환경갈등 현황 및 정책과제

2005. 12

연구책임자 : 정 회 성 (한국환경정책․평가연구원 연구위원)

이 창 훈 (한국환경정책․평가연구원 책임연구원)

공동연구자 : 김 명 미 (한국환경정책․평가연구원 연구원)

￭ 경제 ․ 인문사회연구회 ￭ 주관연구기관 : 한국여성개발원 ￭ 협력연구기관 : 한국행정연구원, 한국청소년개발원, 한국행정학회, 한국지방행정연구원,

한국환경정책․평가연구원,

한국교육개발원, 한국여성개발원

경제 ․ 인문사회연구회 협동연구총서 05-02-07

구 분 성 명 소 속 및 직 위

위 원 장 김 문 현 이화여대 법학과 교수

위 원

권 대 봉 고려대 교육학과 교수

김 동 노 연세대 사회학과 교수

김 태 홍 한국여성개발원 선임연구위원

박 준 식 한림대학교 사회학과 교수

함 인 희 이화여대 사회학과 교수

본 보고서는 한국여성개발원이 주관하는 ｢경제·인문사회연구회 2005

년도 협동연구사업｣의 일환으로 연구회 소관 국책연구기관과 외부단체

가 협동으로 수행한 연구과제 결과입니다. 본 보고서에 수록된 내용은

집필자의 개인적인 견해이며 당 연구원의 공식적인 의견을 반영하는 것

이 아님을 밝힙니다.

【 갈등해소 특별연구위원회 】

제 출 문

한국여성개발원 귀하

본 보고서를 “환경갈등 현황 및 정책과제”

의 최종보고서로 제출합니다.

2005. 12

한국환경정책․평가연구원

원장 윤서성

< 연구책임 >

정회성(한국환경정책․평가연구원 연구위원)

이창훈(한국환경정책․평가연구원 책임연구원)

< 분야별 사례연구진 >

공단환경관리 사례

울산․온산공단사례 이창훈(한국환경정책․평가연구원 책임연구원)

이대연(한국환경정책․평가연구원 연구원)

시화․반월공단사례 이창훈(한국환경정책․평가연구원책임연구원)

여수산업단지사례 조진상(동신대학교 도시계획학과 교수)

수질 및 수자원관련 사례

영 월 댐 ( 동강) 사례 김정수(시민환경연구소)

한탄강댐건설사례 엄두용(지속가능발전위원회)

한강특별법제정사례 이창희(한국환경정책․평가연구원 연구위원)

김명미(한국환경정책․평가연구원 연구원)

환경․생태관련 사례

울릉도해상국립공원사례 송병화(서울대학교 환경계획연구소)

이애정(한국환경정책․평가연구원 연구원)

새만금간척사업사례 최지용(한국환경정책․평가연구원 연구위원)

사패산터널공사사례 박창석(한국환경정책․평가연구원 책임연구원)

대기 및 폐기물관련 사례

부안(위도)방폐장사례 추장민(한국환경정책․평가연구원 책임연구원)

경유승용차운행사례 강광규(한국환경정책․평가연구원 연구위원)

연구진행 김명미(한국환경정책․평가연구원 연구원)

- i -

연구요약

1. 연구의 배경과 목적

우리나라는 문민의 정부, 국민의 정부, 참여정부 등으로 민주화와 분권화가 진

행되면서 각종 사회갈등과 분쟁이 심화되고 있는 실정이다. 참여정부는 사회갈

등의 심화가 향후 우리나라의 성장 동력을 멈추게 할 우려가 있다고 보고 “공공

기관의 갈등관리에 관한 법률”제정 등 사회갈등예방과 해소를 위한 다양한 방안

강구하고 있다.

갈등과 분쟁의 경우 환경문제가 근저에 있으며 특히 개발과 보전, 환경관리에

대한 갈등과 분쟁이 심화되고 있으며 이 같은 환경갈등의 경우 구체적인 실천

을 위한 의사결정과정에서 많은 논란과 갈등이 발생하게 되나 구체적이고

효과적인 갈등해결방안은 마련되지 않고 있다.

다양한 원인과 배경을 가지고 발생하고 있는 환경분쟁의 합리적인 조정여

부는 환경관리의 선진화 및 국가의 지속가능한 발전여부를 결정하는 중요한

실험대가 될 것이다.

따라서 본 연구에서는 환경갈등 사례를 선택하여 갈등관리에 있어 성공요인

과 실패요인을 분석하여 정책적 시사점을 도출하고 사례의 분석을 통해 갈등의

원인분석, 갈등의 해소 또는 완화를 위해 필요한 제도개선의 기본방향과 방안을

도출하는 것을 목적으로 하고 있다.

2. 환경갈등의 개관 및 사례에의 접근

가. 환경갈등의 의미와 특징

1) 갈등과 환경갈등

갈등이란 일반적으로 '양립 불가능한 것으로 보이는 이해관계나 목표가 상충

되고 있는 상태'를 말하나 환경갈등은 "현재 및 미래에 걸쳐 일정지역에서 인간

의 환경권을 침해하거나 자연환경을 파괴하는 사태를 둘러싸고 당사자간 또는 관

련 집단간 다툼이 합의에 이르지 못한 상태" (정회성, 1997:3)라고 정의할 수 있다.

2) 환경갈등의 특징

- ii -

갈등의 주요 원인인 환경악화의 피해는 광역적이고 지속적인 특성을 지니고 있

으며 환경은 공공재적인 성격을 지니고 있어 공유지의 비극(tragedy of commons)

과 같은 현상을 초래한다. 이처럼 환경갈등은 과학적으로 밝히기 어려운 문제들

을 포함하고 있어, 논의에 있어서 불확실한 가정이 개재되는 경우가 많으며 갈

등 당사자간의 가치관의 차이가 내재하는 가치갈등을 포함하는 경우가 존재하

게 된다.

3) 환경갈등의 종류

환경갈등은 크게 원인과 주체에 따라 분류할 수 있다. 원인에 따라서는 이해

관계갈등, 가치관 갈등, 사실관계 갈등, 구조적 갈등으로 분류할 수 있고, 주체에

따라서는 다시 정부가 당사자로 포함되지 않은 경우와 당사자로 포함된 경우로

나눌 수 있다. 정부가 당사자로 포함되지 않은 경우는 개인 대 개인(집단) 갈등,

집단 대 집단 갈등으로 분류되며 정부가 당사자로 포함된 경우는 정부 대 집단

갈등, 정부 내 갈등으로 분류할 수 있다.

나. 환경갈등의 발생원인

환경갈등은 개발과 환경보전을 둘러싸고 나타날 수 있는 집단간 이해관계인

경제적 이해관계의 충돌로 발생하게 된다. 이러한 충돌은 공리주의 철학과 근본

생태주의(deep ecology)의 대립으로 대표될 수 있는 국민의 환경가치관의 다양성

으로 발생하거나 환경위험(environmental risk)에 대한 인식의 차이, 마지막으로

국가나 지역의 개발 또는 환경관련 주요 의사결정과정에 있어서 환경적, 경제적

인 합리성 고려의 미흡 등으로 발생하게 된다.

다. 환경갈등 사례분석의 틀과 접근방법

갈등현상을 이해하기 위해서는 해당국가의 정치․행정, 시장과 경제, 국민의

식, 시민사회의 3가지 영역에 대해 포괄적이고 종합적인 이해와 분석이 필요하

다. 따라서 본 연구에서는 이러한 종합적인 분석을 통해 해당 갈등사례의 정책

적 시사점을 도출하였다. 해당사례는 갈등의 대상이 되는 환경문제의 성격에 따

라 환경갈등을 공단환경관리문제, 수질 및 수자원의 이용에 관한 문제, 자연생태

계에 관한 문제, 대기 및 폐기물에 관한 문제로 분류하고 각 문제별로 2~3개의

대표사례를 선택하여 문헌연구 및 관계자 인터뷰를 통해 심층 분석하였다.

- iii -

3. 분야별 환경갈등 사례연구

가. 공단환경관리 사례연구

1) 온산공단 환경갈등 사례

온산공단은 1974년 정부가 온산 지구일대에 대규모의 비철금속공업 위주의 산

업기지 개발단지 지정되어 1983년 '온산병'으로 지칭되는 인체피해를 발생시켰

다. 공단조성으로 인한 인체피해와 어업에 대한 피해는 ‘이주’라는 수단으로 보

상이 되었지만 다음과 같은 시사점을 나타내고 있다.

첫째, 당시 권위주의적인 정치체계의 특성으로 정부와 지역주민간의 갈등관계

를 해소하였다. 둘째, 환경문제를 행정적 문제회피수단인 지역주민의 이주로 해

결함으로써 오염자 부담원인을 부정하는 선례를 남겼다. 셋째, 오염자와 피해자

간의 갈등해결이 아니라 정부와 피해자간의 갈등해결로 마무리됨으로써 사후

많은 환경오염과 갈등해결 문제에 혼란을 야기하였다.

2) 시화․반월공단 환경갈등 사례

1987년 경기도 안산시 일대에 대규모 방조제를 쌓아 담수호를 만들고 그 일대

를 첨단복합 영농단지로 만든다는 목표를 가진 시화지구 개발사업이 착공되었

으나 용지개발문제와 담수호 수직악화를 둘러싸고 갈등이 발생하였다. 이해당사

자간에 발생한 갈등은 2003년 시화지구 지역발전과 환경문제해결을 위해 정부,

수자원공사, 지자체, 시민단체가 참여하는 민관협의회 구성 ('시화지역지속가능

발전협의회')를 통해 해결하게 된다.

