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다채널 디지털 시대,

새로운 방송 공공성 이념의 모색

윤석민(서울대학교 언론정보학과 교수)

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다채널 디지털 시대 새로운 방송

공공성 이념의 모색

윤석민(서울 학교 언론정보학과 교수)

사회 소통의 심에 방송이 존재한다. 비록 그 상이 약화되고 있다지만, 방송은 여 히

21세기 한국 사회의 소통을 주도하는 핵심 미디어로서 막 한 향력을 행사하고 있다.

이명박 정부의 지난 3년간 미디어 정책, 특히 그 정 의 미디어에 해당하는 방송 정책은 정치

으로든 정책 으로든 거의 완 한 실패에 가까웠다. 신정부는 크고 작은 방송 안을 둘러싸고

정치 정책 으로 심각한 한계 내지 기능장애를 보여 왔다. 이러한 기능장애는 방송미디어

정책의 행을 넘어 한국사회의 사회 소통, 민주주의의 기, 국가경 의 행으로 이어져왔

다. 이 정부들에서도 방송정책을 둘러싸고 혼선과 갈등이 없었던 것은 아니나 정부에서 겪

어온 행 사태에 비할 바가 아니었다. 변하는 방송 기술 산업은 각을 다투는 정책

응을 요구함에도 이러한 립양상은 이명박 정부가 추진하는 모든 미디어 정책행 에 한 의혹

제기와 시비로 이어져 의사결정이 번번이 표류, 지연, 좌 되고 국정 반의 차질을 래하곤

하 다. 따라서 우리 사회 사회 소통의 문제를 해결하려는 어떠한 시도도 방송에서 출발해야

한다.

이명박 정부 후반기에 지향해야할 일차 인 방송정책의 목표, 더 나아가 차기 정부가 지향해

야할 정책 목표는 가장 단순히 말해 지난 3년간의 실패를 되풀이하지 않는 것이다. 이를 해

엄 한 이념 목표라기보다는 특정 진보성향 방송에 한 정치 공세에 가까웠던 1공 다민

제도의 목표를 폐기하고 신, 우리 방송사(史)에서 한 번도 제 로 구 된 바 없는 방송의

공익성과 산업성을 조화시키는 진정한 공민 방송제도를 정립해야 한다. 우리나라 방송의 오랜

행 행태 던 상업주의 편향성을 바로 잡고 방송의 사회문화 산업 가능성을 상승

으로 극 화함은 물론, 그간 난개발 방식으로 더기가 되어온 방송 정책 체계를 정비하여, 궁극

으로 우리사회의 사회 커뮤니 이션, 더 나아가 민주주의의 발 에 기여해야 한다.

1. 우리나라 방송 시장 상황 : 다플랫폼 다채널 시장상황

2010년 말 재 한국사회의 방송시장은 형 인 다 랫폼 다채 의 무한경쟁 시장이다. 수많

은 방송 서비스 제공수단( 랫폼)을 통해 지상 채 을 포함한 수많은 채 내지 서비스들이 복

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잡한 양상으로 유통되는 상황이다. 이 상황으로부터 동계올림픽 월드컵 독 계권을 둘러싼

지상 와 지상 간의 갈등, 지상 재 송을 둘러싼 지상 와 이블의 법정다툼, 지역방송과 유

료 랫폼간의 립, 선발주자인 이블과 후발 랫폼 간의 과열경쟁, 종합편성채 도입을 둘

러싼 극한 립, 공 방송의 정당성 수신료 실화를 둘러싼 시비, 지상 디지털 환 다

채 서비스(MMS) 제공을 둘러싼 시비 등, 이 에 볼 수 없었던 갈등 분규들이 하루가 멀게

터져 나오고 있다. 이러한 문제에 한 한 응은 다 랫폼 다채 시장상황 실에 한 이

해에서 출발한다.

1) 다플랫폼

우리나라 방송시장에서 랫폼의 변화는 말 그 로 쫒아가기 숨 가쁠 정도다. 종래 지상

랫폼의 독 상황에서 다채 랫폼의 선두주자인 이블TV가 도입되고 이후 성방송, DMB,

IPTV 등이 연이어 도입되었다. 최근에는 지상 디지털 다채 랫폼인 MMS와 스마트TV가

뜨거운 심을 끌고 있다.

(1) 지상파 플랫폼

지상 방송사업자는 무선 를 물리 송신수단으로 이용하는 랫폼 사업자이다. 는

사업자가 자본을 투자해 인 으로 구축하는 사 (private) 송 채 이 아닌 자연에 존재하는

제한된 공 송 채 이다. 지상 방송사업자는 이 같은 공 자원을 탁받아 이용하고 한

산업 자체가 자연스 독과 을 형성하는 이유 등으로 공 규제를 받아왔다.

는 직진성이 강하기에 난시청지역이 생기기 쉽다. 우리나라 도시의 경우 촘촘하게 집

되어 있는 아 트들이 를 가로막고 있다. 이를 해결하기 해 주택건설기 등에 한 규정

( 통령령 제19263호) 42조에 의해 아 트나 다세 주택에는 지상 공시청 안테나를 설치하

게 되어있는데 그 실효성이 미미함. 공시청 안테나의 노후화로 인해 보수가 필요하지만 지상

방송사가 이를 리하는데 소홀했기 때문이다.

2008년 이후 지상 의 디지털 서비스 수신료 인상논의와 맞물려 KBS를 심으로 공시청

안테나 복원 수신환경 개선 사업이 진행 이다. 하지만 다채 랫폼을 통한 방송수신이 보

편화된 상황에서 이러한 캠페인성 사업이 지상 랫폼을 회복시켜 가능성은 희박하다. 다

수 TV 시청자들은 유료방송 랫폼을 통해 지상 방송을 수신하고 있으며 이는 앞으로 더욱 지

배 인 추세로 자리 잡게 될 것이다.

(2) 케이블 플랫폼

이블 랫폼(Cable SO)은 우리나라에서 본격 인 다채 시 를 연 주역으로 재 우리나

라 방송 랫폼의 명실상부한 강자다. 2010년 6월 재, 총 가입자 수는 약 1천 5백만

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(15,225,892)에 달한다. 평균 인 아날로그 이블TV 랫폼의 가용채 개수는 7~80개 정도

로 시 에서는 매우 제한 이다. SO가 의무 으로 재 송해야 하는 채 , 홈쇼핑과 지상 채

들을 포함하면 20여개 이상에 달하는 채 을 사실상 의무 편성한다. 따라서 군소PP들이 패키

지에 포함될 기회는 매우 제한 이다.

디지털 이블 랫폼은 아날로그 이블에 비해 가용채 수 화질, VOD 각종 데이터

서비스 등 모든 면에서 업그 이드된 서비스를 제공한다. 차이가 조 씩 있지만 120개를 후한

TV채 과 30여개의 오디오 채 이 제공된다. 기존 아날로그 서비스에 비해 요 이 비싸 가입자

확보에 장애가 되고 있다.

(3) 위성방송 플랫폼

성방송은 디지털 기반으로 최 99개의 TV채 과 41개의 오디오 채 , HD채 서비스,

PPV, PVR(Personal Video Recorder), 데이터 서비스 등의 부가서비스를 제공하고 있다. 채

수의 우 와 차별화된 부가서비스에도 불구하고 성방송 사업은 가입자확보에 어려움을 겪어

왔다. 그 주요인은 이블 SO들과의 경쟁, 인기 있는 채 확보의 어려움, 지상 재 송 문제

이다. 최근 IPTV(Qook TV)와의 연계 매를 통해 사업성이 증진되고 있다고 한다. 2010년 10

월 재 성방송의 체 가입자 수는 268만 명이다.

(4) IPTV

인터넷을 통한 실시간 VOD 방송 서비스를 제공하는 IPTV는 채 환 속도나 채

송 용량 등의 차이에도 불구하고 디지털 이블과 유사한 서비스를 제공하는 것으로 평가된다.

방송과 통신 산업 진 의 첨 한 립으로 오랫동안 지연되던 IPTV는 2007년 련법이 통과되

면서 3개의 사업자가 선정되고(KTF, SKT, LGT), 2008년 11월에 상용서비스가 개시되었다.

IPTV는 (디지털) 이블과 치열한 경쟁을 벌이며 2010년 11월 재 총 300만의 가입자를 확보

하 다.

(5) DMB

성DMB와 지상 DMB는 6개월가량 시차를 두고 서비스를 개시하 다. 양 사업자 공히 끝

이 안 보이는 자 굴 속에 어려움을 겪어 왔는데 스마트 폰을 통한 방송수신 증가에 따라 어

려움이 가 되고 있어 2010년 말 재 그 존속 여부는 매우 불투명한 실정이다.

지상 DMB는 지상 계열 3사(KBS:U KBS스타, U KBS하트/MBC: My MBC/SBS:

SBSⓤ)와 비지상 계열 3사(YTN: ⓜYTN, 유원미디어: U1 TV, 한국DMB: 1to1)로 구성

되어 있으며 13개의 TV, 6개의 라디오 채 을 제공한다. 지상 DMB의 수도권의 커버리지는

2010년 9월 재 97%, 지방의 경우 78%까지 확 된 상황이고 2012년에 87%에 달할 것으로

기 된다. 성DMB는 실시간 MBC 채 인기 이블 채 등 총 36개 채 을 볼 수 있지

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만 월 5천원의 서비스 이용료(월정액)를 내야 한다. 일부 채 (비디오 8개, 오디오 13개)은 무

료로 제공된다.

(6) MMS

2012년 말 지상 디지털화가 완료되면 지상 자체가 다채 랫폼으로 환될 가능성이

열리게 된다. 이러한 지상 다채 방송 개념이 디지털 다 모드서비스(MMS: Multi Mode

Service)이다. 하지만 지상 디지털 다채 방송의 개시시기, 채 구성 사업자 구성에

해서는 구체 으로 정해진 바가 없다. 2009년 11월 KBS 김인규 사장은 방송통신 원회에서 구

체 인 정책방향을 제시하기도 에 KBS 버 의 MMS 서비스인 KoreaView 추진계획을 발표

함으로써 논란을 불러일으켰다. KBS는 2010년 6월 MMS 실험방송을 실시하 고, 2010년 9월

3일 수도권 500가구 상으로 실험방송을 실시할 정이었으나 방송통신 원회가 실험방송 허가

신청을 반려함으로써 무산되었다.

(7) 스마트TV

스마트TV는 애 , 구 등에서 개발 인 인터넷, 컴퓨터 기능과 TV를 합친 개념의 미디어서

비스다. TV와 휴 폰, PC등 3개 스크린을 자유자재로 넘나들 수 있는 첨단 미디어로, 인터넷

TV’ 는 ‘커넥티드 TV’라고도 불린다. 이용자의 능동성을 제하는 바 수동 이용을 특징으로

하는 종래의 TV서비스를 획기 으로 체할 수 있을지 방송 콘텐츠를 하는 하나의 랫폼

에 머물지 논란이 분분하다. 실제로 그 선두주자라고 할 구 TV는 기 했던 것만큼의 호응을 불

러일으키지 못하고 있다.

이와 별도로 응용 로그램(어 )을 통해 방송을 볼 수 있는 스마트 폰 방송시청이 증가하는

추세이다. KBS, MBC, SBS, EBS 등 국내 지상 방송을 실시간으로 볼 수 있음은 물론 해

외 방송사들, 훌루, 유튜 , 넷 릭스 등을 통해 제공되는 동 상까지 합치면 채 은 무제한이

다. 이와 유사한 서비스를 제공하는 DMB는 지상 방송에 하는 방송법의 규제를 받는데 비

해 이 같은 스마트폰 방송은 개념 역무 정의, 불법복제에 따른 단속 등이 이루어지고 있지 못

한 상황이다.

2) 다채널

이상의 다양한 랫폼을 통해 제공되는 실질 인 서비스 내용이라 할 방송채 들은 크게 지상

채 PP(program provider) 채 로 구분된다. 지상 채 은 다시 지상 네트워크

지역방송 채 조만간 도입이 상되는 MMS 채 들, PP 채 은 지상 PP, 일반PP, 공익

성 채 , 홈쇼핑 채 등으로 나 어 볼 수 있다. 지상 채 의 약화 M-net과 같은 PP의

약진, 종합편성채 의 도입 등 랫폼 역만큼이나 채 역에서도 변화무 한 변화가 쉼 없이

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개되고 있다.

(1) 지상파 네트워크 채널

지상 네트워크 채 은 다매체 다채 시 에도 가장 많은 시청자들이 가장 선호하는 가장

요한 방송 콘텐트로서의 지 를 유지하고 있다. 이는 다시 공 방송 채 과 민 방송채 로 구

분된다. 공 방송 채 은 방송의 공익 목 달성을 목표로 하며 KBS1과 EBS가 여기에 포함

된다. 이 두 채 은 방송법 78조에 따라 이블과 성방송에 의무 재송신되고 있다. 상업방송

채 인 SBS는 기본 으로 사익을 추구하는 방송을 한다. 그러나 지상 의 일원이라는 에서

공익 의무에서 완 히 자유로울 수 없다. 공 과 민 의 혼성 성격을 지닌 KBS2와 MBC는

더욱 애매한 상황에 있다.

최근까지 비공 방송 지상 채 들(KBS2, MBC, SBS)은 이블과 성방송 랫폼에 무

료로 채 을 제공해 왔다. 지상 채 입장에서 방송시청자에게 도달할 수 있는 안 랫폼

을 확보할 필요성과 경쟁력 있는 채 을 확보하고자 하는 다채 랫폼의 필요가 맞아떨어진

결과라고 할 것이다. 하지만 최근 지상 채 들은 이 행에서 벗어나 재송신 유료화를 극 추

진하면서 지상 와 이블간의 분쟁이 발생하 다. 지상 를 이용해 제공되는 MMS 채 구성은

2010년 말 재 불확실한 실정이다.

(2) 지역방송 채널

지역방송사들은 지리 으로 획정된 구역 내에서 지상 방송신호를 내 보내는 채 들이다. 이

는 다시 소유지배 차원에서 서울KBS와 일체를 이루는 KBS 지역국(지사), 법 으로 독립법

인이지만 서울MBC에 의해 소유지배 되고 있는 지역MBC방송사(계열사), 그리고

배타 로그램공 계약(affiliation)으로 SBS 로그램을 재 송하는 지역민방(가맹사)으

로 구분할 수 있다. 지역방송채 들은 서울에 소재한 키 스테이션의 방송신호를 재 송하지만 지

역주의 원칙(방송법 6조 7항, 17조 4항)에 따라 자체 로그램을 일정비율 편성한다.

다매체․다채 의 시 에 있어 지역방송 시장의 한계로 인해 지역 방송사의 기는 가 되고

있다. 이 같은 실을 타개하기 해 지역방송사들은 공동 제작, 지역연합PP의 설립, 유료

랫폼을 통한 국단 방송채 송출1) 등과 같은 활로를 모색하고 있다.

지역방송채 독특한 경우가 OBS다. iTV가 폐업한 뒤 새롭게 선정된 인천지역 민 방송

으로 여타 지역방송들과 달리 100% 자체 로그램을 편성하고 있다. OBS는 이를 토 로 지상

방송권역 확 이블, IPTV를 통한 국방송화를 도모하고 있으나 SBS 여타 지역민

1) 이를 슈퍼스테이션(super station)이라 하며 지역 MBC들이 연합에 만든 MBC넷이 그 이다.

MBC넷은 2007년 스카이라이 와 지역MBC가 공동출자해 설립한 PP로 각 지역 MBC가 제작한

콘텐츠만을 편성하며 스카이라이 , 성DMB, 지상 DMB의 1to1 임 채 을 통해 국 방송되고

있다.

