Départementde Seine-et-Marne: Rapport complémentaire · 2014-11-26 · Départementde...
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Analyste principal:Mehdi Fadli, Paris (33) 1-4420-6706; [email protected]
Analyste secondaire:Laurent Niederberger, Paris (33) 1-4420-6704; [email protected]
Sommaire
La notation du Département de Seine-et-Marne
Synthèse
Liquidité : Adéquate
Perspective : Négative
Le cadre institutionnel et financier des départements français est
actuellement « très prévisible et équilibré », mais fragilisé par l'inadéquation
structurelle des recettes aux dépenses
Une économie départementale « très forte » dans un contexte international
Une gouvernance et une gestion financières « fortes »
Une flexibilité budgétaire « faible »
De performances budgétaires « fortes » dans un contexte international
Un taux d'endettement consolidé qui devrait rester « modéré » d'ici à 2016
en comparaison des pairs internationaux
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Sommaire (suite)
Des risques hors-bilan « modérés »
Statistiques financières
Statistiques socio-économiques
Scores publiés
Statistiques : République française
Méthodologies et rapports associés
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
La notation du Département de Seine-et-Marne
Note à long terme AA-
Perspective Négative
Note à court terme A-1+
Date d'attribution de la note 3 juillet 2012
Contacts analytiques
Analystes Bureau Téléphone E-mail*
Mehdi Fadli Paris (33) 1 44 20 67 06 [email protected]
Laurent Niederberger Paris (33) 1 44 20 67 04 [email protected]
Historique des changements de notes
AA-/Négative/A-1+ 9 mai 2014
AA-/Stable/A-1+ 3 juillet 2012
Historique des défauts
Pas de défaut
Ce rapport fait suite au communiqué de presse intitulé « French Department of Seine-et-Marne 'AA-/A-1+' Ratings
Affirmed; Outlook Remains Negative », que nous avons publié le 7 novembre 2014 sur la base des critères de notation
suivants « Methodology For Rating Non-US Local And Regional Government » publiés le 30 juin 2014.
Pour fournir l'information la plus actuelle, il est possible que ce rapport inclue des données plus récentes que celles
mentionnées dans le communiqué précité. Ces différences n'ont cependant pas été considérées comme suffisamment
significatives pour impliquer un changement dans la notation ou dans nos principales conclusions.
Synthèse
Les notes de la Seine-et-Marne reflètent le cadre institutionnel « très prévisible et équilibré » des départements
français, l'économie départementale « très forte », la gouvernance et la gestion financières du Département que nous
qualifions de « fortes » à l'instar de ses performances budgétaires. Les notes tiennent également compte d'un
endettement consolidé « modéré » en comparaison des pairs internationaux, de risques hors-bilan « modérés » et d'une
situation de liquidité « adéquate ». Les notes restent contraintes par la flexibilité budgétaire « faible » de la
Seine-et-Marne. La note à long terme du Département est équivalente à sa « qualité de crédit intrinsèque » que nous
évaluons à 'aa-'.
Nous considérons que le cadre institutionnel et financier des départements français est « très prévisible et équilibré »,
grâce notamment à sa prévisibilité et sa transparence dans un contexte international. Cependant, selon nous,
l'adéquation des recettes aux dépenses des départements est structurellement plus faible que celle des autres échelons
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territoriaux français. Dès lors, nous estimons que la baisse annoncée des concours financiers de l'Etat aux collectivités
locales de 11 milliards d'euros entre 2015 et 2017 accentuera particulièrement la pression budgétaire sur l'échelon
départemental. Dans notre scénario central, la perte annuelle en termes de dotation globale de fonctionnement pour la
Seine-et-Marne s'élèverait à 21 millions d'euros soit environ 2% de ses recettes de fonctionnement annuellement,
contre 8 millions d'euros dans notre scénario central de mai 2014 car nous prenions pour hypothèse que la
participation des départements à la réduction des concours financiers de l'Etat serait moindre que celle des autres
échelons territoriaux.
Cependant, grâce à sa maîtrise des dépenses de fonctionnement, le Département devrait être en mesure de maintenir
de « fortes » performances budgétaires, bien qu'en retrait par rapport à nos projections de mai 2014. Dans notre
scénario central, la Seine-et-Marne devrait présenter un taux d'épargne brute proche de 7% en 2016 (contre 15% en
moyenne en 2012 et 2013). Ce niveau d'épargne brute est moindre que celui que nous anticipions dans notre
précédent scénario central (9%), en raison de l'accentuation de la baisse des concours financiers de l'Etat et de la
hausse plus prononcée des dépenses de revenu de solidarité active (RSA). Par ailleurs, la Seine-et-Marne devrait
continuer à présenter des besoins de financement après investissements modérés représentant moins de 3% des
recettes totales en moyenne entre 2014 et 2016, contre des besoins de financement anticipés à hauteur de 1% des
recettes totales lors de notre dernière revue, en raison d'une épargne moins élevée et d'un effort d'investissement plus
soutenu en 2014 (+ 9 millions par rapport à nos projections de mai 2014). Dès lors, le Département contiendrait la
hausse de son taux d'endettement consolidé à 94% en 2016, contre 89% en 2013.
Ces performances budgétaires devraient être accomplies grâce à la gouvernance et à la gestion financières « fortes »
du Département. Nous considérons que la Seine-et-Marne dispose d'une excellente information financière, d'une
stratégie budgétaire claire, d'une prospective financière réaliste, d'un pilotage budgétaire de qualité, d'un suivi étroit de
ses organismes associés, et d'une gestion de la dette et de la liquidité prudente, diversifiée et optimisée. Le
Département devrait ainsi continuer à respecter son plafond d'endettement, soit une capacité de désendettement
maximum de 10 ans à fin 2015.
Nous estimons que le Département pourrait utiliser certaines de ses marges de manœuvre pour respecter ses objectifs
financiers, malgré une « faible » flexibilité budgétaire. En effet, du fait de la nature de ses compétences, en particulier
l'action sociale, les dépenses de fonctionnement (86% des dépenses totales en 2013) offrent très peu de marges de
manœuvre. Ainsi, en cas de besoin, nous estimons que l'ajustement budgétaire se ferait prioritairement par un lissage
des investissements qui devraient représenter 13,5% des dépenses totales entre 2014 et 2016. Par ailleurs, le
Département dispose encore avec ses recettes fiscales modifiables (26% des recettes de fonctionnement) de marges de
manœuvre, bien qu'assez limitées.
Nous estimons que les risques associés aux engagements hors-bilan sont modérés. La dette garantie (à l'exclusion de
celle relative au secteur social et médico-social qui est intégrée dans la dette consolidée) représentait un niveau
modéré de 37% des recettes de fonctionnement en 2013. Cette dette garantie ainsi que les principales entités
« satellites » du Département sont essentiellement liées au secteur du logement social pour lequel le cadre
institutionnel et financier limite les risques.
La Seine-et-Marne est un département situé dans la Région Ile-de-France et dont la population atteint 1,4 million
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d'habitants. Ses indicateurs socio-économiques sont très favorables dans un contexte national et international. Nous
estimons que le PIB par habitant était supérieur à 30 000 euros en 2013. L'économie départementale est diversifiée et
se caractérise par des secteurs tertiaire et industriel dynamiques.
Liquidité : Adéquate
Standard & Poor's juge « adéquate » la situation de liquidité du Département de Seine-et-Marne, du fait de ratios de
couverture du service de la dette « adéquats » et de son accès « satisfaisant » à la liquidité externe. De plus, nous
considérons que la Seine-et-Marne bénéficie de flux de trésorerie (notamment les dotations de l'Etat et les
reversements de fiscalité) prévisibles et réguliers.
Le Département dispose actuellement de lignes de trésorerie pour un montant total de 50 millions d'euros, de lignes
revolving pour un plafond de 83 millions d'euros environ et d'une enveloppe pluriannuelle de prêt à long terme de 10,5
millions d'euros. Au cours des douze prochains mois, l'encours moyen disponible sur les instruments de trésorerie, la
capacité de tirage sur l'enveloppe à long terme et le solde moyen de trésorerie devraient continuer à couvrir entre 80%
et 120% du service annuel de la dette (110 millions d'euros). Dans le service de la dette, Standard & Poor's inclut
l'encours moyen anticipé (10 millions d'euros environ) de billets de trésorerie (BT) tirés par le Département sur son
programme afférent de 250 millions d'euros.
De plus, Standard & Poor's considère que la Seine-et-Marne disposera au cours des douze prochains mois d'un
encours disponible sur ses instruments de trésorerie couvrant à tout moment la totalité de son encours de BT.