시화․반월공단 사례를 통한 정책상의 시사점은 첫째, 이해당사자간의 공개적

참여와 협의가 사업수행의 가장 빠른 방법임을 보여주는 선례라는 점 둘째, 제3

의 갈등중재자가 존재하지 않아도 갈등당사자간의 협상 및 협의를 통해서 갈등

해결이 가능함을 보여준 사례라는 점 셋째, 협상이 성공적으로 진행되기 위해서

당사자간의 다양한 상호신뢰 메카니즘이 필요함을 보여 주었다는 점 넷째, 대립

되는 이해당사자들 간의 단일화된 의사창구로 인한 단순한 갈등구조는 갈등해

결에 유리함을 보여주며, 협상과정에 일반시민들의 참여를 보장함으로써 시민단

체 및 일반시민들이 분리되어 발생하는 “대표성 문제”를 미연에 방지하였다는

점을 들 수 있다.

- iv -

3) 여수산업단지 환경갈등 사례

여수산업단지는 석유 및 화학산업으로 주로 구성되어 대기오염이 심각한 상

태였다. 1980년대 후반부터 환경피해에 따른 주민 이주요청과 정부의 환경영향

조사 등이 시행되었으며 이를 통한 환경갈등과 대책마련요구가 표면화되었다.

온산공단과 마찬가지로 ‘이주’를 통해 갈등이 해결되었지만 다음과 같은 시사점

을 남기고 있다. 첫째, 전문기관의 객관적인 조사내용이 환경갈등 해결방안의 주

요 자료로 활용되었다는 점 둘째, 대규모 산단의 입지와 지역수혜가 긴밀하게

연계될 수 있는 제도적 장치 필요성을 제기했다는 점 셋째, 관련 당사자가 너무

많고 이슈가 다양하여 갈등해결이 쉽게 이루어지지 않아 비슷한 갈등원인을 가

지고 있는 온산공단 사례와 대비된다는 점이다.

나. 수질 및 수자원 관련 사례

1) 한강수계특별법 사례

정부는 수도권 주민의 식수인 팔당호의 수질개선을 위해 많은 투자와 노력을

하였으나 개선되지 않자 새로운 규제방식인 ‘오염총량제’를 도입하고자 하였다.

새로운 규제방식인 ‘오염총량제’를 둘러싸고 이해당사자간의 갈등이 발생하게

되었으나 전문가들의 연구자료와 정책협상으로 원만하게 갈등이 해소되었다. 한

강수계특별법 사례의 정책적 시사점으로는 첫째, 기존의 정책형성 과정과는 달

리 정책형성과정에 다양한 이해관계자들이 참여하여 실질적인 역할을 한 사례

(전문적인 연구와 정책협상)라는 점 둘째, 수질개선에 대한 이해당사자간의 공감

대를 형성하여 직접적인 규제보다 계획에 의한 관리 그리고 물이용부담금제도

도입으로 이해갈등 해되었다는 점 셋째, 이해당사자와 지속적인 협의를 위한 논

의구조의 개발(팔당호수질정책협의회) 및 협의의 선례를 남긴 점을 들 수 있다.

2) 영월댐 건설사례

홍수방지와 주변지역의 식수난, 용수난을 해결할 목적으로 1990년부터 영월댐

에 대한 논의가 시작되어 댐 안전성을 중심으로 한 갈등이 발생하였다. 영월댐

건설과 관련한 갈등들은 2000년 5월 "댐 건설보다는 보전이 바람직" 하다는 민관

공동조사단의 결론으로 2000년 6월 5일 영월댐 건설 백지화가 발표되면서 해소

되었다. 영월댐 사례의 정책상의 시사점은 첫째, 민관공동조사단의 검토 후 정부

정책의 백지화가 이루어진 사례라는 점 둘째, 생태계보전이 국가정책의 주요 아

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젠다로 부각되었다는 점을 들 수 있다.

3) 한탄강댐 건설사례

정부는 경기북부와 철원지역의 홍수방지를 위해 1990년 후반부터 한탄강댐 건

설 추진하였으나 2003년 7월 댐건설에 대한 지역 환경단체와 지역주민들의 반대

로 기본계획고시를 앞둔 상황에서 사업추진이 중단되게 되었다. 갈등해결을 위

해 갈등 당사자들로 구성된 공동협의회를 운영, 지속위에서 운영소위원회를 구

성하여 댐건설 검토하여 합의안 도출하였지만 반대측이 합의안에 대한 원점 재

검토를 요구하며 공동협의회 참여를 거부하여 한탄강댐 갈등조정이 국무조정실

로 이관되었다. 한탄강댐 갈등사례의 정책적 시사점은 첫째, 2003년 최고통치권

자의 권위를 빌어 PCSD를 통해서 갈등조정 수범사례로 한탄강댐 문제를 해결하

려는 시도하였다는 점 둘째, 댐건설반대운동측의 대표적 인사가 2004년 총선에

서 선출되고, 같은 해 보궐선거에서 댐건설백지화를 공약으로 내건 인사가 당선

되는 등 지역사회의 정치적 이슈가 되었다는 점을 들 수 있다.

다. 환경․생태관련 사례

1) 울릉해상국립공원 지정사례

감사원은 울릉군의 개발위주정책으로 희귀한 생태계가 파괴되고 있으므로 이

에 대한 관리가 필요하다는 의견이 제시되었고 이를 바탕으로 울릉군이 2002년

10월 환경부에 국립공원 지정을 건의하였다. 그러나 울릉군은 국립공원지정을

위한 연구사업 중 국립공원 지정에 따른 채취의 제한과 건축물 증･개축의 제한

에 따른 주민, 시민단체의 반발로 지정유보를 환경부에 건의하여 환경부는 2004

년 12월 지정유보를 결정하게 된다. 울릉해상국립공원 지정사례를 통한 정책상

의 시사점으로는 첫째, 중앙정부 및 지방정부의 지역계획 및 발전에 대한 가치

관 확립을 통해 환경 갈등발생을 감소시키는 방안이 필요한 점 둘째, 잘못된 정

보유출 및 확산에 대한 적극적인 방어 및 책임추궁 그리고 지역사회에서의 정책

홍보가 어려운 점 셋째, 갈등 중재자와 부재와 중앙정부의 갈등대표자의 빈번한

교체로 인해 원활한 갈등해결 및 정책집행이 이루어지지 않은 점 넷째, 정부의

환경정책에 대한 지역주민의 신뢰성 확보가 우선 과제라는 점을 들 수 있다.

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2) 새만금 간척사업

새만금 간척사업은 국토확장, 산업용지 및 농지조성, 치수 등의 목적으로 농림

수산부가 시행을 담당하여 1986년부터 논의가 시작되어 사업이 진행되었지만

1996년 시화호 오염이 사회적 문제로 대두되면서 환경단체들의 문제제기로 일시

중지되는 등 새만금 간척사업을 둘러싼 갈등이 발생하게 된다.이러한 갈등은

2003년 서울행정법원의 집행정지처분으로 사업 백지화가 논의되면서 해결되는

양상을 보였으나 참여정부의 새만금 사업을 비롯한 국책사업 추진의사 피력으

로 인해 갈등이 내재되어 있는 실정이다. 새만금 간척사업의 정책적 시사점으로

는 첫째, 시대상을 반영하지 못한 정책으로 인해 환경갈등이 야기되었다는 점

둘째, 투명하지 못한 사업목적은 중앙 및 지역정부간의 혼란과 불신을 야기시킨

다는 점 셋째, 객관적이며 과학적인 조사결과의 부재는 이해 당사자간의 갈등증

폭을 발생시킨다는 점을 들 수 있다.

3) 사패산 터널공사 사례

수도권의 교통난 완화와 지역간의 균형발전의 도모하기 위해 2001년 6월 서울

외곽순환도로가 승인되었으며 사패산이 터널 통과노선으로 결정되었다. 그러나

사패산 터널 공사로 인한 북한산 국립공원의 자연환경훼손과 수행환경방해내용

의 민원으로 2001년 11월 공사 중단되어 국무조정실 주체로 국민토론회 개최, 주

요 인사들의 현장방문과 설득, 갈등 당사자들로 구성된「노선조사위원회」구성,

운영되었으며 2003년 12월 24일 대통령과 조계종 총무원장간의 합의를 토대로

사패산 공사가 재개되어 2008년 6월에 사패산터널(4.6km)을 포함한 4공구가 완성

예정이다. 사패산 터널공사의 정책상의 시사점은 첫째, 갈등해결과정의 공론조

사 및 노선재검토위원회 등의 사례는 향후 철도, 도로 등의 공공사업의 대안이

나 갈등해결을 위한 조정위원회의 구성과 협의 시에 중요한 자료로 활용 가능하

다는 점 둘째, 주요 개발사업의 결정과정에서 주민과 전문가의 적극적인 의견수

렴 기회를 확대하여 환경갈등의 사전예방이 중요하다는 점 셋째, 대안노선의 결

정을 위한 타당성 조사 및 평가기준, 합의기준의 사회적 동의와 제도화가 요구

된다는 점을 들 수 있다.

