록 의료보험 적용범위를 확대하는 방안 또한 논의하였는데 연간

180일로 제한되어 있던 의료보험 적용기간의 단계별 연장을 제안하였다

(의료보장개혁위원회, 1994, pp.49~50.). 이후 요양급여 제한일수는

1995년부터 30일씩 점진적으로 연장되었다(건강보험심사평가원,

2019).3) 이와 함께 지역가입자의 의료비 부담을 줄이기 위해 직장조합에

서만 실시하고 있던 본인부담보상제도를 지역가입자로 확대 시행하는 안

2) MBC 뉴스데스크. (1994). 보사부 의료보장개혁위원회, 진료비 포괄수가제 도입. https://imnews.imbc.com/replay/1994/nwdesk/article/1927081_30690.html에서 2020. 1. 23. 인출.

3) 건강보험심사평가원. (2019). 건강보험 급여확대 등 정책지원. 건강보험심사평가원 보도자료. Retrieved from https://www.hira.or.kr/dummy.do?pgmid=HIRAA020028000000 에서 2020.1.10. 인출.


을 제안하였다(의료보장개혁위원회, 1994).

이 시기에는 저소득층을 위한 의료급여제도 또한 개선되었다. 1997년

외환위기는 기업의 도산과 구조조정으로 이어졌고 실업률이 증가하면서

빈곤으로 인한 가족 해체, 자살 증가 등 취약계층의 기본적인 생활이 위

협받게 되었다. 국가의 의무와 시민의 권리라는 측면에서 기초생활의 보

장이 필요하다는 공감대가 확대되면서 기존의 생활보호제도는 국민기초

생활보장법으로 대체되었고(김영순, 권순미, 2008, pp.228~229.),

2001년 의료보호법은 의료급여법으로 개정되었다. 생활보호제도하에서

근로무능력 결정을 위해 의료급여1종의 주요 기준이었던 연령 등이 삭제

되었고 이에 따라 2종 수급자의 상당수가 1종 수급권을 갖게 되었다(신영

석, 홍석표, 김미곤, 신현웅, 2000).

다. 보험료 부과체계 정비 및 통합 논의

전국민의료보험의 정착을 위해 의료보험 조합의 재정안정화가 중요한

과제였는데, 특히 지역의료보험은 주 가입자가 농어민, 영세상인 등으로

보험료 부담 수준에 비해 급여비가 빠르게 증가하면서 재정 적자가 발생

하였다(노인철, 이필도, 이충섭, 김수춘, 이종협, 1991, p.1.). 하지만 소

득파악의 어려움으로 보험료 부과체계의 공평성 확보 및 징수율 제고가

어려웠고 국고지원 예산배분의 형평성 확보 또한 어렵게 되었다(노인철

외, 1991, p.2.). 노인철 외(1991)는 보험료 산정 시 세무자료의 종합소

득을 이용하고 세무자료가 없는 세대에 한해 생활수준을 반영하는 지표

를 개발하여 보험료 부과의 공평성을 기할 것을 제안하였고(p.122) 국고

지원과 관련하여 평균의료비를 산출하고 일정 비율로 일정 수준까지 국

고로 지원하는 방안을 제안하였다(pp. 144~147.). 이후 최병호(1995)의


연구는 조합 간 재정공동사업과 지역조합에 대한 국고지원 사업을 통해

조합 간 재정불균형을 효율적으로 조정하기 위한 재정조정방안 등을 검

토하였다(최병호, 1995).

의료보험 통합에서 한국보건사회연구원은 다양한 역할을 수행하였다.