Perspective : Négative
La perspective négative reflète notre scénario pessimiste dont nous estimons la probabilité d'occurrence à 30%
environ. Dans ce scénario, la note à long terme du Département pourrait être abaissée d'un cran au cours des 18
prochains mois si, face à la réduction des concours financiers de l'Etat, la réponse de la Seine-et-Marne venait à être
insuffisante et/ou tardive afin d'éviter une détérioration structurelle de ses performances budgétaires. Couplé à un
dynamisme continu des dépenses de RSA, ceci se traduirait par une détérioration structurelle de l'épargne brute du
Département conduisant à des besoins de financement après investissements supérieurs à 5% des recettes totales à
partir de 2016. Dans ce scénario, nous pourrions être amenés à revoir notre appréciation de la gouvernance et de la
gestion financières du Département à « satisfaisantes ».
De plus, nous pourrions aussi abaisser d'un cran la note à long terme de la Seine-et-Marne si nous étions amenés à
revoir à la baisse notre appréciation du cadre institutionnel et financier des départements français.
La perspective serait revue à « stable » si nous estimons que la probabilité d'occurrence de ces scénarios pessimistes
est moindre qu'envisagée actuellement.
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Le cadre institutionnel et financier des départements français est actuellement« très prévisible et équilibré », mais fragilisé par l'inadéquation structurelle desrecettes aux dépenses
Standard & Poor's attribue actuellement un score de '2' au cadre institutionnel et financier des départements français,
sur une échelle allant de '1' (score le plus élevé) à '6' (score le plus faible). Dans un contexte international, ce score de
'2' reflète un cadre institutionnel « très prévisible et équilibré ». Nous apprécions positivement le cadre budgétaire et
comptable dans lequel évoluent les départements ainsi que le soutien ordinaire et extraordinaire apporté par l'Etat, en
particulier depuis 2008 par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations (notée AA/Négative/A-1+).
Cependant, nous estimons que l'adéquation structurelle des recettes aux dépenses constitue le point faible du cadre
institutionnel et financier des départements. Les nouvelles ressources octroyées aux départements dans le cadre de la
loi de finances 2014 ont offert une « bouffée d'oxygène » aux finances départementales en 2014. Cependant, dans un
contexte de dépenses de RSA toujours dynamiques, nous estimons que l'accentuation de la baisse des concours
financiers de l'Etat dès 2015 accroîtra fortement la pression budgétaire sur l'échelon départemental, sauf à mettre en
place des mécanismes de compensation spécifiques.
Pour plus de détails sur notre appréciation du cadre institutionnel des départements français, vous pouvez vous référer
à notre rapport : « Public Finance System Overview: French System For Departments Is Predictable And Well
Balanced Although Weakening », publié le 5 septembre 2013.
La réforme de la fiscalité locale en 2010 a réduit la flexibilité et le dynamisme des recettes desdépartements qui devront faire face à une pression budgétaire croissante avec l'accentuation de labaisse des concours financiers de l'Etat dès 2015
Une flexibilité fiscale essentiellement limitée à la taxe foncière sur les propriétés bâties
Les finances des départements, en particulier leurs recettes, ont été profondément modifiées par la réforme fiscale et la
suppression de la taxe professionnelle. Depuis 2011, les départements ne bénéficient plus de la taxe professionnelle
(TP), de la taxe d'habitation (TH), et plus marginalement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB). Le
produit total de ces trois impôts directs s'élevait à 15,2 milliards d'euros en 2010, soit 25% des recettes de
fonctionnement des départements. La flexibilité en termes de fiscalité directe se limite désormais essentiellement à la
taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB) qui inclut l'ancienne part régionale de la TFB transférée aux départements
depuis 2011. La TFB représentait 17% des recettes de fonctionnement des départements en 2011, contre 37% pour les
« quatre vieilles » (TFB, TFNB, TP et TH) avant la réforme.
Depuis 2011, hormis la fraction régionale de la TFB transférée, les recettes de remplacement des anciens impôts
directs n'offrent aucun levier en termes de taux que ce soit la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la
part étatique des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), la nouvelle part de la taxe sur les conventions
d'assurance (TSCA - assise principalement sur les complémentaires d'assurance maladie), les dotations de
compensation de l'Etat (DCRTP), le fonds de garantie (FNGIR) et la part de l'imposition forfaitaire sur les entreprises
de réseaux (IFER) sur les hydroliennes, les centrales électriques, les installations photovoltaïques et hydrauliques, les
antennes relais et les éoliennes terrestres. La CVAE et la nouvelle part de TSCA représentaient respectivement environ
41% et 19% du produit total des impôts directs supprimés en 2011, soit environ 10% et 5% des recettes de
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fonctionnement des départements.
Par ailleurs, les départements disposent d'une flexibilité sur la taxe locale d'aménagement et la taxe sur la
consommation finale d'électricité mais le levier reste minime au regard des volumes budgétaires départementaux.
Enfin, l'Etat a autorisé le relèvement pour deux ans du taux de droit commun des DMTO de 3,8% à 4,5%, pour les
conventions conclues entre le 1er mars 2014 et le 29 février 2016 (voir ci-après).
Les fonds de péréquation, une réponse très partielle à la problématique de la charge des allocations individuelles de
solidarité
La mise en place d'un nouveau panier de recettes pour les départements s'est accompagnée également de
l'instauration de deux fonds de péréquation horizontale.
Le premier fonds de péréquation, relatif aux DMTO, a été mis en place à partir de 2011. Ce fonds est alimenté chaque
année par les départements dont le montant par habitant des DMTO de l'année précédente est supérieur à 0,75 fois le
montant moyen par habitant des DMTO de l'ensemble des départements. Ce fonds comprend deux prélèvements,
respectivement fondés sur :
• Le stock des DMTO, avec l'application d'un barème progressif aux départements excédant 0,75 fois le montant
moyen de DMTO par habitant de l'ensemble des départements ;
• Le flux des DMTO, avec un reversement correspondant à la moitié de l'excédent de la différence (si positive) entre
le montant des DMTO au cours de l'année précédente et la moyenne des DMTO des deux années antérieures
(pénultième et antépénultième années) multipliée par 2 fois le taux prévisionnel d'évolution des prix à la
consommation tel que prévu dans la loi de finances de l'année précédente.
Le montant de chacun des deux prélèvements ne peut excéder 5% du produit des DMTO perçu par un département
l'année précédente ce qui en limite la portée redistributive. Le plafonnement des prélèvements a integré le fonds de
solidarité prévu uniquement pour 2014 (voir ci-dessous) et a ainsi été étendu à 12% au lieu de 10% (2 fois 5%). Les
critères de répartition de ce fonds de péréquation des DMTO qui ont évolué depuis 2011 tiennent actuellement
compte du potentiel financier par habitant, du revenu moyen par habitant et du produit de DMTO par habitant. En
2011, 43 départements ont contribué au fonds et 79 en ont été bénéficiaires pour un montant brut de 440 millions
d'euros. Certains contributeurs au fonds étaient aussi bénéficiaires. Les bénéficiaires nets (71 départements) ont reçu
365 millions d'euros environ. La loi de finances pour 2012 a offert la possibilité au Comité des finances locales (CFL)
de mettre en réserve dans un fonds de garantie départemental des corrections conjoncturelles tout ou partie des fonds
lorsque le montant brut du fonds dépasse 380 millions d'euros. Ainsi, en 2012, alors que le montant du fonds atteint
578 millions d'euros, le CFL a décidé de mettre en réserve 120 millions d'euros. Le montant brut du fonds redistribué
en 2012 était donc en hausse de 18 millions d'euros. Le Département de Seine-et-Marne a été contributeur net de ce
fonds à hauteur de 8,9 millions d'euros en 2011 et en 2012. Pour 2013, du fait de la baisse importante des DMTO au
niveau national en 2012 (- 8%), et malgré le déblocage de 60 millions sur les 120 millions de la réserve, le montant brut
du fonds était en baisse à 340 millions d'euros, dont 5,4 millions d'euros nets prélevés sur le Département de
Seine-et-Marne. Pour 2014, du fait d'un nouveau repli des DMTO en 2013 et malgré l'utilisation des 60 millions d'euros
restant dans le fonds de réserve, le montant du fonds était de nouveau en baisse à 258 millions d'euros. Le
Département est devenu bénéficiaire net pour un montant très limité de 0,1 millions d'euros.
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Le second fonds de péréquation relatif à la CVAE est entré en vigueur en 2013. Les départements contributeurs
doivent présenter un revenu moyen par habitant supérieur au revenu médian par habitant des départements. Ce fonds
est alimenté par deux prélèvements :
• Le premier prélèvement sur stock s'effectue sur les départements dont la CVAE par habitant est supérieure à 90%
de la CVAE moyenne par habitant des départements. Ce premier prélèvement, fondé sur l'écart relatif entre la
CVAE par habitant du département et 90% de la moyenne nationale (pondéré par la population du département),
doit atteindre au moins 60 millions d'euros en 2015 ;
• Le second prélèvement sur flux est lié à la croissance de la CVAE. Si un département contribue au premier
prélèvement et que la croissance de sa CVAE est supérieure à la moyenne nationale, l'excédent sera reversé au
fonds de péréquation.