라. 대기 및 폐기물관련 사례

1) 부안(위도) 방폐장 건설 사례

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2003년 5월 부안군 위도지역 주민들의 80%이상 서명으로 군 의회에 방폐장유

치를 청원하면서 갈등이 본격화되어 격렬한 갈등양상을 보였으나 정부가 2004년

9월에 부안 방폐장 건설백지화를 선언하면서 갈등이 종결되었다. 부안 방폐장

건설사례에서 나타난 정책상의 시사점은 첫째, 절차적 민주성을 보장할 수 있는

체계적인 법적, 제도적 장치에 따라 정부정책과 해당 사업 추진의 중요성을 상

기시켰다는 점 둘째, 관련 이해당사자가 참여하는 사회적 합의기구가 구성되어

장기적인 비전을 목표로 방사성 폐기물 관리정책이 체계적으로 추진 요구된다

는 점을 들 수 있다.

2) 경유승용차 국내시판 허용관련 사례

대도시의 대기오염이 날로 심해지는 가운데, 대도시 대기오염의 70% 정도가

자동차에서 배출되며, 이중 절반 정도가 경유자동차에서 배출되고 있다. 이러한

이유로 정부는 2000년 7월 LPG 수입 증대를 저지할 목적으로 수송용 연료 가격

구조 개편을 단행하였으나 산자부를 위시한 경제부처의 경유차 기준 완화요구

와 이에 반대하는 환경단체 간에 갈등이 발생하게 되었다. 갈등해결을 위해 환

경부가 환경단체를 포함한 이해 당사자를 중심으로 '경유차환경위원회'를 구성

하여 공동합의문 도출에 이름으로서 갈등이 해소되었다. 경유승용차 국내시판

갈등사례의 정책적 시사점으로는 첫째, 시민단체의 주장 및 중재역할이 갈등해

결에 결정적인 기여를 하였으며 이를 통해 일반시민의 입장을 대변할 제3의 기

구가 필요한 경우 시민단체의 활용가능성을 확인했다는 점 둘째, 시판허용의 전

제조건 합의안 작성에서 다양한 이해당사자가 참여할 수 있는 새로운 파트너쉽

또는 거버넌스가 적용 가능성을 확인했다는 점 셋째, 경유승용차 시판허용과 대

기보전 강화대책 추진은 경제와 환경의 상생을 보여주는 대표적인 사례라는 점

을 들 수 있다.

4. 환경갈등의 예방 및 해소의 정책방향

가. 사례연구의 정책적 시사점

1) 환경갈등의 발생원인

환경갈등이 발생한 원인은 다양하게 존재하나 사례연구를 통해 나타난 발생

원인들은 다음과 같다. 첫째 환경인식과 가치관의 차이로 인해 발생한 사례로는

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새만금, 사패산터널 사례, 울릉해상국립공원지정 사례 등이 있으며 우리나라에

서는 근자에 들어 환경보전 가치와 경제개발 가치간의 대립이 초래한 갈등이 빈

번하게 발생하고 있다. 둘째 정책의 소득 재분배 효과로 인해 발생한 사례는 한

강수계특별법 사례를 대표적으로 들 수 있다. 환경 및 개발관련 정책은 특정공

간을 대상으로 하는 까닭에 국토가 좁은 우리나라의 경우 이러한 환경이용행위

는 지역당사자에게 직접, 간접적으로 이익 또는 손실을 가져다 주기 때문이다.

셋째 각종 개발행위와 경제활동의 문제로 갈등이 발생하기도 한다. 과잉개발의

결과로 새만금 갈등과 영월댐 건설을 둘러싼 갈등이 발생하였다. 마지막으로 국

민의 이중적환경위험도 인식으로 인해 환경갈등이 발생한다. 위도 방폐장 갈등

을 대표적 사례로 들 수 있으며 이러한 갈등은 쾌적한 환경질과 환경오염에 대

해서는 국민적 관심이 높으나 환경문제 해소를 위한 실천과 해소에는 인색하기

때문이다.

2) 환경갈등관리의 실패 및 성공요인

가) 정부 정책과정과 갈등관리체계

지방자치제의 시행 이후 과잉개발이 만연화 되었으며 갈등관리자의 정책리더

쉽부재 및 잦은 정책변경은 국민의 신뢰를 얻지 못하고 있다. 이러한 사례로 위

도 방폐장 사례를 들 수 있다.

나) 중재인으로서의 전문가의 역할

환경문제는 생태계와 인간계간의 상호작용과 변화에 대한 높은 불확실성을

가지고 있으므로 학제적 접근과 객관화된 과학적 자료가 필요하다. 이 경우 중

개인으로서의 전문가역할에 따라 환경갈등 양상이 달라진다. 한강법과 경우차

사례의 경우 성공적으로 전문가의 역할이 이루어졌으나 새만금 사례와 사패산

사례의 경우 이해집단의 대변자로 전락하여 갈등이 더욱 확산되었다.

다) 당사자간의 대화와 타협

우리나라의 경우 짧은 민주주의 역사로 인해 민주적이고 신뢰성 있는 협상문

화가 부재하여 원칙 있는 협상이 곤란하다. 따라서 이해당사자간의 원칙있는 협

상은 환경갈등 해결에 좋은 성과를 가져올 수 있으나 협상과정에서 철저한 협상

규칙의 정비가 필요하다.

- ix -

라) 정책의 분배적 정의확립

정책 및 개발사업에 대한 올바른 평가와 분석은 사업의 결정과정에서의 가버

넌스체계를 강화할 수 있으며 사전에 정책의 재분배효과를 검증하여 환경갈등

을 사전에 예방하고 환경정보규제를 강화하여 환경피해를 저감하도록 정책발전

을 도모해야 한다. 라) 가버넌스체계와 시민사회의 역할

시민사회의 발달과 피해의 과잉에 따른 전환기적 상황에 위치하고 있으나 가

버넌스 참여자의 책임의식은 부족한 실정이나 시화․반월공단 사례의 ‘시화지역

지속가능발전협의회’처럼 지속가능한 발전 비전을 제시하여 환경갈등을 해소하

는 경우도 존재한다.

나. 환경갈등의 예방 및 해소의 정책방향

1) 환경갈등 예방을 위한 정책과제와 방향

환경갈등을 예방하기 위해서는 다음과 같은 사항들이 요구된다.

가) 합리적인 환경가치관 교육

국민에 대한 합리적인 환경교육이 보다 활발하게 이루어져야 할 것이며 인간

의 사랑에서 출발한 동양적인자연철학을 바탕으로 한 합리적인 환경가치관 교

육이 필요하다.

나) 생태원칙이 존중되는 효율적인 정책

생태주의와 개발주의가 대립하는 환경갈등의 경우 양적 팽창에서 질적 향상

으로 나아가는 정책기조의 전환이 필요하며 이 경우 불필요한 개발을 억제할 수

있다. 항상 환경에 도움이 주는 환경정책은 무엇인가에 대한 평가와 분석이 존

재해야 하며 특히 지속가능한 지역개발을 위한 정책 개발이 필요하다.

다) 일관된 원칙이 존중되는 정책

환경정책이 사회에 미치는 파급효과를 고려하여 장기적인 비전과 원칙을 제

시하는 정책의 운영관행 정착이 중요하며 일관된 정책의 운영을 위해 주요 정책

및 사업의 평가과정에서 전문가의 역할 재정립 기회를 부여해야 한다. 정책옹호

자로서가 아니고 객관적이고 전문적인 정책분석가로서 역할이 필요하다.

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라) 정책의 분배적 정의확립

정책 및 개발사업에 대한 올바른 평가와 분석은 사업의 결정과정에서의 가버

넌스체계를 강화할 수 있으며 사전에 정책의 재분배효과를 검증하여 환경갈등

을 사전에 예방하고 환경정보규제를 강화하여 환경피해를 저감하도록 정책발전

을 도모해야 한다.

2) 합리적인 환경 가버넌스체계의 구축

가) 환경문제의 특성과 참여민주주의

가치관 차이로 인해 발생하는 환경갈등을 예방 또는 해소하기 위해서는 참여

와 숙의를 통한 개인과 집단의 선호수정이 필요하다. 이러한 측면에서 환경정책

의 수립과 운영과정에서 지역주민의 참여가 강조되고 있는 실정이다.

나) 숙의민주주의론(discursive democracy)과 가버넌스 이론

환경문제에 대한 대의민주주의의 한계를 극복하기 위해 참여민주주의가 강조

되면서 참여가버넌스체계가 각광을 받고 있다. 참여 가버넌스는 의사결정사안에

대한 정의적인 갈등해결이 가능하며 정책결정의 합리성 범위를 확대하는 등의

장점을 가지고 있으며 통합적인 문제인식과 접근, 입법기관들의 대표들이 참여

하는 등의 설계를 통해 가능하다.

3) 환경협상을 통한 합의형성의 촉진

이해관계에 대한 환경갈등이 심화될 경우에는 민주적 협상을 이용한 호혜적

인 합의 도출이 필요하며 이러한 방법으로 대안적 분쟁해소(alternative dispute

resolution, ADR)기법을 활용할 수 있으며 분쟁해소 기법으로는 협상 내지 조정,

정책대화(policy dialogue), 공공자문(public consultation) 등을 들 수 있다. 환경갈등

을 예방 해소하기 위해서는 무엇보다도 이해당사자들간의 차이점을 탐색․조정

하는 환경협상 이용하는 것이 옳으며 환경협상의 성공요인은 무엇보다도 원칙

있는 협상태도의 견지로 참여자의 권리와 책임(의무)을 분명하게 하는 것이 매

우 중요한 요소이다.

