Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

"La Integracin Fronteriza y el Papel de las Regiones en la Unin Europea y en el Cono Sur: Experiencias,

"La Integracin Fronteriza y el Papel de las Regiones en la Unin Europea y en el Cono Sur: Experiencias,

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#Opciones y Estrategias"Tabla de Contenido

Jos Luis GONZALEZ VALLVELa Poltica Regional de la Unin Europea - Integracin Fronteriza y Poltica Regional: Marco General en la Unin Europeap.3

Esteban PERALTA LOSILLAEl Desarrollo de la Cooperacin Transfronteriza en la Unin Europeap.17

Eugenio O. VALENCIANOLa Frontera: un nuevo rol frente a la Integracin. La Experiencia en el MERCOSURp.26

Ramn LEON OLIVEROSSituacin Actual y Perspectivas de las Relaciones Fronterizas de los Pases Miembros del Grupo Andinop.36

Hctor CARRICARTLa Integracin de los Municipios de la Frontera Argentino-Uruguaya como primer ejercicio de Integracin Binacional en el MERCOSUR. Experiencias y Resistencias. Contextos Globales y Localesp.44

Patricio PRIETO GANDARALa Experiencia de Integracin Fronteriza Argentino-Chilenap.51

Jean M. J. SEVERIJNSLa Cooperacin Transfronteriza en la Unin Europea: el caso de Limburgo- EUREGIOp.60

Pierre VIDALLa Red C6: un espacio integrado, solidario y atractivo en el Sur de Europap.79

Esteban PERALTA LOSILLALa Comunidad de Trabajo de los Pirineosp.87

Pierre VIDALLa Cooperacin Interadministrativa en el mbito local y nacional en las Regiones Fronterizasp.93

Vctor Hugo RONDAN SAMANIEGOLa Experiencia de los Comits de Frontera en el Cono Sur: una Perspectiva Paraguayap.100

Gonzalo PEREZ del CASTILLOUna metodologa para abordar los problemas fronterizos a nivel municipalp.105

Diego ACHARDLa Frontera Uruguay-Brasil: una anlisis de las instituciones que promueven la Integracin Fronterizap.116

Daniel Peter LOUCKSGestin Transfronteriza de los Recursos Hdricos: algunas experiencias europeasp.129

Jess GONZALEZEl Proyecto de la Hidrova Paraguay-Paran en el contexto de la Integracin del Cono Surp.138

