國立臺灣大學社會科學院政治學系

碩士論文計畫書

公民社會對澎湖設置觀光賭場政策之影響

李雪瑩

指導教授：趙永茂博士

中華民國 102 年 1 月

第一章 緒論 ............................................................................................... 2 

第一節  研究動機與目的 ...................................................................... 2 第二節  問題陳述與概念界定 .............................................................. 4 

壹、問題陳述 .......................................................................................................... 4 貳、概念界定 .......................................................................................................... 6 

第三節  文獻回顧與檢視 ...................................................................... 8 壹、公民社會相關文獻 .......................................................................................... 8 貳、澎湖設置觀光賭場相關參考文獻 ................................................................. 11 

第四節  研究方法與限制、研究架構 ................................................ 14 壹、研究方法 ........................................................................................................ 14 貳、研究限制 ........................................................................................................ 15 叁、研究架構 ........................................................................................................ 15 

第二章 公民社會影響政策的理論基礎 ................................................. 17 

第一節 公民社會 .................................................................................. 18 壹、公民社會主要學說 ........................................................................................ 18 貳、公民社會其他學說 ........................................................................................ 21 

第二節 公民社會與民主 ...................................................................... 23 壹、公民社會與民主 ............................................................................................ 23 貳、公民社會與公共政策 .................................................................................... 28 

第三章 公民社會影響政策走向之模式分析 ......................................... 31 

第一節 台灣公民社會之環境掃描 ...................................................... 31 壹、台灣公民社會發展 ........................................................................................ 31 貳、台灣公民社會特色 ........................................................................................ 34 

第二節 台灣公民社會倡議分析 .......................................................... 37 壹、影響公民社會參政之主要法規 .................................................................... 37 貳、倡議類型與成效 ............................................................................................ 40 

第四章 背景介紹：澎湖觀光賭場政策發展 ........................................... 45 

第一節、2000 年之前國民黨執政期間 ................................................ 45 壹、  觀光賭場設置緣起：民代積極爭取 .................................................... 45 貳、  中央態度轉變：贊成或有條件同意 .................................................... 46 參、  地方民代、政府與國民黨團各有立場：民代積極、政府與黨團轉趨保留與反對 ................................................................................................................ 47 肆、  博弈條款闖關失敗：行政院、民進黨與新黨立委反對 .................... 48 

第二節、2000 年~2008 年民進黨執政期間 ......................................... 49 壹、民進黨執政後開始表態支持 ........................................................................ 49 貳、執政黨內部意見分歧，公民多元意見開始呈現 ........................................ 51 叁、反賭聯盟成立並開始積極與密集發聲 ........................................................ 52 肆、中央部會與輿論反對，民進黨立院黨團態度搖擺 .................................... 53 伍、民代與部分地方民意再度積極爭取設置觀光賭場 .................................... 54 

2

陸、博弈條款再度立院闖關失敗 ........................................................................ 55 第三節、2008 年之後國民黨再度執政到博弈公投完成 .................... 56 

壹、政治結構改變博弈條款過關 ........................................................................ 56 貳、公民社會積極串聯與合作 ............................................................................ 57 叁、博弈公投結果 ................................................................................................ 61 

第五章 章節安排 ....................................................................................... 64 

第一節 章節安排 .................................................................................... 64 第二節 章節說明 .................................................................................... 65 

壹、第四章 ............................................................................................................ 66 貳、第五章 ............................................................................................................ 67 叁、第六章 ............................................................................................................ 67 

參考文獻 ..................................................................................................... 69 

附錄一.1995-2003 年澎湖設置觀光賭場民意調查及其結果 ............... 80 

附錄二. 1994-2011年研究澎湖設置觀光賭場之碩士論文 ............................... 81 

附錄三. 1994-2010年有關澎湖設置觀光賭場之研究報告 ............................ 83 

附錄四. 1995-2012年研究澎湖設置賭場之相關期刊及論述 ....................... 85 

附錄五.地方性公投一覽表 ....................................................................... 89 

附錄六.全國性公投一覽表 ........................................................................ 93 

圖表目錄

表 1-1 公民社會理論參文獻表…………………………………………11表 3-1 立案登計之人民團體統計表……………………………………36 表 3-2 立案登計之財團法人統計表……………………………………36 表 3-3 非營利組織聘有支薪的專職員工的人數分配表………………37 表 3-4 我國人民參政權與意見表示相關法令規範表…………………39 表 3-5 主要公民社會組織倡議之議題與影響表………………………42 表 4-1 澎湖縣地方性公民投票案第 1 案各地區投票結果統計表……64

圖 1-1 研究架構圖……………………………………………………….18 圖 2-1 民主化的競技場………………………………………………….28 圖 2-2 政治系統循環圖………………………………………………….30 圖 3-1 台灣公益團體自律聯盟會員地區分佈圖………………………..37

2

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

賴瑞·戴蒙（Larry Diamond）指出，所謂「公民社會」（civil society）是指「一

個自動的、自我組成的、自我支持的、自治於政府之外，而受到法治或共同規定

所規範的組織性社會生活的領域」（Diamond,1994：4-17）。公民社會的核心要素為

民間的社會力量；所謂公民社會的「自主性」（autonomy），即表示個人的社會生

活與行動不應受到國家的干涉，而社會領域中的活動也有足夠的自主力量，形成

民主政治與民主社會的基礎。

當代政治學學者道爾（Robert A. Dahl）認為，「所謂民主程序，是指必須讓所

有參與者…根據充分的資訊和良好理性，來對爭議的利益和必須管制的事務，發

展出清晰的理解（林國明，2003：11）」。當民主政治需要公民高度參與決策，民

主制度就該設計成讓每一位公民能夠參與，並認為自己能夠影響政府決策（Almond

& Verba, 1963）。承上，因此公民能夠參與政策需要有兩大要件：組成社會團體

的權利（結社權）及健全的參政法規（選舉、罷免、創制、複決）。

在公民的結社權部份：托克維爾(Alexis de Tocqueville)是第一個真正論及公民

政治參與的理論家，他所撰寫的「民主在美國」（De la démocratie en Amérique）

中，認為美國成為世上最民主的國家，主要肇因於美國公民實際參與社會團體。

他們不僅享有平等的權利，而且在各種領域享有廣泛的政治參與權利和機會，特

別是組成各種社會團體，為國家提供大量、實際和有用的經驗（Alexis de Tocqueville,

1835）; 近代Warren則認為民主的優點與可行性都必須建立在強健的社會團體上，

因為社團提供相當自由的民主程序，並且社團的生活是多面向的，包括認同、社

區、族群等，使得社會可以達到多元活躍的創造性與多樣性（Mark

Warren,2001:1-17）; 在台灣，學者蕭新煌提出公民社會組織（civil society

organizations, CSO），係指未受政府控制、主動的結社，這些組織以表達對公共議

題的意志而存在，更有企圖改變國家或政府的作為和政策（蕭新煌，2001：36）。

3

其次，論及公民的參政權：我國自 1947 年行憲以來，雖憲法第 17 條規定人

民有選舉、罷免、創制及複決之權，但由於戒嚴時期政治環境使然，公民參政四

權中僅選舉、罷免兩權付諸行使1，創制、複決權則遲無訂定配套法規，以致公民

參政權出現缺口；因此解嚴後，行政機關、立法機關與智庫相繼針對公民創制複

決權討論對應之補償性措施，經研究、辯詰、朝野協商等過程，於 1999 年公布「地

方制度法」，規定地方事務得由地方人民決定之2，但關於創制、複決權力仍缺乏相

關法律依據。因此，於 2003 年 12 月 31 日公布「公民投票法」；該法第 29 條規定，

公民投票案提案、連署應附具文件、查核程序及公聽會之舉辦，由直轄市、縣 (市)

以自治條例定之。據此，從 2004 年 11 月 29 日起，金門縣首訂公民投票自治條例，

並陸續有桃園縣、澎湖縣、高雄市、台中縣、台中市、台南市、苗栗縣、屏東縣、

宜蘭縣、花蓮縣、連江縣等個縣市制定自治條例，落實地方公民創制複決法律依

據與實施程序。

本論文援引為例的澎湖設置觀光賭場政策案，歷經正反兩方20餘年的論辯，期

間即曾以公投作為探詢民意之工具；第一次是2002年由澎湖團結自救聯盟3發起，

與基層選舉一起舉行之諮詢性公投4,5，第二次為2003年由澎湖縣政府舉辦的諮詢性

公投6──該二次公投結果贊成興建觀光賭場皆多於反對者；但彼時尚未公布公民投

票法，諮詢性公投不具法律效力，僅提供作為政策參考；論辯期間，贊成方（以

澎湖各級民意代表、財團、商業團體為主）與反對方（以全台各宗教界、學界、

藝文界、環保界、教育界、個別公民為主）論辯聲浪不斷，發展至2009年，由澎

湖商業會提案「澎湖要不要設置國際觀光度假區附設觀光賭場？」，澎湖縣政府以

「離島建設條例」與「公民投票法」為法源基礎，訂該年9月26日舉辦公民投票。

1公職人員選舉罷免法第 14 條、24 條、76 條、81 條、90 條。

21999.01.25 訂定的地方制度法第 16 條第 2 項規定直轄市民、縣 (市) 民、鄉 (鎮、市) 民對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權；但並未制定配套法律，以致無法行使創制複決權。

3 由澎湖縣議員與鄉市長組成。 4公投在政治學中可分為四種：plebscite, referendum,advisory vote,initiative。諮詢性公投也是其中一種，它沒有法源依據，也沒有實際的法律效力，是公民對於單純的公共議題所做的民意表達，也