- xi -

목 차

Ⅰ. 서론 ·············································································································1

1. 연구의 배경 ···························································································2

2. 연구의 목적 ·····························································································3

Ⅱ. 환경갈등 개관 및 사례연구에의 접근 ··················································4

1. 환경갈등의 의미와 특징 ········································································5

가. 환경분쟁의 개념과 특징 ··································································5

나. 환경갈등의 유형 ···············································································6

2. 환경갈등의 발생원인 ·············································································9

3. 환경갈등 사례분석의 틀과 접근방법 ·················································12

가. 갈등현상 분석의 기본 틀 ······························································12

나. 사례연구를 위한 접근방법 ····························································14

다. 사례연구과제의 선택 ······································································18

Ⅲ. 분야별 환경갈등 사례 ············································································20

1. 공단환경관리 사례 ···············································································22

가. 온산공단 환경갈등 ··········································································22

나. 시화․반월공단 환경갈등 ······························································48

다. 여수산업단지 환경갈등 ··································································65

2. 수질 및 수자원관련 사례 ····································································84

가. 한강수계 특별법의 도입 및 시행 ·················································84

나. 영월댐(동강) 건설 ·······································································107

다. 한탄강댐 건설 ··············································································158

- xii -

3. 환경․생태관련 사례 ··········································································182

가. 울릉해상국립공원 지정 ································································182

나. 새만금 간척사업 ············································································205

다. 서울외곽순환도로 사패산터널공사 ·············································252

4. 대기 및 폐기물관련 사례 ··································································271

가. 위도 방폐장 건설 ··········································································271

나. 경유승용차 국내시판 허용 관련 환경갈등 ······························309

Ⅳ. 환경갈등의 예방 및 해소의 정책방향 ··············································313

1.사례연구의 정책적 시사점 ··································································336

가. 환경갈등발생의 원인 ····································································336

나. 환경갈등관리의 실패 및 성공요인 ·············································340

다. 종합정리 ·························································································342

2. 환경갈등의 예방 및 해소의 정책방향 ·············································344

가. 환경갈등 예방을 위한 정책과제와 방향 ····································344

나. 합리적인 환경가버넌스체계의 구축 ···········································347

다. 환경협상을 통한 합의형성 촉진 ·················································348

Ⅴ. 요약 및 결론 ··························································································350

1. 연구의 요약 ·······················································································351

2. 연구의 결론 ·························································································352

참고문헌 ········································································································353

- xiii -

표 목 차

환경갈등의 종류 ·············································································8

온산공단 환경갈등의 쟁점사항 ··················································25

온산공단 환경갈등의 전개과정2) 갈등구조의 분석 ·················26

온산공단 오염실태 조사현황 ······················································37

갈등의 전개과정 ···········································································53

여수산단 주요 입주업체 현황 ····················································66

여수산단 주요 안전사고 발생 현황 ···········································69

여수산단 환경․안전사고 현황 ···················································70

팔당특별대책지역내 오염원의 증가 현황 ·································86

팔당호종합대책 이전의 수질개선 특별대책의 문제점과 과제 87

대책(안)의 주요내용 ···································································88

한강수계의 총량관리시행계획 수립용역 추진현황 ················92

한강법 추진현황 ·········································································94

환경부와 갈등당사자간의 관계 ·················································97

사전규제 수단을 둘러싼 갈등관계 ···········································98

한강유역정책네트워크의 동태적 유형 ·····································99

생태계보전 지역 및 자연휴식지 제도의 비교 ······················119

1차 폭발기 갈등 주체와 입장 ···············································124

2차 폭발기 갈등 주체와 입장 ·················································125

갈등확산기 갈등 주체와 입장 ·················································126

‘자연휴식지’ 지정을 둘러 싼 갈등 주체와 입장 ··················127

생태계보전지역 지정을 둘러 싼 갈등 주체와 입장 ·············129

영월댐 건설을 둘러 싼 각 부처 입장 ···································149

관련당사자에 따른 쟁점분야별 주요 주장 ····························166

한탄강댐건설과 관련한 분야별 쟁점 및 조정회의 합의사항 171

- xiv -

5개 대안과 관련한 분야별 쟁점과 합의사항 ························174

환경갈등의 전개과정 ································································186

갈등유형별 형태 및 내용 ························································187

주요 갈등집단의 입장 ······························································189

국립공원 지정 환경갈등 쟁점사항 ·········································190

갈등집단들의 저항정도와 저항방법, 수단, 참여자 수 ·········191

국립공원 지정관련 핵심쟁점에 대한 각 기관의 입장 ·········196

새만금간척사업 갈등의 전개과정 ···········································214

간척지 용도에 대한 농림부와 전라북도 안의 비교 ·············222

새만금호 수질예측 결과(2012년) ·············································226

정부조치계획에 의한 새만금호 수질관리 대책 ····················227

갯벌과 농지의 가치에 대한 개발측과 환경보전측의 내용 · 233

정부 정책의 우선순위에 대한 국민의식의 변화 ··················236

대통령과 대통령후보의 새만금간척사업 주요 발언 ·············238

사퍠산터널을 둘러싼 갈등의 전개과정 ··································256

사패산터널 환경갈등의 쟁점사항 ···········································258

검토위원의 대안별 최적안 비교 ·············································267

방폐장 입지선정 경과 ······························································274

갈등당사자들의 활동성향 ························································286

대기오염물질 배출량(2002) ·····················································309

오염물질별 대기오염의 사회적 한계비용(2001년 기준) ·······310

경유승용차 국내시판 여부 관련 주요 갈등집단의 입장 ·····317

연료가격 재개편 관련 주요 갈등집단의 입장 ······················319

경제장관간담회(2003. 5. 30) 주요 합의내용 ···························328

경유승용차 국내시판 관련 갈등의 해결과정 ························330

사례연구 결과의 종합정리 ························································342

- xv -

그 림 목 차

사회갈등해결 경로 ····································································13

갈등현상 분석방법 ····································································15

사례연구 대상의 지역별 분포도 ·············································19

연구 추진 체계도 ······································································20

울산 온산공단의 산업입지도 ···················································23

울산 온산공단 공해피해주민 이주계획안 ······························36

공단주변 주민의 공해발생기제 ···············································46

시민안의 생태공원 개념도 ·····················································51

시화지구장기종합계획 개념도 ·················································52

갈등당사자간의 관계 ································································55

시화호 남측간석지 개발방향 ···················································62

여수산단의 위치 ········································································66

여수산단 배치도 ········································································67

수도권의 취수장 현황 ···························································85

영월댐 건설예정지 ································································109

‘자연휴식지’ 지정을 둘러 싼 갈등관계 ······························133

‘생태보전지역’ 지정을 둘러 싼 갈등관계 ···························135

한탄강댐 건설 후보지 ···························································159

철원지역 댐반대 프랭카드 ···················································160

한탄강댐갈등조정을 위한 주민설명회 전경 ·······················161

지속위 갈등조정소위의 한탄강댐 갈등해결프로세스 개요163

한탄강댐 관련당사자회의 전경 ············································164

울릉군 위치도 ········································································183

잘못된 국립공원 지정계획도 ···············································189

도동항에 걸린 반대 플래카드 ··············································189

- xvi -

울릉도 지역현안사업 분포도(기 개발 및 예정사업 분포) 193

경사도 30도 이상 개발 어려운 지역 ···································194

생태자연도 1등급 분포도 ·····················································194

새만금 방조제 공사구간 ·······················································207

새만금간척사업에서의 주요갈등 당사자와 갈등구조 ·······219

전라북도와 농림부의 시기별 연대와 갈등 양상 ···············223

서울외곽순환고속도로(일산-퇴계원)의 사폐산터널 ············253

환경갈등 당사자간의 관계 ···················································260

연도별 발전원 구성비 변화 ·················································272

방폐장 건설입지였던 부안 위도의 위치 ····························278

갈등당사자들간의 가치관 차이 ············································286

부안 방폐장건설관련 시위현장 ············································290

민주적 절차과정 ····································································291

부안 방폐장건설 반대 시위현장 ············································296

1. 연구의 배경 2

2. 연구의 목적 3

Ⅰ

서론

2 환경갈등 현황 및 정책과제

1. 연구의 배경 문민정부, 국민의 정부, 참여정부 등으로 민주화와 분권화가 진행되면서

각종 사회갈등과 분쟁이 심화되고 있다. 사회적 갈등이 심화되면서 갈등에

대한 연구 특히 환경갈등에 대한 연구도 다양하게 진행되고 있다. 참여정부

는 사회갈등의 심화가 향후 우리나라의 성장 동력을 멈추게 할 우려가 있다

고 보고 “공공기관의 갈등관리에 관한 법률”의 제정 등 사회갈등 예방과 해

소를 위한 다양한 제도적 방안을 강구하고 있다.

