COLABORACIONES

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El debate suscitado en el seno de lasInstituciones Comunitarias sobre la Pro-puesta de Directiva del Parlamento Euro-peo y del Consejo por la que se estableceun Marco para la Protección del Suelo y semodifica la Directiva 2004/35/CE, la inclu-sión en sus considerandos de la figura delCatastro, la obligación que establece decrear un inventario nacional de suelospotencialmente contaminados y las condi-ciones que exige en las transacciones quese produzcan sobre este tipo de suelos,hacen de esta Directiva un documentoimportante no sólo para el Catastro españolsino para las Organizaciones CatastralesEuropeas.

Este ha sido el motivo que nos ha lleva-do a escribir este artículo que comienzaencuadrando la Directiva dentro de la polí-tica medioambiental de la Unión Europea y analizando la problemática de la degra-dación de los suelos que ha originado la

Propuesta de esta Directiva por parte de laComisión.

Se detalla también su tramitación y con-tenido, incidiendo fundamentalmente enlos aspectos relacionados con el Catastro.Asimismo, se relaciona la Directiva conotras actuaciones comunitarias como larecientemente aprobada Directiva INSPIRE

que establece una Infraestructura de Infor-mación espacial en la UE.

A continuación, se analiza cómo será latransposición de esta Directiva y su futuraaplicación en relación con la distribuciónde competencias medioambientales enEspaña, así como el posible papel delCatastro como herramienta para dicha apli-cación.

Por último, en relación con todo loanterior, se plantean las modificaciones en el texto de la Directiva que están deba-tiendo las Organizaciones Catastrales Eu-ropeas con el objetivo de poner en marcha

El papel del Catastro en la aplicación de la futura Directiva europea para la protección de suelos

Amalia VelascoCoordinadora de Relaciones Internacionales

Dirección General del Catastro

Abril 2007

una actuación conjunta ante las Institucio-nes Comunitarias.

La política medioambiental de la UE

La protección del medio ambiente esuno de los retos principales a los que seenfrenta Europa. Se ha criticado mucho ala Comunidad Europea por haber favore-cido la economía y el desarrollo de losintercambios comerciales en detrimentodel impacto medioambiental. En la actua-lidad, se reconoce que el modelo europeode desarrollo no puede basarse en el ago-tamiento de los recursos naturales y eldeterioro del medio ambiente.

Las actividades nocivas para la tierra,los mares, los ríos, los suelos y la atmósfe-ra no conocen fronteras y los retos queplantea la protección del medio ambientevan mucho más allá de las meras conside-raciones nacionales o regionales. Entre losobjetivos de la política medioambiental de la Comunidad, el Tratado de la UniónEuropea establece el fomento de medidasa escala internacional destinadas a hacerfrente a los problemas regionales o mun-diales del medio ambiente.

Es por ello que la integración de la pro-blemática medioambiental en las demáspolíticas europeas se ha convertido actual-mente en una obligación para las institu-ciones comunitarias.

El Sexto programa de acción en mate-ria de medio ambiente, aprobado en juliode 2002, que consolida este enfoque trans-versal de la política de medio ambiente de la Unión Europea, establece las priori-dades de la Comunidad Europea hasta2010. En él se hace hincapié en cuatroámbitos de actuación prioritarios: el cam-bio climático, la naturaleza y la biodiversi-dad, el medio ambiente y la salud, y la ges-tión de los recursos naturales y de losresiduos.

Desde entonces han sido numerosas lasiniciativas normativas que se están apro-bando en materia de medio ambiente en laUnión Europea y que obligan a los Estadosmiembros, ya que dentro del concepto demedio ambiente se están incluyendo, cadavez más, todas las actividades humanasque, en mayor o menor medida, puedenllegar a influir de alguna forma en él.

La estrategia temática y la Directiva propuesta

El suelo es un recurso no renovable yun sistema que desempeña una función ypresta un servicio esencial para las necesi-dades humanas y la supervivencia de losecosistemas. El suelo se encuentra en unproceso de degradación que seguirá incre-mentándose si no se toman medidas.

La actividad humana, como por ejem-plo las prácticas agrícolas y forestales noadecuadas, las actividades industriales, elturismo o el desarrollo urbano, estádañando la capacidad del suelo para seguirdesempeñando plenamente sus funcionescruciales. Sin embargo, a pesar de ser con-siderado un recurso de interés común parala Comunidad, hasta la fecha el suelo noha estado sujeto a una política específicade protección a escala comunitaria, por loque su degradación continúa.

La Decisión n° 1600/2002/CE por laque se establece el Sexto programa deAcción Comunitario en Materia de MedioAmbiente incluye el objetivo de protegerlos recursos naturales y fomentar un usosostenible del suelo. Ya en su Comunica-ción de 2002 (COM(2002)179) la Comi-sión determina ocho amenazas para elsuelo: erosión, reducción de la materia orgá-nica, contaminación, salinización, compac-tación, pérdida de biodiversidad del suelo,aislamiento, derrumbamiento e inundación(Figura 1).

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AMALIA VELASCO

En este contexto y con el objetivo deinvertir la tendencia a la degradación delsuelo, la Comisión Europea ha presentadouna Estrategia Temática consistente en:

• Una Comunicación (COM(2006)231)de la Comisión a las otras Institucionesque establece el marco y explica por quéson necesarias acciones encaminadas aasegurar un alto nivel de protección delos suelos, define el objetivo principalde la Estrategia y explica qué tipo demedidas deben ser tomadas. Asimismoestablece para la Comisión Europea unprograma de trabajo de diez años.