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방 등의 반 로 좌 을 겪어 왔다.

(3) 채널사용사업자(PP)

채 사용사업자라고 불리는 PP는 지상 채 들과 함께 방송미디어를 통해 유통되는 가장

요한 콘텐트 군을 형성한다. PP는 지상 계열PP, 일반PP, 공공/공익/종교PP, 지역SO 채 ,

그리고 홈쇼핑PP로 나 어진다. 지상 계열 PP를 제외한 나머지 PP들(일반 PP)은 SO 사업자

에 해 상력에서 열 에 있다. 이들의 가장 요한 목표는 SO에 의해 선택되어 서비스

패키지에 편성되는 것이다.

일부 채 들은 정책 으로 랫폼에 의한 의무편성이 강제된다. 공공채 과 공익성채 , 종

교채 이 이에 해당하는 채 들이다. 공공채 에는 인 KTV(정부홍보채 ), NATV(국회채 ),

OUN(방송통신 학채 )이 포함된다. 공익성채 은 유료방송의 공익성을 제고할 목 으로 특별

지정된 PP들이다. 공익을 명분으로 의무 송 되는 채 은 공 지상 채 (KBS1, EBS), 공공

채 (KTV, OUN, 국회방송), 공익채 , 종교채 , 보도채 , 지역채 등 총 14개에 달한다.2)

홈쇼핑채 은 가상의 마켓 역할을 하는 PP채 이다. 우리나라에서 운 되는 홈쇼핑채 에는

GS홈쇼핑, CJ홈쇼핑, 홈쇼핑, 롯데홈쇼핑, 농수산 홈쇼핑 5개가 있다. 홈쇼핑채 들의 매

출액은 일반PP 체 매출액의 두 배 수 이다. 이들은 매출에 결정 향을 미치는 좋은 채

번호를 보장받는 가로 각 지역 SO들과 성방송 등에게 거액의 송출 수수료를 제공하며 이는

SO 체 매출액의 15%정도를 차지하는 것으로 평가된다. 이에 따라 랫폼 사업자들은 홈쇼핑

채 들을 구나 받아볼 수 있는 티어와 채 치에 편성하고 있다.

2. 우리나라 방송시장의 문제점

1) 협소한 시장

우리나라 방송 시장의 가장 큰 문제는 시장의 크기가 작다는 것이다. 한국 방송 시장

의 외형은 세계 8 수 으로 미국의 5.7%, 일본의 33%에 불과하다(PWC, 2008). 이처럼

소한 방송시장은 우리나라 모든 방송사업자의 경쟁력에 부정 인 향을 미치는 일차 제약사

항이다. 방송시장은 그나마 2000년 들어 방송시장포화 고시장 축 등에 따라 성장이 둔

화되는 양상을 보이고 있다.

2) 2010년부터 공익채 의 수가 6개에서 3개로 면서, 의무편성 해야 하는 채 은 17개에서 14개로 감

소함.

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사업구분 사업자 수 종사자 황유료가입자

황

총

매출액3)

방송

사업수익4)

지상 방송사업자 47 13,877명 - 3조 8,178억원 3조 3,971억원

지상 멀티미디어방송사업자5) 6 136명 - 171억원 160억원

종합유선방송사업자 103 5,376명 15,013,227 2조 4,018억원 1조 6,795억원

계유선방송사업자 108 319명 216,573 164억원 63억원

일반 성방송사업자 1 285명 2,338,378 3,870억원 3,608억원

성멀티미디어방송사업자 1 166명 1,851,604 1,193억원 1,142억원

방송채

사용

사업자

홈쇼핑PP 5 3,304명 - 2조 1,010억원 1조 5,533억원

일반PP(TV/라디오) 149 5,822명 - 2조 978억원 1조 4,476억원

데이터PP(DP) 31 373명 - 1조 5,278억원 527억원

DP등록통신사6) 2 11명 - 3조 5,087억원 1억원

소계 187 9,510명 - 9조 2,353억원 3조 537억원

체 453 29,669명 19,419,782 15조 9,946억원 8조 6,276억원

체(DP,DP등록통신사 제외) 420 29,285명 19,419,782 10조 9,581억원 8조 5,748억원

<표 2> 방송매체별 매출액 현황

순 국가 시장 규모 순 국가 시장 규모

1 미국1,366억

불(40.7%)6 이탈리아 119억 불(3.5%)

2 일본236억

불(7.0%)7 국 111억 불(3.3%)

3 국218억

불(6.5%)8 한국 78억 불(2.3%)

4 독일172억

불(5.1%)9 라질 62억 불(1.9%)

5 랑스124억

불(3.7%)10 인도 51억불(1.5%)

<표 1> 2007년 세계 방송 시장 규모 및 점유율

자료: PWC, 2008.

출처: 방송산업실태조사보고서(2009), 3쪽.

3) 총 매출액 : 수신료, 고, 기타 방송수익( 찬, 로그램 매수익 등), 방송 이외 기타사업수익(인터

넷 속 사업수익, 부동산 임 , 교재 매 등)이 포함됨.

4) 방송사업수익 : 총 매출액 방송 이외의 기타사업수익을 제외한 수신료, 고수익, 찬 수익, 로

그램 매 수익 등이 포함됨.

5) 지상 DMB사업자(KBS, MBC, SBS) 3사의 매출과 인력은 지상 방송사업자에 포함됨.

6) DP등록 통신사: 데이터PP로 둥록되어 있는 LG데이콤, SK 로드밴드.

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연도 한국 국 독일 랑스 일본

1981년*30,000원

61,594원

(46 운드)

48,516원

(156마르크)

43,676원

(358 랑)

33,686원

(10,560엔)

한국 비 ▶ 2.1배 1.6배 1.5배 1.1배

2008년

**

30,000원270,491원

(139.5 )

386,112원

(204.4 €)

219,124원

(116 €)

221,414원

(14,910 ¥)

한국 비 ▶ 9.0배 12.9배 7.3배 7.4배

각국 수신료 증가율(한화) 439% 796% 502% 657%

<표 3> 해외 주요국가의 공영방송 연간 수신료 수준

국가 ARPU (US $) 국가 ARPU (US $)

호 주 70 인도네시아 12

일 본 56 스리랑카 9

싱가폴 38 한 국 7

태 국 24 키스탄 4

뉴질랜드 20 베트남 4

만 16 인 도 4

홍 콩 13 국 3

필리핀 12

<표 4> 아시아·오세아니아 지역 아날로그 케이블 월 ARPU(2009)

구체 으로 우리나라 방송시장의 소함 성장의 정체는 방송시장을 구성하는 하 시장들의

정체상태에서 비롯된다고 할 것이다. 방송시장은 시청자들이 지불하는 수신료(① 공 방송 수신

료 ② 유료방송요 )시장, ③ 고시장, ④ 해외시장으로 구성된다.

가장 우선 으로 공 방송 수신료는 ‘81년 이후 30년간 월 2천 500원으로 동결되어 왔다.

*1981. 12. 31 환율: 1 운드=1,339원, 1마르크=311원, 1 랑=122원, 100엔=319원

**2008. 12. 31 환율: 1 운드( )=1,939원, 1유로(€)=1,889원, 100엔(¥)=1,485원

둘째로 유료방송 시장(가입자수 × 요 )도 정체상태다. 유료방송 가입 비율은 2002년 35%에

서 2007년에 95%에 도달하여 포화상태다. 하지만 유료방송 요 은 말 그 로 세계최 수 에

머물러 있다. 월평균 요 은 가입가구 당 약 6~7불 수 으로, 이는 해외 주요국들의 유사 서비

스 비 8~9배까지 낮은 수 이다.

자료: Media Partners Asia(2010)

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벨기에 한국 네덜란드 캐나다 미국 스 스 스웨덴 핀란드 독일 랑스 일본

99% 95% 94% 89% 87% 83% 77% 68% 53% 53% 24%

<표 5> OECD 가입국 유료방송 가입비율

출처: PWC(2008)

이 같은 가 유료방송요 은 자연스런 시장가격이 아니라 잘못된 정책 개입의 결과라는

것이 문가들의 공통 견해다. 우리나라는 가 계유선방송이 존재하는 상황에서 1995년 종

합유선방송을 인 으로 도입하 다. 그 결과 사업자가 종합과 계로 이원화되어 많은 문제가

생겨나자 정책당국은 궁극 으로 양사업자간의 통합을 유도하고자 2001~2002년에 걸쳐 계유

선을 이블 SO로 환 승인하 다. 하지만 SO로 환된 계유선방송사는 법 지 만 SO

을 뿐 가요 에 콘텐츠에 비용을 지불 않는 계유선사업자의 행태를 유지하게 된다.

결국 계유선방송과의 차별 서비스를 내세우며 등장했던 종합유선방송이 정책 시행착오 끝

에 계유선형 서비스로 귀착된 것이 재의 가 유료방송의 실체라고 할 것이다. PP 등록

제, SO의 편성권강화, SO와 PP의 개별계약허용 등으로 SO에 PP가 종속되는 상황이 심화되면

서 가 요 의 피해는 PP에게 가되고 만 상황이다.

셋째로, 방송 고시장도 정체양상이다. 고시장은 올림픽 이 성장기 이후, 외환 기 까

지 1% 이상의 성장을 기록하다가 외환 기시 락한 이후 뛰기 양상을 보이고 있다. 2008년

이후 본격화된 세계 인 경기 침체의 향으로 미디어 고시장은 다시 축되었다. 2009년 1월

부터 5월까지 지상 와 이블 PP의 고 매출이 년 동기 비 평균 31% 감소하 다. 재

우리나라 고시장 규모는 GDP의 1.03%(2007)로 OECD 국가평균인 1~1.2%와 유사하여 고성장

은 용이하지 않을 망이다(김민기, 2009).

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구 분 2009년 2008년 2007년 2006년 2004년 2002년 2000년

4 매체

TV 16,709 18,997 21,076 21,839 22,350 24,394 20,687

RADIO 2,769 2,769 2,807 2,799 2,653 2,780 2,504

계 19,478 21,766 23,883 24,638 25,003 27,175 23,190

신문 15,007 16,581 17,801 17,013 17,436 20,200 21,214

잡지 4,388 4,804 4,841 4,591 4,256 1,807 1,634

인쇄계 19,395 21,385 22,642 21,604 21,692 22,007 22,848

4매체 계 38,873 43,151 46,524 46,242 46,695 49,182 46,038

옥외 고 6,248 6,395 6,793 7,737 9,238 8,720 7,227

4 매체 제작,기타 7,368 7,628 7,873 7,711 2,758 2,688 2,173

뉴미 디어

Cable TV 7,794 8,600 8,297 6,271 3,999 2,345 1,736

온라인 12,430 11,900 10,200 7,790 3,927 1,850 1,360

성방송 95 95 120 120 31

DMB 176 114 88 19

IPTV 114 53

소 계 20,609 20,762 18,706 14,650 7,957 4,195 3,096

총 계 72,560 77,971 79,897 76,339 66,647 64,784 58,534

<표 6> 우리나라 미디어별 총광고비

(단 : 억원)

출처: 제일기획 내부자료, 2010

마지막으로 방송 로그램 해외시장의 가능성 역시 제한 이다. 주로 로그램 단품 수출 단

계에 머물러 있고 M&A나 지분투자, 라이선스 확보 등의 실 은 거의 없는 실정이다. 2000년

도 이후 동아시아권에서 한류가 확산되기는 했지만 장기 , 안정 세계시장 확보와는 거리가 있

다. 방송 로그램 수출입도 지역 으로 편 되어 있어 수출의 95%가 일본, 국, 만 등 아시

아 지역을 상으로 하고, 드라마가 평균 90% 이상을 차지하고 있는 등 소수 장르로 국한된 실

정이다(방송 상산업진흥원, 2008).

2) 지상파의 콘텐트 시장 지배

방송 콘텐츠 시장의 지배자는 여 히 지상 이다. 지상 는 독자 인 랫폼으로서의 지 는

상실했지만, 유료방송 콘텐츠 시장을 사실상 지배하고 있다. 이블을 통해 제공되는 채 시

청률 최상 권을 차지하는 것은 지상 콘텐츠를 재방, 삼방 하는 지상 PP들이다. KBS 드라마

채 의 경우 지상 재방 편성 비율이 97.9%, 자체 제작 로그램 편성 비율은 1.0%에 불구하다.

- 71 -

로그램

편성채 수 편성횟수

2009년 2010년 2009년20010년

1~5월

TV동물농장 6 6 3,230 2,058

순간포착 세상에 이런일이 6 7 3,788 1,536

무한도 5 7 2,133 1,140

1박 2일 3 2 2,692 1,128

거침없이 & 지붕뚫고 하이킥 4 4 1,407 1,122

스펀지 8 6 1,566 1,009

생활의 달인 5 5 1,770 890

스타킹 5 5 1,708 854

해피투게더 5 5 1,995 836

세바퀴 4 6 1,380 824

<표 7> 일부 지상파 프로그램의 케이블 재방송 편성 현황

MBC 드라마, SBS 드라마 채 도 상황은 크게 다르지 않다. 상 15 내 PP들로 범 를 넓 보

면 tvN과 YTN을 제외한 부분의 채 들이 지상 콘텐츠 해외(미국)의 드라마나 화 심

으로 편성되어 있다.

지상 재방송 콘텐츠가 유료방송시장을 지배하고 있음은 로그램 단 로도 확인된다. 2009

년 유료방송 연간 시청률 TOP 50 로그램 54%가 지상 재방송 콘텐츠인 반면 자체제

작 콘텐츠는 10%에 그치고 있다.

우리나라 유료방송 PP들의 지상 방송 로그램 재방 의존도는 그 불가피성을 인정하더라도

지나친 감이 있다. 실제로 <TV동물농장>, <순간포착 세상에 이런 일이>, <1박2일>과 같은 지상

의 인기 로그램들은 5~8개에 달하는 채 에서 한 주 평균 약 200~400회씩 재방송된다.

이처럼 어느 채 을 돌려도 유사한 지상 재방이 나오는 상은 우리나라 유료방송에 한 시

청자들의 가치인식을 낮추는 결정 요인이라고 할 것이다.

자료 : PP 사업자 내부 자료(2010)

물론 PP의 자체 제작역량이 커지고 있는 것도 사실이다. 2010년 후반기에 선풍을 몰고 왔던

<슈퍼스타 K2> 마지막 회는 국 기 19%의 시청률을 기록하 다. 이 같은 성공은 갑작스런

결과가 아니라 2000년 후반부터 tvN, MNET 등을 심으로 새로운 콘텐츠에 투자하는 경험이

쌓 기 때문이라 할 것이다.

하지만 다수의 지상 재방 채 들 사이에서 자체제작 PP가 투자에 상응하는 성과를 거두기

란 어려운 실정이다. 실제로 다수의 지상 로그램 재방 채 들 사이에서 제작에 투자하면 투

자할수록 오히려 재정수지는 나빠지는 상마 나타닌다. 그 결과 제작 투자는 소수 채 에 의

해 산발 으로 시도될 뿐 유료방송시장 체로 확산되지 않으며, 그 규모가 정체되거나 오히려

축소되고 있는 상황이다.

