Dizi Selan JAVNA DOBRA I EKSTERNALIJE - oliver.efri.hroliver.efri.hr/zavrsni/91.pdf · 1 1. UVOD...
Click here to load reader
Transcript of Dizi Selan JAVNA DOBRA I EKSTERNALIJE - oliver.efri.hroliver.efri.hr/zavrsni/91.pdf · 1 1. UVOD...
SVEUČILIŠTE U RIJECI
EKONOMSKI FAKULTET
Dizi Selan
JAVNA DOBRA I EKSTERNALIJE
DIPLOMSKI RAD
Rijeka, 2013.
SVEUČILIŠTE U RIJECI
EKONOMSKI FAKULTET
JAVNA DOBRA I EKSTERNALIJE
DIPLOMSKI RAD
Predmet: Javne financije
Mentor: Doc. dr. sc. Saša Drezgić
Studentica: Dizi Selan
Studijski smjer: Menadžment
Matični broj: 22656
Rijeka, 20. rujna 2013.
SADRŽAJ
1. UVOD ................................................................................................................................. 1
1.1. Problem i predmet istraživanja .................................................................................... 1
1.2. Radna hipoteza ............................................................................................................ 2
1.3. Svrha i ciljevi istraživanja ........................................................................................... 2
1.4 Znanstvene metode ...................................................................................................... 3
1.5. Struktura rada .............................................................................................................. 3
2. JAVNA DOBRA ................................................................................................................ 5
2.1. Pojam i karakteristike javnih dobara ........................................................................... 5
2.2. Povijesna perspektiva javnih dobara ........................................................................... 8
2.3. Klasifikacija dobara ..................................................................................................... 9
2.4. Zadovoljavanje potreba za javnim dobrima .............................................................. 16
2.5. Ponuda javnog dobra ................................................................................................. 18
2.6. Upravljanje javnim dobrima ...................................................................................... 19
2.7. Određivanje cijena u javnom sektoru ........................................................................ 25
2.8. Odnos javnog i privatnog sektora .............................................................................. 28
3. EKSTERNALIJE .............................................................................................................. 35
3.1. Pojam i karakteristike eksternalija ............................................................................. 35
3.2. Vrste eksternalija i mjere internalizacije ................................................................... 37
3.3. Javne mjere usmjerene na eksternalije ...................................................................... 38
3.4. Analitičke metode vrednovanja programa javnih izdataka ....................................... 43
3.5. Pregovaranje i Coaseov teorem ................................................................................. 46
3.6. Javni rashodi .............................................................................................................. 50
3.7. Investicije ................................................................................................................... 53
4. JAVNI IZBOR .................................................................................................................. 56
5. JAVNO DOBRO I EKSTERNALIJA NA PRIMJERU AUTOCESTA .......................... 60
5.1. Zaštita okoliša pri projektiranju, izgradnji i održavanju autocesta ............................ 63
5.2. Javno dobro – čovjekova okolina .............................................................................. 69
5.3. Ciljevi politike zaštite čovjekove okoline ................................................................. 72
5.4. Privatizacija hrvatskih autocesta ............................................................................... 74
6. ZAKLJUČAK ................................................................................................................... 76
LITERATURA ....................................................................................................................... 778
POPIS SLIKA, TABLICA I GRAFIKONA ............................................................................ 81
1
1. UVOD
Javne financije predstavljaju važnu gospodarsku, a i političku komponentu svake zemlje.
Svaka država koja teži ka većoj stabilnosti svog gospodarskog sustava mora imati uređene i
zdrave javne financije, drugim riječima što su uređenije javne financije to će i samo
gospodarstvo zemlje biti stabilnije i konkurentnije na međunarodnom financijskom tržištu.
Stavka javnih financija koja se obrađuje u ovom radu su javna dobra i eksternalije. Javna
dobra predstavljaju jedno od najznačajnijih područja ekonomije svake zemlje i to iz razloga
što država značajan iznos troši na financiranje javnih dobara. Javna dobra su klasičan primjer
manjkavosti tržišta kao opravdanje za državnu intervenciju. Ista se zahvaljujući novim
tehničko-tehnološkim dostignućima i dalje moderniziraju, poveća se broj pozitivnih, ali i
negativnih eksternalija, te su značajan faktor poticanja ekonomskog rasta i razvoja zemalja.
Eksternalije su druga primarna kategorija manjkavosti tržišta. Do eksternalije dolazi kad
potrošačka ili proizvodna aktivnost jednog pojedinca ili tvrtke ima nenamjeravani učinak na
funkciju korisnosti ili funkciju proizvodnje drugog pojedinca ili tvrtke.
Najveća privatizacija javnih dobara, kako u Hrvatskoj, tako i u ostalim zemljama svijeta
dogodile su se pod utjecajem svjetske gospodarske krize, koja je zahvatila kompletne
međunarodne financije prije nekoliko godina.
U slijedećim tematskim jedinicama obrazložen je problem i predmet istraživanja, utvrđena
radna hipoteza, opisani su svrha i ciljevi istraživanja, navedene su metode istraživanja, te je
prikazana struktura rada.
1.1. Problem i predmet istraživanja
Prethodno navedene teze upućuju na problem istraživanja: ponuda javnih dobara i usluga
generira pozitivne i negativne eksternalije. Suvremeno doba mijenja stavove u pogledu
definiranja javnih dobara i usluga i sve više njihovo financiranje prelazi na stranu privatnog
2
sektora. S obzirom da je temeljni cilj privatnog sektora profit, postavlja se pitanje da li isti
dovoljno uvažava eksternalije, odnosno internalizira ih (npr. negativne uračunava u trošak
poslovanja).
Sukladno navedenoj problematici definiran je predmet istraživanja koji se odnosi na
upoznavanje s osnovnim pojmovima i karakteristikama javnih dobara i eksternalija,
povijesnoj perspektivi javnih dobara, klasifikaciji javnih dobara, zadovoljavanjem potrebama
za javnim dobrima, ponudi, upravljanjem i cijeni javnih dobara, te odnosu javnog i privatnog
sektora. Upoznavanje s vrstama i mjerama eksternalija, te problemima koji su povezani s
njima.
1.2. Radna hipoteza
Problem i predmet ovog istraživanja određuju i radnu hipotezu istraživanja: suvremene
pojave u kontekstu ekonomsko-financijske krize usmjerene prema smanjenju ponude javnih
dobara i usluga, ili ponudom istih u okviru privatnog sektora ne uvažavaju eksternalije kao
bitan čimbenik svih odluka o alokaciji javnog novca.
1.3. Svrha i ciljevi istraživanja
Svrha istraživanja ovog rada je analizirati značenje i važnost javnih dobara i eksternalija.
Osnovni ciljevi istraživanja su dati odgovore na slijedeća pitanja:
1) Što su javna dobra i njihove karakteristike?
2) Što su to eksternalije i koje vrste imamo?
3) Što je to javni izbor, te koje se odluke donose u javnom sektoru?
4) Što su to ekološki porezi?
5) Zašto je bitna zaštita okoliša prilikom izgradnje i održavanja autoceste?
6) Koja su mišljenja o davanju koncesije nad hrvatskim autocestama?
3
1.4 Znanstvene metode
Istraživanje u ovom radu temelji se na javnim dobrima i eksternalijama, te povezanosti javnih
dobara s eksternalijama.
Znanstvene metode korištene pri izradi ovog rada koje su doprinijele tome da se prikupljene
činjenice i spoznaje povežu u jedinstvenu cjelinu su: induktivna i deduktivna metoda, metoda
analize i sinteze, metoda apstrakcije i konkretizacije, metoda generalizacije i specijalizacije,
metoda dokazivanja i opovrgavanja, metoda klasifikacije, metoda deskripcije, metoda
kompilacije i komparativna metoda.
1.5. Struktura rada
Diplomski rad se sastoji od šest međusobno povezanih dijelova. U Uvodu, definiran je
problem i predmet istraživanja, postavljena je radna hipoteza, određeni su svrha i ciljevi
istraživanja, navode se najvažnije korištene znanstvene metode, te je obrazložena struktura
rada.
Naslov drugog dijela je Javna dobra. U tome dijelu rada obrazlažu se pojam i karakteristike
javnih dobara, povijesna perspektiva javnih dobara, klasifikacija dobara, zadovoljavanje
potreba za javnim dobrima, ponuda javnog dobra, upravljanje javnim dobrima, određivanje
cijena u javnom sektoru i odnos javnog i privatnog sektora.
U trećem dijelu, s naslovnom Eksternalije, predočene su relevantne značajke o samom
pojmu i karakteristikama, vrsti eksternalija, mjerama internalizacije eksternalija, javnim
mjerama usmjerenim na eksternalije, analitičkim metodama vrednovanja programa javnih
izdataka, pregovaranju i Coaseovom teoremu, javnim rashodima i investicijama.
4
Četvrti dio, s naslovom Javni izbor, koji opisuje način na koji država odlučuje o svojoj
gospodarskoj politici. Kako se donose odluke u javnom sektoru? Rukovodi li državu ista
"nevidljiva ruka" koja upravlja i tržištem, ili država u procesu odlučivanja čini greške i ne
ispunjava svoju osnovnu gospodarsku funkciju.
Peti dio, s naslovom Javno dobro i eksternalije na primjeru autoceste, govori o pojmu javno
dobro i eksternalija na primjeru autoceste kao što sam naslov govori, opisuje zaštitu okoliša
pri projektiranju, izgradnji i održavanju autocesta, nastavlja se s usporedbom javno dobro –
čovjekova okolina i ciljevima politike zaštite čovjekove okoline i privatizaciji hrvatskih
autocesta.
U posljednjem šestom dijelu Zaključku, dana je sinteza rezultata istraživanja odnosno analiza
spoznaje do kojih se došlo u procesu istraživanja i koje dokazuju postavljenu hipotezu.
5
2. JAVNA DOBRA
2.1. Pojam i karakteristike javnih dobara
Za dobra koje ne uzrokuju eksternalije karakteristično je da kada ih uz zadane količine tih
dobara, koriste gospodarski subjekti i, tada je isključena mogućnost da ih istodobno koriste
gospodarski subjekti d. Ovdje se radi o ekstremnom slučaju čistih privatnih dobara
(individualna dobra), jer postoji malo privatnih dobara s kojima nisu povezane nikakve
eksternalije, odnosno mogućnost da ih drugi upotrijebe (pozitivno ili negativno). Slijedeći
ekstremni slučaj su čista javna dobra (kolektivna dobra). Ona su granični slučaj privatnih
dobara s eksternalijama, kod kojih je komponenta individualnog dobra nula, ali postoje
eksternalije. Čisto javno dobro može se koristiti zajednički (nema rivaliteta). To znači da
upotreba od gospodarskih subjekata i dopušta da dobro istodobno upotrebljavaju gospodarski
subjekti i. Svima na raspolaganju stoji jednaka količina tih dobara, a uključivanje dodatnih
potrošača u upotrebu uzrokuje oportunitetne troškove jednake nuli.
Zajednička potrošnja (nepostojanje rivaliteta u potrošnji dobra) samo je jedan uvjet koji je
potreban da bi dobro bilo čisto javno dobro. Postoji i drugi uvjet koji glasi: nitko se, bilo iz
ekonomskih ili iz tehničkih razloga, ne može isključiti iz potrošnje. Kada postoji mogućnost
isključivanja onih članova skupine potrošača javnih dobara koji nisu spremni na kooperaciju
ili na plaćanje, istodobno postoji i strog mehanizam sankcija. Pomoću tog mehanizma
spremnost za plaćanje može se stvoriti prisilno. Međutim ako nema mogućnosti isključivanja
iz potrošnje, ne postoji poticaj za iskazivanje spremnosti za plaćanje (Brümmerhoff, D.,
2000:77).