LA POLITICA REGIONAL DE LA UNION EUROPEA INTEGRACION FRONTERIZA Y POLITICA REGIONAL: Marco General en la Unin EuropeaJos Luis GONZALEZ VALLVEJefe de Divisin Adjunto, Direccin General XVI (Polticas Regionales),Comisin Europea, Bruselas, Blgica1. REFLEXIONES PREVIASLo que conocemos como el conjunto de polticas regionales existentes en la Unin Europea (UE) a veces tambin denominadas polticas estructurales o polticas de cohesin, son aquellas polticas cuyo objetivo fundamental es el de reducir las diferencias existentes en los aspectos socioeconmicos clave entre las diferentes regiones, territorios o estados de la UE.Este conjunto de polticas presenta "a priori" dos caractersticas singulares que queremos precisar por cuanto pueden ayudar a su mejor conocimiento y comprensin, especialmente en un marco territorial y econmico distinto del europeo.1.1. La singularidad del concepto regionalCon independencia de las razones que han motivado su existencia, el hecho cierto es que en la UE estn identificadas como tales casi 200 regiones en las que se dan una serie de factores de homogeneidad territorial, social, econmica y cultural que les confiere ese carcter y que les hace jugar un papel clave en todo el proceso de integracin, coexistiendo con los Estados nacionales y otras divisiones administrativas de nivel inferior e, incluso, nuevas unidades territoriales que estn surgiendo espontneamente.1.2. La posible interpretacin de la integracin fronterizaCuando en la Unin europea se habla de integracin fronteriza habitualmente nos estamos refiriendo a procesos cuyo alcance se refiere a territorios limitados y contiguos a una determinada frontera. Son procesos que pretenden pasar de lo que se ha determinado histricamente la frontera "fractura" a la frontera "costura" e, incluso a la frontera "potencialidad" y que intentan, de una parte, corregir los efectos negativos que el efecto frontera representa, y al mismo tiempo desarrollar sus posibles potencialidades.Podemos considerar que esta interpretacin de integracin fronteriza es, desde una perspectiva terica general, una integracin fronteriza de nivel micro frente a lo que podra considerarse la integracin fronteriza de nivel macro en sentido estricto que sera la integracin transnacional propiamente dicha y que lleva aparejada todo proceso de unin econmica y poltica como el que estamos viviendo en EuropaDesde esta perspectiva podramos decir que la poltica regional europea tiene como objetivos ambas integraciones transfronterizas: La integracin propiamente dicha o de nivel "macro", por cuanto la poltica regional pretende precisamente ayudar a la convergencia real de economas que, en otro caso, podran diverger poniendo en peligro el propio proceso de integracin. Tambin las polticas regionales pretenden la integracin fronteriza de nivel "micro" por cuanto las regiones fronterizas propiamente dichas son uno de los objetivos especficos de estas polticas, como es el caso del programa INTERREG.2. EL CONCEPTO Y EL PROCESO REGIONALDesde la perspectiva sistmica, que resulta muy pertinente para el anlisis territorial-regional, aunque slo sea por su validez como lenguaje global, podemos considerar el territorio como la interseccin entre el Sistema Social y el Sistema Natural a travs del Sistema Artificial.A partir de este concepto, denominamos "regin" a aquellos territorios en los que dicha interseccin produce, a lo largo de un proceso histrico, lo que podemos considerar como una unidad territorial, en la que se dan, fundamentalmente, tres caractersticas: como caracterstica esencial la voluntad del Sistema Social presente de que ese territorio sea precisamente una unidad territorial (unidad social). como caracterstica no esencial pero s necesaria en algn momento del proceso de gnesis histrica regional: una cierta unidad y homogeneidad de las caractersticas presentes del Sistema Natural (unidad natural). como caracterstica existencial: la disposicin de un Sistema Artificial unitario y compartido cuyo aspecto mas importante ser el cultural-organizativo dotado con instrumentos comunes, tales como el lenguaje y que den al territorio una unidad funcional (unidad funcional).La existencia de estas tres caractersticas dota a la regin de un carcter sistmico, una categora funcional unitaria y claramente diferenciada de otros territorios.De esta forma, la denominacin "regin" se aplica a territorios en los que existe una cierta homogeneidad por lo que se refiere a una serie de circunstancias sociales, naturales, econmicas, culturales e histricas, que justifican la consideracin de ese territorio como una cierta unidad territorial.Es cierto que esa homogeneidad no se presenta con la misma intensidad para todos los tipos de circunstancias, y as nos podemos encontrar con unidades territoriales muy definidas desde el punto de vista natural pero, en las que coexisten diferentes regiones, motivadas, generalmente, por la existencia histrica de sistemas sociales diferentes (puede ser el caso de algunas regiones transfronterizas) o, al contrario, nos podemos encontrar con sistemas sociales similares pero que al interseccionar con sistemas naturales diferentes producen regiones diferentes, como puede ser el caso de las diferentes regiones dentro de un mismo Estado.Otro aspecto esencial histricamente asociado a la existencia de la regin, es su pertenencia a un Estado lo que introduce respecto de la regin dos limitaciones bsicas: La no disposicin de la soberana institucional que corresponde al Estado, manifestada en varios aspectos, especialmente en sus relaciones con los otros actores estatales; Su carcter jerrquico de rango inferior al del Estado.Si bien, tambin parece que estamos asistiendo a la gnesis de determinadas macrorregiones basadas en una fuerte homogeneidad de caractersticas socioeconmicas que, incluso, desbordan los lmites estatales tradicionales, tal y como se refleja en el mapa n 1 donde, segn los anlisis al uso, aparecen tres grandes macrorregiones europeas : la denominada "Blue Banana" que comprende toda la europa ms poblada y de ms alto nivel de desarrollo econmico; la denominada como "Sunbelf o cinturn mediterrneo donde parecen situarse las mejores perspectivas de desarrollo econmico a corto plazo; la conocida como "Arco Atlntico" donde se concentran los problemas de declive industrial que afectan a los sectores tradicionales: siderurgia, naval, minera, etc.En esas tres macrorregiones, que ya comienzan a ser consideradas como tales regiones, parecen darse las tres caractersticas anunciadas al comienzo para la consideracin regional: una cierta unidad y homogeneidad en cada uno de los sistemas naturales presentes; los inicios de la existencia de un sistema artificial unitario detectado por la comunidad de problemas o de expectativas; el inicio de un cierto consenso social en cuanto al carcter macrorregional que se vislumbra en el nacimiento de instituciones comunes, asociaciones, acuerdos de cooperacin institucional, alianzas, medios compartidos, etc., que superan los lmites estatales y que parecen anunciar el nacimiento de ese consenso social.Sirva esta consideracin para constatar que aunque histrica e institucionalmente, la regin est insertada en un contexto estatal de rango superior, la gran velocidad de determinados procesos de homogeneizacin socioeconmica, superior a la relativa inercia histrico-poltica, puede hacer que, en algunos territorios, determinados sistemas funcionen a nivel macrorregional, desbordando los lmites institucionales del Estado, y constituyendo, en alguna medida, el embrin de una macrorregin.En todo caso y, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes que dificultan el establecimiento de una definicin rigorista de la "regin", s parece conveniente, en orden a centrar la cuestin, establecer algunos requisitos cuya existencia justifique la consideracin de un territorio como regin tal y como parece entenderse en la actualidad; a nuestro juicio estos requisitos podran ser los siguientes: La consideracin mayoritaria del concepto y del proyecto "regin" por parte del sistema social existente, apoyada en una identidad cultural y en un gnesis histrica; La unicidad y homogeneidad del sistema social presente, del sistema artificial creado y aplicado y, en cierta medida, del sistema natural existente; La gestin del conjunto del territorio como una unidad funcional a partir de la capacidad de gobierno necesaria y suficiente para permitir que las decisiones pertinentes al desarrollo de ese proyecto regional y a la gestin de esa unidad funcional, se puedan tomar al nivel regional; En la actualidad, la implantacin del nivel regional dentro de una jerarqua institucional ms amplia de forma que el proceso regional se desarrolle en una permanente negociacin entre el nivel regional como un nivel intermedio entre dos niveles: uno jerrquicamente superior que posee la soberana institucional representado por el Estado, y otro inferior representado por las autoridades locales; Este proceso debe de intentar desarrollarse dentro de un ptimo funcional de forma que tenga la competencia el nivel ms prximo al ciudadano siempre que su escala le permita ejercerla con la mayor eficacia. Esta cuestin que tambin se expresa por el concepto de "subsidiariedad" suele ser clave en el proceso de gnesis y desarrollo de las unidades regionales.La aplicacin de estos criterios puede proporcionar una idea del grado de consolidacin del concepto y del proyecto regional en cada caso.No obstante y con independencia de consideraciones tericas, el hecho regional responde a un proceso histrico aceptado y consolidado democrticamente, con arreglo al cual podemos considerar en la UE la existencia de 200 regiones.3. TIPOLOGIAS Y CLASIFICACIONES REGIONALESLa existencia del hecho regional y, sobre todo, la existencia de polticas regionales que pretenden corregir los desequilibrios existentes entre las regiones pertenecientes a una misma Institucin de rango superior, ha llevado a la necesidad de tipificar y clasificar las regiones lo mas cuantitativamente posible, en orden a objetivar la distribucin de recursos asociados a las polticas regionales.Una correcta clasificacin regional sera aqulla que intentara recoger e integrar el mayor nmero de factores posibles, y, al menos, factores pertenecientes a los tres sistemas fundamentales presentes en el territorio, es decir el Sistema Social, el Sistema Artificial y el Sistema Natural.Sin embargo, la mayora de las clasificaciones regionales se efectan a partir de factores casi exclusivamente socioeconmicos tales como PIB/hab., ndice de desempleo, dotaciones de infraestructuras equipamientos o servicios pblicos, etc., a partir de los cuales se suele definir un cierto nivel de bienestar regional, y generalmente, minusvalorando, e incluso prescindiendo de factores propios al Sistema Social y, mas an, al Sistema Natural, presentes en la regin.Tambin y de forma casi automtica se asocia el nivel de bienestar regional al nivel de desarrollo econmico regional, entendido ste casi exclusivamente en funcin del PIB/hab. Esta preponderancia de los factores socioeconmicos en las clasificaciones regionales cuantitativas y su asociacin inmediata al nivel de bienestar- desarrollo regional, han creado una cierta pauta que parece pretender establecer una correlacin