노인철 당시 사회보장연구실장을 비롯해 최병호 당시 부연구위원 등 다

수의 연구자가 참여하였다. 1997년 ‘국민의 정부’에서 의료보험 통합이

국정과제로 선정됨에 따라 보건복지부 장관의 자문기구로 ‘의료보험통합

추진기획단’이 구성되었고 통합의료보험법 제정을 위한 주요 쟁점, 통합

관리운영체계 구축, 보험료 부과체계, 재정안정화, 진료비 심사 지불체계

구축, 통합전산정보시스템 구축 등의 문제가 논의되었다(의료보험통합추

진기획단, 1998). 당시 한국보건사회연구원의 연하청 원장이 상임위원으

로 선임되었으며(보건복지부 보험정책과, 1998. 3. 23.), 한국보건사회

연구원은 행정지원반 운영을 위한 시설 및 인력을 지원하였으며 노인철

사회보장연구실장 등 다수가 관련 자료 수집 및 정리 등 통합의료보험법

안 마련 업무를 지원하였다. 그 밖에 의료보험연합회, 의료보험관리공단

등은 직원을 파견하여 업무를 지원하였다(의료보험통합추진기획단,

1998, pp.4~5.). 의료보험 통합에서 보험료 부과체계 단일화가 어려운

문제였는데 당시 논의에서 근로소득자와 자영자에 대해 동일하게 소득비

례 단일부과체계를 원칙으로 하자는 방향이 정해졌다. 다만 보험료 부과

체계의 공평성을 위해서는 자영자의 소득파악방법이 개발되어야 한다고

전제하였다(의료보험통합추진기획단, 1998, pp.67~68.). 이후 노인철,

이충섭, 신영석, 원종욱, 최균(1999)은 소득에 기초한 보험료부과체계 개

발을 시도하였고 직장가입자 적용 부과기준인 표준보수월액의 범위 및

동일 보험료율 적용 방안 등을 제안하였다(노인철 외, 1999).

한편 건강보장 정책이 발전하는 과정에서 한국보건사회연구원의 연구


자들은 보건복지부 장관 자문관으로 활동하며 정책수립을 지원하였는데

최광 보건복지부 장관 시절 당시 조재국 선임연구위원이, 차흥봉 장관 시

절일 당시 최병호 선임연구위원이 자문관으로 활동하였다4).

3. (발전기) 건강보험의 보장성 강화 및 지속 가능성 제고(2001년~현재)

가. 부과체계

건강보험 조합들이 2000년 단일보험자로 통합된 이후에도 지역과 직

장 간 보험료 부과의 불형평성 문제는 해소되지 않았다. 통합 당시 지역

가입자의 소득파악 정도가 높지 못하면서 두 집단 간 보험료 부과체계를

단일화하지 못하였다. 최병호 외(2004b)의 연구는 건강보험료 부담이 선

진국들에 비해 역진적임을 보고하였다. 건강보험가입자에서 보험료 부과

체계의 형평성을 개선하기 위한 연구들이 진행되었다(신영석 외, 2007,

신영석, 이준영, 윤장호, 2011).

이러한 연구과제 수행 외에도 관련한 정부위원회에 참여하여 적극적인

역할을 수행하였다. 당시 한국보건사회연구원의 신영석 박사는 건강보험

도입 30주년을 앞두고 건강보장 정책의 혁신을 위해 구성된 ‘차세대 건강

보장 혁신위원회’ 산하 ‘건강보장 미래전략위원회(2007)’의 연구 주제 중

하나인 건강보험료 부과체계 개선 및 재원확보 방안 과제의 연구 책임을

맡았는데(보건복지부 보험정책팀, 2007. 2. 9.), 단기적으로는 능력에 비

례한 보험료 부과원칙에 따라 누락된 소득(금융소득 등)에 대한 보험료

부과, 직장가입자 피부양자 자격 조건의 엄격한 적용, 지역가입자 대상

4) 본 문단의 내용은 전 한국보건사회연구원장(최병호)과의 대담을 통해 구득한 정보에 기초하여 작성하였다.


부과체계의 단순화 등을 제안하였고 장기적으로 특수계층에 대해 별도의

부과체계를 마련하되 다수 국민에 대해서는 소득을 기준으로 단일한 보

험료부과체계를 적용할 것을 제안하였다(건강보장 미래전략위원회,

2007. 7. 11. pp.16~17.). 이러한 연구들은 이후 건강보험료 부담의 형

평성 제고를 위해 건강보험료 부과체계개선기획단 구성(2013)으로 이어

졌고 당시 한국보건사회연구원의 신영석 부원장, 신현웅 연구위원이 기

획단에 참여하였다(보건복지부 보험정책과, 2013. 8. 23.). 기획단은 지

역가입자의 불합리한 보험료 부과요소 조정, 직장가입자 및 피부양자의

근로 외 소득에 대한 보험료 부과 방안 등을 제안하였는데(건강보험료 부

과체계개선기획단, 2015), 이때 제안된 안들은 2018년 보험료부과체계

개선안에 반영되었고 2022년까지 점진적으로 실현될 예정이다(보건복지

부 보험정책과, 2018. 6. 19.).