Javno dobro se može jeftino učiniti dostupnim mnogim potrošačima, ali je, jednom kada ga
neki potrošači počnu koristiti, teško spriječiti druge potrošače da ga konzumiraju. Na primjer,
pretpostavimo da tvrtka razmatra da li da krene u istraživanje nove tehnologije koju neće
moći patentirati. Jednom kada tvrtka razvije novu tehnologiju i kad je predstavi na tržištu,
druga poduzeća mogu kopirati tu tehnologiju. Sve dok tvrtka ne može onemogućiti druge da
6
se i oni koriste tom tehnologijom, istraživanje neće biti profitabilno (Pindyck, R.S. i
Rubinfeld, D. L., 2005:593).
Stanje koje podrazumijeva kriterij «nemogućnost isključenja» često se naziva i nemogućnost
aproprijacije. Ovaj pojam izražava da onaj tko kontrolira opskrbu dobrom kod kojeg ne
postoji mogućnost isključenja, ne može u potpunosti prisvojiti (apropriirati) upotrebu tog
dobra. U tom slučaju ne mogu se steći ili provesti vlasnički naslovi, pa upotreba tih dobara
postaje praktički slobodna. Umjesto o nemogućnosti isključenja ili o nemogućnosti
aproprijacije u literaturi se govori i o problemu free-ridera (slijepog putnika) (Brümmerhoff,
D., 2000:77).
Free – rider efekt ili problem ''slobodnog jahača ili strijelca'' je takva situacija gdje pojedini
dioničar želi izbjeći aktivnosti kontrole koje bi mu stvorile određene troškove koji su veći od
koristi od dionica i zanima ga samo posjedovanje dionica ili špekulacije. Posljedica free –
ridinga je dominantna pozicija moći menadžmenta u korporaciji. (Tipurić, D., 2006:88).
Pojam javno dobro se upotrebljava na vrlo različite načine. Tako se nemogućnost isključenja
ponekad smatra relevantnim kriterijem. U formalnom su smislu javna dobra i eksternalije vrlo
slični, a granica između njih nije jasno određena. Kada postoji razlika između eksternalija i
javnih dobara, tada se ona uglavnom svodi na to da su eksternalije u pravilu nepoželjni
popratni učinci određenih aktivnosti koje se provode s nekom drugom svrhom. Eksternalije u
sebi povezuju elemente javnih dobara s elementima privatnih dobara. Eksternalije utječu na
kvalitetu drugih dobara ( Brümmerhoff, D., 2000:77).
Krajnji primjer pozitivne eksternalije su javna dobra. Javna dobra su robe u kojima mogu
uživati svi i nitko ne može biti isključen. Klasičan primjer javnog dobra je vojska. Kad država
ode u rat, da iskorijeni terorizam, traži oružje za masovno uništenje, prisvoji zemlju svi
moraju platiti danak i svi moraju snositi posljedice, željeli to ili ne. S obzirom na to da je
privatno pribavljanje javnih dobara u pravilu nedovoljno, država mora uskočiti da bi ohrabrila
proizvodnju javnih dobara. Prilikom kupnje javnih dobara poput nacionalne obrane ili
svjetionika, država se ponaša poput bilo kojeg drugog velikog potrošača (Samuelson, A. P. i
Nordhaus, D. W., 2005:37).
7
Što je to javni sektor ?
Njegovo se funkcioniranje ne odnosi samo na financiranje već ima i značajan utjecaj na
razinu i alokaciju raspoloživih resursa, raspodjelu dohotka i razinu ekonomske aktivnosti. U
analizi javnog sektora mogu se postaviti razna pitanja. Ona uključuju:
1. Koje bi kriterije trebalo primijeniti kad se procjenjuje prihvatljivost različitih
budžetskih politika?
2. Kakve su reakcije privatnog sektora na različiti fiskalne mjere, kao što su promjene
poreza i javnih rashoda?
3. Koji su to društveni, politički i povijesni odnosi oblikovali današnje fiskalne institucije
i odredili formulaciju današnje fiskalne politike?
S normativnog stajališta, postavlja se pitanje čemu je potreban javni sektor. Tržišni
mehanizam sam ne može izvršavati sve ekonomske funkcije. Politika javnog sektora potrebna
je da usmjerava, korigira i dopunjava djelovanje tržišta u stanovitom pogledu.
Glavne funkcije: iako konkretne mjere javnih prihoda i rashoda utječu na privredu na različite
načine i koriste se u različite svrhe, može se razlučiti nekoliko manje ili više jasnih ciljeva
poduzimanja tih mjera. Oni obuhvaćaju:
1. Zadovoljavanje javnih dobara, odnosno proces kojim se ukupna upotreba resursa dijeli
između privatnih i javnih dobara i kojim se odabire određena kombinacija javni
dobara. Ovo zadovoljavanje naziva se alokacijska funkcija budžetske politike.
2. Regulativna politika, koja se također može smatrati dijelom alokacijske funkcije, nije
u to uključena jer ona nije primarno problem budžetske politike.
3. Prilagođavanje raspodjele dohotka i bogatstva, kako bi se osiguralo ono što društvo
smatra «prihvatljivim» i «pravednim» stanjem raspodjele, što se naziva funkcijom
distribucije.
4. Korištenje budžetskom politikom kao sredstvom za održavanje visoke stope
zaposlenosti, zadovoljavajućeg stupnja stabilnosti cijena, odgovarajuće stope
privrednog rasta, uzimajući u obzir utjecaj svega toga na trgovačku i platnu bilancu.
Ostvarivanje ovih ciljeva naziva se stabilizacijskom funkcijom.
8
Kako se ovi dijelovi međusobno razlikuju, tako svaka mjera na strani javnih prihoda ili javnih
rashoda vjerojatno djeluje na više od jednog cilja. Problem je, stoga kako urediti budžetsku
politiku a ostvarenje jednog cilja ne onemogućuje ostvarenje drugog.
Polazi se od alokacijske funkcije i pretpostavke da se stanovita dobra koja se ovdje zovu
društvenim ili javnim uz razliku od privatnih dobara ne mogu osigurati tržišnim sistemom, tj.
transakcijama između individualnih potrošača i proizvođača. U nekim slučajevima tržište
potpuno zakazuje, a u drugim ono može funkcionirati, ali samo na neefikasan način
(Musgrave, R.A. i Musgrave, P.B., 1993:4-7).
2.2. Povijesna perspektiva javnih dobara
Rasprava o djelovanju javnog sektora i ostvarenju privatnog interesa uvijek je donosila
kontradiktorna mišljenja. Platon je prvi, u viđenju svoje idealne države antičke Grčke,
prepoznao potrebe da se zagarantira da privatni interesi neće doći u konflikt sa blagostanjem
zajednice. Nekada je državnim organizacijama prioritet bila nacionalna sigurnost i mir, pa
cjelokupan sustav opskrbe javnim dobrima nije dobro funkcionirao, jer su državna sredstva
bila usmjerena na financiranje ratova, te su zanemarene temeljne potrebe građana. U XIII.
stoljeću država je ignorirala i zanemarivala potrebe građana za zdravstvenim uslugama,
vodom, mjestom stanovanja, te ostalim temeljnim životnim uvjetima. Razvojem feudalizma u
XVIII. stoljeću, vladari zemalja zapadne Europe preusmjerili su glavninu državnih izdataka
na financiranje ratova – najviše izdataka je imala Velika Britanija, dok Francuska nije niti
mogla namaknuti dovoljno sredstava da pokrije osnovne troškove obrane. XIX. Stoljeće
karakterizira snažan razvoj industrije i rapidan rast stanovništva. Promijenjena je cijela
državna struktura – industrijski kapitalizam uzrokovao je omasovljenje radne snage,
depopulaciju ruralnih područja te stvaranje urbanih aglomeracija (Desai, 2003).
Ponovni uspon država dogodio se u prvoj polovini XX. stoljeća – zbog demografske
ekspanzije porasli su državni prihodi i rashodi, ali i očekivanja građana glede kvalitete
opskrbe javnim dobrima. Teorija javnih dobara doživljavala je promjene i svoj razvoj je
bazirala na kritičkim stajalištima tadašnjih aktivni ekonomskih teoretičara, međutim,
9
praktična primjena je poprimila oblike i prilagođavala se promjenama uvjetovanim političkim
okolnostima. Sve ove probleme su analitički počeli razmatrati klasičari u svojim djelima u
XIX. stoljeću, ali kristalnija stajališta su pedesetih godina XX. stoljeća iznijeli Richard
Musgrave, Peackok i Paul Samuelson. Oni su rastuću ulogu u upravljanju javnim dobrima
vidjeli u tri činjenice (Pauletić, V., 2008:153-154):
1. Otkriće preferencija građana – koja dobra oni kategoriziraju kao javna i koliko su za
njih spremni platiti;
2. Izmjene političkih vlasti – svaki politički sustav donosio je različite odluke o načinu
upravljanja dobrima;
3. Dodjela proizvodnje i distribucije dijela javnih dobara privatnom sektoru.
2.3. Klasifikacija dobara
Javna dobra možemo razvrstati u tri skupine:
1. Privatna dobra
2. Javna dobra
3. Mješovita dobra
Privatna dobra – dvije su karakteristike koje obilježavaju privatna dobra:
Isključivost i
Rivalitet (nekompatibilnost)
Isključivost - pri korištenju privatnih dobara rabi se načelo isključivosti, što znači da su one
osobe koje nisu spremne platiti za konzum privatnih dobara, isključene od njihova konzuma.
Primjer isključivosti: u nekom stanu može stanovati onaj tko je spreman platiti traženu
stanarinu, pa kad to učini, nitko drugi ne može koristiti taj stan, dakle svi ostali, osim stanara
koji je platio stanarinu, isključeni su od korištenja tog stana.
Rivalitet (nekompatibilnost) – korištenje privatnih dobara temelji se na principu rivaliteta.
Primjer rivaliteta (nekompatibilnosti): podstanar u stanu za glavnog stanara predstavlja
suženje odnosno smanjenje koristi, jer više ne stanuje sam i njegova je privatnost više ili
10
manje ograničena. Još je pregnantniji primjer rivaliteta koji postoji kod korištenja privatnog
dobra, korištenje živežnih namirnica. Jednu jabuku može – naravno, pojesti samo jedna osoba
(a ne nakon nje još jedna).
Obje karakteristike privatnog dobra posljedično dovode do toga da se pojedinac mora
izjasniti. On mora izraziti svoje preferencije želi li na tržištu doći do nekog dobra koje želi
koristiti odnosno da mora dati na znanje koju cijenu je spreman za to dobro platiti. Odnos
između subjekta koji nudi i subjekta koji traži određeno dobro nastaje na način, da se oni
(direktno) susreću na tržištu, i pritom nije potrebno posredovanje države. Uloga države u tim
je transakcijama potrebna, ali samo u smislu pravne države, koja definira, dodjeljuje i
osigurava korištenje prava.
Ona privatna dobra kod čijeg je korištenja od strane jednih subjekata istovremeno isključena
mogućnost njihova korištenja od strane drugih subjekata predstavljaju ekstremni slučaj čisto
privatnih dobara ili tzv. individualnih dobara, iako jedva da i ima privatnih dobara s kojima
nisu povezani neki eksternaliteti1, dakle (pozitivni ili negativni) efekti koji se odnose i na
druge subjekte.