De manière générale, la participation d'un département à chaque prélèvement est plafonnée à 1% de son produit de
CVAE. Hors quote-part destinée aux départements d'outre-mer, la moitié des départements sont éligibles à ce fonds, la
répartition s'effectuant sur la base d'un indice synthétique de ressources et de charges constitué du potentiel financier
par habitant, du revenu moyen par habitant, de la proportion de la population bénéficiaire du RSA et de la proportion
des personnes âgées de plus de 75 ans. Le Département de Seine-et-Marne a été contributeur net à ce fonds à hauteur
de 1,6 million d'euros en 2013 et 2,1 millions d'euros en 2014.
Le fonds de péréquation des DMTO a permis à certains départements de retrouver des marges de manœuvre. Cela
étant, Standard & Poor's note que les critères de redistribution de ce fonds, contrairement à celui relatif à la CVAE, ne
prennent pas en compte les caractéristiques des départements en termes de dépenses liées à la population âgée ou à la
population bénéficiant de minima sociaux.
Les fonds de soutien exceptionnels de l'Etat : des réponses ponctuelles mais insuffisantes au regard des fortes tensions
budgétaires de certains départements au cours des dernières années
Suite notamment au rapport Jamet sur les finances départementales publié en avril 2010, la loi de finances rectificative
pour 2010 avait instauré un fonds de soutien aux départements en difficulté pour 2011, doté de 150 millions d'euros,
un montant faible au regard des volumes budgétaires départementaux (0,3% des recettes de fonctionnement du bloc
départemental) et du surcoût des allocations individuelles de solidarité (moins de 3% de la charge nette). Le fonds, qui
a permis à certains départements d'assurer leur équilibre budgétaire en 2011, n'a pas été reconduit en 2012, mais l'a
été en 2013 pour un montant de 170 millions d'euros, ce qui reste un montant faible et une réponse conjoncturelle.
Néanmoins, ces dispositifs témoignent de la capacité de l'Etat à mettre en place un soutien extraordinaire en cas de
besoin. Le Département de Seine-et-Marne n'a pas été bénéficiaire de ces fonds.
Les nouvelles ressources annoncées par l'Etat dans le cadre du Pacte de confiance et de responsabilité devraient éviter
une détérioration forte de l'épargne brute consolidée des départements en 2014
Le Pacte de confiance et de responsabilité conclu en juillet 2013 entre l'Etat et les collectivités locales avait prévu une
réduction des concours financiers versés par l'Etat (gelés entre 2011 et 2013) de 1,5 milliard d'euros en 2014 et de 1,5
milliard d'euros supplémentaires en 2015. La charge à porter par les départements était de 476 millions d'euros en
2014 (soit 32% de l'effort demandé aux collectivités). Entre les départements, la baisse des crédits est répartie selon un
indice constitué du revenu par habitant (70%) et du taux de taxe foncière (30%). Pour la Seine-et-Marne, cela s'est
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
traduit par une baisse de 8,6 millions d'euros de la part forfaitaire de la DGF en 2014 (- 6,7%).
Par ailleurs, dans le cadre du Pacte de confiance et de responsabilité, deux nouvelles ressources ont été attribuées aux
départements et mises en place dans le cadre de la loi de finances 2014 :
• Une ressource pérenne à partir de 2014 au travers de la création d'un fonds de compensation des allocations
individuelles de solidarité financé par le transfert des frais de gestion de la TFB. Ce fonds s'élève à 830 millions
d'euros environ en 2014 (9,2 millions d'euros pour la Seine-et-Marne), soit entre 1% et 1,5% des recettes de
fonctionnement du bloc départemental. Nous estimons que la croissance annuelle de ce fonds sera assez élevée à
2,5% environ ;
• Une ressource temporaire au travers du relèvement possible pour deux ans du taux de droit commun des DMTO de
3,8% à 4,5%, pour les conventions conclues entre le 1er mars 2014 et le 29 février 2016. 90 départements ont opté
pour cette possibilité ce qui devrait permettre de dégager 900 millions d'euros en année pleine en 2015 (25 millions
d'euros pour la Seine-et-Marne hors effet base), soit une hausse d'environ 1,5% des recettes de fonctionnement du
bloc départemental.
Par ailleurs, pour 2014, un fonds de solidarité sur les DMTO a été institué. Ce fonds est alimenté par un prélèvement
de 0,35% sur l'assiette totale des DMTO et redistribué aux départements les plus défavorisés en termes de reste à
charge des allocations individuelles de solidarité et de potentiel fiscal. La Seine-et-Marne est contributeur net à ce
fonds pour 11,4 millions d'euros ce qui limite l'impact budgétaire positif pour cette année du relèvement du taux de
droit commun des DMTO. Ce fonds devrait être maintenu dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) 2015.
Ces nouvelles ressources ne devraient que partiellement contrebalancer la baisse des dotations de l'Etat et la hausse
importante des dépenses de RSA sous le double effet d'une conjoncture économique défavorable et des revalorisations
annuelles complémentaires de 2% sur 5 ans annoncées par l'Etat. Cependant, elles n'apportent pas de réponse
structurelle à la charge nette portée par les départements au titre des allocations individuelles de solidarité, en
particulier en ce qui concerne l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).
Enfin, la loi de finances pour 2014 a mis en place un fonds de solidarité des départements de la région d'Ile-de-France
(FSDRIF) dont le montant est fixé à 60 millions d'euros pour 2014, prélevés et reversés aux 8 départements
d'Île-de-France. La détermination des contributeurs et des bénéficiaires se fonde sur un indice synthétique de
ressources et de charges composé du potentiel financier (50 %), du revenu par habitant (25 %), de la proportion de
bénéficiaires du RSA (15 %) et des allocations-logement (10 %) présents dans chacun des 8 départements. Sont
contributeurs les départements dont l'indice est supérieur à 95 % de l'indice médian, les autres départements sont
bénéficiaires. La Seine-et-Marne a été bénéficiaire de ce fonds pour 11,2 millions d'euros cette année.
Sans mécanismes de compensation spécifiques, l'accentuation de la baisse des concours financiers accroîtra la pression
budgétaire sur les finances départementales dès 2015
Dans le Programme de stabilité 2014-2017 présenté au Parlement le 29 avril 2014, le Gouvernement a annoncé son
objectif de réaliser 50 milliards d'euros d'économies sur la période 2015-2017. A cet effet, la contribution des
collectivités locales à cet effort sera de 11 milliards d'euros sur la même période, soit 3,67 milliards chaque année,
après une baisse de 1,5 milliard d'euros en 2014. Le PLF 2015 énonce que les modalités de répartition de la baisse
entre chaque échelon territorial utilisées en 2014 seront reconduites. Dès lors, 56,4 % de l'effort sera supporté par le
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
bloc communal, 31,4 % par les départements et 12,2 % par les régions et la collectivité territoriale de Corse. La baisse
annuelle pour les départements atteindrait donc 1,15 milliard d'euros environ. Ainsi, pour la Seine-et-Marne, la
réduction annuelle de la part forfaitaire de la DGF devrait atteindre 21,1 millions d'euros.
Dans un contexte de dépenses de RSA toujours dynamiques, nous estimons que l'accentuation de la baisse des
concours financiers de l'Etat dès 2015 accroîtra fortement la pression budgétaire sur l'échelon départemental. Dans
notre scénario central, nous prenons pour hypothèse que l'autorisation de relèvement du taux de droit commun des
DMTO sera donc maintenue au-delà de deux années. Néanmoins, sauf mise en place mécanismes de compensation
spécifiques importants par l'Etat, nous pourrions être amenés à revoir à la baisse notre appréciation du cadre
institutionnel et financier des départements français.
Les budgets départementaux sont structurellement rigides et fortement dépendants de la conjonctureéconomique et immobilière
L'inadéquation des recettes aux dépenses, accentuée par la réforme fiscale, expose les départements à des effets de
ciseau budgétaires significatifs
La structure des budgets des départements se caractérise par leur volatilité et leur forte exposition aux cycles
économiques.
En matière de recettes, la réforme fiscale a accentué l'exposition des départements à la conjoncture économique et
immobilière. En effet, depuis 2011, les recettes volatiles (CVAE et DMTO) représentent près du quart des recettes de
fonctionnement, contre 9% à 12% avant la réforme. D'une part, la nouvelle CVAE, assise sur des flux, est beaucoup
plus volatile que la TP et la TH, assises sur des stocks. D'autre part, le transfert de la part étatique des DMTO s'est
traduit par une augmentation d'environ 2 points de la part des DMTO dans les recettes de fonctionnement des
Départements à 11%-14% en moyenne. De plus, suite à l'instauration d'un fonds de péréquation, la volatilité des
DMTO concerne désormais également les départements encaissant, historiquement, peu de DMTO, à travers les
reversements dont ils sont bénéficiaires et qui pourraient être erratiques.
