기본연구보고서 07-

주요국 가스 산업 경쟁도입 관련 쟁점

및 성과분석 연구

서 정 규

참여 연구진

연구책임자 : 연구위원 서정규

연구위원 이은명

요 약 i

1. 연구 필요성 및 목적

1999년 가스 산업의 구조개편 기본계획 발표 이후, 자가소비용(自家消

費用) 직도입(直導入) 사업은 제도화되어 추진되고 있으나, 여러 가지 이

유에서 도매․판매부문의 경쟁도입 정책은 표류하고 있는 실정이다. 가

스 산업 구조개편과 관련한 논의 가운데에서 자주 등장하고 있는 주장

중의 하나는 해외에서 시작된 경쟁도입정책의 경우 경제 구조와 사회

적․문화적 의식구조가 상이한 우리나라에 그대로 적용될 수는 없다는

것이었다. 다시 말해, 해외 구조개편 사례에 대한 정확한 이해와 국내의

적용 가능성, 경쟁을 도입한 국가들의 성과 등에 관련된 검토가 있어야

했으나 그러한 노력이 부족했다는 것이다.

이러한 측면을 감안하여 본 연구는 1990년 중반부터 추진되어 온 주

요 국가에서의 가스 산업 경쟁도입 정책의 주요 내용과 그 성과 및 정

책 집행과정에서 발생한 제반 이슈를 면밀히 검토하여, 향후 우리나라에

서 경쟁도입 정책을 추진할 때 뒷받침할 수 있는 시사점을 도출해 보

고자 하였다.

이러한 연구의 목적을 효과적으로 달성하기 위해 본 보고서에서는 첫

째, 가스 산업 내에 경쟁도입의 배경은 무엇이며, 이를 위해 시장구조․

행위․성과측면에서 어떠한 정책수단들을 활용하고 있는지, 둘째, 공

급․수요 측면에서 산업을 둘러싸고 있는 제반 여건을 정책의 입안과

집행에서 어떻게 고려하고 있는지, 셋째, 경쟁정책의 도입에 따른 성과

와 추진 과정에서 제기되는 문제점은 어떤 것들이 있으며, 이에 대한 대

ii

응 방안이 무엇인지를 파악해 보고자 하였다.

2. 내용 요약

1990년대에 들어 주요국에서 추진하기 시작한 산업의 구조개편은 진

입의 장벽이 제거될 경우에 높은 생산성, 낮은 비용과 가격, 개선된 서

비스의 제공이 가능할 것이라는 기대에 기초하고 있었다. 그러나 단기적

으로 이러한 성과를 도출하는 것이 쉽지 않기 때문에 시장 내 경쟁을

도입하고자 하는 경쟁정책이 효과를 발휘하고 있는 지에 대한 의문이

제기될 가능성이 높았다. 이러한 관점에서 경쟁정책 담당자들은 다양한

방법론을 강구하여 주기적으로 시장의 경쟁도(competitiveness)를 평가하

고 있다.

과거부터 사용되어 왔던 지배적인 사업자의 시장지배력 남용을 평가

하기 위한 방법론이 있지만, 이 방법론은 시장참여자의 행위에 대해서는

잘 설명해 주지 못하는 단점이 있다. 이 때문에 최근 자유화를 추진하고

있는 국가의 규제기관들은 시장의 다차원적인 측면들을 망라하여 동태

적인 성격의 모니터링(monitoring) 방식을 활용하는 것이 일반적이다.

그러나 시장 자유화 초기 단계에 있는 국가의 경우에는 시장의 성과에

기초한 모니터링 방식을 활용하는 데 한계가 있다 이 때문에 가능한 시

장 구조 및 행위 측면의 지표를 활용해 자유화가 진전된 정도를 평가하

는 모니터링 방식을 활용하여 시장의 경쟁도를 파악하고 있다.

산업 내 경쟁도입을 고찰함에 있어, 가스 산업과 관련된 기술 및 정치

적(혹은 역사적) 특성으로 인해 경제적인 기준 이외에 가스 산업을 둘러

싸고 있는 대외 여건에 대한 고려가 필요하다. 이러한 점 때문에 주요국

요 약 iii

가스 산업의 자유화 진전 정도를 파악하기 위해서는 산업 부문별로 지

배적 사업자 문제와 도매(수입) 및 소매 부문의 필수설비에 대한 접속

문제를 포함하는 구조적인 측면에 대한 검토가 필요하다. 그리고 시장의

다양성과 규모, 규제기관의 성격 등과 같은 대내외의 여건도 함께 고려

되어야 한다. 가스 산업의 지배적 사업자 문제는 사업자의 수, 사업자별

점유율, 효과적인 사업의 분리 정도, 신규 사업자의 물량 확보 가능성,

계약구조의 경직성 등과 같은 측면에서 검토될 수 있다. 그리고 설비의

접속과 관련해 설비 용량 할당 및 이용료의 적정성(適正性), 밸런싱

(balancing) 및 설비 증설의 합리성 등의 측면이 검토되고 있다.

미국은 시장의 규모나 다양성 측면에서 자유화를 시행하는 데 매우

유리한 여건을 가지고 있는 국가이다. 산업 내 공급과잉 문제를 해소하

기 위해 시작된 가스 산업의 구조개편 작업은 1992년 명령 636호에 따

라 완결되었다. 즉, 설비와 판매사업자의 분리를 통해 시장 내에 판매부

문의 경쟁을 도입한 것이다. 국내의 생산기반과 다수의 시장참여자에 의

해 상품(가스)뿐만 아니라 설비용량의 거래가 이루어지는 허브(hub) 혹

은 마켓 센터(market center)가 형성되었다. 마켓 센터는 과거에 파이프

라인 사업자가 일괄 서비스로 제공할 때 포함되는 다양한 서비스를 제

공하는데, 두 가지의 핵심적인 서비스는 파이프라인 사업자 간의 연결,

단기적인 수급불균형(需給不均衡)의 해소이다. 결국, 마켓 센터가 잘 발

달되어 있다는 것은 미국의 천연가스시장이 상당히 경쟁적인 시장이라

는 사실을 말해주는 것이라 할 수 있다.

그러나 최근 수급상황의 악화에 따라 가격의 불안정성에 따른 거래시

장의 유동성(流動性)에 대한 우려가 제기되고 있으며, 소매 부문의 경쟁

도입이 소비자와 사업자의 낮은 참여도로 인해 낮아 지지부진한 상황에

iv

머물고 있다.

영국의 가스 산업 구조개편은 민영화 이후, 수직독점(垂直獨占) 사업

자의 시장지배력 남용에 대한 경쟁당국의 조사에서 시작되었다. 기존사

업자의 시장지배력 남용을 인정한 경쟁당국은 차별적 설비접속 해소와

공급시스템의 효율적인 이용을 도모하기 위한 네트워크 코드의 채택, 설

비와 판매의 분리, 신규사업자가 이용할 수 있는 물량의 제공 등을 주요

내용으로 하는 구조개편정책을 단행하였다. 이러한 구조개편의 결과로

1998년 이후 모든 소비자들이 공급사업자를 자유롭게 선택할 수 있는

경쟁시장으로 변모했다. 소매 단계에서 기존 사업자의 시장점유율이 다

소 높고, 경쟁에 따라 소규모 소비자의 가격이 인상될 수 있다는 지적도

있다. 자국 내 생산의 감소와 설비의 부족에 따른 가격불안 문제도 제기

되고 있다. 그러나 최근 시장의 요구에 발맞춰 설비를 확충함에 따라 중

장기적으로 수급의 안정화가 예상되고, 규제기관의 지속적인 소매 시장

모니터링을 통해 이러한 문제들을 해소해 나가고 있다.

미국이나 영국과 비교할 때 산업 여건이 다른 호주의 빅토리아주(州)

는 공기업의 민영화를 대비하여 가스 산업 구조개편을 추진하였다. 구조

개편의 주요 내용은 판매와 설비의 분리, 신규 판매사업자에 대한 물량

의 할당, 시스템 운영의 공평성 확보를 위한 공적 시스템 운영사업자 지

정, 배관운영과 연계된 거래시장의 개설, 합리적인 설비용량의 할당 방

식 고안 등을 포함하고 있다. 이는 한 개의 생산지에서 장기계약을 통해

가스가 공급되고 있던 가스 산업에 유효경쟁이 조성되도록 한 대표적인

사례라 할 수 있다.

역내(域內) 시장 단일화를 추진하고 있는 EU는 1998년 역내 가스시장

지침(Directive 1998/30/EC)을 통해 개별 회원국의 가스 산업 제도를 경

요 약 v

쟁적인 체계로 전환하도록 요구하고 있다. 이에 따라 스페인은 기존의

지배적 사업자에 대해 신규사업자에게 일정한 물량을 방출하도록 하여

판매할 수 있는 물량을 확보할 때까지 시장의 유동성을 부여하는 한편,

설비회사에 대한 특정 사업자의 지분한도(持分限度)를 설정하고, 설비접

속 코드의 도입을 통해 비차별적인 설비이용을 도모하고 있다. 이처럼

스페인은 자국산(自國産) 가스의 공급이 거의 없는 상황에서 우호적인

LNG 시장의 여건, 급격히 증가하는 발전용과 산업용 수요 등을 배경으

로 합리적인 경쟁정책의 설계와 집행을 통해 다른 EU 회원국에 비해

시장 내 경쟁체계를 조기에 정착시켜 나가고 있다. 대량 소비자부터 소

비자의 공급사업자 선택권을 부여하여 2003년 이후에는 모든 사업자가

공급사업자를 자유롭게 선택할 수 있는 시장으로 변화했다. 또한 경쟁

초기 단계에서 발생 가능한 소비자가격의 인상을 감안해 일정기간 규제

요금시장을 운영하여 소규모 소비자에 미칠 수 있는 영향을 최소화하였

으며, 최근에는 경쟁이 진전됨에 따라 이를 해제하였다.