Javna dobra - nasuprot su privatnim dobrima. Ekstremni slučaj javnih dobara predstavljaju
čista javna dobra ili kolektivna javna dobra, kod kojih se radi o graničnom slučaju privatnih
dobara s komponentom individualnog dobra jednakom nula, ali kod kojih postoje
eksternaliteti. Čisto javno dobro može se koristiti kolektivno, što znači da ga istovremeno
mogu koristiti razni subjekti, odnosno korištenje tog dobra od strane jednih subjekta
omogućuje, tj. ne isključuje mogućnost korištenja tog dobra i od strane drugog subjekta. Ovo
dobro u svojoj ukupnosti svima stoji na raspolaganju jednako, tako da uporaba tog dobra od
strane dodatnih konzumenta ne uzrokuje oportunitetne troškove (oni su jednaki nula). Ova
karakteristika javnog dobra naziva se kompatibilnošću odnosno non-rivalitetom u upotrebi
javnog dobra.
1 Eksternalitetima (spillovers) se nazivaju oni učinci (prednosti ili nedostaci) koji za jedan subjekt proizlaze iz
aktivnosti (proizvodnja ili potrošnja) drugog, a nisu rezultat djelovanja mehanizma cijena.
11
Za definiciju javnog dobra karakteristično je da je obilježavaju posebnosti suprotne od onih
tipičnih za privatne, naime isključivost i kompatibilnost odnosno non-rivalitet. Non-rivalitet
pri korištenju javnog dobra znači da korištenje istog dobra od strane jednog konzumenta, ne
umanjuje konzum istog dobra od strane drugog konzumenta.
Načelo isključivosti se pri javnim dobrima ne može primijeniti, što znači da pojedinci ne
mogu biti isključeni od korištenja javnog dobra čak ni onda kad ništa nisu pridonijeli (platili)
za njegovu proizvodnju odnosno stavljanje na raspolaganje. Na primjer od mjera koje su
poduzete protiv poplava profitirat će svaka osoba koja stanuje ili je u posjedu u onom kraju
kojeg te mjere štite od poplave – neovisno o tome da ni u kojem obliku nije pridonijela
(platila) za njihovo provođenje.
Neisključivost u korištenju javnog dobra se naziva i non-aproprijacijom odnosno
neprisvajanjem ili «vozači bez karte» (free-rider, Schwarzfahrer, Trittbrettfahrer). Time se
želi opisati da si onaj koji kontrolira stavljanje na raspolaganje javnog dobra isto ne može u
potpunosti prisvojiti (apropriirati). Tu se ne mogu ostvariti vlasnički titulusi, tako da se radi o
praktično slobodnim dobrima.
Ono načelo koje se u financijskoj literaturi smisaono ističe kao princip koji karakterizira
uporabu javnih dobara jest princip non-rivaliteta odnosno kompatibilnosti. Višestruko
korištenje javnog dobra sa stajališta kompatibilnosti znači da, za razliku od privatnog dobra,
njegova kvaliteta neće biti umanjena. Na primjer ako netko promatra spomenik koji stoji na
nekom trgu, njegovo uživanje u tome neće biti ništa manje ako taj spomenik gledaju i drugi.
Drugim riječima, njegovo korištenje isključuje rivalitet raznih konzumenata, što znači da kad
je takvo dobro jednom stavljeno na raspolaganje, konzumirati ga također može neograničeni
broj konzumenata, bez nekog dodatnog troška. Školski primjer za takvo javno dobro jest
svjetionik. Kad je u njemu jednom upaljeno svjetlo, ne moraju se trošiti dodatna sredstva da bi
njegovi signali služili orijentaciji ne samo jednog, nego i drugog broda (odnosno svih
brodova). Istovremeno konzum odnosno korištenje svjetlosnih signala svjetionika ne samo da
isključuje bilo koga i bilo koji broj konzumenta, već ujedno konzum jednog ili nekolicine
konzumenta ne umanjuje konzum drugog odnosno drugih.
12
Prilikom korištenja javnih dobara nije svejedno radi li se o upotrebi već postojećih javnih
dobara ili ona tek trebaju biti stavljena na raspolaganje.
Ako javna dobra već postoje, tržišna cijena za njihovo korištenje mora biti nula, jer u uvjetima
kompatibilnosti pri upotrebi javnih dobara, njime se može poslužiti neograničeni broj
dodatnih konzumenata, a da pritom nitko od pojedinih konzumenata nije ograničen. Granični
su troškovi nula. Primjena kompatibilnosti istovremeno znači i nedjeljivost odnosno
kolektivni konzum (joint consumption) – uvjereni će pacifist, kao i svaki drugi građanin, imati
koristi od obrane zemlje, iako je protiv rata, oružja i nasilja koje je time povezano.
Kad je riječ o kolektivnom konzumu to međutim ne znači da država kao takva konzumira
javna dobra. Preferencije mogu imati samo pojedinci. Sam pojam kolektivno donosi se samo
na tehnički aspekt korištenja javnog dobra u tom smislu, da se ono može koristiti na osnovi
kompatibilnosti i neisključivosti, dok o samoj koristi koju pojedinci imaju od uporabe javnog
dobra, osobina kolektivnosti konzuma ne govori ništa. Ta je korist kod (skoro) svakog
pojedinca različita – a u slučaju gore spomenutog pacifista ta korist dobiva čak i negativan
predznak.
Činjenica da svaki korisnik može konzumirati istu količinu javnog dobra u pravili ne znači da
je taj konzum za svakog pojedinog korisnika jednako vrijedan. Za vlasnika teretnog broda
koji prevozi posebno vrijedan teret svjetlo svjetionika ima posebno značenje, pa stoga i
uporabu svjetionika visoko cijeni.
Pri vrednovanju određenih javnih dobara mogu se dogoditi i ekstremi, pa će neki njegovi
konzumenti javno dobro ocijeniti pozitivno, a drugi negativno, kao što se to može
pretpostaviti npr. u slučaju instaliranja raketnog obrambenog sustava. Kad je on jednom
postavljen pojedincima i ne preostaje ništa drugo, već da ga koriste, što ga čini javnim
dobrom. Za one koji smatraju da im taj sustav pruža veći stupanj sigurnosti, njegovo
postavljanje bit će ocijenjeno pozitivnim, nasuprot negativnog stajališta kojeg će prema njemu
zauzeti oni koji smatraju da nove rakete samo koštaju i uvećavaju utakmicu u naoružanju, a
da pritom stupanj nacionalne sigurnosti nije nimalo veći.
Ako javna dobra tek treba staviti na raspolaganje, iskrsava problem njihove cijene. Nesporno
je, naime, da poduzeće koje proizvodi javna dobra ima troškove. Stoga cijena po kojoj se ona
13
nude nije nula – kao što je to slučaj kad se koriste već postojeća javna dobra, nego je viša od
nule, a da je istodobno cijena koju konzumenti nude – jednaka nuli. Ta je nemogućnost toliko
logična da je jasno kako tržište kod javnih dobara ne može funkcionirati.
Tablica 1. Opća klasifikacija i tipologija dobara
Konkurentnost u korištenju ili potrošnji
Konkurentno korištenje Nekonkurentno korištenje
Mogućnost
isključenja
Izvediva Privatna dobra:
kruh, cipele
Dobra s plaćanjem
naknade:
kazalište, telefonske usluge,
električna energija
Neizvediva
Zajedničke zalihe:
riba u oceanima,
podzemne vode
Javna dobra:
nacionalna obrana,
vatrogasci, policija
Izvor: Pauletić, V.: Javno dobro i privatni interesi: http://oliver.efri.hr/~javnisek/zbornik/pauletic.pdf
(02.09.2013)
Mješovita dobra - o njima se govori onda kada je prisutna samo jedna od dviju karakteristika,
ili kompatibilnost ili isključivost (odnosno isključivost i rivalitet).
Varijanta kada je zastupljen princip isključivosti:
Na primjer na kabelskoj televiziji na jedan se kabel može priključiti velik broj korisnika, ali
pritom neće doći do smanjene kvalitete praćenja programa pojedinih od njih (non-rivalitet,
kompatibilnost). Pojedini korisnik kabelske televizije obvezan je platiti samo priključak na
kabel, ali ne i granične troškove korištenja kabla kao takvog. Isključivost je rezultat činjenice
da poduzeće koje organizira tu televizijsku mrežu raspolaže s mogućnošću da se pojedinci
priključe na nju, pa se ta usluga može ponuditi za izravnu protunaknadu, naime – cijenu.
Slični primjeri mješovitih dobara su naprimjer kazalište, stadioni, koncertne dvorane i sl. gdje
je pri njihovu korištenju prisutno načelo isključivosti (determinirano brojem mogućih
14
posjetitelja, odnosno kapacitetom), ali ne i rivaliteta, budući da predstavu, odnosno utakmicu,
može gledati, ili koncert slušati, više ljudi ne utječući time na kvalitetu priredbe, niti na
povećanje troškova. U navedenim primjerima radi se o onoj vrsti mješovitih dobara, kod čijeg
je korištenja prisutna isključivost, ali nema rivaliteta. Ova kombinacija elemenata mješovitog
dobra opravdava njihov specifičan naziv, tj. naplatna dobra (Mautgütter, Toll goods).
Čitaonica u nekoj knjižnici jest javno dobro, kad je koristi manji broj čitatelja. Poveća li se
(drastično) broj čitatelja, dolazi do situacije u kojoj doduše, svaki čitatelj «konzumira» istu
količinu dobra knjižnice, ali je kvaliteta tog dobra smanjena zbog uvećanja broja korisnika.
Zbog toga fenomena prezasićenosti, više nije konsekventno i stro očuvan kriterij
kompatibilnosti.
Mehanizam isključivanja moguće je primijeniti u brojnim slučajevima, budući da se mogu
utvrditi individualne cijene za uporabu nekog dobra. U takvim se slučajevima radi o tzv.
klupskim dobrima, tj. onima kod kojih je zbog ograničenog broja konzumenata
kompatibilnost (nerivalitet) konzuma manje-više postignuta, a cijena po kojoj se klupsko
dobro stavlja na raspolaganje raspoređuje se prema broju konzumenata. Klubom se (prema
teoriji optimalne veličine grupa – Buchanan) smatra dobrovoljno sastavljena grupa, za koju
proizlazi zajednička korist iz podjela troškova vezanih uz uporabu nekog nedjeljivog dobra.
Većina javnih dobara su manje-više lokalna javna dobra (koja su ujedno i primjeri za klupska
dobra). Ona su od posebne koristi za one subjekte koji se nalaze u blizini tih dobara (npr.
parkovi i sl.). Nasuprot tome, u kategoriju čistog javnog dobra treba ubrojiti npr. obrambeni
sustav NATO, koji koristi svim državama-članicama odnosno građanima, neovisno o tome
gdje žive. (No, i tu se mogu naći osobine mješovitog dobra).Činjenica da naplatna dobra
mogu biti ponuđena po tržišnim cijenama, govori u prilog privatnog tržišta, pa se intervencija
odnosno posredništvo država tu čini nepotrebnim.
Varijanta kada postoji princip rivaliteta:
Primjeri takvih dobara su visokoškolske ustanove ili zdravstvo. Potražnja za tim uslugama
tendencijalno je nerazmjerna ponudi, pa država intervenira na način da ograničava potražnju,
ili tako da vlastitom aktivnošću proširuje ponudu (subvencijama ili npr. podržavljenjem
zdravstva).