Par ailleurs, les dépenses des départements sont relativement rigides et dynamiques, en raison notamment de facteurs
exogènes tels que la conjoncture économique et le vieillissement de la population. Les dépenses de fonctionnement
représentent plus de 80% des dépenses totales. Or, elles sont pour plus de 80% constituées des dépenses obligatoires
d'aide sociale, des dépenses de personnel et des charges financières. Si l'on ajoute les dotations de fonctionnement des
collèges et le financement des SDIS, plus de 85% des dépenses de fonctionnement n'offrent que très peu de marges de
manœuvre. Il est important de noter qu'au sein des dépenses sociales, les AIS que sont l'APA, le RSA et la prestation
de compensation du handicap (PCH), représentent plus du quart des dépenses de fonctionnement alors que les
départements agissent en la matière comme des « guichets » pour le compte de l'Etat. L'évolution du montant versé au
titre de ces allocations a été très dynamique ces dernières années. Les compensations de l'Etat n'ayant pas connu la
même évolution, en particulier en ce qui concerne les concours de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie,
la charge nette portée au titre de ces allocations n'a cessé de s'alourdir. Ainsi, le surcoût annuel au titre de ces AIS a
été estimé entre 4,6 et 5,8 milliards d'euros par la groupe de travail Etat/départements chargé début 2013 de faire des
propositions sur le financement des AIS, soit plus de 7% des recettes de fonctionnement des départements.
Entre 2014 et 2016, Standard & Poor's estime que l'évolution du RSA (près de 16% des dépenses de fonctionnement
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
des départements en 2013) devrait continuer de peser fortement sur l'épargne brute des départements, en raison de
l'arrivée de chômeurs en fin de droits devenant éligibles au RSA et des revalorisations décidées par l'Etat.
En l'absence de réforme structurelle du financement des allocations individuelles de solidarité, le bloc départemental
reste à ce stade confronté à une impasse budgétaire
Dans nos études sectorielles d'avril 2010 et d'avril 2011, nous indiquions qu'à défaut de solutions durables, la
solvabilité des départements ne pourrait que se détériorer rapidement au cours des prochaines années. Si les hausses
importantes des DMTO de 2010 à mi-2012 ont retardé cette évolution, l'inadéquation des recettes aux dépenses a été
aggravée par la réforme fiscale qui réduit davantage les marges de manœuvre des départements et accroît la volatilité
de leurs budgets. De plus, l'accentuation de la baisse des concours financiers de l'Etat dès 2015 devrait accroître la
pression sur les budgets départementaux.
Ainsi, dans le cadre budgétaire actuel, le financement à moyen terme des allocations individuelles de solidarité n'est
pas assuré. Le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement en cours d'examen au Parlement
n'apporte pas de solution au financement de l'APA. Standard & Poor's restera donc attentive aux éventuelles mesures
qui pourraient être prises prochainement en matière de financement des allocations. L'absence de mesures pourrait
nous amener à revoir notre appréciation du cadre institutionnel et financier des départements.
Le second volet de l'acte III de la décentralisation pourrait se traduire par des transferts decompétences importants des départements aux régions
En l'état actuel du projet de loi portant l'organisation territoriale de la République, le second volet de l'acte III de la
décentralisation intègre des transferts importants de compétences des départements aux régions, en particulier en
matière de collèges, de transports (non urbains et scolaires) et de voirie départementale. Ces transferts devraient pour
la plupart être mis en œuvre courant 2017 et représentent 14 milliards d'euros environ, soit une baisse de 20% environ
des dépenses des départements (hors remboursement en capital de la dette). Standard & Poor's sera attentive aux
modalités de compensation financière de ces transferts ainsi qu'aux modalités relatives aux transferts de dette.
Enfin, Standard & Poor's suivra attentivement les évolutions institutionnelles de l'échelon départemental qui pourraient
se traduire par trois options différentes, selon que les départements sont dotés d'une métropole, disposent
d'intercommunalités fortes ou ne regroupent pas d'intercommunalités de masse critique suffisante.
Une économie départementale « très forte » dans un contexte international
Démographie : un territoire majoritairement urbain à la population comparativement jeune
Avec 1,36 million d'habitants, le Département de Seine-et-Marne est le dixième département français en termes de
population. La densité de la population y est élevée (plus de 220 habitants au km² contre 115 habitants au km² en
moyenne métropolitaine). Cependant, le territoire est marqué par de forts contrastes entre un sud et un est plus rural
et un nord et un ouest plus urbain qui concentre l'essentiel de la population. Les principales villes du territoire sont de
taille moyenne : Chelles (52 765 habitants), Meaux (48 653 habitants – population légale 2011), Melun (38 938
habitants) et Pontault-Combault (34 815 habitants).
La croissance démographique annuelle du département de Seine-et-Marne a été de 1% entre 2003 et 2013 ce qui est
25 novembre 2014 11
Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
nettement supérieur à la moyenne métropolitaine de 0,6%. Cette forte croissance s'explique principalement par une
forte natalité (0,8% par an contre 0,4% par an en moyenne métropolitaine) mais aussi par des flux migratoires encore
positifs (0,2% par an), ce qui distingue la Seine-et-Marne des autres départements franciliens qui affichent tous des
soldes migratoires négatifs.
D'après les projections effectuées par l'INSEE, la population de la Seine-et-Marne devrait atteindre 1,6 million
d'habitants d'ici à 2040, soit une croissance démographique annuelle de 0,6%, ce qui resterait supérieur à la moyenne
métropolitaine (0,4%). Le Département connaîtrait la plus forte croissance démographique des départements
franciliens et deviendrait le quatrième département le plus peuplé d'Ile-de-France, dépassant l'Essonne et les Yvelines.
La population départementale est relativement jeune (voir « Tableau 1 » ci-après). Cette structure démographique
implique des dépenses relativement élevées pour le Département concernant l'enseignement secondaire et l'aide à
l'enfance. Elle impacte notamment l'effort d'investissement du Département en termes d'infrastructures, en particulier
pour les collèges, en comparaison des autres départements français. Ainsi, la Seine-et-Marne estime le besoin à un
collège neuf tous les deux ans au cours des 5 à 10 années à venir. La part relativement faible des personnes âgées se
traduit quant à elle par des dépenses nettement inférieures à la moyenne en matière d'APA. En 2012 (dernières
données disponibles), 1% de la population de Seine-et-Marne bénéficiait de l'APA, contre 1,9% en moyenne
métropolitaine. D'ici à 2020, selon des projections de l'INSEE, la Seine-et-Marne serait le département francilien avec
la plus faible proportion de personnes âgées.
Tableau 1
Evolution et structure de la population par classe d'âge
0 à 19 ans 20 à 39 ans 40 à 59 ans 60 à 74 ans 75 ans et plus Ensemble
Seine-et-Marne Part en 2013 % 28,0 26,5 27,6 12,0 5,9
Evolution annuelle 2003-2013 (%) 0,6 0,1 0,8 3,5 3,0 1,0
Ile-de-France Part en 2013 % 25,9 29,0 26,4 12,1 6,7
Evolution annuelle 2003-2013 (%) 0,5 -0,1 0,5 2,3 2,2 0,6
Métropole Part en 2013 % 24,4 24,7 26,9 14,9 9,2
Evolution annuelle 2003-2013 (%) 0,3 -0,4 0,6 2,0 2,3 0,6
Source: INSEE (population au 1er janvier de l'année)
Des indicateurs socio-économiques très favorables dans un contexte international
Le PIB par habitant du Département (28 700 euros par habitant) se situe en dessous de la moyenne nationale (29 900
euros) mais est supérieur à la moyenne de l'Union européenne (25 200 euros), ce qui élevé dans un contexte
international.
Le niveau de vie moyen de la population de Seine-et-Marne est légèrement supérieur à la moyenne nationale (hors
Ile-de-France). En 2013, 66,1% des foyers fiscaux seine-et-marnais étaient assujettis à l'impôt sur le revenu des
personnes physiques (au titre de leurs revenus 2012), ce qui est légèrement supérieur à la moyenne francilienne
(64,9%) et nettement plus important que la moyenne nationale (52,1%). Néanmoins, l'impôt net moyen par foyer fiscal
qui s'élevait à 2 821 euros est en deçà de la moyenne nationale de 3 255 euros et sensiblement inférieur à la moyenne
francilienne 4 725 euros, mais il reste très proche de la moyenne nationale hors-Ile-de-France (2 832 euros). Ces
données montrent aussi que les écarts de revenu au sein de la population départementale sont moins importants qu'en
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
moyenne nationale. Ainsi, le rapport entre le revenu moyen disponible des dernier et premier déciles était de 4,5 en
2011 contre 4,8 en moyenne métropolitaine.