可以把它當作是大型的民調看待，但對政府的建設性意義及指標性意義，卻非一般民調所能比

擬。 52002.06.08，澎湖團結自救聯盟與基層選舉一起合辦之諮詢性公投，贊成 79.8%，反對 20%，投

票人數 33,576 人，投票率 49.59%。 62003.12.27，澎湖縣政府舉辦博弈諮詢性公投，贊成 56%，反對 43%，投票人數 13,953 人，投票

率 20.5%。

4

在該次公投投票日前，正反兩方均強力宣導各自立場；正方的宣傳主體包括

澎湖縣政府、民意代表、商會等，宣傳方式則多為報紙、委託研究報告結果及澎

湖縣政府新聞稿；反方的宣傳主體包括各類公民社會組織（宗教團體、社運團體、

環保團體、教師會、當地公民社會組織等）及公民，並採用靜坐、遊行、行動劇、

活動拜會、記者會等靜態與動態方式。另外還運用資訊科技(部落格、plurk)擴散議

題，喚起澎湖當地、澎湖在台青年，以至台灣本島各界對此議題的參與討論，可

說具機動、延續、跨界與跨域等特色；最後以 56%(反對設置觀光賭場)比 44%(贊

成)，差距 3,962 票的公投結果改變既定政策。

回顧台灣公民社會組織改變既定政策的歷程，各倡議案分別使用過靜坐、遊

行、串連、遊說、網絡社群等方式，本論文研究標的—澎湖設置觀光賭場案，除

綜合上述各方式，亦因應法制環境的改變，藉由公民投票方式，複決既定政策；

故本論文預計藉由分析研究澎湖設置觀光賭場案中公民社會的倡議模式，為台灣

民主的深化提供更多對話材料，使我國直接民主的相關研究更為豐富。

再者，目前國內對於本案的相關研究中，多以經濟開發或贊成設置觀光賭場

政策的角度出發；但對於該政策中重要利害關係人之一，公民社會的參與，未見

系統性研究；因此，本論文將以公民社會角度切入，探討其對澎湖設置觀光賭場

政策之影響，期能為此議題的相關研究增添多元性。

第二節 問題陳述與概念界定

壹、問題陳述

法國社會學家亞蘭·杜漢（Alain Tourain）認為，現今民主的民族國家中，公

民社會組織（civil society organizations, CSO）已成為新興的政治行動者，並透過這

些協會、非政府組織、社會運動、意見領袖（包含媒體）等組織，對社會議題發

酵出各種共同作用（孫治本，2004：8）。在台灣，公民社會組織以不受政府控制，

表達對公共議題的意志而存在，更有企圖改變國家或政府的作為和政策（蕭新煌，

2012：36）；其中，以倡議型組織最為突出。

政策倡導是透過一系列規畫與行動的過程，對既有社會政策提出挑戰，並對

5

新政策提供建議，目的是維護社會大眾的公共利益（韓意慈，2012：396）。在台

灣，公民社會組織的政策倡導訴求包括：「引進新觀念」、「舉辦慈善活動」、「提出

關心公共政策的呼籲」、「改變政府政策」、「展望進一步的社會改革」及「加強公

民意識」等（韓意慈，2012：397）。在本論文中，公民社會組織的訴求即綜合「提

出關心公共政策的呼籲」、「改變政府政策」等兩項，並產生「加強公民意識」的

影響。

本論文研究主題－澎湖觀光賭場設置，從 1995 年起歷經二十多年辯論，並在

1995 年至 2003 年間舉辦過 19 次民意調查（包括 2002 與 2003 年的諮詢性公投，

詳見附錄一）。歷次民意調查中，雖然贊成興建賭場的比例略高，但受限於調查樣

本數與調查方法，並不具絕對參考價值；2002年舉辦的諮詢性公投贊成高達 79.8%，

且投票率達 49.59%，但因其與地方選舉合併舉行，且事先未廣為宣傳，以致迭有

傳出公民在選務人員的暗示下進行投票7；而 2003 年舉辦的諮詢性公投，雖同意設

置觀光賭場的比例為 56%，但因不具法律效力，且投票率為 20.5%，代表性具爭議。

而 2009 年舉辦的博弈公投，由於具備法律效力，投票結果為反對設置觀光賭場者

佔 56%；澎湖縣長表示依據縣民決定，縣府將積極爭取行政院推動的低碳島計畫，

結合澎湖海洋經濟、綠色能源，發展澎湖成為低碳島8。

在澎湖設置觀光賭場政策形成期間，公民社會與該政策的互動或倡議方式為何？

這些互動又對 2009 年博弈公投產生何種影響？日前馬祖博弈公投結果為贊成興建

賭場，引起各界關心是否會連動影響，澎湖博弈案於滿三年後的 2012 年年底再次

提出？緣上，從澎湖設置觀光賭場政策中，公民社會累積出的經驗，顯得具時效

性與參考性。

本論文將在後續章節中依照：公民社會對政策影響的理論基礎（第二章）、公

民社會影響政策走向之模型分析（第三章）、澎湖觀光賭場政策中公民社會之角色

分析（以 2008 年作為分野、第四章及第五章）之安排，試圖釐清上述問題，並在

結論（第六章）提出後續建議，以作為未來分析公民社會對政策之影響時的參考。

7聯合報，2002/6/9，〈澎湖博弈公投，近八成支持〉，04 版。

8自由時報，2009/9/27，〈差 3962 票，澎湖博弈公投沒過關〉，04 版。

6

貳、概念界定

本論文有兩大主體，一是政策標的，即「澎湖設置觀光賭場政策」；另一則是

「公民社會」對此政策的影響。在本論文中，有必要針對後者予以界定。

首先界定「公民社會」一詞；「公民社會」隨著時間與地點而變化，在十六世

紀，英國政治認為該名詞指國家，十九世紀時黑格爾（Hegel）「法權哲學」一書

則將公民社會定義為：是各個成員作為獨立個體的聯合，亦即公民個體的聯合體

（范陽、張企泰，1979）。1930年代葛蘭西（Gramsci）認為公民社會是階級霸權取

得同意的競技場，而現代許多討論則視公民社會為異議產生的場域。從早期黑格

爾學派與葛蘭西學派的陳述中，公民社會涉及一個國家脈絡的政治西方化的程度；

然而，公民社會的定義與特質已隨著時空環境變遷而有所不同；當今天提到公民

社會，已經是全球流通的概念，有時並被運用在政治實務上（例如所謂的公民論

壇）─這些絕大部分都是從西方傳統衍生出來的；從影響的區域範圍來看，今日

許多公民社團跨疆域在區域與全球運作; 而在各自的國境內，也分別在地方與中央

層級的場域內運行（Jan Aart Scholte, 2001）。

而公民社會的內涵，主要在探討國家、社會與個人的關係，亦即國家與社會存

在的權力均衡關係，以及社會成員如何透過權利的保障，免於受到國家的迫害；

根據Gordon的看法：「公民社會係獨立於國家體制之外，享有相當的自主性與獨立

性，旨在保護社會成員的利益與價值」（Gordon White, 1994：375-390）; 在台灣，

學者彭堅汶認為公民社會的核心要素是：這代表一股來自民間社會、自主的力量

（彭堅汶，2010：93）。

綜合來看，公民社會特色包括：一、多元的公民社會組織：這些組織可依照組

成主體及服務原則區分為非政府組織（Non-Government Organizations, NGOs）、非

營利組織（Non-Profit Organization, NPOs），及以社群組織 CBOs

(community-based organizations) 為基礎的中介型組織（intermediate organization）9。

且不論是哪一類型的公民社會組織，成員的加入或退出是自願的，且不以營利為

目的，這些公民社會組織的草根特性與運作彈性，亦被視為可與政府和市場功能

互補（Anheier, H. K. & Salamon, L,1998）。二、具社會運動本質：Juan J. Linz和Alfred 9杜克大學線上定義，

http://library.duke.edu/research/subject/guides/ngo_guide/igo_ngo_coop/ngo_wb.html。

7

Stepan界定公民社會為「在政治體系的領域中，一些經由自我組織與具有相對自主

性（autonomy）的團體、社會運動（Social Movement）與人群，試圖表達價值觀

念，創造協調、團結與增進利益」（Linz, Juan J. and Stepan Alfred, 1996：14-33）。

若從國家與社會關係的角度來看，公民社會興起的主要目的在於防止國家力量侵

害個人社會生活，並試圖以公民社會組織的力量，增進公民利益。三、鞏固民主：

賴瑞·戴蒙認為，公民社會可刺激政治參與、協助發展具包容性及協商的民主文化、

增加各類利益團體發聲管道、改善民主體制功能，跨大及豐富化公民獲得的資訊

等（Larry Diamond, 1996：227-240）。

學者蕭新煌認為，公民社會中的公民社會組織（civil society organizations,

CSO），係指未受政府控制，並具主動結社權（蕭新煌，2012：36）。對公民社會

而言，最可貴的特質在於其公民社會組織體現了言論自由權，及發揮了自發性、

自治性等公民權。

我國各法規中雖未直接使用公民社會及公民社會組織，亦有相當接近的法律

概念，即依照中華民國憲法第 14 條「人民有集會及結社之自由」及民法所訂定的

「人民團體法」；該法將人民團體分為下列三類：第一類為政治團體：係以共同民

主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的所組成之團體稱

之，其中以推薦候選人參加公職人員選舉為目的者為政黨；第二類為職業團體：

係以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟建設為目的所組成之團體；第

三類為社會團體：係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、

社會服務或其他以公益為目的所組成之團體10。

從公民社會的內涵來看，我國人民團體法中第三類「社會團體」的意涵，較

符合公民社會中「公民社會組織」 (CSOs, Civil Society Organizations )的概念11；

同時，人民團體法第三十九條中對於社會團體之性質再有明確闡述：「社會團體係

以文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益

10

全國法規資料庫，《人民團體法》，http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0050091。 11