casi automtica entre nivel de bienestar-desarrollo y lo que podra considerarse como "felicidad regional". Se parte inequvocamente de que la regin ms desarrollada goza del mayor bienestar, en consecuencia es la "regin mas feliz", y de ello se deduce que tiene la obligacin solidaria de ayudar a la regin menos desarrollada, aunque sera muy discutible cmo resultaran situadas ambas en una clasificacin integral que pudiera valorar algo tan difcilmente aprehensible y cuantificable como la ideal "felicidad regional".Algunas clasificaciones integran factores ms prximos a lo que podra considerarse calidad de vida, tales como el ndice de mortalidad, el nivel de alfabetizacin-enseanza, etc. , pero estos factores mantienen una alta correlacin con la riqueza, y, en consecuencia no especifican demasiado respecto de las clasificaciones socioeconmicas (ver cuadro n 1, pg. 1, pg. 2 con la clasificacin con arreglo a la cual se establece por la ONU, el denominado "ndice de desarrollo humano").Incluso, ltimamente, comienzan a aparecer clasificaciones que intentan recoger factores pertenecientes intrnsecamente al sistema social tales como el ndice de divorcios o de suicidios (factores que tambin guardan una alta correlacin con el nivel de desarrollo econmico), o al sistema natural tales como el porcentaje de emisiones de CO2/cpita, das de lluvia o temperatura media anual (ver cuadro n 2: "Utopia in The Alps", extraido de la revista "The Economist", diciembre 1993) y, en ellas ya pueden comenzar a observarse algunas desviaciones respecto de las clasificaciones basadas casi exclusivamente en la riqueza.Pero lo cierto es que en la totalidad de estas clasificaciones hay un claro desequilibrio hacia los factores netamente socioeconmicos , y ms especialmente hacia el PIB/hab. con una renuncia por tipificar y, en la medida de lo posible, cuantificar otros factores, lo cual no deja de ser una modelizacin excesivamente unidimensional de la realidad, a estos efectos resulta muy ilustrativo ver el mapa n 2 donde se ha graficado cada Estado con una superficie proporcional a su PIB.Es claro que resulta problemtico y dificultoso, establecer los factores que permitiran una valoracin ms propia en cuanto a la calidad relativa de cada Sistema social, como podra ser el grado o la intensidad relativas de adhesin voluntaria que el individuo profesa por pertenecer a un determinado Sistema Social, generalmente funcin de las ventajas que tal pertenencia le produce frente a la simple individualidad o frente a la terica pertenencia a otros sistemas sociales, o el grado de cohesin o relacin internas de cada sistema social, aunque sean factores de difcil cuantificacin.En cambio s parecen factores ms fcilmente cuantificables aqullos que pretendiesen valorar la calidad del sistema natural presente: confort climtico, calidad del aire respirable, etc., e incluso que pretendiesen valorar la contribucin que un sistema natural de una regin efecta al sistema natural global, tanto en trminos positivos, por ejemplo en cuanto a la produccin de oxgeno, como en trminos negativos. Es claro que la toma en consideracin de factores de este tipo y su valoracin relativa, introducira sesgos importantes respecto de las clasificaciones habituales basadas prioritariamente en factores socioeconmicos:Por otra parte este tipo de clasificaciones monotemticamente economicistas, han introducido a nivel regional una cierta competitividad, que ya es un valor aceptado a nivel individual, de forma que el crecimiento en trminos econmicos es, prcticamente, el nico objetivo global identificado y compartido, con la perversin que todo ello puede suponer, especialmente en cuanto a lo que representa de pesimismo- optimismo sociolgico la consideracin casi exclusiva del criterio de riqueza para situar la regin en el ranking regional. De esta forma, en regiones con niveles de calidad de vida muy aceptables pero situadas en la zona inferior del ranking de riqueza parece haberse creado un cierto pesimismo sociolgico que en s mismo representa uno de los mayores estrangulamientos para generar nuevas actividades.Cuadros: "Economic Indicators", "Social Indicators", "Cultural Indicators", "Political Indicators",4. LAS REGIONES EN EUROPAEntre las 200 "regiones" estadsticamente consideradas en la UE coexisten tipos muy diferentes: regiones geogrficamente extensas (Castilla-Len tiene una superficie de ms de 90.000 Km ) con regiones-ciudad de pequea extensin. o regiones muy pobladas: Bruselas tiene una densidad de 5922 hab./km2, con regiones que rozan los parmetros de la desertificacin: Castilla-La Mancha: 22 hab./km2oHighlands Islands: 8 hab./km2. regiones con un alto grado de autonoma poltica como los lander alemanes o regiones espaolas junto con regiones en las que la relativa capacidad de gobierno es una delegacin del gobierno del Estado. regiones que son el resultado de un proceso histrico secular con regiones producidas por la voluntad democrtica reciente o incluso regiones producidas administrativa o estadsticamente.Esta variedad obliga a considerar con muchas reservas cualquier clasificacin regional en la UE.4.1. Clasificacin en funcin de la riquezaSi recurrimos a la clasificacin de las regiones europeas en funcin de su PIB/hab. expresado en capacidad de compra y referido a una media 100, tenemos el cuadro n 3, pg. 1, pg. 2, pg. 3, en el se puede apreciar lo siguiente: la regin con mayor PIB/hab. es Hamburgo con una cifra de 194,5, la menor es Thringen con una cifra de 30. La relacin entre ambas es de 1 a 6,5Es precisamente ese desequilibrio en cuanto a los niveles de riqueza de las regiones europeas lo que motiva la existencia de unas polticas regionales cuyo objetivo fundamental es la correccin de ese desequilibrio por una razn poltica bsica de solidaridad..Pero el cuadro n 3, adems, tiene un importante valor normativo, ya que todas aquellas regiones cuyo PIB/hab. se sita por debajo del 75% de la media comunitaria son las regiones denominadas Objetivo n 1, a las que va destinada la mayor parte de ayuda de las Polticas Regionales.La correccin de ese desequillibrio no slo viene motivada fundamentalmente por razones de solidaridad, sino que adems, la propia racionalidad econmica parece recomendar el que para funcionar correctamente en un mercado nico, no existan entre las diferentes regiones tales desequilibrios. A estos efectos resulta ilustrativo observar como en Estados Unidos (cuadro n 4) las diferencias entre el Estado ms rico y el menos rico se sitan en una proporcin de 1 a 2.Tambin la lista de las regiones Europeas clasificadas en funcin de su PIB/hab. ha sido en su evolucin histrica reciente un reflejo del proceso de integracin europea: en la europa de los seis, las regiones menos ricas estaban en el Mezzogiorno Italiano, se trataba de una Europa ms homognea econmicamente; con la incorporacin del Reino Unido y de Irlanda, fue este pas el que regionalmente se situ como menos desarrollado; con la entrada de Grecia, fueron las regiones griegas; la incorporacin de Espaa y Portugal, ampli y extendi el problema del desequilibrio regional a casi 1/5 de la poblacin europea, y finalmente con la entrada de los lander de la ex-Alemania del Este, son estas regiones las situadas en el furgn de cola, dndose ahora la paradoja, de que el desequilibrio regional europeo, se produce en su mayor medida dentro de un solo Estado.4.2. Clasificacin en funcin del nivel de empleoSi recurrimos a otro factor socioeconmico clave como es el ndice de desempleo, nos encontramos con un cuadro, el n 5, (pg. 1, pg. 2, pg. 3), en el se puede observar como Luxemburgo (a efectos estadsticos considerado como una regin), es la regin europea con menos desempleo, cifrado en un 20% de la media comunitaria; al contrario la regin de Andaluca con una cifra del 290,5% respecto de la media comunitaria es la regin con mas alto ndice de desempleo. Estas cifras nos indican que la relacin entre ambas regiones es de 14,5 a 1, desequilibrio de doble valor que el referido a los ndices de riqueza y que abunda en la necesidad de disponer de unas Polticas Regionales para su correccin.Adems este desequilibrio en trminos de desempleo, se produce en un contexto de evolucin reciente de costes salariales que se aprecia en el cuadro n 6, donde, como puede observarse, por lo que se refiere a Espaa, el salario por hora ha aumentado significativamente, situndose en valores similares a los europeos, de donde resulta inimaginable una ventaja competitiva basada en menores costes salariales, nicamente Portugal y Grecia mantienen niveles salariales relativamente inferiores a la media europea. Ms significativo an, resulta observar el cuadro n 7, donde se ponen de manifiesto costes del trabajo en un escenario global y en el que se puede observar cmo la relacin entre, por ejemplo Espaa y China resulta para el ao 1993 de 35 a 1 .4.3. Economa SumergidaEs cierto que todas estas clasificaciones deben de afectarse de algo que podramos considerar su fiabilidad en cuanto a la apreciacin de la realidad econmica, y no tanto por una mayor o menor calidad estadstica sino por la existencia de lo que conocemos como "economa sumergida", y que, lgicamente, no tiene un reflejo en las estadsticas oficiales. En los cuadros n 8 y n 9, se pueden observar estimaciones de economa sumergida, tanto a nivel estatal como regional.Se podran detallar muchos otros factores que contribuiran a completar el escenario del desequilibrio regional europeo, pero, es evidente, que con los de renta y desempleo parece suficiente como para justificar la existencia de unas polticas regionales que intenten corregir dichos desequilibrios.5. LAS POLITICAS REGIONALES COMUNITARIAS.5.1. Los Fondos EstructuralesLos Fondos Estructurales Comunitarios son tres :El FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional), cuyas acciones se realizan en los siguientes mbitos: inversiones productivas infraestructuras desarrollo endgeno, desarrollo local y PYME inversiones en educacin y sanidad proyectos piloto, en especial en las regiones fronterizasEl FSE (Fondo Social Europeo) que realiza acciones en los mbitos de : facilitar el acceso al mercado laboral fomentar la igualdad de oportunidades en el mercado laboral formacin profesional favorecer la contratacin y la creacin de empleo acciones de carcter innovadorEL FEOGA-O (Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola) en su versin Orientacin, con acciones en los mbitos de : adaptacin de estructuras agrarias: modernizacin de las explotaciones transformacin y comercializacin de los productos, etc. (objetivo 5a) medidas de desarrollo agrario en las regiones del objetivo 1 y en las zonas rurales (objetivo 5b) contribuir a garantizar un nivel de vida equitativo a los agricultores y agricultoras contribuir al desarrollo del entramado social de las zonas rurales, a la proteccin del medio ambiente y a la conservacin del espacio ruralAn no siendo estrictamente un fondo estructural, es preciso considerar la existencia del IFOP (Instrumento Financiero de Orientacin de la Pesca), por su actuacin coordinada y conjunta con los fondos estructurales y tambin considerar la existencia del BEI (Banco Europeo de Inversiones) por su labor coadyuvante a la de los fondos estructurales.5.1.1. ObjetivosSus objetivos y misiones vienen resumidamente especificados en el artculo 1 del reglamento n 2081/93, que dice:"La accin de la Comunidad a travs de los Fondos estructurales, del instrumento financiero de orientacinde la pescadel BEI ...del instrumento financiero de cohesin y de los dems instrumentos financierosexistentescinco objetivos prioritarios siguientes:1. Fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas....(Regiones Objetivo 1)2. Reconvertir las regiones, regiones fronterizas o partes de regionesgravemente afectadas por eldeclive industrial (Regiones Objetivo 2)3. Combatir el paro de larga duracin y facilitar la insercin laboral de los jvenes y de las personas expuestas a la exclusin del mercado laboral4. Facilitar la adaptacin de los trabajadores a las mutaciones industriales y a la evolucin de los sistemas de produccin5. Fomentar el desarrollo rurala. acelerando la adaptacin de las estructuras agrarias en al marco de la reforma de la Poltica Agrcola Comn (PAC)b. facilitando el desarrollo y el ajuste estructural de las zonas rurales (Regiones Objetivo 5b)Hay, por tanto, 3 objetivos territoriales y 2 objetivos generales.5.1.2 Principios de ActuacinLa actuacin de los fondos se basa en cuatro principios bsicos: CONCENTRACION: en objetivos, en regiones y en recursos COOPERACION: a travs del partenariado con las instituciones nacionales y regionales PROGRAMACION: por el establecimiento de un proceso de planificacin -programacin basado en una serie de figuras: Plan de Desarrollo Regional, Marco Comunitario de Apoyo, Programas Operativos ADICIONALIDAD: de forma que el incremento de los crditos de los fondos resulte en un aumento al menos equivalente del total de la inversiones pblicas o asimilables con finalidad estructural en el Estado miembro en cuestin, teniendo en cuenta las condiciones macroeconmicas en las que se efectan dichas financiacionesLa actuacin de los Fondos se lleva a cabo por perodos plurianuales, en la actualidad perodo 1994-99 y, fundamentalmente a travs de dos vas: la que podramos denominar como de Iniciativa Nacional, cuya planificacin, realizacin y evaluacin se efecta a partir de la iniciativa de las regiones/estados pero enmarcada en un proceso permanente de "partenariado" o cooperacin con la implicacin de las regiones, los estados y la propia Comisin Europea. A esta va se destinan prcticamente el 90% de los Fondos (cuadro n 10). la que se denomina de Iniciativa Comunitaria, porque con ella se pretende atender aquellas cuestiones de poltica regional cuya mejor respuesta pasa por una iniciativa propiamente comunitaria, tal es el caso de las cuestiones transfronterizas, a esta va se destinaron en el perodo 89-93 el 15% de los recursos, durante el actual perodo 94-99, se le destinarn un 9% de los recursos; esta disminucin es un cierto reflejo del relativo proceso poltico de "renacionalizacin" por el que pasa en la actualidad la integracin europea.Respecto del reparto de los fondos entre los objetivos reglamentarios, en el cuadro n 11 se puede observar, a ttulo de ejemplo, la asignacin para el caso de Espaa relativo a las Iniciativas Nacionales para el perodo 94-99, del que se deduce como el Objetivo n 1 con ms del 85% de los recurso financieros representa el objetivo mas importante.Tambin referido al caso espaol y para el Objetivo n 1, se puede observar en el cuadro n 12 el reparto entre los diferentes fondos y cmo el FEDER con el 60% de los recursos supone el fondo ms importante.5.2. Las Regiones ObjetivoEl articulo 1 del reglamento 2081, al sealar los objetivos de los Fondos, especifica tres objetivos territoriales: 1, 2 y 5b y dos objetivos sectoriales. La especificacin de los objetivos territoriales de hecho supone una tipificacin regional que da lugar a tres tipos de regiones: las regiones Objetivo n 1 definidas por su retraso de desarrollo, que representan el 26,4% (91,4 millones de habitantes) de la poblacin de la UE (mapa n 3), y a las que se destina el mayor volumen de recursos. Estas regiones se determinan estadsticamente al nivel NUT II (nivel regional, inmediatamente inferior al estatal, y superior al provincial o departamental) y su relacin se aprecia en el cuadro n 13. Esta lista parece quebrar, en alguna medida, la asociacin espontnea que se ha venido haciendo entre: norte-riqueza y sur-pobreza; puesto que si bien sigue siendo el sur de Europa el mayoritariamente concernido por este objetivo, aparecen algunas regiones claramente "norteas" en Holanda, Blgica, Reino Unido e incluso Francia. Estas regiones son objeto de atencin preferente por parte del FEDER acompaado del FSE y del FEOGA-O Las regiones Objetivo n 2, definidas por graves problemas de declive industrial, que representan el 16,8% (58,1 millones de habitantes) de la poblacin de la UE; su determinacin se puede producir a niveles inferiores al NUT II (regional), y en varios pases como Espaa, Italia, Francia, Reino Unido, etc., coexisten con regiones Objetivo n 1; son el segundo grupo en importancia financiera y tambin son objeto de atencin preferente por parte del FEDER, acompaado del FSE y del FEOGA-O. Las regiones Objetivo n 5b, definidas como zonas rurales necesitadas de desarrollo y ajuste estructural y que no estn consideradas como Objetivo n 1, representan el 8,2% (23 millones de habitantes) de la poblacin de la UE, su determinacin se produce a niveles inferiores al NUT II (regional) y tambin coexisten en algunos pases con regiones Objetivo n 1 y n 2 y son objeto de atencin preferente por parte del FEOGA-O, con la participacin del FEDER y del FSE.Por ser el grupo ms importante, y, entendemos, que ms significativo, dentro de las actuaciones de la Poltica Regional Europea, en lo sucesivo nos referiremos prioritariamente al grupo de regiones Objetivo n1, sin perjuicio de sealar, cuando sea el caso, especificidades importantes que correspondan a las otras regiones objetivo.5.3. Convergencia Nominal. Convergencia Real. El Fondo de CohesinEl Tratado de Maastricht estableci un calendario gradual hacia la moneda nica, de forma que si un mnimo de siete pases cumplen cinco condiciones macroeconmicas, que suponen una fuerte convergencia nominal, pueden poner en marcha, si sa es su voluntad, la tercera fase de la Unin Econmica y Monetaria (UEM) cuyo mximo exponente es la moneda nica.Estas condiciones son: que la inflacin no supere en 1,5 puntos la media de los tres pases con menor tasa que los tipos de inters a largo plazo no superen en dos puntos los de los tres pases donde sean ms bajos que el dficit pblico no supere el 3% del PIB que el saldo vivo de la deuda pblica no supere el 60% del PIB que durante los dos aos precedentes la moneda haya respetado los mrgenes de fluctuacin del SME, que hoy por hoy son del 15%El estado actual del cumplimiento de esas condiciones en los pases miembros y en los candidatos se aprecia en cuadro n 14.Pero en Maastricht, tambin se tom el acuerdo, despus ratificado y cifrado en Edimburgo de crear un denominado Fondo de Cohesin que aporte contribuciones financieras a proyectos en los mbitos de medio ambiente y de las redes transeuropeas de los estados miembros que tengan un PIB per cpita inferior al 90% de la media comunitaria y que cuenten con un programa que conduzca al cumplimiento de las condiciones de convergencia econmica nominal, antes mencionada.En resumen se crea un Fondo de Cohesin que se aplica por el momento a Espaa, Irlanda Grecia y Portugal (ver cuadros n 15 y n 16 ) y que pretende contribuir a la convergencia real de sus economas con lo que podra considerarse la media comunitaria, teniendo presente el esfuerzo que dichos Estados deben de hacer para conseguir cumplir las condiciones de convergencia nominal.Este fondo presenta algunas caractersticas diferenciales respecto de los fondos estructurales que conviene subrayar: se trata de un fondo interestatal, a ser gestionado exclusivamente por los Estados Miembros y la Comisin, a diferencia de los FF EE, que se gestionan en partenariado entre las regiones, el Estado Miembro y la Comisin. se refiere a dos sectores concretos: redes transeuropeas y medio ambiente, a diferencia de los FF EE cuya gama de acciones es mucho ms amplia.Su dotacin econmica es de 15.000 millones de ECUs para el perodo 1993-99, frente a una dotacin para los FF EE en el mismo perodo de ms de 140.000 millones de ECUs.6. LA CAPACIDAD DE ACCION DE LA COMISION EUROPEA. DOTACIONES PRESUPUESTARIASDentro del conjunto de las instituciones de la Unin Europea: Consejo de Ministros, Parlamento Europeo, Comisin, Tribunal de Justicia, corresponde a la Comisin el papel de ejecutivo dotado del poder de incitativa pero relativamente limitado frente a las competencias habituales de un ejecutivo, puesto que la aprobacin de sus decisiones pasa en gran medida por el refrendo del Consejo y/o del Parlamento.El presupuesto comunitario a gestionar por la Comisin, tiene el limite del 1,2% del PIB comunitario tal y como se acord en Maastricht, de forma que, en la actualidad, frente a un PIB comunitario de 6-7 billones de ECUs, el presupuesto comunitario est entre los 60/70.000 millones de ECUs (ver cuadro 17).Es una cifra importante pero tremendamente alejada de lo que suponen los presupuestos pblicos en los diferentes estados miembros y tambin muy alejada de lo que sera necesario para poder considerarlo como un cierto gobierno federal en Europa, ya que segn estimaciones realizadas, para ello sera preciso dotarle de un presupuesto que representase entre el 4-7% de la riqueza europea.As pues, conviene ser conscientes de que los europeos dotamos a nuestro "gobierno europeo" con poco ms del 1% de nuestra riqueza, y resulta necesario tener presente dicha cifra para considerar las posibilidades de respuesta europea frente a los problemas planteados.Pero es que, adems, como se aprecia en el cuadro 17, de ese prepuesto europeo, casi un 60% se destina al FEOGA-Garanta, es decir a la Poltica Agrcola Comn (PAC), mientras que a las Polticas Regionales y de Cohesin se destina entre el 25 y el 30%.Es cierto que Maastricht y Edimburgo han iniciado un cambio de tendencia, en el sentido de ir disminuyendo la importancia presupuestaria de la PAC e ir aumentando la de las polticas estructurales, cambio que se aprecia al comparar el cuadro n 18 que contempla el prepuesto de 1992 con el n 17 que contemplaba el de 1989.La asignacin de Fondos Estructurales (FF EE) por pases es el resultado de un proceso complejo que parte de una propuesta de distribucin indicativa efectuada por la Comisin y basada en los siguientes criterios objetivos: la prosperidad nacional, la prosperidad regional, la poblacin de las regiones y la gravedad relativa de los problemas estructurales, incluido el nivel de paro y, para los objetivos apropiados, las necesidades de desarrollo de las zonas rurales, y que concluye por una negociacin poltica.El resultado de dicha asignacin se puede observar en el cuadro n 19, que detalla una de las simulaciones efectuadas, y en el cuadro n 20 donde se indican las ayudas para Espaa y para los cuatro pases de la Cohesin durante el perodo 1994-99.Como se puede observar en dichos cuadros, el volumen de ayuda para un pas como Espaa y para sus regiones Objetivo n 1 representa una cifra del orden de 35.000 millones de ECUs, es decir ms de 5 billones de pesetas o ms de 40.000 millones de dlares; es