스페인의 경우와는 달리 이탈리아와 프랑스는 아직까지 지배적 사업

자가 높은 시장 점유율을 차지하고 있으며, 신규사업자의 시장참여가 어

려운 실정에 있다. 경쟁도입과 관련된 문제로는 기존의 장기도입계약으

로 인해 신규사업자들이 판로를 개척하기가 쉽지 않다는 점, 수입설비의

용량이 장기계약과 연계되어 있어 신규사업자의 설비접속이 어렵다는

점 등이 제기되고 있다. 이와 더불어 기존의 지배적 사업자가 판매와 설

비에 대해 기능(경영)적으로만 분리하고 있어 신규사업자의 시장진입을

더욱 어렵게 하고 있다. 또한 아직까지 경쟁의 진전도가 낮아 정부에서

는 소비자들이 기존사업자로부터 규제요금하에서 천연가스를 조달할 수

있도록 함으로써 신규사업자의 입지는 더욱 좁은 상황이다.

vi

수직결합 기업이 지역 단위로 독점적으로 사업을 수행하고 있는 일본

은 1995년부터 내외 가격 차이를 해소하기 위해 일반 가스사업 분야에

경쟁을 도입하고 있다. 가격 교섭력이 있을 것으로 판단되는 대량 소비

자들에게 판매사업자(대형 가스공급사업자)를 선택할 수 있도록 하는 대

형 가스공급사업 제도를 마련하였다. 이에 따라 일반 가스사업 분야의

천연가스 수요가 산업용을 중심으로 급격히 증가하고 있으며, 천연가스

도입가격이 상승함에도 불구하고 평균 판매단가는 하락하는 추세를 보

이고 있다. 그러나 한편으로는 비용의 하락에 따른 혜택이 규제를 받는

소규모 소비자에게는 돌아가지 않고 있다는 지적이 있다.

3. 결론 및 정책 제언

주요국의 사례조사에서 알 수 있는 바와 같이 산업을 둘러싸고 있는

여건은 분명히 가스 산업의 경쟁도입에 장애요인이 될 수 있다. 따라서

경쟁의 도입을 위해서는 세심한 친경쟁(親競爭) 정책 제도의 설계가 필

요하다는 점을 사례조사에서 파악할 수 있었다.

유효경쟁 환경의 조성에 걸림돌이 되는 것 중의 하나가 시장지배력

문제이다. 특히 수직적으로 결합된 기존의 지배적인 사업자가 존재하여

기존의 경직적인 장기계약으로 독점적 사업을 수행하고 있는 경우에는

경쟁의 도입을 위해 제도적인 측면에서 사전적인 규제 및 지원이 필요

할 수 있다.

다시 말해, 효과적인 가스 방출 프로그램에 의해 신규사업자가 필요로

하는 물량과 판로를 확보하도록 해주거나, 수요 측면에서 기존사업자의

판매에 대한 정보를 경쟁사업자들이 파악할 수 있도록 유도할 필요가

차 례 vii

있다. 아울러 홍보를 통한 소비자의 반응을 활성화하거나, 소비자들이

낮은 가격과 혁신적인 혹은 개선된 서비스를 요구할 수 있도록 하는 제

도적인 뒷받침이 있어야 한다. 그리고 수송사업과 판매사업 간의 명확한

사업의 분리가 이루어져 모든 설비접속자들이 동일하게 취급받도록 해

야 한다. 또한 필요한 지점에 투자가 원활하게 이루어져 공급설비 용량

이 증가될 수 있도록 적정한 인센티브를 제공하여야 한다.

신규 사업자의 진입을 용이하게 하기 위해서는 우선, 명확하고 투명한

접속규정을 가진 비차별적이고 법적으로 강제된 제삼자 접속규정이 있

어야 한다. 둘째로는 설비사업자 간 경쟁이 없는 경우에는 수송, 저장

및 LNG 설비에 대한 요금 규제가 필요하다. 그리고 셋째로 기존의 가

스공급사업자와 동일한 기준으로 신규 사업자가 공급설비 용량을 확보

하는 것을 허용하는 할당 절차와 예약 제도가 있어야 한다. 사용하지 않

는 설비에 대해서는 즉시 제삼자가 사용할 수 있도록 거래를 성립시키

는 등과 같은 설비이용의 비효율성을 제거하기 위한 다양한 조치는 신

규 사업자에게 용량을 확보할 수 있는 하나의 기회를 제공할 수 있을

것이다.

구조적인 여건의 조성 이외에 시장 내 경쟁이 조성되어가는 단계에서

는 성과에 대한 모니터링을 통한 유효경쟁 환경을 지속적으로 유지하기

위한 관리와 감독이 추가적으로 필요하다는 것이 자유화가 어느 정도

정착된 미국과 영국의 시장사례에서 잘 알 수 있다. 모니터링의 대상에

는 도매시장의 수급과 가격뿐만 아니라 소매시장의 최종소비자 가격의

움직임도 포함되어야 한다.

viii

ABSTRACT

1. Research Purpose

For the past two decades, the natural gas industry is increasingly

the focus of attention of reformers in many countries. Following

deregulation in the US and UK, similar reform have been made in

other countries. It is frequently said that experiences of regulatory

reform in these countries have provided a basis for some insight into

our industry restructuring. Furthermore, it is also necessary to be

aware of both its performance in countries that adopted effective

competition policies and practical limitations when applied to our gas

industry.

In view of the foregoing, this study closely examined the main

contents of the effective competition policies of major countries for

the gas industry dating back to the mid-1990s, their performances,

and the various issues occurring during policy implementation and

tried to draw suggestive conclusions in support of the progress of

the gas industry's effective competition policy in the future.

To achieve the purpose of research, this study first looked into

the background of introducing competition in the gas industry and

the policy measures used in terms of market structure, conduct,

and performance ditto as to how are several industrial environ-

차 례 ix

ments considered during policy making and implementation. The

implementation of the competition policy, issues raised during

policy execution, and countermeasures were also investigated.

2. Summary

Adopted by major countries in the 1990s, gas industry reform was

based on some expectations of higher productivity, lower costs and

prices, and better service, relative to previously regulated regimes,

once the barriers to entry were eliminated. Nonetheless, there were

also doubts on the outcomes of the competition policy, i.e., whether

the policy could obtain the desired results in a short period. As such,

competition authorities assess the market competitiveness using

various methodologies in order to take if necessary corrective actions.

Though wide use of the existing method for assessing the abuse

of market dominance by incumbents, it has a defect, i.e., it is

unable to explain the behavior of market participants. Thus, the

regulatory authorities of the countries that are currently promoting

liberalization policies usually utilize dynamic monitoring methods

that consolidate the multilateral aspects of the market.

As such, a review on the structural aspects including the issue

on dominant incumbent in each sector within industry and

problems of access to the essential facilities by the wholesale and

retail sectors should be performed to figure out the progress of

x

liberalization in the gas industries of major countries. Moreover,

external factors including he diversity and scale of the market and

nature of regulatory authorities should be considered together.

The US has very favorable conditions for liberalization, e.g.,

market size and diversity. Initiated to solve the supply surplus in

the industry, the gas industry reform was completed as per Order

636 in 1992. Such order introduced competition into wholesale

market through the unbundling of facilities and sale functions. A

hub (market center) where domestic production infrastructure and

many participants trade gas as well as capacity was established.

The market center provides various services that used to be

provided together with the bundled service by pipeline enterprises.

The linkage between pipelines and various services for short-term

imbalance are two key services. A well-developed market center

translates into a pretty competitive US natural gas market.

Still, some experts expect the price instability caused by the

shifts in demand and supply to result in the worsening market

liquidity. The introduction of competition in the retail sector is

also proceeding at a snail’s pace due to the minimal participation

of consumers and enterprises.

In the UK, regulatory reform started with the regulatory authori-

ties' investigation of the abuse of dominance by vertically integrat-

ed incumbent. Its main contents include non-discriminative access

to facilities, unbundling of facilities and sale, and release of gas to

차 례 xi

new players. Through such reform, the UK gas market has been

transformed into a competitive market where all consumers can

freely choose the supplier since 1998. Still, someone pointed out

the somewhat large market shares of incumbents at the retail sector

and possible increase in small consumer's price due to competition.

Price volatility caused by domestic gas production decline and lack

of facilities can also emerge as important issues. Nonetheless,

facilities are being well expanded according to the market signals.

In Victoria, Australia where the industrial environments are

different, gas industry restructuring is being promoted in

preparation for public enterprises' privatization. The main contents

of such restructuring include the unbundling of facilities and sale,

well-designed gas release to new players, appointment of the public

system operator to secure the impartiality of system operation,

create wholesale market for transmission system operation, and

come up with a reasonable capacity release. The Victoria case can

be said to be a representative case wherein the competition system

introduced in the gas industry is operating remarkably well and

gas is supplied from one producer through a long-term contract.