• Un borrador de Propuesta de Directiva(COM(2006)232) que contiene lossiguientes elementos:

- integración en las políticas secto-riales;

- medidas cautelares; - prevención de la contaminación; - medidas para limitar o mitigar el sella-

do; - determinación de las zonas sujetas a

riesgos de erosión, pérdida de materiaorgánica, compactación, salinización,deslizamientos de tierras;

- identificación de terrenos contamina-dos;

- programas de medidas; - estrategia nacional de rehabilitación; - sensibilización, presentación de infor-

mación e intercambio de información.

• Y un documento de Evaluación del Impacto (SEC(2006) 1165 ySEC(2006) 620) que contiene un análi-sis del impacto ambiental, económico ysocial de las diferentes opciones que

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Figura 1El impacto de la actividad humana sobre el suelo

Incorporación difusa de contaminantescomo partículas

Sustancias persistentes

ÁcidosDepósitos delalcantarillado

Abonos yFertilizantes

Pesticidas yherbicidas

Extracciónde grava

Sellado

Bloqueo del suelo

Destruccióndel suelo

Gradualdestrucción

del suelo

Reducción de la

fertilidad

Cambiosen la

estructuradel suelo

Reducción de la

fertilidad

Contaminación del suelo y de sus aguaspor la aplicación de agroquímicos ycontaminantes atmosféricos

Cambios en la composición del suelo.

Impacto adverso sobre los organismosvivos del suelo

Destrucción desuelo

ErosiónMetales Pesados

Desprendimiento deSustancias tóxicas

ContaminaciónAcumulación

CompactaciónSalinización

AcidificaciónDestruccióndel humus

Desaparicióngradual delas granjas

fueron consideradas en la fase prepara-toria de la estrategia y de las medidasfinalmente adoptadas por la Comisión.

La elaboración de la Propuesta de Directiva

Acogida del resto de las InstitucionesComunitarias

La Comunicación 2002, titulada “Haciauna estrategia temática para la proteccióndel suelo” (COM (2002) 179), fue bien aco-gida por las demás instituciones comunita-rias que reconocieron, en sus conclusiones,que el suelo es un recurso de interéscomún para la Comunidad, aunque en sumayor parte sea propiedad privada, y que sino se protege la sostenibilidad y la compe-

titividad a largo plazo de Europa se debili-tará. Además, la degradación del suelo inci-de con fuerza en otros campos de interéscomún para la Comunidad, como el agua,la salud humana, el cambio climático, laprotección de la naturaleza y la biodiversi-dad, y la seguridad alimentaria.

Consulta pública y asesoramiento técnico

En febrero de 2003, la Comisión puso en marcha varias actuaciones para a recabarinformación a cerca de cuales eran losaspectos que se debían incluir en la Pro-puesta de Directiva de suelos.

Se constituyeron cinco grupos de traba-jo (Figura, 2) formados por técnicos repre-sentantes de los Estados miembros queayudaran a desarrollar la estrategia temáti-ca. Estos grupos examinaron tres de las

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AMALIA VELASCO

Figura 2Proceso de consulta

DG ENV: Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea.ISWG: Grupo de trabajo interdepartamentalTWG: Grupo de trabajo técnico

COMISIÓNISWG

Chair DG ENV

Consulta Pública

Chair DG ENV

Foro de ConsultaChair DG ENV

Grupo Técnico Coordinador y secretariadoChair DG ENV

TWG 1SupervisiónGermany/JRCCo-chair UK

TWG 2Erosión

Spain/BelgiumCo-chair EEB

TWG 3Materia Orgánica

FranceCo-chair IUSS/FEAD

TWG 4Contaminación

Austria/NLCo-chair EEA

TWG 5InvestigaciónW. Blum / RTDCo-chair ELO

ocho amenazas identificadas en los suelos- la erosión, la disminución del contenidoen materia orgánica y la contaminación desuelo-, además de dos temas de cortetransversal -seguimiento e investigación ydesarrollo-. Los informes definitivos de losgrupos de trabajo se publicaron en abril de2004.

Durante el verano del 2005, se llevó acabo durante ocho semanas una encuestapor Internet, a la que respondieron 1.206ciudadanos, 377 expertos en suelo y 287organizaciones de 25 países.

En la consulta se incluyó a administra-ciones nacionales, regionales y locales, aasociaciones industriales, comerciales ymedioambientales, a organizaciones de con-sumidores, institutos de investigación yciencia, a la Agencia Europea del MedioAmbiente, el Centro Común de Investiga-ción y otros servicios de la Comisión, a sin-dicatos, organizaciones de agricultores y depropietarios agrícolas, así como a otrasmuchas asociaciones de ámbito europeo quemanifestaron su interés por el suelo.

Las conclusiones de esta consulta, quese publicaron también por la Comisión,fueron principalmente:

• La necesidad de garantizar al suelo elmismo nivel de protección que el otor-gado por la ley a otros ámbitos delmedio ambiente, como la atmósfera oel agua, porque las funciones del sueloson cruciales para la supervivenciahumana y de los ecosistemas.

• La idoneidad de adoptar un marco anivel europeo que estableciese unosobjetivos y principios comunes, dejan-do a los Estados miembros la adopciónde medidas concretas a nivel adminis-trativo y geográfico apropiado, ya queexiste una enorme variabilidad en laproblemática del suelo en toda Europay no podía adoptarse un planteamien-to único como base de la políticacomunitaria, sino que el planteamien-to tenía que ser más flexible.

La Propuesta de Directiva fue finalmen-te adoptada por la Comisión Europea enseptiembre 2006.

Aspectos jurídicos de la Directiva

El Principio de Competencia. El Parla-mento y la Comisión Europea tienen com-petencia sobre esta materia puesto que esmateria de Medio Ambiente, apoyándoseesta iniciativa en el artículo 175, apartado1, del Tratado CE.