나. 급여 확대 및 저소득층 의료보장

건강보험 통합 이후의 과제는 건강보험의 낮은 보장성 수준을 개선하

는 것이었으나 건강보험 통합 직후에는 재정 부족으로 실현되지 못하였

고 노무현 정부에 들어서 심뇌혈관계 질환 등 중증질환을 중심으로 한 건

강보험 보장성 강화 정책이 시행되었다(김덕호, 2018, pp.213~214.).

보장성 강화와 관련하여 모든 위험들을 재원의 한계로 보장할 수 없다면

중증질환을 우선 확대해야 한다는 의견과 함께 본인부담금 상한제 도입

을 제안하였고 구체적인 도입 방안을 제안하였다(최병호, 노인철, 신현

웅, 2000; 최병호, 신윤정, 오영호, 신현웅, 2002, pp.255~262; 최병

호, 신윤정, 신현웅, 2003). 간병비로 인한 국민들의 의료비 부담이 큰 상

황에서 신현웅 외(2016)는 서비스 모형 및 재정설계, 수가개발, 확대 로


드맵 제시 등 간호간병통합서비스 제도 발전 방안을 제시하였다. 신영석,

신현웅, 황도경, 김호임, 김진수(2006)는 의료욕구 때문에 곤궁에 처한

개인 또는 가구단위에 욕구를 해결할 수 있는 기회를 제공하는 모든 제도

를 포괄하는 의료안전망이라는 개념과 함께 제반 정책과 현재의 틀을 재

검토하고 자격 측면에서 보험료 체납과 급여 측면에서 불충분한 급여로

인한 의료 빈곤층 발생 문제를 제기하면서 수급기준 완화와 비급여본인

부담 경감 방안을 제안하였다(신영석 외, 2006). 황도경 외(2013)는 4대

중증질환 보장성 확대, 3대 비급여(선택진료료, 상급병실료, 간호간병료)

해소가 단계적으로 계획되고 있지만 제도 정착 전까지 저소득층에 대한

지원의 필요성을 제기하였다(신영석 외, 2006; 황도경 외, 2013, p.195;

신현웅 외, 2015b). 이러한 연구들은 이후 저소득층의 비급여본인부담을

지원하는 재난적의료비 지원제도 도입의 배경이 되었다.

의료급여제도의 확대 또한 이뤄졌는데 2000년 기초생활보장제도 도입

에 따라 의료보호제도가 의료급여로 전환되었고 차상위 계층 포함 등 저

소득층에 대한 의료급여 확대 방안을 모색하였다. 신영석 외(2004)는 의

료사각지대에 놓여 있는 계층의 규모, 의료욕구에 근거하여 의료급여 수

급자격에서 재산기준 완화, 부양의무자 기준 완화 등과 함께 의료비로 인

해 빈곤층으로 전락할 수 있는 차상위 계층에게 의료급여 수급권을 부여

할 것을 제안하였다(p. 49.). 이후 만성질환·희귀질환 보유자가 의료급여

수급자로 포함되게 되었고 12세 미만 차상위 계층 아동에 대한 의료급여

2종이 확대 실시되었다. 한편 통합급여 방식의 국민기초생활보장제도의

문제점들이 제기되는 상황에서 의료급여제도 수급자 선정기준의 문제점

을 분석하고 의료급여를 개별급여로 전환하는 방안, 다양한 방안에 따른

소요재정을 추정하여 향후 맞춤형 급여체계로의 전환을 위한 기초자료를

제공하였다(신영석, 신현웅, 황도경, 2008). 한편 의료급여 재정위기가


우려되는 상황에서 관련 연구가 진행된 바 있다(신영석, 최병호, 신현웅,

황도경, 윤석준, 2005; 신현웅, 신영석, 황도경, 김세라, 윤석준, 2007).

또한 의료급여 재정혁신 TF(2007)에 참여하여 1종 수급자의 외래 본인

부담 및 선택병의원제도 도입 등 수급자의 건강증진 및 재정효율화를 위

한 “의료급여 제도 혁신 종합대책” 수립에 참여하였다(보건복지부 기초의

료보장팀, 2006. 4. 27.). 국가수준의 종합계획 수립 필요성이 제기되면

서 제1차 기초생활보장 종합계획 수립 지원을 위한 의료급여제도 평가

및 기본계획 수립 연구(신현웅 외, 2017)를 진행하였고 최근에는 의료급

여 환자의 사회적 입원 문제 해소 및 퇴원 후 지역사회로의 원활한 정착

지원을 위해 ‘재가 의료급여’ 시범사업 운영 방안을 제안하였다(신현웅

외, 2018).