In promoting internal gas market, EU demanded its member

countries to change their respective gas industry into a competitive

one in accordance with the Directive on gas market (Directive

1998/30/EC). In keeping with such Directive, Spain makes

dominant incumbent provide certain gas to new players to enable

xii

them to secure market liquidity, sets the share limit on certain

companies over facilities companies and promotes non-discrimina-

tory access with transparent rules. Through its low gas reserves,

Spain has institutionalized the competitive market earlier than other

EU members through the well-design and implementation of

competition policy based on a favorable LNG market situation as

well as increasing demand by industrial and power sector.

Unlike Spain, dominant incumbent in Italy and France enjoying

larger market shares, new players have difficulty participating in

the market. Problems related to the introduction of competition in

Italy and France include the existing long-term contracts that make

new players' entry difficult and difficulty of newcomers in

accessing facilities because the capacity of the importing facilities

is connected to long-term contracts. Moreover, dominant incumbent

deals only with management unbundling for sales and facilities

thus making the entry of new players even harder. In addition, the

low competitiveness enables consumers to buy gas from incumbent

at a regulated price, thereby making the position of new

participants tougher.

In Japan where gas companies operated vertically in monopoly

service area, competition was introduced to lower gas prices since

1995. The government designed the large volume gas supplier

system that gives large consumers the option to select gas supplier

for large volume customers. With such system in place, gas

차 례 xiii

demand increased abruptly in industrial sector and average selling

unit price tended to drop as well in spite of the increase in import

price. Still, some said that the benefits of cost reduction do not

reach small consumers on whom regulations are imposed.

3. Research Results and Policy Suggestions

Based on the case study on major countries, industrial environ-

ments will likely pose obstacles to introducing competition in the gas

industry. The case study suggests that introducing competition

requires designing deliberate pro-competition policy.

One of the obstacles to creating an effective competition is the

issues of market power. In the case wherein the market has

vertically integrated incumbent with a high market share through

existing rigid long-term contracts, the strong commitment and

fervor on the part of the regulatory authority and governments may

be needed to introduce competition into the gas markets.

In other words, systematic support should be provided to help new

participants secure the necessary gas and customers based on an

effective gas release program. Incumbents should also be encouraged

to make their sales information accessible to competitors and there is

a need to develope awareness of the ability to switch suppliers and

demand lower prices/improved services and the benefits of doing so.

On the other hand, there should be effective unbundling between the

xiv

transportation and supply functions to enable all shippers to receive

the same treatment. In addition, proper incentive must be given to

enable capacity increase through timely investment.

Facilitating the entry of new players first requires mandatory third

party access on a non-discriminatory basis with transparent access

rules. Second, the charges for transmission, storage, and LNG facilities

should be regulated in the absence of competition. The market should

also have an allocation procedure and a booking system to allow

new entrants to secure capacity on an equal basis to the incumbents.

Various measures to eliminate the inefficiency of facilities use can be

a useful means of enabling new entrants to secure market share.

Aside from the structural conditions, there is a need to manage

performance through monitoring at the stage competition starts in

the market to maintain an effective competition. In the US and

UK markets where have successfully introduced competition, its

importance can be gleaned. Monitoring should include not only the

price, demand, and supply of the wholesale market but the end

consumer price's trend as well.

차 례 i

Ⅰ. 서 론 ······························································································1

1. 연구의 배경 ···················································································1

2. 연구의 목적 ···················································································4

3. 연구의 추진 방법 및 구성 ····························································4

Ⅱ. 경쟁도입 성과 분석을 위한 방법론 검토 ···································6

1. 개관 ·······························································································6

2. 시장 경쟁성 평가 ········································································8

3. 가스시장의 유효경쟁 ·································································13

가. 기술적 특징 ·············································································14

나. 경제적인 특징 ··········································································15

다. 정치적인 특징 ··········································································20

라. 종합 ··························································································21

4. 가스 산업 경쟁성 평가의 기준과 방법 ·······································22

가. 정태적 구조분석 ······································································23

나. 자유화 진전 모니터링 분석 ·····················································25

다. 시장 성과 모니터링 ·······························································26

라. 분석의 사례 ············································································28

마. 종합 ························································································33

ii

Ⅲ. 주요국의 시장개방 동향 분석 ····················································35

1. 개관 ·····························································································35

2. 자유화의 진전도가 높은 국가 ·····················································36

가. 미국 ··························································································36

나. 영국 ··························································································55

다. 호주 빅토리아주 ······································································71

3. 자유화를 추진 중인 국가 ····························································84

가. EU ····························································································84

나. 스페인 ······················································································94

다. 프랑스 ····················································································108

라. 이탈리아 ·················································································119

마. 일본 ······················································································134

Ⅳ. 사례조사의 결과 및 주요 이슈 ················································151

1. 사례조사의 종합 및 시사점 ······················································151

가. 대내외 여건 ············································································151

나. 규제 여건 ···············································································154

다. 시장 구조 측면 ······································································155

다. 시장 성과 측면 ······································································161

라. 종합 ························································································162

2. 추가 검토가 필요한 주요 이슈 ·················································165

가. 시장자유화와 공급의 안정성 ·················································165

나. 사업 구조 문제 ······································································168

다. 가격 등락 문제 ······································································170

차 례 iii

Ⅳ. 맺음말과 시사점 ········································································177

참고문헌 ···························································································184

iv

실행가능성 판단기준 ·························································11

미국 천연가스 수급 관련 주요 지표 ································37

가정용 소비자 선택 프로그램의 참여 현황 ·····················48

영국 천연가스 수급 관련 주요 지표 ································57

영국 가스시장의 시장개방 ··············································65

경쟁 대상 소비자의 범위 ··················································78

스페인 천연가스 수요 ·······················································93

프랑스 천연가스 수급 관련 주요 지표 ···························107

이탈리아 천연가스 수급 관련 주요 지표 ·······················117

일본 도시가스 소비추이 ··················································131

일본 도시가스 원료구성 추이 ·······································134

일본 천연가스 수급 관련 주요 지표 ·····························135

일반가스사업의 구성과 변화 특성 ································138

일반가스사업의 비용구조 ··············································139

주요국 가스방출프로그램 내역 ·······································170

차 례 v

[그림 Ⅲ-1] 미국 천연가스 산업구조 ··················································41

[그림 Ⅲ-2] 영국 천연가스 산업구조 ··················································60

[그림 Ⅲ-3] 호주 빅토리아주의 천연가스 산업구조 ···························73

[그림 Ⅲ-4] 스페인 천연가스 산업구조 ··············································97

[그림 Ⅲ-5] 프랑스 천연가스 산업구조 ·············································111

[그림 Ⅲ-6] 이탈리아 천연가스 산업구조 ·········································120

[그림 Ⅲ-7] 일본 대형 가스공급사업의 이해 ····································140

제1장 서 론 1

Ⅰ. 서 론

1. 연구의 배경

1980년대 들어 금융, 통신, 운수, 공익사업 등을 중심으로 기존의 규제

정책을 경쟁원리에 기반을 둔 유효경쟁정책으로 전환하는 논의가 공공

정책의 주요 주제로 부각되었다. 그러한 논의의 결과로 규제가 당연시

되던 산업에서 규제완화를 통해 경쟁원리를 도입하는 정책이 추진되었

다. 이러한 추세는 가스 산업에도 영향을 미쳤다. 가스 산업의 경우에는

경제적인 논리 이외에 기술적 요인이나 정치적인 요인으로 인해 구조개

편의 필요성이 제기되었으며, 일부 국가에서는 공기업 민영화의 한 과정

으로 추진되기도 했다.

우리나라도 예외는 아니었다. 1990년대 중반에 들어, 우리나라에서도

세계적인 추세였던 산업 내 경쟁도입과 더불어 우루과이 라운드 협상의

타결, 세계무역기구(WTO) 체제의 출범에 대응하기 위한 정부의 역할 축

소 및 자율적인 시장기능의 활성화가 주요한 정책과제로 등장하였다. 이

러한 국내외의 환경 변화를 배경으로 정부는 민간의 자율과 창의를 바

탕으로 한 경쟁에 활력을 불어넣음으로써 국제경쟁력을 강화하려는 취

지에서 다양한 규제완화조치와 동시에 공기업을 민영화하는 계획도 발

표하였다.

국내 천연가스 산업에 경쟁원리를 도입하고자 하는 논의는 이러한 공

기업 민영화의 일환으로 1998년에 한국가스공사의 민영화 방침이 결정

2

된 이후 시작되었다. 정부는 수직적인 결합 상태로 한국가스공사를 민영

화할 경우 발생할 수 있는 민간독점체제의 폐해를 방지할 목적으로 가

스 산업 내에 경쟁을 도입하고자 「가스 산업 구조개편 기본계획」(이하

기본계획)을 1999년에 발표하였다. 그러나 기본계획에 따른 계약 승계의

어려움, 시장에 미치는 충격과 성과의 불투명성에 대한 지적과 더불어

이해관계자들의 반발로 2003년 이후 구조개편 계획에 대한 재검토가 이

루어졌다. 그 결과, 국내 가스 산업 경쟁정책의 방향은 도입․판매부문

의 진입규제 완화를 통해 단계적으로 유효경쟁을 조성하는 방식으로 전

환되었다

지금까지 국내 가스 산업의 경쟁정책에 대한 논의 과정에서 제기된

중요한 주장 중의 하나는 해외 사례에 대한 정확한 이해와 국내 산업에

의 적용 가능성, 경쟁을 도입한 국가들의 성과 등과 관련된 사전적인 검

토가 부족하다는 것이었다. 즉, 가스 산업 경쟁도입정책의 추진은 조정

비용이 막대할 수 있을 뿐만 아니라 비가역적(非可逆的)인 특성을 지니

고 있으며, 국가 경제 전반에 미치는 파급효과가 막대하므로 정책 추진

의 오류로 인한 경제적 손실을 최소화하기 위해서는 충분한 사전 연구

및 검토가 선행되어야 한다는 것이다.