El Principio de Subsidiariedad se aplicaen la medida en que el ámbito de la pro-puesta no es competencia exclusiva de laComunidad, pero se considera que losobjetivos de la Propuesta no pueden seralcanzados de manera suficiente tan solocon la acción de los Estados miembros,dado que la degradación del suelo puedetener consecuencias transfronterizas.

Además, las grandes diferencias entre losregímenes de protección del suelo nacio-nales, especialmente en lo que se refiere a lacontaminación del suelo, pueden originardesequilibrios económicos y falsear la com-petencia del mercado interior.

La degradación del suelo afecta ademása otros ámbitos del medio ambiente paracuya protección existe ya legislación comu-nitaria, como sobre el agua, la naturaleza,la biodiversidad y el cambio climático.

Hasta ahora, sin una actuación comu-nitaria que sirva de base, sólo nueve Esta-dos miembros tienen legislación específi-ca sobre protección del suelo y por ello la Propuesta pretende establecer princi-pios, objetivos y acciones comunes paratodos los Estados miembros a fin de ase-gurar la igualdad de condiciones y garan-tizar que todos ellos hacen frente a todaslas amenazas que pesan sobre el suelo ensus territorios nacionales y que no abor-dan la protección del suelo de manera par-cial.

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EL PAPEL DEL CATASTRO EN LA APLICACIÓN DE LA FUTURA DIRECTIVA EUROPEA PARA LA PROTECCION DE SUELOS

El principio de proporcionalidad se aplicaal dejar mucho margen de actuación a losEstados miembros, de manera que puedandeterminar las medidas concretas más ade-cuadas al nivel geográfico y administrativo.Este enfoque es crucial para asegurar que laspeculiaridades regionales y locales, en loque se refiere a variabilidad del suelo, usodel suelo, condiciones climatológicas y as-pectos socioeconómicos locales, puedan te-nerse en cuenta de la manera más correcta.

La propuesta creará algunas cargasadministrativas y financieras adicionales,no obstante, los beneficios ambientales,económicos y sociales de las medidas pesanmucho más que los costes consiguientes.Además, dado que el nivel de intervenciónde la Comunidad definido en esta Directivaes bajo, permitirá a los Estados un uso máseficiente de su capacidad administrativa.

El instrumento jurídico propuesto es laDirectiva Marco, ya que un reglamento noaportaría la flexibilidad necesaria y un ins-trumento no vinculante no aseguraría eluso sostenible de un recurso naturalcomún en toda Europa y no evitaría el fal-seamiento de la competencia provocadopor regímenes nacionales muy distintos.

Los Estados miembros deberán comu-nicar a la Comisión el texto de las disposi-ciones nacionales que transpongan laDirectiva, así como una tabla de correspon-dencias entre esas disposiciones y la pre-sente Directiva.

Contenido fundamental de la Directiva propuesta en relación con el Catastro

La Propuesta de Directiva tiene porobjeto garantizar la protección del suelo,teniendo como principios rectores la pre-servación de sus funciones, la prevención omitigación de los efectos de la degradacióny la restauración de los suelos degradados,mediante la integración de dichas iniciati-

vas en otras políticas sectoriales, para loque se establecen diversas acciones y unmarco común de actuación.

Desde el punto de vista material, la Pro-puesta de Directiva se centra en la necesidadde establecer un sistema que permita la iden-tificación precisa de zonas de riesgo, con elfin de facilitar el establecimiento sobre lasmismas de acciones de prevención, mitiga-ción o, en su caso, restauración de los suelosque han resultado contaminados. En conse-cuencia, los Estados miembros dispondrán,por aplicación de esta Directiva, de un “in-ventario de terrenos contaminados” que seestablecerá mediante el procedimiento quese describe en la información contenida eneste inventario. (Figura 3).

Según se establece en la Propuesta, lainformación contenida en este inventariodará lugar a diversas actuaciones públicas.Así, los Estados darán publicidad a estainformación a la Comisión y a los ciudada-nos, al tiempo que deben elaborar una“Estrategia Nacional de Rehabilitación”que incluya diversas prioridades, estableci-das en la propia norma.

Pero sin duda, el efecto más significati-vo que se derivará de esta Directiva es quecuando vaya a venderse un terreno en elque tenga lugar o haya tenido lugar algunade las actividades potencialmente contami-nantes de las que se describen en los ane-xos, los Estados miembros asegurarán queel posible comprador dispondrá de uninforme sobre la situación del suelo, expe-dido por una persona u organismo públicoautorizado, que definirá la situación a efec-tos de su presunta contaminación.

La relación entre esta Directiva y elCatastro viene establecida en el Conside-rando 25 de la Propuesta de norma segúnel cual “A fin de asistir en la identificaciónrápida de terrenos contaminados, todo pro-pietario de un terreno en el que, según losregistros oficiales como los catastros o regis-tros nacionales, tenga lugar o haya tenidolugar una actividad contaminante del sueloo todo posible comprador debe, antes de

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AMALIA VELASCO

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Figura 3Contaminación

efectuar la transacción, aportar informa-ción pertinente sobre la situación del suelo alas autoridades competentes y a la otraparte en la transacción. Resulta evidente laimportancia de los efectos que produciráesta Directiva sobre el mercado inmobilia-rio que actúa sobre este tipo de suelos.

El procedimiento de tramitación de la Directiva

El procedimiento de negociación deesta Directiva es el de Codecisión entre elParlamento Europeo y el Consejo, con con-sulta obligatoria al Comité Económico ySocial y al Comité de las Regiones.