譬如新港文教基金會、仰山文教基金會、新故鄉文化基金會、好鄰居文教基金會…等，都在推動社區意識的提升及社造人才的培訓，新港文教基金會甚至連續舉辦國際藝文活動，促使社區走向

「國際化」。又如中華民國社區營造學會、都市改革組織（OURS）、崔媽媽基金會等，則是透過各項公共政策發揮非營利組織最擅長的遊說與監督功能，同時也提供專業服務，讓改革的理念能

夠透過實踐，產生力量。

8

為目的，由個人或團體組成之團體」12；又依據「社會團體許可立案作業規定」第

四條第二項規定，其章程所定宗旨應載明團體之基本目標及本團體依法設立、非

以營利為目的之社會團體。綜合上述各條文可知，我國各法規所定義的社會團體

不僅需滿足人民的結社自由，還需有促進公益的積極面13。

我國公民社會組織自 1980 年代起逐漸多元蓬勃，其型態也隨著社會發展趨勢

更加多元，包括社團法人（協會/協進會/學會/聯盟等）、財團法人（基金會/機構等)、

團體、聯盟14等；而這些公民社會組織的關注議題各有不同，其中倡議型組織組成

動機為代表某群體或社會整體利益，並以政策或制度性變革為宗旨或主要工作目

標，這類型組織對於提升我國公民社會內涵已有實績，本論文將在第三章歸納其

對政策的影響。

綜合上述學說並回歸到本論文，可將「公民社會」界定為：對某一議題有相同

看法的公民個人，集結成立倡議型聯盟或團體。

第三節 文獻回顧與檢視

本論文研究的主題為「公民社會對澎湖設置觀光賭場政策之影響」，因此，研

究中有兩個重要的主題，一為「公民社會」，另一為「澎湖設置觀光賭場」；因此，

本論文參考文獻回顧亦可分為「公民社會」與「澎湖設置觀光賭場」兩大類。

壹、公民社會相關文獻

以公民社會學說作為本論文理論基礎，首先介紹相關學說，包括 18 世紀至今，

對公民社會提出定義的或是闡述的主要學者，之後延伸介紹公民社會與第三部門，

及公民社會與民主兩個支流，理論的英文參考文獻主要為專書及 2010 年出版之

「Encyclopedia of Civil Society」，中文參考文獻則為相關譯著、國內公民社會探討

專書及學術性期刊（台灣民主季刊、中研院出版品等）等，主要理論依出現時間

排序、整理如表 1-1 所示。

12 同 10 13 內政部，《社會團體許可立案作業規定》，http://glrs.moi.gov.tw/LawContentDetails.aspx?id=FL002651&KeyWordHL=&StyleType=1 14

此處聯盟指未具法人地位者。

9

表 1-1 公民社會理論參考文獻表

序

號 本論文引用之公民社會相關著作 作者 被探討之學者 出版年代

1

An essay on the history of civil society. In F. Oz-Salzberger (Ed. and with an introduction). Cambridge: Cambridge University Press.

Adam Ferguson (1723~1816) － 1995 再版

2 Civil society theory: Montesquieu, International Encyclopedia of Civil Society, Springer, New York.

Claudia Optiz-Becakhal

Montesquieu (1689~1755) 2010

3 Civil society theory: Kant, International Encyclopedia of Civil Society, Springer, New York.

Jurgen Schmidt Immanuel Kant (1724~1804) 2010

4 范陽、張企泰譯（Hegel 原著），1979，《法權哲學》，台北：商務印書局 。

G.W.F. Hegel 范陽、張企泰譯

G.W.F. Hegel (1770~1831)

中譯本 1979出版

5 Civil society theory: Tocqueville, International Encyclopedia of Civil Society, Springer, New York.

Aspen Brinton Alexis de

Tocqueville (1805~1859)

2010

6 Civil society theory: Dewey, International Encyclopedia of Civil Society, Springer, New York.

Shyama Kuruvilla John Dewey (1859~1952) 2010

7 Civil society theory: Gramsci, International Encyclopedia of Civil Society

Hagai Katz Antonio Gramsi (1891~1937) 2010

8

The Structural Transformation of the Public Sphere: A Inquiry into a Category of Bourgeois Society, trans by Thomas Burger, London: Polity Press.

Jurgen Habermas (1929~) － 1989

9 Civil society and political theory. Cambridge, Ma/ London: MIT press.

Andrew Arato (1944~) /Jean L. Cohen (約 1950~)

－ 1992

10

The importance of being modular. In J. A. Hall (Ed.), Civil Society : Theory, History and comparison. Cambridge: Polity Press

Ernest Gellner (1925~1995) － 1995

11 Toward a global civil society. New York: Berghahn Books. Michael Walzer (1935~) － 1998

啓蒙時代至 19 世紀，開始有學者提及或開始研究公民社會，這時期的討論主

要是界定公民社會或反覆辯證、釐清其中各項元素，包括蘇格蘭學者亞當·佛格森

（A. Ferguson）於 18 世紀後半出版的著作「An essay on the history of civil society」

書中提到公民社會是未受強制的集體行動，亦包括有社會秩序的國家；而有行動

10

力的公民可提升憲政能量；18 世紀中，亦有法國社會學家孟德斯鳩（Montesquieu）

著有「法意」（The Spirit of Laws）一書，該書內容雖未直接使用公民社會一詞，

但是以「公民自由」（civil liberty）描述相對應的社會機制；德國學者康德（Kant）

在公民社會、公民國家、公共領域中，區分出主動的及消極的公民。隨後，德國

學者黑格爾指出公民社會是由個體所組成的聯合體，每個個體都有自己的需要，

由於為了有效地滿足個人的需要，才與他人發生關係而組成聯合體。被認為是討

論公民社會先驅者的托克維爾，是一名法國貴族，也是政治學者，他觀察美國民

主時發現：美國人的社團生活、公民性社團與美國民主制度有高度正相關，也認

為組成公民性社團與否，可作為野蠻人與文明人的分野。

經過上一階段的概念建立，20 世紀起，公民社會的相關討論，開始被更廣泛

應用。如 20 世紀前半，美國教育及社會學者杜威（John Dewey）則認為公民社會

是屬於公民的有組織且合法的社團生活，同時，須以教育普及及提升公民對社會

組織的知識作為推廣「公共財」（public good）的方式。義大利學者葛蘭西從霸權

概念出發討論公民社會，對他而言霸權是透過支配意識形態達成支配政治的過程；

而公民社會的思潮則會影響意識形態的形成。

20 世紀後半至今，多位學者將公民社會與民主、第三部門交叉分析，並有多

本重要著作付梓，包括哈伯瑪斯（J. Habermas）於 1989 年出版「The Structural

Transformation of the Public Sphere: A Inquiry into a Category of Bourgeois Society」