De plus, la Seine-et-Marne présente depuis de nombreuses années un taux de chômage structurellement inférieur à la
moyenne nationale (8% au second trimestre 2014, contre respectivement 8,6% et 9,7% pour les moyennes francilienne
et métropolitaine). La part de la population bénéficiant de minima sociaux est plus faible qu'en moyenne nationale. En
fin d'année 2013, la proportion de bénéficiaires (allocataires, conjoints et personne à charge) du RSA socle au sein de
la population représentait 4,1% de la population seine-et-marnaise, contre 5,1% en moyenne métropolitaine. La
pression structurelle exercée par les dépenses d'insertion est ainsi inférieure à la moyenne. Néanmoins, depuis
mi-2011, l'accélération du chômage dans le Département s'est traduite par une hausse importante des dépenses de
RSA. Ainsi, en 2014, nous estimons que ces dépenses devraient croître de 12%, après des hausses de 12,9% en 2013 et
5,2% en 2012.
Graphique 1
Ces indicateurs sociaux-économiques relativement favorables offrent des marges de manœuvre en matière de fiscalité
alors que la pression fiscale départementale est proche de la moyenne nationale.
Par ailleurs, la croissance des DMTO a été proche de la moyenne nationale entre 2000 et 2007 liée à une croissance
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
démographique forte, une politique de logement dynamique et un niveau des prix reflétant la proximité de Paris. Sur la
période 2008/2009, la chute des DMTO a été aussi marquée qu'en moyenne nationale et la reprise moins forte en
2010/2011. En 2012, grâce à une recette exceptionnelle de 37,8 millions d'euros liée à un transfert intra-groupe chez
Eurodisney, le Département de Seine-et-Marne a présenté un profil atypique, alors que la baisse était de 7,4% au
niveau national. Ce produit exceptionnel en 2012 explique en grande partie la baisse importante de 23,8% du produit
des DMTO en 2013. Néanmoins, en neutralisant cet effet exceptionnel, la baisse aurait été de 5,7%, contre une baisse
de 10% en moyenne nationale. Dans notre scénario central, nous estimons que la base des DMTO en Seine-et-Marne
devrait croître de 3% en 2014 puis connaître une évolution proche de l'inflation.
Graphique 2
Un tissu économique dynamique et diversifié
A l'instar de l'Ile-de-France, l'économie seine-et-marnaise est largement tournée vers les services. Le secteur tertiaire
marchand et non marchand représente 81,4% de l'emploi salarié, contre 87% en moyenne francilienne et 79,7% en
moyenne nationale. En termes d'activités tertiaires, le Département se distingue par :
• La place importante du commerce (16% de l'emploi salarié) lié notamment à l'implantation de vastes centres
commerciaux sur le territoire et à la présence du siège social de Conforama à Lognes ;
• L'importance des fonctions « supports »: la Seine-et-Marne développe une somme de fonctions « supports » qui sont
indispensables au développement de la métropole parisienne. Il s'agit notamment des services aux entreprises. A
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
cet égard, on peut évoquer les secteurs du Val d'Europe et du Val Maubuée qui font partie de l'agglomération de
Marne-la-Vallée, mais aussi Melun-Villaroche. On peut aussi citer la Cité Descartes près de Marne-la-Vallée qui
accueille le pôle de compétitivité Avancity centré sur les éco-technologies urbaines avec l'Ecole Nationale des Ponts
et Chaussées ;
• Le fort développement des activités touristiques grâce à l'implantation du parc d'attraction de Eurodisney en 1992
et à la présence de l'aéroport Charles de Gaulle à Roissy qui ont généré la création de nombreuses structures
hôtelières ou de restauration. Avec près de 13 000 salariés, Eurodisney est le premier employeur privé du
département (3% de l'emploi).
• De plus, le développement des infrastructures (aéroport de Roissy, autoroutes, voies TGV) et l'urbanisation de la
partie occidentale du département ont motivé le développement des activités de transport et de logistique qui sont
désormais les points forts de l'industrie du département et représentent 8,5% de l'emploi salarié, contre 5,6% en
moyenne nationale.
Par ailleurs, au sein de l'Ile-de-France, la Seine-et-Marne garde une composante industrielle forte. Les secteurs
industriel et de la construction regroupent 18,2% de l'emploi salarié, contre 12,9% en moyenne francilienne. Le
territoire est notamment spécialisé dans l'agroalimentaire avec le siège de Nestlé-France, basé à Noisiel, la métallurgie
à Montereau-Fault-Yonne ou l'industrie du verre de la vallée du Loing. Par ailleurs, il faut citer le centre de recherche
de la SNECMA basé à Melun-Villaroche qui avec près de 4 000 salariés représente la première unité industrielle du
Département. Enfin, le secteur du bâtiment, porté par l'urbanisation, emploie désormais près de 30 000 salariés.
Par ailleurs, il faut souligner l'importance des salariés habitant en Seine-et-Marne mais travaillant à Paris ou dans les
départements limitrophes. Néanmoins, la croissance démographique a permis un développement endogène fondé sur
l'économie résidentielle. Ainsi, 58% des Seine-et-Marnais travaillent dans le département, ce qui constitue en région
francilienne le troisième taux de travail dans le même département après Paris (69%) et les Yvelines (60%) malgré un
solde des migrations quotidiennes de la Seine-et-Marne qui est le plus négatif en valeur absolue des départements
franciliens, ce qui signifie que peu de personnes habitant en dehors de Seine-et-Marne viennent y travailler.
En termes de dynamisme économique, les performances de l'économie seine-et-marnaise, ont été nettement
meilleures que les performances nationales au cours des dix dernières années. Au cours des prochaines années,
Standard & Poor's estime que cette tendance devrait se poursuivre et que l'économie départementale devrait croître
plus rapidement (150 points de base) que la croissance réelle du PIB national que nous anticipions en octobre 2014 à
0,5% en 2014, 1,1% en 2015 et 1,5% en 2016.
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Graphique 3
Une gouvernance et une gestion financières « fortes »
Standard & Poor's considère la gouvernance et la gestion financières du Département de Seine-et-Marne comme «
fortes », grâce notamment à excellente information financière, une stratégie budgétaire claire, une prospective
financière réaliste, un pilotage budgétaire de qualité, un suivi étroit de ses organismes associés, et une gestion de la
dette et de la liquidité prudente, diversifiée et optimisée.
Une excellente information financière
Le Département fait preuve d'un degré élevé de transparence qu'illustre l'observatoire des engagements pris dans le
cadre du contrat de mandature consultable sur le site internet du Département. Pour ce faire, le Département s'est
doté d'un cadre de gestion (adopté en 2008) qui permet de faciliter l'élaboration des projets de budget en tenant
compte des contraintes financières et des orientations fixées par les élus. L'arborescence actuelle des politiques
publiques présente le budget du Département en cinq niveaux « missions/politiques publiques/ domaines
d'intervention/ actions ou prestations/ opérations ». Dans ce cadre, un programme annuel de performance (PAP)
s'appuyant sur des indicateurs spécifiques permet de suivre la réalisation du programme de la mandature. Il est revu
deux fois par an en juin et en novembre.
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Une stratégie budgétaire claire
Standard & Poor's relève que la stratégie budgétaire du Département, partagée par l'Exécutif et l'Administration, est
claire. Elle se fonde sur :
• Un plafond de capacité de désendettement (dette directe uniquement) à 10 ans d'ici la fin de la mandature et une
maîtrise forte de l'évolution de l'encours de dette ;
• Une stabilité de taux de fiscalité directe ;
• Un niveau d'investissement proche de 160 millions d'euros pour les années à venir ;
• Le maintien d'un niveau d'épargne brute permettant de respecter les objectifs mentionnés ci-dessus, ce qui implique
des efforts d'économies en fonctionnement, d'ores et déjà engagés en particulier dans le cadre du budget primitif
2014.
Un pilotage budgétaire de qualité
Le Département a eu pour objectif au cours des dernières années d'instaurer une culture de gestion au sein de
l'Administration et d'impliquer l'ensemble des Directions dans sa volonté de maîtrise des dépenses de gestion tout en
accroissant la visibilité pluriannuelle. Ce qui a pu être facilité par la présence au sein de chaque direction générale
opérationnelle d'un secrétaire général en charge des thématiques fonctionnelles (budget, performance, formation) et au
sein de chaque service d'un responsable administratif et financier.
Un suivi de l'exécution budgétaire est fait mensuellement en comité de Direction générale. L'objectif est d'identifier
rapidement les écarts éventuels et d'entreprendre les actions correctives si nécessaire comme ce fut le cas en 2009.
Afin de respecter ses objectifs, le Département a renforcé sa gouvernance et ses outils de pilotage budgétaire,
notamment sur les investissements, grâce à :
• La mise en place d'une programmation pluriannuelle des investissements (PPI) sur cinq ans ajustée chaque année.
Pour la période 2015-2019, les autorisations de programme s'élèvent en moyenne annuelle à 161,6 millions d'euros.