una cifra importante y, por ejemplo, comparable al Plan Marshall, que supuso 12.000 millones de dlares para 15 pases.En el cuadro n 21, referido a las regiones Objetivo n 1, se puede observar, adems, la dotacin por habitante tanto en el perodo actual 1994-99, como en el precedente 1989-93; del mismo se deduce cmo en el perodo actual se ha corregido una cierta desproporcin que existi en el perodo precedente en cuanto a la dotacin por habitante. En el perodo 89-93, el pas mejor dotado era Irlanda con 1296 ECU/hab., casi el triple de Italia que era el menos dotado con 448 ECU/hab., o 2,3 veces Espaa, tambin pas de la cohesin; mientras que en la actualidad la relacin entre el pas ms y menos dotado no llega a 2,5 y se ha homogeneizado fuertemente en el caso de los pases cohesin, en los que la relacin no llega a 1,5.La importancia financiera de los FF EE supone que tengan una gran influencia en las relaciones financieras de cada Estado con la UE. En el cuadro n 22 se intentan detallar dichas relaciones, en dicho cuadro se puede observar cmo hay una serie de pases que resultan contribuyentes netos a la UE, tal es el caso del Reino Unido, Blgica, Francia, Alemania, Italia y Luxemburgo, pases que, efectivamente en su conjunto y desde la perspectiva de las polticas regionales y de cohesin, resulta razonable el que aparezcan como contribuyentes netos. Lo mismo se puede decir respecto del carcter de beneficiarios netos de Grecia, Irlanda, Portugal y Espaa. En cambio hay dos pases que son Dinamarca y Holanda que resultan como beneficiarios netos, cuando desde una perspectiva de poltica regional y de cohesin, parece deberan de ser contribuyentes netos, la explicacin viene dada por la mayor importancia financiera de la PAC, cuyas compensaciones son las que hacen que esos dos pases aparezcan como beneficiarios netos en lugar de como contribuyentes.En los cuadros n 23, 24 y 25 se detalla el caso de Espaa, donde vuelve a resaltar la gran influencia del FEOGA-Garanta.7. LA INSTRUMENTACION DE LAS POLITICAS REGIONALESLa instrumentacin de las Polticas Regionales ha experimentado en su corta historia una evolucin paralela a la de la propia construccin europea. En todo caso, conviene distinguir la instrumentacin relativa a la va de iniciativa nacional, de la correspondiente a la va de iniciativa comunitaria, si bien, como ya hemos comentado, las diferencias entre ambas vas tienen su origen en una cuestin poltica ms profunda que la simple instrumentacin7.1. Iniciativa NacionalDesde la creacin del FEDER en 1975 y hasta la aprobacin del Acta Unica, el casi nico instrumento de realizacin de las Polticas comunitarias era el proyecto; los estados miembros presentaban proyectos concretos que eran cofinanciados.El Acta Unica aprobada en 1988 y vigente a partir del perodo 1989-93, introduce una serie de principios bsicos : La concentracin. La programacin. El partenariado. La adicionalidadya mencionados en el epgrafe 4.1.2., y que a efectos de instrumentacin suponen bsicamente: Definir la tipologa de regiones elegibles Introducir la cooperacin regin-estado-Comisin para la gestin del proceso Introducir cuatro formas de intervencin: Proyecto, referido a una sola accin generalmente infraestructural Programa, conjunto de acciones varias plurianuales con objetivos comunes Rgimen de Ayudas para las empresas, generalmente cofinanciacin de regmenes nacionales Subvencin Global, figura novedosa que pretende una gran simplificacin, dotando a un organismo intermediario tipificado reglamentariamente de una subvencin en un rgimen de gran agilidad para el desarrollo del tejido econmico..A ellas habra que aadir como una forma de intervencin complementaria la asistencia tcnica, especialmente en su misin de evaluacin. Priorizar la figura del programa como forma de intervencin preferente, recomendando el programa plurifondo, es decir el programa que comprende a los tres fondos: FEDER, FSE y FEOGA-O.El proceso de planificacin en partenariado se realiza en tres fases: elaboracin del Plan de Desarrollo Regional (PDR) por las regiones y el Estado. preparacin por la Comisin de comn acuerdo con las autoridades nacionales del Marco Comunitario de Apoyo como respuesta comunitaria a la demanda formulada en el PDR. presentacin secuencial durante el perodo de vigencia del MCA de las formas de intervencin a aprobar por la Comisin.La gestin se realiza por comits de seguimiento presididos por las autoridades nacionales con participacin de la Comisin y dotados de relativos poderes para autorizar modificaciones.El balance de la realizacin durante el perodo 1989-93, los afanes de simplificacin y el relativo proceso de "renacionalizacin" llevan a introducir algunas modificaciones en esa mecnica para el perodo 1994-99, que se pueden resumir en las siguientes: Posibilidad de mantener el proceso en tres fases: PDR-MCA-Formas de Intervencin, pero con la opcin de hacerlo en dos fases PDR+formas de Intervencin-DOCUP (Documento Unico de Programacin). Mantener la relativa prioridad del programa pero insistiendo an ms que en el perodo precedente en la idoneidad de la Subvencin Global para los casos de dinamizacin del tejido econmico. introducir una serie de indicadores que permitan cuantificar los objetivos para mejorar la evaluacin de cada forma de intervencin (Cuadro n 26, pg. 1, pg. 2, pg. 3). Insistir en la importancia de la evaluacin en tres fases: ex-ante, on-going y ex-post. Insistir en la importancia de la verificacin de la adicionalidad, incluyendo a tal efecto un cuadro financiero en el MCA (cuadro n 27 ).Esta mecnica, supone que, por ejemplo, para el caso de Espaa, el Objetivo n1 que funciona en tresfases, el proceso es el siguiente:1. Elaboracin del PDR con las siguientes caractersticas: se elabora en un proceso de abajo a arriba en cooperacin autoridades regionales/nacionales y se presenta a la Comisin por las autoridades nacionales. es el nico documento donde a nivel nacional se recoge el conjunto de inversiones de las administraciones nacional y regionales para un perodo plurianual y dotado de los compromisos financieros correspondientes. En el cuadro n 28 se incluye el resumen financiero del PDR Espaa objetivo n1, donde se puede observar su estructura de doble entrada: por ejes y subejes de actuacin y por anualidades en las que se diferencia la cofinanciacin central y regional. la estructura por ejes y subejes de actuacin responde a criterios funcionales y presupuestarios, de forma que la inversin pueda asimilarse fcilmente tanto a los grandes objetivos globales, como a los epgrafes presupuestarios.2. Negociacin y realizacin del Marco Comunitario de Apoyo (MCA) de comn acuerdo entre los serviciosde la Comisin y las autoridades nacionales/regionales, con las siguientes caractersticas: el MCA Espaa Objetivo n 1 presenta una doble estructura: un parte que se denomina plurirregional y que corresponde a las inversiones a realizar por la Administracin central del Estado en el conjunto de las regiones objetivo n 1 y n 11 partes regionales que corresponden a las inversiones a realizar por cada una de las regiones en su territorio. en el cuadro n 29 se incluye un resumen financiero del conjunto del MCA Espaa objetivo n 1 donde se aprecia su estructura de doble entrada: por ejes y subejes de actuacin y por fuentes de financiacin: los diferentes fondos comunitarios y la financiacin nacional; Tambin se detalla en este cuadro el reparto indicativo por regiones del total de la inversin, lo cual quiere decir que se ha regionalizado en ms del 90% la inversin plurirregional, la regional est regionalizada por definicin. Hay una parte no regionalizable a priori (2.446 millones de ECUs sobre 26.300, es decir el 9,3%), que corresponde a inversiones a realizar en rgimen de demanda, tales como subvenciones, bonificaciones y cuya regionalizacin a priori resulta muy estimativa. El cuadro n 30 corresponde a las tasas de cofinanciacin, del que conviene destacar los siguientes: respecto del perodo precedente 89-93 ha habido un incremento de la tasa media de 10 puntos, pasando del 53% al 63% se privilegian determinados ejes y subejes con tasas de hasta el 70% y se "penalizan" el subeje de telecomunicaciones y el de energa por suponer que son infraestructuras generadoras de ingresos por primer vez se privilegian determinadas regiones: Extremadura, Canarias, Ceuta y Melilla con 5 puntos y Andaluca y Galicia con 2,5 puntosTambin es durante el proceso de negociacin y realizacin del MCA, cuando la Comisin, de comn acuerdo con el Estado miembro, modifica, matiza o introduce nuevas ideas y elementos respecto del PDR, por lo que respecta al caso Espaa Objetivo n 1, y para el perodo 1994-99, estas orientaciones se resumen cualitativa y cuantitativamente en el cuadro n 31.7.2. Iniciativas ComunitariasEl fundamento de la existencia de estas acciones se basa en considerar que para determinadas actuaciones es ms adecuada la iniciativa propiamente comunitaria que las iniciativas nacionales.Con independencia de que a nivel reglamentario se efecte una justificacin normativa de la existencia de las Iniciativas Comunitarias, entendemos que su conveniencia viene determinada por la especificidad comunitaria de la cuestin a tratar, especificidad cuyo tratamiento a travs de los MCAs resulta ms problemtica, esta especificidad puede estar originada: en la propia ndole especfica de la cuestin a tratar, es el caso de los problemas transfronterizos que desbordan el marco nacional en la propia generalidad de la cuestin a tratar, afectando a un grupo o a todos los Estados Miembros, y en la que, en consecuencia resulta ms adecuado un tratamiento comunitario, como puede ser el caso de las regiones perifricas o de las iniciativas de empleo. en la conveniencia de fomentar la aplicacin de determinadas polticas comunitarias, como es el caso del Cambio Industrial. en la posibilidad de que se pueda producir una mejor respuesta comunitaria que la agregacin de respuestas nacionales, tal podra haber sido el caso del programa VALOREN (energas avanzadas) o del progamara STAR (telecomunicaciones avanzadas) con un fuerte componente de I+D, y con una fuerte conveniencia de homologacin comunitaria, mas difciles de afrontar desde las perspectivas nacionales. en la conveniencia de ir generando para un eventual beneficiario "europeo" una respuesta comunitaria que ayude a afrontar desde diferentes perspectivas el mismo tipo de problema con el consiguiente enriquecimiento que pueda suponer el intercambio de experiencias, como puede ser el caso del Desarrollo Rural o de los problemas urbanos .En todo caso, es la voluntad poltica la que determina este tipo de iniciativas y su cuanta, en el perodo 8993 se destinaron a ellas un 15% de los recursos, mientras que en el actual perodo se ha destinado un 9%, tal y como se aprecia en el Cuadro n 10.En cuanto a su concepcin y lanzamiento, se puede sealar cmo, con el nimo de generar un debate abierto, la Comisin redact el llamado "Libro Verde" con el que se pretenda provocar una reflexin a nivel comunitario entre todos los eventuales interesados sobre las Iniciativas Comunitarias, dicho documento sirvi de base para la propuesta de la Comisin, cuyo resultado aparece en el cuadro n 32, donde se puede apreciar la cuanta de todas ellas, de entre las que destaca INTERREG.La