15
Na primjer ako neka tvornica otpadom onečišćuje jezero, nastaje negativan efekt za kupače,
isto kao što će negativan efekt za vodoprivredu nastati onda kad seljak gnoji polje i time
onečišćuje podzemne vode. Jezero odnosno podzemne vode u ovom su slučaju almendna
odnosno zajednička dobra, u vezi s kojima postoji potencijalno područje za odgovarajuću
aktivnost države.
Izvedeno iz kriterija isključivosti i rivaliteta nastaju četiri kombinacije dobara:
isključivost + nekompatibilnost (rivalitet) = privatna dobra koja se mogu ponuditi
putem tržišta
neisključivost + kompatibilnost (nerivalitet) = čista javna dobra
neisključivost + kompatibilnost (nerivalitet) = naplatna dobra
neisključivost + nekompatibilnost (rivalitet) = almendna, odnosno zajednička dobra.
Uobičajeni su slučajevi mješovitih dobara, koje možemo nazvati i nepotpunim javnim ili pak
nepotpunim privatnim dobrima, što je razumljivo, budući da ih karakteriziraju kako značenje
javnog, tako i značenje privatnog dobra.
Meritorna dobra - država ima zadaću ne samo da stavlja na raspolaganje javna dobra, nego se
ona sastoji i u tome da u određenim slučajevima, u kojima s tehničkog stajališta gledano
tržište osigurava zadovoljavanje potreba, ali istodobno prouzrokuje i nepoželjne pojave
povezane s iskazanim preferencijama u izboru konzuma pojedinih konzumenata. Razloge za
to treba tražiti u netočnoj slici o stvarnim preferencijama, nedostatku podataka ili pogrešnim
podacima, ili pak iracionalnim odlukama građana.
U ovim slučajevima, u kojima građani/birači pogrešno procjenjuju korist odnosno nedostatke
određenih dobara, radi se o meritornim (odnosno demeritornim) dobrima, pri čemu se
meritornim dobrima smatraju ona, «čija ponuda bi trebala (neovisno o preferencijama
pojedinih konzumenata) biti u korist, odnosno u slučaju demeritornih dobara, ići na štetu
društva».
U pravilu kod javnih dobara dolaze u procesu demokratskog formiranja političke volje (čak i
pri većinskom odlučivanju) do izražaja iskazane preferencije; kod meritornih dobara bi se
16
aktivnost nositelja političkih odluka trebala sastojati u ciljanoj intervenciji protiv preferencija
koje se smatraju, odnosno ocjenjuju iskrivljenima, da bi se na njihovo mjesto stavila
meritorna dobra, odnosno potisnula demeritorna dobra. Prema Musgraveu bi se kontrast
slobodnom izboru kojeg čine konzumenti mogao pokazati kao «korektiv» nedostatka pri
donošenju odluka konzumenata. Kad konzumenti ne raspolažu potpunim informacijama,
moglo bi se privremeno odgađanje donošenja odluka konzumenata ocijeniti poželjnim, kao
dio procesa učenja, koji će omogućiti da se nakon toga donese inteligentnija odluka.
Ako su preferencije iskrivljene zbog pogrešnih ili nepotpunih informacija, država bi se
ponajprije trebala sama pobrinuti za odgovarajuće informacije. Kod nekih vrlo važnih
aktivnosti države takve se informacije uopće ne smiju ni objavljivati, jer bi tako ponuđena
javna dobra postala bezvrijedna, kao što bi npr. bio slučaj u vanjskoj politici ili još daleko više
pri narodnoj obrani ili tajnim službama. Koncept meritornih dobara dosad nije formaliziran na
zadovoljavajući način, tako da je on prema nekim mišljenjima potpuno suvišan (Jelčić, B.,
1997:290-299).
2.4. Zadovoljavanje potreba za javnim dobrima
Privatna dobra od javnih se na prvom mjestu razlikuju po konkurentnosti (rivalitetu) u
potrošnji, što znači da se sve koristi od upotrebe jednog dobra ograničavaju na pojedinca i da
dobro koje koristi taj pojedinac ne može koristiti nitko drugi. Na primjer jabuka koju
konzumira jedna osoba zauvijek je prestala biti raspoloživa za druge, u istom odijelu ne mogu
biti dvije osobe i slično.
Druga bitna odlika privatnih (tržišnih) dobara jest mogućnost isključivanja iz njihova
korištenja svih onih koji nisu spremni platiti cijenu tih dobara. Plaćanje cijene privatnog dobra
svojevrsna je ulaznica na tržište kojom potrošač privatnog dobra dokazuje sposobnost i
spremnost da ga kupi te izražava preferencije za tim dobrom. Osim toga, cijena privatnog
dobra na konkurentnom tržištu je zadana i za kupca (potrošača) i za ponuđača i u sebi
internalizira sve koristi upotrebe i potrošnje tog dobra. Prema tome, kupci i proizvođači,
ukoliko žele opstati na tržištu, moraju joj se prilagoditi.
17
Za razliku od privatnog dobra, koje karakterizira rivalitet u potrošnji i mogućnost
isključivanja, za javno dobro vrijedi upravo obrnuto. Ona su dostupna svima pod jednakim
uvjetima, a usto su i besplatna. Objektivno im nije ni moguće utvrditi cijenu za pojedinog
korisnika, ili, ako bi i bilo moguće, to ne bi bilo racionalno zato što uključivanje novog
potrošača u korištenje nekog javnog dobra ne proizvodi nikakav dodatni trošak.
Ekonomski rečeno, granični trošak upotrebe javnog dobra ravan je nuli. Prema tome, javna
dobra ne karakterizira ni konkurentnost u potrošnji. Kod privatnih dobara pojedinac pri odluci
o kupnji otkriva svoje preferencije, otkriva što želi kupiti i koliko za to želi platiti.
Kako su pak javna dobra besplatna i u jednakoj mjeri dostupna svima koji sudjeluju u njihovu
zajedničkom korištenju, nitko od korisnika nije spreman platiti to javno dobro, očekujući da to
učini netko drugi. Samim tim, korisnik nije spreman otkriti ni preferencije za javnim dobrom.
Zbog te činjenice javlja se problem tzv. slijepog putnika («slobodnog strijelca», «slobodnog
jahača»). Između čistog privatnog i čistog javnog dobra kao dvije krajnosti. javlja se cijela
lepeza mješovitih dobara.
Kad je riječ o alokacijskog funkciji javnih financija, onda se, prije svega, misli na to kolika bi
zapravo trebala biti veličina javnog sektora, odnosno opseg ponude javnih dobara. Drugim
riječima, postavlja se pitanje racionalne alokacije ukupnih resursa u gospodarstvu za koju iz
teorije blagostanja znamo da se odnosi na ono stanje raspoloživih izvora koje se pri
postojećem stanju raspodjele i odnosa političke moći ne može rediti bolje, da se nečije
blagostanje poveća, a da se time ne ugrozi blagostanje drugih. To se, između ostalog,
ostvaruje onda kada se maksimalno koristi proizvodni potencijal zemlje (ostvaruje
maksimalna proizvodnja raspoloživim kapacitetima), ostvaruje jednakost granične stope
supstitucije u potrošnji za dva ili više potrošača, kao i jednakost granične stope supstitucije u
potrošnji s graničnom stopom transformacije u proizvodnji.
Ravnoteža na konkurentnom tržištu nekog proizvoda postiže se u točci gdje se granični prihod
izjednačava s graničnim troškom. Kod privatnog dobra krivulje potražnje zbrajaju se po
horizontali, a kod javnog dobra po vertikali. U slučaju javnog dobra krivulju potražnje
uputnije je nazivati krivuljom pseudopotražnje.
18
Nemoguće je i zamisliti da bi jedno konkurentno tržište moglo funkcionirati na prodaji iste
količine robe za različitu cijenu. Stoga se alokacija na segmentu zadovoljavanja potreba za
javnim dobrima ne može ostvarivati preko tržišta nego se mora potražiti neka izvediva
alternativa, kao što je budžetsko financiranje (Jurković, P., 2002:32-35).
2.5. Ponuda javnog dobra
Središnji je problem povezan s javnim dobrima u tome što nedostaje bilo kakav mehanizam
kojim bi se utvrdile one «cijene» javnih dobara koje odgovaraju privatnim preferencijama. U
demokratskim državama preferencije građana trebale bi biti izražene putem izbora. Budući da
pojedinci znaju da moraju prihvatiti odluku koja je proizašla iz izbora, glasat će za ono
rješenje koje je najbliže njihovim željama, što znači da će izraziti svoje preferencije.
Uz izborni su proces povezana određena očekivanja, drugim riječima, politički se proces
može promatrati kao efikasan oblik odlučivanja o stavljanju na raspolaganje javnih dobara.
Međutim, politički je mehanizam daleko od savršenog, pa se stoga s pravom može posumnjati
da će dovesti makar i približno do onoga, što se naziva optimalnom proračunskom odlukom.
No on je najbolja (ili pak jedina raspoloživa) tehnika, koja se koliko je to najbolje moguće
mora primijeniti.
Činjenica je da se bez poznavanja točnih i pravih preferencija ne može definirati ni optimalna
ponuda javnih dobara. Racionalni će se pojedinci u mnogim slučajevima ponašati kao vozači
bez karte i o svojim se preferencijama za javnim dobrima neće dobrovoljno korektno izjasniti,
ako bi za to morali platiti odgovarajuću cijenu ili porez.
Nije nužno da privatna dobra na raspolaganje stavlja isključivo privatni sektor. Ima niz
primjera iz kojih je vidljivo da privatna dobra nudi javni sektor kao što je to npr. slučaj s
obveznim zdravstvenim osiguranjem. Kod korištenja svih tih dobara prisutan je rivalitet.
Može se dogoditi i obratno, kad javna dobra na raspolaganje stavlja privatni sektor, kao što će
to npr. biti kad se neki prije privatni park stavlja na raspolaganje na način da postaje dostupan
19
javnosti Iz ovih je primjera vidljivo da karakteristika nekog dobra kao javnog ili privatnog ne
proistječe iz činjenice da ga je ponudila na uporabu javna odnosno privatna osoba, nego je
rezultat analitičke ocjene kome odnosno čem ponuđeno dobro služi, za koje je svrhe stavljeno
na raspolaganje.
Osim toga važno je razlikovati između stavljanja na raspolaganje s jedne strane i proizvodnje
nekog dobra s druge. Naime, ako je na raspolaganje stavljeno neko javno dobro, to još uvijek
ne mora značiti da je javnopravno tijelo preuzelo odgovornost za to da se ono ponudi u nekoj
određenoj kvantiteti i kvaliteti. Ova odgovornost može ali i ne mora značiti da je javnopravno
tijelo ujedno i njegov proizvođač. Tako, recimo, odvoz smeća može biti organiziran tako da
dio tog posla obavlja neka teritorijalna jedinca u vlastitoj režiji, s vlastitim voznim parkom,
odlaganjem na odlagališta smeća kojima ona upravlja i s vlastitim menadžmentom, a dio tog
posla dodijeli privatnim poduzetnicima, koji će smeće odvoziti i odlagati za privatni račun, ali
na osnovi i pod uvjetima koji su dogovoreni s javnopravnim tijelom (Jelčić, B., 1997:297-
298).