- 72 -

분 류 자체제작물 편성비율 매출 업이익 업이익률

자체제작PPtvN 78% 35,974 -8,709 -22%

Mnet* 96% 42,859 -266 -1%

<표 8> 자체제작 PP의 수익성

(단 : 백만 원)

* Mnet의 손익 황은 DM, 음악 등 방송 이외 사업 부문을 제외한 손익

자료: 2009년 방송산업실태조사, Mnet 업보고서 (2010. 3. 31)

고시장에서도 지상 방송이 압도 우 를 보이고 있다. 2009년도 지상 의 방송 고 유

율은 68.2%이다(방통 , 2009년 재산상황공표집). PP 고시장은 지상 고시장(라디오제외)

의 40%규모(지상 19,183억 원 vs PP 7,695억 원)에 불과하며 이를 190여 PP들이 나 어

갖는 구조이다. 그 안에서도 지상 계열 PP가 수익을 장악해 부익부 빈익빈 상을 심화(지상

계열 PP포함 시 77.7%)시키고 있다.

방송통신 원회가 국회 문화체육 방송통신 원회에 제출한 2010년도 가을 국정감사 자료

에 따르면 2005년부터 2010년까지 지상 계열 PP의 매출액( 고)은 계속 증가하 다. 지상

방송3사 계열 PP의 매출이 2005년 1,474억9,600만원에서 2009년 2,664억4,700만원으로 늘

어났고, 같은 기간 유율 기 으로 25.8%에서 34.6%로 증가하 다.

3) 지배적 플랫폼 사업자로서의 케이블 SO

지상 가 콘텐츠시장을 지배한다면 랫폼 시장을 지배하고 있는 것은 단연 이블SO다.

이블SO는 명실상부한 다채 시 의 패자(覇 )로 지상 방송의 랫폼으로서의 지 가 약화되

는 것을 고려할 때 어떤 면에선 지상 방송보다 시장 계의 우 에 있다할 정도다.

이블TV SO는 2000년 이후 규제완화를 통해 교섭력이 강화된 데다, 홈쇼핑 수수료, 고속

인터넷 등으로 수입이 다변화되면서 높은 경 성과를 보이고 있다. 2010년 6월 재, 총 96개

SO가 우리나라 가구의 90%에 달하는 약 1천5백만(15,225,892) 가입자를 확충하 다. 집

화에 따라 T-broad를 포함, 7개의 MSO 사업자들이 체 SO 74개사, 가입가구의 77%

(11,692,973)를 차지하며 방송 산업의 맹주로 군림하고 있다.

이블SO 이외의 후발 방송 랫폼들은 공통 으로 어려움을 겪고 있다. 2002년 3월 방송을

시작한 성방송은 1년 만에 60만 가입자를 확보하여 비교 순조로운 출발을 보 다. 하지만

사업 기 선호도가 가장 높았던 지상 방송 재송신이 난 에 착하면서 기 확산 기회를 놓

친 탓에 성장세가 이내 둔화되었다(이상식, 2008). 스카이라이 의 2008년 말 자는

4,700억 원에 달한다. 이는 이블 SO가 주도 이긴 하지만 성방송이 지속 인 성장세를 보

이며 다채 랫폼들이 유효경쟁체제를 갖추고 있는 미국의 경우와 비된다. 미국의 경우 이

블 유율은 2000년의 67%를 정 으로 감소하여 2008년 재 54%, 성방송은 꾸 히 가입

자가 증가하여 2008년 재 27%의 유율 차지(OECD Comm Outlook, 2009)하고 있다.

- 73 -

시간 TVN 코미디TV E채널 KBS JOY MBC every1 E! TV

18:00

19:00

20:00

21:00

22:00 자체제작

23:00 지상파재방

시간 KBS Prime MBC Life 리얼TV KBS드라마 MBC드라마넷 SBS드라마플러스

18:00 지상파재방 자체제작

19:00 자체제작 지상파재방

20:00 케이블구매

21:00

22:00 지상파재방

23:00 자체제작

시간 OCN 채널CGV SUPER ACTION 올리브 온스타일 MNET

18:00 자체제작 미국 구매

19:00 지상파재방 자체제작

20:00

21:00

22:00

23:00

시간 Tooniverse Champ JEI재능TV KBSN스포츠 MBC ESPN SBS스포츠

18:00

19:00

20:00

21:00

22:00

23:00자체제작 자체제작

일본구매

케이블구매국내 구매

자체제작

스포츠중계 스포츠중계 스포츠중계

미국 구매

미국구매 미국 구매 미국 구매

미국 구매

일본구매 일본구매

자체제작

지상파재방지상파재방

자체제작

스포츠중계

지상파재방지상파재방

지상파재방

지상파재방

자체제작

지상파재방 지상파재방 지상파재방

지상파재방

지상파재방

<표 9> 2010년 6월16일(수) 오후 6시~12시까지 주요 PP 편성 현황

IPTV는 (디지털) 이블과 치열한 경쟁을 벌이며 가입자를 늘려가고 있으나(2010년 11월 재

총 300만 수 ) 미래는 여 히 불확실한 실정이다.

자체제작

국내외구매

지상파재방

4) 구조적 약자로서의 PP

가 유료 방송 시장에서 최 의 구조 피해자는 PP들이다. 이블이 압도 랫폼인 상

황에서 PP 시장은 사실상 이블로 국한되며 PP들은 SO에 해 열 에 있다. 외형 으로

유료방송시장은 성장했지만 상당수의 PP들은 자에 허덕이고 있다. 형 PP의 경우도 어렵기

는 마찬가지다.

- 74 -

구분 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

미국 283,588 325,972 367,144 409,676 448,245 491,569 534,601

한국 3,514 4,332 5,899 7,283 9,187 11,187 11,747

한국/미국 1.2% 1.3% 1.6% 1.8% 2.0% 2.3% 2.2%

<표 12> PP 시장 규모

(단 : 억원)

매출기 20억원 미만 20억~100억 원 100억 원 이상 합계

체 74 42 30 147

당기순손실 발생 53 13 15 81

자본잠식 발생 21 3 3 27

<표 11> 매출 규모별 일반 PP손익 현황

구분 시장 규모 사업자 수1 사업자

매출1 사업자

업이익률평균 매출

평균 당기 순이익률

PP 20,565억 183개 2,683억 5.6% 129억 0.1%

SO 21,358억 103개 4,501억 22.9% 207억 11%

<표 10> SO와 PP 사업현황

자료: 방송산업 실태조사(2008), 홈쇼핑 제외

자료: 방송산업실태조사(2009)

PP시장규모는 미국 비 2% 내외로 국내 방송콘텐츠 시장이 미국 비 6%인 것과 비교하더

라도 상 으로 매우 작다. PP 사업자들은 규모의 세성과 낮은 수익성으로 인해 정상 인

로그램제작을 수행할 수 없는 상황이다. 이는 이블 서비스의 품질을 열등하게 만들고, 이는 다

시 가의 유료방송시장구조를 고착화시키는 악순환을 래하고 있다.

자료: SNL Kagan(2009), 방송산업실태조사. 시장규모에는 고매출, 수신료 매출만 포함.

- 75 -

<그림 1> 국내PP수입구성 <그림 2> 미국PP 수입구성

5) 해외 미디어기업의 국내 시장 진출

한미 FTA 발효에 따른 방송시장 면 개방을 3년 앞둔 재 시 에서 해외 미디어 기업의 국

내 방송시장 진출이 실질 이면서도 즉각 인 으로 우려를 불러일으키고 있다. 한미 FTA

발효 시 외국인 사업자의 국내 PP 지분 100% 보유가 가능해지면서 타임워 , 뉴스코 , 바이

아컴 등 해외 로벌 미디어기업의 국내 방송 시장 본격 진입 시장 장악이 가속화될 것이다.

해외 로벌미디어기업의 주력 채 인 디즈니채 (디즈니계열), FOX(뉴스코 계열), AXN

(소니 계열) 등이 재 송/합작 등의 형태로 국내에 이미 진출하여 시청자들에게 채 랜드 인

지도를 높이고 있는 상황이다. 한 <CSI>, <섹스 앤 더 시티> 등 미드 콘텐츠는 수년간 유료방

송의 킬러콘텐츠로서 높은 시청률을 기록하 다. 반면 국내 PP의 경우, 자체제작보다 해외 로

그램 지상 콘텐츠 수 에만 치 하고 있어 해외 로벌미디어기업이 국내 시장에 본격 진출

하면서 자사 PP에만 킬러콘텐츠를 독 공 할 경우 국내 PP의 격한 경쟁력 상실로 이어질

수 있다.

외국 사업자에 한 진입규제가 느슨한 아시아태평양 PP시장의 매출액 기 1 사업자는 이

미 Disney TV이며, 상 10 내에 Star TV, Sony TV, Fox International Channels

(뉴스코 계열), Time Warner 등 해외 로벌미디어기업 4개가 포진해 있는 상황이다(2010,

MPA).

- 76 -

기간공영방송

민영적 공영방송·

공영적 민영방송

민영방송

공영

방송

특정목적방송

방송 =

유료방송

3. 방송정책의 거시적 목표

1) 그랜드 플랜

종래 우리나라 방송정책은 종합 청사진이 없이 각 매체단 정책이 추진된 계로 정책간의

논리 비일 성 내지 충돌 문제가 지 않았다. 정책 난개발 상태라고 해도 과언이 아니다. 다

랫폼 다채 환경에서 일 되고 체계 인 방송정책이 추진되기 해서는 공 방송과 민 방송,

지상 , 이블과 성 등 다채 랫폼, MMS, 스마트TV 같은 신기술, 다양한 PP들을 아우

르는 종합 방송시장모형 내지 규제정책의 청사진, 이른바 그랜드 랜이 설정될 필요가 있다.

지난 수년간 방송과 통신의 융합추세에 부응하여 랫폼 이어, 서비스제공 이어, 콘텐츠

이어별로 규제를 체계화(동일서비스 동일규제)하는 수평 규제모델 도입이 추진되고 있다.

장기 , 거시 으로 이러한 방향이 타당함은 물론임이다 랫폼 이어 차원에서의 융합은 이미

부정할 수 없는 실이다. 하지만 서비스 콘텐츠 차원에서 방송과 통신의 구별은 엄존하며,

이러한 수평 규제체계를 도입하더라도 방송 역에서 채 단 의 특성에 따른 정책의 차별성은

지속 인 과제로 남게 될 것이다.

이러한 맥락에서 아래의 <그림 3>은 재 우리나라에서 제공되고 있는 방송채 들을 심으

로 시안 인 종합 방송정책모형을 시해 본 것이다.

<그림 3> 다플랫폼 다채널시대의 종합적 방송채널정책(규제) 모형

기간공 방송은 디지털 다 랫폼 시 의 심 공 미디어로서 사회구성원 체를 보편 으

로 아우르고, 여타 매체들과 차별화된 양질의 콘텐트를 제공하며, 가장 기 이고 요한 사회

- 77 -

공론장으로 기능한다. KBS와 EBS가 이에 해당된다.

공 민 방송 내지 민 공 방송이란 공 과 민 의 혼성 형태로 공 성을 주도

으로 실천하는 방송이다. KBS2와 MBC, 새로 도입되는 종편PP, 보도 문PP가 이에 포함된

다고 할 것이다.

특정목 방송은 특수하게 규정된 목 을 지향하는 채 들이다. 이에는 공공채 로 지정된 채

들을 포함해 정부 는 지자체 출자 채 들(KTV, NATV, OUN 등), 공익성 채 종교채

등과 같이 특수한 목표를 구 하기 해 설립, 운 , 지원(공공 산지원 내지 유료방송 의

무편성보장 등)되는 채 들이 포함된다. 소유지배구조상 공 일수도 있고 민 일 수도 있기에 공

민 역을 가로지는 것으로 표시된다.

공공 목 내지 특수성을 지닌 방송(기간공 방송, 공 민 방송·민 공 방송, 특정

목 방송을 포 )을 제외한 부분의 일반 방송이 민 방송이다(MMS, Smart TV 등과 같은

새로운 서비스도 여기에 포함). 부분의 방송서비스가 이에 해당하기에 다른 방송유형에 비해

넓게 표시되어 있다.

2) 정책 목표

시 에서 우리사회에서 방송에 한 기본 정책 목표는 략 으로 다음 세 가지로 요약할

수 있다는 것이 필자의 단이다. 방송의 공공성과 산업성의 조화, 양질의 콘텐츠 육성, 그리고

국제경쟁력강화가 그것이다.

① 첫째, 공공성과 산업성의 조화다. 방송은 한 사회의 정치, 경제, 사회, 문화, 지식정보 생

산, 그리고 커뮤니 이션과 히 련되어 사회 내 제반 역에서 방 한 직 향력 내지

외부효과(externality)를 창출하는 핵심 제도이다. 동시에, 방송은 그 실 존립 차원에서

시장요인을 도외시 할 수 없는 산업 실체로서의 특성을 지닌다. 방송시장의 한계를 극복하지

않고서는 진정한 방송의 품질 제고, 공공성의 실 은 가능하지 않다. 공공성을 키우기 해서는

시장을 키워야 하며, 시장을 키우기 해서는 다시 방송의 공공성을 지켜야 하는 것이다.

하지만 분리할 수 없는 방송의 양면성이라 할 공공성과 산업성은 흔히 립 인 가치로 인식

되는 경향이 있다. 방송 정책에 있어서 일정한 경쟁 균형 계하는 이른바 공익론이라고 불리는

사회문화 정책 패러다임과 산업론으로 통칭되는 시장 심 패러다임이 그 것이다. 다양한 사안

을 둘러싸고 립각을 세우는 정책 입장들을 들여다보면, 그 갈등의 근간에는 이러한 두 패러

다임으로 별되는 인식, 가치 , 내지 이론의 차이가 놓여있음을 발견하게 된다. 를 들어

이블TV, 성방송, DMB, IPTV, 스마트TV 같은 방송 미디어가 도입될 때 이를 둘러싸고 빚어

지는 갈등의 본질은 기존 시장의 확 , 새로운 시장의 형성, 경제 부가가치의 창출을 시하는

산업 패러다임과 새로운 방송 미디어의 사회문화 , 소통 역할을 강조하는 사회문화 패러다

임 간의 립이라 할 것이다. 양 패러다임의 차이는 미디어가 지향하는 심 가치와 목표, 가

치 실 의 방법론, 미디어 기업/자본에 한 인식, 가버 스의 주체에 한 인식의 차이 등으로

연장된다.

때로 이러한 패러다임 간 갈등은 과도하게 소모 인 정치 갈등양상을 래하기도 하는데 이

- 78 -

는 물론 잘못된 것이다. 방송 미디어에 있어서 사회문화 측면과 산업 측면은 몸과 정신의

계처럼 상호 보완 으로 상승 작용하는 요소이다. 사회문화 측면을 과도하게 강조하면 방송미

디어의 존립 조건이자 부가가치 창출의 토 가 되는 시장요소를 과도하게 억제할 험이 있고,

역으로 시장요인 쪽에 지나친 무게가 실리다 보면 방송의 사회문화 역할이 간과될 우려가 있

다. 바람직한 방송 정책의 본질은, 가장 단순화시킬 때, 방송의 사회문화 측면과 산업 측면

이 조화와 균형을 이루며 호혜 으로 상승할 수 있게끔 조 하는데 있다. 방송 정책은 정치와 과

학 모두를 양면 본질로 내포하는 “정치 과학” 내지 “과학 정치”인 것이다.