Cette programmation détaillée fait apparaître les investissements selon leur caractère récurrent, ajustable ou de
projet ce qui permet un pilotage plus fin ;
• La réforme des politiques contractuelles avec les intercommunalités et les communes avec la volonté d'être plus
sélectif ce qui a permis de déterminer une cible annuelle d'investissements de 30 millions d'euros en la matière.
Un suivi étroit des organismes tiers
La Direction du contrôle de gestion rattachée à la Direction générale des services procède à un suivi étroit des
organismes associés. L'analyse financière des entités subventionnées (SDIS, établissements publics locaux
d'enseignement…) s'établit à partir d'une grille de ratios calculés automatiquement. Des seuils d'alerte sont définis de
manière à déclencher une analyse individuelle plus détaillée et une « revue de gestion » avec l'entité en question. Il
existe en plus de ces analyses individuelles établies sur la base des comptes des entités, des analyses sectorielles qui,
au-delà des seuls chiffres identifient les forces et les faiblesses ainsi que les tendances d'un secteur comme par
exemple l'aide à domicile.
Sur cette base une cartographie des risques des organismes associés est établie. Elle est revue deux fois par an par le
comité de Direction générale (en septembre au moment des comptes et en février pour le rapport d'activité).
La Direction du contrôle de gestion effectue également une analyse financière de tout organisme demandeur d'une
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
garantie d'emprunt.
Une gestion de la dette et de la trésorerie diversifiée, prudente et optimisée
La gestion de la dette est prudente. La Seine-et-Marne n'est pas exposée au risque de change. Le Département a au
cours des dernières années réduit progressivement son encours de produits structurés qui représentait 14% de
l'encours de dette directe en fin d'année 2013, contre 41% en fin d'année 2007. Néanmoins, Standard & Poor's estime
que seulement 1,5% de l'encours de dette directe est exposé à une augmentation des charges financières nettement
plus forte qu'une simple remontée des taux d'intérêt. Pour le reste, l'encours de dette est constitué à 54% de taux fixes
et 32% de taux variables. Le taux moyen de la dette (2,87% en fin d'année 2013) est légèrement inférieur à la moyenne
des départements (3%) alors que la durée de vie moyenne (7,7 ans) est proche de la moyenne de la strate. Le profil
d'amortissement de la dette est régulier. Par ailleurs, les prêteurs du Département sont diversifiés et incluent un large
panel de banques nationales ainsi que des investisseurs obligataires (10% de l'encours de dette directe environ).
Enfin, la gestion de trésorerie du Département est optimisée et diversifiée. La Seine-et-Marne a été le premier
département français à émettre des billets de trésorerie en 2009. Grâce à une gestion visant à un solde moyen de
trésorerie proche de zéro, l'utilisation conjointe des instruments de trésorerie (lignes de trésorerie et emprunts
revolvings) et, si nécessaire, des billets de trésorerie, la Seine-et-Marne est en mesure de minimiser ses frais financiers.
Une flexibilité budgétaire « faible »
La taxe foncière sur les propriétés bâties, principal levier sur les recettes, offre des marges demanœuvre relativement limitées
Les recettes fiscales modifiables du Département sont constituées de la TFB (23,3% des recettes de fonctionnement en
2013), de la taxe sur la consommation finale d'électricité (TCFE – 1,3% des recettes de fonctionnement) et de la taxe
d'aménagement (0,9%). Ces deux dernières taxes offrent une flexibilité très limitée : le taux de la taxe d'aménagement
(2,2%) et le coefficient multiplicateur appliqué à la TCFE (4,14) se situent à un niveau très proche des plafonds,
respectivement de 2,5% et 4,22. Par ailleurs, le Département a relevé le taux de droit commun des DMTO de 3,8% à
4,5% : nous estimons que le produit supplémentaire en année pleine qui sera obtenu par la Seine-et-Marne devrait être
de 25 millions d'euros environ, hors effet base.
La TFB constitue donc le principal levier sur les recettes. Elle offre cependant des marges de manœuvre relativement
limitées, avec une pression fiscale légèrement supérieure à la moyenne. Le taux départemental s'élève à 15,7%, contre
15,2% pour la moyenne départementale et un taux plafond de 38% en 2014. Par ailleurs, la contribution moyenne par
habitant (192 euros) est proche de la moyenne nationale (186 euros).
Le Département prévoit une stabilité fiscale au cours des prochaines années, que nous avons retenue dans nos
scénarios central et pessimiste.
Par ailleurs, nous jugeons le potentiel de cession d'actifs très faible.
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Graphique 4
Des dépenses de fonctionnement peu flexibles
Standard & Poor's estime que les dépenses de fonctionnement du Département de Seine-et-Marne offrent peu de
flexibilité, caractéristique commune à l'ensemble de la strate départementale. Ces dépenses représentent plus de 85%
des dépenses totales (hors remboursement en capital de la dette). Parmi ces dépenses, plus de 80% sont rigides, en
particulier les allocations individuelles de solidarité (21% des dépenses de fonctionnement), les charges de personnel
(21%), la contribution au SDIS (11%), les dotations aux collèges (2%) et les charges financières (2%). De plus, plus de
20% des dépenses de fonctionnement sont dédiées aux frais d'hébergement au titre des personnes âgées, de l'enfance
et du handicap, dont Standard & Poor's estime que les marges de manœuvre sont limitées.
Le Département a procédé à une classification fine des dépenses de fonctionnement visant à faire apparaître à la fois
leur caractère facultatif ou obligatoire et leur caractère « maîtrisable » ou « contraint ». Ainsi, le Département a
identifié un volant de plus de 85 millions d'euros de dépenses facultatives – soit 8% des dépenses réelles de
fonctionnement estimées pour 2014, notamment dans les domaines du transport, du logement, de l'enfance et de la
culture offrant de la flexibilité. Dans ce cadre, le Département pourrait, si besoin, ajuster ou continuer à faire évoluer
certains dispositifs d'initiative départementale tels que de la gratuité des transports scolaires, l'aide aux crèches, BB
bonus ou encore Mobil'Etudes. Par ailleurs, le Département estime que le volant de dépenses « maîtrisables » au sein
des dépenses obligatoires représente près de 9% des dépenses de fonctionnement estimées pour 2014.
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Standard & Poor's évalue à 5% environ les dépenses de fonctionnement offrant une réelle flexibilité à la baisse. Pour le
reste des dépenses, nous estimons que les éventuelles marges de manœuvre du Département sont davantage liées à
une maîtrise encore plus renforcée des dépenses de fonctionnement qu'à la réduction de certaines catégories de
dépenses.
Du point de vue de Standard & Poor's, certaines dépenses d'investissement offrent des marges demanœuvre en cas de nécessité
Standard & Poor's estime que le Département dispose d'une certaine flexibilité pour ajuster ses dépenses
d'investissement (14% des dépenses totales – hors remboursement de la dette – en 2013) à ses capacités financières.
La programmation pluriannuelle des investissements pour les années 2015-2019 prévoit un volume cible
d'autorisations de programme de 161,6 millions d'euros par an. Cette programmation intègre la capacité de lissage sur
les investissements relevant de la maîtrise d'ouvrage du Département et les possibilités d'arbitrage sur les subventions
d'investissement liés à des grands projets. En effet, les investissements sont classifiés selon leur caractère « socle » qui
correspond notamment aux investissements récurrents pour l'entretien des collèges, leur caractère « récurrent mais
ajustable » ou leur caractère « de projet ».
Par ailleurs, les subventions aux communes et aux intercommunalités représentent près de 21% des dépenses
d'investissement en 2013 et correspondent, pour une grande part, à un soutien volontariste du Département dans le
cadre de sa clause de compétence générale. Le Département a réformé cette politique avec l'ambition d'être plus
sélectif et à défini une cible annuelle pour la politique contractuelle avec les territoires de 30 millions d'euros environ.
Dans son scénario central, Standard & Poor's anticipe que le Département ajustera légèrement son niveau de dépenses
d'investissement à partir de 2015 à 160 millions d'euros par an, contre 167,6 millions d'euros en moyenne entre 2012
et 2014.
De performances budgétaires « fortes » dans un contexte international
Une évolution des recettes de fonctionnement atone jusqu'en 2016
En 2013, les recettes de fonctionnement du Département ont connu une baisse de 2,1%, en raison principalement de la
baisse très prononcée des DMTO (-23,8%) qui s'explique notamment par la recettes exceptionnelle de 37,8 millions
d'euros perçue en 2012, contre une baisse de 10% en moyenne métropolitaine.