英譯本。1992 年柯亨與阿拉托（J. L. Cohen & A. arato）合著之「Civil society and

political theory」；上述兩書均將公民社會與政治理論交叉印證分析。而葛爾納

（Ernest Gellner）於 1995 年出版之「Civil Society : Theory, History and comparison」

論文集中，發表“The importance of being modular“，這篇專文明確點出提出近代公

民社會的三個面向：一、僅存活在國家、社會、經濟部門明確區分的情況下；二、

人民可自由、無懼的參與任何社團；三、當自由民主有可能發展成極端的個人主

義時，具社團特質的公民社會可作為平衡。另外，美國國際關係學者及社會學者

華徹（Michael Walzer）於 1998 年出版之「Toward a global civil society」，則是藉由

國際組織探討全球公民社會之可行性。

其中，二十世紀之前佛格森、孟德斯鳩、托克維爾、康德、黑格爾等人，對於

公民社會的專文或譯著，有助於本論文建立公民社會的基礎概念；而二十世紀後，

11

葛蘭西、哈伯瑪斯的學說，則有助於本論文釐清台灣公民社會發展過程中，公民

社會與意識形態、霸權等概念的交叉運作與互動；柯亨、阿拉托對於公民社會的

論述專書，以及葛爾納對公民社會的界定，則為本論文提供理論骨架，並作為本

論文分析國家與公民社會，以及公民社會各行為者之間的重要基礎；而同樣發生

於二十世紀的杜威，以公民教育切入公民社會穩固性的學說，將於本論文第五章

中，用以分析公民社會的角色；至於華徹-「邁向全球公民社會」一書，於本論文

雖未直接用來分析案例，但對於理解公民社會現今國際發展趨勢，以及公民社會

在國際社會中的角色，有相當幫助。

貳、澎湖設置觀光賭場相關參考文獻

主要參考文獻共有三類：第一類為澎湖設置觀光賭場相關碩士論文；第二類為

政府委託之研究報告；第三類為相關刊物與論述。

第一類相關論文自 1994 年至 2011 年間，共出版 24 篇（詳見附錄二）從研究

時間分布的密集度看，19 篇寫成於澎湖博弈公投（2009.09.26）之前，僅有 5 篇論

文是發表於博弈公投之後；從研究的立場或切入角度來看，24 篇論文中，僅有 1

篇略為提及公民參與（紀明君，2011），1 篇分析各倡議聯盟的策略與方式（蔡佳

純，2010），以及 1 篇以新聞的角度對於媒體報導偏頗提出較多的批判外（鄭如意，

1998），其餘進一步檢視發現：觀光研究所、資源管理研究所、休閒管理研究所、

經營管理研究所、企業管理研究所、經濟研究所等 9 篇（曾紫玉，1994；簡宇德，

1996；郭春敏，1996；陳麗貞，1996；張忠義，2005；鄭文豪，2009；張家華，

2009；施坤緣，2010），因其學系的基本立場，係從產業發展角度切入評估設置澎

湖觀光賭場的效益、觀光產業價值鏈分析或政治經濟；再者，劉代洋教授曾受行

政院研考會委託研究博彩事業管制與稅制規劃（1995），以及行政院經建會委託研

究台灣發展觀光賭場之策略研究（2008）、社會影響評估（2008），所以，其在其

他科系指導的 3 篇論文（曾祺鋒，1997；黃美玲，1997；林嘉倩，2008）也是偏

向從贊成方的角度探討；其餘數篇是以行政部門為主體探討政策分析、中央及地

方府際管理、及公共事務整合架構分析。大體而言，皆以贊成開發為出發點，兼

論及如何達成或者減少反對的策略與方式。其中 3 篇作者為當時澎湖縣政府政策

相關公務員或曾任澎湖縣議員者，更具備既定政策立場，因此，整體而言，雖然

12

研究該題目的碩士論文不少，但由於立場與切入角度，缺乏反對者論述與公民社

會角度思考，造成該議題仍未被充分完整地討論。

第二類為政府委託與學者自行研究報告，共有 15 篇（整理如附錄三），其中

有 12 篇為政府委託/進行的研究。行政院經濟建設委員會委託的研究案為最多，共

有 5 篇，並密集集中在 2008 年 8 月-2008 年 12 月，都是以設置賭場為前提進行相

關的策略規劃、影響評估、競爭力分析與區位因素評估等內容，由此可知，經濟

建設委員會在 2008 年二次政黨輪替時，擬定設置觀光賭場政策時所扮演的積極角

色；交通部委託的研究則有 3 篇，分別在 1994、1995 與 2010 年，內容則包括：

階段性策略研究、設置觀光賭場之研究，以及發展策略與審查制度委託服務等。

上述政府的研究案，都是以開發觀光，設置賭場為前提，展開的相關研究。

反觀由學者自行進行的研究則有不同的看法。葉智魁（1998 &1999）教授則

從賭風問題與解決方案角度切入，認為設立賭場並無法解決賭博問題，而是應該

要釐清賭博問題，才能追本溯源真正解決問題；同時，他也針對賭博合法化可能

帶來的影響進行深入研究，認為以政府委託相關單位進行的研究或評估，皆以增

加財稅與促進福利為結果，對於會造成的負面影響，僅輕鬆帶過，無法正視並因

應。作者根據美國的研究發現，「賭場」不但沒有對地方或國家經濟帶來實質效益，

反而讓國家社會付出各種有形、無形的成本，也對治安、生態、與生活品質等各

方面帶來嚴重的負面衝擊。

黃躍雯教授（2004）經由田野調查、內容分析、案例分析及調查研究，認為

台灣、澎湖及其離島居民確對觀光賭場存有「鄰避情結」，有較多的人不贊成離家

太近，但不算嚴重，在澎湖支持興設觀光賭場的居民中，贊成者達五成六，反對

者有三成二，與歷年來的調查大致吻合（也就是贊成者大於反對者），其贊成與反

對的原因與順序也頗為接近。但最重要的是，在該研究中認為不應該應和民調數

字，一方面基於對調查方法、研究設計與調查時機有所質疑，一方面認為應重新

檢視國家的角色與各國家分支、地方社會(社團)、地方政府的分工，重新定位應有

的職權與職能，再來決定澎湖發展的軸線與方向，才不致落入空間與社會的不正

義。

第三類的相關刊物與論述 56 篇及專書 1 本（詳見附錄四，包括專書）；其中反

13

對的論述集中在弘誓雙月刊（共 7 期15）與《賭博共和國》專書，多從倫理道德、

社會正義與國際經驗（特別是美國賭博合法化所帶來的問題16）等角度，反對設置

澎湖觀光賭場外，其餘刊物與論述均多以贊成興建為出發點；賭博共和國與弘誓

月刊中，各反賭文章的作者與反賭的公民社會組織成員有高度重疊，因此弘誓月

刊上發表的各篇相關專文，可視為公民社會參與澎湖設置觀光賭場政策的第一手

活動紀錄，值得一提的是，弘誓雙月刊的論述多以新聞稿方式，文字敘述淺白，

具有號召與感染力，這也是公民社會文章溝通的特色。在弘誓月刊上與澎湖設置

觀光賭場相關的各專文已於 2012 年集結印製出版成《絕地逢生，反賭逆轉勝》一

書。

其他章節的文獻則綜合採用包括專書、碩士論文、期刊（包括學術性及公民社

會組織出版刊物）、線上文獻（學術性網站或重要國際組織網站）等。

綜合而言，有關澎湖設置觀光賭場的文獻，絕大部分論述休閒管理、經濟發展

與競爭力，以及政策方向等，因此，從澎湖人均所得、區位條件、社會影響、安

全管理以及相關管理策略著眼，甚至，對未來設置賭場預應的研究（李有珠，2009）。

對於反對的意見，僅有鄭如意（1998）的個別訪談著墨較深，廖英賢（2002）、何

敏華（2005）與施坤緣（2010）則是區分出反對的類別與未來可加強的溝通方式。

因此，對於反對的聲音與運作方式，幾乎沒有詳細論述。其中，葉智魁

（1997,1998,2002）提供反對設置賭博特區的相關研究與論述，以及部分活動的紀

錄；弘誓雙月刊（2003,2004,2005,2009）則提供反賭聯盟運作過程的第一手記錄與

資料，對於本研究理解公民社會的運作，有重要的啟發。

因此，本研究在澎湖設置觀光賭場政策的研究中，可以在公民社會運作的過程

中更深入的分析其架構與方式，並且與公民社會相關理論互相比對印證，提供多

元的分析與民主深化的參考素材。

15

為弘誓雙月刊第 61 期、67 期、76 期、97 期、98 期與 101 期。 16

《賭博共和國》作者葉智魁教授，主要研究領域為休閒社會學與消費文化，並曾獲美國傅爾布萊

特基金會獎助（Fulbright Scholatship），赴美進行為期一年的「賭博合法化的美國經驗」研究。

14

第四節 研究方法與限制、研究架構

壹、研究方法

本論文透過直接民主的理論基礎，續探討公民社會－公民社會組織對政策影

響的模式，最後分析其對澎湖設置觀光賭場政策的影響; 主要採用文獻分析法，

並視需求、選擇公民社會組織深度訪談。

一、 文獻分析法

本論文參考的文獻包括：專書、期刊、專文、論文、報章雜誌、網路資料等; 再

者，由於本議題發展時間長達十數年，本論文除將上述基本素材以文字整合外，

亦歸類出各彙整表格（文獻、公民社會組織倡議類型及成果、澎湖開放觀光賭場

大事紀及相關主要行為者、立場統整表等）。

二、 深度訪談法

為確實了解公民社會組織對於澎湖設置觀光賭場政策的影響，本論文亦將透

過深度訪談方式，訪談參與倡議的公民社會團體，以獲取詳細的第一手資料，彌

補次及文獻分析上的不足，並可藉此釐清文獻檢閱上發現的問題，了解各行動者

扮演的角色與互動關係。本論文預訂的受訪對象與訪談大綱如下：

受訪對象：1.反賭博合法化聯盟；2.澎湖反賭聯盟；3.澎湖青年反賭場聯盟

受訪大綱：

1. 該團體成立的緣由？（人、事、時、地、物）

2. 該團體初始的形式選擇？是否有立案？

3. 該團體反對興建澎湖觀光賭場之相關倡議策略的擬定過程？

4. 該團體為何/何時決定將台灣本島作為倡議的主戰場?

5. 該團體如何與其他團體協調與分工？

6. 博弈公投結束後，該團體的存續型態？與運作狀況?

7. 自評該團體對此政策的影響?