instrumentacin de las Iniciativas Comunitarias parte de la publicacin en el DOCE (Diario Oficial de las Comunidades Europeas) de la denominada Comunicacin a los Estados Miembros por la que se establecen las orientaciones de los programas operativos que se pide a los Estados Miembros que elaboren dentro de la correspondiente iniciativa; se les da un plazo de cuatro meses, una vez presentados son instruidos discutidos y aprobados por la Comisin y para su seguimiento se constituye un Comit de forma similar a los programas operativos que desarrollan las iniciativas nacionales.7.2.1. El Programa INTERREGPrecisamente, y tal y como sealbamos al principio, lo ms importante en trminos de dotaciones financieras de todas las Iniciativas Comunitarias es el denominado Programa INTERREG II, continuacin para al perodo 1994-99 del INTERREG I que se desarroll entre 1989-93, cuyos objetivos son: Ayudar a las zonas fronterizas exteriores e interiores de la Unin Europea a superar los problemas especficos de desarrollo derivados de su relativo aislamiento con respecto a las economas nacionales y a la Unin Europea en su conjunto, en inters de la poblacin local y de modo compatible con la proteccin del medio ambiente. Fomentar la creacin y el desarrollo de redes de Cooperacin entre las fronteras interiores y, en su caso, conectar estas redes con redes comunitarias ms amplias, de cara a la consecucin del mercado interior de 1992. Contribuir a que las zonas fronterizas exteriores se adapten a su nueva funcin de zonas fronterizas de un mercado nico integrado. Aprovechar las nuevas oportunidades de cooperacin con terceros pases de las zonas fronterizas exteriores de la Unin Europea. Completar redes de energa seleccionadas (que ya aparecen definidas en la iniciativa REGEN para el perodo 1989-1993, y conectarlas a redes europeas ms amplias.Esta iniciativa se aplicar desde dos perspectivas distintas: Cooperacin transfronteriza Conclusin de redes de energaSe entiende que las infraestructuras de comunicacin ya recibieron un apoyo sustancial durante el programa INTERREG I.En cuanto a la cooperacin transfronteriza hay que destacar tres grupos de acciones: La planificacin y la aplicacin conjunta de programas transfronterizos. La aplicacin de medidas que aumenten el flujo de la informacin a uno y otro lado de las fronteras y entre regiones fronterizas, organismos pblicos, organizaciones privadas y organismos voluntarios. La creacin de estructuras comunes, institucionales y administrativas que consoliden y fomenten la cooperacinLa subvencin comunitaria para este Programa se estima aproximadamente en 2.900 millones de ECUs, de los que 2.400 millones se destinarn propiamente a la cooperacin transfronteriza y 500 millones al apartado de realizacin de redes de energaPara valorar la calidad de los programas presentados, la Comisin tendr en cuenta principalmente los elementos siguientes: La existencia de una estrategia regional coherente para las zonas fronterizas afectadas, contempladas como una unidad geogrfica nica, con una combinacin razonable de medidas estructurales y medidas de fomento de recursos humanos y con una clara exposicin de los objetivos de desarrollo, cuantificados cuando sea necesario, en los que se hayan integrado adecuadamente los objetivos de los programas operativos. El probable impacto de las medidas propuestas en el desarrollo de las zonas que puedan acogerse a esta iniciativa, teniendo en cuenta las deficiencias en infraestructuras y servicios y las consecuencias para el empleo de la desaparicin de las fronteras internas. En las zonas fronterizas interiores de la Comunidad, la contribucin de las medidas propuestas al fomento de la cooperacin transfronteriza en el mayor nmero posible de sectores, para apoyar as la consecucin del mercado interior. En las fronteras externas, la contribucin de las medidas propuestas al fomento de la cooperacin transfronteriza con terceros pases limtrofes en el mayor nmero posible de sectores. El carcter adicional de los recursos solicitados a la Comunidad y de los recursos aportados por las autoridades nacionales y regionales para apoyar el programa operativo. La probable eficacia de los mecanismos de aplicacin, control y evaluacin y el grado de implicacin de las autoridades regionales y locales en la aplicacin de los programas; para las zonas fronterizas de la Unin Europea debern preverse asimismo mecanismos conjuntos.8. ORIENTACIONES Y PERSPECTIVAS8.1. Aspectos EstratgicosHasta el ao 1994, en que entra en vigor el nuevo MCA 1994-99, puede afirmarse que, por lo que respecta al caso de las regiones espaolas del Objetivo n 1, las actuaciones han estado dirigidas mayoritariamente hacia las infraestructuras, tal y como puede observarse en el cuadro n 33 que establece una comparacin por pases referida al perodo 1989-93.Este carcter prioritario de las infraestructuras es an ms acentuado en el caso del FEDER, donde para el mismo perodo, el porcentaje dedicado a infraestructuras puede estimarse en el 78,5%, del cual un 51,9% ha estado destinado a la Integracin y Articulacin Territorial, y un 26,6% a las infraestructuras de apoyo a la actividad econmica.Esta prioridad ha estado basada en las siguientes consideraciones: La existencia de una carencia en las dotaciones infraestructurales, difcilmente cuantificable, especialmente en cuanto a su relacin con la actividad econmica, pero unnimemente aceptada (Ver Cuadros n 34, n 35, n 36, n 37) la situacin de perificidad respecto del centro de Europa la existencia de una serie de grandes planes infraestructurales a nivel nacional, con la consiguiente generacin de expectativas pblicas la existencia de una gran stock de proyectos que permita una velocidad de gasto adecuada al nuevo flujo financiero, sin plantear problemas ni de gestin ni respecto de la absorcin la consideracin mayoritaria de beneficiario de los fondos estructurales por parte de las autoridades pblicas una cierta poltica subyacente de que las subvenciones a la inversin productiva no resultaban convenientesEste planteamiento se puede tambin constatar a travs de las opiniones empresariales que se detallan en el cuadro n 38.Para el perodo 1994-99, sin que se pueda afirmar que las infraestructuras no resultan prioritarias, s parece claro, que, al menos, es una prioridad discutible, y ello desde las siguientes consideraciones: la constatacin de que la sola inversin en infraestructuras no es una garanta para el desarrollo; la constatacin de que determinados dficit infraestructurales han podido ser superados y ya no se puede afirmar rotundamente que supongan estrangulamientos para el desarrollo, como es el caso de la accesibilidad interna, mientras que no parece poder afirmarse lo mismo de otros factores como la formacin profesional, la adecuacin del sistema universitario o el esfuerzo tecnolgico. el relativo cambio de tendencia respecto de los factores que determinan la competitividad (ver cuadro 39) la certeza de que la solucin de la perificidad no puede venir exclusivamente por la realizacin de costosas infraestructuras fsicas el relativo agotamiento de las planificaciones nacionales y del stock de proyectos la mayor visibilidad pblica de la actuacin de los Fondos Estructurales y, en consecuencia, la entrada en escena de otros actores el relativo cambio de tendencia en cuanto al apoyo a la actividad productiva la influencia de la idea de desarrollo sostenible que recomienda una evaluacin ms rigurosa de la realizacin de infraestructuras y un anlisis previo sobre las posibilidades de una mayor racionalizacin de los recursos o infraestructuras existentes.Todos estos factores que tambin parecen resultar en las encuestas efectuadas entre los actores econmicos (ver cuadro 40), han llevado a un cambio de orientacin que se refleja en el nuevo MCA; como ya hemos comentado previamente, y que aparece explicitado en el Cuadro n 31.El MCA Espaa Objetivo n 1, agrupa todas sus actuaciones en cuatro grandes objetivos globales:1. Apoyo a la Actividad Productiva, al que se destinan el 34,5% de los recursos2. Medio Ambiente y Calidad de Vida., con el 33,4%3. Integracin y Articulacin territorial. con el 24,8%4. Agua y Energa. con el 7,3%Entendemos que esta clasificacin y los porcentajes de recursos financieros asignados, responden a la nueva orientacin estratgica, y ello, adems de las ya mencionadas, por las siguientes razones : engloba bajo el objetivo global de apoyo a la actividad productiva no solamente las actuaciones ms intrnsecamente ligadas a este objetivo como las ayudas a la inversin, sino tambin aquellas inversiones que ayudan a mejorar los recursos tecnolgicos, como la I+D, que en otras clasificaciones ms simplistas podran aparecer recogidas en un amplio epgrafe infraestructural. establece un objetivo global de medio ambiente y calidad de vida con el que se pretende identificar no solamente aquellas acciones que tienden a tal objetivo como la salud, o las actuaciones medioambientales, sino que tales acciones al propiciar una mejora del entorno son tambin un factor importante para atraer y generar la implantacin de nuevas actividades econmicas, es decir, se pretende resolver el estrangulamiento que puedan suponer las carencias medioambientales y , consiguientemente, transformar el MCA en una potencialidad refleja en un epgrafe especfico las infraestructuras de transportes y comunicaciones, que, como ya se ha adelantado reciben un porcentaje significativamente inferior respecto de actuaciones precedentes establece tambin una categora independiente para el agua y la energa por la propia especificidad de ambos tipos de inversiones8.2. Aspectos OperativosComo elementos novedosos a destacar en el nuevo MCA respecto del anterior y en la vertiente operativa,tenemos: una mayor consideracin de las subvenciones globales como forma de intervencin ms adecuada para solventar el dilema pblico/privado una simplificacin de los programas operativos; en principio uno por regin la puesta en marcha de comits de seguimiento nicos por regin la casi total regionalizacin de la inversin prevista, especialmente por el esfuerzo realizado para regionalizar la parte plurirregional9. EPILOGOEvidentemente, las polticas regionales europeas representan un enorme esfuerzo poltico, financiero y degestin, cuyo resumen en unas pocas pginas resulta problemtico.Esperamos, al menos, haber proporcionado una primera visin global y, en todo caso, remitimos a laBibliografa Bsica para una mayor profundizacin .BIBLIOGRAFIA BSICA Quinto Informe Peridico sobre la situacin y la evolucin socioeconmica de las regiones de la Comunidad. Comisin de las Comunidades Europeas. Julio 1994. Europa 2000+ "Coopration pour l'Ammenagement du Territoire Europenne". Perspectivas de Desarrollo del territorio de la Comunidad. Comisn de las Comunidades Europeas. 1994. Fondos Estructurales Comunitarios 1994-1999. Textos Reglamentarios y Comentarios. Comisin de las Comunidades Europeas. Agosto de 1993. Sexto Informe Anual: La Aplicacin de la Reforma de los Fondos Estructurales. 1994. Comisin Europea; 1995. Gua de las Iniciativas Comunitarias: 1994-1999. Comisin Europea. 1994. Marco Comunitario de Apoyo 1989-1993, para el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas (objetivo n 1) Espaa. Comisin de las Comunidades Europeas. 1989.