경제 구조와 사회적․문화적 의식구조가 우리와 상이하므로 서구의

경쟁정책을 수정 없이 적용할 수는 없으며, 사전에 적용가능성을 검증하

는 과정이 필요한 것은 자명한 일이다. 이 과정에서 우리의 상황에 적용

될 수 있는 대안은 수용하고 그렇지 못한 부분은 그 원인을 명확히 밝

혀서, 이를 바탕으로 바람직한 경쟁정책의 추진전략을 수립할 수 있을

것이다. 이를 위해 반드시 수행되어야 할 과제는 외국의 규제사례와 자

율화에 대한 자료의 수집과 분석이라고 할 수 있다. 결국 이제까지 가스

제1장 서 론 3

산업 내 경쟁도입의 경험이 없는 우리나라로서는 외국의 사례를 간접적

으로 선경험(先經驗)함으로써 경쟁도입 과정에서 직면할 수 있는 부작용

을 사전에 예측하고 대응할 필요가 있다.

최근 미국, 영국, 호주 등과 같이 1980년 후반 혹은 1990년대 초반부

터 가스시장 자유화1)를 추진하여 산업 내 유효경쟁을 정착시킨 국가들

의 경우에는 매년, 혹은 격년에 걸쳐 관련 규제기관에서 가스시장의 경

쟁상황에 대한 보고서를 발간하여 산업의 효율성 혹은 경쟁정도에 대한

정보를 제공하고 있다. 그리고 1998년 역내(域內) 가스시장 형성을 목표

로 회원국의 가스시장 자유화를 주도해 온 유럽연합(European Union,

이하 EU)도 역내 가스시장 지침(Directive 1998/30/EC)에 시장 자유화

진전 상황에 대한 보고서를 발간하도록 요구하고 있다. 특히 최근에는

경쟁의 진전이 부진한 원인에 대해 경쟁 집행위원회(Competition Com-

mission)가 중심이 되어 주요 이슈를 보고서로 발간한 바 있다(EU

2006).

또한 1995년부터 내외 가격 차이를 극복하고자 시장 내 경쟁도입을

추진해 온 일본도 1990년대 중반부터 추진해 온 시장자유화 정책에 따

른 경쟁의 성과에 대한 모니터링 보고서를 발간하고 있다. 이러한 다양

한 사례보고서는 앞에서 언급한 바와 같이 우리가 추진하고 있는 가스

산업 경쟁정책 방향을 조율하는 데 참고할 수 있는 더없이 좋은 정책

사례를 제공하고 있다.

1) 진입규제를 제거한다는 측면에서 “규제완화”(deregulation)라는 용어를 사용하기도

하지만, 경쟁이 가능하지 않은 영역에 대해서는 여전히 규제가 존속한다는 의미에

서 진입에 대한 규제를 완화하는 경우에는 규제완화보다는 “자유화”(liberalization)

라는 용어도 많이 사용하고 있다. Armstrong et al., Regulatory Reform: Economic

Analysis and British Experience, London: MIT Press, 1994.

4

2. 연구의 목적

본 연구는 1990년대 들어 추진되어 온 주요국의 가스 산업 경쟁 도입

정책의 주요 내용과 그 성과 및 정책의 집행과정에서 발생한 제반 이슈

를 면밀히 검토하여, 향후 경쟁도입 정책의 추진을 뒷받침할 수 있는 시

사점을 도출하는 것을 주된 목적으로 하고 있다.

이러한 연구의 목적을 효과적으로 달성하기 위해 본 보고서에서는 첫

째, 가스 산업 내에 경쟁도입의 배경은 무엇이며, 이를 위해 시장구조나

행위, 성과 측면에서 어떠한 정책수단들을 활용하고 있는지, 둘째, 공

급․수요 측면에서 산업을 둘러싸고 있는 제반 여건을 정책의 입안과

집행에서 어떻게 고려하고 있는지, 셋째, 경쟁정책의 도입에 따른 성과

와 추진과정에서 제기되는 문제점은 어떤 것들이 있으며, 이에 대한 대

응 방안이 무엇인지를 파악해 보고자 한다.

3. 연구의 추진 방법 및 구성

본 연구는 다음과 같이 구성된다. 우선 제2장에서는 주요국의 시장경

쟁도입정책 사례를 검토하기 위한 접근 방식에 대해 고찰한다. 이를 위

해 우선 이론적인 측면에서 시장경쟁이 갖는 의미와 시장경쟁을 결정하

는 조건들을 살펴보고, 이러한 조건들을 실제로 적용할 때 제기되는 문

제점과 이를 해소하기 위한 방법 등에 대해 살펴본다. 그리고 가스 산업

이 갖는 특수성을 바탕으로 최근 주요 국가들이 발간하고 있는 가스시

장의 유효경쟁 평가 사례에서는 어떠한 접근방식을 취하고 있는지를 살

제1장 서 론 5

펴보고, 이를 종합하여 사례분석의 방향을 제시한다.

제3장에서는 2장에서 제시한 접근방식을 활용하여 주요국들의 시장경

쟁정책 및 그 성과와 함께 그 과정에서 제기되었던 주요 이슈에 대해

살펴 볼 것이다.

제4장에서는 사례분석에서 나타난 주요국의 경쟁도입 성과와 경쟁도

입이 정착되는 과정에서 제기되었던 다양한 문제점들을 살펴보고, 추가

적인 검토가 필요한 사항, 그리고 그것들이 시사하는 바를 정리하기로

한다.

마지막으로 제5장에서는 앞에서 검토한 내용을 종합하면서 연구의 결

과가 의미하는 바 즉, 정책 시사점을 간략히 정리한다. 그리고 한정된

자료와 부족한 기간 동안 방대한 분야를 연구의 대상으로 하고 있기 때

문에 본 연구에서 세밀하게 검토하지 못하였거나 별도의 연구과제로 수

행되어야 할 것으로 보이는 주요 정책 이슈를 짚어 봄으로써 향후의 연

구과제로 제시한다.

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Ⅱ. 경쟁도입 성과 분석을 위한 방법론 검토

1. 개관

시장을 통한 소비자의 선택이 국가의 계획에 비해 우월하다는 것이

일반적으로 받아들여지는 경제 원리이다. 대부분의 산업에서는 경쟁이

확실히 편익을 제공하고 자연스럽게 혹은 최소한의 일반경쟁정책으로도

경쟁이 잘 육성된다. 이는 시장경쟁을 통해 재화의 희소성이 반영되고,

소비자의 결정을 지시하는 시장가격시스템이 제 기능을 수행할 수 있는

조건들이 갖추어져 있기 때문이다. 그러나 특정한 상황, 즉 시장 실패가

발생할 경우에는 경쟁이 반드시 효율적인 것은 아니며, 항상 효과적인

것도 아니다. 다시 말해, 시장 내에 자연 독점적 산업의 특성, 정보의 비

대칭성, 외부효과 등과 같은 요인이 존재하는 경우에는 시장가격의 기능

을 저해하여 앞의 가정이 성립하지 않을 수 있다. 이러한 논리를 바탕으

로 하여 자유화가 이루어진다고 해도 경쟁이 실현될 가능성은 낮다고

보고 과거부터 가스 산업의 진입규제가 합리화되었다고 볼 수 있다.

그러나 과거에 자연독점적인 특징을 가진 사업으로 간주되어 법적으

로 독점이 인정되던 사업의 활동영역을 자세히 살펴보면, 대부분의 경우

독점적인 영역과 경쟁이 가능한 영역이 혼재되어 있는 경우가 많은 것

으로 나타났다. 물론 사업 환경의 변화나 기술의 발전 등으로 인해 경쟁

영역이 확대되었을 수도 있고, 법적으로 인정되거나 경쟁이 바람직하지

만 시장 지배적 기존사업자가 독점적 영역을 활용한 반경쟁적인 관행으

로 경쟁영역이 기능을 발휘하지 못했을 수도 있다. 여하튼 가스 산업 내

제2장 경쟁도입 성과 검토를 위한 이론적 검토 7

에 경쟁을 도입하는 것이 가능하며, 필요하다는 시각의 변화는 지난 20

여 년간 가스 산업을 완전규제에서 한정적인 규제로 바뀌게 하는 계기

가 되었다. 그렇지만 문제가 간단하지만은 않은 듯하다. 시장에 경쟁을

도입하려는 것은 그것이 시장자유화 이전의 규제체제에 비해 효율성이

제고(提高)되어 가스 공급비용을 절감시킬 수 있다는 신념에 근거하고

있다. 다시 말해 진입장벽이 제거되는 경우에 높은 생산성, 낮은 비용과

가격, 개선된 서비스의 제공이 가능할 것으로 기대하는 것이다. 그렇지

만 이러한 낙관론은 장기적인 관점에서 유효한 것일 수 있을지 모르나,

여러 가지 요인으로 인해 단기적으로는 그것이 적정한 것으로 받아들이

기 어려운 상황이 발생할 수 있다. 이에 따라 시장 내 경쟁을 도입하고

자 하는 정책이 효과를 발휘하고 있는 지에 대한 의문이 제기될 수 있

으며, 이 때문에 시장의 경쟁도(competitiveness)를 평가하는 것이 경쟁

정책 담당자들에게 중요한 의미를 가지게 된다.