이러한 갈등과 분쟁에는 많은 경우 환경문제가 근저에 있다. 환경갈등과

분쟁 중 특히 중요성을 더 해가는 것은 개발과 보전 그리고 환경관리에 대한

갈등과 분쟁이다 혐오시설 입지에 대한 님비현상(NIMBY; Not In My Back

Yard)이나 루루현상(LULU; Locally Unwanted Land Use), 수자원의 이용과 수

질보전에 대한 갈등, 자연환경보전지역의 지정과 관리에 따른 지역분쟁, 자

연보전지역의 개발과 보전에 관한 분쟁 등은 보다 확대되는 경향이다.

환경갈등이 심화되고 이의 심각성에 대한 사회적 인식이 확산되면서 갈등

해결에 대한 요구 또한 높아지고 있지만 구체적이고 효과적인 갈등해결방안

은 쉽게 마련되지 않고 있다. 이러한 환경갈등과 분쟁은 사업의 지연 및 비생

산적인 갈등의 지속으로 인한 사회적 비용, 정부 및 정부가 추진하는 정책에

대한 불신, 이익집단간의 충돌 등 사회적 부작용을 초래한다. 국토환경의 보

전, 지속가능성의 총론에 대해서는 다양한 이해당사자들로부터 폭넓은 공감

대를 얻을 수 있지만 구체적인 실천을 위한 의사결정과정에서 많은 논란과

갈등이 발생하게 되는 것이 환경갈등의 핵심으로 볼 수 있다.

이 같은 환경갈등과 분쟁에는 개발과 보전에 관한 가치관과 이해관계의 상

충, 민주적인 의사결정 방식에 대한 축적된 경험과 문화의 부족, 국민의 높아

진 환경의식에 걸 맞는 환경과학기술과 정보의 부재, 누적된 개발과 환경관

련 정책과 행정에 대한 불신 등 다양한 요인이 개재되어 있다고 할 수 있다.

다양한 원인과 배경을 가지고 발생하고 있는 환경분쟁의 합리적인 조정여부

Ⅰ 서론 3

는 환경관리의 선진화는 물론 국가의 지속가능한 발전여부를 결정하는 중요

한 실험대가 될 것이다.

2. 연구의 목적본 연구는 환경갈등에 대한 정책방안을 모색함에 있어서 기존의 연구와는

달리 그간 발생한 환경갈등 사례 중 특이한 몇 개를 선택하여 갈등관리에 있

어서의 성공요인과 실패요인을 분석하고 정책적 시사점을 도출하기 위한 것

이다. 그 동안 우리나라에는 사회적으로 주목받았던 사회갈등이 적지 않았

다. 경인운하, 새만금, 서울외곽순환도로 사패산 터널, 경부고속철도 금정

산․천성산 구간, 방사성폐기물저장시설(부안), 한탄강 댐 등 매우 다양한 환

경 분야에서 다양한 형태의 환경 분쟁이 발생하였고 일부는 해결된 반면 일

부는 여전히 진행형이다.

이러한 사례에 대한 분석을 통해서 주요 환경갈등의 원인을 분석하고, 갈

등의 해소 또는 완화를 위해 필요한 제도개선의 기본방향과 방안을 도출하는

것이 본 연구의 주요 목적이다.

1. 환경갈등의 의미와 특징 5

2. 환경갈등의 발생원인 9

3. 환경갈등 사례분석의 틀과 접근방법 12X

Ⅱ

환경갈등의 개관 및

사례연구의 접근

Ⅱ 환경갈등의 개관 및 사례연구의 접근 5

1. 환경갈등의 의미와 특징가. 환경분쟁의 개념과 특징

일반적으로 갈등1)이란 일반적으로 ‘양립 불가능한 것으로 보이는 이해관

계나 목표가 상충되고 있는 상태’로 정의된다. 하지만 갈등은 그 원인과 유형

이 다양하고 개개인이 갈등을 느끼는 상황과 정도가 다르기 때문에 갈등을

한 마디로 정의할 경우, 갈등이 지니는 다양한 의미를 충분히 살리지 못할 가

능성이 크다. 갈등과 분쟁이 다소 혼용되고 있는바 갈등은 포괄적으로 “의견

불일치의 상태”를 의미한 반면, 분쟁은 “활동상의 마찰과 갈등상태”로 심리

적인 대립감은 배제한다. 즉 갈등이라는 개념이 보다 포괄적으로 활용된다.

다양한 사회갈등 중 환경재의 이용과 배분에 관한 갈등을 환경갈등이라고

한다. 간단히 발해 환경갈등이란 환경을 매개로 또는 환경문제를 둘러싸고

벌어지는 갈등이다. 그러나 ‘환경’ 혹은 ‘환경문제’라는 개념을 명확하게 정의

하기 어려운 상황에서 환경갈등을 정의하기는 쉽지 않다. 일반적으로 환경갈

등은 “현재 및 미래에 걸쳐 일정지역에서 인간의 환경권을 침해하거나 자연

환경을 파괴하는 사태를 둘러싸고 당사자간 또는 관련 집단간 다툼이 합의에

이르지 못한 상태”(정회성, 1997: 3)라고 정의할 수 있다. 하지만 이러한 정의

에서도 여전히 환경권이 무엇인지, 그리고 자연환경을 대상으로 하는 갈등은

모두 환경갈등이라 할 수 있는 것인지와 같은 의문이 남는다.

근래 우리 사회에서 환경갈등이라고 일컬어지는 사안들은 정치적인 문제

부터 사회적, 경제적, 윤리적, 종교적 문제들에 광범위하게 걸쳐있다. 다양한

사안들 중 환경갈등이라고 불리는 것은 자연생태계의 파괴 또는 환경오염 등

환경악화(environmental degradation)라는 현상을 중심으로 갈등이 야기되었

을 경우를 지칭한다. 가령 특정 산(山)에 대한 소유권을 둘러싸고 갈등이 일

어났을 경우, 산이라는 자연환경이 갈등의 매개체 혹은 대상이지만, 이는 단

1) 갈등(conflict)의 어원은 ‘confligere’라는 라틴어에서 유래하는데, 이는 ‘con(함께)’과

‘fligere(충돌, 부딪침, 다툼)’의 합성어이다.

6 환경갈등 현황 및 정책과제

순한 소유권 갈등이지 환경갈등은 아니다. 즉, 환경갈등은 통상 생태계에 대

한 위협 또는 생활환경의 악화를 수반하는 것이어야 한다. 여기서 말하는 환

경악화의 범주로는 첫째, 재생가능 자원을 과다하게 이용하는 것. 둘째, 환경

용량을 넘어서는 것. 셋째, 생물종이 살아가는 공간을 피폐하게 만드는 것 등

을 들 수 있다(Libiszewski, 1996).

이러한 환경갈등은 다음과 같은 특징을 지님으로써 여타 사회갈등과 차별

성을 갖는다.

첫째, 갈등의 주요 원인인 환경악화의 피해는 광역적이고 지속적이다. 광

범위한 피해는 인간과 자연에 오랫동안 누적적으로 영향을 미치기 때문에,

다양한 직․간접적 피해자들이 갈등에 참여하는 경우가 많다.

둘째, 환경은 공공재적인 성격을 지니기 때문에 공유지의 비극(tragedy of

commons)과 같은 현상을 초래한다. 환경오염이 갖는 외부성 또는 공공재적

성격으로 인해 비용과 편익의 부담주체가 서로 다를 뿐 아니라 불특정 다수

의 이해관계자를 포함하는 경우가 많고 명확한 재산권이 정의되기 어렵다(나

성린․김용건, 1997).

셋째, 과학적으로 밝히기 어려운 문제들을 포함하여 논의에 있어서 불확실

한 가정이 개재되는 경우가 많다. 환경문제는 파급효과가 광범위하고 기술적

복잡성과 미래의 불확실성이 커서 비용과 편익을 정확하게 평가하는 것이 쉽

지 않다. 나아가 환경가치에 대한 평가가 저마다의 가치관에 따라 크게 달라

지기 때문에 합의를 이루기 쉽지 않다.

넷째, 갈등 당사자간의 가치관의 차이가 내재하는 가치갈등을 포함하는 경

우가 많다. 다시 말해서, 자연 자체의 가치나 미래세대의 이익을 강조하는 다

소 진보적인 가치체계와 경제적 합리성을 중시하는 기존 가치체계가 충돌하

여 발생하는 경우가 많다는 특성이 있다.

나. 환경갈등의 유형

환경갈등은 갈등의 성격이나 원인, 분쟁의 당사자의 주체와 추구이익, 그

Ⅱ 환경갈등의 개관 및 사례연구의 접근 7

리고 해당 환경문제의 특성 등에 따라 다양한 양상을 띈다.

우선 환경갈등은 갈등의 원인에 이해관계, 가치관차이, 사실관계 인식의

차이 그리고 구조적인 문제 등으로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 한정된 자원이

나 권력에 대해 서로 경쟁하거나 이해관계의 분배 방법 및 절차 등에 대해

서로 다른 입장을 보이는 경우를 꼽을 수 있다. 이를 이해관계 갈등이라 하는

데 쓰레기 소각장 및 매립장 반대운동이 대표적 사례이다. 둘째, 가치관이나

신념체계, 종교와 문화 등에 대한 시각차가 갈등의 원인이 되는 가치갈등이

있다. 새만금 사업과 사패산 터널 반대운동 등이 가치갈등의 대표적인 사례

이다. 셋째, 어떤 사건이나 자료, 상대방의 언행에 대한 해석차이로 갈등이

발생하는 경우가 있다. 이를 사실관계 갈등이라고 할 수 있는데, 과학기술의

한계가 갈등의 원인이 되는 경우도 이에 속한다. 넷째, 사회구조나 제도 등

분쟁 당사자 외부의 상황적인 요인으로 인한 구조적 갈등이 있다. 구조적 갈등

에는 법․제도적 차원의 문제뿐 아니라 절차상의 문제까지도 포함될 수 있다.