2.6. Upravljanje javnim dobrima
Da bi upravljanje javnim dobrima od strane države bilo kvalitetno i efikasno, ona svoje
upravljanje mora regulirati državnim aktima i propisima na način da javna dobra zaštiti od
svih negativnih učinaka i potencijalnih oštećenja.
Zakonska regulativa i propisi su samo inicijalni okvir i ciljana smjernica za praktičnu
primjenu upravljanja javnim dobrima, gdje država svojim interventnim mjerama regulira
ekonomske aktivnosti, sektore i poduzeća.
Upravljanje javnim dobrom obuhvaća čitav niz radnji, kojima se uređuje status tih dobara. To
su osobito: proglašavanje postanka javnog dobra, razgraničenje javnih dobara, uređivanje
režima korištenja, rješavanje sporova u vezi s javnim dobrom i ostalo. Sadržaj upravljanja, te
tko i uz koje pretpostavke ima ovlaštenja za poduzimanje određenih radnji, utvrđuju posebne
norme, u pravilu, iz sustava upravnog prava. Tako pravo na upravljanje javnim dobrom mogu
20
imati: a) Republika Hrvatska i jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave, a
to su općine, gradovi i županije. Primjerice, pomorskim dobrom upravlja država, Republika
Hrvatska bilo neposredno, bilo putem županija; b) javne ustanove (kao što su muzeji, arhivi,
knjižnice); te c) posebna javna poduzeća (pa je tako primjerice Zakonom o javnim cestama
osnovana „Hrvatska uprava za ceste“ pored ostalog i radi upravljanja javnim cestama na
području Hrvatske (Jelušić, M., 2009:159).
Nositelji javnih dužnosti i njihova funkcija u očuvanju javnog interesa
Javni interes se često dovodi u kontradiktorni odnos sa privatnim ili pojedinačnim interesom u
ekonomskoj teoriji: privatni interes angažiranih vladinih dužnosnika kao upravitelja javnog
sektora se očituje u tome da se oni mogu ponašati poput menadžera u privatnom sektoru, te da
su vođeni uskim konceptom osobnog interesa – bogatstvom, slavom i moći. S obzirom da kao
profesionalno upravitelji državne uprave javni dužnosnici imaju vitalnu ulogu u društvenoj
zajednici, oni su se prema izvršavanju svojih dužnosti obvezni odnositi s visokim stupnjem
integriteta.
Javni dužnosnici moraju, prije svega, biti vođeni etičkim principima u svojim profesionalnim
aktivnostima, te moraju poštivati prava građana, te slijediti demokratske vrijednosti sa istom
efikasnošću kojom omogućuju opskrbu javnih dobara.
Da bi organi vlasti postigli i održali navedenu dosljednost i odgovornost, trebaju poštivati
osnovna načela javnog djelovanja:
Nesebičnost – nositelji javnih funkcija trebaju donositi odluke u korist javnog interesa,
a ne da bi sebi priskrbili materijalnu i financijsku korist;
Integritet – ne smiju biti podložni vanjskom utjecaju, koji može utjecati na obavljanje
njihovih dužnosti;
Objektivnost – odluke se moraju donositi u skladu sa zaslugama i postignućima;
Odgovornost – donositelji odluka su odgovorni javnosti za donošenje svojih odluka i
za sve njihove posljedice;
Otvorenost – organi vlasti moraju biti transparentni, dostupni i otvoreni javnosti;
21
Iskrenost – imaju dužnost obznaniti javnosti svaki element ključan za donošenje
odluke;
Vlastiti primjer – svoje djelovanje moraju potkrijepiti i poticati načela javnog
djelovanja.
Da bi se navedena transparentnost postigla, potrebno je javnosti pružiti mogućnost uvida u
vladine informacije, te je potrebno stvoriti okvir koji omogućava vladinom djelovanju i
dokumentima da budu otvoreno pregledani.
Problemi upravljanja javnim dobrima – slobodni jahači, eksterni efekti i tržišni
neuspjesi
Prilikom upravljanja javnim dobrima, država se može susrest s nekim od problema – postoje
situacije kada određena poduzeća i sektori svojim direktnim utjecajem ometaju ili u
potpunosti onemogućavaju državi pružanje javnih dobara i usluga. Država dolazi u situaciju
kada se javlja nemogućnost da ona svojom autoritativnom sposobnošću uspostavi vlasnička
prava.
Temeljni problemi koji narušavaju društveno optimalnu proizvodnju su:
«Slobodni jahači» («Free Rideri») – pojedinci koji koriste javna dobra, a ne plaćaju ih;
Eksterni efekti – aktivnosti koje uzrokuju korist ili štetu drugih, a s tim da drugi ne
plaćaju za tu aktivnost, ili im se ne pokriva trošak te aktivnosti;
Tržišni neuspjeh («market failure») – situacija koja se javlja kao rezultat kada cijena
dobara i usluga ne reflektira prave troškove njihove proizvodnje i potrošnje.
Slobodni jahači znaju da oni neće biti isključeni iz korištenja javnoga dobra, bez obzira
doprinose li njegovu financiranju ili ne. Nemoguće je tražiti plaćanje cijene za korištenje
javnoga dobra od svakog korisnika pojedinačno, a neplatiše ne mogu biti isključeni od
korištenja, pa uživaju u njegovu korištenju, sve dok to financiraju drugi. Moguće su neke od
opcija koje bi djelomično riješile problem slobodnih jahača:
Alternativne mogućnosti proizvodnje javnih dobara koje imaju karakteristiku
isključivosti (npr. uvođenje kabelske televizije);
22
Pritisak društva – moguće je djelomično isključenje slobodnih jahača iz zajednice na
način da im se prekinu određeni kontakti sa društvom u kojem žive.
Isto tako, javljaju se ozbiljni problemi kada privatni sektor stvara eksterne efekte. Ekonomska
teorija smatra da suradnja i ekonomska razmjena između dviju strana mora biti obostrano
zadovoljena. Međutim, sudionici ekonomskih transakcija mogu uzrokovati pozitivne ili
negativne eksterne efekte, a ne snose troškove i koristi tih efekata, već to snose treće osobe
koje ne sudjeluju u navedenoj ekonomskoj transakciji.
Eksterni efekti mogu biti:
1. Negativni – njihova proizvodnja uzrokuje negativne posljedice za okolinu, pa je
društvena granična korisnost od potrošnje javnoga dobra manja od privatne granične
korisnosti. To znači da je dobro više iskorišteno od onoga koliko bi bilo društveno
optimalno. Stoga će bez državne intervencije javno dobro biti podcijenjeno.
2. Pozitivni – djelovanje jednog subjekta indirektno uzrokuje koristi trećima.
Postojanje eksternih efekata se može ukloniti sporazumom među stranama koje ih uzrokuju.
Najčešći tip sporazuma je prešutan sporazum u političkim procesima. Vladini dužnosnici koji
predstavljaju građane donose zakone i propise o zaštiti javnih dobara, a ti zakoni mogu
poprimiti formu kontrole i regulacije. Drugi tip sporazuma je pogodbeni sporazum gdje se
pojedinci mogu nagoditi kako da efektivno ishode eliminaciju eksternalija bez državne
intervencije.
U uvjetima postojanja slobodnih jahača i eksternih efekata, tržište je slabo i neefikasno, pa je
potrebna intervencija države koja će mjerama regulative, porezima, subvencijama ili
uspostavljanjem vlasničkih prava vratiti narušenu ravnotežu.
Osim slobodnih jahača i eksternih efekata, prepreke u upravljanju javnim dobrima se mogu
javiti i u obliku tržišnog neuspjeha u onim poduzećima i sektorima kod kojih je on prepoznat.
Stoga država poduzima regulativne mjere sa ciljem suzbijanja navedenih problema. Državne
intervencije obuhvaćaju širok opseg regulacijskih, fiskalnih i poreznih postupaka koji
uzrokuju promjene prava i odgovornosti društvenih subjekata.
23
Tri su oblika državne intervencije:
1. Financijska pomoć
2. Regulacija
3. Izravne državne investicije u dobra i usluge.
Da bi državna intervencija bila efikasna, potrebno je prije njene primjene dobro proučiti sve
troškove i koristi koje ona donosi. To se može najbolje vidjeti provedbom cost – benefit
analize, koja analizom troškova (cost) i koristi (benefit) uspoređuje sve prednosti i nedostatke
potencijalnog poduzeća u koje država planira ulagati. Ona može pomoći u donošenju ispravne
odluke i korekciji projekta. Nakon toga, intervenciju treba ciljano usmjeriti na ona poduzeća i
privredne grane kojima je pomoć stvarno potrebna.
Neki od oblika državnih intervencija na tržištu su sljedeći:
Unakrsne potpore - reduciraju se troškovi sektora u jednoj regiji na način da se
povećaju određeni porezi sektorima u drugoj regiji;
Direktni proračunski izdaci za ciljane narušene sektore;
Preuzimanje većinskog vlasništva i kontrole države nad nekim sektorom;
Uvozno – izvozne restrikcije;
Kontrola cijena.
24
Tablica 2. Tržišni neuspjesi i državna intervencija
Naziv tržišnog
neuspjeha
Primjer tržišnog
neuspjeha
Najčešći oblik državne
potpore
Javno dobro
Svjetionici, ulična rasvjeta, javni
radio i televizija Država izravno pruža uslugu
Primjereno (društveno
značajno) dobro
Programi cijepljenja,
osnovno obrazovanje
Subvencioniranje ili potpuno
financiranje
Ekonomije obujma Monopolska i oligopolska tržišta Pomoć poduzećima koja
ulaze na tržište
Pozitivni vanjski učinci
Negativni vanjski učinci
Razvoj i istraživanje
Onečišćenja
Subvencioniranje,
oporezivanje, regulacija
Nepotpune ili asimetrične
informacije
Mala i srednja poduzeća teško
dolaze do kredita
Subvencioniranje kamate,
jamstva, informativni centri
Nefleksibilnost na tržištima rada Minimalna nadnica
Snižavanje doprinosa,
subvencioniranje
zapošljavanja
Smanjena mobilnost
faktora
Rad i kapital teško sele u
nerazvijena područja
Povećanje kvalitete
infrastrukture
Otežano prilagođivanje
promjenama na tržištu
Poduzeće ili sektor koji treba
restrukturirati Pomoć pri izlasku s tržišta
Inozemne subvencije
Pomoć domaćoj industriji radi
inozemnog
subvencioniranja proizvoda
Subvencije, pregovori u
WTO-u
Izvor: Pauletić, V.: Javno dobro i privatni interes, http://oliver.efri.hr/~javnisek/zbornik/pauletic.pdf ,
(03.09.2013)
Regulacijom se smatraju državni zakoni i propisi kojima država kontrolira ponašanje
poduzeća. Njome ona sustavno upravlja ekonomijom na način da izravno ili neizravno
usmjerava i regulira proizvodnju i potrošnju dobara i usluga. U većini tržišnih gospodarstava
glavni i temeljni problem je postojanje monopola i oligopola, pa je prisutna težnja da tu
25
država bude pozvana da svojom interventnom politikom zaštiti interese svojih građana.
Ključne značajke regulacije su transparentna konkurencija i odgovornost korisnika.
Osim regulativnim mjerama, država nedostatke privatnog sektora može riješiti potporama
poput subvencija, poreznih olakšica, povoljnih kredita. Poduzeća s teškoćama tako dobivaju
bespovratna sredstva koja im omogućuju buduće visoke stope rasta. Takva poduzeća postaju
«budući pobjednici», a državna potpora im je poslužila za oporavak i rehabilitaciju.