그러나 실제로는 유효한 경쟁시장에 대한 일치된 정의가 존재하지 않

기 때문에 시장의 경쟁도를 평가하는 것은 출발부터 어려움을 겪을 가

능성이 높다. 주요국에서 천연가스 산업의 자유화가 어떻게 진전되고 있

고, 그 동안의 성과는 무엇이며 해결되어야 할 주요 이슈는 무엇인지에

대해 검토하고자 할 경우에도 예외는 아니다.

이러한 점을 감안해 시장의 성과를 측정하기 전에 우선 일반적인 관

점에서 경쟁의 개념을 명확히 하고 가스시장에 적용될 경우에 이론적인

측면에서나 실제적인 측면에서 어떠한 한계가 있는지를 명확히 이해하

는 것이 중요하다. 특히 안전(safety)을 위해 중단 없는 공급이 무엇보다

중요하다는 가스 산업의 기술적인 특성, 가스 생산 및 공급설비 투자비

의 매몰성(埋沒性)과 관련이 있는 경제적인 특성, 가스 매장의 지정학적

8

특성과 같은 정치적인 요인, 시장의 전환과정에서 발생할 수 있는 이해

관계자의 갈등 구조 등도 가스시장의 성과를 결정하는 중요한 요소가

될 수 있기 때문이다.

그리고 시장성과의 측정과 관련하여 실행 가능한 경쟁시장에 대한 정

의의 불확정성 때문에 경쟁 정도를 평가하는 간단한 방법은 없으며, 실

제로 다양한 접근방식들이 활용되고 있다는 점을 이해할 필요가 있다.

따라서 시장의 경쟁도라는 개념이 갖는 의미를 제대로 인식하기 위해서

는 이들 다양한 방식이 지향하는 바와 그 접근방식의 한계점을 파악하

는 것도 매우 중요하다.

본 장에서는 우선 경쟁의 개념을 경제이론의 관점에서 살펴보고, 가스

시장의 특수성으로 인해 타 산업과 다른 의미를 가질 가능성과 경쟁도

입을 어렵게 하는 내부 혹은 외부의 여건이 존재하는지 살펴보기로 한

다. 그리고 시장성과를 측정하기 위해 사용되는 방법을 검토하고 시장을

개방한 주요국들이 최근 발간하고 있는 시장 성과보고나 모니터링의 방

법론에 대해 살펴본다. 마지막으로 이러한 검토를 바탕으로 주요국의 시

장개방 성과와 주요 이슈를 분석할 수 있는 합리적인 접근방식을 모색

해 볼 것이다.

2. 시장 경쟁성 평가

경제시스템을 평가하는 가장 중요한 기준은 편익과 비용의 상대적인

크기를 나타내는 개념이라 할 수 있는 효율성1)이다. 따라서 시장경쟁의

바람직한 정도는 다른 산업정책 대안과 비교에 의해 결정된다. 문제는

1) 배분, 분배, 생산, 동태적 효율성 등 효율성에 대한 다양한 정의와 그 의미에 대해

서는 다음의 문헌을 참조, 이준구, 『미시경제학』, 4판 법문사, 2002.

제2장 경쟁도입 성과 검토를 위한 이론적 검토 9

목표가 되는 대안을 어떻게 정의할 것인가 하는 것이다.

경쟁은 시장의 구조나 공급자와 구매자의 행위와 관련된 특성에 기초

하여 정의하는 것이 일반적이다. 즉, 경쟁은 지배적인 사업자가 영향력

을 행사할 수 없는 상황으로, 가격은 한계비용을 반영하고 소비자들은

시장에서 결정된 가격을 지불할 경우에 시장에 공급되는 재화를 구입할

수 있는 상황으로 정의된다. 이와 관련하여 이상적인 경쟁의 형태라 할

수 있는 순수, 혹은 완전 경쟁이라는 개념은 다수의 구매자와 공급자가

존재하여 어떠한 구매자나 판매자도 가격결정에 영향력을 행사할 수 없

으며, 구매자와 판매자는 시장의 진출입이 쉽고 그 진출은 즉각적으로

이루어질 수 있다고 전제하고 있다. 뿐만 아니라 공급자들은 동일한 기

술을 가지고 있으며, 동일한 가격으로 필요한 자원(투입물)을 구매할 수

있고, 투입물과 산출물이 분할 가능하고 모든 시장 참여자들은 시장과

관련된 정보를 확보하는 것이 가능한 상황을 전제로 하고 있다.

그러나 현실에서는 완전한 형태로 경쟁의 모든 조건을 충족시켜주는

시장이 존재하기는 어렵다. 단지 현실의 시장이 추구해야 할 목표가 무

엇인지를 보여줄 뿐 현재의 상황이 유효한 수준인지를 설명해 주는 데

에는 한계가 있다. 따라서 산업정책의 집행과 관련한 정책 수단의 도출

과 성과의 파악 등을 위해서는 실행 가능한 경쟁(workable competition)

혹은 유효경쟁(effective competition)이란 개념을 활용할 필요가 있다.

실행 가능한 경쟁은, 시장의 경쟁상황을 판단하는 것이 필요한 경쟁

정책적 차원에서 완전경쟁이란 개념이 가지는 한계를 극복하고자 J. M.

Clark(1940)이 제시한 개념이다.2) 사실, 실행 가능한 경쟁이라는 개념은

2) Sosnick에 따르면, Clark는 1961년의 저서에서 당초 실행 가능한 경쟁(workable

competition)이라는 용어를 D. H. Wallace가 1940년에 선택한 용어 “유효경쟁

(effective competition)”으로 바꾸었다고 지적하고 있다. 실행 가능한(workable)이라

10

단기적인 시장의 불완전성에도 불구하고 장기적으로는 완전경쟁을 지향

하는 것이 틀린 것이 아니라는 점을 강조하고 있다. 이런 점에서 이 개

념이 완전경쟁을 대체하는 개념으로 제시된 것은 아닌 것으로 해석되고

있다. 다만, 정태적인 이론적 개념인 완전경쟁과는 달리 이 개념은 시간

에 따른 변화의 중요성을 강조하고 있다. 다시 말해, 경쟁을 새로운 힘

에 반응하는 과정이며 새로운 균형에 도달하기 위한 방법으로 해석하고

있다. 결국 이러한 해석은 주어진 현실의 조건하에서 시장의 불완전성을

축소시키는 방법과 수단을 강구하는 과정에서 유효경쟁의 조건을 찾을

수 있을 것이라는 점에 초점이 맞추어져 있다.

실제로 Clark은 실행 가능한 경쟁과 연관되는 기준을 제시하지는 않

았다. 이후에 유효경쟁에 대한 정의에 대해 많은 논란이 있었으며,

Sosnick(1958)이 그동안 유효경쟁을 판정하는 기준으로 제시된 다양한

논점과 지표들을 종합․분류하여 에 정리되어 있는 바와 같이

실행 가능한 경쟁(유효경쟁의 상태)을 판단할 수 있는 기준으로 제시하

고 있다.

는 단어가 단순히 실현가능성(feasibility)을 강조하고 있기 때문이라는 것이다.

Clark는 순수 혹은 완전경쟁으로부터의 이탈은 진보와 불가분의 관계에 있을 뿐만

아니라 그것을 위해 필요하다는 점을 강조하고 있다. 따라서 용어 정의의 변경은

그가 실행 가능한 경쟁의 개념을 도입하고자 했던 이론적인 배경과 밀접한 관련이

있는 것으로 보인다. Sosnick, Stephen H., "A Critique of Concepts of Workable

Competition", Quarterly Journal of Economics, Vol. 72, No. 3, pp.380~423, 1958.

제2장 경쟁도입 성과 검토를 위한 이론적 검토 11

구분 판단기준

시장구조

◊ 규모의 경제를 고려하여 시장에서 존재할 수 있는 최대한의 공급자

가 존재

◊ 진입과 생산요소간의 이동에 인위적인 장벽이 없을 것

◊ 재화가 적절히 차별화되어 있을 것

시장행위

◊ 가격을 주도할 경우 경쟁자가 이를 따를 것인지에 대한 불확실성이

존재할 것

◊ 담합이 없으며, 불공정, 배타, 약탈, 강제 등을 위한 전략이 없을 것

◊ 비효율적인 공급자나 수요자가 보호받아서는 안됨.

◊ 판매촉진행위가 소비자에게 그릇된 정보를 제공해서는 안됨.

◊ 지속적이며 부당한 가격차별이 존재해서는 안됨.

시장성과

◊ 생산, 유통과정은 효율적이며 자원을 낭비해서는 안됨.

◊ 생산수준 및 품질(다양성, 내구성, 안전성, 신뢰성 등)은 소비자의

욕구를 반영해야 함.

◊ 이윤은 투자, 효율성, 혁신에 대한 보상이 되는 최소 수준이어야 함.

◊ 가격은 합리적 선택을 유도하고 시장을 균형으로 이끌어야 함.

◊ 기술적으로 우월한 신제품이나 공정을 도입하려는 기회, 유인이 많

아야 함.

◊ 판매촉진비는 과도하게 지출되어서는 안됨.

◊ 소비자의 욕구에 가장 잘 부응하는 생산자가 성공할 것

◊ 외부효과에 의해 경제의 불안정성을 악화시키지 않을 것

주: Sosnick(1958)의 내용과 Scherer(1990), 이수복(1991), 윤창호(1985), 이상규(2005),

Reekie(1979)가 정리한 내용을 참조하여 재정리한 것이다.