갈등 당사자에 따라서도 갈등의 종류를 나눌 수 있다. 환경보전과 경제적

편익을 둘러싸고 개인 대 개인, 집단 대 집단, 정부와 개인간의 갈등이 존재

할 수 있다. 이때 개인과 집단간 갈등은 규모가 작고 기존 제도 내에서 대부

분 해결가능하다. 그리고 집단 대 집단의 갈등은 많은 경우 오염자가 오염을

통해 경제적, 물질적 이익을 얻는 반면, 피해자가 환경오염으로 인해 건강 등

물질적, 경제적, 심리적 피해를 얻는 것에서 기인한다. 집단 대 집단간 갈등

은 원자력, 유전자조작식품, 유전공학, 수돗물 불소화 논쟁 등과 같이 과학기

술의 안전성과 생명가치 등에 대한 가치관의 차이로 인해 발생하기도 한다.

다음으로 정부가 갈등 당사자가 되는 경우로서 정부와 지역주민 사이의 갈

등을 들 수 있는데, 이러한 양상의 갈등은 정부의 환경관련 정책, 법, 사업 등

에 대한 사회집단의 반대로 발생하는 경우가 많다. 그리고 환경․생태주의

가치를 표방하는 시민환경단체 및 종교단체와 개발주의 가치를 중시하는 정

부 및 개발지지 주민들이 충돌할 때도 정부와 지역주민 사이의 갈등양상을

띠게 된다. 이 외에도 부처간 갈등 및 지방정부와 중앙정부간 갈등, 그리고

지방정부와 지방정부간에 갈등이 발생하는 정부 대 정부 갈등이 있다.

8 환경갈등 현황 및 정책과제

환경갈등의 종류

갈등의 종류 주요 내용

원인에 따른

분류

이해관계

갈등

한정된 자원이나 권력에 대해 서로 경쟁하거나 이해관

계의 분배 방법 및 절차 등에 대해 서로 다른 입장을

지니는 경우 - 쓰레기 소각장 및 매립장 반대운동

가치관 갈등가치관이나 신념체계, 종교와 문화 등에 대한 시각차가

갈등의 원인 - 새만금 사업과 사패산 터널 반대운동

사실관계

갈등

어떤 사건이나 자료, 상대방의 언행에 대한 해석차이로

갈등이 발생하는 경우 과학기술의 한계가 갈등의 원인

이 되는 경우

구조적 갈등사회구조나 제도 등 분쟁 당사자 외부의 상황적인 요인

으로 인한 갈등(절차상의 문제)

주체

에

따른

분류

정부가

당사자

로

포함되

지 않은

경우

개인 대

개인/집단

갈등

개인과 집단간 갈등은 규모가 작고 제도 내에서 대부분

해결가능

집단 대

집단갈등

오염자가 오염을 통해 경제적, 물질적 이익을 얻는

반면, 피해자는 건강 등 물질적, 경제적, 심리적 피해를

얻는 경우 및 과학기술의 안전성과 생명가치 등에 대한

가치관에 차이가 있는 경우

정부가

당사자

정부 대

집단갈등

정부의 환경관련 정책, 법, 사업 등에 대한 사회집단의

반대가 있는 경우 및 환경․생태주의 가치를 표방하는

갈등의 대상이 되는 환경문제의 성격에 따라 ① 수자원의 보전과 이용에

관한 문제, ② 혐오시설의 입지와 관리에 관한 문제, ③ 자연보전지역의 지정

과 관리에 관한 문제, ④ 대기환경 및 소음․진동과 관련된 문제, ⑤ 특정지

역에 대한 개발과 보전에 관한 문제 등으로 나누어진다.

본 연구에서는 갈등의 성격에 따라서 몇 개의 사례를 선정하여 심층분석을

하여 정책적 시사점을 도출하고자 한다.

Ⅱ 환경갈등의 개관 및 사례연구의 접근 9

로

포함된

경우

시민환경단체․종교단체와 개발주의 가치를 중시하

는 정부․개발지지 주민들이 충돌하는 경우

정부 내

갈등

부처간 갈등 및 지방정부와 중앙정부간 갈등, 그리고

지방정부와 지방정부간 갈등

2. 환경갈등의 발생원인환경갈등의 원인을 몇 가지로 압축해서 말하기란 쉽지 않다. 왜냐하면 갈

등 사안에 따라 그 원인이 복합적이거나 또는 사안별로 다를 수 있기 때문이

다. 특히 해당사회의 정치, 경제, 사회, 문화적인 특성, 그리고 동일한 사회일

지라도 시대의 변천에 따라 달리 나타날 것이기 때문이다. 우리나라의 경우

1980년대 후반이후 사회적․경제적 환경의 급속한 변화와 환경갈등의 심화가

동시에 진행된 것이 이것을 보여준다. 오랜 중앙집권적 체제가 약화되고, 지

방화․분권화가 강화되면서 중앙정부가 주도하는 국책사업의 추진력이 분

산․저하된 반면, 개발연대에서 사회가치의 다양성이 존중되는 환경․문화연

대로 변화되면서 목표의 다변화가 급속히 이루어졌다.(김선희, 2004). 갈등을

야기한 환경문제의 특성에 따라서도 환경갈등의 발생원인은 차이가 날 것이

다. 그러므로 여기에서는 환경갈등을 초래하는 가장 보편적이고 대표적인 요

인들에 대해 간략하게 살펴본다.

환경갈등으로 우선적으로 지적할 수 있는 것은 아마도 경제적인 이해관계

의 충돌일 것이다. 이해관계 충돌 중 핵심적인 것이 개발과 환경보전을 둘러

싸고 나타날 수 있는 집단간 이해관계의 충돌이다. 쾌적한 자연환경(환경오

염은)은 공공재(공공악)적인 성격이 강한 반면 이러한 자연환경을 이용한 개

발행위의 성과는 사적재로서의 성격이 강하다. 때문에 환경을 파괴하는 개발

행위가 환경보전행위 보다 먼저 적극적으로 이루어지는 성향이 있고 그 비용

부담에 있어서도 견해차가 있게 마련이다. 특히 환경오염을 초래하는 유해물

질관리시설이 저소득층이나 소수민족의 주거지역에 집중 배치되어 환경피해

10 환경갈등 현황 및 정책과제

비용이 이들에게 과도하게 부담되어진다는 것이 밝혀지면서 환경갈등은 환

경정의 문제에 대한 논란으로 확대되고 있기도 한다.

같은 맥락에서 환경문제에 대한 인식 즉 환경가치관의 다양성에서 환경갈

등이 야기되는 경우도 많다. 가치관의 차이로서 각각 환경보전과 개발이 중

요하다는 입장에 있는 두 집단간의 가치 충돌을 의미한다. 환경과 인간사회

에 대한 인식은 매우 다양한데 경제학의 배경이 되는 공리주의 철학처럼 환

경을 인간의 경제활동을 위한 수단적인 가치만을 지닌 것으로 인식하는 견해

가 있는가 하면 심연생태주의(deep ecology)처럼 인간이 환경에 대하 가지는

특수한 위치를 부정하는 견해가 있다. 인조환경으로 자연환경을 대체할 수

있다고 보는 견해도 있는 반면 그것이 불가능하다고 보는 견해도 있다. 그리

하여 각종 개발행위에 대해 현재의 이용가치를 보다 중시하는 측과 미래세대

를 위한 보전가치의 중요성에 보다 가치를 부여하는 측이 대림될 수 있는 여

지가 항상 있다. 이러한 가치관과 이데올로기상의 차이는 개발과 보전에 대

한 인식의 차이로 연결되어 환경갈등을 초래하는 것이다.

환경위험(environmental risk)에 대한 인식이 환경갈등을 초래하기도 한다.

학자에 따라서는 환경갈등의 원인으로 갈등에 내포된 위험을 가장 중요하게

보는 견해도 있다(서휘석, 1999). 위험의 가장 기본적인 속성은 불확실성인데,

불확실성은 어떤 행동이 어떤 종류의 상황을 초래할 것인지는 알지만 실제로

그러한 상황이 일어날 확률은 알지 못하는 상태를 의미한다. 이는 인간 예측

능력의 한계를 의미하기도 하는데, 환경문제 해결을 위한 공동지식이 없는

상황에서 여러 주체들이 내놓는 의견은 견해의 불일치로 비춰지고 결국 당사

자간 갈등으로 이어지게 된다. 복잡체계인 환경계에서 발생하는 문제를 인식

하는 과학기술의 한계에 기인한 것으로 환경 가치나 오염정도, 그리고 위해

성 등에 대해 과학기술이 명확하게 진단할 수 있다면 갈등의 소지를 줄일 수

있겠으나, 현실적으로 그렇지 못하기 때문에 의견이 분분한 경우가 많다.

그런데 과학기술적으로 명확하더라도 인식된 위험도에 대한 심리적인 차

이 때문에 갈등이 확산될 수도 있다. 환경위험에 대한 인식이 초래한 갈등은

인간의 위험에 대한 인식에 있어서의 심리적인 차이도 크게 작용할 수 있다.

