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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
CONTROLE ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Por: Bruno de Souza Teixeira
Orientadora
Prof. Luciana Madeira
Rio de Janeiro
2015
DOCUMENTO PROTEGID
O PELA
LEI D
E DIR
EITO AUTORAL
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
CONTROLE ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Apresentação de monografia à AVM Faculdade Integrada
como requisito parcial para obtenção do grau de
especialista MBA em Auditoria e Controladoria.
Por: Bruno de Souza Teixeira
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AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus pela oportunidade, a minha
família, aos meus pais, professores, aos
amigos e todos aqueles que contribuíram de
alguma forma direta e indiretamente para meu
crescimento profissional ao longo da minha
vida.
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DEDICATÓRIA
Dedico aos meus filhos, esposa, pais e a
minha pessoa, foi um desafio pessoal.
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RESUMO
Este trabalho tem como objetivo principal, evidenciar o Controle Orçamentário
e Financeiro na Administração Pública, como instrumento que proporciona a
administração assegurar o bom gerenciamento das receitas e despesas públicas.
Com esse controle na Administração Pública fica em evidência indicadora de
excelência na execução das políticas públicas. Ele atuará sobre a Lei 4.320 que
estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos. O orçamento apresenta-se fundamentalmente como uma técnica da
qual o administrador dispõe para resolver o futuro, em termos realísticos, com uma
ação e um programa. A finalidade do controle orçamentário é fazer a monitoração
das metas comparando com o planejado e os reais, e corrigir falhas existente,
analisa-los e corrigi-los. Serão abordados, os aspectos históricos, os conceitos, a
definição, a fundamentação legal, tipos de controle, o conceito de Administração
Pública.
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METODOLOGIA
Para elaboração deste trabalho foi realizado uma pesquisa
bibliográfica/documental, observando as avaliações dos escritores sobre o título,
através de livros, artigos de internet, textos, que tratam de Controle Orçamentário e
Financeiro na Administração Pública. Os principais autores pesquisados foram:
Domingos Poubel de Castro e Hely Lopes Meireles.
As limitações podem ser as dificuldades encontradas para a execução
da pesquisa. Podem ser dificuldades encontradas inviabilizando a resolução do
problema proposto no plano de pesquisa. Adotando-se o segundo significado dado
ao vocábulo 'limitação', este trabalho de pesquisa não se tem o intuito de criticar o
controle por parte da Administração Pública. Ele tem a intenção de apresentar a
eficiência e eficácia no Controle da Administração Pública para maior
economicidade nos gastos públicos.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ------------------------------------------------------------------------- 8
CAPÍTULO I - Administração Pública ----------------------------------------- 11
CAPÍTULO II - Orçamento Público --------------------------------------------- 25
CAPÍTULO III-Controle orçamentário e financeiro na Administração Pública------
---------------------------------------------------------------------------------------------- 34
CONCLUSÃO -------------------------------------------------------------------------- 39
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA -------------------------------------------------- 41
WEBGRAFIA---------------------------------------------------------------------------- 42
ÍNDICE------------------------------------------------------------------------------------ 43
8
INTRODUÇÃO
Podemos definir a função de planejar como um processo racional para
definir objetivos, metas e meios de atingi-los, ou seja, a formulação sistemática de
um conjunto de decisões, devidamente integrado, que expressa os propósitos e
condiciona os meios para alcançá-los.
Um planejamento consiste na definição de objetivos, na organização de
recursos materiais e humanos, na determinação de métodos e formas de
ordenação, no estabelecimento de medidas de tempo, quantidade, na localização
espacial de atividades e outras especificações necessárias para canalizar
racionalmente o modo de agir de uma pessoa ou grupo.
Assim como a pessoa pode traçar, o próprio rumo de ação, pensando antes
de agir, ao invés de se deixar conduzir pelos hábitos, pelo sentimento, pela
ignorância ou por qualquer impulso irracional, assim também é permitido uma
entidade administrativa planejar o respectivo trabalho.
Planejar é logicamente, o requisito primário e mais importante da
administração. Consiste na ordenação sistemática de conduta para a consecução
de determinados propósitos. Se não houver um mínimo razoável de deliberação,
que as oriente, as ações não merecem o qualitativo de administrativas. O processo
de programar é parte necessária da função administrativa.
Embora toda essa explicação possa parecer supérflua, a verdade é que o
planejamento continua sendo um dos aspectos mais desleixado do trabalho
administrativo. Sabemos que os sintomas mais frequentes da patologia
administrativa são, entre outros: a falta de clareza sobre os propósitos principais, a
rotina que faz perder o rumo, subordinando os fins primordiais às técnicas e
métodos e o afobamento, que caracteriza urgência implacável da prática e
incapacita os administradores para o estudo e a meditação.
Considerando a necessidade do planejamento, organização e controle do
orçamento público na aplicação dos recursos de uma Administração Pública, se faz
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necessário um treinamento para todos os Secretários, Presidentes, Diretores e
servidores responsáveis por cada órgão público. As gestões das Administrações
Diretas e Indiretas são confiadas em pessoas pelo apoio político e não pela
competência.
O processo de Planejamento é retratado financeiramente em três
instrumentos básicos: a Lei de Diretrizes orçamentárias, O plano Plurianual e o
Orçamento Anual. Na elaboração desses instrumentos, desenvolvem-se esforços
para identificar e ordenar prioridades, compondo um esquema integrado e viável. O
que busca é o equilíbrio na distribuição de recursos para o atendimento das
carências apontadas pelos Planos.
Consequentemente é muito importante o sistema de planejamento,
programação e controle orçamentário-financeiro, pois a este sistema cabe a tarefa
de formulação de programas de governo, a sua execução e controle. É
responsabilidade também do sistema a tarefa de avaliar a execução dos planos e
realizar os ajustes necessários.
O Orçamento compatibiliza as metas com os recursos financeiros
disponíveis, exigindo-se que os programas de trabalho nele constante sejam
quantificados em termos físicos e financeiros. A intenção deste trabalho é de aprofundar o conhecimento do título
escolhido “CONTROLE ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA”, e trazer a oportunidade aos leitores deste trabalho, de incrementar o
conhecimento nos assuntos ligados a Administração Pública.
Essa pesquisa não tem a intenção de acabar com todas às dúvidas do título
abordado, mas de servir de orientação para futuros estudos, cabe destacar que este
trabalho terá contribuição teórica de diversos escritores abordando o assunto
voltado para o interesse da sociedade, considerando que a cada dia que passa,
aumenta as exigências da sociedade, relativos à transparência dos atos dos
gestores públicos, com isso visa abordar a importância da implantação do Controle
Orçamentário e Financeiro que para os leitores será de total relevância, porque este
tipo de assunto abrange a vida do contribuinte.
Será abordada no desenvolvimento deste trabalho, a importância do.
Controle Orçamentário e Financeiro na Administração Pública.
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No Capítulo I, a pesquisa se baseará no tema base a Administração
Pública, sua definição, seus conceitos, sua fundamentação legal e os seus tipos.