"La Integracin Fronteriza y el Papel de las Regiones en la Unin Europea y en el Cono Sur: Experiencias,Opciones y Estrategias"

"La Integracin Fronteriza y el Papel de las Regiones en la Unin Europea y en el Cono Sur: Experiencias,Opciones y Estrategias" Marco Comunitario de Apoyo 1994-1999, para el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas (objetivo n 1 ) Espaa. En publicacin.

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41EL DESARROLLO DE LA COOPERACION TRANSFRONTERIZA EN LA UNION EUROPEAEsteban PERALTA LOSILLAProfesor de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales,Universidad de Zaragoza. ESPAA.En el presente estudio me atendr a los trminos descriptores propuestos por la organizacin del Seminario. Estos trminos en mi opinin, son por un lado lo suficientemente amplios para permitir una consideracin global de la problemtica que suscita el fenmeno fronterizo en el contexto de unas sociedades estatales descentralizadas. De otro lado, abarcan los problemas bsicos que se plantean en las fronteras en el desarrollo del proceso de integracin que se lleva a cabo en Europa hace ms de 40 aos.1. DEFINICION DE FRONTERA1.1 La frontera lmiteEn la sociedad internacional, la frontera es un elemento de vital importancia. No en vano esta sociedad se define por el hecho de que sus sujetos primarios son los Estados, y stos vienen determinados, de alguna forma, por su dimensin territorial. La frontera, como "lnea de limitacin de las competencias estatales" (1), es por tanto un elemento estructural de primer orden dentro del Derecho internacional.Hay que tener muy en cuenta que estamos hablando de realidades estatales. Es cierto que en muchas ocasiones el trazado de la fronteras se ha llevado a cabo sin tomar convenientemente en consideracin las realidades societarias, culturales, tnicas o de otro tipo que concurren a los territorios que configuran los Estados, lo que en ocasiones ha ocasionado problemas graves.Sin embargo, la exigencia de seguridad existente en Derecho internacional ha acuado, como principio rector del fenmeno descolonizador, el uti possidetis. Este principio, "invocado y aplicado primeramente en la Amrica espaola" -como ha reconocido el Tribunal Internacional de Justicia (2)-, supone que el mantenimiento de las divisiones administrativas establecidas por la potencia colonial con el objeto de -y cito de nuevo al Tribunal de La Haya- "evitar que la independencia y la estabilidad de los nuevos Estados sean puestas en peligro por luchas fratricidas nacidas de las disputas fronterizas tras la retirada de la potencia administradora" (3).Esta necesidad de estabilidad ha llevado a que, cuando las fronteras se establecen por tratado, como ha escrito el profesor Pastor Ridruejo, "adquieren una vida independiente del tratado y no estn sujetas a la suerte de ste" (4): ni la terminacin de un tratado (5), ni la sucesin de Estados respecto del mismo (6) pueden alterar el rgimen jurdico de una frontera. Menos an puede invocarse un cambio fundamental en las circunstancias para dar por terminado un tratado cuando ste establezca una frontera (7).1.2 La frontera-zonaJunto a esta idea de frontera lmite, la doctrina ha desarrollado una nocin prxima que es la de frontera- zona (8), zona fronteriza (9) o espacio fronterizo (10). Esta nocin est directamente relacionada con las consecuencias de la frontera: el profesor Maximiliano Bernad ha dicho que "hay que entender por espacio fronterizo las zonas situadas a los lados de una frontera (11)", en las que debido a su proximidad a la frontera, las personas y los bienes sitos en l conocen una serie de situaciones caractersticas. Estas caractersticas pueden ser muy diversas: desde las comunidades de pastos -tan frecuentes en los Pirineos- hasta la problemtica del trabajador fronterizo, es decir aqul que vive a un lado de la frontera pero trabaja al otro lado, pasando por los cursos de agua limtrofes y las posibles servidumbres transfronterizas que pueden existir.La existencia de problemas especficos (12) hace, en primer lugar, que sea imposible definir a priori cul sea la extensin del espacio fronterizo; en segundo lugar, que las comunidades existentes a uno y a otro lado de la frontera se vean obligadas a cooperar entre s para hacer frente a estos problemas comunes (13); y finalmente, que se produzcan disfunciones no slo se refieren al Derecho material aplicable, sino tambin a las reglas que determinan qu rgano es el competente para dictar ese Derecho material; en suma, las reglas competenciales (14).1. 3 La cooperacin transfronteriza, exigencia existencial para las comunidades fronterizasEl trazado de las fronteras lleva a que sea imprescindible enfrentarse a las "dificultades de las poblaciones prximas por la cultura y los intereses, pero separadas por el Derecho" (15). De un lado, por la necesidad de relacin entre las dos zonas prximas y, sin embargo, separadas (16). De otro, porque el espacio fronterizo se encuentra situado en la periferia del Estado, muy lejos en ocasiones de la capital (17), y tambin pude suceder que se trate de una zona del pas que halla conocido un menor desarrollo desde el punto de vista econmico.El profesor Bernad ha sintetizado las principales consecuencias perjudiciales de las fronteras en los siguientes grupos:a. "obstculos a la comunicacin: carreteras, autopistas, vas frreas, particularmente en le caso de fronteras acompaadas por una cadena montaosa, enlaces areos de tercer nivel, etc.;b. dificultades de trnsito durante una poca del ao (el invierno, en las fronteras de la montaa) o pasos cerrados durante la noche;c. imposibilidad de explotar las complementariedades existentes a ambos lados de la frontera;d. problemas de los trabajadores fronterizos;e. corte del espacio para realizaciones de tipo social, comercial, e incluso en caso de siniestro" (18).Estas consecuencias perjudiciales conducen a los poderes pblicos a articular diversas formas de cooperacin para mitigar, o en su caso eliminar, las mismas. Estas formas de cooperacin van a afectar a competencias de distintas administraciones pblicas, de distintos mbitos territoriales, cuyo nmero posible estar en funcin directa del grado de descentralizacin poltica y administrativa del Estado de que se trate aunque lo habitual en la prctica internacional es encontrar tres niveles: el estatal, el regional y el local (19), cada uno de los cuales suele contar con sus propias competencias, que pueden llegar a tener el carcter de exclusivas, excluyendo toda injerencia por parte de las dems.La pluralidad de niveles competenciales a cada lado de la frontera va a suponer, necesariamente, una pluralidad de niveles en la cooperacin transfronteriza (20). Sin embargo, este hecho plantea los mayores problemas desde el punto de vista jurdico, como vamos a ver.En primer lugar, la diferente organizacin territorial de cada Estado hace que los niveles competenciales no sean homlogos, lo cual dificulta enormemente la cooperacin entre organismos pblicos, ya que la primera labor a emprender es la bsqueda del interlocutor competente en el otro Estado. Evidentemente, esta bsqueda se hace menos necesaria cuando la cooperacin transfronteriza est lo suficientemente desarrollada, y sobre todo cuando existe un foro permanente en el que llevar a cabo esta cooperacin.Otro problema que se plantea es la coexistencia de estas relaciones de bajo nivel -low level relations- de las entidades territoriales con el principio de unidad de accin exterior del Estado. En otro lugar me he referido a esta problemtica, sin que ahora sea el momento de entrar en l (21). Baste la afirmacin general de que, en los Estados de estructura compuesta, es frecuente que las entidades territoriales, sean Estados federados, cantones, comunidades autnomas o regiones, tengan una va legal para llevar a cabo su accin exterior, siempre con el consentimiento o asentimiento del Estado.2. PAPEL DEL CONSEJO DE EUROPA2.1 El Consejo de Europa y la cooperacin transfronterizaA la hora de analizar la cooperacin transfronteriza en Europa es necesario comenzar por esta organizacin, ya que prcticamente desde su creacin en 1949 (22), el Consejo de Europa incluye en su programa de actuacin la cooperacin transfronteriza (23). A partir de 1955, incluso la Asamblea Parlamentaria decidi crear un foro permanente para las entidades territoriales infraestatales, la Conferencia de Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE) (24).En este foro, la cooperacin transfronteriza ha sido una preocupacin constante, preocupacin que ha sido asumida por el Consejo de Europa, desde 1966, ao en que la Asamblea Consultiva adopt su Recomendacin 470 (25), en la que propona la adopcin de un Convenio sobre la "cooperacin europea entre poderes locales" que fue archivado por el Comit de Ministros. Pero la actividad de la organizacin en la materia ha continuado favoreciendo esta cooperacin. Prueba de ello es la elaboracin, finalmente, del Convenio marco europeo sobre cooperacin transfronteriza entre comunidades o autoridades territoriales (26) y el hecho de que, en le Segundo plan plurianual de la organizacin (1981-1986) apareca ste como uno de los temas a que se dara prioridad. Asimismo, en 1987 se celebr en Jaca (Espaa), con la colaboracin del Consejo de Europa, un Simposio universitario europeo sobre la cooperacin transfronteriza, que dio lugar a la Declaracin sobre los aspectos jurdicos de la cooperacin transfronteriza, en la que se restaba importancia a los problemas jurdicos que presenta esta forma de cooperacin, problemas que "pueden recibir soluciones tcnicas apropiadas y compatibles con el Derecho internacional positivo as como con los Derechos nacionales" (27).La labor de animacin del Consejo de Europa ha hecho nacer la prctica totalidad de los organismos de cooperacin transfronteriza que existen en la actualidad, extendindose en la actualidad a los pases de Europa central y oriental que, liberados de la opresin comunista, se incorporan a esta organizacin, que est llevando a cabo una importante labor de asistencia en el proceso de adaptacin de estos Estados a los modos de vida y de hacer poltica de la Europa democrtica. Una muestra de ello fue el seminario sobre autonoma regional y cooperacin transfronteriza que se celebr en junio de 1995 en la localidad croata de Brtonigla (regin de Istria).2.2 La Convencin marco europea sobre cooperacin transfronteriza y su Protocolo adicionalComo acabo de decir, el principal fruto del trabajo del Consejo de Europa en el campo de la cooperacin transfronteriza es el Convenio marco en la materia, abierto a la firma en Madrid el 21 de mayo de 1980. Este convenio, que entr en vigor el 22 de diciembre de 1981, cuenta en la actualidad con 19 Estados partes.En l se prima la idea de contigidad, a la que ya me he referido con anterioridad, dejando un amplio margen de accin a los Estados (28), que cuentan con un nmero ms que suficiente de garantas del principio de unidad exterior del Estado, hasta el punto que parte de la doctrina ha visto en la convencin "una voluntad sistemtica de eludir la precisin jurdica para dejar las manos libres a los Estados (29)". No pude empaar nuestra visin, en cualquier caso, que los Estados son, en definitiva, los que ostentan la competencia en materia de relaciones internacionales, y deben asegurarse de que la actuacin de las entidades territoriales se conforma a las normas de Derecho interno e internacional que sean aplicables. De lo contrario podra derivarse para el Estado, y no para la entidad territorial (pues sta no cuenta con personalidad internacional) la correspondiente responsabilidad internacional.Esta circunstancia hace necesario, para que las entidades territoriales puedan actuar en Derecho internacional, la autorizacin expresa por parte del Estado en este sentido (30), y esta autorizacin es la que viene a facilitar el convenio del Consejo de Europa (31), en la que Gloria de Albiol Biosca ha distinguido tres principios (32):a. la "remisin al Derecho interno". Esta remisin supone que la cooperacin transfronteriza de las entidades territoriales de cada Estado deber atenerse, en primer lugar, a las posibilidades establecidas por el propio Estado. En efecto, el texto del convenio no exige en ningn momento la modificacin de dicha legislacin estatal;b. la "previsin del desarrollo y complementacin" de la convencin. Atentos a la mutabilidad de las formas de cooperacin, pero tambin a la posibilidad de adaptarlo a la realidad de su aplicacin, los autores de la convencin adoptaron normas concretas permitiendo este desarrollo, y regulando el procedimiento que debe seguirse para llevarlo a cabo (33);c. "respeto a la idea de la unidad del Estado". Este tercer principio, cuya formulacin me parece desafortunada, implica que el Estado pude designar las entidades territoriales que pueden participar en la cooperacin transfronteriza y cules podrn ser sus objetos, as como los que queden excluidos (34).El segundo de estos principios ha sido puesto en prctica en este ao 1995, en cuyo mes de noviembre ha sido abierto a la firma el Protocolo Adicional al Convenio Marco Europeo sobre la Cooperacin Transfronteriza entre Comunidades o Entidades Territoriales (pg. 1 , pg. 2 , pg. 3) (35). Este Protocolo reconoce a las colectividades y autoridades territoriales de los Estados obligados por el mismo al derecho a concluir acuerdos de cooperacin transfronteriza en materias de competencia comn con tres lmites, establecidos en orden a no comprometer al Estado en Derecho internacional, esto es tendientes a evitar la identificacin de tales acuerdos de cooperacin transfronteriza con tratados internacionales:a. dichos acuerdos se debern llevar a cabo de acuerdo tanto con el Derecho interno como con el Derecho internacional (es decir, "en el respeto de los compromisos internacionales asumidos por la Parte de que se trate" (36);b. (como consecuencia de lo anterior) los acuerdos de cooperacin transfronteriza comprometern exclusivamente la responsabilidad de las colectividades o autoridades territoriales que lo suscriban (37); yc. las decisiones que las colectividades o autoridades territoriales afectadas pongan en prctica como consecuencia de ese acuerdo de cooperacin transfronteriza no tendrn otro valor que el que los actos de esas colectividades o autoridades tengan en el Derecho interno del Estado de que se trate (38).Adems, los artculos siguientes del protocolo estn dedicados a la previsin de la creacin, por parte de esas colectividades o autoridades territoriales, de organismos de cooperacin transfronteriza, que podrn tener personalidad jurdica o no y, esa personalidad jurdica podr ser de Derecho pblico o de Derecho privado, pero nunca se tratar de personalidad jurdica internacional, sino emanada del ordenamiento jurdico nacional de Estado en cuyo territorio se encuentre la sede del organismo (39).Las disposiciones relativas a la financiacin de estos organismos tienden tambin a alejar estos organismos de cualquier vinculacin a las entidades participantes que los acerque al concepto de organizaciones internacionales. As, el artculo 4.2-c) prohbe tanto su financiacin mediante participaciones presupuestarias de las colectividades o autoridades territoriales como la adopcin por parte del mismo de exenciones de carcter fiscal, dejando como nica posible fuente de ingresos aquellos pagos que reciba por la prestacin de sus servicios "a las colectividades o autoridades territoriales, a los usuarios o a terceros" (40). Este precepto, adems de ser poco claro (41), puede suponer una limitacin cierta de las posibilidades de accin del organismo, ya que las aportaciones presupuestarias son en muchos casos la principal, si