다. 수가 및 지불제도

2001년 7월 의약분업 실시에 따라 처방행위를 외래관리료에 포함시킴

으로써 진찰료 외에 처방일수에 따른 처방료를 별도로 지급하는 불합리

성을 개선하였고(신영석, 2000; 2001) 요양기관 경영분석을 통한 ‘적정

원가’를 산정하고 장기적으로 지속 가능한 진료비 증가율(SGR:

Sustainable Growth Rate) 산정이 필요함을 제기하였다(최병호, 신윤

정, 오영호, 신현웅, 2002, pp.242~252.). 자원기준 상대가치에 기초한

행위별수가제가 시행(2001. 1.)된 이후 환산지수는 전년도 요양기관의

원가분석 등을 통해 산정되었으나 자료에 대한 신뢰성과 자료 수집의 비

효율성 등이 지적되었고 최병호, 신윤정, 신현웅, 오동일(2003)은 미국의

SGR(지속 가능한 진료비 목표 증가율)을 우리나라의 현실에 맞게 적용하

여 거시적인 지표들을 활용한 환산지수 산정모형을 제안하였다


(pp.9~10). 소비자, 정부, 의료계 등 이해관계자로부터 의견을 청취하여

모형의 적합성을 확보하고 부작용을 최소화하고자 하였으며(p.21) 모든

진료부문에 단일한 환산지수를 사용하는 것이 적절하지 않을 수 있음을

지적하였다(p.77). 2008년 유형별 환산지수가 도입되었고 한국보건사회

연구원에서 지속적으로 환산지수 연구가 이뤄지고 있는데(신현웅 외,

2015a, p.231) 모형을 통해 산출된 값은 유형별 환산지수 계약에 참고자

료로 활용되고 있다(신영석, 2019, p.42.).

적절한 서비스 제공을 위한 진료비 지불제도 개편을 제기하였는데 지

불보상제도의 개편 방향으로 포괄수가제와 총액예산제를 제안하였다(최

병호 외, 2004a). 포괄수가제(DRG)는 1997년부터 3년간 시범사업을 거

쳐 2002년 7월부터 7개 입원진단군에 한정해서 원하는 의료기관에만 적

용하고 있었는데 이후 건강보장 미래전략위원회에서 7개 질환군에 대해

의료기관 종별로 단계적으로 당연적용하고 입원전체 환자에 대해 질병군

을 확대해 신포괄수가제도를 도입하는 방안을 공급자까지 합의하면서 지

불제도 개편의 전환점을 마련하였다(건강보장미래전략위원회, 2007. 7.

11.).

의료 질 관련 연구, 의료 질과 보상체계를 연계하는 다양한 정책 제안

을 통해 의료 질에 대한 담론 형성에 주도적인 역할을 하였다. 의료 질 연

구의 기본을 구축하는 연구들을 진행하였고 요양급여 적정성 평가, 가감

지급제도의 도입 환경을 마련하였으며 의료 질 평가지원금 도입 모형을

제안하였다. 신현웅 외(2014)는 단일 질병 중심(요양급여 적정성평가, 가

감지급사업 등)으로 이루어지던 의료 질 평가 사업 외에 의료기관 단위의

의료 질 평가 사업이 필요함을 제기하였다. 신포괄수가 시범사업 및 간호

간병통합서비스 사업 참여 의료기관의 정보 제출 시 지급하던 정책가산

을 의료의 질과 개선 정도에 따라 지급할 것을 제안하였고 보건의료체계


의 가장 큰 목표가 국민 중심성, 환자 중심성 달성(People Centered)이

라는 점에서 환자경험을 의료의 질 평가 지표로 포함할 것을 제안했다(신

현웅 외, 2014). 신영석 외(2015a)는 3대 비급여 해소의 일환으로 선택

진료제도가 축소되고 의료의 질 향상을 위한 의료질향상분담금 제도가

도입되는 과정에서 의료기관 평가를 위한 지표 개발, 평가방안, 수가산정

모형 개발, 단계적 시행방안을 제안하였고(신영석 외, 2015a), 이에 기반

하여 2015년 9월에 의료질평가지원금이 신설되었다. 이후 강희정 외

(2017a)는 의료질평가지원금 평가 중장기 모형개발 연구를 진행하였다.