No Capítulo II a pesquisa terá como base o Orçamento Público, seus
aspectos históricos, seus conceitos, os seus princípios e a sua estrutura.
A sua estrutura, os seus princípios, o Estado, a sociedade e o Governo.
No Capítulo III o Controle Orçamentário e Financeiro em uma
Administração Pública Municipal.
Palavras Chave: Administração Pública, Orçamento Público, importância e
Controle Orçamentário e Financeiro.
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CAPÍTULO I
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1 - Fundamentos direcionados da Administração Pública
A definição de “Administração Pública” relaciona-se à atividade desenvolvida
pelo Estado, através de ações executórias concretas, no qual buscam cumprir o
interesse público da sociedade. O Estado funciona, mas precisamente com a
integração dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, através do qual o Estado
visa realizar fins definidos.
O objetivo institucional da Administração Pública é o interesse em comum. A
sua organização pretendem ordenar de forma satisfatória os órgãos administrativos,
distribuindo funções, competências e capacitando os agentes públicos (pessoas
físicas) para a boa prestação dos serviços públicos, atingindo o interesse de todos,
objetivo maior do Estado em todos os setores do Governo e da Administração.
Na realização de suas atividades, a Administração deve observância aos
fundamentos básicos que é dito ou definido no texto constitucional art. 37 da
Constituição da República os quais explorados de forma harmonizada permitem o
controle sobre ela.
A administração Pública Federal foi estabelecida pelo Decreto-lei 200/67,
que a separou em duas áreas: Administração Direta e Administração Indireta. A
Administração Direta corresponde aos três poderes (Executivo, Legislativo e
Judiciário) e órgãos responsáveis pela condução da administração da União, como
os Ministérios. A administração Indireta compõe-se do conjunto de entes vinculado
em todos os Ministérios.
Domingos Poubel de Castro (2010), ao abordar o tema em relação à
Administração pública tem a concepção que:
“Administração Pública é o conjunto de meios institucionais,
materiais, financeiros e humanos organizados e necessários para executar
as decisões políticas. Esta é uma noção simples de administração pública
que destaca, em primeiro lugar, que é subordinada ao poder político. Em
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segundo lugar, que é meio e, portanto, algo de que serve para atingir fins
definidos. Em terceiro lugar, denota seus aspectos: um conjunto de órgãos a
serviço do poder político e as operações realizadas, atividades
administrativas.”
1.2 Estrutura da Administração Indireta:
Administração Indireta se baseia no serviço prestado por pessoa jurídica criada pelo
poder público para exercer tal atividade.
Assim, quando a União, os Estados-membros, Distrito Federal e Municípios,
prestam serviços públicos por seus próprios meios, diz que há atuação da
Administração Direita. Cria-se autarquias, fundações, sociedades de economia
mista ou empresas públicas e lhes repassa serviços públicos, haverá Administração
Indireta.
Segundo o inciso XIX do art. 37 da CF/88, alterado pela EC nº 19/98, somente compõem a administração Pública Indireta as autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas, e nenhuma outra entidade, valendo essa regra para todos os entes da federação. No âmbito federal, essa enumeração já era vista no Decreto-Lei 200/67, recepcionado pela CF/88.
Autarquias
São entidades públicas criadas por lei, com personalidade jurídica,
patrimônio próprio e receita própria. Elas possuem gestão administrativa e financeira
descentralizada e possuem autonomia. Apresentam natureza de pessoa jurídica de
direito público e com função própria.
Empresas públicas ou estatais
São entidades criadas por lei, com personalidade jurídica de direito privado,
patrimônio próprio e capital exclusivo da União. O Objetivo é a exploração de
atividade econômica que o governo acha ser conveniente aos objetivos do Estado.
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Fundações públicas
São criadas por lei específica e estruturadas por decreto. Realizam
atividades de interesse coletivo. São definidas como pessoas jurídicas de direito
privada.
Sociedades de economia mista
São definidas pessoas jurídicas de direito privado com participação do poder
público e de particulares. O objetivo são atividades econômicas ou de serviço de
interesse coletivo delegado pelo Estado.
Em relação aos princípios constitucionais, o dirigente público deve respeito
aos princípios da administração pública, estabelecido no artigo 37 da Constituição
Federal:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.”
Os princípios sobrepõem-se às regras administrativas, por possuírem
natureza constitucional, embora não estejam codificados administrativamente. Os
princípios são definidos como espécies normativas de baixo grau de concretude na
esfera pública, mas que fundamentam e recomendam a interpretação das regras
administrativas. A fim de melhor entender como deve ser embasado o controle na
administração pública, será mostrado os princípios norteadores da administração
pública no país previsto em nossa Constituição Federal e Estadual.
•••• Legalidade: Considerado o principal princípio da Administração Pública, o é
o suporte e o máximo da atuação do administrador público, ao qual só é
permitido fazer o que a lei expressamente autoriza. A legalidade significa que
o administrador público está sujeito aos mandamentos da lei e às vontades
do bem comum, e deles não pode se desviar ou afastar, sob pena de praticar
ato inválido, ficando sujeito à responsabilidade disciplinar, civil e criminal,
conforme o caso.
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Ao conceituar o tema em relação ao Estado, Hely Lopes Meireles (1999)
lembra que:
“A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao
atendimento da lei. [...] As lei administrativas são, normalmente, de ordem
pública e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por
acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários, uma vez
que contêm verdadeiros poderes-deveres, ir relegáveis pelos agentes
públicos. Por outras palavras, a natureza da função pública e a finalidade do
Estado impedem que seis agentes deixem de exercitar os poderes e de
cumprir os deveres que a lei lhes impõe.” (Meirelles 1999).
•••• Discricionariedade: É uma pequena liberdade que a autoridade pública
administrativa pode escolher uma solução conveniente e oportuna diante de
um caso concreto, dentro da delimitação legal dada pelo legislador. “A
autoridade tem de continuar a pensar a concepção legislativa e de concretizar
pelo caso particular.”
•••• Economicidade: Visa à redução de gastos nos serviços públicos, “a
Administração Pública escolhe procedimentos para oferecer serviços públicos
de qualidade por menor custo”.
•••• Eficácia: princípio que permite detectar o cumprimento das metas previstas.
Define-se pela relação entre o resultado almejado e o pretendido.
•••• Eficiência: Princípio da Ciência da Administração que foi evidenciado pela
Emenda Constitucional n° 19/98, trata-se de conceito econômico e constitui-
se no dever de boa administração. Busca estimular e conseguir os melhores
resultados com os recursos que dispõe ao menor custo, visando combater o
mau uso do dinheiro público e a falta de planejamento.
•••• Efetividade: Verifica se a meta pretendida está sendo alcançado, ou seja, se
as ações implementadas e suas metas estão produzindo os efeitos
desejados.
•••• Legitimidade: A finalidade pública é o que deve a Administração correr atrás,
servindo rigorosamente os fins para os quais o Estado foi criado.
•••• Motivação: É por meio da motivação que as ações podem ser controladas.