다 랫폼 다채 환경에서 자칫 방송의 상업성이 과도해질 가능성이 크기에 방송의 공익성을

제고하기 한 정책은 공고하게 유지되어야 한다. 하지만, 방송의 공공성에 한 강조는 방송에

한 무조건 인 규제 강화와 구별된다. 공익성은 특정한 방송 랫폼 내지 채 로 한정되기 보

다는 방송환경 반을 통해 차등 으로 구 되는 이념으로 설정하는 것이 타당하다. 종합 인 정

책 청사진 하에 랫폼 내지 채 의 특수성에 부합하는 차등 공익 의무를 부과함으로써 정책

일 성과 정당성이 확보될 수 있다. 의 모형에서 공익성이 요구되는 정도는 기간공 방송>

공 민 방송(민 공 방송) 특정목 방송>지상 방송>유료방송의 순으로 제시된다고

할 것이다.

합리 이고 일 성 있는 방송정책은 공 방송과 민 방송을 아우르며 공 방송은 공 방송답

게, 민 방송은 민 방송답게 발 시키는 정책이다. 이를 통해 공익성을 제고함과 동시에 방송시

장을 키우는 정책을 지향해야 한다. 공 방송의 범주에는 기간공 방송, 공 민 방송과 특정

목 방송이 포함되고 나머지는 민 방송으로 분류된다고 할 것이다. 공 방송에 해서는 편성,

경 계획, 회계에 한 엄정한 규제를 용하고, 민 방송에 해서는 공정경쟁 이외의 규제는

최소화하는 것이 타당하다. 공 방송에 포함되지 않아도 지상 방송에는 유료방송에 비해 보다

높은 공익성의 기 이 용된다 할 것이다.

동시에 방송규제의 합리성과 일 성 차원에서 재 매체별로 구분되어 있는 방송법의 규제정

책체계를 수평 규제체계로 환하여 동일 서비스에 한 동일 규제 원칙이 용될 수 있어야

한다. 를 들어 재 인 으로 비방송으로 분류되어 있는 IPTV 법을 방송법에 통합하여 규

제를 일원화해야 한다.

한 과도한 사 소유 진입규제를 단순화, 최소화하여 경쟁력 있는 사업자를 육성하는 동

시에, 다른 한편으로 경쟁상황평가 시장지배 사업자 제도 도입, 회계분리강화, 여론다양성/

보도의 공정성 강화, 기업내부 거래 투명성 제고, 지행 강화, 재 송/의무제공 련 제도정

비, 분쟁해결 제도구축 등 사후 행 규제, 갈등조정기능을 강화하여 서비스의 공익성을 제고하는

것이 옳은 정책 방향이다.

MMS(지상 다채 사업자), 스마트TV 등 새로운 방송서비스에 한 규제정책 이슈를 검토

함에 있어서도 공익성과 산업성의 조화가 원칙이 되어야 한다. 재 규제정책 공백상태로 방치되

고 있는 이러한 유사 방송 서비스분야를 방송법 체계 내로 포함시킬 필요가 있음은 물론이다. 하

지만 이러한 제도화 과정에 있어서 종래와 같이 망 심이 아닌 서비스 이용자 치원에서 정

책이 마련되어야 한다.

이러한 정책목표를 지향할 때 우리의 방송은 다 랫폼 다채 의 환경 하에서도 자연스 사회

- 79 -

문화 공익성과 산업 경쟁력을 겸비한 미디어로 새로운 기술 발 이 제공하는 가능성을 수

용하며 지속 성장할 수 있게 될 것이다.

② 방송정책의 두 번째 목표는 양질의 콘텐츠 육성이다. 공공 에서 방송 서비스의 궁극

목표란 결국 시청자들에게 양질의 보도, 교양, 오락 콘텐츠를 제공하는 것이다. 시청자들에게

양질의 콘텐츠를 제공함으로써 시청자들이 얻는 만족도를 극 화하고 이는 다시 그에 상응하는

보상으로 이어져 양질의 콘텐츠가 제작될 수 있는 선순환 구조가 확보될 때, 시청자 복지도 극

화되고 방송시장도 활성화되며 방송콘텐츠의 질 경쟁력도 지속 으로 제고될 수 있다. 특히 다

랫폼 다채 방송 시 로 진입하면서 랫폼의 희소성은 사라지는 반면 양질의 콘텐츠가 차

희소한 자원이 되어가는 추세는 정책목표로서의 양질의 콘텐츠 육성의 요성을 한층 부각시킨다.

재 우리나라의 상황은 이러한 선순환 구조가 확보되고 있다고 보기 어렵다. 다 랫폼 다채

방송 산업에서 지상 를 제외하면 경쟁력을 갖춘 콘텐츠 사업자를 여 히 찾아보기 힘든 실

정이다. 수많은 채 들을 채우는 콘텐츠는 부분 지상 내지 해외 수입물로 채워지고 있고 PP

들은 콘텐츠 2차유통사업자로서의 한계를 드러내고 있다. 이는 유료방송에 한 가치 인식으

로 이어져 세계 으로 유래 없는 가 유료방송시장이 온존되는 주요 원인으로 작용한다. PP

들이 양질의 콘텐츠를 제작하지 못하는 악순환 고리에 빠져있는 것이다. 이러한 악순환을 차단하

고 방송의 품질, 방송시장성장, 방송사업자 경쟁력 강화목표를 동시에 달성하기 해서는 최우선

으로 양질의 콘텐츠 제작․공 이 필요하다.

③ 셋째 목표는 우리 방송의 국제경쟁력 향상이다. 21세기 세계화된 환경에서, 방송을 포함해

우리 미디어 기업이 궁극 으로 나아가야 할 다른 주요 목표가 로벌 미디어 기업이라 할

것이다. 사회 일각에는 로벌 미디어 기업을 한편으로 상업화되고 한 콘텐트로 리추구에

만 념하면서 다른 한편으로 막 한 언론, 문화 권력을 행사하는 사회 악(내지 세계악)으로 비

하는 시각이 존재한다. 이러한 시각이 편 하고 부정확하다는 것은 굳이 언 할 필요가 없다.

미디어로써 세계시장에서 경쟁력을 확보하기 해서는 그에 상응하는 콘텐트 경쟁력을 확보해야

하며 그 역도 마찬가지이다. 로벌 미디어 기업의 목표는 바로 이러한 상승 목표를 달성하자

는 것이다

로벌 미디어 육성을 통한 최 의 수혜자는 로벌 미디어가 토 를 두고 있는 자국민들이다.

국내에만 머물러서는 가능하지 않는 규모 콘텐트의 기획, 투자, 제작이 가능해지기 때문이다.

우리 국민들은 이미 세계 수 의 콘텐트에 익숙해져 있다. 세계화된 문화가 우리 삶의 높이

가 된 가운데 세계화된 경쟁력을 지니지 못한 콘텐트는 국내시장에서도 생존할 수 없는 게 엄연

한 실이다.

로벌 미디어의 꿈은 결코 미디어 기업이 창출하는 수익만이 문제가 아니다. 세계 으로 우

리나라, 우리 상품, 우리 문화, 우리 스타들을 알릴 수 있는 창구로서의 역할이 한층 요하다.

세계에 우리를 알리는 소통허 의 기능을 수행하는 것이다. 이러한 허 를 갖고 있지 못해 우리

의 문화콘텐트 수출은 21세기에도 보따리장사 같은 상황을 연출하고 있다.

설사 로벌 미디어에 부정 인 측면이 있다하더라도 이는 보완이 되어야 할 문제지 이 목표

자체를 비 할 근거는 되지 못한다. 주요 국가들이 세계를 상 로 활약하는 로벌 미디어 기업

발 을 경쟁 으로 추진하고, 한미 FTA 발효 시 로벌 미디어 기업의 국내 방송시장 진출이

- 80 -

코앞에 닥친 상황에서, 이러한 목표를 비웃으며 미디어 간 칸막이를 허무는 규제 완화를 두고 극

한 갈등을 겪었던 우리 상황은 실로 우려스럽다. 이제 우리는 80년 식 개념, 시야, 구호와 운

동방식을 벗어나 21세기 선진시민사회의 비 속에서 우리의 미래, 미디어, 방송을 조망하고 실

천해야 한다. 80~90년 를 거치면서 정보화 정책을 통해 통신 산업을 세계 경쟁력을 인정받

는 랜드로 끌어올렸듯, 미디어산업을 세계 경쟁력을 지닌 한민국 표 랜드로 끌어올릴

수 있어야 한다. 로벌 미디어 기업을 어떻게 육성할 지는 의견이 다양할 수 있다. 하지만 “양

질의 콘텐츠”가 그 수단이라는 에서 가장 향력 있는 콘텐츠를 생산하는 방송사업자가 핵심역

할을 담당해야 할 것이다.

4. 주요 방송영역별 정책

1) 기간공영방송 (본 발제에서는 이를 중심으로 논의함)

이상에서 살펴본 방송정책 모형에서 가장 요한 것은 공 방송제도를 주도 으로 실천하는

기간공 방송이다. 다원화․다양화되는 미디어 환경에서 사회를 통합하고 민주 가치를 구 하

는 핵미디어(core media)로서 공 방송(public service TV)의 역할이 한층 요함은 물론

이다.

(1) 역할과 위상의 공고화

공 방송은 가장 단순하게 정의해서 국가권력의 방송 내지 주주의 방송이 아니라 국민의 방송

을 지향하는 제도이다. 국민의 국민에 의한 국민을 한 방송을 실천하고자 국가권력 자본의

통제 험을 최소화하기 한 방송이념이다. 이는 진입 소유 등 사업구조, 재원, 로그램 편

성 등 서비스와 경 반에 걸쳐 엄격한 공공 규제정책으로 가시화된다. 보다 구체 으로 ①

공 재원 ② 공 소유 거버 스 ③ 공익 서비스 제공이라는 조건이 동시에 충족될 필요

가 있다.

① 공 방송은 그 최우선조건으로 독립성과 공익성을 담보하고 진정한 공 서비스를 제공할

수 있는 재원 토 를 갖추어야 함. 이에 해당하는 것이 국민들이 직 지불하는 수신료

임. 기간공 방송은 가능한 수신료로 운 되고 그 외의 재원( 고, 기타수입)은 이를 보조

하는 수 에서 유지될 필요가 있음.

② 공 방송은 정치권력이나 자본이 아니라 국민의 소유 지배를 보장하는 소유 지배구

조를 갖추어야 함. BBC Trust나 NHK의 경 원회가 이에 해당함.

③ 공 방송은 국민을 상으로 양질의 공익 서비스를 제공해야 함. 하지만 이러한 서비

스가 구체 으로 무엇인지는 논란의 소지가 있음. 기 공 방송은 국민들이 좋아하는 내

- 81 -

용이 아니라 필요한 내용을 보내야 한다고 보았음. 이러한 엘리트주의 방송은 자칫 아무도

돌아보지 않는 ‘게토(ghetto)화된’ 방송이 될 험이 있음. 그 안으로 등장한 것이 ‘경쟁

력 있는 공 방송’ 이념임.

공 방송제도는 세계 으로 ‘80년 이후 지속 으로 도 을 받아왔다. 일각에서는 일반 인

재화처럼 방송에서도 시장경쟁에 기반 한 서비스 제공과 소비자의 선택이 최선의 결과를 산출

하므로, 반시장 공 방송제도를 포기하자는 주장도 있다. 하지만 공 방송이 드러내는 문제들

은 해결되어야 하는 문제들이지, 공 방송 제도를 축 내지 폐기하기 한 명분이 될 수 없다.

다 랫폼 다채 시 에도 공 방송제도가 보다 경쟁력 있는 형태로 유지, 발 될 필요가 있다는

것이 국내외 방송연구자들의 지배 견해다(강형철, 2007; 조항제, 2003; Curran, 2002;

McChesney, 2003; Scannell, 1989; Syvertsen, 1999). 일례로 Curran(2002)에 따르면,

다원화․다양화되는 미디어환경에서 사회를 통합하고 민주 가치를 구 하는 핵미디어(core

media)로서 공 방송의 역할이 한층 요하다.

공 방송의 문제는 일반 으로 상호 하게 련된 세 차원의 요인에서 찾아진다. 첫째 정

당성 차원의 기=신뢰의 기다. 이 문제는 방송과 국민 양측으로부터 발견된다. 우선 으로

방송차원의 문제를 살펴보면 공 방송은 국가로부터 독립하면서 국가의 지원과 규제를 받아야

하고, 시장에서 일정한 거리를 두면서 시장(시청자)을 두고 경쟁해야 하는 제도이다. 이른바 제

도차원에서 공공 역의 모순, 시민사회의 모순, 시장의 모순을 태생 으로 내포한다. 특히 정치

독립과 공정성 같은 가치기 은 이라기보다는 정치 , 역사 이기 때문에 공 방송은

끊임없는 시비에 시달릴 수밖에 없다. 군가의 에 공정하고 객 인 공 방송은 다른 군가

의 에 불공정하고 편 인 것으로 보이기 마련이다. 이런 의미에서 공 방송은 높은 수 의

신뢰와 용이 축 된 사회에서 비로소 작동하는 제도인 것이다.

우리사회에서 건강하고 공정한 사회 소통의 필요성이 최근처럼 공감을 얻는 시기는 없었다.

선진시민사회로 나아가는 과도기, 랫폼과 콘텐츠가 넘쳐나는 다 랫폼 다채 시 에 이러한 소

통의 심축 내지 보루가 되는 것은 두말할 나 없이 지상 기간공 방송이다. 하지만 역설

으로 이처럼 불안정한 정치사회 구조, 신뢰와 용의 여론구조, 무한경쟁의 미디어 시장상

황 속에서 공 방송이 자리 잡기가 한층 어렵다는데 문제가 있다. 따라서 우리사회 공 방송이

안고 있는 정당성의 기는 어떤 의미에서 불가피하며 장기 으로 극복되어야 할 문제라는 인

식을 갖는 것이 요하다. 시민사회의 성숙과 궤를 같이 하는 것이다. 한 공 방송에 한 신

뢰와 용, 정당성을 부여하는 역할은 방송에게만 떠넘길 일이 아니다. 정치권, 여론지도층, 더

나아가 국민들의 역할이 뒷받침되어야 한다.

둘째, 정체성 = 공 방송 차별성의 기다. 이는 앞서 제시한 정당성의 기, 그리고 뒤에 살

펴볼 경 의 기와 긴 하게 연결되어 있으면서 “공 방송이란 과연 무엇인가”라는 근원 인 쟁

과 련된 문제이기에 보다 자세히 살펴보고자 한다.

아래의 표는 해외 주요 기간공 방송의 목표를 보여 다. 정도의 차이는 있지만 각국의 공

방송들은 세계 주요 기간공 방송들이 내세우는 목표를 살펴보면 각국의 상황에 따라 조 씩 차

이가 있지만 개 체국민을 상으로(보편 서비스), 양질(다양성, 시민성, 문화 창의성

- 82 -

국 일본 독일 랑스

∘칙허장(‘07) ∘방송법∘방송텔 비젼

미디어국가 약∘방송법

․시민의식과 시민사회 유지

․교육․학습 장려

․창의성과 문화 우수성

장려

․ 국연합과 국 국가, 지

역, 공동체를 표

․ 국을 세계로, 세계를

국으로 견인

․공 이 새로 등장하는 커

뮤니 이션 기술 혜택을

릴 수 있게 하며, 디지

털TV 환에 있어서 주도

역할 수행

․국민의 다양한 욕구 충족,

문화수 향상에 기여하는

풍요롭고 질 높은 로그

램 방송

․ 국 방송수신이 가능한

양질의 송신기능 유지

․ 국 상 방송 로그램

과 지방 용 방송 로그

램 제공

․방송발 에 필요한 조사

연구의 실시 공개

․국제친선 증진 경제 교

류에 기여할 수 있도록 국

제방송 등 실시

․ 편화된 방송시장에서 신

뢰를 주는 섬 역할 수행

․모든 국민에게 디지털 혜

택 제공

․독립 이고 신뢰할 수 있

는 정보매개자 역할

․국가의 한 사안에

한 정보 달 보장

․일정수 이상의 질 서

비스 보장

․상업방송이 못하는 취약

역의 서비스 제공

․문화정체성 보장

․국내/유럽 차원의 로그

램제작 지원

․개 추동자 역할 수행

․시민의 방송이며, 개인 개

성을 존

․개방성, 다양성확보

․인권 존 , 정보, 교양, 오

락 제공

․토론의 활성화 사회통

합 추구

․ 술문화발 , 지식보 ,

미디어교육에 기여

․문화, 청소년 로그램의

다양성 확보

․문화유산의 가치를 높이는

로그램 제작

․야간시간 청소년 유해 로

방송 지

․ 로그램 등 표시 의무

등)의 서비스를 제공하려 한다는 공통 을 지닌다. 최근에는 디지털TV 환을 주도하는 것이

요한 목표로 부각되고 있다.