강희정 외(2017b)는 한국 의료 질 보고서를 통해서 의료질평가지원금 제

도 초기 설계와 이후 제도 개선 과정에서 평가영역 조정(2020년), 환자경

험지표의 도입(2020년, 시범)과 달성점수 제시 등 절대평가로의 평가방

식 변화에 대한 논의를 주도하였으며, “제1차 보건의료발전계획” 수립 과

정에서 국가 의료 질 개선을 위한 통합적 전략 수립에 필요한 세부 계획

수립에 기여하였다.

이 밖에도 한국보건사회연구원은 건강보험 재정의 효율성과 지속 가능

성을 높이기 위한 연구를 진행하였는데 건강보험 통합(2000) 직후 건강

보험 재정위기가 발생하였을 때 재정위기의 원인을 분석하고, 수가 체계

정비, 공급자 측면, 수요자 측면을 포괄한 재정안정화 방안을 제안하였다

(최병호 외, 2002). 예를 들어 요양환자의 급성시설 장기 입원을 막기 위

해 지불보상제도를 개편하는 문제, 의뢰환자와 비의뢰환자의 본인부담을

차등화하는 기전 도입 등을 제기하였다(최병호, 신현웅, 2001,

pp.18~19.). 2000년대 건강보험 재정위기를 극복한 이후에도 국고지원

개선 방안 등 건강보험 재정건전화 방안을 제안하였다(최병호, 최균, 김

재진, 신현웅, 2006; 신영석, 권순만, 윤석준, 강길원, 남궁은하, 2011;

신영석, 김소운, 김은아, 2015). 또한 수가 계약, 보험재정 관련 사항 등


을 심의, 의결하는 건강보험공단 산하 재정운영위원회(국민건강보험법

제33조)에 위원(공익대표)으로 참여하여 건강보험 재정의 투명하고 효율

적인 운영을 위해 노력하였다.5)

건강보장제도의 다양한 영역에서 발휘된 한국보건사회연구원의 전문

성은 주요 거버넌스 기구 및 법정 계획 수립 참여로 이어졌다. 국민건강

보험법 제4조에 따라 급여의 기준 및 수가 등 건강보험정책에 관한 주요

사항을 심의·의결하기 위해 건강보험정책심의위원회(이하, 건정심)가 설

치되었는데 한국보건사회연구원의 조재국 선임연구위원(1기

(2002~2006))을 비롯해 지속적으로 공익대표 위원으로 참여하였고, 신

영석 선임연구위원은 건정심 부위원장으로 위촉되어 건강보험 주요 정책

결정에 기여하였다. 또한 단편적인 계획 마련이 아니라 건강보험제도 전

반을 조망하고 이에 기반한 건강보험종합계획 수립이 요구되는 상황에

서6) 신현웅 보건정책연구실장을 비롯해 한국보건사회연구원에서 다수가

‘제1차 국민건강보험종합계획 수립 및 실천방안 제안’ 연구에 참여하여

보장성 강화, 의료 질에 기반한 보상 강화, 건강보험의 지속 가능성 제고

등 “제1차 국민건강보험종합계획(보건복지부 보험정책과, 2019. 5. 1.)”

수립에 기여하였다.

5) 당시 최병호 선임연구위원은 제2기와 제3기 위원장, 제4기 공익대표 위원으로 활동했고 (메디팜스투데이. (2004 .10. 13.). 공단 제3기 재정운영위 위원장에 최병호 박사. http://m.pharmstoday.com/news/articleView.html?idxno=1059에서 2020. 2. 28. 인출.)

이후에도 조재국 선임연구위원, 신현웅 연구위원 등이 공익대표 위원으로 참여함(서의규. (2012. 10. 5.). 건보 재정운영위 위원 임기 ‘원칙’ 2년만에 뒤집은 복지부. 라포르시안. http://www.rapportian.com/news/articleView.html?idxno=8032에서 2020. 2. 28. 인출.).

6) 국민건강보험법 개정(2016. 8.)에 따라 국민건강보험종합계획 수립이 의무화되었다.