Todas as ações administrativas devem ser justificadas.
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•••• Razoabilidade/proporcionalidade: Princípios intimamente ligados e não
expressos no texto constitucional, métodos utilizados para resolver colisões
de princípios jurídicos, mas que vêm sendo aplicados desde longa data pela
doutrina e pela jurisprudência.
•••• Probidade administrativa: Operar com legalidade ética.
•••• Continuidade: O Administrador deve preservar pela continuidade das
atividades administrativas. Princípio que “se impõe e se garante pela própria
continuação da existência do Estado, independente da substituição periódica
dos governos”.
•••• Supremacia do interesse público: Compreende não só a supremacia do
interesse público sobre o privado, mas também a supremacia dos interesses
da coletividade (interesse público primário) sobre os interesses secundários
do Estado (considerados indispensáveis para a realização das atividades do
Estado), que com aqueles não coincidam.
•••• Publicidade: Divulgação oficial dos atos da Administração Pública deve ser
o, mas transparente possível. Princípio que não deve ser confundido com o
da Transparência, embora com ele guarde relação.
1.3 - Conceitos de Controle
A palavra controle tem início no latim rótulo, que designava a relação dos
contribuintes. A literatura revela diversos princípios sobre a palavra controle. O
dicionário Michaelis a denota da seguinte maneira: ”Ato de dirigir qualquer serviço,
fiscalizando-o e orientando-o do modo mais conveniente”. Era a partir da lista que
se contratava a operação do cobrador de imposto, o nome controle tem sido amplo,
significando também dominação (hierarquia/subordinação), direção (comando),
limitação (proibição), vigilância (fiscalização contínua).
O surgimento do termo na Língua Portuguesa deu-se em 1922, significando
ato ou efeito de controlar, registrar, inspecionar, examinar, monitorizarão
fiscalização ou exame minucioso obediente a determinadas expectativas, normas,
convenções etc. Consagrou-se o vocábulo, na técnica comercial que indica
inspeção que se processa nos papéis nas operações registradas nos
estabelecimentos comerciais.
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Ultrapassando as fronteiras da Língua Portuguesa e adentrando-se no
campo do Direito, o controle aparece em duas versões: a do direito francês,
segundo a qual o controle implica o reexame de um ato, ou situação jurídica, e
outra, a do direito inglês, no sentido de poder diretivo, vigilância, predomínio sobre
uma atividade programada.
Diante da cobrança da população sobre a gerência dos bens públicos, este
controle é necessário sobre os atos praticados haja vista a necessidade de
controlar, verificar e averiguar as contas públicas que originalmente estavam ligadas
as finanças. O equilíbrio das finanças depende do controle que se exerce sobre os
gastos, de forma a compatibilizá-los com a receita. A idéia de controle esta
vinculada a de poder. Pode-se dizer que o controle é função inerente ao poder. Em
última análise, a necessidade de controlar o poder decorre do seu mau uso.
Na lição de Hely Lopes Meirelles (1999), “controle, na administração pública,
é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, Órgão ou
Autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.
A relação com domínio e fiscalização torna a sociedade revés ao controle
pela idéia de tratar de burocratização, dominação e fiscalização como meio de
apontar seus erros e gerar alguma punição, intuição a qual dificulta a modernização
dos sistemas de controle.
Observa-se com clareza e amplitude da definição que o controle deve ser
realizado em todos os níveis e em todos os setores para ser produzido. Tanto os
cidadãos como autoridades, empresas ou chefes de família concordam, de maneira
quase unânime, que é necessário controlar. E, principalmente controlar as pessoas.
Roncalio (2009), ainda infere que controlar requer verificação
continuada dos procedimentos adotados, a fim de ajustar desvios em
confronto com os padrões, metas, programas estabelecidos anteriormente,
ou seja, efetuar uma análise comparativa constante entre o que foi planejado
com o executado.
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1.3.1 - Controle entre poderes:
Por se tratar de assunto de fundamental importância, o tema da separação
de poderes tem sido objeto de considerações ao longo da história por grandes
pensadores e jurisconsultos, dentre os quais podemos citar Platão, Aristóteles,
Locke, Montesquieu, entre outros, que culminaram no modelo tripartite conhecido
atualmente, inclusive como princípio constitucional no ordenamento jurídico
brasileiro (artigo 2º), também utilizado na maioria das organizações de governo das
democracias ocidentais, consagrado com a inserção do artigo 16 da Declaração
Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão, nos idos de 1789. O modelo
tripartite atual consiste em atribuir a três órgãos independentes e harmônicos entre
si as funções Legislativa, Executiva e Judiciária.
• Administrativo: Consiste no poder-dever exercido pela própria
Administração Pública sobre seus atos e decorre dos princípios da
hierarquia e da autotutela. Ele emana da própria administração sobre
suas atividades, por sua iniciativa ou por provocação externa. Esse
controle permite que a Administração reveja seus atos quando ilegais,
inoportunos e inconvenientes; essa espécie de controle pode ser
exercida ex-ofício, ou seja, quando a própria autoridade competente
constata a ilegalidade, em ato praticado por ela mesma ou por agente
subalterno e age no sentido de correção.
• Legislativo: Controle Legislativo ou Parlamentar é aquele exercido
pelos representantes da sociedade, cuja legitimidade resta tanto para
os eleitos, quanto para as casas que compõem. Este controle se
subdivide em duas subespécies. A primeira é aquela exercida pelos
membros do Poder Legislativo, mediante seus órgãos representativos
(Congresso Nacional: Senado e Câmara de Deputados, no governo
Federal); Assembleias Legislativas, nos Estados; e Câmaras de
Vereadores, nos Municípios.
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• Judicial: Controle Judicial é aquele exercido exclusivamente pelo
Poder Judiciário, a quem cabe à análise, principalmente, da
legalidade dos atos administrativos praticados no âmbito do Poder
Executivo e na administração dos demais órgãos e entidades do
Poder Público. Poderá agir no exame dos atos praticados no âmbito
da Administração Pública, sejam eles vinculados ou discricionários,
no tocante ao aspecto da legalidade e da moralidade.
1.3.2 Controle de contas (pelos Tribunais de Contas)
Art. 2º - Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, órgão de
controle externo, em auxilio à Assembleia Legislativa e às Câmaras Municipais
sob sua jurisdição, compete:
I – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis
por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos Poderes do Estado,
e dos Municípios sob sua jurisdição, e bem assim, das entidades da
administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas ou
mantidas pelos referidos Poderes, os fundos e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano
ao erário;
II – exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial das unidades dos Poderes do estado e dos
Municípios, e das demais entidades referidas no início anterior.