Dentro de la Comisión Europea, laDirección General de Medio Ambiente es laresponsable de este proyecto. Como yahemos dicho, la Comisión adoptó la pro-puesta el 22 de septiembre de 2006 y esemismo día se envió al Consejo y al Parla-mento Europeo.

Dictamen del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones se reunió losdías 13 y 14 de febrero de 2007, para estu-diar el contenido de esta Directiva y emitióel siguiente dictamen en el que hace referen-cia a cuestiones relacionadas con el inventa-rio de suelos y por tanto con el Catastro.

• El comité considera que desde elpunto de vista medioambiental sigue

CONTAMINACIÓNDefiniciónCOMÚN

en la Directiva

LISTA COMÚN deACTIVIDADES

POTENCIALMENTECONTAMINANTES

en la Directiva

Estados Miembros establecen un INVENTARIO de terrenos Contaminados

Informe del Estado del Suelo Zonas de Riesgo

Estados Miembros establecen una ESTRATEGIA NACIONAL DE REHABILITACIÓN

INFORME a la Comisión

habiendo razones suficientes paradesarrollar una política de proteccióndel suelo a escala europea. La conta-minación del suelo repercute, porejemplo, en la salud de personas yanimales, por lo que la política deprotección del suelo desempeña unafunción en este ámbito. Por otraparte, el cambio climático, las reper-cusiones transfronterizas de la degra-dación del suelo, la presión ejercidaen otros ámbitos medioambientales ylos compromisos de Kioto requierenuna atención a escala europea;

• El Comité está convencido de queuna Directiva, presentada en forma de inventario para facilitar las cosas,puede contribuir a la instauración deuna gestión sostenible del suelo en laComunidad. Ello implica que laDirectiva sea flexible;

• Manifiesta su preocupación con res-pecto a la carga administrativa quepueda representar para los entes loca-les y regionales la elaboración de unalista de las zonas de riesgo, la revisiónde esta lista cada diez años (artículo6) y la revisión del inventario de losterrenos contaminados (artículos 10 y11);

• Desea que no se impongan obligacio-nes directas a las autoridades compe-tentes en relación con la limpieza y lagestión de los terrenos contaminados(artículo 13);

• Considera necesario que la ComisiónEuropea defina un conjunto de medi-das con buena relación coste-eficaciaen las que los Estados miembros pue-dan inspirarse para elaborar su propiopaquete de medidas.

Debate en el seno del Consejo Europeo

El 20 de febrero de 2007, el Consejocelebró una reunión extraordinaria sobre

medio ambiente, en la que se debatió, entreotros temas, sobre la estrategia temáticapara la protección del suelo, así como sobrela propuesta correspondiente a esta Directi-va marco.

En particular, se debatieron las siguien-tes cuestiones, algunas de las cuales afecta-rán igualmente al papel del Catastro en lafutura aplicación de las políticas comunita-rias:

• el principal valor añadido de la estra-tegia temática propuesta;

• con qué grado de eficacia el proyec-to de Directiva marco propuesto consigue cumplir el objetivo de gene-rar una utilización consolidada y más sostenible de los suelos en toda laUE;

• posibles motivos de inquietud encuanto al ámbito de aplicación, losrequisitos y la aplicación del proyectode Directiva propuesta, especialmenteen lo que respecta al inventario deterrenos contaminados;

• cómo encajan la estrategia temática y el proyecto de Directiva marco pro-puestos en materia de protección del suelo con la actuación comunita-ria respecto de otras medidas me-dioambientales y otros ámbitos secto-riales y contribuyen a dicha actua-ción.

Por tanto son estos los temas que seirán discutiendo en los próximos meses denegociación.

Futuros pasos en la tramitación

El pasado 21 de marzo de 2007 se reu-nió el Comité Económico y Social para dis-cutir este tema, entre otros, y está previstoque publique su dictamen en breve.

La Comisión prevé que el proceso de negociación continúe hasta el 17 dejulio de 2007, fecha prevista para la adopción en comité en primera o única lec-tura.

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AMALIA VELASCO

La transposición y el calendario de aplicación de la Directiva

Una vez adoptada la Directiva por el Par-lamento y el Consejo, los Estados miembrosdeberán hacer su transposición a la legisla-ción nacional y comenzarán a implementar-la con el siguiente calendario:

• en un plazo de 5 años después de latransposición, los Estados miembrostendrán que identificar las áreas deriesgo;

• dentro de los 2 años siguientes, ten-drán que adoptar objetivos y un pro-grama de medidas para alcanzarlos einformar a la Comisión Europea;

• los Estados miembros deberán remitireste informe, periódicamente cada 5años;

• también en un plazo de 5 años des-pués de la transposición, los Estadosmiembros tendrán que disponer deun inventario preliminar de terrenoscontaminados;

• y dentro de los 7 años, tendrán queestablecer una estrategia nacional derehabilitación para la gestión dedichos terrenos contaminados.

Relación con otras políticas comunitarias

En relación con el 4º punto de las con-clusiones del debate en el Consejo Euro-peo, es necesario hacer mención a otraspolíticas medioambientales desarrolladaspor la Unión Europea, como la recienteaprobación, el 14 de marzo pasado, de laDirectiva del Parlamento Europeo y delConsejo por la que se establece una Infra-estructura de Información Espacial en laComunidad Europea (INSPIRE) y que fuepublicada el día 25 de abril en el DiarioOficial de la Unión Europea.