Međutim, unatoč postizanju općeg blagostanja i revitalizaciji poduzeća, državne potpore
imaju i svoje negativne strane. One imaju takvo obilježje da snižavaju cijene i potiču
prekomjernu potrošnju resursa, te čine proizvode domaćih proizvođača konkurentnima. Mogu
narušiti tržišnu konkurenciju među poduzećima jer automatski diskriminiraju one koji na
tržištu djeluju bez državne pomoći.
Stoga država, osim ciljanog usmjeravanja potpora mora odrediti i granicu do kada tu potporu
pružati i u kojem iznosu. To može postići:
rješenjima privatnog sektora na način da potakne fuzije poduzeća kojima će
internalizirati eksternalije;
državnim rješenjima, gdje će porezima, potporama i regulacijom stvoriti efikasno i
profitabilno tržište.
Na taj način će se postići zadovoljavajući rezultati u sanaciji «bolesnih» poduzeća, te će se
uspjeti održati zadovoljavajuća tržišna konkurencija. Isto tako, država mora naći najbliže
efikasan način da izdvajanja preusmjeri na one sektore kojima je to stvarno potrebno, te da ta
izdvajanja ograniči količinski i vremenski na razinu gdje će navedeni sektor dalje moći
samostalno opstati (Pauletić, V. 2008:158-163).
2.7. Određivanje cijena u javnom sektoru
Određivanje cijena u javnom sektoru predstavlja način na koji država utvrđuje cijene za
proizvode i usluge koji se proizvode u javnom sektoru, ili pak u privatnom, ali od države
26
reguliranom sektoru. Neka se dobra zbog raznih razloga (tržišni neuspjesi) ne mogu
proizvoditi u privatnom sektoru, pa se država odlučuje za njihovu proizvodnju. Radi se o
proizvodima i uslugama koji su od životne važnosti za funkcioniranje cjelokupne proizvodnje
(gospodarska infrastruktura) ili se smatraju osnovnim životnim potrebama (javni gradski
prijevoz). Takva se dobra ili usluge uglavnom proizvode u javnim poduzećima u državnom
vlasništvu. No sve se češće pribjegava privatizaciji javnih poduzeća i proizvodnji tih dobara i
usluga u pravnim, ali od države reguliranim poduzećima.
Međutim, bilo da se ova dobra proizvode u državnom sektoru ili u reguliranom privatnom
sektoru, država uvijek treba naći načina kako odrediti njihove cijene. Tako se obično radi o
utvrđivanju cijena u proizvodnji i prijenosu električne energije, raznim vrstama komunalnih
usluga kao što su vodovod i kanalizacija, u javnom zdravstvu, školstvu, i gradskom prijevozu,
u telekomunikacijama, javnom stanovanju, uslugama javnih rekreacijskih centara, korištenju
parkova i sl. Država tako treba na primjer odrediti cijenu struje i telefonskog impulsa,
ulaznice za javne koncerte i muzeje, cestarine za autoputove i mostove, i slično. Jednako tako
ovdje se radi o određivanju visina državnih taksi za pružanje državnih usluga kao što je
dobivanje putovnice ili građevinske dozvole, ili pak naplata sudskih pristojbi.
Cijene većine ovih proizvoda i usluga iz više razloga (prirodni monopol, eksterni učinci, itd.)
ne mogu se određivati tržišno, već je na državi da odredi njihovu visinu. Politika utvrđivanja
cijena u javnom sektoru mora se rukovoditi s tri kriterija:
1. učinkovitost raspodjele resursa,
2. pokrivanje troškova proizvodnje dobara i
3. usluga u javnom sektoru i pravednost raspodjele.
Da bi se razlikovale od cijene u privatnom sektoru, s jedne strane, i poreza s druge strane,
cijene u javnom sektoru u ekonomskoj literaturi često dobivaju poseban naziv, te se govori o
naknadama korisnika (engl. user charges, user fees). Naknadama korisnika, država izravnim
putem određuje visinu cijena za proizvode i usluge koje proizvodi ili regulira, dok pomoću
poreza neizravnim putem utječe na visinu cijena. U oba slučaja ona određuje konačnu cijenu
za potrošača, samo kod poreza ona to radi neizravnim putem, a kod naknada korisnika
izravnim putem. Kao što se država trudi da odredi optimalnu visinu poreza, tako ona treba
odrediti i optimalnu razinu naknada korisnika. To nije uvijek jednostavno postići.
27
Uobičajena teorijska preporuka koju bi trebali slijediti državni službenici pri određivanju
cijena u javnom sektoru glasi kako cijene trebaju biti izjednačene s graničnim troškovima jer
je tada zadovoljen zahtjev za učinkovitom alokacijom resursa. Međutim, u praksi je zbog više
razloga vrlo teško primijeniti ovo pravilo, pa se ono više smatra općim standardom kojem
treba težiti. Vrlo je teško izmjeriti granični trošak svakog pojedinog proizvoda ili usluge.
Osim toga, mnoga javna poduzeća posluju kao prirodni monopoli, te imaju obilježja
ekonomija razmjera kod kojih dugoročni prosječni troškovi opadaju. Granični se troškovi tada
nalaze ispod prosječnih troškova. Kada bi se cijena odredila tako da je jednaka graničnom
trošku, tada ona ne bi pokrila niti prosječne troškove i poduzeće bi bilo u gubitku. Kada je
cijena niža od prosječnog troška, poduzeće se nalazi u gubitku. Zato se idealno rješenje
jednakosti cijene i graničnog troška za određivanje cijena u javnom sektoru teško može
primijeniti. Moguće je rješenje da se cijena odredi prema graničnom trošku, a deficit javnog
poduzeća financira subvencijama, tj. povećanim porezima. Time se, međutim, unose nove
iskrivljenosti u sustav cijena, i nameće se pitanje zašto bi oni porezni obveznici koji ne koriste
dato dobro ili uslugu putem poreza, snosili trošak njihove proizvodnje.
Druga mogućnost određivanja cijena u javnom sektoru sastoji se u određivanju cijena prema
prosječnom trošku, odnosno prema načelu potpuno raspodijeljenog troška. Zbog svoje
jednostavnosti ova je metoda u praksi sve više zastupljena. No i pri njezinoj se primjeni
pojavljuje niz teškoća. Tako je posebno otežano primijeniti ovu metodu kod poduzeća koja
proizvode mnogo proizvoda jer je neke troškove (npr. amortizaciju strojeva) vrlo teško u
potpunosti raspodijeliti po pojedinim proizvodima.
Treći način određivanja cijena u javnom sektoru naziva se dvodijelnim tarifama. Naime, stalni
pokušaji države da cijene što više približi graničnom trošku, a da istovremeno poduzeće
ostvari dovoljno prihoda da pokrije troškove, doveli su do formuliranja načela dvodijelnih
tarifa. To je sustav cijena prema kojem korisnici usluge plaćaju fiksni iznos da bi pristupili
njezinom korištenju, a kasnije plaćaju varijabilni iznos prema načelu jednakosti cijene i
graničnog troška za svaku dodatnu jedinicu usluge koju koriste. Tako, na primjer, ako za neku
uslugu postoji 1000 korisnika, svaki korisnik za pristup korištenju te usluge plaća tisući ti dio
gubitka javnog poduzeća, a za svako daljnje korištenje plaća cijenu koja je jednaka graničnom
trošku. Iako se dvodijelne tarife čine prilično složenim za provedbu, one su vrlo raširene u
praksi. Tako se telefonske usluge često plaćaju kao mjesečni paušal plus cijena pomnožena s
brojem iskorištenih impulsa iznad paušala.
28
Neki ekonomisti prihvaćaju Ramseyevo pravilo (prema engleskom matematičaru Franku
Ramseyu) za određivanje cijena u javnim i reguliranim poduzećima koja proizvode mnogo
proizvoda. Prema tom pravilu cijene treba odrediti tako da budu nešto iznad graničnih
troškova kako bi poduzeće moglo preživjeti. No, potrebno je odrediti koliko iznad graničnih
troškova one trebaju biti. Ramseyevo pravilo kaže kako cijene trebaju hiti najviše udaljene od
graničnih troškova za one proizvode koji imaju najmanju elastičnost potražnje. Tako će porast
cijena proizvesti najmanja iskrivljenja potražnje.
I u slučaju kada se troškovi mogu utvrditi s priličnom mjerom sigurnosti, i dalje ostaje
otvoreno pitanje treba li optimalno određivanje cijena u javnom sektoru biti ograničeno
učinkovitom alokacijom resursa, ili ono također treba voditi računa o potrebi da se cijenama u
javnom sektoru postignu i određeni pomaci prema pravednijoj raspodjeli (Kesner – Škreb M.,
1996:91-93).
2.8. Odnos javnog i privatnog sektora
Rasprava o djelovanju javnog sektora i ostvarenju privatnog interesa uvijek je donosila
kontradiktorna mišljenja. Platon je prvi, u viđenju svoje idealne države antičke Grčke,
prepoznao potrebu da se zagarantira da privatni interesi neće doći u konflikt sa blagostanjem
zajednice. U prošlih nekoliko desetljeća je država preuzimala odgovornost za pružanje usluga
javnom sektoru koje su uključivale zdravstvo, obrazovanje, promet, civilnu zaštitu i drugo.
Danas je naglasak stavljen na deregulaciju i privatizaciju.
Ekonomska znanost pretpostavlja da se svi povode za vlastitim željama – naši motivi su ono
što objašnjava naše postupke. Milton Friedman, dobitnik Nobelove nagrade iz područja
ekonomije, naglasio je: «Svaki pojedinac služi svom vlastitom privatnom interesu. Mnogi
velikani prošlosti su služili svom privatnom interesu, baš kao i mnogi nesretni škrtice».
Temelj rasprave o privatnom interesu vezano je uz stajalište da je čovjek egoistično i
racionalno biće vođeno vlastitim interesom prilikom odluke o privatnim, ali i o javnom
dobrima.
Tako mikroekonomska teorija opisuje čovjeka pomoću tri aksioma:
29
1. Pojedinac je racionalan,
2. Pojedinac je egoističan
3. Egoizam se pojavljuje u obliku ekonomskog samointeresa u usko definiranom pojmu.
Privatni interes eksploatacije javnih dobara ostvaruje se u svim segmentima života: javno
dobro dostupno je pojedincu uvijek i svugdje, u neograničenim količinama, a samom
besplatnom uslugom od korištenja javnog dobra pojedinac ostvaruje korist. Tri su vrste
beneficija koje se očituju neisključivošću i nekonkurentnošću, a istodobno uzrokuju
usavršavanje kvalitete ponude javnih dobara:
1. Redukcija rizika – mnoga javna dobra stvaraju pogodnosti prilikom reduciranja
ili potpune eliminacije rizika kada rizik predstavlja „javno zlo“. Na primjer, redukcija
zračenja izazvana efektom staklenika reducira rizik globalnog zatopljivanja za sve
stanovnike Zemlje;
2. Povećanje kapaciteta proizvodnje javnih dobara – znanje je okvirni primjer:
obrazovanje povećava nacionalne kapacitete i mogućnosti, te također potiče
mogućnosti postizanja globalnog znanja;
3. Direktno postizanje korisnosti – na primjer, siromaštvo je jedan od problema kojima
se bavi država, pa njegovom redukcijom svi mogu steći korisnost i spoznaju
iz saznanja da je siromaštvo reducirano.