Em relação aos controles, dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
devem prestar contas aos Tribunais de Contas. A constituição Federal recepcionou
a estrutura vigente de tribunais, proibiu, no âmbito dos Municípios, a criação de
novos e definiu, em seu art. 71, que o controle externo das contas dos poderes
constituídos será exercido pelo Tribunal de contas da União. No art.75, estendeu
essa mesma regra aos demais tribunais de Contas dos Estados e do Distrito
Federal, bem como aos Tribunais aos Municípios. Assim trata a o Regimento Interno
do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro – Deliberação 167, de
10/12/1192 – Conselheiro José Gomes Graciosa – Presidente:
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Antes de abordar o tema é preciso fazer uma reflexão sobre seu papel. Os
Tribunais de Contas são instituições importantes e fundamentais no processo de
sustentação da democracia, executando na defesa da boa e regular aplicação dos
recursos públicos. Os Tribunais têm uma grande tradição em quase todas as
democracias consolidadas, reunindo uma estrutura institucional bem definido.
1.3.3 - Quanto ao controle há de se verificar a existência de dois tipos:
• Controle interno: Compreende o plano de organização que a
Administração tem sobre seus próprios atos e agentes, é realizado por
órgão no âmbito da própria Administração Pública que deve atuar de
forma a proteger seus ativos, propiciar certa garantia de que os
objetivos e metas serão atingidos de maneira eficiente, eficaz e com a
necessária economicidade exigida para a boa administração do bem
público.
• Controle Externo: Aquele realizado pelos órgãos auxiliares, estranhos
à Administração Pública que terão seus atos inspecionados, podendo
ser feito pelo Ministério Público, sociedade em geral, Tribunais de
Contas e pelo Poder Legislativo.
O controle ele pode ser:
• A priori: Realizado antes do surgimento do ato e tem como principais
aspectos as funções autorizativas e orientadoras.
• Concomitante: Quando o controle se faz em todas as etapas do
nascimento do ato administrativo, sua principal característica é o caráter
orientador.
• Posteriori: Quando o controle se faz após emanação do ato, ainda pode ter o
condão corretivo ou punitivo dependendo do ato.
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1.4 - O Controle na gestão pública brasileira
Dirigir o Estado é função do Poder Executivo conforme previsto no artigo 1º
da Constituição Federal de 1988. Sendo que “todo poder emana do povo” esse não
administra diretamente o Estado e por esta razão são eleitos seus representantes os
quais deverão aplicar as devidas normas para alcançar o pretendido e total
interesse público e da coletividade.
No manejo dos instrumentos à busca do interesse público coletivo, no direito
e uso dos poderes que são atribuídos aos agentes públicos para alcançar essas
finalidades, podem os mesmos ultrapassar os limites legais e se acometer em
excessos e ilegalidades. Por tal motivo, é indispensável à fiscalização e controle dos
atos da Administração Pública.
É verdade que, na Administração Pública, a ocorrência de fraudes, atos de
improbidade administrativa, de desvio e de ineficiência dos seus serviços implica em
fragilidade e ineficácia dos controles adotados. Quando as situações ocorrem, as
consequências dizem respeito a toda a sociedade, em especial, os mais
necessitados que dependem quase que exclusivamente dos serviços ofertados pelo
Estado, dessa forma, revelam a pior forma da gestão pública.
Além do que, administrar o que é público em um quadro de limites de
recursos e demandas sempre crescendo, obriga aos que integram a Administração
Pública uma preocupação cada vez maior com a melhoria dos instrumentos de
controle e eficiência no uso de recursos sob sua responsabilidade, seja no âmbito
institucional ou pessoal.
Em Administração Pública, o controle é indispensável para a verificação
correta da aplicação dos recursos provenientes de taxas e impostos. Todo o ente
estatal submete-se a obrigatoriedade de prestar contas dos recursos de que se
utilize, observando os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
No estado atual o Controle tem um papel importante na gestão da coisa
pública. Para todas as atividades da administração se prevê um controle, seja em
abstrato (quando a atividade não fora prevista e se controla de maneira genérica),
seja ele pontual (quando se estabelecem controles para certa atividade).
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A intenção do controle da Administração Pública, em sentido maior, é de
verificar se o gestor aplica os recursos que lhes são repassados de maneira
responsável, eficiente e moral. A Administração Pública, no exercício de suas
funções, está sujeita ao controle dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de
exercer, ela mesma, o controle sobre os seus próprios atos. Esse controle é
essencial em poder-dever dos órgãos a que a lei atribui essa função, já que, à sua
intenção corretiva, o controle não pode ser renunciado nem atrasado, sob pena de
responsabilidade de quem se omitiu. Porém, o controle na administração pública
representa um instrumento da democracia tanto que do texto da Declaração dos
Direitos do Homem e do Cidadão, artigo 15, extrai-se que “A sociedade tem o direito
de pedir contas a todo agente público sobre sua Administração”.
O Controle Administrativo decorre da própria administração sobre suas
atividades, por sua iniciativa ou por provocação externa. Esse controle permite que a
Administração possa rever seus atos quando ilegais, inoportunos e inconvenientes;
essa espécie de controle pode ser exercida ex-offício, ou seja, quando a própria
autoridade competente verifica a ilegalidade, em ato praticado por ela mesma ou por
outro agente subalterno e age no sentido de correção.
Guerra (2005) aborda de maneira precisa os diversos entendimentos
sobre o “Controle”, destacando que:
Em síntese, controle da Administração Pública é a possibilidade de
verificação, inspeção, exame, pela própria Administração, por outros
Poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial
de um Poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme
aos modelos desejados anteriormente planejados, gerando uma aferição
sistemática. Trata-se, na verdade de poder-dever, já que, uma vez
determinado em lei, não poderá ser renunciado ou postergado, sob pena de
responsabilização por omissão do agente infrator.
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1.5 Aspectos inerentes ao controle interno e municipalidade
A função de fiscalização e de controle, tal como a conhecemos hoje, surgiu
com o constitucionalismo e o Estado de Direito implantado com a Revolução
francesa. Atualmente, o controle interno integra a administração a fim de subsidiá-la
quanto ao cumprimento dos seus objetivos.
Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis – Lei 4.320 comentada
2002/2003 afirma que “O controle interno, como o externo, não é
estritamente pessoal, mas de natureza funcional. É de importância vital para
a Administração e necessária se faz a sua definitiva institucionalização, a fim
de permitir conhecer os resultados que estão sendo obtidos através dos
gastos públicos”.
O controle interno remonta ao realizado pela própria Administração sendo
inerente a cada um dos Órgãos e entidade dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário no exercício de suas atividades administrativas. É o controle decorrente
de órgão integrante da própria estrutura na qual se insere o órgão fiscalizado.
Também chamado de autocontrole ou controle administrativo, finca-se no principio
da autotutela, referindo-se à verificação das metas anteriormente fixadas na lei
orçamentária, os resultados alcançados, isto é, a eficiência e eficácia da gestão
contábil, orçamentária, financeira e patrimonial.