Ⅱ 환경갈등의 개관 및 사례연구의 접근 11

통상 환경위험이 존재할 경우 그 위험이 타인에게 귀착될 때에는 그 위험도

를 과소평가한 반면 자신이 부담하여야 한다고 느낄 때에는 그 위험도를 실

재 보다 과대평가할 가능성이 높을 수 있다는 점이다. 이러한 문제는 우리나

라와 같이 환경에 대한 정확한 지식은 부족한 반면 주관적인 환경의식만 과

도하게 성장한 사회에서 심화될 수 있다(이창훈, 2004). 환경부의 조사 자료에

따르면 국민들 절대 다수는 경제개발보다는 환경개선을 중시하고 있고, 경제

활성화를 위해 환경규제를 완화하는데 반대하고 있다. 그리고 국민들의 과반

수는 향후 환경운동단체 가입 의향을 밝혀 환경운동에 관심은 높은 수준이

다. 그리나 국민의 환경보전에 대한 실천은 부족하며 남에게는 보전을 자기

는 개발을 선호하는 태도를 보이는 성향이 적지 않다.

의사결정과정의 절차적 합리성의 부족을 환경갈등의 원인으로 보는 견해

도 있다(권해수, 2004). 이는 정부의 일방적인 결정에 대해 정책대상 집단의

반발이 커진 것으로서, 기본적으로 정부에 대한 불신이 작용하기 때문에 발

생하는 경우이다. 법․제도의 미비가 초래한 문제로서 환경오염을 사전에 예

방할 수 있는 적절한 기준설정이 부족한 것은 법․제도를 준수하려는 의지를

약화시킨다. 그리고 이럴 경우, 결국 잘잘못을 가리기 힘든 갈등상황으로 발

전하게 될 확률이 높다. 그리고 절차상의 불비도 문제를 초래할 수 있다. 이

는 법․제도적 측면과 함께 고려될 수 있는 부분인데, 사업 내지 행정이 일방

적이고 다양한 이해관계자의 참여를 제한해 사업 혹은 행정과정에서 집단적

인 반발을 유발하는 경우를 말한다. 예를 들어 사업추진을 위한 타당성조사

에서 국토․지역계획과의 연계 및 환경성 고려보다는 경제성과 기술성에만

초점을 두고 주민참여 및 의견수렴이 충분히 이루어지지 못했을 경우 환경갈

등이 증폭될 수 있다.

12 환경갈등 현황 및 정책과제

3. 환경갈등 사례분석의 틀과 접근방법가. 갈등현상 분석의 기본 틀

어떤 국가에서 발생하는 사회갈등 현상을 이해하기 위해서는 해당 국가의

정치･행정, 시장부문, 그리고 시민사회의 세 가지 영역에 대해 포괄적이고 종

합적인 이해와 분석을 시도해야 한다. 시간의 흐름 즉 역사의 발전에 따라 정

치･행정, 시장과 경제, 그리고 국민의식과 시민사회가 차례로 성장 발전해 나

가면서 이들 삼자간의 상호작용관계로서 복합적인 갈등양상이 표출되기 때

문이다.

우선 이들 간의 균형불균형의 여부에 따라 갈등현상이 달라질 수 있다. 역

사의 발전은 정치･행정 우위에서 시장기능이 두각을 나타내다 이제는 시민

사회가 힘을 얻어 사회적인 의사결정의 한 축을 점거하기 시작한 시점이다.

역사적으로 볼 때 이들 간의 불균형 특히 정치･행정이 압도적으로 우위에 있

었을 경우에는 외부적으로 표출된 사회적 갈등이 적었다. 우리나라의 박정희

정권 시대와 같이 정부부문의 권위가 시민사회의 욕구 표출을 억제하는 힘이

너무 강했기 때문이다. 물론 이때는 갈등이 적게 표출되었다는 의미이고 잠

재적인 갈등이 폭발적으로 내재되어 있었을 것이다. 그러나 사회가 점차 민

주화되고 시민사회의 정치적인 영향력이 증가하면서 잠재되었던 사회갈등이

폭발적으로 증가하는 경향을 보인다.

민주화가 되면서 사회갈등이 그 숫자 면에서 폭발적으로 증가한 데에는 정

치･행정에 의한 시민사회의 억압구조가 완화되었지만 사회의 정치･문화･제

도가 성숙되지 못해 국가권력과 시장 그리고 시민사회간의 신뢰구조가 취약

할 때문 일 것이다. 따라서 갈등과 관련하여서 중요한 점은 이들 3자간의 신

뢰구조, 다시 말하자면 해당사회의 신뢰구조이다. 국가를 구성하는 기본적인

축인 이들 3자간의 상호신뢰도가 높고 안정적일 때에는 사회를 위한 공공선

에 대한 이해관계가 긍정적으로 형성되어 사회갈등이 적게 발생하며 발생된

Ⅱ 환경갈등의 개관 및 사례연구의 접근 13

갈등도 유기적으로 쉽게 조정될 것이다. 그러나 그렇지 못하고 이들 3자가

상호신뢰하지 않아 상호작용에 따른 균형점을 찾기 어려운 사회의 경우에는

사회갈등이 심화되고 갈등해결도 용이하지 않을 것이다.

국 가 시 장

시 민사 회

자 유 화

규 제

공 공 선

민 주 화 효 율 성

나 눔

신 뢰

공 공 민 간

공 식

비 공 식영 리

비 영 리

국 가 시 장

시 민사 회

자 유 화

규 제

공 공 선

민 주 화 효 율 성

나 눔

신 뢰

공 공 민 간

공 식

비 공 식영 리

비 영 리

사회갈등해결 경로

사회현상으로서의 갈등은 국가권력, 시장경제, 그리고 시민사회간의 역학

관계로 살펴볼 수 있지만 개별갈등사안은 보다 구조적인 시각에서 다양한 변

수를 활용하여 검토해 볼 수 있을 것이다. 갈등의 대상이 되는 문제에는 어떠

한 특색이 있는 것인지? 갈등이 무엇 때문에 왜 발생하는지? 갈등현상에 있

어서의 주요 행위자는 누구이며 그들이 얻고자 하는 바는 무엇인지? 갈등현

상을 해소하거나 증폭시키는 제3자는 없었는지 그리고 이들의 목적은 무엇

인지? 갈등현상과 이 현상을 둘러싸고 있는 정치, 경제, 사회, 문화적인 여건

은 어떠한 상태인지? 등등이 그것이다.

이러한 의문을 그림으로 표시하면 과 같을 것이다. 즉 갈등현

상은 크게 갈등의 대상이 되는 문제의 특성, 갈등 당사자의 목표와 행태적 특

14 환경갈등 현황 및 정책과제

성, 그리고 갈등해소 전략을 추진과정 등의 세 가지 범주로 살펴 볼 수 있다.

환경문제와 관련되면 다양한 환경문제 중에서도 사회갈등을 보다 많이 초래

하는 문제가 있으며 특정시기에 그 발생빈도가 높은 갈등도 있다. 즉 그 문제

의 특성이 갈등현상을 설명하는 주요한 인자가 된다는 것이다. 이와 함께 갈

등 당사자의 행태에 관한 것도 중요한 갈등의 설명인자이다. 협상대표자의

대표성과 자율성, 갈등당사자들의 목표와 협상태도, 제3자의 개입과 여론의

동향 등등이 갈등 현상을 영향을 줄 것이다. 그리고 갈등을 해소하기 위해 시

도했던 각종 전략의 타당성과 적절성도 주요한 분석인자가 되어야 한다.

다음절에서는 이러한 이해를 토대로 환경갈등의 사례연구를 위한 방법에

대한 간략하게 정리해 보도록 한다.

나. 사례연구를 위한 접근방법

1) 갈등사안의 배경 및 발달과정

우선 해당시례연구에 대한 개략적인 설명과 갈등 사안의 시계열적인 전개

과정을 기술하여 갈등의 개략적인 내용과 구조를 파악할 수 있도록 한다.

가) 갈등발생 사업의 개요

갈등을 초래한 사업을 사업의 취지와 목적, 시행주체, 위치와 규모, 주요

이해관계자 등으로 상세하게 설명한다. 가능하면 갈등지역의 위치도 그리고

사업을 설명하기 위한 도면을 포함시킨다.

나) 주요 쟁점과 갈등의 전개과정

갈등을 초래한 주요 쟁점이 이해관계대립, 사실관계, 구조적인 측면, 가치

관 대립 등의 관점에서 차이에 의한 바 주요한 갈등의 쟁점을 파악하여 기술

한다. 갈등상황이 진행되는 과정에 따라서 발아, 증폭, 교착, 축소, 해소 또는

잠복기를 거처 앙금, 재발 등의 진행을 따르게 마련인바 이에 따라 갈등의 전

Ⅱ 환경갈등의 개관 및 사례연구의 접근 15

개과정을 정리하고 가능하면 도표화한다.