30
Tablica 3. Klasifikacija pogodnosti koje pružaju javna dobra
Tip
pogodnosti
Redukcija
rizika Kapaciteti Korisnost
Međunarodni doseg
Redukcija klimatskog
rizika od globalnog
zatopljenja
Državne vladajuće
institucije
Održavanje
bioraznolikosti
Regionalni doseg Redukcija kiselih kiša Regionalne vladajuće
institucije
Zaštita šuma ili
jezera
Pogodnosti
dostupne svima
Eliminacija
rizika od bolesti
Stvaranje globalnog
znanja
Spoznaja o redukciji
siromaštva
Ograničene
pogodnosti
Redukcija incidencija
izazvanih bolestima
Istraživanje neplodne
poljoprivrede i suše
Spoznaja da je neka
bolest rasprostranjena
u maloj mjeri
Korisnost dostupna
javnosti
Zaštita od
sukoba
Održavanje
javnog reda i mira Mir i sigurnost
Izvor: Pauletić, V.: Javno dobro i privatni interes, http://oliver.efri.hr/~javnisek/zbornik/pauletic.pdf,
(02.09.2013)
U međusobno kooperaciji i djelovanju vladinih dužnosnika kao upravitelja javnog sektora, te
pojedinaca i tržišta kao nositelja privatnog interesa, postoje obostrana očekivanja:
Javni sektor očekuje od privatnog:
o da poštuje norme i propise o zaštiti javnih dobara,
o da se prema javnim dobrima odnosi odgovorno i korektno, izbjegavajući štetne
indirektne efekte,
o da poštuje propisane standarde/ciljeve,
o da ne iskorištava ili ne monopolizira postojeću situaciju,
o da propisno i indirektno, putem poreza, plaća eksploataciju javnih dobara.
Privatni sektor očekuje od javnog:
o da osigura nesmetano i povoljno korištenje javnih usluga,
o da relocira resurse u svrhu stvaranja povoljne konkurentske privredne situacije,
31
o da utječe na stvaranje novih tržišnih struktura antimonopolskom politikom,
o da napusti politiku korištenja mekog proračunskog ograničenja koja dovodi do
netransparentnog subvencioniranja.
Da bi se postigla, zadovoljila i održala postojeća očekivanja, te da bi se u konačnici ostvario
privatni interes, privatni i javni sektor često udružuju svoje napore u svrhu ostvarenja
međusobne suradnje. Stoga oni ulaze u zajedničke financijske inicijative.
Tri su vrste zajedničkih projekata:
1. samostalno financirani projekti (free-standing projects)- privatni sektor poduzima
projekt, a troškovi će biti pokriveni naknadom za korištenje javne usluge od
strane krajnjeg korisnika. Privatni interes je ostvaren na način da privatni sektor
dobiva potpuno pokriće troškova, a po završetku projekta, produkt rada postaje javno
dobro koje opet pojedinci besplatno koriste.
2. zajednička ulaganja (joint ventures) - privatni i javni sektor sudjeluju u organizaciji i
snošenju troškova podjednako, ali privatni sektor ima punu kontrolu nad projektom,
čime se i tu ostvaruje privatni interes.
3. prodane usluge javnom sektoru - privatni sektor prodaje javne usluge. Primjer je
privatizirani doktor medicine, koji naplaćuje zdravstvene usluge koje bi pojedinca u
javnoj zdravstvenoj ustanovi mogao ostvariti besplatno.
Prilikom suradnje javnog i privatnog sektora mogu se pojaviti situacije:
1. Kada je privatni interes usklađen sa javnim – time se može doprinijeti znatnom
reduciranju troškova. Na primjer, u Velikoj Britaniji, mnoge privatne tvrtke
opskrbljuju javne zatvore svojim uslugama (jedna od usluga je i da svoje djelatnike
zapošljavaju kao zatvorske nadzornike i čuvare), te dobro tretiraju zatvorenike jer im
je to u tržišnom interesu – na taj način je zadovoljen javni interes jer su zatvorenici
dobro zbrinuti, te je izjednačen s privatnim interesom koji je tvrtka ostvarila
smanjujući svoje troškove poslovanja;
2. Kada postoji javno dobro/javna usluga sa reputacijom tržišne vrijednosti – privatne
tvrtke mogu biti motivirane, da prilikom ustupanja svojih usluga javnom sektoru,
ponude besplatno i usluge koje nisu ugovorene, te si tako osiguravaju povjerenje
javnosti i veću potražnju za njihovim proizvodima;
32
3. Kada su zaposlenici privatnog sektora motivirani profesionalnom etikom njihov
privatni interes dolazi do izražaja kada se oni brinu o ishodu projekta njihove tvrtke sa
javnim sektorom, jer se tako brinu i o svojim primanjima.
Tri glavna uvjeta koja idu u prilog stvaranju javnog – privatnog partnerstva su:
1. Kriza koja treba biti široko prepoznata prije nego što se partneri upuste u ovaj oblik
suradnje
2. Pojedinci ili grupa mogu prepoznati propuštene prilike za optimiziranje korištenja
nedostatnih resursa, pa se javljaju «podržavatelji» koji omogućavaju stvaranje
partnerstava
3. Pokretači – aktivisti koji će spojiti partnere.
Faktori koji pridonose trajnom javno-privatnom partnerstvu su sljedeći:
Smanjenje troškova lokalnih jedinica vlasti i povećanje kreditnih potencijala;
Smanjenje opterećenja poreznih obveznika zbog veće efikasnosti privatnih sektora;
Bolja kvaliteta opskrbe bez povećanja poreza ili korisničkih naknadna;
Generiranje novih izvora dohotka, poticanje industrijskog razvoja, te bolje
usmjeravanje javnih sredstava;
Tvrtka razvija svoju lokalnu i nacionalnu reputaciju zbog pružanja kvalitetnih usluga,
te time ona nastoji zadržati povjerenje javnosti;
Javni sektor posjeduje imovinu koja je financirana od strane države, a u suradnji sa
prihvatnim sektorom postiže pogodnosti jer privatni sektor poznaje potrebe kupaca.
Nedostaci u stvaranju uspješnih javno-privatnih partnerstva:
Obostrano nepovjerenje i nedostatak razumijevanja interesa;
Nepostojanje informacija na lokalnoj razini;
Postojeće zakonske i institucionalne prepreke za stvaranje kvalitetnih javno-privatnih
odnosa.
Sve intenzivniji napredak društva stvara nove, zahtjevnije i kvalitetnije potrebe građana za
javnim dobrima i uslugama. Javnom sektoru je stoga potrebna pomoć da bi te rastuće potrebe
ispunio. Javno-privatno partnerstvo je obećavajući oblik takve suradnje javnog i privatnog
sektora gdje se iskazuje određeni interes s obje strane. Ovo partnerstvo kombinira prednosti
33
oba sektora, te predstavlja alternativu privatizacije. Interes javnog sektora temelji se na brzom
i kvalitetnom pružanju usluge građanima, dok je interes privatnog partnera profitabilno
ulaganje u javne objekte koje nije njihovo vlasništvo, ali im omogućuje ulaganje i angažiranje
vlastitih kapaciteta sa ciljem poboljšanja životnog standarda. Do sada su se javne potrebe
namirivale iz državnog proračuna, međutim, snažnim razvojem poduzetništva nastale su i
želje privatnih poduzetnika za ulaganjem u javni sektor.
Javni i privatni sektor već dugi niz godina posluju po jednom tradicionalnom obrascu gdje su
točno definirana prava i obveze svakog sektora, pa se zna dogoditi da oni ne žele izlaziti iz
dosadašnjeg okvira poslovanja i ulaziti u kompleksnije odnose. Javni sektor se boji da će
privatni sektor iz takvog odnosa samo nastojati maksimizirati svoju korist, dok privatni smatra
da su određeni pristupi javnoga sektora samo dodatni teret.
Ovo partnerstvo obuhvaća dvije dimenzije: strateška razina se odnosi na koordiniranje
političkih ciljeva i određivanje prikladnih uloga svakog partnera, a operativna se bavi
realizacijom i provedbom predviđenih projekata. Odabir najpovoljnijeg privatnog partnera se
vrši prema propisima u javnoj nabavi, čime se osigurava izbor najpovoljnijeg i
najkvalitetnijeg partnera.
Hrvatska se sve više suočava s porastom potreba za uslugama javnog sektora. Budući je
suočena sa proračunskom ograničenjima, nužno je smanjiti javnu potrošnju i opterećenje
gospodarstva. Stoga bi trebalo pristupiti sklapanju ugovora o javno-privatnom partnerstvu.
Vlada Republike Hrvatske je donošenjem Smjernice za primjenu ugovornih oblika javno –
privatnog partnerstva (Narodne novine, 2006.) definirala primjenu i realizaciju projekata
javno – privatnih partnerstva.
Prema navedenoj Smjernici, u Hrvatskoj su prihvaćena dva oblika javno – privatnog
partnerstva, temeljenih na engleskom modelu:
1. Koncesijski model (engl. Build Operate Transfer – BOT) gdje privatni partner pruža
uslugu krajnjim korisnicima pod kontrolom javnog partnera, a naknada privatnom
partneru sastoji se od nametnute pristojbe krajnjim korisnicima i od subvencija
državnih tijela,
2. Model Privatne financijske inicijative.
34
Razvoj javno – privatnog partnerstva u Veliko Britaniji potaknut je željom vladajuće strukture
da državnu potrošnju drži pod kontrolom, ali proračunskim motivima koji su iskazani
manjkom sredstava za investicije u javni sektor. Tako je 1992. godine pokrenut model
«Privatne financijske inicijative (PFI), koji se od ostalih javno - privatnih partnerstva razlikuje
u tome što i privatni partner angažira svoja financijska sredstva u realizaciji projekata –
privatni partner projektira, gradi, financira i upravlja građevinom za javni sektor (npr. škola,
bolnica, željezničko – cestovna veza). PFI2 model obuhvaća različite projekte – od malih
projekata, poput 100.000 £ vrijedne opskrbe škole u Littlehamptonu, do 4 milijarde £
vrijednost projekta željezničko cestovne veze.
Tablica 4. Neki od PFI projekta javno – privatnog partnerstva u Velikoj Britaniji
Projekt Vrijednost projekta (mil. £)
Željezničko cestovna veza 4,178
Potporni cestovni pravac
Birmingham 450
Sveučilišna bolnica - London 404
Izvor: Pauletić, V.: Javno dobro i privatni interes, s Interneta, http://oliver.efri.hr/~javnisek/zbornik/pauletic.pdf
(17.09.2013)
Kvaliteta PFI-a se ogleda u njegovoj pomoći vladajućoj strukturi da poveća javne inveticije
kroz veće kapitalne izdatke, uz istovremeno održavanje čvrstog fiskalnog položaja. Sukladno
tome, PFI ostvaruje efektivne uštede i već novčanu vrijednost javnih usluga, nego što to mogu
ostvariti projekti koji su tradicionalno ovisni o upravi javnog sektora (Pauletić, V., 2008:164-
171).
2 Eng. Private Finance Initiative – model uveden od strane vlasti Velike Britanije sa ciljem zbližavanja
partnerskih odnosa privatnog i javnog sektora (Graham, 2001.)
35
3. EKSTERNALIJE
3.1. Pojam i karakteristike eksternalija
Pri izvođenju Paretovih uvjeta u modelu čiste privatne ekonomije pošlo se od pretpostavke da
gospodarski subjekti donose svoje odluke neovisno, odnosno da pritom ne utječu jedni na
druge. No, u stvarnosti su izolirane odluke koje nemaju utjecaja na druge, i na koje isto tako
ne utječu drugi, prije iznimka nego pravilo Postojanje eksternalija postaje, stoga, važan
argument za postojanje alokativne neučinkovitosti tržišta.