O controle interno é aquele que o Poder Público exerce sobre seus próprios
atos, objetivando assegurar a execução desses atos dentro dos princípios básicos
da administração pública definidos pelo art.37 da Constituição Federal, ou seja,
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O Supremo Tribunal Federal, nas Súmulas nº 346 e 473, respectivamente,
reconhecem amplamente este poder de autotutela, litteris:
“A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios
atos”. “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”
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Desde a década de 1960 a administração pública brasileira tem a obrigação
legal de manter um sistema de controle interno que possibilite o acompanhamento e
a fiscalização dos recursos públicos, sendo ainda mais enfatizada com a
promulgação da Constituição Federal de 1988 que, além de exigir sua implantação
nos três Poderes, reiterou a necessidade de manutenção do sistema de controle
interno aos municípios e especificou a atuação na fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial.
Nesse sentido o artigo 74 da Constituição Federal, em vigor, assim
menciona os objetivos do controle interno:
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a.
Execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e.
Eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e.
Entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos.
Públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem.
como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Ainda neste sentido, Piscitelli (1998) menciona aquilo que julga como
aspectos relevantes do Controle Interno.
• Os aspectos eminentemente contábeis, formais e legais, revisando e/ou
verificando as operações;
• O aspecto da eficiência, que concerne aos meios empregados, verificando os
recursos utilizados para a consecução dos objetivos da organização;
• O aspecto da eficácia, verificando o produto, os programas e os fins
perseguidos;
24
• O julgamento da própria administração, disponibilizando e tornando
transparente uma prestação de contas de qualidade e os resultados.
Atualmente, o Controle Interno figura como uma espécie de controle
operacional o qual incide sobre a execução das atividades administrativas,
apreciadas pelo ângulo operacional, compreendendo a economia, a eficiência e a
legitimidade.
A Constituição da República, quando trata da organização do Estado, no
capítulo que sobre as atribuições dos Municípios, artigo 31, estabelece que a
fiscalização dos Municípios seja exercida por seu poder legislativo (que o fará
mediante controle externo) e pelo próprio Poder Executivo Municipal por meio de
seus sistemas de controle interno (autocontrole). O controle sobre seus próprios
atos pode ser exercido ex-officio, isto é quando a própria autoridade competente
constata algum vício e age no sentido de correção; ou pode ser provocada pelos
administrados, visando o reexame do ato praticado, por meio de recurso
administrativo.
Utiliza como base de trabalho o conceito de que a administração pública
deve ser austera e cautelosa no uso do dinheiro público, visando o baixo custo e
qualidade dos serviços e aquisições, gerando o máximo de benefícios no emprego
dos recursos públicos, evitando os desperdícios e garantindo rentabilidade social.
O controle interno segundo Castro (2010) tem como objetivo auxiliar o
administrador público e funcionar como instrumento de defesa e proteção do
cidadão. Com isso, passa-se a ter uma nova visão do controle e ele deixa de ser um
visto como instrumento de repreensão para funcionar em parceria com os servidores
responsáveis pela execução e com o administrador para garantir a segurança dos
mesmos e do bem público.
No próximo capítulo abordaremos o tema Orçamento Público.
25
CAPÍTULO II
ORÇAMENTO PÚBLICO
2.1. Aspectos Históricos
Na sociedade o sistema jurídico está estruturado para que os cidadãos, os
destinatários das ações estatais, não sejam surpreendidos por medidas que
acontecem de forma inesperada tomada pelos governantes. Isso justifica a
importância da existência do orçamento público, cujas origens se confundem com o
surgimento do Estado de Direito. Aliás, a questão de ordem financeira do poder
público foi a primeira área a ser atingida na passagem do Estado Absoluto para o
Estado de Direito. O modo de ver que os gastos dos governantes devem ser
previamente autorizados vem desde o ano de 1217, com a edição do Reino Unido.
A trajetória histórica do orçamento público remonta aos tempos de antanho,
a uma época em que o rei ou imperador era o próprio Estado. Não havia, então,
distinção entre as finanças particulares do soberano e as do Governo. Com o
crescimento do Estado, tornou-se necessário proceder a uma melhor organização
de suas receitas e despesas, nascendo assim o orçamento público. O seu
aprimoramento o transformou em uma ferramenta indispensável para as instituições
governamentais. Sua história foi marcada por árduas e multisseculares lutas
políticas, que o tornaram um instrumento absolutamente necessário ao equilíbrio
dos interesses antagônicos em volta do poder. Sendo assim em todas as esferas de
governo, desde a sua origem até os dias de hoje, em face de sua relevância para
todos os segmentos da sociedade. A origem etimológica da palavra orçamento, de
acordo com Pinto (1956), está, em geral, fortemente vinculada ao termo italiano ou
ao latino (urdir), que tem o significado de planejar, calcular. Percebe-se que o efeito
de planejar as ações está há muito tempo intimamente vinculado às ações
orçamentárias.
26
2.2 A Evolução do Orçamento Público no Brasil
A vinda do rei D. João VI ao Brasil permitiu ampliar a abertura dos portos
brasileiros. Com maiores impostos aduaneiros, iniciou-se o processo de organização
das finanças públicas, culminando com a criação, em 1808, do Erário Público e do
Regime de Contabilidade. No Brasil, o orçamento público também sempre constituiu
um poderosíssimo instrumento de controle dos recursos financeiros gerados pela
sociedade, os quais retornam a essa mesma sociedade na forma de bens e serviços
prestados. É tão importante que, historicamente, todas as constituições federais e
estaduais, bem como as leis orgânicas dos municípios, sempre consagraram
dispositivos sobre a programação como categoria do orçamento público, desde a
época do Império até os dias atuais.
A primeira constituição do Brasil, outorgada em 25/03/1824 por Dom
Pedro I, atribuiu à Câmara dos Deputados a iniciativa das leis para instituir impostos
(art. 36, nº 1) e estabeleceu a exigência da apresentação de uma proposta de
orçamento.
A segunda constituição brasileira, promulgada em 24/02/1891, veio logo
após a proclamação da República. Com ela foram implantadas importantes
modificações na distribuição de competências para a elaboração, tramitação e
aprovação do orçamento.
A terceira constituição da Nação, outorgada em 16/07/1934, perdeu
espaço o Legislativo e voltou a reinar absoluto o Executivo, a quem cabia elaborar e
decretar o orçamento. Nela as questões de ordem orçamentária mereceram
destaque, ao serem classificadas em uma seção própria.
A quarta constituição brasileira foi decretada em 10/11/1937, como
resultado de um regime político fortemente autoritário, denominado Estado Novo.
A quinta constituição do Brasil foi promulgada em 18/09/1946, logo após
a redemocratização do País. Pelo seu conteúdo, o Executivo continuou a elaborar o
projeto de lei orçamentária, passando, porém, a encaminhá-lo às casas do
Congresso para discussão e aprovação, inclusive com a prerrogativa de emendas.
A sexta constituição brasileira outorgada em 24/01/1967, estabeleceu
regras de orçamento única e exclusivamente a favor do centralizador Poder
27
Executivo, estendendo-as inclusive aos Estados e municípios. A grande decepção,
em matéria de orçamento, ficou por conta da retirada sumária das prerrogativas do
Poder Legislativo quanto às iniciativas de leis e emendas que criassem ou
aumentassem despesas. Assim rezava o artigo 65:
“É de competência do Poder Executivas a iniciativa das leis
orçamentárias e das que abram créditos, fixem vencimentos e vantagens
dos servidores públicos, concedam subvenção ou auxílio ou de qualquer
modo autorizem, criam ou aumentam despesas.” §1.º - Não será objeto de
deliberação a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de
cada órgão, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu
montante, natureza e objetivo.