De forma resumida, el objeto de estaDirectiva consiste en establecer la infraestruc-tura de información espacial en toda laComunidad que ha de servir de ayuda para laadopción de medidas relativas a políticas yactuaciones que puedan incidir directa oindirectamente en el medio ambiente. Losproblemas relativos a la disponibilidad, cali-dad, organización, accesibilidad y puesta encomún de información espacial son comunesa un gran número de políticas y de temáticas,y se hacen sentir en los diferentes niveles dela autoridad pública. La resolución de estosproblemas requiere medidas que atiendan alintercambio, puesta en común, acceso y utili-zación de datos espaciales interoperables y deservicios de datos espaciales, medidas queconciernen a los diferentes niveles de la auto-ridad pública y a los diferentes sectores. Porconsiguiente, debe establecerse una infraes-tructura de información espacial en la Comu-nidad. (Fig 4).

Así, los cinco principios que inspiran laDirectiva INSPIRE son:

1. Los datos deben ser recogidos unavez y mantenidos en el nivel dondese logra la máxima efectividad.

2. Debe lograrse el combinar informa-ción geográfica con toda continuidadpara toda Europa, desde fuentes di-versas y compartirla entre usuarios yaplicaciones.

3. La información geográfica necesariapara el buen gobierno a todos losniveles debe ser numerosa y estar dis-ponible en condiciones que no inhi-ban su uso extensivo.

4. Asímismo, dicha información deberáser fácilmente accesible y estar disponi-ble, además de conocerse en qué con-diciones se puede obtener y utilizar.

5. Los datos geográficos deberán sercomprensibles y fáciles para su inter-pretación y selección.

Como primer paso en su implementación,la Directiva INSPIRE establece la necesidad de

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EL PAPEL DEL CATASTRO EN LA APLICACIÓN DE LA FUTURA DIRECTIVA EUROPEA PARA LA PROTECCION DE SUELOS

definir los METADATOS, que son los datos sobrelos datos, por tanto, es la información y ladocumentación que hace que los datos seanidentificables, comprensibles y compartiblespor los usuarios a lo largo del tiempo.

Así la Infraestructura de InformaciónEspacial en la Comunidad se establecerá enbase al intercambio de esta informaciónentre los distintos sistemas ya existentes quegestionan datos de interés para el medioambiente, evitando en todo caso la creaciónde nueva información cuando ya se dispon-ga de ella.

En este entorno, la Directiva INSPIRE

desea que dentro de este modelo opere todala información de carácter medioambientalque existe o de la que se pueda disponer enun futuro y, en este caso concreto, estanueva Directiva de protección de suelospropone, entre otras actuaciones, la crea-ción de un inventario de información terri-

torial de suelos potencialmente contamina-dos.

En el anexo I de la Directiva INSPIRE seestablece concretamente como datos espa-ciales, que necesariamente deberán incor-porarse al sistema, las parcelas catastralesque estarán definidas por las respectivasinstituciones gestoras de esta competenciaen cada uno de los Estados miembros. Estosignifica que la parcela catastral formaparte de la información básica sobre la quese generará esta infraestructura de informa-ción medioambiental y, por tanto, deberíaser utilizada para la generación del inven-tario al que se refiere la Propuesta de Direc-tiva para la protección del suelo.

Por todo ello resulta especialmente cho-cante que dentro de dicha Directiva de sue-los no se haga mención expresa a la Direc-tiva INSPIRE y a las posibilidades que abre lacreación de la Infraestructura de Datos

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Figura 4Esquema de Inspire

Fuentes de Datos

Datos locales

Nacional y sub-NacionalSDI

Nacional y sub-Nacional SDI Datos europeos

D. europeos D. locales

Nacional y sub-NacionalSDI

Prestación de servicios de información

Solicitud de Servicios de Información

Servicios deBúsqueda

ArmonizaciónTecnológica

Armonización de las políticas de Datos

Acuerdos de colaboración

ISO

Gobiernos yadministraciones

Equipamientos yServicios Públicos

Usuarios comerciales yprofesionales

Investigación

ONG’s y org.altruistas

Ciudadanos

Usuarios

Especificaciones de INSPIRE

EL FLUJO DE LA INFORMACIÓN DE INSPIRE

Europeos para la aplicación de las disposi-ciones recogidas en esta Directiva de suelosque estamos analizando.

En concreto, sobre los metadatos solose hace mención, en el artículo 16, en rela-ción a las áreas de riesgo, exigiendo que lainformación vaya acompañada de los meta-datos y que se facilite como datos georefe-renciados digitales documentados en unformato que pueda ser leído por un sistemade información geográfica.

El posible papel del Catastrocomo instrumento para laaplicación de esta Directivaen España

Las competencias del Catastro

El Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5de marzo, por el que se aprueba el textorefundido de la Ley del Catastro Inmobilia-rio, dispone que la formación y el manteni-miento del Catastro Inmobiliario, así comola difusión de la información catastral escompetencia exclusiva del Estado, pudien-do ejercerse estas competencias directa-mente o a través de las fórmulas de colabo-ración que se establezcan con las diferentesAdministraciones, entidades y corporacio-nes públicas.

En el ejercicio de esta competenciaexclusiva, la Dirección General del Catastropone toda la información catastral a disposi-ción de todas las administraciones públicasde forma gratuita e inmediatamente accesi-ble a través de Internet, siendo esta informa-ción permanentemente utilizada para multi-tud de tareas públicas, tales como la fijaciónde los tributos que precisan de informaciónterritorial, la planificación urbana, la orde-nación territorial, la gestión de grandesestructuras públicas y de la política agrícolacomún y multitud de otras tareas para las

que es necesario disponer de una adecuadainformación territorial.