실행가능성 판단기준

를 보면, 제시된 기준들이 산업조직론의 기본적인 분석방법

인 구조-행동-성과 분석에 근거하여 설정되었으며, 완전경쟁, 과점, 불완

전 경쟁, 경합 혹은 독점 등 이론적 개념들이 가지는 주요한 특징과 밀

접하게 관련되어 있다는 점을 알 수 있다. 즉, 유효경쟁은 기업이 가격

에 영향을 미칠 수 없다는 것을 가정한다는 측면에서 완전경쟁 개념을

준용하고 있다. 또한 이론적인 측면에서 볼 때 상당한 시장지배력을 가

진 기업도 경쟁적으로 행동을 할 수 있기 때문에 실행 가능한 경쟁은

사업자의 수를 중요한 특징으로 간주하지 않는다. 다시 말해, 진입장벽

12

이 없을 경우에 이러한 상황이 발생할 수 있다. 이는 경합이론을 적용하

는 것이라 할 수 있다.

또한 실행 가능한 경쟁 개념에 포함되어 있는 중요한 내용 중의 하나

는 장기와 단기를 명확히 구분하고 있다는 점이다. 예를 들어, 유효경쟁

은 단기적으로 하나의 산업 내에 기업이 완전 가동하지 않거나 한계비

용이 한계수입과 일치하는 점까지 가동하는 것이 가능하다고 전제한다.

특히 수요의 변동 때문에 기업은 단기적으로 완전가동을 하지 못할 수

도 있다. 이러한 점은 불완전 경쟁의 내용을 일부 포함하는 것이라 할

수 있을 것이다. 따라서 실행 가능한 경쟁의 개념은 공공정책 결정에 유

용한 출발점을 제공하지만, 이론적인 토대는 비교적 약한 편이다.

한편 실행 가능한 경쟁은 실제시장의 불완전성을 인정하지만 경쟁이

있으면 시장이 잘 작동하며, 규제적 간섭이나 다른 시장조직 형태로는

전체적인 생산(예를 들어, 국가전체의 경제적 후생)을 제고하지 못할 것

이라는 점을 인정하는 개념으로 해석할 수도 있다. 즉, 시장이 제대로

작동하지 않아 규제에 따른 행정비용을 제하고도 성과가 전반적으로 개

선될 수 있는 실제적인 기회가 있는 시장을 유효경쟁이 부족한 시장이

라고 평가하기도 한다. 그래서 경제학적인 관점에서 ‘실행 가능한 경쟁’

이라는 개념의 해석은 동어반복적인 것이 되며, 전체적인 결과가 개선되

기 위해 실제적으로 규제가 필요하지 않을 정도로 충분히 잘 작동하는

시장은 모두 유효경쟁시장으로 해석할 수 있다고 지적되기도 한다.

실제로 실행 가능한 경쟁의 개념은 공공정책의 설계를 위한 가이드라

인을 제공하는데 사용되고 있다. 특히, 경쟁의 “실행가능성”에 대한 많

은 분석은 산업의 집중도, 기업크기의 분산도에 대한 조사를 포함하여

생산자의 관점에서 이슈를 평가하는데 집중되어 있다. 그러나 구조적인

제2장 경쟁도입 성과 검토를 위한 이론적 검토 13

측면이나 행위적인 측면이 반드시 성과측면으로 나타난다고 보장할 수

없기 때문에 소비자가 얻게 되는 결과물의 관점에서 시장의 유효경쟁을

평가하는 것도 중요한 의미를 가진다.

3. 가스시장의 유효경쟁

대부분의 시장에서 경쟁은 가격에 기초할 뿐만 아니라 품질, 혁신, 전

달 속도, 보장, 신뢰성, 사후관리 등과 같은 요소들도 고려의 대상이 된

다. 이러한 가격 외적인 요소들로 인해 현실세계에서 경쟁의 평가는 다

차원적인 분석을 요구하는 비교적 복잡한 일로 취급되고 있다. 가스시장

은 이러한 점에 있어서는 다른 시장에 비해 단순하다. 그렇지만 가스의

품질, 공급 방식, 신뢰성, 안전관리 등과 같은 특징은 네트워크 운영자와

기술적인 고려에 의해 사전적으로 정의되며, 이는 잠재적인 경쟁의 영역

(사업자간 차별화와 혁신의 차이)을 줄여준다. 또한 밸런싱(balancing)

메커니즘만 잘 만들어지고 비차별적으로 공급설비를 사용할 수 있다면,

물리적 공급은 네트워크 운영자가 보장하게 된다. 그래서 최종재화(最終

財貨)인 가스와 관련된 비가격적인 요소들은 기술적인 기준에 의해 규정

되기 때문에 제품을 차별화하기 위한 경쟁자간 자유도를 줄이며, 경쟁은

가격에 전적으로 의존한다고 주장해도 틀린 말이 아닐 수 있다. 즉, 기

술적인 요구사항이 동일하다면 고객들은 가장 값싼 물건을 선택할 것이

다. 그러나 가스시장의 경쟁은 많은 종류의 기술적․경제적․정치적인

요인에 의해 제약을 받는다. 이들 요인들에 대해 주의 깊은 모니터링으

로 통제하지 않으면 가스시장의 경쟁은 불완전하게 될 수 있는 것이 사

실이다.

14

가. 기술적 특징

기술적인 관점에서 가스의 특징은 안전성과 밀접한 관련이 있다. 공급

이 중단되었다가 재개되는 경우에 잔량가스의 폭발 위험이 존재하기 때

문에 공급의 연속성이 매우 중요하다. 이러한 측면에서 수급의 밸런싱이

중요한 의미를 가진다. 수급의 밸런싱은 연간 물량의 확보, 계절간 그리

고 일간 수요격차를 조절하기 위한 장치의 마련, 충분한 파이프라인 용

량의 확보 등이 조화를 이루어야 한다. 특히, 국내에서 공급량을 조절할

수 있는 생산시설이 없는 경우에는 계절 간 혹은 일간(日間) 수급의 관

리를 위해 적정한 용량의 저장설비를 갖추어야 한다.

또한 다수의 사업자가 밸런싱에 참여하는 경우에 시스템 운영자의 밸

런싱 작업이 복잡해진다. 즉, 언제, 얼마만큼의 물량을 송출할 것인지에

대한 세밀한 운영 규칙이 요구된다. 이러한 복잡성으로 인해 과거에는

수직적으로 통합된 하나의 사업자가 독점적으로 사업을 수행했다. 그러

나 수송 및 분배망의 운영과 관련된 정보기술의 발전으로 이러한 어려

움이 극복되고 있으며, 설비와 판매가 분리된 경쟁적인 공급시장의 창출

이 가능하게 되었다3).

3) Newbery는 가스 산업의 기술적인 특성에 대해 다음과 같이 언급하고 있다. “다른

네트워크산업에서 제공하는 서비스와 비교할 때, 가스는 상품의 성격이 강하고, 서

비스를 제공하는 성격은 그리 크지 않다. 특히, 네트워크가 성숙되어 있고, 적정한

용량과 신축성이 갖추어져 있을 경우에는 더욱 그러하다. 고압 파이프라인 시스템

은 통신이나 전력보다는 철도와 유사한 비교적 간단한 기반시설이다. 지역분배회사

들은 이미 거론되었거나, 지적되지 않은 규제문제가 거의 없는 상황이다. 결정적으

로 규제의 혁신이 필요한 부분은 장기계약이라는 비신축적인 시스템을 보완하기 위

한 저장과 현물 및 선물시장의 생성과 관련된 것이다. 충분히 경쟁할 수 있는 생산

자가 있다면, 높은 가격과 비효율성을 야기할 수 있는 규제를 경쟁이 대체할 수 있

다. 일단 그 단계에 도달하면, 남은 규제는 거의 없는 것이나 마찬가지다. 새로운

제2장 경쟁도입 성과 검토를 위한 이론적 검토 15

판매부문에 경쟁이 도입되는 경우에 설비 운영의 복잡성은 외견상으

로 파악하기 어려운 구조적인 진입장벽으로 작용할 가능성이 있다. 이

때문에 배관설비뿐만 아니라 저장설비에 대한 비차별적인 접속과 적정

한 이용료, 그리고 시스템 운영자의 공정한 운영이 요구되는 것이며, 설

비 운영자와 설비 이용자 간에 높은 수준의 사업 분리 요구가 발생하는

것이다.

한편, 가스 공급을 위해서는 이러한 설비의 용량이 충분히 갖추어져야

하기 때문에 적정한 투자 인센티브를 줄 수 있는 제도도 강구될 필요가

있다. 이러한 인센티브가 제대로 제공되지 않아 필요한 설비를 갖추지

못할 경우에는 가격 불안의 원인이 되기도 한다.

나. 경제적인 특징

가스 산업의 경제적 측면에서의 특징은 생산, 수송, 저장, 판매 등 가

스체인상의 각 단계별로 구분하여 검토할 수 있다. 우선 생산부문에서

볼 때, 가스 사업의 경제적인 특징으로 지하에 매장되어 있는 가스를 개

발할 경우에 막대한 매몰비용이 발생한다는 점을 들 수 있다. 즉, 탐사,

생산, 재처리, 인근 지역까지의 파이프라인 건설과 함께 원거리 수출을

위해서는 액화시설과 해상수송 등과 관련된 투자가 이루어져야 한다. 대

부분의 국가들은 과거에 수송과 분배망이 법적으로 독점상황이었기 때

문에 가스를 구매하는 사업자는 하나였을 가능성이 높다. 이에 따라 가

스 생산자는 억류(hold-up) 문제에 직면하게 된다. 상류 투자가 매몰비

균형의 지속가능성은 문제가 없어 보인다. 그러나 자유화는 비가역적이며 소비자에

게 명백히 유리한 것이기 때문에 기존의 가스회사들은 아주 필사적으로 저항할 가

능성이 높다." Newbery, David M., Privatization, Restructuring, and Regulation of

Network Uilities, The Walras-Pareto Lectures, 2000.