Finalmente, em 05 de outubro de 1988, o País recebeu sua sétima Carta
Magna em vigor atualmente. Essa constituição atribuiu ao processo orçamentário
uma seção especial e à parte: Titulo VI – Da Tributação e do Orçamento, Capítulo II
das Finanças Públicas, Seção II dos Orçamentos.
A partir da sua promulgação ocorreram mudanças substanciais na prática
orçamentária, devido às alterações impostas. Como decorrência, em nível de
Estados e municípios, novas práticas avançadas foram introduzidas.
.
2.3 Conceito
Forma de que dispõe o Poder Público, em qualquer de suas esferas,
para expressar, em determinado período de tempo, o seu programa de atuação,
distinguir a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como os gastos
a serem efetuados.
É a concretização da ação planejada do Estado na manutenção de suas
atividades e na execução de seus projetos.
28
2.4 Princípios orçamentários
Os princípios orçamentários são normas fixadas em lei, ou formas aceitas
historicamente com interesse em dar transparência às ações públicas.
2.4.1 Lei 4320/64 – Normas gerais de direito financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos estabeleceu vários
princípios sobre orçamento:
a) Anualidade: O orçamento coincide com o ano civil e limita-se a 1º de janeiro a
31 de dezembro.
b) Discriminação: Dar maior transparência ao processo orçamentário, permitindo
a fiscalização parlamentar, dos órgãos de controle e da sociedade em a
alocação dos recursos do Poder Executivo.
c) Equilíbrio: Equilíbrio entre as receitas e despesas, no qual, onde deve haver
receitas para cobrir as despesas.
d) Legalidade: O princípio da Legalidade proibiu o início de projetos e programas
que não estão na LOA.
e) Orçamento Bruto: Todas as receitas e despesas estarão alocadas na Lei de
Orçamento pelo os totais.
f) Universalidade: A Lei orçamentária deverá ter todas as receitas e despesas
para maior controle parlamentar referente aos gastos e receitas do Poder
Público.
2.5. Estrutura do Orçamento
O Governo para alocar recursos no órgão público é necessário
organizar em estruturas administrativas compreendendo:
a) Planejamento: Elaboração do PPA, LDO e LOA.
29
b) Programação: Elaboração de ações com atividades ou projetos
estabelecendo metas e objetivos, integrando o planejamento e o
orçamento.
c) Orçamentação: Operacionalização para elaborar o orçamento com
viabilidade orçamentária e financeira.
d) Execução: Fatos e atos praticados pela Administração para
implementação das ações.
e) Controle: Visa verificar a execução orçamentária e financeira do gestor e
sua eficiência.
As ações previstas no orçamento público - gastos com pagamento de
pessoal, obras, serviços e programas sociais - devem ser programados na
forma de projetos e atividades para os diversos órgãos da Administração
Municipal. Sob a perspectiva legal, projeto é um conjunto de operações
relativas a obras, serviços públicos ou programas sociais que possui inicio
e fim. A realização dessas operações obedece a um limite de tempo e
resulta em um produto final, como por exemplo, "Abertura e Pavimentação
de Vias Públicas". Já atividade pode ser definida como um conjunto de
operações 34 Entendendo tudo que também se refere a obras e serviços
públicos, mas com um cará- ter de continuidade. Essas operações
específicas se realizam de modo contínuo e são necessárias à
manutenção e operacionalização das ações governamentais. Um exemplo
são os "Serviços Administrativos e Financeiros" ou a "Manutenção de
Prédios Públicos". Na prática, projeto e atividade são títulos dados às
ações governamentais de acordo com a deliberação da Administração
Municipal. Em virtude disso, há uma grande variação de nomes e
imprecisão na titulação, dependendo da prefeitura que for. Com
frequência, alegando-se dispor de maiores facilidades para a execução do
orçamento, as prefeituras dão títulos genéricos, o que acaba por não
mostrar claramente o seu programa de trabalho. Esse caráter genérico
possibilita que uma mesma ação tenha suas despesas distribuídas por
mais de um projeto/atividade ou ainda que um projeto/atividade contenha,
de fato, mais de uma ação, dificultando a apreensão de sua verdadeira
30
natureza. O programa de trabalho que está no orçamento é classificado
de acordo com a unidade orçamentária (secretaria, superintendência,
fundo, empresa, fundação, administração regional, autarquia) responsável
por sua implementação. Nas unidades, as despesas são classificadas de
acordo com as atividades e projetos que vão ser desenvolvidos durante o
ano. Forma de classificação A legislação orçamentária em vigor
estabelece que o programa de trabalho a constar do orçamento deve vir
acompanhado de metas físicas. No entanto, essa exigência é cumprida
apenas formalmente. De modo geral, as administrações públicas não
possuem órgãos ou mesmo metodologias para dimensionar claramente
resultados a serem alcançados. É possível verificar, nos orçamentos, que
falta correspondência entre as metas e o valor apresentado. De acordo
com a Lei 4.320/64, os projetos e atividades devem ser classificados de
acordo com a função, o programa e o subprograma em que se
enquadram. Com essa classificação, é possível obter um panorama global
da distribuição dos recursos orçamentários conforme os setores sociais
(Saúde e Saneamento, Educação e Cultura, Desenvolvimento Regional,
Agricultura, Habitação etc.). Normalmente, essa classificação é realizada
ao final da elaboração do orçamento. Também segundo a Lei 4.320/64, a
Lei Orçamentária deve apresentar a classificação dos gastos de acordo
com o elemento de despesa, que estabelece a destinação dos recursos.
Nesse caso, cada projeto/atividade deve estar acompanhado do tipo de
gasto e do valor correspondente necessário à sua viabilização, como, por
exemplo, pessoal, obrigações patronais, equipamentos, material de
consumo etc. O elemento de despesa é normatizado pela Lei 4.320/64. A
legislação orçamentária não exige, mas permite o detalhamento do tipo de
gasto por item. Quando utilizado, esse procedimento é normalmente
praticado durante a execução orçamentária. Assim, na emissão do
empenho, além de ser registrado o título do projeto/ atividade utilizada e a
classificação restante da despesa, aparece também o que está sendo
adquirido, como, por exemplo, no caso de despesa com material de
consumo (material de escritório ou material de limpeza) ou com
31
equipamentos e material permanente (equipamentos de informática ou
veículos). Isso favorece o acompanhamento da natureza dos gastos. 36
Entendendo tudo Toda essa classificação aparece no orçamento no
Quadro de Detalhamento de Despesas - QDD. Nele vêm descritos, por
unidade orçamentária, os títulos de cada projeto/atividade com sua
respectiva classificação funcional-programática e elemento de despesa.