〔그림 3-2-2〕 제1차 국민건강보험종합계획의 비전, 목표, 과제

구분 제1차 국민건강보험종합계획

연도 2019~2023

비전 건강한 국민, 든든한 건강보험

목표건강수명: (2016) 73세 → (2023) 75세건강보험 보장률: (2017) 62.7% → (2023) 70.0%

전략/

과제

평생건강을 뒷받침하는 보장성 강화

-국민의료비 부담 경감-환자 중심 통합서비스 제공-예방중심 건강관리 기능 강화

의료 질과 환자 중심의 보상 강화-의료 질 제고-적정 진료 및 적정 수가 보상

건강보험의 지속 가능성 제고

-건강보험 재정관리 강화-의료이용 적정화-합리적인 지출구조 설계-통합적, 효율적인 노인의료 제공

건강보험 신뢰 확보 및 미래 대비 강화

-공평한 보험료 부과-가입자 자격, 징수 관리 제도 개선-통계/정보 관리 강화-건강보험 운영체계 개선

자료: 보건복지부. (2019. 5.). 제1차 국민건강보험종합계획(2019-2023). p. 12. 재인용. Retrieved from http://www.korea.kr/archive/expDocView.do?docId=38486에서 2020. 2. 28. 인출.

제3절 향후 건강보장 정책 발전 방향과 한국보건사회연구원의 역할

한국보건사회연구원은 지난 기간 전국민건강보장 도입과 발전 과정에

서 현황 분석 및 근거에 기반한 정책 제안, 제도의 구체적인 설계 및 운영

방안 제시 등의 역할을 해 왔다. 건강보험의 확대와 통합, 취약계층 의료

보장제도, 단일보험자로의 통합 이후 보험료 부과체계의 형평성 제고 및

건강보험 보장성 확대, 지불보상제도 개편 등 중요한 정책 수립 과정에서

방향을 제시하거나 제도 설계를 지원하였고 가장 최근에는 건강보험의


중장기적인 발전 방향을 모색하는 “제1차 국민건강보험 종합계획” 수립

에 기여하였다(보건복지부 보험정책과, 2019. 5. 1.).

인구고령화와 만성질환 증가 등 사회경제적 변화 속에 건강보장제도의

지속 가능성을 담보하며 역할을 강화하기 위한 다방면적인 노력이 요구

된다. 그간 이론과 현장을 접목한 정책 제안과 설계는 한국보건사회연구

원이 가진 강점이라면 이러한 강점을 활용하여 향후 건강보장제도의 발

전에 지속적으로 기여해 갈 수 있을 것이다. 우선은 건강보장제도 본연의

목적인 건강수준 향상과 질병으로 인한 가계의 빈곤화 예방을 위해 비급

여 관리 및 지속적인 건강보험 보장성 강화가 필요하다. 그간 급성기 치

료서비스에 대한 보장성 강화가 중심이었다면 예방, 재활, 완화의료 등

전 영역에 걸친 보장성 강화가 필요하다. 보장성 강화의 효과는 급여 확

대만이 아니라 진료비 지불제도, 의료서비스 전달체계에 따라 달라진다

는 점에서 해당 영역에서의 근본적인 변화가 동반되어야 한다. 질병으로

인한 가계의 빈곤화 예방을 위해 의료비 지원제도의 강화 외에도 생활비

지원, 유급병가, 상병수당 등 치료기간 동안의 소득 보장 방안 등에 대한

논의가 필요하며 보험료 부과의 형평성 제고를 위해 부과 기반 확대 및

소득 중심의 단일한 부과체계로의 발전이 필요하다.

지속 가능한 보장성 확대를 위해서는 단순한 재정절감이 아니라 환자

와 사회가 추구하는 가치인 건강결과를 추구하는 가치기반 보건의료 제

도로의 전환이 필요하다. 더 많은 서비스가 더 좋은 건강결과로 이어지는

것은 아니며, 특히 고령화와 만성질환 증가 등으로 의료비가 빠르게 증가

하면서 비용 대비 가치(value for money) 있는 서비스 제공이 중요해지

고 있다. 이는 동일한 증상을 치료하기 위해 어떤 서비스가 더 효과적인

가라는 문제를 넘어 사람을 중심에 둔 서비스 전달로 질병 발생 전 예방,

보다 효과적인 치료 연계, 질환 치료 후 혹은 질환을 가진 상태에서 사회


생활을 원활히 할 수 있도록 보장하는 다면적인 접근을 의미한다. 이를

위해서는 건강보장제도의 성과에 대한 지속적인 모니터링과 환류체계 구

축, 가치 있는 서비스의 제공을 이끌기 위한 지불보상제도의 설계 등이

필요하다.