15

8. 未來展望及因應（如何因應澎湖博弈公投再次提案之可能性）

貳、研究限制

本論文係針對公民社會對澎湖設置觀光賭場政策的影響，並分析該政策中各利

害關係者之立場演變，本應對更多的公民社會組織進行深度訪談，但受限於時間、

距離與經費，實無法窮盡，僅挑選 3 個與本案高度相關的公民社會組織，進行深

度訪談與討論。可能因受訪者主觀因素與受訪人數有限，產生了解層面不足或者

偏頗的訪談結果。

另，由於部分文獻有其特定的立場，勢必存在記載「偏差」（bias）；且部分相

關資料保存不全、取得不易、內容不完整等，因此，本論文在資料文獻的分析上

亦無法窮盡完整。

叁、研究架構

本論文以公民社會相關學說為理論基礎，以澎湖觀光賭場政策為個案。

第三章進行台灣公民社會的環境掃描，理解台灣公民社會的發展脈絡、特色，

以及台灣公民社會倡議的概況描述；接著以 2008 年為分界點，透過個案文獻資料，

分別於第四章及第五章，分析探討公民社會在個案發展中，面對不同的政治情勢

而有的倡議方式，另外，還透過個案相關團體之訪談，特別聚焦分析 2009 年博弈

公投前後，公民社會反對興建個案時所運用的倡議模式，以了解公民社會團體因

應個案時的相關策略擬定，或是運動方式；最後，於第六章總結公民社會對個案

之影響，並視研究成果提出對後續研究或相關政策的建議（如圖 1-1）。

16

圖 1-1 研究架構圖

• 公民社會對澎湖設置觀光賭場政策之影響

第二章

• 理論引用：公民社會主要學說• 理論引用：公民社會與民主

第三章• 理論延伸：台灣公民社會環境掃描與倡議類型

第四章

• 案例分析：2008年之前• 公民社會‐‐公民社會組織在澎湖設置觀光賭場案的角色與倡議

策略分析

第五章

• 案例分析：2008年之後• 公民社會‐‐公民社會組織在澎湖設置觀光賭場案的角色與倡議

策略分析

• 訪談公民社會組織並審視相關文獻資料

第六章• 結論：後續研究或相關政策建議

理論引用與延伸

案例背景、分析及結論

17

第二章 公民社會影響政策的理論基礎

「公民社會」一詞，起源於歐洲，較明確的定義最早可回溯至 18 世紀，而從

19 世紀初期起，開始將公民社會與國家視為不同部門，分開看待。「1750-1850 年

間，對國家的看法，傾向於建立平和的、有法律規範的政治秩序；而對公民社會

的看法則認為是一種「社會生活境界」（a realm of social life）－其中包括市場交易、

慈善團體、俱樂部、志願性社團、獨立教會及獨立的出版社等，總之，必須在制

度上與政治性機關分開；19 世紀中後期起，普遍認為社會由三個部門共同運作：

國家、市場及公民社會」。（John Keane, 2010：346）

「受到公民社會概念影響的地區，一開始只有歐洲，到了 20 世紀，擴大到中

東歐、中東及亞洲，至此，該詞涵義顯得更為豐富：在波蘭、捷克斯洛伐尼亞、

匈牙利等前蘇聯東歐國家，公民社會被賦予「抵抗極權」（resistance to totalitarian

regimes）的意涵，在台灣、巴西、南非、伊朗、公民社會則被認為是「推翻獨裁

制度」（overthrow dictatorship）的動力（John Keane, 2010：346）」；而在 20 世紀之

後的學術領域中，公民社會概念亦被多所應用，如作為福利國家式微或重整的因

應，作為面對跨國跨洲的自由市場時的省思要素，以及作為社會運動的成長驅動

力等。

M. Edwards將公民社會中歸納出三個要素：分別為社團生活（associational life）、

公共領域（public sphere），以及良善社會（good society）。且這三個元素又分別與

公民社會之間有連動；首先，從社會科學理論發展出的社團生活角度來看，公民

社會是一個有多元組織的功能體，由非營利部門（non-profit sector）及志願服務者

組成；公共領域的角度則將公民社會視作一個公共論辯 (public debate) 的場域，

並包含有獨立媒體、公民論壇等協助建立公民共識的行為者（Michael Edwards,

2004：91）；根據哈伯瑪斯的「The Structural Transformation of the Public Sphere」

一書中的說法，公共領域的核心概念，是同時關心理性批判論述的質，和開放、

普遍參與的量（J. Habermas, 1989：8）。Edwards說明了現代公民社會所強調的社會，

是一個解除宰制的公民組合體，在這個社會中創造一個有利的環境，讓每個人皆

能公平參與公共事務的討論、自由地表達自己的意見、理性批判公共的權威，藉

18

此增加其對公共利益實現的正面貢獻；而良善社會則是從「規範性的角度」

（normative concept）將公民社會視為一個環境，使人們樂於成為自由且負責任的

公民（Michael Edwards, 2004：91）。

近代學者J. Linz 及A. Stepan在談到「民主鞏固」（democratic consolidation）時，

認為有五大要素：公民社會、政治社會、經濟社會、法治、國家官僚體系（Juan Linz

and A. Stepan, 1996:xiv）; 公民社會作為民主鞏固的五要素之一，最主要是因為公

民藉由組成社團、參與公共事務、獲得參與改變的成就感，與對自身參與公共事

務能力的肯定，使民主的價值內化，堵住公民意識的缺口，進而消除民主倒退的

隱憂（包正豪，2008：19）。

公民社會與國家、市場部門之間的互動與運作，可發展出三種討論面向：第一、

制度層面，公民社會是一個匯集追求共同利益的公民，自願組成非營利性社團的

互動網絡；透過「非政府組織」或「非營利組織」的「匯合」（converge）意見功

能，是公民社會得以具體實現的一個重要環節（鍾京佑，2004：99-123）；而柯亨

及阿拉托認為，在健全的公民社會中，這類組織即使面對強勢媒體及文化工業，

仍會力保其中立性（Ansgar Klein, 2010：388）；第二、規範層面上，公民社會對內

必須要以信任與合作為基礎，對外則需與其他部門持續對話以形塑社會價值；第

三、在政治層面的討論上，公民社會作為公民參與政治最基本的場域，公民可以

充分對話、交流及參與，對社群裡的公共事務表達意見，或表達對公共事務的觀

點；Edwards認為它是一個「公眾審議的場域」（an arena of public deliberation）

（Michael Edwards,2004：93），亦即公民社會中的公民以和平、理性、公開的方式

溝通及表達意見，並能以民主的程序達成決議。

第一節 公民社會

壹、公民社會主要學說

回溯公民社會的學說發展，17 世紀後半至 18 世紀中，以法國社會學家孟德

斯鳩（Montesquieu, 1689-1755）的名著「法意」（The Spirit of Laws）為代表，該

書內容雖未直接使用公民社會一詞，但是以「公民自由」（civil liberty）描述相對

應的社會機制（Claudia Optiz-Becakhal, 2010：436）。歷經美國獨立及法國大革命，

19

進入有啓蒙時代之稱的 18 世紀後，有多位學者論及公民社會，如蘇格蘭學者佛格

森（1723-1816）在 1767 年首印、1995 年重新出版的「An essay on the history of civil

society」一書中提及公民社會一詞，對佛格森來說，公民社會是未受強制的集體行

動，亦包括有社會秩序的國家，而有行動力的公眾以及在政治領域中會員式的參

與則可提升憲政能量（A. Ferguson, 1995：15-17）。同時期的德國學者康德

（1724-1804）亦闡述過公民社會、公民國家、公共領域等詞，特別的是康德將公

民區分為主動的及消極的，他認為主動的公民對提升公民社會才有幫助（Jurgen

Schmidt, 2010：422-423）。

18 世紀後期至 19 世紀中的黑格爾（1770-1831）指出，公民社會是由個體所

組成的聯合體，每個個體都有自己的需要，由於為了有效地滿足個人的需要，他

才與他人發生關係而組成聯合體。因此，黑格爾所指公民階級雖然追求個人的私

利，但彼此相互承認契約關係，而公民組織成各種同業公會和自治團體（范陽、

張企泰譯，1979）。

19 世紀另一名重要的公民社會學者，公認為托克維爾（1805-1859），他在

「民主在美國」17一書中，認為美國民主之所以穩定與其國民豐富的結社生活有密

切相關（Aspen Brinton, 2010：454）; 學者顧忠華認為據托克維爾的觀察，「美國

人喜愛結社的原因，乃出自一種「正確理解私益」的態度。因為每個人不把「自

利」的範疇限縮在狹隘的「私領域」內，反而清楚地認識到，自己能否在一個公

平合理的大環境下，發揮個人最大專長，才符合最佳的自我利益」（顧忠華，2012：

370），這個研究被認為是近代研究公民社會要素的先驅（顧忠華，2012：370）; 從

美國人結社出發，他認為組成公民性社團與否不僅可作為野蠻人與文明人的分野，

同時公民社會是民主根基（Aspen Brinton, 2010：455）。

19 世紀中至 20 世紀，以美國學者杜威（1859-1952）為代表，他認為公民社

會是屬於公民的有組織且合法的社團生活，公民社會分為兩級，第一級：家庭、

俱樂部、工會、商社；第二級則是法庭、服務公民的事業如鐵路、保險事業等; 杜

威認為，為推廣「公共財」（public good），公民需要普及教育以及獲得社團組織

的相關知識，他稱這兩項為「社會智能」（societal intelligence），如果社會成員

無法輕易的獲得社會智能進而驅動社會，則該社會恐有分裂之虞（Shyama Kuruvilla,

17

共兩卷：第一卷於 1835 年出版，第二卷於 1840 年出版，全書至 1848 年即已印行 12 版。

20

2010：397-398）。

19 世紀末、20 世紀前半，義大利學者葛蘭西（ 1891-1937）認為公民社會是

卡爾馬克斯（Karl Heinrich Marx）所稱「社會上層結構」（society super-structure）

的一環（Hagai Katz, 2010：408）；葛蘭西討論公民社會時，從霸權概念出發，對

他而言，霸權是透過支配意識形態以達成支配政治的過程，而公民社會的思潮，

則會影響意識形態的形成（Hagai Katz, 2010：410）。因此葛蘭西認為，過建立政

治共識以及創造新的「歷史性集團」（historic-bloc）可使公民社會產生質變（Hagai

Katz, 2010：411-412）。葛蘭西的學說觸發後來對於公民社會與霸權的豐富討論。

時至 20 世紀，首先是成長於捷克、後歸化英國籍的學者葛納西（ 1925-1995）

於 1964 年起著有多篇探討公民社會理論與沿革的專文，其中「The importance of

being modular」，1995 年被收錄於「Civil Society : Theory, History and comparison」

一書中，文中對近代公民社會學說提出三大面向（E. Gellner, 1995：32-55）：一、

公民社會僅能存活在國家、經濟、公民社會三部門明確區分的情況下；二、人民

需能自由、無懼的參與任何社團；三、當自由民主政制有可能發展成極端的個人

主義時，具社團特質的公民社會可作為平衡。

20 世紀末，多名學者著有公民社會相關議題專書。美國學者華徹（ 1935- ）

是著名的國際關係學者，也是政治社會學者，他在《邁向全球公民社會》「Toward