2.6. O controle da execução orçamentária e financeira: Avaliação
Transparência e Fiscalização.
A nova Constituição Federal, ao expandir o campo de competência
do Tribunal de Contas da União, atribuindo-lhe a avaliação do cumprimento de
metas governamentais dos resultados da gestão dos recursos públicos, estendeu
também, aos tribunais de Contas dos Estados e Tribunais e Conselhos de contas
dos Municípios essas atribuições.
Tal ato revela a preocupação com a busca da eficiência e eficácia da
administração pública, nos seus diferentes níveis, definindo um sistema
de controle que inclua não apenas os aspectos legalísticos, mas que
permita, além disso, a avaliação dos resultados alcançados.
Segundo a Lei nº 4320 / 64 determinou que o controle da
execução orçamentária compreendesse a legalidade dos atos geradores
de receitas e despesas, a fidelidade funcional dos agentes da
Administração pública e o cumprimento do programa de trabalho,
expresso em termos monetários, em termos de realização de obras e de
prestação de serviços.
A Constituição Federal de 1988 reafirma esse mandamento da Lei
4320 / 64, quando dispõe sobre os sistemas de controle interno e externo:
“Art., 74 – Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário
manterão, de forma integrada, sistema de controle interno e externo:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano Plurianual,
a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
32
II – comprovara legalidade e avaliar os resultados, quanto à
eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão
ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade
solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato
é parte legítima para na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
“Art. 70” – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia das receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo controle interno
de cada poder.
Art. 71 – O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...)
Art. 75 – As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no
que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de
Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e
Conselhos de Contas do Município.
A Leitura dos artigos 70, 71, 74 e 75 permite que se chegue à
seguinte conclusão: a fiscalização da gestão pública (incluindo todos os
aspectos citados) far-se-á através de um sistema de controle interno,
centrado no cumprimento de metas e na avaliação de resultados, que
33
servirá de apoio ao controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
auxiliado pelo Tribunal de Contas da União. Tal ação, feitas as devidas
adaptações, repetir-se-á no âmbito estadual e municipal.
No próximo capítulo abordaremos o tema Controle Orçamentário e
Financeiro na Administração Pública.
34
CAPÍTULO III
CONTROLE ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (Prefeitura de Niterói).
3.1. CONCEITO INSTITUCIONAL
A Secretaria de Planejamento, Modernização da Gestão e Controle
(SEPLAG) é um órgão novo dentro da Prefeitura Municipal de Niterói. A SEPLAG
nasceu da antiga Controladoria do Município, tendo em vista a necessidade de
desenvolver uma Prefeitura com foco em planejamento e modernização da gestão,
além de investir em novas funções e atributos, através de um código de ética e
conduta para atender o controle das contas e gastos do Município. As três áreas da
SEPLAG são distintas, entretanto trabalham de forma extremamente complementar.
A Subsecretaria de Planejamento e Orçamento é o órgão de coordenação e
monitoramento de todo o Sistema Municipal de Planejamento Estratégico da
Administração Pública Direta e Indireta, subsidiando diretamente o titular da
SEPLAG e o Prefeito na definição das diretrizes e ações que fundamentam os
Planos e Programas de Metas da Gestão Governamental. Estas funções gerais
atribuídas a Subsecretaria de Planejamento são desenvolvidas tomando como
premissa a integração dos instrumentos de planejamento que partem do Plano
Plurianual – o PPA, como exigência constitucional, e se entrelaçam com os projetos
estruturadores, servindo de “fio condutor” e subsidiando ao longo dos anos, a
concepção dos demais instrumentos de planejamento orçamentário.
A Subsecretaria de Modernização da Gestão implementa projetos que
aumentam a eficiência do uso de recursos materiais e humanos da Prefeitura. Seus
projetos apoiam o desenvolvimento das competências profissionais dos servidores,
a implantação das melhores práticas na administração municipal, e a reformulação e
institucionalização dos seus processos. Um dos focos da Modernização da Gestão é
o dimensionamento da administração, bem como o desenho das competências
35
necessárias ao desempenho das tarefas de cada órgão ou entidade. Todas as
atividades de modernização da gestão têm a finalidade de aperfeiçoar os
mecanismos de contato que promovem a interação entre o cidadão e o Município, e
também aumentam a qualidade dos serviços prestados à população.
O Controle Interno da SEPLAG é o conjunto de atividades interligadas com
vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades públicas sejam
alcançados de forma confiável, nos termos da legislação vigente, nos três níveis da
Federação.
3.1. PLANEJAMENTO E CONTROLE
A SEPLAG é o órgão responsável por exercer o controle contábil, financeiro,
orçamentário, licitatório, contratual, fiscal e patrimonial das entidades da
Administração Direta, Indireta e Fundacional, constituindo parte de um sistema de
controle interno.
Tal sistema abrange um Órgão Central, atribuído a Subsecretaria de
Controle, e às unidades setoriais subordinadas aos diversos órgãos e entidades das
Administrações Direta e Indireta.
A SEPLAG em 2014 vendo a necessidade do maior controle, eficiência,
transparência e integração de políticas públicas, implantou o software E-CIDADE
que na parte financeira, orçamentária e contábil integrou todos os 18 sistemas
contábeis de execução orçamentária e fiscal da administração municipal. Essa
medida foi tomada devida algumas Secretarias da Administração municipal possuir
um sistema próprio de contabilidade e execução fiscal, que no final do ano para
fechar o balanço contábil havia alguns atrasos ocasionando pequenos desconfortos.
A Prefeitura com a implantação do sistema ganhou, mas em eficiência no
gerenciamento preciso das informações e diagnósticos resultando na melhoria da
qualidade da gestão pública do acompanhamento das receitas e despesas,
agilidade, transparência, com a população podendo acompanhar a execução
36
financeira no portal da transparência. Com o apoio do sistema colocou a
administração pública municipal no século XXI.
Se a modernização da gestão pública é o caminho inevitável para
consolidação democrática e melhoria da qualidade de vida, a participação – virtual
ou presencial – dos cidadãos é cada vez mais importante. Não é possível
concretizar todas as demandas sociais em um ano e nem em um governo, portanto,
é indispensável à construção de espaços permanentes de escuta e diálogo da
sociedade civil para hierarquização de prioridades, para pactuação de planejamento
e metas que contemplem os diversos setores e regiões da cidade.
No Portal da Transparência a população pode acompanhar algumas
informações como:
Despesas
Que é um espaço destinado à consulta das despesas públicas, que
representam o conjunto de dispêndios da administração pública para garantir o
funcionamento dos serviços públicos. Neste ícone são informados os valores do
empenho, liquidação e pagamento que representam os três estágios da execução
orçamentária. Também é possível verificar informações da despesa efetuada de
forma detalhada, como o número do processo de sua execução, classificação
orçamentária, beneficiário do pagamento, bem fornecido e procedimento licitatório
realizado.