<표 13> 해외 주요 기간공영방송의 목표

이러한 공 방송의 목표들, 특히 로그램의 질과 련된 목표들은 인 잣 가 있는 것

이 아니고, 뒤에 다시 논의하는 바 공 방송은 공공성과 함께 경쟁력을 추구하기 때문에, 거

의 부분 논란에 휩싸이게 된다. 체로 공 방송은 정치권력이나 상업 이익에 좌우되지 않는

이상 방송 정도로 막연히 인식된 가운데, 공 방송 서비스가 구체 으로 무엇이며 어떠한 정체

성을 추구해야 하는가와 련해 분명한 방향성을 제시 못한 채 시장주의를 옹호하는 주장들에

해 반발 인 입장을 취하거나 좁게 정의된 시청자 평가 로그램이나 액세스 로그램 등 미시

, 명목 인 조치들에 매달려온 감이 있다.

실제로 우리나라의 경우를 보면, 방송 련 법규 등 제도 장치 상에 공 방송의 정체성은

명확히 제시되고 있지 못하다. 방송법은 방송이 지향해야할 가치로 국민문화 향상, 공정성, 공익

성 등을 명시하고 있다. 하지만 이러한 가치들의 의미가 무엇인지 구체화되고 있지 않다. 그 결

과 이에 근거한 편성 심의정책의 목표 역시 애매하고 공 방송과 민 방송, 지상 와 다채

랫폼 미디어, 개인미디어 등이 어떤 기 에서 차별화되어야 하는지에 한 가이드라인도 불명

확하다. 공 방송이 제 로 기능하고 있는지 여부를 둘러싼 정치 논쟁이 지속되어 왔음에도 불

구하고 정작 “제 로 된 공 방송”이 무엇인지에 한 실질 인 정의는 부재한 것이다. 따라서

공 방송 정체성 기 극복을 해서는 우선 으로 공 방송의 차별 가치들, 실 수단, 그리

고 평가방식이 명확히 제시되어야 한다.

- 83 -

하지만 이러한 제도 정체성의 명시가 과연 정체성 문제를 해결해 수 있을 것인가? 답은

그 지 않다는 것이다. 실제로 공 방송들은 정체성 비 에 직면하여 계속해서 차별 인 목표를

제시하지만 이러한 목표들은 조 만 고들면 손쉬운 비 의 상이 되곤 한다.

를 들어 4개의 지상 공 방송 채 (France 2, France 3, France 4, France 5)을 거

느린 지주회사인 ‘ 랑스 텔 비지옹’(France Télévisions)은 변화하는 시 환경 속에서 공

방송이 지향해야 할 새로운 가치로 문화(Culture), 창작(Creation), 정보(Information),

신(Innovation)에 주목하고 있다고 한다(박진우, 2011). 그 내용을 좀 더 구체 으로 소개하

면;

“문화를 공유하자”(Partageon la culture): 어떤 형태로든 공 방송이 ‘ 랑스 내 문화

실천의 최고의 트 로서의 지 ’를 유지해야 한다는 것이다.

“모든 창작의 지원, 모든 감동의 실 ” (Soutenir toutes les créations, éveiller

toutes les émotions): 공 방송은 모든 형태의 방송 상 창작 활동을 지원하고, 그것

을 보다 역동 으로 방송 편성과 조화시켜 나가도록 한다. 지원 상은 극 화, 드라마(단

막극, 연속극), 다큐멘터리, 애니메이션 장르의 모든 역에 걸쳐 있다. 이러한 제작 지원은

상당 부분 방 권의 선매입의 형태로 공 방송의 편성범 를 더욱 확장시킨다.

“자유로운 분 기, 정보의 독립성”(Liberté de ton, Indépendance de l’information):

랑스의 공 방송은 민 방송과는 달리 체 채 들에 걸쳐 편성시간의 많은 부분을 뉴스

정보 로그램에 할당하고 있으며, 각종 시사 안들에 한 다양한 정보 매거진, 토론

로그램들을 편성한다.

“오늘의 효율성, 내일을 한 기 ” (Être efficace aujourd'hui, c’est anticiper

demain): 시청자들이 지상 공 방송으로부터 멀어지지 않게끔 기술 신을 극 수용

한다. 인터넷을 통해 무료 시청이 가능한 로그램의 수와 유형을 뉴스 외에 교양 오락,

드라마 역에까지 확장시킨다. 새로운 디지털, 모바일 랫폼을 통해 공 방송의 뉴스나

기타 로그램들을 제공하는 서비스를 개척한다. 채 별 옴부즈맨 제도, 그리고 시청자

원회 등을 통해 공 방송의 반 인 활동을 보다 투명하게 시청자들에게 공개하고, 시청자

들과의 상호 교류의 결과를 로그램 제작 편성에 반 하도록 한다.

하지만 이러한 목표들은 과연 우리 입장에서 과연 얼마나 새로우며 참고할 만한 것인지 의문

이다. 우리의 공 방송 KBS 역시 고품격 로그램 서비스 제공, 외주활성화, 양질의 뉴스

정보제공, 신기술을 극 도입한 인터넷 모바일 서비스 제공 등을 추구하고 있음은 물론이다.

그 외에도 공 방송은 다양한 부가 인 공공서비스 책무를 수행하고 있다(<표 14> 참조).

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비수입 공 서비스 고수입 서비스

- KBS 1TV

- 1라디오, 1FM, 3라디오(사랑의 소리 방송)

- 국제방송 KBS World TV, 라디오

- 한민족 방송

- 본사 국 지역 방송망 운 (총424개 시설)

- 디지털 환 (EBS 송신시설 포함)

- 난시청 해소 수신서비스

- 재난·재해 주 방송

- EBS 송신 지원 수신료 직 지원

- 국가 인 외교․문화․스포츠 행사 주

- KBS 교향악단과 국악 악단

- 한국어 연구 진흥

- 방송기술연구, 방송문화연구, 연수시설 개방

- 시청자 원회, 시청자평가원, 고충처리인제도,

정보공개제도,시청자상담실, 수신료콜센터, 열린채

- 장애인을 한 자막‧수화방송,성 모 ‧기부 로그램,

사회복지재단

- KBS 2TV

- 2라디오/ 2FM

- 지상 DMB

<표 14> KBS가 제공하는 공적 책무

따라서 요한 것은 목표 자체가 아니라, 이러한 목표를 얼마나 내실 있게 추구하는가라고 할

것이다. 보다 근원 인 에서 공 방송의 가장 요한 정체성은 특별한 무엇이 아니라, 방송

이 제공하는 기본서비스, 즉 뉴스, 교양, 오락물과 같은 로그램을 타 방송사의 모범이 되도록

보다 잘 제공하는 문제로 환원된다는 것이 필자의 단이다. 보다 양질의 뉴스, 보다 양질의 교

양, 보다 양질의 오락물을 제공하는 것이 그것이다. 그 다면 이러한 목표를 어떻게 달성할 수

있을 것인가?

이는 로그램의 질과 련된 오래된 논쟁을 불러일으킨다. 이러한 논쟁을 길게 소개하는 것

은 이 의 범 를 벗어난다. 하지만 간단히 정리하면 모든 로그램은 로그램의 목 에 맞는

질 기 을 지닌다는 것이다. 를 들어 양질의 뉴스란 보다 시의성이 있고, 공정하며, 사실 확

인이 잘되어 있고, 보다 깊이 있는 분석을 제공하고 다양한 이해 계를 망라하는 뉴스를 의미한

다. 반면에 상물의 미학 가치가 요한 고려요인이 되지는 않는다. 반면에 교양물에서는

상물의 미학 가치, 네러티 의 가치가 요할 수 있다. 오락물에서는 유쾌함과 재미, 정서

감동이 가장 요한 가치가 될 것이다. 즉 뉴스는 뉴스답게, 교양물은 교양물답게, 그리고 오락

물은 오락물답게 만드는 것이 로그램의 질을 확보하는 길이다. 이는 양질의 기자, 작가, 출연

진, 연출자, 충실한 기획, 취재, 제작, 편집 등을 통해 가능해 진다. 이는 결국 인건비 제작비

의 문제로 환원된다.

정리하면, 공 방송 정체성의 문제는 결국 양질의 서비스를 내실 있게 제작, 제공하는 문제로

환원되며 이는 결국 인건비 제작비 등 재원의 문제로 환원된다는 것이다. 이러한 맥락에서 우

리 공 방송이 심각한 정체성의 기를 드러내는 근본 원인은, 제도 차원의 미비함에 앞서, 해

외 주요공 방송에 비해 속된말로 빈티 나는 재원구조에서 찾아진다는 것이 필자의 단이다. 아

래의 <표 15>는 우리 공 방송이 처한 열악한 상황을 여실히 드러내 다.

- 85 -

구 분한 국

(KBS,’09년)

국

(BBC,’09년)

독 일

(ARD,ZDF,’07년)

랑스

(FT,'06년)

일 본

(NHK,’09년)

채9개

(TV2/R7)

19개

(TV10/R9)

13개

(TV3/R10)

9개

(TV4/R5)

10개

(TV6/R4)

인력 5,097명 22,874명 24,021명 9,698명 10,617명

(한국 비) - (4.5배) (4.7배) (1.9배) (2.1배)

채 당인력 566명 1,204명 1,848명 1,078명 1,062명

(한국 비) - (2.1배) (3.3배) (1.9배) (1.9배)

재원규모1조3,508억원 8조6,483억원

(46억0,570만 운드)

14조3,065억원

(85억4,488만유로)

4조9,018억원

(29억2,770만유로)

8조5,354억원

(6,759억엔)

(한국 비) - (6.4배) (10.6배) (3.6배) (6.3배)

채 당재원 1,501억원 4,552억원 1조1,005억원 5,446억원 8,535억원

(한국 비) - (3.0배) (7.3배) (3,6배) (5.7배)

<표 15> 주요 공영방송 채널,인력,재원규모 비교

* 출처 : KBS 결산서, BBC연차보고서(2008/2009), NHK연차보고서(2008/2009),

France Televisions 연차보고서(2007), ARD,ZDF연차보고서(2007,2008)

* 환율: 2009.12.31 매매기 율 용 (1 운드=1877.73원, 1유로=1674.28원, 100엔=1262.82원)

셋째, 수익구조 악화에 따른 경 의 기(financial crisis)이다. 공 방송을 포함한 지상

방송은 방송=지상 방송을 의미하던 시기에 방송 시장을 독 으로 지배하며 경 의 안정성을

향유해 왔다. 하지만 다매체 다채 화에 따라 공 방송은 치열한 시장경쟁에 직면하 다. 한

로그램 제작비의 가 른 상승, 시청률 감소로 인한 고수익 감소 등이 재정을 압박하고 있다.

이러한 기 극복을 해서는 공 방송은 공공 이면서 동시에 경쟁력을 갖추어야 한다. 풍부한

정보를 달하고 깊이가 있으면서 동시에 흥미로워야 하고, 상업성을 배제하면서 동시에 경쟁력

을 갖추어야 하며, 과도한 리를 추구하지 않으면서 동시에 경 차원에서 효율 일 것이 요구된

다. 유럽의 공 방송들이 ’90년 이후 추구하고 있는 이른바 “신질서하의 공 방송”, 내지 “경쟁

력 있는 공 방송” 이념이 이에 해당한다고 할 것이다. 실제로 해외의 주요 공 방송사들은 공

서비스와 동시에 상업 서비스를 제공하고 있다. 공 방송사로서의 자신의 랜드 가치와 품

질 높은 콘텐츠를 활용하여 새로운 상업 재원을 마련할 수 있는 방안을 끊임없이 모색하고 있

다고 할 것이다.

하지만 공익성과 경쟁력이라는 상호 상반된 가치를 균형 있게 추구하는 것은 결코 쉽지 않은

과업이다. 공익성과 경쟁력을 동시에 추구하는 공 방송은 바라보는 시선에 따라는 공 방송이

공익 이지 않거나 내지 공 방송이라는 이름하에 비효율성 내지 경 의 방만함이 과도한 것으

로 비추어질 가능성이 있다. KBS2나 MBC의 정체성을 둘러싼 시비에는 이러한 가능성이 다분

히 존재한다.

경 의 방만함에 한 의혹을 불식시키기 해 기간공 방송의 입장에서는 회계 정리 분리,

의사결정, 비용의 공개 등을 통해 경 의 투명성을 극 화할 필요가 있다. BBC의 사례를 로

들면, 3 서비스 축인 국내 공공서비스, 해외 월드서비스, 상업서비스는 각각 별도의 재원에 기

반하고 있다. 국내 공공서비스는 수신료 (더하기 상업서비스 수익의 이 ), 해외 월드서비스는

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정부의 교부 , 상업서비스는 자체 수익을 통해 운 된다. 이들 서비스 역은 상호간 회계분리

에 근거하여 별도의 설명책임을 지니며 별개의 연차보고서를 발간한다(정 희, 2010. 12).

하지만, 동시에 공 방송을 비 하는 측에서도 공익성과 효율성의 한쪽 측면만을 과도하게 강

조하기보다는, 공 방송이 양 측면을 동시에 균형 있게 살려가는 제도로 운 되고 있을 가능성에

한 정당한 평가가 필요하다. 기실 공 방송에 있어서 공익성과 경쟁력의 문제는 보다 근본 으

로는 앞서 살펴본 바, 이른바 공익론이라고 불리는 사회문화 정책 패러다임과 산업론으로 통칭

되는 시장 심 패러다임의 갈등문제와 맥을 같이한다. 공익성을 키우기 해서는 건강한 경 성

과를 거둘 수 있어야 하며, 이를 해서는 다시 방송의 공익성을 지켜야 하는 것이다.

결론 으로, 공 방송의 기를 극복하는 일은 공 방송의 정체성, 정당성, 효율성을 확보하기

해 오랜 시일에 걸쳐 지난한 노력이 요구되는 과업이다. 단기 성과에 따라 제도의 존폐를 논

하는 근시안을 벗어나 장기 시각에서 공 방송에 한 신뢰와 인내심을 갖고 제도를 유지·발

시켜 간다는 기본 제가 필요하다. 이를 통한 신뢰와 용의 역사 축 속에서, 공 방송은

제 로 자리 잡게 될 것이고 공 방송의 발 은 다시 미디어제도 반의 건강성, 성숙한 여론

형성, 사회 반의 시민 덕성 제고에 기여하는 선순환 상호작용을 불러오게 될 것이다.