Dans notre scénario central, nous anticipons une très légère hausse des recettes de fonctionnement de 0,5% en
moyenne annuelle jusqu'en 2016. Malgré la baisse des concours financiers de l'Etat, la Seine-et-Marne bénéficie dès
2014 du fonds de compensation des allocations individuelles de solidarité financé par le transfert des frais de gestion
de la TFB, du FSDRIF et du relèvement du taux sur l'assiette de droit commun des DMTO avec une effet en année
pleine en 2015 pour ce dernier. Les hypothèses de notre scénario central se fondent notamment sur :
• Une baisse de 9,5% en moyenne annuelle des transferts, participations et compensations principalement versées par
l'Etat (21,4% des recettes de fonctionnement en 2013) d'ici à 2016, sous l'effet notamment de l'accélération de la
réduction des concours financiers de l'Etat à partir de 2015 ;
• Un montant de 9,3 millions d'euros au titre du fonds de compensation des allocations individuelles de solidarité en
25 novembre 2014 20
Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
2014 avec une progression annuelle de 2,5% ;
• Une hausse de 2,5% en moyenne annuelle de la TFB (23,3% des recettes de fonctionnement) sous l'effet de la
croissance physique des bases et des revalorisations des valeurs locatives ;
• Une croissance de la base des DMTO (dont le produit représentait 13,4% des recettes de fonctionnement, hors
péréquation) équivalente à l'inflation et un relèvement du taux de droit commun à 4,5% s'appliquant aux
conventions conclues à partir du 1er mars 2014. Notre scénario central se fonde sur un maintien du taux à 4,5%
au-delà de la période de deux années prévue en loi de finances 2014;
• Une baisse de la CVAE de 1,7% en 2014 suivie d'une stabilité en 2015 et une hausse de 2,7% en 2016;
• Une croissance annuelle de 2% de la TSCA (10,6% des recettes de fonctionnement), principalement liée au
dynamisme de la part assise sur les complémentaires d'assurance maladie
• Une stabilité de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE - 6,8% des recettes de
fonctionnement).
Tableau 2
Evolution anticipée des recettes de fonctionnement (scénario central)
(En millions d'euros)2012 2013 2014p 2015p 2016p
TFB 255,1 261,3 265,8 273,0 281,3
TSCA 118,4 119,0 121,4 123,8 126,3
TICPE 76,0 76,1 76,1 76,1 76,1
Transferts, participations et compensations (hors FNGIR et
DCRTP)
236,7 240,1 222,0 199,7 177,9
Fonds de compensation des allocations individuelles de
solidarité
0,0 0,0 9,3 9,5 9,8
FSDRIF 0,0, 0,0 11,2 11,2 11,2
DMTO (hors péréquation) 196,8 149,9 172,0 178,6 180,9
Recouvrements sur dépenses d'aide sociale 28,1 24,1 21,0 21,4 21,8
CVAE 143,7 159,1 156,4 156,4 160,6
Taxe d'aménagement (TENS et TDCAUE) 10,7 10,5 10,2 15,2 15,2
Taxe sur l'électricité 13,3 14,8 13,5 13,8 14,0
FNGIR-DCRTP 42,7 41,0 41,0 41,0 41,0
Autres recettes 22,0 23,5 19,5 19,5 19,6
TOTAL 1 143,5 1 119,4 1 139,4 1 139,2 1 135,7
p - projections
Sources: Comptes 2012-2013 retraités par S&P; Projections Standard & Poor's (scénario central)
Notre scénario pessimiste diverge essentiellement sur l'évolution de la base des DMTO qui connaît une stabilité et une
diminution légèrement plus marquée des concours financiers de l'Etat se traduisant par une augmentation de 0,2% en
moyenne annuelle des recettes de fonctionnement d'ici à 2016.
Standard & Poor's anticipe un pilotage étroit des dépenses de fonctionnement, malgré la pressionforte liée à la croissance du RSA
En 2013, la Seine-et-Marne a continué à maîtriser la croissance de ses dépenses de fonctionnement qui est restée
modérée à 2,6%, soit un niveau équivalent à celle de 2012. Il est important de noter qu'en 2013 la moitié de la hausse
était liée aux dépenses de RSA.
Dans notre scénario central, malgré la pression constante bien qu'en diminution liée à la croissance des allocations de
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
RSA (13% des dépenses de fonctionnement en 2013) que nous anticipons à 12% en 2014, 5,5% en 2015 et 3,5% en
2016, la Seine-et-Marne serait en mesure de contenir la hausse de ses dépenses de fonctionnement à un niveau très
modéré de 1,2% par an. En excluant l'effet des allocations individuelles de solidarité, cette augmentation serait de 0,6%
témoignant d'un pilotage étroit des dépenses de fonctionnement. Nos projections incluent également :
• Une maîtrise forte des dépenses de personnel (20,9% des dépenses de fonctionnement en 2013) avec une
augmentation de 1% en moyenne annuelle ;
• Une augmentation annuelle des frais d'hébergement au titre des personnes âgées, de l'enfance et du handicap
(20,3% des dépenses de fonctionnement) inférieure à 1% ;
• Une hausse annuelle très modérée de 1,5% de l'APA (5,5% des dépenses de fonctionnement);
• Une stabilité de la contribution au SDIS (10,6% des dépenses de fonctionnement) à 108 millions d'euros par an;
• Une baisse annuelle de 0,6% des charges à caractère général (8% des dépenses de fonctionnement);
• Une hausse annuelle moyenne de 3% de la PCH (2,2% des dépenses de fonctionnement) non compensée par la
baisse graduelle de l'ACTP ;
• Une contribution nette au fonds de solidarité des DMTO de 11,4 million d'euros par an ;
• Des charges financières brutes comprises entre 25 et 27,5 millions d'euros.
Dans notre scénario pessimiste, des éléments exogènes défavorables pour le Département (notamment une plus forte
hausse des allocations de RSA) et une croissance légèrement plus élevée des charges de personnel se traduiraient par
une hausse annuelle moyenne de 1,5% des dépenses de fonctionnement. Couplée à une moindre croissance des
recettes de fonctionnement, cette évolution conduirait à une détérioration structurelle du taux d'épargne brute (voir
ci-dessous).
Standard & Poor's anticipe une érosion graduelle du taux d'épargne brute
En 2013, en dépit d'une hausse maîtrisée des dépenses de fonctionnement, la baisse des recettes de fonctionnement
s'est traduite par un retrait assez important du taux d'épargne brute à 8,7%, contre 12,9% en 2012. Néanmoins, ce
niveau d'épargne brute restait relativement satisfaisant dans un contexte international.
Dans notre scénario central, nous anticipons une érosion graduelle du taux d'épargne brute sous l'effet de la double
contrainte liée à la réduction des concours financiers de l'Etat et à la hausse des dépenses sociales, notamment celles
de RSA. Néanmoins, grâce à son pilotage renforcé des dépenses de fonctionnement, la Seine-et-Marne serait en
mesure de maintenir un taux d'épargne brute proche de 7% en 2016.
Dans notre scénario pessimiste, l'effet de ciseau budgétaire serait plus prononcé avec une détérioration structurelle et
rapide du taux d'épargne brute approchant 5% en 2016.
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Graphique 5
Nous anticipons des besoins de financement modérés d'ici à 2016
Grâce notamment à son épargne brute relativement satisfaisante, le Département a présenté un besoin de financement
très modéré à moins de 2% des recettes totales en 2013. Dans notre scénario central, grâce à sa capacité à contenir
l'érosion de son épargne brute et l'ajustement de l'effort annuel d'investissement à 160 millions d'euros, la
Seine-et-Marne serait en mesure de maintenir ses besoins de financement à un niveau modéré inférieur à 3% des
recettes totales en moyenne entre 2014 et 2016.
Dans notre scénario pessimiste, la détérioration plus forte de l'épargne brute et l'ajustement moins important du niveau
d'investissement se traduiraient par des besoins de financement après investissements structurellement supérieurs à
5% des recettes totales à partir de 2016.
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Graphique 6
Un taux d'endettement consolidé qui devrait rester « modéré » d'ici à 2016 encomparaison des pairs internationaux
En application de notre méthodologie de notation des collectivités locales, nous intégrons dans la dette consolidée du
Département :
• L'encours de dette directe qui s'élevait à 888,2 millions d'euros en fin d'année 2013, dont 0,8 million d'euros de
subventions en annuités ;
• La dette du SDIS (entité jugée financièrement dépendante du Département), soit 32,6 millions d'euros en fin d'année
2013. Nous intégrons les recettes propres du SDIS (hors contribution du Département) au sein des recettes de
fonctionnement consolidées dans notre analyse du poids de la dette consolidée ;
• Certaines garanties d'emprunt accordées par le Département, notamment celles octroyées aux établissements
d'enseignement et aux structures sociales et médico-sociales (95,7 millions d'euros en fin d'année 2013). Les autres
garanties d'emprunt ne sont pas consolidées dans la dette du Département, mais analysées en tant qu'engagements
hors-bilan (voir ci-dessous).