더 나아가 사람 중심의 보건의료제도 구축이라는 점에서 예방, 건강증

진, 급성기 치료, 재활, 요양 등 다양한 서비스 간의 효과적인 연계 및 지

역사회 자원과의 연계를 통해 비용을 절감하고 건강수준을 향상시킬 수

있는 방안을 모색해야 한다. 보건과 복지가 연계된 한국보건사회연구원

의 특성은 한국 의료제도의 주요한 문제점으로 지적되어 온 분절성 극복

의 측면에서 장점을 지닌다. 건강증진은 의료서비스 제공만으로는 한계

가 있으며 지역사회 다양한 서비스 및 자원과의 효과적인 연계가 필요하

다. 건강한 노년의 달성이라는 측면에서도 요양 및 복지자원 등 지역사회

에 기반한 복합적 서비스 제공이 중요하다.

정책은 정치적 의사결정으로 정해지는 경우가 종종 있고 이 과정에서

정책의 정합성 및 효과성이 떨어질 수 있다. 건강보장제도가 추구하는 방

향 및 이론에 대한 탐색과 이에 기반한 정책과제를 제안함으로써 우리나

라 건강보장제도의 발전에 기여해 갈 수 있을 것이다.


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https://imnews.imbc.com/replay/1994/nwdesk/article/1927081

_30690.html 에서 2020.1.23.에 인출.

공적 연금제도의 구축

제1절 우리나라 공적 연금제도의 발전 단계


제3절 향후 공적 연금제도의 발전 방향과

한국보건사회연구원의 역할

3제 장

제1절 우리나라 공적 연금제도의 발전 단계

이 장에서는 국민연금과 기초연금, 공무원연금을 포함한 특수직역연금

제도 변화 과정에서 한국보건사회연구원이 수행한 연구 활동 및 위원회

참여 내용을 중심으로 기술하고자 한다. 우리나라의 노후소득보장체계

구축을 위한 공적 연금제도의 구축 과정은 국민연금제도 도입을 위한 준

비기(1972∼1987년), 국민연금제도 도입 및 가입 대상자 확대기(1988

∼1997년), 국민연금제도 정착기(1998∼2002년), 국민연금 개혁 및 기

초노령연금 도입 준비(2003∼2007년), 사회 여건 변화에 대응하여 기초

노령연금 도입과 공적연금 재정안정화 및 소득보장 강화와 다층소득보장

체계 구축 등이 이루어진 시기(2008년∼)로 나누어 볼 수 있다.

1970년대 초에 도입하려 했던 국민복지연금법이 전 세계적으로 진행

되었던 석유 파동으로 인한 경제침체로 연기된 후, 1988년에 국민연금을

도입하는 시점까지는 국민연금제도 설계를 경제기획원과 한국개발원

(KDI)에서 주도함에 따라, 한국보건사회연구원의 역할이 제한적일 수밖

에 없었다. 국민연금제도 정착기인 1998∼2002년 기간 중에는 1998년

연금소득 대체율 조정 및 수급연령 연장을 주요 내용으로 하는 국민연금

제도 개편과 전 국민으로의 국민연금제도 대상 확대가 이루어졌다. 이러

한 국민연금제도의 정착기를 기반으로 하여 제1차 국민연금재정계산 실

시, 국민연금 개혁 및 기초노령연금 도입 준비 등이 이루어졌다. 2008년

이후에는 급격한 고령화 및 가족의 변화 등에 대응하기 위하여 공적 연금

공적 연금제도의 구축 〈〈3


의 재정적인 지속 가능성을 확보하기 위한 노력, 다층적 노후소득보장제

도를 구축하려는 모색 등이 이루어지고 있다.

〔그림 3-3-1〕 노후소득보장체계 구축 과정과 특징

국민연금제도 도입을 위한 준비기

(1972∼1987년)

- 1987년 국민연급법 제정국민연금제도 도입을 위한 준비

국민연금제도 도입 및 가입 대상자 확대기(1988∼1997년)

-1988년 10인 이상 사업장 대상으로 국민연금제도 도입-1992년 4인 이상 사업장으로 적용 확대

국민연금제도 정착기(1998∼2002년)

- 1998년 국민연금제도 개편과 전 국민으로의 국민연금제도 대상 확대

국민연금 개혁 및 기초노령 연금 도입 준비

(2003∼2007년)

- 2003년 제1차 국민연금재정계산 준비- 2007년 제2차 국민연금법 개정

사회 여건 변화 대응기 (2008년∼)

- 2008 기초노령연금 도입공적연금 재정안정화 및 소득보장 강화와 다층소득보장체계 구축 등

주: 저자가 직접 작성함.