Receita
Espaço destinado à consulta das receitas públicas composta pela soma de
ingressos, impostos, taxas, contribuições e outras fontes de recursos arrecadados
para atender às despesas públicas. Neste ícone são informados os valores de todas
as receitas dos órgãos e entidades da Prefeitura, compreendendo: previsão,
lançamento e arrecadação, inclusive referentes a recursos extraordinários.
37
Com a implantação do sistema, Niterói em dezembro/2015 alcançou nota 10
no ranking da transparência elaborado pelo Ministério Público Federal (MPF) e a
Controladoria Geral da União (CGU).
3.2. CONTROLE ORÇAMENTÁRIO
Após a Lei que estima a receita e fixa a despesa do Município de Niterói
para o exercício financeiro dos anos e após a distribuição da despesa por órgãos ou
funções, a Prefeitura limita a emissão de empenho por cada órgão para maior
controle, exemplo: A Secretaria de Saúde possui o orçamento anual de R$
1.200.000,00 (Um Milhão e duzentos mil reais) a SEPLAG limita mensalmente a sua
despesa em até R$ 100.000,00 (cem mil reais), ou seja, pegou o total da receita e
dividiu por 12 meses, porém pode ser também por bimestre, trimestre,
quadrimestre... depende da necessidade.
Outro item importante no controle orçamentário e na realização das metas
do Município é que, o chefe do poder executivo reuni trimestralmente todos os seus
Secretários, Presidentes e Diretores dos órgãos para avaliação e acompanhamento
dos Projetos/Atividades e da execução orçamentária para cumprimento da Lei de
Regularidade Fiscal.
Para maior controle e equilíbrio econômico entre as receitas e despesa Foi
criada em 2013 uma Comissão de Programação Financeira e Gestão Fiscal –
CPFGF no Município.
A CPFGF é incumbida de zelar pelo atendimento das disposições previstas
nas normas de execução orçamentária, bem como pelo acompanhamento dos
parâmetros da Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000 - Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF, visando à prevenção de riscos e a correção de
desvios que possam afetar o equilíbrio das contas públicas do Município. Qualquer
processo de solicitação de prestação de serviço pelos órgãos ou solicitação de
38
compras de mercadorias que ultrapassem R$ 100.000,00 (cem mil reais) o
processo automaticamente é obrigatório passar pela autorização da comissão.
Com esses mecanismos a Administração Municipal vem superando a grave
crise financeira que está acontecendo no momento.
39
CONCLUSÃO
A prática dos chefes do poder executivo em colocar pessoas para
assumirem algumas pastas (Secretarias) sem conhecimento em Gestão Pública e
Leis de Orçamentos Públicos por alguns interesses políticos, acarreta na má gestão
dos órgãos levando a péssima qualidade do serviço à sociedade. As pessoas de cargo
em comissão nomeadas por livre iniciativa do gestor eleito são contratadas
independentemente de sua qualificação, e os profissionais concursados, em sua
maioria, apesar de aprovados em concurso público de provas e títulos, também não
possuem qualificação suficiente para desempenhar a função e o cargo que lhes
cabe.
Essa falta de qualificação específica faz com que muitas vezes o
profissional não tenha a visão sistêmica necessária para exercer seu papel, já que
não tem consciência de que faz parte de um todo muito maior que suas próprias
funções setoriais, e que o seu desempenho individual acaba sendo, interligado com
o desempenho dos outros funcionários e setores como um todo.
Assim, em decorrência da falta dessa tão almejada visão sistêmica por parte dos
servidores públicos, muitos são os prejuízos causados à Administração Pública,
impossibilitando, consequentemente, um desenvolvimento pleno das práticas
necessárias para uma gestão pública de excelência.
Após esse levantamento apresentado neste trabalho verifica-se que o
controle Orçamentário e Financeiro na Administração é fundamental para qualquer
setor público e deve ser compreendido de forma ampla, não está limitado apenas
aos aspectos financeiros e administrativos, pois compreende todo o conjunto de
métodos e ações implementadas dentro de determinado órgão administrativo,
criando uma cultura de transparência, efetuando comparação entre os resultados
previstos e os realizados em sintonia com o interesse público constatou-se, pela
pesquisa, a importância do controle com o dinheiro público.
No entanto, salienta-se que a pesquisa não esgotou completamente a
temática do controle na administração pública, tão somente, demonstrou que a
modalidade em comento, poderá ser empregada através dos recursos da tecnologia
40
da informação, resultando em um processamento mais célere e menos
burocratizado no que tange o orçamento público. Desta forma, ressalta-se como
ponto principal o maior controle entre os Secretários, gerando maiores benefícios à
Administração Pública.
O trabalho evidenciou a necessidade da presença efetiva do Controle
Orçamentário e Financeiro na Administração Pública, que constitui uma das
ferramentas indispensáveis no combate ao desvio de conduta e ao erro, fatores que
distorcem os parâmetros sensíveis ao probo funcionamento do organismo público.
41
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil.
São Paulo: Rideel 2009.137p.
BRASIL- Lei n.º 4.320, comentada [por] J. Teixeira Machado Jr. [e] Heraldo da
Costa Reis. 32ª.edição. Rio de Janeiro, IBAM, 2008.
CASTRO, Domingos Poubel de. Auditoria, Contabilidade e Controle Interno no
Setor Público. 3º ed. São Paulo: Atlas, 2010.
GUERRA, Evandro Martins. O controle interno e interno da administração
pública. 02 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
MACHADO Júnior, J. Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Comentada:
com a introdução de comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 31. Ed. Rio de
Janeiro: IBAM, 2002/2003. P 37
PISCITELLI, Roberto. O controle interno na administração pública federal
brasileira. Brasília. ESAF, 1998.
RONCALIO, Patrícia Michele. Controle interno na administração pública
municipal: um estudo sobre a organização e a atuação de órgãos centrais de
controle interno de municípios catarinenses com mais de 50.000 habitantes,
frente às funções estabelecidas na Constituição Federal. 2009.
SILVA, Lino Martins. Contabilidade Governamental, 2004.
TCE-RJ - Apostila de Orçamento Público Básico, 2007.
42
WEBGRAFIA
http://www.seplag.niteroi.rj.gov.br:8080/site/index.jsf;jsessionid=42263B4960EA87C7
13D86CBEBDF8DDC6
http://www.dbseller.com.br/
43
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO-----------------------------------------------------------------------------2
AGRADECIMENTO-----------------------------------------------------------------------------3
DEDICATÓRIA-----------------------------------------------------------------------------------4
RESUMO ------------------------------------------------------------------------------------------5
METODOLOGIA----------------------------------------------------------------------------------6
SUMÁRIO------------------------------------------------------------------------------------------7
INTRODUÇÃO------------------------------------------------------------------------------------8
CAPÍTULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ----------------------------------------- 11
CAPÍTULO II - ORÇAMENTO PÚBLICO --------------------------------------------- 25
CAPÍTULO III-CONTROLE ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA------------------------------------------------------------ 35
CONCLUSÃO-----------------------------------------------------------------------------------40
REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS----------------------------------------------------- 41
ÍNDICE--------------------------------------------------------------------------------------------43