no la nica, fuente de financiacin de estos organismos. Por otro lado, la obligacin de establecer un presupuesto anual (42) se ve muy dificultada por la imposibilidad de contar con una fuente fija de ingresos.En cuanto a los actos de estos organismos, que se regirn por su estatuto y por el Derecho del Estado de sede, podrn verse conferido al mismo valor jurdico y los mismos efectos que si hubieran sido adoptados por las colectividades o autoridades participantes, si las respectivas legislaciones nacionales lo permiten. Sin embargo, estos actos se encuentran condicionados del modo siguiente:a. una limitacin ratione materia, consistente en que el organismo no podr adoptar actos "de alcance general o que puedan afectar a los derechos y libertades de las personas" (43);b. el control de los actos del organismo es doble: de un lado, el control general que sobre los actos de los entes participantes exista en cada Derecho Nacional; de otro, la obligacin de proporcionar a las autoridades estatales toda aquella informacin que le fuere solicitada.Finalmente, respeto al tercer principio del convenio marco, hay que sealar la presencia en el mismo de una serie de declaraciones que los Estados han llevado a cabo en virtud de su artculo 2.2, que les permite "designar las comunidades, autoridades u organismos, as como las materias y las formas a los cuales se propone limitar al campo de aplicacin del presente Convenio a los que desea excluir de dicho mbito", y del artculo 3.5, que les permite comunicar al Secretario General del Consejo de Europa cules son las autoridades estatales encargadas del control o la tutela respecto de esas colectividades o autoridades territoriales. Entre estas declaraciones, las formuladas por Espaa, Francia e Italia supeditan la consecucin de acuerdos de cooperacin transfronteriza a la previa conclusin de tratados internacionales -es decir, interestatales- de cobertura (44).3. IMPLICACIONES SOBRE EL MERCADO UNICOEn presente epgrafe examinaremos las implicaciones del Mercado Unico para las regiones fronterizas, ya que stas van a verse afectadas de manera muy directa por la consecucin de este Mercado Unico. En este apartado, mis observaciones sern lo suficientemente genricas como para que puedan extraerse consecuencias vlidas para otros espacios de integracin econmica.No hay que confundir, primeramente, la consecucin del Mercado Unico con la hipottica desaparicin de las fronteras. El Mercado Unico, como dice el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, es un "espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulacin de personas, servicios, mercancas y capitales estar garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado" (45). Sin embargo, todava quedan fuera de la integracin demasiadas parcelas como para poder decir que las fronteras han desaparecido. Por ejemplo, las cuestiones de proteccin civil siguen fuera de lo comunitario, y por tanto sujetas a los avances que puedan llevarse a cabo en sede de cooperacin transfronteriza (46).Dicho esto, es necesario recordar que el primer reto para los espacios fronterizos es la vertebracin de los mismos (47). Evidentemente, la existencia en su interior de grandes ciudades o incluso metrpolis es un importante factor de vertebracin del espacio, ya que el crecimiento de estos grandes centros (industriales, comerciales) trae consigo el crecimiento de otros centros secundarios situados en su zona de influencia y, adems, la mejora de las infraestructuras de todo tipo que les afectan, sobre todo las relativas a las comunicaciones.La labor de los poderes pblicos en esta materia deber ser la de servir de apoyo a esta nueva vertebracin, fomentando y subvencionando aquellas iniciativas transfronterizas que consideran de mayor inters, principalmente en aquellas regiones que aadan a su condicin de fronterizas la de desfavorecidas (48). Esta labor de fomento es la que lleva a cabo la Comunidad Europea, principalmente con su programa INTERREG (49).Para aprovechar las ventajas que ofrece el Mercado Unico es necesario que las poblaciones fronterizas sepan mirar al otro lado de la lnea de la frontera con una perspectiva absolutamente nueva. En este sentido, hay que fomentar la conciencia de que nos hallamos en un espacio (econmico) nico, y de la desaparicin de las trabas existentes con anterioridad para las actividades de este tipo.Como ha puesto de manifiesto Pierre Maillet, la consecucin del mercado interior no es ms que un aspecto del proceso de integracin de las economas nacionales (50).Las pequeas y medianas empresas situadas en las regiones fronterizas pueden obtener una ventaja adicional de esta apertura, puesto que la unificacin del espacio econmico permitir frmulas de cooperacin entre empresas que aprovechen mejor las sinergas producidas en este proceso. Particularmente, las empresas podrn emprender en conjunto actividades que, de lo contrario, les estaran veladas, como las de investigacin tecnolgica y desarrollo operativo.Evidentemente, aqu tienen un importante papel que jugar una serie de organismos pblicos y privados. Entre los primeros, los diversos niveles administrativos deben preocuparse por fomentar tanto la cooperacin transfronteirza en s como la nueva perspectiva de que vengo hablando. Entre los segundos, las cmaras de comercio organizaciones empresariales y sindicales y centros de formacin tienen la responsabilidad de formar e informar a los distintos participantes en la vida econmica para el adecuado aprovechamiento de las oportunidades que ofrece esta difuminacin de las fronteras.4. BALANCE Y DIFICULTADESLa cooperacin transfronteriza en Europa debe ser enjuiciada, principalmente, a partir de las experiencias concretas que se han llevado a cabo. Todas stas, que sern examinadas en otros estudios, ofrecen grandes dosis de especificidad, por lo que sera muy difcil llevar a cabo una evaluacin conjunta de este proceso. No me resisto, sin embargo, a emitir una serie de consideraciones acerca de las dificultades a que se enfrentan las regiones fronterizas en el contexto del Mercado Unico.En primer lugar, hay que recordar que la constitucin de un espacio econmico nico aporta una serie de ventajas, pero estas ventajas suponen al mismo tiempo una serie de retos para las regiones. Un fenmeno como el presente requiere una respuesta activa: la pasividad slo puede tener una consecuencia negativa, porque el conjunto del espacio econmico de que se trate avanzar, dejando atrs a quienes no se enfrenten de manera decidida a estas nuevas oportunidades.Para ello son de vital importancia los apoyos de las organizaciones internacionales que actan en la materia: el apoyo tcnico del Consejo de Europa y el apoyo econmico de la Unin Europea, ste ltimo canalizado, como ha quedado dicho, a travs del programa INTERREG.Adems, las regiones fronterizas se enfrentan al reto de constituir ejes de polarizacin de la actividad econmica. Hoy da, en la Unin Europea el principal eje es el que une Londres con Miln, pero es necesario constituir ejes secundarios que puedan competir en actividades especializadas, como la investigacin tecnolgica.La parcialidad de la integracin tambin lleva a consecuencias negativas para las sociedades implicadas en ella. Por ejemplo, al ser muy limitada la armonizacin fiscal llevada a cabo en el entorno europeo, la diferencia de presin fiscal a un lado y a otro de una frontera puede hacer que la actividad econmica se concentre en le que se encuentre menos gravado. Del mismo modo, al no existir un una homologacin de las condiciones de trabajo, una empresa pude reducir sus costes de produccin mediante la va de trasladar dicha produccin a otro Estado, dando lugar a la prctica de "dumping social".En definitiva, podemos concluir que la integracin econmica presenta grandes posibilidades para las poblaciones fronterizas, que podrn aprovechar o no, pero que vienen acompaadas de riesgos ciertos. Deben estar preparadas, por tanto, para aprovechar estas posibilidades y, en todo caso, encarar los riesgos inherentes a ellas.NOTAS1. Dupuy, P.M.: Droit international public, 2a ed., Pars, 1993, pg. 30. El Tribunal Internacional de Justicia se ha referido a esta funcin de lmite de la frontera en su sentencia de 19 de diciembre de 1978 sobre la plataforma continental del Mar Egeo. Vid. CIJ Recueil 1978, pg. 35. Sobre las competencias del Estado sobre su territorio, vid. Carrillo Salcedo, J.A.: Curso de Derecho internacional pblico. Madrid, 1991, pg. 252 y sgs.; Diez de Velasco, M.: Instituciones de Derecho internacional pblico. 10a ed. Madrid, 1994, pg. 362 y sgs., y Pastor Ridruejo, J.A.: Curso de Derecho internacional pblico y organizaciones internacionales, 5a ed., Madrid, 1994, pg. 335 y sgs.2. En su sentencia de 22 de diciembre de 1986, en el caso de controversia fronteriza entre Burkina Faso y la Repblica del Mal. Vid. CIJ Recueil, 1986, pg. 565. La vigencia de este principio ha sido recordada por el mismo tribunal en su sentencia de 11 de setiembre de 1992, en el caso de controversia fronteriza terrestre, insular y martima entre el Salvador y Honduras (Nicaragua interviniente).3. Ibidem.4. Pastor Ridruejo, J.L.: Curso de Derecho internacional pblico y relaciones internacionales, 5a. ed., Madrid, 1994, pg 345.5. Como declar el Tribunal Internacional de Justicia en su sentencia de 3 de febrero de 1994 en el caso de controversia territorial entre Libia y el Chad. Vid. CIJ Recueil 1994. pg 37. El mismo tribunal afirm en su sentencia de 15 de junio de 1962 en el caso del templo de Prah Vihar que "cuando dos pases definen una frontera entre ellos, uno se sus objetivos principales es adoptar una solucin estable y definitiva" (CIJ Recueil 1962. pg 34. El subrayado es mo).6. As lo dispone el art. 11 de la Convencin de Viena de 1978 sobre sucesin de Estados en materia de tratados. No siendo Derecho vigente esta convencin, es comn la consideracin de que es una norma de Derecho consuetudinario, apoyada por el pronunciamiento del Tribunal Permanente de Justicia Internacional en el caso de las zonas francas del Alta Saboya y del pas de Gex segn el cual Francia estaba obligada a respetar el Tratado de Turn de 1816 entre Suiza y Cerdea, por cuanto estableca la frontera en una porcin de territorio en la que Francia sucedi a Cerdea. Vid. C.P.J.I. serie A, nm 24. pg. 17 y comentario de la Comisin de Derecho Internacional al Proyecto de artculos sobre la sucesin de Estados en materia de tratados, en Anuario C.D.I., 1972, vol. II, pg. 248 y sgs., pp. pg. 325 y sgs.7. Como establece el art. 62 de la Convencin de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados.8. Blumann, C.: "Frontieres et limites". Societ Frangaise por le Droit International: Colloque de Poitiers: La frontire, Paris, 1980, pg. 3 y sgs. En la pgina 8 escribe: "La frontera es tambin una zona. Lo es como ltimo escaln, como extremo de una nacin. Sirve de escaparate que debe reflejar desde el primer momento la nacin de los visitantes extranjeros. Al mismo tiempo, es una zona de transicin, un punto de paso, una va de comunicacin entre dos Estados. Frontera-lnea y frontera-zona forman pues, los dos aspectos indisociables de una misma realidad".9. Trmino utilizado, por ejemplo, por Antonio Remiro Brotns en "El territorio, la frontera y las comunidades fronterizas: reflexiones sobre la cooperacin transfronteriza". I Semana de Cuestiones Internacionales, Zaragoza, 1983, pg. 103 y sgs.10. Este es el trmino que utilizan Charles de Visscher, en: Problmes de confins en droit international public, Paris, 1969, p. 11, y Maximiliano Bernad Alvarez de Eulate, en "La coopration transfrontaliere regionale et locale", Recueil des Cours de L' Acadmie de Droit International. t. 243 (1993-VI), pg. 293 y sgs. La doctrina angloparlante ha empleado el trmino "borderlands".11. "La coopration transfrontaliere...", op. cit., pg. 327. Este espacio fronterizo va a ser, precisamente, el "terreno de juego" de la cooperacin transfronteriza (op. cit., pg. 308)12. A los que ya aluda, en 1929, Paul de Lapradelle. Vid. su: La frontire. Etude de droit international. Paris, 1928.13. De hecho, algunos autores como Remiro Brotns, definen el espacio fronterizo en funcin del rgimen especial establecido para el desarrollo de esa cooperacin ("El territorio..." op. cit., pg. 111).14. En Estados fuertemente descentralizados, como es el caso de Espaa, las entidades territoriales subestatales pueden tener competencias caracterizadas por la exclusividad, sin que la administracin estatal pueda intervenir en las mismas ms all de la determinacin de unos principios rectores generales. Este es el modelo adoptado en la Constitucin espaola de 1978.15. Dupuy, P.M.: "La coopration rgionale transfrontliere et le droit international". Annuaire Frangais de Droit International, vol. XXIII (1977), pg. 837.16. La geografa tradicional, de hecho, contemplaba la existencia de dos espacios fronterizos, uno a cada lado de la frontera. Esta divisin ha sido cuestionada por Michiel Baud y Willem van Schendel, en "Towards a historical analysis of borderlands" ponencia presentada al Congreso de la Social Science History Association a celebrar en Chicago en noviembre de 1995, cuyo borrador me permitieron consultar.17. Como puede constatarse con la consulta de cualquier atlas, muy pocas capitales se hallan junto a las fronteras, lo cual se debe en ocasiones, a consideraciones de seguridad. Vase el caso de Espaa, donde se eligi como capital del Estado la ciudad ms prxima al centro geogrfico de la pennsula y ms alejada por tanto, de posibles agresiones exteriores.18. "La coopration...", op. cit., pg 330 y sgs. Como l mismo hace notar, no se trata de un numerus clausus, sino de las principales consecuencias negativas que deben soportar los fronterizos.19. En Espaa, el nivel regional est constituido por las diferentes comunidades autnomas creadas de acuerdo con la Constitucin de 1978, y el nivel local est constituido por los municipios y las provincias.20. Una de las caracterstica inherentes al concepto de cooperacin transfronteriza es, precisamente, la idea de contigidad, frente al concepto de cooperacin interregional, que no exige la vecindad. En este ltimo punto, puede verse el volumen colectivo Le droit appliqu a la coopration interrgionale en Europe, Paris, 1995.21. Vid. en este punto mi trabajo "La cooperacin transfronteriza territorial en una Europa de Estados", Anuario del Real Instituto de Estudios Europeos, vol. I (1995, en prensa).22. El Consejo de Europa est considerado como la primera gran organizacin europea, y la cooperacin en su seno tiene un carcter general, estando slo los asuntos relativos a seguridad y defensa nacional excluidos de su mbito de actuacin (art. 1,2 de su Estatuto). Sobre esta organizacin Vid. Bernad Alvarez de Eulate, M.: "Consejo de Europa", en Gran Enciclopedia de Espaa, t. 8. Zaragoza. 1992, pgs. 3814-3815; Burban, J.L.: Le Conseil de l'Europe, Paris, 1985 y tambin mi artculo "El Consejo de Europa y sus trabajos en materia de gentica" en Revista de Derecho y Genoma Humano. nm. 2 (enero-junio 1995) pgs. 219-249, especialmente en pg. 220 y sgs.23. Como puso de manifiesto en un seminario celebrado en junio de 1995 en Brtonigla (Croacia) Michel Fluckiger, Asesor especial del Secretario General del Consejo de Europa.24. Resolucin 76 (1955). La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa agrupa a parlamentarios nacionales de todos los Estados miembros. En 1961, la CPLRE adquiri carcter permanente y en 1975 se dio entrada en ella a las colectividades regionales.25. Puede encontrarse el texto de esta recomendacin, sin el anexo donde figura el proyecto de convenio en Annuaire Europen/ European Yearbook, vol.