각종 미디어 조사에서 드러나는 기간공 방송에 한 높은 성과평가 신뢰도는 우리 국민다

수에게 기간공 방송의 역할에 한 기 와 열망이 여 히 굳건함을 보여 다. 이러한 기 와 열

망을 도외시 한 채, 재 우리의 공 방송에 문제가 있다고 해서 이를 빌미삼아 단기 , 몰역사

처방으로, 내지 순수하지 못한 정치 의도에 따라 공 방송제도 자체를 축시키려 하는 것

은 매우 태로운 시도가 아닐 수 없다. 이러한 시도가 구체화될 경우 이는 방송을 둘러싼 ‘정책’

‘정치’ 역 모두에서 심각한 갈등과 행을 래하게 될 것이다. 이러한 갈등과 행은 우리

사회의 공 방송을 회복불능의 상태에 빠뜨림은 물론, 사회 커뮤니 이션, 더 나아가 건강한

민주주의, 시민사회의 후퇴, 국가경 의 행으로 이어질 수 있기 때문에 무엇보다도 엄 한 사

태로 경계되어야 한다. MB 정부 반기의 방송정책 실패가 래했던 미증유의 국정 기가 이

를 생생하게 보여 다.

(2) 지배구조

공 방송의 상정립을 해 최우선 고려사항이 국민의 방송으로써 특정 정치권력이나 자본

권력에 휘둘리지 않는 공 방송 지배구조(governance)의 정립이다. 재의 공 방송 지배구조

(KBS 이사회)는 여러 측면에서 제도 불합리성을 지닌 것으로 평가된다. 이사들을 공개모집을

한다지만 요식행 일 뿐 정권이 바뀔 때마다 권력을 잡은 측이 자기 사람들로 이사진을 갈아치

우고, 정치 으로 편향되고 비자격의 자리잇속이 우선인 인사들이 이사직을 차지하곤 한다는 비

이 그것이다. 감시감독기구인 방송사와의 계에서도 이사회 사무국이 방송사로부터 독립되어

있지 못하고 이사회의 방송사 감독 기능도 취약하다는 비 을 듣고 있다.

- 87 -

① 공 방송 원회의 신설

이를 개선하기 한 안으로 종종 거론되는 것이 공 방송 원회의 신설이다. 방송통신 원회

와 별도로 공 방송 지배구조를 설치하자는 것이다. 재 KBS이사회는 방송통신 원회의 주도

로 구성된다. 방송통신 원회는 통령 직속 합의제 행정기구로써 모양은 합의제 원회지만, 실

질 으로 정부의 한 부처이므로 결국 이는 공 방송이 행정부의 직 인 통제권 하에 놓여 있

는 양상이다. 이러한 문제해결차원에서 정부로부터 독립된 공 방송 원회가 하나의 안이 될

수 있다. 문제는 이러한 원회가 제 로 구성되어 기능할 수 있겠는가 이다.

방송통신 원회가 출범하기 방송 원회가 바로 형태상 정부부처에 속하지 않은 독립 인

원회 다. 직원들도 민간인 신분이었다. 하지만 방송 는 정치권력이나 방송 산업의 향력 앞

에서 독립 이지도, 다른 행정부처와 긴 하게 조율된 행정권한을 행사하지도 못하 다. 방송

는 이도 도 아닌 꼴로 정통부 등과 소모 갈등을 빚기 일쑤 다.

공 방송 , 더 나아가 이들의 통제를 받는 공 방송이 과연 정치 으로 더욱 독립 일 수 있

을지에 해서는 회의 인 의견이 많다. 정부·여당이 공 방송 원회를 통해 인사와 산을 휘둘

러 공 방송을 실질 으로 장악할 가능성은 여 히 상존한다. 이를 공 민 방송인 MBC 민

화의 사 포석으로 삼으려 한다는 정치 의혹도 존재한다. 기실 공 방송을 흑백논리 식으로

엄 하게 정의하는 것은 가능하지 않으며 바람직하지도 않다. 공 방송법을 만들고 공 방송 를

만들었을 때 무엇이 공 방송인지 정의하기란 사실상 불가능하다. 공 방송 원회라는 이름도 차

라리 방송 원회만 못하다.

다른 문제는 공 방송 원회와 방송통신 원회와의 계가 애매해진다는 것이다. 공 방송

에 주요 방송 련 규제정책 권한을 이양할 경우, 방통 는 방송에 한 실질 권한을 잃게 되

면서 종래 정통부에 진배없는 기구로 축소된다. 이때 방통 를 계속 합의제기구로 둬야 하는지에

해서도 의문이 제기될 것이 당연하다. 방통 가 원회 신 독임제 정부부처로 환할 경우

방통 -공방 체제는 종래 방송 -정통부 시스템으로 회귀하는 꼴이 된다. 물론 이러한 방송통

신 규제시스템 개편 가능성을 검토하는 것이 무조건 비 실 이고 타당성이 없는 것은 아니다.

지난 3년간 방송통신 원회에 한 평가는 매우 부정 이며, 최근 들어 재의 방통 는 더 이

상 상태로 유지될 수 없다는 비 이 힘을 얻고 있는 상황이다(김성철, 2010). 애 에 방송통

신 원회를 출범시킨 목 은 다음과 같았다.

- 방송통신의 융합에 능동 으로 응하기 하여 다수 기구에 분산되어 있던 방송통신

련 기능을 일원화하여 정책 효율성을 제고

- (구)방송 원회와 (구)정보통신부의 주요기능을 통합하여 통령 소속의 방송통신 원

회를 설치하고 문성과 책임성을 보장함으로써 변하는 방송통신 환경에 한 응성

을 향상

- 방송통신 정책 규제 기능을 종합 으로 수행함으로써 방송, 통신 융합 분야의 획

기 인 발 과 국민복지 증진에 기여할 수 있는 기반 마련

- 모방 메커니즘 : 미국의 FCC, 국의 OFCOM 등 방송통신융합 규제기 벤치마크

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○ 정체성(Identity)에 혼선

- 몸은 정보통신부, 머리는 방송 원회의 모습을 계승하여 결국 머리가 병목이 됨

- 타 부처와 업무가 복되어 혼선이 발생함

▸콘텐츠 진흥업무가 문화체육 부와 복

▸통신, 방송 련 사후규제 이슈들을 공정거래 원회가 선

- 규제는 완화하지 않고 진흥은 힘이 없어 못함

○ 정치 인 독립성 미확보

- 상임 원들의 구성: 정 립, 업계 시민단체 출신

- 공 자(업계) 주로 조직과 업무가 편성됨

- 소비자에 한 배려가 약함

- 정치 이슈와 맞물린 안에 매몰됨

하지만 지난 3년간 방통 가 보여 온 성과는 이러한 설립목 에 부응하지 못한 것으로 평가된

다. 가장 우선 으로, 방통 체제하에서 방송에 한 사회문화 정책기능 과도하게 약화된

을 들 수 있다. 방송통신 원회를 설립하고자 함은 방송 원회와 정보통신부 어느 한편을 일방

으로 축시키고자 함이 아니었다. 보다 근원 으로 민주주의, 공동체, 사회 책무를 앞세우며

시장을 불신하고 미디어의 질 , 거시 , 장기 정책 목표를 지켜가고자 하는 사회문화 패

러다임과 효율성을 앞세우며 시장과 산업을 신 하는 산업 패러다임을 균형 있게 아우르고자 함

이었다(윤석민, 2008). 이 두 패러다임의 균형 속에 비로소 정치 으로 건강하고 정책 으로 타

당한 미디어 정책이 등장할 수 있는 것이다. 하지만 방통 통합과정에서 방송 원회로 표되는

사회문화 패러다임은 말 그 로 소멸하고 말았다.

이는 미디어 규제정책의 균형성 차원에서 결코 바람직하지 못함은 물론이다. 종래 방송 원회

가 담당해온 방송정책은 방송사업자, 정치권, 시민단체 등 주요 이해 계자들이 치열한 정치

상호견제와 상호작용을 펼쳐가는 ‘정치 역’이다. 방송 원회가 담당한 주요 역할 하나는 이

러한 정치 상호작용이 이루어지는 공론장을 제공하고 갈등을 재하는 것이었다. 방송 원회의

느슨한 인사체계와 가족주의 조직문화는 어떤 의미에서 방송을 둘러싸고 치열하게 립하는

정치 입장들의 정면충돌을 방지하던 일종의 버퍼 다는 평가도 가능하다. 방송통신 원회 내에

서 방송 원회가 축 내지 소멸되었다는 것은 방송규제정책기능은 남아 있을지 모르지만 이와

같은 방송정치기능은 사실상 상실되었을 가능성을 내포한다. 방송정책을 둘러싼 정치 갈등을

재하는 제도 공론장이 사라지게 된 것이다.

실제로 방송통신 원회가 출범한 이후, 방송통신 원회가 일방 으로 시장 패러다임(산업론)

을 들고 나오는 가운데 산업론 패러다임과 사회문화 정책 패러다임(공익론) 간의 갈등은 오히

려 격화되고 있는 양상이다. 방송통신 원회가 아무런 정치 재역을 담당하지 못하는 가운데

방송정책은 이념 결과 편 가르기가 난무하는 정치투쟁의 난장으로 변질되고, 그로인해 온 나라

가 번번이 홍역 같은 진통을 앓아왔음은 기지의 사실이다.

방통 의 문제 은 여기에 국한되지 않는다. 재 방통 에 해 제기되는 비 을 김성철

(2010)은 다음과 같이 정리한다.

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○ 의사결정을 지연하거나 회피

- 조직체계 미흡, 문성 부족, 합의제에 따른 추진력 부족 등으로 인해 핵심과제가 많이 지연됨

- 통신분야 진흥 업무는 시장의 변화 속도에 따라가지 못함

○ 목표 비 성과 달성에 실패

- 규제완화 등 큰 과제를 놓치고 종합편성 채 등 국지 인 문제에 집착함

- 방송통신산업 육성 특히 뉴미디어 진흥에 실패함

▸뉴미디어의 시장성과가 라함

▸방송통신 융합의 진 이 더딤

▸스마트폰 응에 늦음

- 미디어기업의 해외진출에 한 지원 부재

- 시장에서 발생하는 분쟁조정에 늦거나 실패함

▸SBS 월드컵 단독 계

▸지상 재 송 문제

설상가상, 방통 설립의 벤치마킹 이스가 되었던 해외규제기 의 상 역시 과 같지 못

한 상황이다. 표 인 사례가 보수당 정권하에서 국 OFCOM의 상약화 내지 “과다활동성

(hyperactivity) 시 의 종언”이다. 2003년 커뮤니 이션법 체제 아래에서 OFCOM이 갖게 된

요 역할 가운데 하나 던 ‘공공서비스 방송 재검토’는 행 5년 주기를 폐지하고, 문화부 장

의 단에 따라 당한 시기에 합한 규모로 수행될 정이다. 채 3 면허보유자의 소유권

통제권 변화에 한 자동 개입․조사권이나, 미디어 소유권 규칙의 주기 재검토 역시 폐지

혹은 유보되거나 OFCOM의 책임 역을 벗어나게 된다. 공공서비스 방송사들의 의무 조건 가운

데 하나 던 연간 로그램 정책서 발간 한 사라질 것으로 보인다. 이러한 맥락에서 OFCOM

은 향후 4년간 기존 산의 30% 가량을 이고, 인력 규모의 20%에 해당하는 170명을 감

축할 계획을 공표했다(정 희, 2010).

② 공 방송이사회제도의 개선

공 방송 원회의 설립 내지 이와 연 된 방송통신 원회의 구조개편과 별개의 차원에서 공

방송 지배구조 개선 차원에서 검토 가능한 두 번째 안은 종래의 공 방송 이사회제도를 유지하

되 그 구성 운 시스템을 개선하는 것이다. 앞서 살펴본 공 방송 원회 신설에 수반되는 문

제들을 고려할 때, 단기 으로 공 방송 원회를 신설하기 보다는 종래의 공 방송 이사회 제도

를 실효성 있게 보완하는 게 보다 공 방송 지배구조 개선차원에서 실 인 안이 될 수 있다.

공 방송 지배기구로서의 공 방송이사회의 상 주요기능(사장 임면, 로그램 통제, 결산

통제 등)은 재 로 유지하되, 이사회 구성의 표성과 다원성을 강화하는 방향으로 이사선임방

식을 개선하는 것이 그것이다.

공 방송 이사회 상을 제고와 련해 구체 으로 다음 사항들을 검토할 필요가 있다. 첫째,

재처럼 정치 표성만 강조한 소수 이사회를 문성(법률, 재무, 방송 업, 미디어 문가,

방송·미디어 기술 등)과 다원 표성(지역, 사회단체, 직능, 종교, 사회 약자 등)을 강화시

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구분 KBS BBC(英) ARD(獨) FT(佛) NHK(日)

규제근거 방송법

칙허장

정서

커뮤니 이션법

방송국가 정

州방송법

커뮤니 이션

자유에 한 법률방송법

규제기 방통 OFCOM 자율규제 CSA 총무성

최고의사

결정기구KBS이사회 BBC Trust

방송평의회/

이사회경 원회 경 원회

사장임명 통령 BBC Trust 방송평의회 통령* 경 원회

킨 다수 이사회로 바꾸는 방안이다. 독일식 모형이라고 할 것이다. 규모가 커지는데 따른 의사결

정의 비효율성 문제가 제기되지만, 사장 선임과 같은 민감한 문제는 체 회의에서 다루되 일상

인 기능은 경 소 원회, 산소 원회, 편성소 원회 등을 구성해 운 하면 표성과 효율성

을 동시에 갖추는 것이 가능하다. 체 이사회의 규모를 키우고 비정치 표성을 강화함으로써

오히려 효율성이 진작될 가능성도 있다. 단, 이사회 규모를 키우기 해서는 이사진을 무보수 명

직 화할 필요가 있다.

둘째, 이사를 임명함에 있어 정치 독립성을 극 화시키기 해 방통 에서 추천하고 통령

이 임명하는 재의 방식을 개선할 필요가 있다. 통령 임명은 상징 으로 행처럼 유지하되

입법, 사법, 행정에서 각각 동수씩 추천하는 것도 방법이다. 재 방식을 유지할 경우, 정당,

련학회, 주요 사회, 지역, 직능단체를 상으로 폭넓게 상자를 추천 공모하고 국회 교섭단체

별로 일정 수(10명씩)의 비 격자 비토권을 행사하는 등의 차를 통해 정치 으로 극단에 치우

친 인사를 배제함으로써 사회 통합 차원의 표성을 강화하는 방안이 검토될 필요가 있다.

<표 16> 세계 주요국가 공영방송 지배구조

* 랑스는 공 방송 개 법안(‘09. 3. 8)을 통해 공 방송 사장 선임방식을 기존의 방송 원회

(CSA)임명에서 통령임명(CSA 동의 국회 상하원 문화 원회의 인 필요)으로 변경

(3) 수신료

공 방송은 그 최우선조건으로 정치권력과 시장권력으로 부터의 독립성을 담보하고 진정한 공

서비스를 제공할 수 있는 재원 토 를 갖추어야 한다. 이러한 재원에 해당하는 것이 국민들

이 직 지불하는 공 방송 수신료다. 그 외의 재원( 고나 기타수입)이 존재하더라도 수신료를

주로 하고 여타 수입은 이를 보조하는 수 에서 유지될 필요가 있다. 이를 해 30년간 동결되

어온 수신료가 시 히 실화되어야 한다. 이는 공 방송의 정체성 문제를 해결함과 동시에, 방

송 산업 육성을 한 최우선 과제인 방송시장 확 차원에서도 요한 의미를 지닌다.