자체변수(Internal factors)

대표성/자율성

목표/행태

변수(영향력

제3자

시간

갈등결과(effects)

타결범위

달성여부

결합효과

공정성

해결비용

외부성(externality)

공공선(Common goods)

갈등 성격

반응(response)

갈등분석 해소전략

갈등현상

결론도출

인과관계

자체변수(Internal factors)

대표성/자율성

목표/행태

변수(영향력

제3자

시간

갈등결과(effects)

타결범위

달성여부

결합효과

공정성

해결비용

외부성(externality)

공공선(Common goods)

갈등 성격

반응(response)

갈등분석 해소전략

갈등현상

결론도출

인과관계

갈등현상 분석방법

2) 갈등의 발생원인과 구조의 분석

갈등의 발생원인을 살펴보고 근본적인 구조를 분석하도록 한다. 갈등의 당

사자를 판별하고 갈등 당사자가 제기하고 있는 문제점이나 사안에 대해 취한

입장을 분석하여 갈등의 원인과 성격을 이해관계, 가치관, 사실관계, 구조적

인 측면 등으로 살펴볼 수 있을 것이다. 그리고 정책과정 즉 정책의 수립과

집행과정에서 어느 부문에서 잘못이 있어 갈등이 야기되었는가를 검토해 볼

수 있을 것이다. 갈등발생원인은 또한 갈등기의 사회･정치･경제적인 분위기

와도 결부될 수 있는 바 이에 대한 시사점도 검토해 보도록 한다.

가) 주요 갈등당사자(집단)와 입장

주요 갈등당사자(집단)가 누구인가를 식별하고, 이들 간의 관계를 서술한

다(사업주체, 사업의 반대자 또는 이의제기 집단, 제3자의 존재여부와 태도,

16 환경갈등 현황 및 정책과제

언론의 보도 성향 등). 관계 서술은 대립적 관계, 중립적 관계, 협조적 관계

등으로 표현한다. 또 주요 갈등당사자(집단)들의 저항정도를 저항방법, 수단,

참여자 수 등으로 구체적으로 기술한다.

나) 핵심이슈별 쟁점 분석

논란이 되고 있는 핵심 이슈(쟁점)를 중심으로 주요 갈등당사자(집단)의 주

장을 분석한다. 예를 들어 환경피해 보상, 미래세대보호 등 가치문제, 과학적

자료의 신빙성에 대한 논란, 절차적 하자에 대한 신뢰성 문제제기 등. 이 때

주요 갈등당사자(집단) 주장의 차이를 확인하고 가능한 한 도표로 분석하여

이해하기 쉽도록 기술한다.

다) 갈등 발생당시의 정치･경제･사회과 영향

갈등 진행과정상의 정치･경제･사회적인 여건변화에 대해 고찰하고 이러한

여건변화가 갈등당사자의 태도와 입장 그리고 갈등의 해결 또는 확대에 끼친

영향 등을 분석한다.

3) 갈등해결노력의 적절성 분석

갈등이 발생하여 분쟁화 되었을 때 이러한 분쟁을 해소하기 위한 노력을

하게 마련인데 이러한 노력이 갈등을 잠재울 수도 있고 확대 재생산을 초래

할 수도 있다. 대개의 경우 갈등은 문제의 제기로 바로 해결되는 것이 아니고

문제의 제기와 함께 다수의 갈등관련자들이 참여하여 갈등이 확산되었다가

해소되는 구조를 겪게 되는 바 그 과정을 분석하여 분쟁해소의 메커니즘과

인자를 도출하고자 하는 것이다. 여기서는 우선 갈등해소 노력의 진행과정과

해소를 위해 기여하였던 집단과 행위자의 특성을 분석하는데 초점이 주어지

게 된다.

가) 갈등 중재 노력에 대한 검토

갈등을 야기한 정책이나 사업주체의 갈등해결노력에 대한 분석이 이루어

Ⅱ 환경갈등의 개관 및 사례연구의 접근 17

지도록 한다. 특히 사업주체의 갈등문제에 대한 태도, 리더쉽, 환경인식 등이

주요한 역할을 할 것인바 이것을 분석적으로 검토해 보도록 한다.

이와 함께 갈등 중재를 위한 위원회 등의 구성여부와 동 기구의 역할 (기

능과 역할, 권한의 독립성, 위원구성의 대표성 등)을 분석한다.

나) 제3자의 개입여부

갈등해결을 위한 당사자간 또는 정부기관의 노력 그리고 제3자의 개입

(NGO포함)이나 언론의 태도와 역할 등을 갈등 해결에의 기여도의 관점에서

평가한다. 환경갈등은 특히 환경단체가 적극적으로 갈등과정에 개입하는 경

우가 많고 때로는 직접 갈등 당사자가 되는 경우가 있는 바 이에 대한 객관

적인 평가가 필요하다. 이와 함께 환경갈등의 확산에는 언론의 역할이 적지

않는바 언론이 어떠한 태도를 보이고 있는지를 검토해 보는 것도 중요하다.

다) 관련 정부기관의 입장과 역할

갈등사례와 관련이 된 주요 정부기관을 식별하고, 이들 간의 관계를 서술

한다. 관계 서술은 앞에서와 같이 대립적 관계, 중립적 관계, 협조적 관계 등

으로 표현한다. 이들 기관의 의견을 ① 논란이 되고 있는 핵심 이슈(쟁점)를

중심으로 분석하고 ② 기관 간 차이를 확인하여 비교한다. 또 총괄조정 정부

기관(예, 국무조정실 등)의 의견을 확인한다.

4) 당해 사례의 정책상의 시사점

이상의 분석을 통해서 정책적인 시사점을 모색하는 것으로 우선 갈등의 발

생원인의 측면, 갈등의 확산 및 해결 과정의 측면을 요약․정리하도록 한다.

갈등해소의 핵심적인 인자노릇을 한 요인이 무엇인가를 검토한다. 재발방지,

즉 환경갈등의 예방을 위한 대안들을 도출하여 제시하고 발생된 갈등이 조정

되는 과정을 살펴 조정에 성공한 경우에는 성공인자를 도출하며 조정에 실패

18 환경갈등 현황 및 정책과제

하였을 경우에는 실패요인을 분석하여 제시한다. 특히 갈등 주체의 리더쉽과

신뢰성, 과학적 자료 분석과 활용, 갈등 당사자 내부의 역학 등을 살펴서 갈

등의 악화요인 및 그리고 갈등 조정의 성공요인을 도출한다.

다. 사례연구과제의 선택

본 연구에서는 갈등의 대상이 되는 환경문제의 성격에 따라 환경갈등을 공

단환경관리문제, 수질 및 수자원의 이용에 관한 문제, 자연생태에 관한 문제,

대기 및 폐기물에 관한 문제로 분류하고 각 문제영역별로 2-3개의 대표사례

를 선택하여 문헌연구 및 관계자 인터뷰를 통해 심층 분석하였다. 사례연구

의 선택은 정책과 사업에 관련된 갈등사례 그리고 갈등관리에 있어서 비교적

성공하였다고 보는 사례와 실패하였다고 보는 사례 등을 혼합하여 선정하였다.

우선 공단환경관리문제와 관련하여서는 울산 온산공단, 여수공단, 그리고

시화 반월공단 등 3개 지역을 선정하여 사례분석을 하였다. 온산공단의 경우

는 우리나라 최초로 공단환경오염피해로 인한 이주사업이 이루워진 지역이

고 여수(여천) 공단의 경우도 마찬가지인 지역이다. 시화 반월 공단은 시화호

오염문제로 갈등을 빚으면서 주변지역의 개발에 관련된 합의를 도출해 낸 성

공사례의 하나로 인식되고 있다.

수질 및 수자원 이용과 관련된 환경갈등 사례로는 한강수계 , 영월댐 건설

사업, 한탄강 댐건설사업 등을 선정하여 분석하였다. 영월댐의 경우에는 민

관합동조사단을 구성하여 사업을 포기하는 것으로 해결된 경우이고 새만금

의 경우에는 아직도 해결의 실마리를 찾지 못하고 있는 경우이다. 한탄강 댐

건설사업의 경우에는 대통령자문기구인 국가지속가능발전위원회(PCSD)가

최초로 갈등관리 모델 사례로 접근한 것이나 성공하지 못한 경우이다.

자연생태계의 보전과 관련된 사례로는 새만금 간척사업사폐산 터널공사와

울릉해상국립공원 지정문제에 따른 갈등을 살펴보았다. 전자의 경우에는 복

잡한 갈등관계를 겪다가 대통령과 조계종 총무원장의 담판으로 해결된 아주

Ⅱ 환경갈등의 개관 및 사례연구의 접근 19

예외적인 갈등사례이다. 반면 울릉해상국랍공원의 경우는 중앙정부정책에

대한 지역불신과 지역의 편협된 의사결정구조 때문에 갈등이 해결되지 못한

경우이다.

대기 및 폐기물에 관한 문제로는 경유차 운행문제와 부안방사성폐기물처

리장 건설사업을 사례로 분석하였다. 전자의 경우에는 환경단체의 적극적인

노력과 수용자세로 인해 갈등이 성공적으로 해결된 경우이고 후자의 경우에

는 왜곡된 지방정부의 의사결정 구조와 중앙정부의 일관성을 잃은 태도 때문

에 갈등관리에 실패한 경우이다.

이상의 사례 연구대상은 주요 환경분야와 함께 전국적으로 분포되어 있는

데 그 내용은 과 같다.

사례연구 대상의 지역별 분포도

20 환경갈등 현황 및 정책과제

환경갈등의 개념

사례분석의 틀 정립

공 단 환 경 관 리 수질 및 수자원 환경․생