a global civil society」一書中認為，若沒有社群及「公共財」（common good），

則社會正義無法存在，而若成員的社會運作能力微弱，則政治社會亦無法存活；

他認為今日社團不僅在各國國內發展，也已發展出國際性社團，當跨國性社團獲

得國外支持或資源時，則影響力加強，甚至回頭影響國內社會（M. Walzer, Ed., 1998：

3）。

柯亨（ 1950-）及阿拉托（ 1944-）合著之「Civil society and political theory」

一書，是少數直接探討公民社會與政治理論的專書，書中提到公民社會是一種自

外於政治權勢與經貿交易的社會型態，也就是不以政權的獲取及利潤的累積為目

標之社會活動，而且為民眾自發性的活動；書中將公民社會分為四個部份：家庭、

結社、社會運動、公共溝通（石元康等著，1998：9-10）；這樣的分類對於公民社

會的社會功能更為清晰。M. Bratton 在「Civil Society and Political Transition in Africa」

書中提出，公民社會是一個在政府部門與企業部門之間的社會互動場域，其中彰

21

顯了志願組織的架構（志願組織可以是地方/國家層級或正式/非正式等形式）、公

眾相互信任合作的規範（也包含容忍、包容及參與），以及公眾溝通的網絡（包含

多元媒體、溝通科技等）（Bratton, M. ,1994）。Gordon 在「Civil Society,

Democratization and Development」書中指出：公民社會係獨立於國家體制之外，

享有相當的自主性與獨立性（Godon White，1994：375：390）；Linz 與 Stepan 在

「Problems of democratic transition and consolidation」（Juan Linz and A. Stepan, 1996）

一書中指出：公民社會為自我組織與相對自主性的團體，試圖表達價值觀念、創

造協調與增進利益等。

發展至 21 世紀，公民社會已是人文學科的主要子項，被廣泛應用在政治、

商業、媒體、慈善組織、人權組織、公民等面向（John Keane, 2010：346）；由於

「公民社會在傳遞知識與訊息上扮演十分活躍的角色 」18，因此，以不同方式協

助推動公民社會也是近來國際趨勢，如聯合國近年來的蘇丹任務（United Nations

Mission in Sudan）19，即以推動公民投票相關工作坊與課程，促進蘇丹公民社會的

發展。

貳、公民社會其他學說

一、 第三部門

「美國學者習慣用「非營利組織」(nonprofit sector)一詞來形容那些介於私人營

利部門與公部門之間的組織結合體；然而歐陸國家的學者則偏好用「非法定部門」

(non-statutory sector)或「志願性部門」( voluntary sector)等名詞稱之；當然也有不

少人認為用「第三部門」( Third sector)一詞較為恰當（Seibel and Anheier, 1990: 7-8）」。

簡而言之、第三部門指的就是與政府部門相對的非政府部門（NGO）以及與營利

部門相對的非營利部門（NPO）之兩者合稱。

對於第三部門的延伸界定，可引Levitt（1973: 15）在” The Third Sector: Tactics

for a Responsive Society”一書中精闢的說法，「在教會、工會、兄弟會等各種從事

慈善或公益的志願組織所構成的「傳統第三部門」（old third sector）之外，一個

「新興第三部門」（new third sector）已經崛起，這些組織源於1963 年後興起的社

18 聯合國發展綱領（United Nations Development Programme）的資深顧問 Hadija Miiro 提出。http://unmis.unmissions.org/Default.aspx?ctl=Details&tabid=511&mid=697&ItemID=10931 19 UNMIS(United Nations Mission in Sudan), http://unmis.unmissions.org/

22

會運動風潮，包括左派學生運動、黑豹黨、環保運動、女權運動等。和傳統第三

部門不同，這些社運組織不再滿足於特定問題的改革，而是要求徹底改變整個社

會的權力分配與決策過程；在抗爭手段上，這些新第三部門不像舊第三部門熟諳

務實妥協的藝術，透過抬面下的遊說、勸導推動社會的漸進改良，而是急切地採

取各種非暴力抗爭和媒體游擊戰術，否定傳統制度與價值體系，以建立一個「積

極回應的社會（a responsive society）」。

二、 第三部門與公民社會合流

90年代起開始有學者公民社會與第三部門發展合流研究；Lohmann(1992: 5)認

為「第三部門包括非營利部門、志願性部門、非法定部門、「非政府組織」（NGOs）、

「獨立部門」(independent sector)、「公民社會」、「社區組織」（community

organisations）、慈善組織（charitable organisations）等（R. Lohmann , 1992：5）。」

美國社會學家R. A. Hall甚且認為第三部門是一個成熟的公民社會不可或缺的重要

成分（官有垣、王仕圖，2000：44）。而中國學者何增科(2000：2)「公民社會理論

家開始轉向從政治社會學的角度對作為一個社會實體的公民社會進行實證的研究，

而第三部門研究者也開始關注諸如非政府組織或非營利部門的作用，及其與國家

和市場的關係等更加一般的理論問題，雙方開始找到理論的契合點。公民社會理

論和第三部門研究的關係也因此越來越密切，這兩種研究出現了合流的趨勢。」

美國學者Boris, Elizabeth認為「在公民社會涵義下，非營利組織也發揮不可見的，

但重要的角色，如促進社區參與和公民參與，促進和保護公民，文化和宗教價值

觀（2006:2)。

三、 倡議型第三部門

本節先前敘述公民社會學說、第三部門界定及公民社會與第三部門合流趨勢，

最後必要界定倡議型聯盟或團體，以回扣本論文中對公民社會的界定：對某一議

題有相同看法的公民個人、集結成立「倡議」(advocate)型聯盟或團體。

關於哪些組織有資格作為「倡議組織」( advocacy organizations)，美國學者

Andrews & Edwards, (2004: 485)認為包括：利益團體，社會運動組織，與傳統從事

直接服務的非營利機構。美國非營利組織學者Sara E. Kimberlin（2010：165）提到，

「在美國，倡議和非營利組織是兩個十分相近的概念。許多美國非營利組織，無

23

論是作為組織的核心任務，或作為支持直接服務的輔助活動，均致力於倡導。」「許

多政治理論家認為，倡議，是非營利組織在一個民主社會最重要的角色之一。」

Jenkis, J.Craig( 1987:297)認為「倡議著重於改變政策以保護集體財（collective

goods）」；國內研究非營利組織學者韓意慈（2009:399）將倡議定義為：「基於社會

正義的理念，透過計畫性的行動，挑戰既有政策或提倡新政策，藉此影響機構、

社區或社會的公共利益，進而保障與促進社會大眾的權益。」總的來看，倡議即

是公民以公共利益為出發，透過組織，對政策有計畫的行動，對照後續章節民主

化的競技場（圖 2-1）之內涵，倡議實為促進民主化的重要元素。

第二節 公民社會與民主

壹、公民社會與民主

一、 民主發展

民主（Democracy)從希臘文字根來看，demo為people，也就是人民；kratos為rule

也就是規則，因此，民主即為人民訂的規則。在現代，民主有數種不同的運用：

第一類、政策在多數決的原則下直接由公民全體制定，即所謂的直接民主；第二

類、政策一樣依照多數決原則，但非由公民直接制定而是委由代議士，即所謂的

代議民主；第三類，政府的一種形式，通常是代議民主，這種體制中，由憲法架

構規範多數權利的行使，保障所有公民的個人權利或集體權利，如言論及宗教自

由、即所謂自由或憲政民主。第四類、使用政治性或社會性方式減少社會及經濟

上的落差，特別是該落差是因為私有財的不公平分配，即所謂社會式或經濟式民

主（The New Encyclopedia Britannica, 1990, 4:5）。

民主政體歷經美國憲法頒定（1787)、法國大革命（1789)後，雛型漸備，各民

族國家隨著人口增長開始實施代議民主制，公民以選舉方式選出代議士，並由代

議士在各級議會中代替公民行使權力。

代議民主發展至 1970 年代，首次有學者描述「民主缺陷」（democratic deficit），

由於當時適逢歐洲共同體對於歐洲議會代表的產生方式有所爭議，這個詞由英國

學者David Marquand用來描述以間接選舉的方式組成歐洲議會，將造成民意傳達的

24

誤差，且有落入菁英決策之虞（Mény, Yves, 2002：1-13）。道頓（2004）則認為工

業化民主國家在過去 25 年來，無論是公民（citizen）、公共利益團體（public interest

groups）或是政治菁英（political elites），都對代議政府的制度與程序的信心逐漸降

低。除此之外，選舉投票人數與政黨成員也逐漸減少，公民對於政治人與政治制

度也產生了懷疑與不信任感（Russell J. Dalton, Susan E. Scarrow, and Bruce E. Cain,

2004：124-138）。

許多政治專家因此開始異口同聲要求改革，Mark Warren（2001：226）認為「民

主需要在概念上的復興，尤其是那些 19 世紀與國家中心結合的傳統民主理論，遇

到 21 世紀的現實情況」；德國學者達倫道夫（Ralf Dahrendorf）（2000：311）也認

為「代議政府將不再是唯一的命題，取而代之的是，關於表達衝突利益的制度型

態」。

受多數民主國家採用的代議民主機制，在運作上，以投票率為例，歐美等民主

國家除總統直選外，其他層級的投票率均不高，但是選舉的種類有所增加，例如

在歐洲，公民可投票的範圍包括歐盟議員、國會議員、地方首長與地方議員；值

得一提的是，隨著近年來議題的多元化，年輕選民主動參與政治，組成新的政黨，

並獲得不錯的選舉成績，如德國的「青年海盜黨」20目前在全德國 1,859 個地方席

次中，獲得柏林議會 15 席。公民越能參與選舉與被選舉，便能做出更多的選擇，

有助於提升公民政治權力和影響力。

而為使人民得以直接參與政府政策以補足代議民主之缺陷，許多民主國家陸續

將直接民主與代議民主並用。直接民主常見的方式為「創制」（initiatives）和「公

民投票」（referendum）。創制使「非政府行為者」（nongovernmental actors）得以控

制議題的制定，甚至是政策討論的時機（Russell J. Dalton, Susan E. Scarrow, and

Bruce E. Cain, 2004：124-138）；公民投票則提供直接民主更多的機會，公民投票

的施行係增加一國公民參與公共事務和審視公共議題的管道，是人民意志得以展

現，補足代議政治不足的一個重要機制；如英國在 1975 年進行第一次的全國性公

投、瑞典在 1980 年於憲法中引入公投、芬蘭在 1987 年將公民投票法制化等，在

20

成立於 2006 年的德國青年海盜黨（Jungen Piraten）、認為專利制度和版權法阻礙了人們的學習動力，「科技為人們敞開通往美好未來的大門，而版權法將其關閉」，因此，海盜黨的基本訴求是崇