16

용이 되는 즉시, 하류 네트워크 독점사업자는 양호한 조건으로 가스를

구입할 목적으로 가스의 구매를 거절하는 경우가 발생할 수 있다. 그 결

과 거의 대부분의 신규 가스전 투자는 장기계약 혹은 수직결합 형태로

이루어졌다. 특히 의무인수(take-or-pay, 이하 TOP)4)라는 조건으로 체결

된 장기계약은 최장 25년 내지 30년 가까운 기간 동안 일정한 물량의

가스를 구매자가 인수하도록 요구한다.5) 이를 통해 생산자들은 물량위

험을 회피한다. 이는 구매자와 판매자 입장에서 모두 장단점이 있지만,

가스 산업 내에 경쟁을 도입하고자 할 때, 진입의 장벽이 되는 경우가

많다. 따라서 이러한 억류문제를 제거하는 것이 중요한 의미를 가질 수

있다.

다시 말해, 기존사업자의 경우에는 과거에 체결한 장기계약의 해소가

중요한 경제적 의미를 가지기 때문에 이들 물량의 해소를 위해 시장 내

에 경쟁을 일부 희생할 것을 요구할 수 있다. 반대로 가스시장 환경의

변동에 따라 계약을 체결하는 시점마다 가격조건이 다르기 때문에 어떤

면에서는 기존사업자가 신규사업자에 비해 가격 안정화를 확보할 수 있

는 유리한 위치에 있을 수도 있다. 어느 경우든 계약구조의 경직성은 가

스 산업 내 경쟁의 도입에 장애요인으로 작용할 가능성이 있다.

생산부문의 개발은 일정한 시간이 소요된다. 즉, 탐사․개발․생산에

소요되는 시간 이외에 의사결정을 하는 기간도 소요되기 때문에 생산이

개시되기 위해서는 수년 전에 의사결정을 해야 하는 문제가 있다. 이러

4) 매년 확정된 물량을 인수할 것인지 여부와 관계없이 사전에 정해진 가격조건에 따

라 해당하는 물량에 대한 구입대금을 지불하도록 하는 계약조건을 말한다.

5) LNG 사업의 경우에는 이러한 점 이외에 생산에 필요한 재원조달문제 때문에 이러

한 조항을 활용한다. 즉, LNG 생산을 프로젝트 파이낸싱으로 추진할 경우 판매대금

을 담보로 재원을 조달하게 된다. 스폰서 입장에서는 안정적인 원금회수차원에서 이

러한 조항을 원할 수 있다. 이것 또한 억류문제와 관련성이 있는 것이다.

제2장 경쟁도입 성과 검토를 위한 이론적 검토 17

한 시장진입에 소요되는 시간은 경합시장의 가능성을 제한한다. 이 때문

에 시장 내 경쟁을 촉진하기 위해서 신규 진입을 지원하는 효과적인 가

스 방출 프로그램(gas release program)이 요구될 수 있다. 가스방출프로

그램은 이용 가능한 가스를 수송할 수 있는 공급용량의 방출프로그램도

동시에 따라야 한다. 앞에서 언급한 바와 같이 가스의 수송을 위해서는

배관이나 수송선-하역-기화설비가 요구되는데, 기존사업자가 장기계약을

통해 확보한 설비용량을 방출하지 않을 경우에 물량을 확보하고도 실제

공급은 불가능하게 되기 때문이다.

장거리 파이프라인이나 해상을 통해 LNG를 수입하는 경우에 사업의

경제성 확보 차원에서 생산자나 구매자들은 일정한 송출률(送出率) 혹은

수송률(輸送率)을 선호하게 된다. 이에 따라 수입국들은 수요의 계절적

한계를 극복하기 위해 충분한 저장설비를 갖추어야 한다. 저장설비가 부

족할 경우에는 수급불안이 발생하여 시장기능을 불안하게 할 수 있다.

반면에 자국 내 천연가스를 생산하는 경우에는 생산부문에서 송출량을

조절할 수 있어 상대적으로 적은 규모의 저장설비용량으로 수급균형을

유지할 수 있는 장점이 있다. 이러한 점에서 영국과 같은 국가가 상대적

으로 산업 내 시장기능을 활성화하는 데 유리한 측면이 있었다고 할 수

있는 것이다.

수송부문은 규모의 경제가 존재하는 사업으로 알려져 있다. 수송부문

에서의 규모의 경제는 첫째, 파이프라인 용량과 설치비용간에 상관성이

높지 않다는 점, 둘째, 용량 증가율이 자본비용 증가율보다 높다는 점

및 가압효과가 크다는 점 등에 기인한다. 따라서 수요가 급격히 증가하

지 않는 한 수송부문은 자연 독점적 특성을 띤다.6) 그러나 미국의 경우

6) 이미 대규모의 공급설비가 확충되어 있는 경우는 공급설비의 용량제약만 없으면,

공급설비의 이용료가 저렴할 가능성이 높기 때문에 경쟁 환경을 조성하는데 도움을

18

와 같이 소비지와 생산지가 원격지(遠隔地)이고 다양한 지역으로 분산되

어 있는 경우에는 파이프라인간의 경쟁이 가능한 것으로 알려져 있으며,

이들 파이프라인들이 교차하는 지역에서 가스 거래가 이루지는 마켓센

터가 형성되기도 한다.

한편 원격지에 위치한 생산지로부터 소비지까지 연결하는 고압 파이

프라인 이외에 이러한 고압 파이프라인을 통해 공급되는 천연가스를 일

정한 권역 내에 분산 공급하기 위한 고압 네트워크도 일종의 수송부문

으로 간주된다. 이러한 수송망이 존재하는 경우에 그 네트워크를 통해

공급되는 부문이 하나의 시장이 된다. 수송 네트워크가 다수의 사업자로

분할되어 운영되거나, 공급되는 가스의 품질상 수송 네트워크 권역을 분

리하여 운영하는 경우에는 설비부문의 제약에 의한 경쟁의 제약이 발생

할 가능성이 많다. 이러한 점은 판매 가능한 시장이 제약적이라는 측면

과 기존 사업자들이 의도적으로 진입장벽을 구축하는 등의 문제를 유발

할 가능성을 의미하는 것이기도 하다.

일부 가스 소비자들, 특히 대규모 가스 소비자들은 고압의 수송 네트

워크를 통해 직접 가스를 조달받는다. 대조적으로 대부분의 소규모 가스

소비자들은 지역분배회사(Local Distribution Companies, LDCs)로부터

가스를 조달받는다. 다른 많은 네트워크 산업과 마찬가지로 지역 가스분

배는 밀도의 경제(economies of density)를 보여준다. 특정한 길을 따라

배관망이 설치됨으로써 비용이 매몰되면 개별 수요가가 가스 연결관을

설치하는 한계비용은 비교적 소액에 지나지 않는다. 이러한 밀도의 경제

때문에 일반적으로 지역 가스분배사업은 자연독점적 사업으로 간주된다.

일반적으로 가스의 수요는 계절적으로 큰 차이를 보인다. 피크(peak)

줄 수도 있다.

제2장 경쟁도입 성과 검토를 위한 이론적 검토 19

기의 수요는 비(非)피크기 수요의 몇 배가 될 수 있다. 피크 수요에 대

응할 수 있는 네트워크를 추가로 건설하는 비용이 막대하기 때문에 네

트워크를 통해 송출되는 가스의 양을 일정하게 하는 서비스에 대한 수

요가 발생한다. 이러한 수급조절기능은 가스 저장설비를 활용함으로써

원활하게 수행될 수 있다. 비피크기에 저장하였다가 피크기에 송출하는

것이다. 가스 소비자들 자신이 가스를 저장하는 것이 가능하지만, 실제

로 이러한 서비스는 전통적으로 네트워크 혹은 제삼의 사업자가 수행하

는 것이 일반적이었다.

가스를 저장하는 설비의 종류는 다양하다. 설치되는 위치에 따라 공급

설비에 접속하는 것은 제한될 수 있지만, 저장설비의 규모의 경제는 작

은 편이다. 그 결과 인구밀도가 낮은 지역을 제외하고는 저장설비에는

유효경쟁이 어느 정도 가능한 분야로 볼 수 있을 것이다. 그러나 지역적

인 입지문제로 인해 충분한 저장설비를 갖추는 것이 용이하지 않을 경

우에는 저장용량의 활용 여부가 경쟁의 정도와 밀접한 관련성을 가질

수 있다. 이러한 측면에서 저장설비에 대한 접속에 대해서도 비차별적이

고 투명한 제도의 도입이 요구되는 것이다.

천연가스는 석유와 전력의 경우와 달리 수송이나 조명, 동력 등에 활

용되는 정도가 낮기 때문에 이들 에너지원에 비해 상대적으로 경쟁재(競

爭財)가 많은 편이다. 그러나 천연가스를 연료로 사용하기 위해서는 연

소기기를 설치해야 하며, 연소기기를 설치하는 경우에는 단기적으로 타

연료로의 전환이 제약을 받는다. 물론 전력비용이 비싸지 않다면, 전력

으로 전환이 가능하겠지만 한계가 있을 수 있다. 따라서 소규모 소비자

입장에서는 대체연료로의 전환이 그리 쉬운 것은 아니다. 일반 소규모

소비자들의 수요는 발전사업자나 이중연소장치를 가진 산업체의 수요에

20

비해 단기 가격탄력성이 높지 않다는 것은 사실이다. 이러한 소비자의

연료소비 패턴은 시장경쟁의 활성화를 좌우하는 중요한 요소 중의 하나

가 될 수 가 있다.