Las competencias en materia de medio ambiente

El ordenamiento español mantiene unrégimen concurrente de competencias enrelación con el medio ambiente. Así, el artí-culo 149 del texto constitucional estableceque es competencia exclusiva del Estado elestablecimiento de la legislación básicasobre protección del medio ambiente, sinperjuicio de las facultades de las comuni-dades autónomas de establecer normas adi-cionales de protección. Asimismo, elmismo artículo establece también comocompetencia exclusiva la fijación de lasbases del procedimiento administrativocomún, que se derivaría de la aplicación deesta Directiva, del transporte terrestre,cuando transcurra por el territorio de másde una comunidad, la ordenación de losrecursos hidráulicos cuando se den las mis-mas circunstancias, y otras serie de compe-tencias cuyo ejercicio produce efectosdirectos sobre el medio ambiente.

Igualmente, en el régimen habitual dedistribución de competencias que establecela Constitución, el artículo 148 fija comocompetencia de las comunidades autóno-mas la gestión en materia de medioambiente, así como otra serie de funcionescuyo ejercicio también incide sobre estamateria, siendo probablemente el más sig-nificativo el que afecta a la ordenación delterritorio, urbanismo y vivienda.

Por último, los municipios españoles, através de la Ley 7/1985 de 2 de abril, queestablece las bases del régimen local, tam-bién disponen de competencias en materiamedio ambiental. Así,en el artículo 25.2 deesta norma se señala que el municipio ejer-cerá, en todo caso, competencias, en lostérminos de la legislación del Estado y delas comunidades autónomas, en materia deprotección del medio ambiente.

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EL PAPEL DEL CATASTRO EN LA APLICACIÓN DE LA FUTURA DIRECTIVA EUROPEA PARA LA PROTECCION DE SUELOS

Obligaciones que establece esta Directiva

En concreto, desde el punto de vistacatastral nos interesan especialmente los artí-culos 10, 11 y 12 del capítulo III sección 1dedicada a la realización de un Inventario deterrenos contaminados

Artículo 10Inventario de terrenos contaminados

1. Los Estados miembros, de acuerdo conel procedimiento establecido en elartículo 11, identificarán los terrenosde su territorio nacional en los quehaya una presencia confirmada, pro-vocada por el hombre, de sustanciaspeligrosas a un nivel que cree un ries-go significativo para la salud humanao el medio ambiente, en lo sucesivodenominados "terrenos contamina-dos".Ese riesgo se evaluará teniendo encuenta el uso actual del terreno y sufuturo uso planificado.

2. Los Estados miembros confeccionaránun inventario nacional de terrenoscontaminados, en lo sucesivo denomi-nado "el inventario", que se hará pú-blico y se revisará, como mínimo, ca-da cinco años.

Artículo 11Procedimiento para la identificación de los terrenos contaminados

1. Cada Estado miembro designará laautoridad competente encargada de laidentificación de los terrenos contami-nados.

2. En un plazo de cinco años a partir de[fecha de transposición], las autorida-des competentes deberán especificar,como mínimo, la ubicación de losterrenos donde tengan lugar o hayantenido lugar las actividades potencial-mente contaminantes del suelo…

La identificación deberá revisarseperiódicamente…

Artículo 12Informe sobre la situación del suelo

1. Cuando vaya a venderse un terreno enel que tenga lugar o en el que, segúnlos registros oficiales, como los regis-tros nacionales, haya tenido lugar unaactividad potencialmente contaminan-te, los Estados miembros se asegura-rán de que el propietario del terreno oel posible comprador ponga a disposi-ción de la autoridad competente men-cionada en el artículo 11 y de la otraparte en la transacción un informesobre la situación del suelo.

2. El informe sobre la situación del sueloserá expedido por una persona o unorganismo autorizado nombrado porel Estado miembro y, como mínimo,especificará lo siguiente:a) el historial del terreno tal como

figura en los registros oficiales;b) un análisis químico que precise los

niveles de concentración de sustan-cias peligrosas en el suelo, limitadoa aquellas sustancias que esténrelacionadas con la actividadpotencialmente contaminante efec-tuada en el terreno;

c) los niveles de concentración a loscuales es razonable considerar quelas sustancias peligrosas en cues-tión crean un riesgo significativopara la salud humana o el medioambiente.

3. Los Estados miembros establecerán lametodología necesaria para determi-nar los niveles de concentración men-cionados en el apartado 2, letra b).

4. La información presentada en el infor-me sobre la situación del suelo seráutilizada por las autoridades compe-tentes para la identificación de losterrenos contaminados según lo dis-puesto en el artículo 10, apartado 1.

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AMALIA VELASCO

Distribución de competencias en relación con lo dispuesto en esta Directiva

Atendiendo a todo lo anterior, y deforma resumida, el régimen de administra-ciones competentes en relación con lo dis-puesto en la Propuesta de Directiva de sue-los sería el siguiente:

• Corresponde a la Administración Ge-neral del Estado, a través del Mi-nisterio de Medio Ambiente, partici-par en el proceso de elaboración de laDirectiva, aportando las sugerenciasque considere oportunas. Asimismoes de su competencia la iniciativa le-gislativa para la transposición de estaDirectiva al ordenamiento español asícomo, si se considera oportuno, de lalegislación básica que podría elabo-rarse para facilitar su aplicación que,

en todo caso, requerirá la aplicaciónde un modelo uniforme en toda Espa-ña. Por tanto es a este Ministerio aquien corresponde el liderazgo y lacoordinación de las acciones quepueda desarrollar el Gobierno españolen relación con el contenido de estanorma.

• Corresponde a la Administración Gene-ral del Estado, a través de la DirecciónGeneral del Catastro, del Ministerio deEconomía y Hacienda, establecer loscriterios y procedimientos oportunospara facilitar la creación por el Ministe-rio de Medio Ambiente o, en su caso,por las respectivas comunidades autó-nomas, del inventario de suelos poten-cialmente contaminados que define lapropuesta de Directiva, utilizando paraello, junto a los datos medioambienta-les que se definan, la información catas-tral que resulte necesaria.