Au cours des dernières années, grâce à ses bonnes performances budgétaires, la Seine-et-Marne a pu réduire son taux
d'endettement consolidé à 89% en 2013, contre 93,7% en 2011. Dans notre scénario central, du fait de besoins de
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
financement modérés, le Département contiendrait la hausse de son taux d'endettement consolidé à 94% en 2016. De
plus, le Département devrait ainsi continuer à respecter son plafond d'endettement, soit une capacité de
désendettement (dette directe uniquement) maximum de 10 ans à fin 2015. Néanmoins, à partir de 2016, la capacité
de désendettement dépasserait 12 années. Par ailleurs, grâce à sa gestion diversifiée et optimisée de la dette, les
charges financières brutes du Département devraient rester modérées et inférieures à 2,5% des recettes de
fonctionnement d'ici à 2016.
Dans notre scénario pessimiste, le taux d'endettement consolidé dépasserait 100% en 2016. Dans ce scénario, la
capacité de désendettement du Département se détériorerait rapidement pour dépasser 17 années en 2016.
Graphique 7
Des risques hors-bilan « modérés »
A ce jour, le Département n'est pas engagé au titre de contrats de partenariat public-privé. De plus, le Département
n'estime pas être exposé à des contentieux significatifs qui pourraient conduire à des dépenses exceptionnelles
importantes. Ainsi, les principaux risques hors-bilan, que nous jugeons modérés, sont liés aux garanties d'emprunt et
aux entités satellites du Département.
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Un niveau modéré de garanties d'emprunt, essentiellement accordées à des organismes de logementsocial
Le niveau de dette garantie (hors garanties accordées au secteur scolaire et médico-social que nous incluons dans la
dette consolidée) est modéré. Il représentait 37% des recettes de fonctionnement à fin 2013. L'essentiel de ces
garanties a été accordé à des organismes de logement social pour lesquels le cadre légal et financier limite fortement
les risques afférents.
Les entités satellites du Département présentent à ce jour un risque modéré
Le Département de Seine-et-Marne dispose de deux principales entités satellites: l'Office public départemental de
l'habitat, OPH 77, et une société d'économie mixte (SEM) d'aménagement, Aménagement 77.
L'OPH 77 gère près de 16 180 logements répartis dans 87 communes du Département. L'OPH 77 fait l'objet d'un suivi
attentif de la part du Département en raison des difficultés financières qu'il a traversées ces dernières années.
Néanmoins, des efforts ont été réalisés depuis 2009 dans le cadre de convention tripartite se terminant cette année
entre le Département, la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLSS) et l'OPH 77 pour réhabiliter le
patrimoine, faire baisser le taux d'impayés et réduire la vacance. De plus, dans le cadre de cette convention CGLLS,
l'OPH 77 a bénéficié d'une subvention d'investissement du Département de 4 millions d'euros par an. Malgré la fin de
la convention, le Département devrait maintenir son soutien par une subvention d'investissement de l'ordre de 2,5
millions à 3 millions d'euros par an. Les dettes financières de l'OPH 77 s'élevaient à environ 399,5 millions d'euros en
fin d'année 2013, dont 22% étaient explicitement garanties par le Département. L'endettement de l'OPH 77 est
relativement élevé pour un OPH : les dettes financières représentaient 18,5 années de capacité d'autofinancement,
contre 16 ans pour la médiane des OPH.
Par ailleurs, Aménagement 77 est une SEM détenue à 65,7% par le Département. Au regard de sa surface financière
(total bilan de 37,1 millions d'euros et dettes financières de 20,2 millions d'euros en 2013 dont 26% explicitement
garanties par le Département) et de son activité réalisée essentiellement pour le compte de collectivités,
Aménagement 77 présente un risque financier modéré pour la Seine-et-Marne. Néanmoins, nous notons un risque
spécifique sur l'opération de zone d'aménagement concerté (ZAC) de la Pierre Levée, dont un des emprunts afférents
de 4,3 millions d'euros bénéficiant d'une garantie du Département arrive à échéance en mars 2015. Standard & Poor's
suivra donc attentivement les avancées de cette opération dans les prochains mois.
Statistiques financières
Tableau 3
Statistiques financières du Département de Seine-et-Marne
--Scénario
central--
--Scénario
pessimiste--
(En millions d'euros)
2012 2013 2014 (SC)
2015
(SC)
2016
(SC) 2014 (SP)
2015
(SP)
2016
(SP)
Recettes de fonctionnement 1 144 1 119 1 139 1 139 1 136 1 139 1 134 1 126
Dépenses de fonctionnement 996 1 022 1 033 1 047 1 058 1 035 1 052 1 068
Épargne brute 148 98 106 93 78 104 82 58
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Tableau 3
Statistiques financières du Département de Seine-et-Marne (cont.)
Épargne brute (% recettes de
fonctionnement)
12,9 8,7 9,3 8,1 6,8 9,2 7,2 5,2
Recettes d'investissement 44 46 35 38 38 34 34 34
Dépenses d'investissement 167 167 169 160 160 173 170 167
Solde de financement après
investissements
25 -23 -28 -30 -44 -35 -54 -75
Solde de financement après
investissements (% recettes totales)
2,1 -1,9 -2,4 -2,5 -3,8 -3,0 -4,6 -6,5
Remboursement du capital de la dette 111 71 74 74 74 74 74 74
Emprunts nouveaux 78 83 92 94 108 99 118 139
Solde final -9 -11 -10 -10 -10 -10 -10 -10
Dette directe en fin d'année 877 888 906 925 959 913 957 1 021
Dette directe (% recettes de
fonctionnement)
76.7 79.3 79.5 81.2 84.5 80.1 84.4 90.7
Charges financières brutes(% des recettes
de fonctionnement)
2,2 2,4 2,2 2,3 2,4 2,2 2,3 2,5
Capacité de désendettement (en années) 5,9 9,1 8,5 10,0 12,4 8,8 11,7 17,6
Dette consolidée (% des recettes de
fonctionnement consolidées)
86,2 89.0 89,2 90,8 94,0 89,8 94,0 100,2
Dépenses d'investissement (% des
dépenses totales)
14,4 14,0 14,1 13,3 13,1 14,3 13,9 13,5
SC - projections du scénario central de Standard & Poor's, scénario le plus probable
SP - projections du scénario pessimiste de Standard & Poor's
Source: Comptes 2012 et 2013 retraités par S&P ; Projections Standard & Poor's 2014-2016
Statistiques socio-économiques
Tableau 4
Statistiques socio-économiques du Département de Seine-et-Marne
2009 2010 2011 2012 2013 2014 (SC) 2015 (SC) 2016 (SC)
Population 1 314 414 1 324 865 1 338 427 1 350 361 1 361 739 1 369 909 1 378 129 1 386 398
Croissance de la population (%) 0,7 0,8 1,0 0,9 0,8 0,6 0,6 0,6
Taux de chômage en fin d'année (%) 7,3 7,1 7,1 7,8 8,0 n.d n.d n.d
PIB (nominal) par habitant (en euros) 26 900 27 900 28 700 29 699* 30 276* 30 877* 32 167* 33 350*
Croissance réelle du PIB (%) -2,3* 3,1* 1,4* 1,8* 1,8* 2,0* 2,6* 3,0*
Source: INSEE et EUROSTAT
* Estimations S&P
n.d: données non disponibles
SC - projections du scénario central de Standard & Poor's
Scores publiés
Tableau 6
Synthèse des scores pour le Département de Seine-et-Marne*
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Département de Seine-et-Marne : Rapport complémentaire
Tableau 6
Synthèse des scores pour le Département de Seine-et-Marne* (cont.)
Facteurs clés de notation
Cadre institutionnel Très prévisible et équilibré
Economie Très forte
Gouvernance et gestion financières Fortes
Flexibilité budgétaire Faible
Performances budgétaires Fortes
Liquidité Adéquate
Poids de la dette Modéré
Engagements hors-bilan Modérés
*Les notes de Standard & Poor's sur les collectivités locales sont fondées sur l'analyse de huit principaux facteurs listés dans le tableau ci-dessus,
conformément a notre méthodologie. La partie A de notre méthodologie "Methodology For Rating Non-US Local And Regional Governments"
publiée le 30 juin 2014 indique comment ces huits facteurs sont utilisés pour aboutir à la notation.
Statistiques : République française
• France Outlook Revised To Negative; 'AA/A-1+' Ratings Affirmed, Oct. 10, 2014
Méthodologies et rapports associés
• Methodology For Rating Non-US Local And Regional Governments, June 30, 2014.
• Methodology And Assumptions For Analyzing The Liquidity Of Non-U.S. Local And Regional Governments And
Related Entities And For Rating Their Commercial Paper Programs, Oct. 15, 2009.
• International Local And Regional Governments Default And Transition Study: 2012 Saw Defaults Spike; March 28,
2013.
• Institutional Framework Assessments For International Local And Regional Governments, Jan. 13, 2014.
• Public Finance System Overview: French System For Departments Is Predictable And Well Balanced Although
Weakening, Sept. 5, 2013.
• 2014 : la quasi-stabilité attendue du recours à l'emprunt des collectivités locales françaises masque une pression
croissante sur les finances locales, 5 mars 2014.
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