다. 정치적인 특징

천연가스는 석유와 마찬가지로 지정학적인 요인이 작용한다. 석유에

비해서는 다소 나은 편이지만, 매장지역이 한정되어 있고 정치적으로 불

안정한 지역에 방대한 가스가 매장되어 있는 경우도 있다. 특히 석유와

같은 카르텔화(cartel 化) 가능성, 수송 통과국의 정치적 불안 등으로 공

급의 안정성이 주요한 정치적인 의제가 되는 경우가 많다. 이에 따라 필

요시 시장기능을 대신해 정부가 간여하려는 움직임이 쉽게 관측될 수

있다. 특히 협상력을 높여 안정적인 도입을 추구한다는 명목으로 정부에

서 기존 사업자를 적극 지원하는 경우에는 이러한 지정학적인 요인이

진입의 장벽으로 작용한다.

한편으로 환경에 대한 규제강화로 연료 선택의 제약이 존재함에 따라

연료 소비에서 가스가 차지하는 비중이 높아지게 된다. 이에 따라 정치

권에서는 가스 가격의 변동에 대한 민감한 반응을 보이기도 하며, 특히,

서민용 연료 공급이나 에너지 빈곤에 대한 관심은 시장 내 경쟁기능의

도입에 장애가 되는 요인이 되기도 한다. 또한 에너지부문은 정부의 세

수(稅收)확보에 있어 중요한 역할을 하고 있어 부족한 세수의 확보를 위

해 가스부문에 의지하는 경우에는 경쟁으로 인한 과실이 세수로 흡수될

가능성도 있다.

특히 수적으로 압도적으로 우위를 점하고 있는 소규모 소비자의 막강

한 정치적 영향력으로 인해 이들 부문의 가격인상은 중요한 정치적, 사

제2장 경쟁도입 성과 검토를 위한 이론적 검토 21

회적인 문제가 되기 때문에, 이러한 측면에서 단기적이고 가시적인 효과

가 담보되기 전에 산업 내에 경쟁을 도입하고자 하는 것은 정책 입안자

들에게는 정치적인 부담이 될 수도 있다. 또한 시장기능의 도입을 추진

하는 것이 공기업의 민영화와 밀접한 관계를 가질 수 있다. 이 경우에

경쟁의 도입과 민영화 대상기업의 매각가치 간에는 상충되는 측면이 있

기 때문에 경쟁도입을 어렵게 하는 경향도 있다.

이러한 여러 가지 정치적인 이유로 인해 경쟁을 도입하고자 하는 정

책이 난관에 부딪힐 가능성이 높다. 이 때문에 시장 내 경쟁도입에 우호

적인 성향을 가지는 정부나 규제기관의 존재가 매우 중요한 의미를 가

진다.

라. 종합

가스시장에서 경쟁은 일반산업에 비해 복잡하다고 생각할 수 있지만,

이것이 경쟁이 가능하지 않다는 것을 의미하는 것은 아니다. 오히려 정

보의 비대칭성을 감안한다면, 사전 계획에 의한 직접 규제가 유발하는

규제의 실패가능성이 더 심각한 문제일 수 있다는 점이 앞에서 언급한

바와 같이 논리적으로 더 타당하다. 따라서 시장기능을 제약할 수 있는

다양한 요인들이 존재하고 있다는 사실과 진입의 자유화에 따른 일시적

인 비용이 발생할 가능성이 있다는 점을 인정하고 완전경쟁의 차선적

대안으로 실행 가능한 시장을 설계하여 운영하고 그 결과를 주의 깊게

모니터링하는 방안을 취하는 것이 더욱 합리적일 수 있다. 그리고 주기

적인 모니터링의 결과, 일시적인 규제간섭과 같은 교정행위를 요구될 수

도 있다. 이러한 관점에서 볼 때, 시장의 성과를 평가하는 명확한 접근

방식이 중요한 의미를 가진다.

22

4. 가스 산업 경쟁성 평가의 기준과 방법

경쟁의 수준과 정도를 평가하는 것은 정부, 규제기관 혹은 일반 경쟁

당국이 실제로 직면하는 핵심적인 문제이지만, 경제이론으로 그러한 문

제를 바로 해결하는 방법은 없다. 경쟁은 후생과 시장지배력 분석을 통

해 어느 정도 간접적으로 측정할 수 있다. 일반적으로 전통적인 경제학

문헌에서는 시장지배력이 배분과 생산 효율성을 감소시킨다고 말한다.

판매사업자가 경쟁수준 이상으로 시장가격을 높일 수 있는 능력을 가지

는 상황에서는 시장지배력의 행사에 의해 후생이 악영향을 받는다. 관련

된 후생의 손실은 소비자 잉여와 생산자 잉여의 감소에 의한 것이며, 소

비자 잉여의 상당부분이 생산자에게도 이전될 수 있다. 그러므로 시장지

배력의 정도를 추정하여 경쟁 및 시장성과를 파악할 수 있다.

많은 논문에서 가스시장에서의 시장지배력 문제가 분석되고 있다. 사

실 이 문제가 가스시장과 관련된 학문적인 문헌에서 가장 많이 다루고

있는 주제이기도 하다. 위에서 언급한 바와 같은 가스의 독특한 특성은

공급사업자가 시장지배력을 행사할 수 있는 폭 넓은 기회를 제공한다.

그래서 가스시장에서의 시장지배력의 문제는 구조지표(structural indica-

tors) 분석을 통해 파악하는 것이 일반적인 관행이다.

한편, 가스시장이 갖는 복잡성과 명확한 성과의 척도가 없다는 사실과

경쟁은 동태적인 과정이고 제 기능을 수행하지 못하게 되면 소비자로부

터 생산자로의 상당한 부(富)의 이전이 발생할 수 있다. 이 때문에 시장

모니터링에 기초해 시장성과를 정확하게 계속해서 평가하는 것이 필요

하다는 점이 지적되고 있으며, 이러한 차원에서 모니터링 방식이 추천되

제2장 경쟁도입 성과 검토를 위한 이론적 검토 23

기도 한다.

이러한 모니터링 방식은 경쟁 진전도를 모니터링하는 것과 가스시장

이 제대로 기능을 하고 있는지를 모니터링하는 것이 있을 수 있다. 전자

를 대표하는 것으로 EU의 자유화 진전도 모니터링7)이 있고, 후자의 예

로는 미국의 연방 에너지 규제위원회(Federal Energy Regulatory Com-

mission, 이하 FERC)가 가스도매시장을 모니터링하는 것8)을 들 수 있

다. 이들의 중간 정도의 방법을 채택하고 있는 경우로는 영국 가스 및

전력시장 규제청(Office of Gas and Electricity Market, 이하 Ofgem)의

보고서,9) 일본산업경제성의 가스시장 경쟁평가보고서10), 호주 빅토리아

주 규제위원회(Essential Service Commission, 이하 ESC)의 가스 소매시

장 경쟁상황 보고서11) 등이 있다.

가. 정태적 구조분석

경쟁에 대한 전통적인 분석은 산업조직론의 근간을 이루는 구조-행위-

7) Commission of the European Communities, "Communication from the Commi-

ssion to the Council and the European Parliament: Report on progress in

creating the internal gas and electricity market", Brussels. 15. 11. 2005.

8) FERC, "State of the Market Report: Assessment of Energy Markets for the Period

January 1, 2002 through June 30, 2003", Staff Report by the Office of Market

Oversight and Investigations, 2004a.

9) Ofgem, Domestic Retail Market Report - march 2006, July. 2006.

10) 産業構造審議會新成長政策部會, 競爭環境整備小委員會, エネルギー․ワーキング․

グループ, 平成17年度のガス市場の競争評価: 天然ガス․都市ガス市場の競争評価,

2006.

11) Essential Services Commission, Special Investigation: Review of Effec-

tiveness of Retail Competition and Consume Safety Net in Gas and

Electricity, Final Report to Minister, June. 2004.

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성과 패러다임에 근거하고 있다. 이 접근 방식에 따르면, 시장구조가 시

장 참여자의 행위를 통해 그 성과를 결정한다. 이러한 접근방식에서는

시장 집중도(market concentration)를 주요한 구조적 특성 중의 하나로

간주하며, 시장구조분석은 경쟁의 수준을 나타내 주는 핵심 자료가 된

다. 이론적인 측면이나 검증적인 측면에서 이 접근방식은 지나치게 단순

하다는 것이 일반적인 의견이지만, 실제로 경쟁당국에서는 시장의 구조

분석과 집중도를 상당히 강조하고 있다. 가스시장에서 가장 많이 사용되

는 구조지표는 판매량의 관점에서 여러 판매사업자의 상대적인 시장점

유율을 고려한 것이다. 그 외에 몇 가지의 척도들이 있지만, 이러한 척

도들은 간단하기 때문에 구조지표가 광범위하게 사용되고 있다. 가스 산

업의 경쟁도를 평가하는 보고서에서 대부분 반영하고 있는 지표이다.

그러나 이러한 지표들은 잠재적인 시장지배력을 확인하기 위해 유용

한 평가지표이지만, 그 회사가 실제로 시장지배력을 행사했는지는 확인

해 주지 못한다는 단점이 지적되