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Figura 5INSPIRE: Infraestructura de Información Espacial

Distintas capas de información interoperables

Medioambiente (suelos)

catastro

planeamiento

infraestructuras

ortofoto

topografía

• Corresponde a las comunidades autó-nomas, en su caso, la elaboración denormas legislativas de desarrollo, asícomo la aplicación del contenido dela propuesta de Directiva, incluyendola creación de los oportunos inventa-rios que deberían responder a un mo-delo común que permita su gestiónintegrada y coordinada en toda Espa-ña.

• Corresponderán a los órganos de laadministración local la participaciónen la ejecución de esta Directiva con-forme a los criterios que se establez-can en la norma que efectúe su trans-posición al ordenamiento español yen las oportunas normas de desarrolloque, en su caso, puedan elaborar lascomunidades autónomas.

¿Cómo actuar? La interoperabilidad

El Catastro se perfila por tanto como unaherramienta muy útil en la aplicación deesta nueva Directiva de suelos, y dentro delcontexto de la Directiva INSPIRE, como unade las capas de información de esta estruc-tura de capas interoperables que serviría debase para las diversas políticas medioam-bientales que podrían establecer sobre ellaotras capas de información medioambiental(Figura 5).

De esta forma el Ministerio de Medio Am-biente o los departamentos de las comunida-des autónomas que tengan la competencia enesta materia podrán elaborar sobre la infor-mación catastral, el informe sobre la situa-ción del suelo que exige el articulo 12 de laDirectiva que estamos analizando.

Ello permitirá, utilizando sistemas deinformación geográfica interoperables, quea través de los datos catastrales, cuandovaya a venderse un terreno en el que tengalugar o en el que haya tenido lugar unaactividad potencialmente contaminante, elpropietario del terreno o el posible com-prador, ponga a disposición de la autoridad

competente mencionada y de la otra parteen la transacción, un informe sobre lasituación del suelo.

Con esta forma de actuar se desarro-llaría un sistema eficaz y eficiente que dismi-nuiría las cargas administrativas que podríarepresentar la aplicación de esta Directiva yque, como hemos visto, eran motivo de pre-ocupación para el Comité de las Regiones ydebate en el seno del Consejo Europeo.

En las figuras 6, 7 y 8 se recoge comoejemplo de interoperabilidad la combina-ción de los datos sobre incendios forestaleselaborados por el Departamento de Medio-ambiente de la Generalitat de Catalunya ylos datos catastrales, que permiten conocer,entre otros datos, la superficie quemada deun titular catastral en concreto. De estamisma forma sería posible trabajar con losdatos de contaminación del suelo y permi-tirían elaborar el informe al que obliga estaDirectiva en caso de transmisión de unaparcela contaminada o con riesgo de conta-minación.

El Debate en las Organizaciones Catastrales Europeas

Esta visión de la utilización del Catastrocomo herramienta útil en la aplicación delas políticas medioambientales comunita-rias, y en concreto en este caso a la políticadel suelo, no puede limitarse a su imple-mentación en el Estado español, más aúncuando hemos dicho que el problema de ladegradación de los suelos es un problematransfronterizo y que la Comunidad Euro-pea está intentando establecer una infraes-tructura de datos europea para la aplica-ción de estas políticas.

Las Instituciones Europeas de Catastrose organizan en dos asociaciones, “The Per-manent Comitte on Cadastre in the EuropeanUnion” PCC (www.eurocadastre.org) quees la asociación que agrupa a todas las ins-

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Figura 6. Ejemplo de Interoperabilidad (1)

Figura 7. Ejemplo de Interoperabilidad (2)

Zona quemadaZona no quemada

Fragmento de un Mapa de Incendios Forestales de la Provincia de Barcelona elaborado por el Departamento de Medio Ambiente de la Generalitat de Catalunya y disponible por Internet.

Podemos poner en cualquier momento, sobre el mapa anterior, la cartografía catastral, añadiendo a lainformación sobre incendios toda la información catastral asociada.

Zona no quemadaZona quemada

tituciones responsables de Catastro en losEstados miembros de la Unión Europea, yEuroGeographics (www.eurogeographics.-org), asociación que agrupa a las organiza-ciones cartográficas de diversos tipos de lospaíses europeos, sean o no miembros de laUnión Europea.

Ambas organizaciones trabajan en arasa la construcción de una Infraestructurade Datos Espaciales Europea con el obje-tivo de lograr la interoperabilidad de los datos catastrales y su utilización porlas administraciones públicas y los parti-culares para favorecer el desarrollo soste-nible.

Por ello, creo que sería convenienteproponer a las Organizaciones Europeas deCatastro una actuación conjunta ante lasInstituciones Europeas que tramitan estaDirectiva, a fin de modificar la propuestade Directiva presentada en dos aspectosconcretos:

• Resultaría más que adecuado quedurante el proceso de elaboración dela Propuesta de Directiva del Parla-mento Europeo y del Consejo por laque se establece un marco para la pro-tección del suelo y se modifica laDirectiva 2004/35/CE, se realizase lasmodificaciones oportunas para incor-porar en el texto referencias expresasa la Directiva INSPIRE, con el fin de darmayor coherencia al objeto de lanorma.

• Asimismo sería adecuado, siguiendolos argumentos antes descritos, quela referencia al papel que correspon-de desarrollar a los catastros, queahora se define en el Considerando25, pudiera incorporarse en el cuerpode la norma, integrándose en cual-quiera de los artículos incluidos en la Sección 1, Capítulo III, que deter-mina los criterios para la identifica-

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Figura 8. Ejemplo de Interoperabilidad (3)

Así podemos conocer, entre otros datos, la superficie quemada en una parcela de un titular catastral concreto.