尚互聯網自由分享和下載，改革版權法，逐步廢除專利體系。此外，他們還主張保護個人隱私，

要求網絡資訊和政府行政透明。https://junge-piraten.de/?s=english

25

這些國家中，公民投票成為決定政策的新的正當性基礎（林瓊珠，2008：2）。凡

此，代議制獨領風騷的情形已有所改變，近幾十年來，在發展悠久的民主國家中，

無論是在態度或法規面向，均產生更多對直接民主機制的依賴。

目前多數民主國家均混合採用上述兩種民主模式，為評估各國的民主程度，學

者道爾（1998：37-38）提出五個民主檢驗標準：1.「涵蓋性」（Inclusion），所有公

民，其權利及基本自由應受保障；2.「政治平等」（Political Equality），當公民對政

策做最終決定時，每個成員應當有同等的、有效的投票機會，且所有的票數應當

同等地被計算；3.「洞悉理解」（Englightened understanding），在合理的時間範圍

內，所有成員都有同等的、有效的機會，了解各種候選的政策，以及可能的結果；

4.「議程控制」（Control of the agenda），公民可以決定議程如何進行，以及要求處

理那些內容，只要公民同意，團體內的各項政策，都必須按照他們的要求進行修

改；5.「有效參與」（Effective participation），在決策被團體實施之前，所有的成員

應當擁有同等的、有效的機會，讓其他成員都知道他對這個政策的看法。

對應我國來看，涵蓋性與政治平等多以相關法律保障或規定，前者是由憲法明

文規定，後者則由各級選舉罷免法規定；洞悉理解是指政府以各式宣傳說明政策

內容；而議程控制法律部分，我國以公民投票法作為公民與政策的對話工具之一；

最後，我國保障言論自由的憲法及其他意見表示自由之相關法規，則提供公民有

效參與的管道。

二、 公民社會與民主

菲利普‧史密特（Philippe Schmitter）在 1993 年於德國「高等研究院」（Institut

für Höhere Studien）出版之「政治學系列」（Reihe Politikwissenschaft）發表「Some

Propositions about Civil Society and the Consolidation of Democracy」一文，文中提

到：「公民社會的存在，有助於鞏固民主政治」；他提出 5 點理由：「1. 它穩定社會

內部的期望，以一種更具總合性、信賴性、行動性的訊息呈現，而樹立起權威；

2. 它教導成員符合公民風格的利益觀念與行為規範，亦即考慮整體的存在以及尊

重民主的程序；3. 它提供自我表達和認同的管道較接近個人或企業，因此，人民

有需求時，遠比政府機關來的易於接近；4. 它以集體承諾方式來規範其成員的行

為，減輕了公權力和私人部門在治理上的負擔；5. 它提供作為抗拒統治者獨裁行

為的能量儲存庫」（Schmitter, P.C. 1993：10-14）。

26

為了解公民社會與民主化的連動，M.M. Howard於 2010 年於”Civil society and

democracy”一文中以「民主化的競技場」（The arenas of democratization）一圖（如

圖 2-1）（Howard ,Marc Morje, 2010：186-187）表示之。

圖 2-1：民主化的競技場

圖中底層為私領域，中層為人民組成的具體組織，上層則是公共領域。底層指

的是每個人均有的家庭朋友等人際網絡，中層則由政治社會、經濟社會及公民社

會等三個部份組成；政治社會指的是菁英政治、經濟社會指的是各式各樣商業組

織，公民社會則是公民依照相關法規、主動組成、志願性社團或組織；而中層的

成員中，政治社會與經濟社會中有「菁英」（elite）與「大眾」(mass)兩種階級，且

由菁英主導該社會的走向，而公民社會的特質是無明顯的階級分別，有可能任一

個體即可影響走向。區隔私領域與中層之間的實線：意指底層私領域中的網絡需

經組織化的過程，才可能上升至中層，中層與上層之間的虛線，是說明中層可以

透過制定或修改法律的程序，更動上層的法制，因此中/上層之間的關係是流動的；

也因此透過公民社會個體可以影響的特質，加上中/上層之間的流動性，即是民主

化（Howard ,Marc Morje, 2010：186-187）。

當然，近年來探討公民社會參與直接民主的互動時，也開始有學者提出反思：

「首先遇到的就是代表性的問題，也就是責任的問題」（袁鶴齡，2007：81），亦

即公民社會究竟代表誰的利益與立場？例如本論文中的公民社會，因有不同的利

公共領域 Public sphere 以法律制度為基礎

法制 國家官僚體系

家庭及朋友等人際網絡 私領域 Private sphere

政治社會

公民社會 經濟社會

由人民組成的具體組織

27

益立場，在面對澎湖設置觀光賭場與否的政策時，即有正反兩種聲音。「其次，協

調亦是公民社會所必須要面對的問題」（袁鶴齡，2007：81），當公民社會試圖與

政府分享決策權時，公民社會成員之間如何建立信任，彼此協調並形成集體行動

便成為關鍵，以本論文為例，贊成設置的團體，在多次對各級民代遊說的過程中，

凝聚或調整其內部意見；反對設置的團體21，由於必須整合數十個公民組織，分開

或一起行動，因此，協調也是其需面對的問題。「第三、權力的不對稱與制裁能力

的不足」（袁鶴齡，2007：82），第三部門固然可以突顯公共問題的重要性，但若

從資源的擁有與對政策產出的影響，則第三部門仍難與國家或國家級的市場匹

敵。

公民社會本身的一些限制，有時也可能會對民主的運作產生負面影響，菲利

普‧史密特（Schmitter, P.C. 1993,10：15）認為，內容包括：「1.它使得多數的形成

更為困難和更不穩定，以致減低了民主政府的正當性。2.它可能使政策形成過程中

的影響力分配受到系統性的扭曲，尤其容易為上層階級的利益遊說團體左右。3.

它傾向使政治生活處處蒙上不明確的妥協色彩，結果是制定出來的政策既非任一

方的最佳選擇，也就得不到持續的認同。4.它可能助長每一團體都以社會整體作為

代價，來滿足個別的利益或價值目標，這往往造成無效率和經濟的通貨膨脹。5.

最棘手的是，公民社會不一定是「單數」，而在有多個互相區隔、甚至互相排斥的

族群或文化團體的情況下，彼此的衝突亦會引起困擾。」

事實上，任何涉及公共領域(public sphere)的事務，都有賴公民和政府共同投注

心力，才可能確保「公共利益」的實現，這已成為民主政治的基本共識，關鍵仍

是在於如何創造出有利的環境，讓公民組織發揮其應有功能，增加其對公共利益

的正面貢獻，並避免其對民主可能的不利影響。

以實際情況來看，不論是對法案提出創制，或是參加政策公聽會，大多只有相

對少數的公民使用，因此，涵蓋性仍不足夠；另外，由於倡議型民主需要公民投

入大量的心力與知識，這種前提卻反而可能產生不公平的參與，因此，如何提高

杜威所說的公民社會智能，是倡議式民主發展中的重要課題，本研究以此作為切

入點之一，在後續章節中，分析公民社會如何運用各式工具提升公民社會智能。

21 在此特別指「反賭聯盟」

28

貳、公民社會與公共政策

伊斯頓(David Easton)於1953年提出的「政治系統理論」(political system theory)，

在宏觀面上將人類政治環境解釋成一種具有「內外環境→要求或支持輸入（input:

demand and support）→政治系統→回饋輸出(feedback and output)→內外環境→再輸

入」性質的系統循環理論（David Easton 著，王浦劬等譯，1992）（如圖 2-2）；

稍晚，則由阿蒙(Gabriel A. Almond)與鮑威爾(G. Brngham Powell)引用並加入「結

構—功能論」的論點，提出一種「政治角色」的概念，認為政治系統不只包含政

府機構，還必須擴及到任何與政治相關的「結構」，如：政黨、利益團體、大眾

傳播媒體等非政府組織（Gariel A. Almond 著；曹沛霖等譯，1991：31-36）。

圖 2-2 政治系統循環圖（David Easton, 1957：384）

以今日角度分析上述論點，系統論在輸入項中特別注意的是政府角色；而結構

功能論雖注意到非政府組織，但僅限於政黨、利益團體、媒體等，仍未注意到公

民社會的意見輸入與政治系統輸出品質的關聯性。隨著政府、市場的失靈，以及

「福利國家危機」、「志願主義」、「第三者政府論」等理論觀點興起，公民社會介

入或參與許多原本屬於政府治理的領域（鍾京佑，2004：99-123）。成熟的公民社

會可說是一個「民智已開」的社會，在某些議題上，民間的資訊有時比政府更加

直接與豐富，觀念也更為開放、先進；因此參與公共事務或公共政策，不再是少

數政治菁英的特權。學者顧忠華則從「公民身分」的角度切入，認為非營利、非

政府組織是由於「公民權」的大幅伸張，使他們具有「公共性」和「自主性」雙

重特性，對於政府（第一部門）、企業（第二部門）有明顯的不同，從而構成第三

內外環境(Environment)