일각에서는 KBS수신료 인상 → KBS2의 고 축소 내지 폐지 → 그 고비의 종합편성채

로의 유입설을 제기하며 KBS수신료인상을 반 하기도 한다. 이러한 주장은 종래 지상 방송의

기득권옹호 차원에서 종편도입에 반 하는 정치논리를 공 방송제도의 문제에 까지 연장시키는

괴변으로 논리 타당성이 무한 바 굳이 반박할 가치조차 없다. 하지만 정치 실은 결국 이러

한 괴변에 따라 움직이고 있다.

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지난 2010년 11월 말 KBS 이사회는 원합의로 종래 2500원이던 수신료를 고수입 감축

없이 3500원으로 인상하기로 결정하 다. 이에 해 보수․진보 시민단체, 보수․진보 언론, 여

야 정치세력 할 것 없이 비 을 쏟아내고 있다. 공 방송 정체성 강화를 명분으로 수신료인상

고수입 감축을 주장해 오던 KBS가 기존의 상업 수입은 그 로 둔 채 국민 부담을 늘려 자

신을 배불리겠다고 결정한 꼴이기 때문이다. 방통 도 검토과정을 거쳐 고수입 감축없는 수신

료 인상안에 한 반 의견을 분명히 했다.

이 기형 인 인상안은 KBS 야당 추천이사들이 국순회 청문회니 민의수렴이니 하며 막 까

지 시간을 끌며 고수했던 안이다. 이들은 KBS 2채 의 고수입 감축을 끝까지 반 했는데 그

근거로 제시한 것이 이 게 해서 고시장으로 풀려가는 자 이 새롭게 도입될 종합편성 채 로

흘러 들어갈 것이라는 음모설이었다. 결국 지난 5개월간 KBS 여야추천 이사 간에 벌어진 수신

료 인상안 논쟁은 공 방송의 정체성 강화를 목표로 했다기보다는 미디어 법 개정에서 종합편성

채 도입으로 이어져온 정치 이 투구의 3라운드 다고 할 것이다. 번 인상안이 수신료 인

상폭을 좀 더 키우고 고 비 을 다면 비 의 소지가 없었을 것이다. 만에 하나 KBS 수신

료 인상안이 이번에도 좌 된다면 번 수신료 인상안 논의를 행으로 이끈 주범인 KBS 야당

추천 이사들은 국민들과 공 방송 종사자들 앞에 분명한 책임을 져야할 것이다.

수신료 인상안에 한 보다 타당성 있는 반 입장은, KBS의 상과 역할이 기간공 방송이

라 부르기에 합당한지에 한 의문 내지 경 의 방만함에 한 문제를 제기하며 공 방송 선

(先)정상화 후(後)수신료 인상을 주장하는 것이다. 를 들어 공 방송이 국민의 방송에 부합하

는 공정성 내지 정치 독립성을 갖추고 있지 못하다는 주장을 제기하며 수신료 인상에 반 하

는 입장이다. 하지만 이러한 주장 역시 자칫 ‘병 고치기 까지 약 못 다`는 식의 궤변이 될

수 있다. 정상 인 수신료 실화를 가로 막고 이를 공 방송을 정치 으로 통제하는 수단으로

삼는 행이야말로 공 방송의 정치 독립성을 침해하는 가장 심각한 요인이 되고 있다.

지 까지 경험에 비추어 수신료 실화 시도에 해 조건을 다는 것은 결국 수신료 인상 반

의견에 진배없다. 수신료는 방송을 공익 책무로 이끄는 유인책이지, 공 방송을 강제할 수 있

는 버리지가 아니다. 공 방송 정상화의 조건을 우선 갖추어 주고(선수신료 인상), 공 방송이

제 로 역할 하도록 감시․감독을 강화(후정상화)하는 것이 타당함은 물론이다.

공 방송제도를 지지하는 일부 시민단체 조차 국민의 이름으로 수신료 정상화를 반 하기도

한다. 하지만 수신료 인상은 당장은 입에 쓴 약일지언정 그 최 수혜자는 국민들이다. 일각에서

는 수신료 실화가 국민들에게 과도한 부담을 다는 지 도 있다. 하지만 우리나라 국민들은

통신요 으로 공 방송 수신료의 50배에 달하는 비용을 지불하고 있다. 만일 과도한 부담을 느

끼는 계층이 있다면 그 계층에 한 지원 정책을 마련하면 될 일이다.

수신료 실화를 반 하는 것은 결국 공 방송의 기반을 약화시킴으로써 공 방송, 더 나아가

방송의 상업화, 화를 진하고 이를 통해 양질의 방송을 향유할 국민의 이익을 훼손시키

는 주장임을 자각해야 한다. 공 방송이념을 존 하고 방송시청자의 권리를 지켜내려 한다면 이

들은 오히려 구보다 앞장서 “입에 쓴, 하지만 꼭 필요한 약”인 수신료 실화를 주장하는 것이

타당하다.

행 월2,500원의 수신료를 어느 수 까지 인상할 것인가와 련해 KBS2의 고존폐여부,

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구조조정의 강도, EBS 수신료 배분비율, 디지털비용 보조수 등의 변수에 따라 다양한 시나리

오가 제시될 수 있다 ( 를 들어 고를 완 히 폐지하는 경우 6,000원 수 , 고를 일부

(20%) 남겨두는 경우 4,500 수 ). 이 어느 안을 택하든 수신료가 공 방송의 부수 인 수입

원이 아니라 심 인 수입원이 되도록 해야 한다. 이와 함께 수신료 수 징수방식 결정이

정치 으로 표류하지 않고 정례화 되도록 제도를 개선해야 한다.

2) 공영적 민영방송/민영적 공영방송

공 민 방송 내지 민 공 방송은 경쟁력 있는 공 성을 주도 으로 실천하는

방송으로 정의된다. 공 방송의 형태는 무정형 이라 할 만큼 탄력 이다. 1980년 에 서유럽의

학자들이 내린 공 방송에 한 정의만도 20가지가 넘고 그들이 주장하는 공 방송의 특성들도

30가지 이상이다(Syvertsen, 1999). 이러한 견지에서 기간공 방송이 공 재원, 공 소유

거버 스, 공 서비스 제공의 엄격한 교집합으로 정의된다면, 공 민 방송은 이러한 조

건의 합집합으로 느슨하게 정의되는 공 방송이라 할 수 있다. 우리나라의 경우 여기에는 MBC

와 함께 재 도입이 논의되고 있는 종합편성채 보도 문채 등이 포함된다고 할 것이다.

다 랫폼 다채 시 에 방송의 공익성 제고를 한 방송내용물이 다수의 시청자들에게 폭넓게

수용될 수 있기 해서는 가 시청자들의 기호에 부합하는 완성도 상품성(오락성)을 지니

도록 기획·제작될 필요가 있다. 이 맥락에서, 공 민 방송 채 은 자칫 공익성에 과잉 매몰

되기 쉬운 기간공 방송의 역할을 보완해 수 있다.

공 민 방송에 해서는 기간공 방송보다는 덜 엄격하지만 민 방송보다는 엄격한 공익

규제가 용되는 것이 타당하다. 주요 로그램 장르(보도/시사 로그램)에 해 엄격한 규제를

용하고 고 업에 보다 엄격한 제한을 두는 것( 간 고나 간 고 제한) 등이 그 가 될

수 있다. 공 민 방송이 이 같은 차별 규제를 수용하게 하기 해서는, 공익 의무 수행에

상응하는 인센티 가 제공될 필요가 있다. 이를테면 MBC가 공익성 차원에서 간 고나 간

고 등을 제한하거나 공익 로그램을 편성하는데 따른 반 부로써 디지털 환비용을 지

원하는 것 등이 그 라 할 것이다. 공 민 방송은 규제에만 의존해서는 실질 으로 유지될

수 없는 제도라는 을 인식하는 것이 요하다.

(1) MBC

MBC의 경우 방송문화진흥회라는 공익 특수법인이 지배하는 구조로만 보면 공 방송이지만

고수입에 의존하며 시청률 경쟁을 벌이는 양태는 형 인 민 방송의 모습이다. 이를 둘러싼

정체성 시비가 1990년 를 거쳐 재까지 지속되고 있는 가운데 기야 2008년도 이후에는 그

정치 개편여부가 극단 인 사회갈등의 핵으로까지 등장하기에 이르 다. 이른바 MBC의 정명

(正名)을 둘러싼 논쟁이 그것이다. 하지만 공 민 방송은 방송제도 측면에서 공 방송제도의

장 에 민 방송의 경쟁력 내지 효율성을 가미하려고 한 시도로써 혼성 정체성은 당연한 결과

라고 할 것이다.

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일각에서는 MBC를 공 방송 내지 상업 방송으로 분명하게 환시키자는 방안이 제기되기

도 한다. 하지만 이는 정책 당 성과 정책효과가 불분명하고, 정치 반발도 극심하다. 한

재의 공 소유구조로 인해 외를 인정받은 서울MBC의 지방MBC 소유 지배구조 변동,

정수장학회 지분문제 등이 사 에 면 히 검토될 필요가 있다.

보다 근본 으로 재처럼 상업 방송 랫폼이 증하고 있는 방송시장 상황에서, 민 방송

이 과도한 상업주의로 흐르지 않고 공익 책무를 수행하도록 하는 공 민 방송은 공익

책무의 수행정도에 따른 정책 지원 내지 인센티 의 제공을 통해 존속․발 되어야 할 제도라

는 것이 필자의 단이다. 설사 MBC에 문제가 있더라도 그 원인은 이러한 혼성 제도 자체보

다는 실질 인 제도의 운 차원에서 찾아져야 한다.

이러한 맥락에서 참고할 만한 해외 사례가 국의 채 4다(정 희, 2010). 채 4는 1980년

에 출범한 이후 공 기능과 상업 재원을 연결하는 성공 인 방송 모형을 구축해 주목의

상이 되어왔다. 하지만, 디지털 시 의 진 과 함께 기가 닥치고, 이는 2012년 디지털 환을

기 으로 회복할 수 없는 수 으로까지 치달을 것이라는 주장이 제기되었다. 오 콤이나 정부에

서도 그 장의 심각성에 동의했기 때문에, 채 4를 기에서 건져낼 수 있는 여러 가지 방안을

타진해왔다. BBC의 상업서비스 부문인 월드와이드와의 략 제휴 혹은 합병, 소규모 지상

상업방송사 Five와의 합병 가능성이 모색되고, BBC의 수신료를 공유하는 방안이 검토되기도

하 다. 하지만 정부, OFCOM, 채 4 모두가 합의할 만한 뾰족한 안을 마련하기란 쉽지 않

았다. 기로부터 탈출할 수 있는 가능성은 오히려 강력한 효율화 드라이 라는 내 조치와

국 고시장의 회복이라는 외 조건으로부터 찾아 들었다. 요컨 BBC와는 다르게 채 4의

독립성은 명시 인 공 지원이나 BBC 수신료 그늘로 들어가는 것이 아니라 상업 재원을 튼

튼히 하여 공 기능을 보강하는 것, 다시 말해 상업 재원과 편집권의 공 독립 사이의 “행복

한 결합”에 있다는 것을 다시 일깨워주는 사례다(정 희, 2010).

시 에서 MBC에 한 최선의 정책목표 역시, 이에 한 “정명”을 논하기에 앞서, 공 방

송과 민 방송의 장 을 살린 “경쟁력 있는 공 방송”을 제 로 실천하는 일이라고 할 것이다.

이를 해서는 노조가 경 방송내용 반에 과도한 향력을 행사함으로써 사회 책임

경 효율성 양 측면에서 기능성을 래하는 “상업 노 방송”의 한계가 극복되어야 한다.

MBC를 통해 경쟁력 있는 공 방송을 실천하기 해서는 첫째, 공 민 방송인 MBC를

통해 구 하고자 하는 공공성의 목표들이 무엇인지를 법제도 내지 정 등을 통해 분명히 밝힐

필요가 있다. 둘째, 공공성과 경쟁력을 동시에 갖추어가기 한 지배구조의 개선이 이루어져야

한다. 이를 해서는 사회 합의에 의한 안 지배구조가 마련되기 까지, MBC의 지배주주

인 특수공익법인인 방송문화진흥회 이사회가 외 으로 정치 독립과, 방송의 공정성, 사회

책임성을 실천하면서 안으로 노조의 향력을 배제하고 효율경 , 책임경 을 실천하는 실질 인

권능과 책임성을 지닌 이사회로 재편되는 것이 최선의 방책이라고 할 것이다.

(2) 종합편성채널

민 공 /공 민 방송의 범주에 들어가는 다른 주요 방송사업자로 2010년 연말에

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사업자가 선정된 종편채 을 들 수 있다. KBS1과 EBS에 해서만 용되는 의무편성이 실정

법상 이들 채 들에 해서도 용되기 때문이다.

종합편성채 을 둘러싸고 그간 시비가 지속되어 왔다. 정 성이 강한 주요 보수 일간지들이

지배주주로서 겸 한다는 , 채 의 애매한 정체성 등이 이러한 시비의 원인이라고 할 것이다.

종편채 에 한 시비를 불식하기 해서는 종편 보도 문채 에 한 분명한 정체성을 정립

하고 보도의 공정성과 련된 엄정한 규제정책의 틀을 정비해야 할 것이다. 구체 으로 다음과

같은 쟁 들이 조속히 검토될 필요가 있다.

첫째 동 채 들은 공 방송의 요건인 ① 공 재원, ② 공 소유 거버 스의 조건을 갖추고

있지 못하다. 따라서 이를 공 민 방송으로 정책화하려면 ③ 공 서비스 제공이라는 조건을

명확히 할 필요가 있다. 종편 PP는 지상 와 거의 같은 조건에서 방송사업을 하는 바, 원칙

으로 지상 에 하는 규제를 용할 필요가 있다.

둘째, 종편 채 에 주요 보수 일간지들이 진출할 경우 나타날 수 있는 보도의 이념 편 성

에 한 세간의 우려와 련해, 이들 채 들의 보도․시사의 공정성에 한 엄정한 감시 평가

가 이루어질 필요가 있다.

셋째, 종편채 들에 한 유료방송 의무편성은 한시 으로 용되는 것이 타당하며 이후 재

송은 KBS2나 MBC에 하는 방식으로 이루어져야 정책 일 성이 보장된다. 한 종편채 들

이 의무 편성되는 기간 동안 채 사용료 지 상에서 제외하는 것이 원칙 으로 타당하다. 하지

만 재 YTN과 MBN은 보도 문채 로써 의무편성 채 이면서 채 사용료를 받고 있다. 따라

서 이 문제와 련해 의무편성제도에 한 종합 정비가 필요하다.

넷째, 종편PP도입에 따라 의무 송PP채 의 수가 증가하면서 기존 PP 랫폼 진입장벽이 한

층 높아질 것으로 상된다. 의무 송채 외에 의무 송채 , 지상 계열 PP MPP의 인

기 PP들로 인해 일반 PP들의 SO 패키지진입은 더욱 어려워질 수 있다.

다섯째, 지상 계열PP와 마찬가지로 종편 사업자가 계열PP를 신설할 경우 기존 방송시장에

미치는 향이 상당할 수 있으므로 정책가이드라인이 필요하다.