Zona no quemadaZona quemada

ción de los terrenos contaminados yla creación del correspondiente in-ventario.

Ya que la aprobación en estos términosde la Directiva nos ofrece una oportunidadúnica para aumentar el protagonismo y lautilización del Catastro en las políticasnacionales, lo que siempre ha sido un obje-tivo buscado por las Organizaciones Catas-trales Europeas.

El pasado 25 de abril se celebró undebate entre algunos de los miembros deEurogeographics y del PCC para analizarcuál debe ser la posición de las asociacio-nes catastrales respecto a esta Directiva desuelos.

Entre otras, se debatieron las siguientescuestiones:

• la importancia de esta Directiva;• la relación con el principio de propor-

cionalidad y la conveniencia de dejarque sean las autoridades nacionaleslas que determinen el posible papeldel Catastro;

• el impacto de la Directiva así como elimpacto de la 2ª enmienda comentadaen los términos de:– ¿Esta cuestión está dentro del alcan-

ce de las Organizaciones Catastra-les?;

– la definición de terreno contamina-do, ¿Qué significa “la creación delinventario correspondiente”?;

– ¿qué tipo de desarrollo podemosesperar del papel del Catastro?,cuando el Catastro explícitamentez-sea mencionado y tengamos quecumplir las expectativas marcadas,¿somos nosotros capaces de hacer-lo?;

– la existencia de diferencias dentrode los países (mientras la legislaciónsobre la protección de suelo estásólo disponible en 9 Estados miem-bros), ¿cuál será el impacto sobretodos los miembros?)

– el análisis de impacto sobre la cali-dad requerida de los datos catastra-

les; ¿cual es la situación real y ladeseable?;

– el análisis del impacto sobre los gas-tos;

– las sensibilidades políticas y elreparto de competencias en cadapaís.

Las primeras conclusiones de este deba-te aún no han sido elaboradas al redactareste artículo y no se ha consensuado aún enqué términos se dirigirán las Organizacio-nes Catastrales a las Instituciones Comuni-tarias.

El debate sigue abierto y veremos lo queocurre en los próximos meses.

ConclusionesA la vista de lo anterior y de forma resu-

mida pueden obtenerse las siguientes con-clusiones:

• Cada vez es mayor la importancia dela política medioambiental en las acti-vidades reguladas por la Unión Euro-pea. En este contexto, la Comisión hapropuesto esta nueva Directiva desuelos que ha sido muy bien acogidapor el resto de las Instituciones, paí-ses miembros y agentes económicos ysociales implicados, ya que consideraque el suelo es un recurso natural enproceso de degradación que debe serprotegido mediante políticas estable-cidas a nivel europeo.

• Esta Directiva determinará la creaciónde un inventario nacional de suelospotencialmente contaminados y ten-drá una importancia decisiva en lasfuturas transacciones que se produz-can sobre este tipo de suelos.

• Corresponde al Ministerio de MedioAmbiente el liderazgo y coordina-ción de las actuaciones que propongael Gobierno español respecto de esta

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EL PAPEL DEL CATASTRO EN LA APLICACIÓN DE LA FUTURA DIRECTIVA EUROPEA PARA LA PROTECCION DE SUELOS

Propuesta de Directiva. La DirecciónGeneral del Catastro del Ministerio deEconomía y Hacienda, debe colaborarcon este departamento aportando lainformación catastral para la genera-ción de este inventario de suelospotencialmente contaminados.

• La futura aplicación de esta Directivade suelos viene a su vez condicionadapor la recientemente aprobada Direc-tiva INSPIRE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se estableceuna Infraestructura de InformaciónEspacial en la Comunidad Europea quepropiciará la interoperabilidad de lossistemas de información geográfica,permitiendo relacionar los datos me-dioambientales, en este tipo de suelos,con el resto de los datos catastrales(referencia catastral, titular etc.) y queposibilitará al comprador disponer delinforme sobre la situación del sueloque exige esta Directiva.

• Por todo ello, las Organizaciones Ca-tastrales Europeas, se plantean unaactuación conjunta ante las Institucio-nes Comunitarias que tramitan estaPropuesta de Directiva, para que seintroduzca en el texto de la mismareferencias expresas a la Directiva INS-PIRE, así como para que la referencia alpapel que corresponde desarrollar alos catastros se integre en los artículosincluidos en la Sección 1, Capítulo III,que determina los criterios para laidentificación de los terrenos conta-minados y la creación del correspon-diente inventario.

Enlaces a la documentación consultada

EU website: http://ec.europa.eu/environment/soil/index.htm

Comunicacion (COM(2006) 231):http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/co

m_2006_0231_en.pdf

Directiva (COM(2006) 232):http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/co

m_2006_0232_en.pdf

(SEC (2006) 1165 and SEC(2006) 620):http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/se

c_2006_1165_en.pdf

INSPIRE:http://www.ec-gis.org/inspire

EEB soil workshop, “Towards a Soil Frame-work Directive”:

http://www.eeb.org/activities/Soil/EEB-soil-workshop-proceedings.pdf

European Soil Bureau Network (JRC):http://eusoils.jrc.it/esbn/Esbn_overview.htmlReal Decreto legislativo 1/2004 por el que se

aprueba el texto refundido de la Ley del Catas-tro Inmobiliario.

http://www.catastro.meh.es/pdf/trl_000104_0503.pdf

La Constitución Españolahttp://www.constitución.es/constitución/cas

tellano/index.html

Ley 7/1985 por la que se establecen las Basesdel Régimen Local:

http://noticias.jurídicas.com/base_datos/admin/17-1085.html. �

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