제3장 공적 연금제도의 구축 619


1. 국민연금제도 도입 및 가입 대상자 확대기(1988~1997년)7)

가. 가입 대상자 확대

1988년에 국민연금제도가 도입되었지만 10인 이상의 사업장에만 적

용되다 보니, 영세 사업장 종사자와 자영업 종사자들의 경우에는 여전히

국민연금 가입 대상에서 배제되고 있었다. 이러한 문제의식하에 한국보

건사회연구원에서는 국민연금 가입 대상을 확대하기 위한 다양한 연구를

실시하였다. 국민연금 임의가입자 확대 방안을 모색하거나(정경배 외,

1988b), 1980년대 중반 기초연금인 국민연금과 소득비례연금인 후생연

금으로 이원화한 일본의 사례를 참고하면서 국민연금의 가입 대상 확대

가능성을 검토하였다(정경배, 박경숙, 박능후, 1988; 1989). 또한 제도

도입 후발국가로서 주요 연금 선진국들의 제도 운영 사례를 비교 검토하

여 바람직한 공적연금 발전 방향을 모색하기 위한 연구도 이루어졌다(한

국인구보건연구원, 1989).

구체적으로는 농어촌지역연금 실시 방안을 모색한 연구(정경배, 김수

봉, 류미녀, 1992b)를 시작으로, 소득수준이 일정하지 않은 농어촌지역

거주자들의 국민연금제도에 대한 수용성 제고 차원에서의 적절한 보험료

부담 수준에 대한 연구(고철기, 김원중, 김수봉, 류미녀, 1994a)를 진행

7) 1970년대 석유파동으로 초래된 세계적인 경기 침체로 인해, 당초 1970년대 초 도입하려던 국민복지연금제도 도입이 연기되면서 1988년도 10인 이상 사업장 대상으로 국민연금제도를 도입하기 전까지 준비과정 동안의 연구가 있었다. 1988년 국민연금제도 도입 과정에서 경제기획원과 KDI가 주도적인 역할을 하다 보니, 한국보건사회연구원의 역할은 매우 제한적이었다. 특히 1997년 “국민연금제도개선기획단”의 사무국이 한국보건사회연구원에 설치될 때까지는 한국보건사회연구원 소속 연구자들 개인 차원에서의 연구가 대부분을 차지하였다고 볼 수 있다.


하였다. 또한 국민연금제도의 농어촌지역 운용현황과 정착방안을 모색함

으로써(최병호, 이정우, 이상은, 김수봉, 신현웅, 1995) 농어촌지역에서의

안정적인 연금제도 발전 필요성이라는 정책적 수요에 대응하고자 하였다.

이와는 별개로 국민연금제도에 대한 이해가 부족한 상황에서 일반 국

민들의 국민연금에 대한 제도 수용성 제고를 위해 ‘저부담·고급여’ 제도

로 출발한 국민연금제도의 장기 재정 불안정이 불가피하다는 판단하에,

재정안정을 통한 제도의 지속 가능성 제고 차원에서 ‘국민연금 재정안정

화를 위한 구조조정 방안(김용하, 석재은, 윤석원, 1995)’과 같은 국민연

금제도 구조 개편에 대한 연구도 시작하였다.

나. 장기 재정전망 및 소득재분배

이 시기에는 여타 사회보험제도와 달리 초장기간에 걸쳐 제도 설계 내

용의 파급효과가 나타나는 특성을 지닌 공적연금제도의 특성에 대한 본

격적인 연구가 시작되었다. 2차 세계대전 이후 신생국가들에 공통적으로

나타나는 현상이었던 ‘저부담·고급여’ 연금체계, 즉 내는 보험료 수준에

비해 연금 급여율이 월등하게 높은 연금제도로 설계된 국민연금에 대한

장기 재정전망의 필요성이 대두하였기 때문이었다. 1988년 도입 당시에

는 10인 이상 사업장에만 제한적으로 제도를 도입하였으나 점차 대상자

를 확대할 예정이었기 때문에 장기적인 관점에서 안정적인 제도 운영을

위해 장기 재정전망에 대한 자료 확보가 매우 중요한 정책적

보건복지 정책의 역사적 전개와 국책연구기관의...

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