여섯째, 지상 방송채 의 경우 코바코에 의한 고 업 행을 통해 고 직 업행 가

지되어 있는 반면, 지상 에 버 가는 종편이나 보도 문채 의 경우 이러한 규제를 용받지 않

는다. 재 우리나라의 방송 고 정책은 코바코의 고 업 독 행이 2008년말 헌재에 의해 헌

법불합치 결을 받은 이후 그에 한 제도 안(미디어렙) 마련논의가 오랜 공 끝에 아무런

합의에 도달하지 못한 상황이다. 이러한 상황에서 종편PP가 들어와 방송 고 직 업행 에 박

차를 가할 경우 종래의 방송 고 업행 에 한 공 규제 자체가 완 히 무력화되고 모든 방

송사가 자신의 매체력을 총동원해 고를 직 하는 고 업 무한경쟁 상태가 가속화될 수 있다.

이는 우리나라 방송미디어의 품질 반에 부정 인 결과를 래할 수 있다. 한 방송 고시장에

서 지상 지상 계열 PP들의 향력이 지속되는 가운데 종편이 등장하면 기존 PP의 고

수익은 치명 타격을 받을 것이 확실하다. 따라서 종편/보도PP의 고 업행 에 한 규제정

책(직 업 지)이 조속히 검토될 필요가 있다.

일곱째, 지역방송을 방치한 채 경쟁력 있는 채 확보를 명분으로 종편을 무리하게 도입하는

것은 정책일 성이 없다. 따라서 종편도입과 함께 지역방송 활성화 방안이 본격 으로 논의될 필

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채 명 법인명 공 분야 기 유형 비고

국군방송(KFN) 국방홍보원 국방정보 홍보 국방부 소속 국가기 -

국회방송(NATV) 국회사무처 의회정보 국회사무처 공공채

한국교통방송(TBN)

도로교통공단교통정보

보조 데이터방송경찰청 소

정부기-

tbs TV

서울특별시

지방자치 정보

지방자치단체 -TBS DMB

교통정보 보조 데이터방송

OUN한국방송통신

학교공공채

(방통 강의)교과부 소속 국가기 공공채

한국정책방송(KTV)

한국정책방송원공공채

(국가정책 홍보)문 부 소속 국가기 공공채

한국직업방송 한국산업인력공단 직업교육(정보)노동부 소

정부기-

요가 있다. 지역방송 활성화의 궁극 해법은 한편으로 소유제한을 폭 완화해 자본이 유입될

수 있도록 하고, 다른 한편으로 시장을 확 시켜주는 정책이라 할 것이다. 수도권방송은 제외하

더라도 지역방송에 해 소유제한을 폭 완화하고, 지역방송 권역은 행 로 유지하더라도

편성과 련해 일정한 조건을 충족(자체편성비율 50% 이상)하는 경쟁력 있는 지역방송( 를 들

어 OBS)을 이블, 성, IPTV 등을 통해 타권역에 재 송될 수 있게 함으로써(superstation

화) 지역방송 유료방송 산업을 발 시키는 계기로 삼아야 한다.

3) 특정목적방송

특정목 방송은 공익성 차원에서 특수하게 규정된 목 을 지향하는 채 들이다. 이에는 공공

채 로 지정된 채 들을 포함해 정부 는 지자체 출자 채 들(KTV, NATV, OUN 등), 유료

방송 공익성 채 종교채 등과 같이 특수한 공 목표를 구 하기 해 설립, 운 , 지원(공

공 산지원 내지 유료방송 의무편성보장 등)되는 방송채 들이 포함된다. 재 이러한 채 들

의 효용 선정의 타당성을 둘러싸고 시비가 일고 있다. 그 표 인 가 의무편성이 정책 으

로 보장된 종교채 공익성채 들이다.

공익채 제도는 방송법 70조 78조에 근거하여 이블방송, 성방송, 계유선 방송 사업

자들이 의무 으로 편성해야하는 채 을 지정한 의무편성제도의 일환이다. 지상 재송신 채

공공채 과 달리,7) 공익채 에 해당하는 분야 채 수, 그리고 그에 실제 선정된 채 들은

방송통신 원회의 고시행 를 통해 매년 바 어 왔다. 공익채 을 선정하는 ‘공익성과 사회 필

요성’이라는 기 이 명확하지 못해 매번 선정과정에서 논란이 야기되곤 한다.

<표 17> 정부 또는 지자체 100% 출자 채널들(공공채널 포함)

7) 지상 재송신 채 의 경우 1991~2002년에는 KBS 1TV, KBS 2TV, EBS, 2002~ 재는 KBS

1TV와 EBS임. 보도채 은 2000년부터 재까지 YTN과 MBN만이 해당 채 이며, 공공채 은

1992~2004년까지는 K-TV, OUN, 아리랑 TV 고 2004년 7월부터 재까지는 K-TV, OUN,

NATV임.

- 96 -

2006년 2007년 2008, 2009년 2010년

① 한국문화(한국어)

② 한국문화( 어)

③ 수능교육

④ ․ 등 교육

⑤ 사회 소수 변

⑥ 환경․자연보호

⑦ 어린이 청소년

⑧ 과학 기술

⑨ 순수 술 문화

⑩ 역사 다큐

① 한국문화(한국어)

② 시청자 참여

③ 수능교육

④ 장애인 시청지원

⑤ 교육

⑥ 환경․과학

⑦ 순수 술

⑧ 사회 소수 변

① 시청자 참여

사회 소수 변

② 출산 고령화

사회 응

③ 문화 술 진흥

④ 과학 기술 진흥

⑤ 공교육 보완

⑥ 사회교육 지원

① 사회복지

② 과학 문화 진흥

③ 교육 지원

<표 18> 공익성 방송부문 변천 과정

다 랫폼 다채 시 에 특정목 방송의 효용성에 해서는 신 한 검토가 요구된다. 이 채

들에 한 공 지원 내지 보호조치는 오히려 해당분야 로그램들의 경쟁력을 약화시켜 자칫

시청자들의 외면을 래할 수 있다. 이 채 들은 유료방송PP 간의 공정 경쟁을 약화시키고 유료

방송의 이미지 가치인식을 떨어뜨리는 군더더기 채 이 되기 쉬운 바, 목 이 타당하며 각 채

이 이에 부합하는 성과를 내고 있는지 엄정한 평가가 필요하다.

4) 유료방송

20세기 지배 인 방송형태가 TV 수상기를 보유하면 구나 서비스를 제공받는 소수 지상

심의 무료방송이었다고 한다면, 21세기의 지배 인 방송수신 형태는 직 비용지불을 통해

서비스를 제공받는 다채 유료방송이라 할 것이다. 실제로 우리나라의 경우 90%의 국민들이

유료방송 랫폼을 통해 방송을 하고 있다. 유료방송은 무료 지상 방송의 보완수단이 아니라

TV서비스를 제공하고 시청하는 지배 수단으로 자리 잡고 있으며 앞으로 이러한 추세가 더욱

일반화될 것이 확실시된다. 이 맥락에서 유료방송은 특수한 유형의 방송이 아닌 총체 의미의

방송으로 정의되고, 유료방송 정책은 주변 이 아닌 가장 핵심 인 방송정책의 의미를 지닌다는

이 강조될 필요가 있다.

(1) 요금

우리나라의 유료방송은 가 요 그에 따른 한 콘텐츠 편성이란 악순환의 고리를

벗어나지 못하고 있는 실정이다. 최근에는 랫폼 간의 서비스 과열 가격경쟁으로 존립기반 자체

가 붕괴할 험마 쳐지기도 한다. 모든 방송서비스가 유료방송을 통해 제공되는 실 속에서

유료방송의 붕괴는 모든 방송미디어의 근간약화, 더 나아가 미디어 생태계 사회 소통 시스

템의 혼란으로 이어질 수 있다. 따라서 과도하게 낮은 유료방송 요 의 실화는 시 에 있어

서 무엇보다 차 한 방송정책과제라 할 것이다.

2008년을 기 으로 방송통신 원회에 신고된 약 상 ARPU는 아날로그 이블 7,373원, 디

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지털 이블 21,364원이다. 하지만 실제로 SO가 방송 수신료 매출로 벌어들인 ARPU는 아날

로그와 디지털을 합쳐 5,917원8)에 불과한 실정이다( 이블TV방송 회, 2008년도 방송사업자

재산상황공표집, 2009). 2009년도의 경우 이블의 ARPU는 6,174원으로 여 히 극히 낮은

수 이다. 통신사업자들의 방송 진출이후 가격경쟁이 심화되어 디지털 이블마 제 가격을 받

지 못하는 조짐이 나타나고 있다.

재 정부는 사업자로부터 약 을 제출받아 이를 승인하는 요 규제를 시행하고 있다. 이에

따르면 아날로그 이블 TV는 의무형 4,000원 이상, 기본형 17,000원(시청료: 15,000원 +

셋톱: 2,000원) 이상을 못 넘는 가격상한제가 용된다. 이러한 요 규제는 유효 경쟁이 작동

하지 않는 시장에서 시장지배 사업자의 가격 횡포를 방지하는데 의의가 있다(조은기, 2008).

하지만 가 유료방송시장의 실상을 고려할 때 이러한 정책의 타당성과 효용성에 해 근본

인 의문이 제기된다. 미국과 일본처럼 우리의 8~9배에 달하는 유료방송요 이 자리 잡고 있는

경우라면 모를까 세계 최 수 의 기형 인 요 이 자리 잡고 있는 상황에서 이를 독과 가격으

로 근하는 것은 분명 문제다. 최근엔 유료방송 랫폼들 간의 출 경쟁에 따라 요 은 계속 떨

어지는 추세이다. 이는 결국 콘텐츠에 한 투자를 불가능하게 하여 콘텐츠 품질 악화로 이어지

고 결국 시청자들에게 피해가 돌아갈 것이다.

따라서 재 가 요 체계와 콘텐츠의 질 하라는 악순환에 빠져있는 유료방송시장은

시청자에게 양질의 콘텐츠를 제공하고 그에 상응하는 요 을 받는 선순환 시장으로 환되어야

한다. 이를 해 유료방송 요 상한제가 아니라 가격하한제가 필요하다. 하지만 가격하한제에

해 정서 거부감이 존재하며 유료방송을 생필품의 하나로 보고 요 인상시 기획재정부와 의

를 거치게 만들어 놓은 제도 한 당장 가격상한 요 규제방식을 철폐하기 어렵게 한다. 따라서

과도기 안으로, 행의 가격상한제를 유지하면서 가격하한제( 를 들어 약 가격의 80%)를

동시 운 해, 사업자들이 출 경쟁에 따라 가격을 자의 으로 높이거나 낮추지 못하도록 막는 것

이 실 안이라 할 것이다.

(2) PP에 대한 대가

PP 사업자는 다 랫폼 다채 시 방송콘텐츠제공의 주역이지만 그 상은 매우 열악하다. 경

쟁력 있는 PP의 성장은 21세기의 핵심 방송정책 목표 하나가 되어야 한다. 이를 해 시

히 해결되어야 하는 문제가 PP에 한 정상 인 가 지불 보장이다. 이블TV가 처음 도입되

던 당시 SO는 방송 수신료매출의 32.5%를 PP에게 배분했다. 2004년에는 11.6%까지 추락.

이후 2008년 21.5%까지 다시 상승하 다. 이러한 문제가 꾸 히 제기되자 방송 원회에서는

2008년까지 아날로그의 경우 25%, 디지털의 경우 30% 배분율을 수하도록 권고하 다. 방송

통신 원회는 이를 더욱 강화하여 수신료 배분율 25% 수를 재허가조건에 포함시켰다. 하지만

SO는 다음과 같은 편법으로 PP에 한 배분율을 축소시키고 있다. 첫째, 결합상품 매 시 방

송 서비스 요 을 다른 서비스 보다 높게 할인함으로써 방송매출액의 모수를 축소시킨다. 둘째,

8) 방송사업자 재산상황에 명시된 SO의 체 방송 수신료 수익을 체 가입자 수로 나 어 산출한 것임.

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SO들은 홈 이스9) 유료채 10)수신료를 PP 몫인 25%에 포함시킴으로써 일반PP에게 돌아

가는 실질 배분액을 축소시키고 있다.

(3) PP 등록제

유료방송의 발 을 해 필요한 것은 다수의 PP가 아니라 지상 와 해외 유력채 에 버 가

는 경쟁력 있는 채 들이라 할 것이다. 유료방송에서만 볼 수 있는 특화 장르채 들이 지상

로그램 내지 콘텐츠를 만들 자본, 인력도 없는 단순 유통채 들 속에 묻힐 때 이 시장의 미래는

기 하기 어렵다. 따라서 PP의 등록제를 강화하여 PP사업자 시장을 정상화할 필요가 있다.

행 방송법(제 9조의2 제1항)은 5억 원이라는 최소 자본 과 주조종실, 부조종실, 종합편집실,

송출시설, 사무실 보유, 시청자가 다른 채 과 오인하지 않을 채 명 사용 등 매우 낮은 수 의

진입 요건만을 명시하고 있다. PP 등록 기 인 자본 규모 5억 원으로는 드라마 1개 시즌의

제작도 불가능한 실정이다.11) 이처럼 느슨한 규정으로 쉽게 방송채 사용사업에 진입한 세사

업자들 상당수가 콘텐츠 제작 능력을 갖추지 못하고 가콘텐츠 수 에 치 하고 있다. 이는

결국 콘텐츠 시장 질서를 어지럽 PP산업 체의 성장을 해한다. 따라서 방송채 사용사업자

등록요건을 강화해 경쟁력 있는 PP들이 정상 으로 자리 잡는 여건을 조성할 필요가 있다.

(4) PP 규제완화

PP의 경쟁력 확보 차원에서 경쟁력 있는 PP의 등장을 가로 막는 방송법상의 소유·운 복

규제 조항들이 완화되어야 한다. 그 표 사례가 MPP 겸 제한 규정과 임 채 제한 규정

이다.

우선 PP 사업자들은 체 방송채 사용사업자 매출액 총액의 33%를 과할 수 없다. 방통

의 기 에 의하면 PP 사업자들의 매출액은 약 1조2천억 원정도로 매출액 33% 제한을 용하면

약 4,200억 원의 매출액규제를 받게 된다. 해외 로벌사업자의 국내진출을 면개방한 상황에

서 국내PP의 매출을 세사업자수 에 묶어 두는 꼴이다.

둘째로 특정 PP에게 임 하는 채 의 수는 체 채 수의 20%, MSP에게 임 하는 채 의

수는 체 채 수의 35%를 과할 수 없다. SO에 의해 편성되지 못하는 채 은 사실상 존립할

수 없다는 에서 이는 MPP 겸 제한과 동일하게 규모의 경제 범 의 효과를 제한하는 결

과를 래한다. 한 방송사업자(지상 , SO, 성, PP)는 시청 유율 30%를 넘지 못하는 상

황에서 이는 불필요한 복규제라 할 것이다.

9) 디지털 이블의 VOD서비스 SO들(온미디어 계열, CJ미디어 계열, C&M, 티 로드, GS강남,

HCN 등)의 공동출자로 설립된 회사로 SO들로부터 지 받은 분배 으로 지상 각종 장르의 콘

텐츠를 구입하여 각 DMC로 송해주는 역할을 수행함. 재 법 으로 방송채 사용사업자(PP)로

규정되어 있음.

10) 시청자가 일정액을 지불하면 시청할 수 있는 채 로 캐치온이나 스 이스TV 같은 채 .

11) ‘막돼먹은 애씨4’의 편당 제작비는 4,700만원 규모로 16부작 드라마 제작 시 7억 5,200만원이 소요

됨.

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이처럼 PP에 한 사 구조규제를 완화하는 신 경쟁상황평가, 회계보고 분리, 지행

명문화, 자체제작 지율 본방비율 설정 등 행 규제를 강화하여 우월 지 를 남용한 불공정

거래 행 를 방지하고 유료방송 서비스의 품질을 제고할 필요가 있다.

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