內外環境(Environment)

輸入(Input)

要求(Demands)

支持(support)

政治系統 (A Political system)

決策(Decisions)

或政策 (Policies)

輸出(O

utputs)

回饋(Feedback)

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部門的特徵（顧忠華，2000：145-189）。

在公共行政領域中，近代「民主治理」論（democratic governance）則重新探

討政治系統中的權力運作途徑：從過去由上而下的單向體系，改為得以多元表達

權力運作的制度，特色之一在於強調促成政府部門與私部門，特別是公民社會部

門之間的良性互動，亦即政府部門與公民社會對於社會事務進行合作管理，以充

分發揮民主政治的核心價值，諸如服從多數決策、尊重少數權利、維持平等代表

（Frederickson, H. G., & K. B. Smith. ，2003：61）。

學者Heywood指出：就公共事務的治理及影響而言，公民社會之形成及發展值

得我們注意的有四方面：（一）權利的合法性：現代公民關心公共事務及實際參與，

除了個別表達意見，或透過政黨、輿論、代議制度的管道之外，還可以依法結社

追求該團體認可的公共利益。（二）活動的組織性：公民社會表現的是正式組織的

形式與結構。換言之，現代社會使得個人不再是原子化的分立單元，現代組織理

論與實務的經驗，能將使結社規模及影響，由單一社區成為全國性，甚至為國際

性非政府組織的一員。（三）集體行動的能力。現今，某些公民社團組織功能與集

體行動的能力大為增強。其組織行動可以採取傳統壓力團體遊說、支持選舉、或

造勢的文宣、遊行活動，也可以超越傳統進行自主性集體行動。公民社會發展自

主性集體行動的能力大為提昇。因此，公民透過結社，動員人力直接參與國家或

地方某些公共事務的運作。 （四） 現在的公民團體追求社會整體性的公共利益、

訴求不再是物質性，而是生活品質、文化價值、與生活態度等抽象價值為主的公

共利益。（Heywood, Andrew著；楊日清等譯，1999：447-449）

總結來看，非營利組織可說是人民有組織地參與公共治理的中介單位，如果沒

有非營利組織將志同道合者結合起來，這些「原子化」的個人只能像一盤散沙，

無法形成集體的動能，更無從對於公共事務產生影響力。由此可知，現代公民社

會中的「公民」概念，不應該理解為形隻影單的個人，即使在行使各種公民權—

尤其選舉、被選舉權—時，看起來是以個人為單位，但其實這背後預設了個人之

間互相結社或集體行動的力量，也因為公民有了組織作為後盾，才能真正實踐其

參與、影響決策的權力，「公民社會」也才擁有一定的協商實力。「經過了豐富的

政治實踐，「公民社會」的概念已經不再是某種深奧的學術名詞，而是成為更廣泛

公共論述的核心元素（何明修，2007：34）。」

30

31

第三章 公民社會影響政策走向之模式

分析

公民意識不只是國家公民意識或政治公民意識，在非政治的公民社會領域，

還存在著與政治權不必然相關的社會公民意識。非營利組織是公民社會發展的指

標（孫治本，2004：8）。法國社會學家亞蘭·杜漢即認為，民主的民族國家已經愈

來愈衰弱，新興的政治行動者正在興起，包括：各種協會、非政府組織、社會運

動、意見領袖（包含媒體）的各種共同作用（孫治本，2004：21）。

台灣在 1987 年解除戒嚴前後，各種社會運動，衝擊當時的威權體制，形成解

嚴初期的社會運動風潮。解嚴後，許多社運團體依民法或各主管機關財團法人設

立要點等相關法規，立案為非營利組織，「非營利組織保持著對於爭議性議題的敏

感度，並經常結合成關心單一議題的聯盟，他們影響了某些公共政策的制定走向，

同時也間接增強了台灣公民社會的主體性（顧忠華，2012：396）。」對於倡議型

的非營利組織而言，將社會改革作為組織宗旨，是一個不斷的過程，也是挑戰社

會主流價值、爭取對話和說服的機會；例如創立於 1984 年的台灣勞工法律支援會，

解嚴後改為台灣勞工支援會，1992 年再改名為台灣勞工陣線（簡稱勞陣）；1989

年創立的無住屋者團結組織，緣起於抗議高房價政策，其後立案為崔媽媽基金會。

第一節 台灣公民社會之環境掃描

壹、台灣公民社會發展

依菲利普‧史密特（Schmitter, P.C. 1993, 10:4）的觀點，公民社會意指「一個

政體中，由自發地組織的中介團體所構成的場域或系統，這些團體相對獨立於公

權力與家庭、企業等生產或再生產的私部門。它們可以擬定和採取集體行動，以

維護或謀求其利益或價值目標，但它們是在接受既有的、相互尊重的公共規範下

行動，他們並不企圖取代國家機構或生產組織，亦不欲承擔支配整個政治體制的

責任。」

台灣公民社會的發展趨勢，最初來自於 1980 年代初期持續增加的各種自力救

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濟和集體抗議的社會運動，「其中最為關鍵的一環，無疑是 1987 年的解除戒嚴」(顧

忠華，2005:193)；「由於軍事戒嚴令的解除，以及政黨政治軌道的逐漸建立，所以

台灣民間社會力的表現極為踴躍澎湃」（李亦園, 1990: 1）。據蕭新煌等學者的研究，

這些運動所以形成，基本上是既有的制度結構無法解決問題或改變原有的治理方

式，於是促成民間集結以體制外的集體行動來達成目的，其結果不但壓迫威權體

制因應轉型，也促成公民社會與公共領域的大幅成長。這些新興社會運動從提出

議題及設定議程，到建立及動員民間團體，沒有任何國外政府或非政府組織的介

入，完全根基於本國及基層的力量，經歷十多年的動員，根本改變了國家與公民

社會之間長期的關係（Hsaio, Hsin-Huang M, 2006）。

解嚴初期，各種社會上蓄積己久的不平等分配與政府無法有效管理的問題，

藉由社會運動風起雲湧，當時台灣的社會運動可分為 14 種（蕭新煌，1990:24）： (1)

消費者運動、(2) 環境保護運動-反污染自力救濟運動、(3) 環境保護運動-生態保

育運動、(4) 勞工運動、(5) 婦女運動、(6) 校園民主運動、(7)老兵運動-爭取返鄉

探親運動、(8) 老兵運動-爭取妥當福利條件的自救運動、(9) 教師人權運動、(10)

原住民人權運動、(11)果農抗議行動、(12) 政治受難者人權運動、(13) 殘障及福

利弱勢團體抗議運動、(14)新約教會抗議運動等。

解嚴後，因應人民團體法 1988 年的通過，這些社會運動並成立社會組織，以

推理念或維繫認同，並研擬相關策略，繼續抗爭倡議。「社會團體和財團法人的登

記上的確出現一股組織熱，這些組織的運作基礎與政府、企業有明顯不同，從而

構成所謂的第三部門。」（顧忠華，2003:10-11）；顧忠華在 2005 年深入公民社會

在台灣的成形經驗時，再指出：「解嚴後社會力的主要開展軸線則是「社會組織」

正規化，之前的社運團體逐漸轉型為「非營利機構」，再加上大批新興財團法人、

社團法人，以及非法人團體的成立，所謂「第三部門」因此逐漸成形。（顧忠華，

2005:192-193）」

從 1980 年代以來，公民社會從社會運動到第三部門成形與分工，第三部門組

織在台灣社會倡導了六種前新興價值：「一是自由，二是民主，三是平等，四是福

利，五是人權，六是永續。自由、民主和平等是倡議型社會運動組織最關切的新

價值，福利和人權是福利型非營利組織最著力的新價值，至於永續則是兩類 NPO

都曾致力的新價值。（蕭新煌，2012:38）」特別是「1980 年代中後，許多組織紛紛

33

超越較直接的慈善工作，而把他們的目標設定為從事喚起大眾對新興社會議題的

體認和覺醒（蕭新煌，2004:71）」

其中，倡議型組織可以台灣勞工陣線（簡稱勞陣）為例，創立於 1984 年戒嚴

時期，原為台灣勞工法律支援會，解嚴後 1988 年改為台灣勞工運動支援會，1992

年再改名為台灣勞工陣線（簡稱勞陣），其理念是社會民主，成立後勞工法律服務

逾 2,000 件，每年從政經趨勢、勞動法令、工會發展等面向出版「年度公權報告」，

法案推動上，較近期的例子有 1997 年提出勞陣版「失業保險法」，保障失業勞工

經濟安全；提出勞陣版「工會法」，阻止官方越修越倒退。1998 年協助內政部等臨

時人員遭裁員案、臺機員工爭議案、日亞航空姐爭取不減薪案、爭取醫師納入勞

基法等22。

另以緣起於爭取更好醫療品質的財團法人醫療改革基金會為例，其成立使命

為