Eksternalije ili eksterni učinci su nepredviđene posljedice potrošnje ili proizvodnje jednog
gospodarskog subjekta za djelatnost drugih subjekata. Uobičajena podjela je na pozitivne i
negativne eksternalije. Pozitivne eksternalije su pozitivne posljedice ili koristi od proizvodnih,
potrošnih ili pak proizvodno-potrošnih djelatnosti jednog gospodarskog subjekta za ostale
subjekte koji nisu ni prodavači ni kupci na tržištu na kojem se promatrani subjekt pojavljuje.
Uobičajen primjer negativnih proizvodnih eksternalija jest zagađenje okoline koje stvara neki
proizvođač-zagađivač (Nikolić, N., 1999:38). A o toj temi biti će više govora u praktičnom
dijelu rada, u narednom poglavlju.
Eksternalije (spillovers) su učinci (pozitivni ili negativni) koji nastaju kod jednih
gospodarskih subjekata, a posljedica su djelovanja (proizvodnje ili potrošnje) drugih
gospodarskih subjekata. To su učinci kojima ne upravlja tržišni mehanizam. To znači da oni
što uzrokuju nastanak pozitivnih eksternih učinaka ne dobivaju na to (potpunu) naknadu, a oni
što uzrokuju negativne eksterne učinke ne snose (u potpunosti) troškove. Za postojanje
eksternalija odgovorne su, dakle, dvije značajke:
1. međuovisnost (izravna ovisnost) između gospodarskih subjekata i
2. nepostojanje tržišnih naknada za učinke tih međuovisnosti.
Treba primijetiti, ne samo da jedni gospodarski subjekti djeluju na funkcije korisnosti i/ili
proizvodnje drugih, već oni (pozitivno ili negativno) utječu i na ukupno blagostanje. Tako
npr. onečišćenje zraka svakako djeluje na psihu. Kada se, međutim, npr. kućanstva koja su
36
pogođena tim onečišćenjem ne osjećaju zakinutima, ne može se govoriti o eksternalijama (u
ekonomskom smislu).
Međuovisnost je nužan, ali ne i dovoljan uvjet za nastanak eksternalija. Uz međuovisnost
potrebno je da učinci ne budu obuhvaćeni djelovanjem tržišnog mehanizma, odnosno da oni
nastaju izvan dobrovoljnih tržišnih odnosa («eksterno»). O eksternalijama se, stoga, ne može
govoriti kad npr. promjena potražnje za dobrom 1 utječe na cijenu dobra 2. Konkretno: kad
izgradnja mosta smanjuje potražnju za trajektnim prometom, kao i dohodak od trajektnog
prometa. Takve su međuovisnosti prisutne svuda u tržišnom sustavu i nemaju utjecaja na
alokaciju. Samo što učinci nastaju indirektno, putem sustava cijena. Ti učinci ne mijenjaju
Paretove uvjete optimalnosti (jednakost između graničnih stopa) niti način ponašanja
privatnog sektora (prilagođavanje graničnih stopa odnosima cijena). Jedino što se događa je
transfer renti (kada ponuda nije savršeno elastična).
Takvi transferi mogu biti, značajni sa stajališta politike raspodjele. U literaturi se ponekad
govori o monetarnim ili novčanim eksternalijama (za razliku od tehnoloških eksternalija)
(Brümmerhoff, D., 2000:58).
Eksternalije mijenjaju pogađanje proizvođača ili potrošača i na taj način smanjuju
učinkovitost tržišta u mehanizmu razmještaja. Tržišni mehanizmi ne mogu primjereno
vrednovati sve učinke djelatnosti koje su važne za ostvarenje općegospodarskog optimuma
(Benić, Đ., 1995).
Eksternalije nastaju, praktično, u svim procesima proizvodnje i potrošnje jer se inputi u
procesu proizvodnje, najčešće, u utrživa dobra ne pretvaraju u stopostotnom iznosu, a
kućanstva isto tako ne mogu potrošiti sva proizvedena dobra. Omjer u kojem tržište regulira
ukupne troškove i prinose razlikuje se s obzirom na vrstu djelatnosti. Zato se ne može povući
jasna granica između onih aktivnosti koje uzroku eksternalije, i onih koje ih ne uzrokuju.
Eksternalije mogu izazvat proizvođači i/ili potrošači, a njihove pozitivne efekte (dobit, koristi)
i/ili negativne efekte (gubitak, smanjenje koristi) snose, također, proizvođači i/ili potrošači.
(Brümmerhoff, D., 2000:59).
37
3.2. Vrste eksternalija i mjere internalizacije
Vanjski učinci mogu biti pozitivni i negativni. Vanjska ekonomija se javlja kada su društvene
koristi od vanjskih učinaka veće od privatnih, a u slučaju da društveni troškovi nadmašuju
privatne, onda se govori o vanjskim disekonomijama. Ako se ne internaliziraju, vanjski učinci
i u jednom i u drugom slučaju, i kada su pozitivni i kada su negativni, iskrivljuju racionalnu
alokaciju resursa.
U ekonomskoj literaturi uobičajena je podjela eksternalija na pozitivne i negativne. Pozitivne
eksternalije nazivaju se još eksterne koristi ili eksterne ekonomije, dok se negativne
eksternalije nazivaju troškovima ili eksternim disekonomijama.(Nikolić, N., 1999:38)
Kao primjeri vanjskih koristi obično se navode preventivno liječenje od zaraznih bolesti,
obrazovanje, osobito osnovno, izgradnja infrastrukture kojom se povećava vrijednost okolnog
zemljišta, utjecaj seoskog turizma na podizanje kulturne razine u nekom seoskom naselju i
tome slično.
Vanjski troškovi su vrlo česti, kao primjer navodimo: zagađivanje okoliša, potrošnja i
proizvodnja koja dovodi do zagrijavanja zemlje i ugrožavanja ozonskog omotača, stvaranje
buke, pušenje, izgradnja objekata koji ugrožavaju prirodne atrakcije itd. Zadatak je nositelja
ekonomske politike, a u okviru toga i fiskalne, da pokušaju maksimalno internalizirati vanjske
učinke.
Mjere kojima se to postiže obuhvaćaju:
propisivanje određenih standarda kojih se moraju pridržavati svi proizvođači i
potrošači radi zaštite okoline,
zabrana određene proizvodnje ili potrošnje,
subvencioniranje tzv. «ekološkog poreza» na proizvodnju i potrošnju koja zagađuje
okolinu,
sporazumijevanje i dogovaranje zainteresiranih strana utvrđivanja kompenzacije za
nastale vanjske učinke,
zakonsko reguliranje preventivne zdravstvene zaštite i obveznog obrazovanija,
38
jasno definiranje vlasničkog donosa,
usvajanje međunarodnih konvencija kojima se sprečava nastajanje negativnih vanjskih
učinaka na globalnom pilanu.
Treba imati u vidu da svaka mjera internalizacije vanjskih učinaka ima svoje oportunitetne
troškove koji su najčešće mali. Oportunitetni troškovi fiskalnih mjera kojima se internaliziraju
vanjski učinci najčešće nisu mali. Prednost se obično daje onim mjerama koje su više tržišno
orijentirane, npr. ugovornim odnosima, kompenzaciji šteta i koristi, dobrom reguliranju
imovinskih odnosa, odnosno preciznom razgraničenju vlasničkih prava.
Poznat je tzv. Coaseov teorem koji drži da dobro riješeni vlasnički odnosi isključuju daljnju
potrebu državne intervencije na ovom području. Međutim, ta je tvrdnja preoptimistična jer
gubi iz vida najčešće visoke troškove pregovaranja o vlasničkim odnosima, a usto
pretpostavlja da su vlasnici resursa u svakom momentu u stanju utvrditi uzroke vanjskih
učinaka (Jurković, P., 2002:38-40).
3.3. Javne mjere usmjerene na eksternalije
Kada eksternalija uzrokuje da tržište postigne neučinkovitu alokaciju resursa, država može
odgovoriti na jedan od dva načina. Prinude i zabrane izravno reguliraju ponašanje. Mjere
temeljene na tržištu daju poticaje tako da će privatni donositelji odluka izabrati da sami riješe
problem.
Regulativa
Država može ispraviti eksternaliju određujući da su neka ponašanja ili potrebna ili zabranjena.
Na primjer, bacati otrovne kemikalije u dovod vode je kriminalan čin. U ovom slučaju
eksterni troškovi za društvo daleko nadmašuju koristi za zagađivača. Država prema tome
postavlja prinude i zabrane kojima kontrolira ovakve radnje.
39
U većini slučajeva zagađenja, međutim, situacija nije ovako jednostavna. Usprkos
postavljenim ciljevima nekih boraca za zaštitu okoliša, bilo bi nemoguće zabraniti sve
aktivnosti koje zagađuju. Na primjer, gotovo svi oblici transporta – čak i konj – proizvode
neke neželjene nusproizvode koji zagađaju. Ali ne bi bilo razumno da država zabrani sav
prijevoz. Prema tome, umjesto pokušavanja da se iskorijeni cjelokupno zagađenje, društvo
mora izvagati troškove i koristi da bi odlučilo koje će vrste i količine zagađenja dopustiti. U
Sjedinjenim Državama, Agencija za zaštitu okoliša (EPA) je državna agencija sa zadaćom da
razvije i provede propise usmjerene na zaštitu okoliša.
Ekološki porezi
Onečišćenje čovjekova okoliša, odnosno štetni utjecaji kao i posljedice koje se manifestiraju
na životne uvjete, pa time i na sam život na zemlji, nije u svim slučajevima jednakog
intenziteta i domašaja. Ima emisija, koje doduše jesu štetne, ali su ipak lokalno, regionalno pa
i nacionalno ograničene. Međutim, ima emisija polutanata koji 1 daleko prelaze nacionalne
granice, pa se i protiv emitenata u mjestu emisije, ali i protiv posljedica od njihovih učinaka
na mjestu njihova djelovanja nije moguće hvatati u koštac (samo u nacionalnim okvirima,
Kisele kiše nad Kvarnerom i u Gorskom kotaru u Hrvatskoj nisu rezultat samo naših
onečišćenja u Istri - poglavito termo-elektrane u Plominu i ukupne industrije riječke regije,
nego i štetnih polutanata koje određene atmosferske prilike (vlaga, vjetar) "transportiraju" u
spomenuta područja iz inozemstva, pretvarajući ih u kemijske spojeve koji uzrokuju kisele
kiše.
Sve prisutnija svijest o zagađivanju čovjekova okoliša koje postaje izvorom (opravdano) sve
izraženijem strahu od zagađivanja i njegovih posljedica, probudila je u ljudima ponašanje koje
se naziva Nimby efektom, koji se izražava u njihovu protivljenju gradnji odnosno instaliranju
potencijalni onečišćivača u mjestima ili blizu mjesta u kojima žive. Pritom se radi o
izvedenici od uzrečice "Not in my backyard" (»Ne u mom dvorištu), koja je u svojoj poruci
toliko jasna da joj i ne treba neko posebno pojašnjenje (Badanjak, S., 1997).
U okviru tržišnih mehanizama istaknutu ulogu instrumenata politike zaštite čovjekova okoliša
imaju porezi. S obzirom na ciljeve koji se njima žele postići nazivaju se i ekološkim ili eko
porezima, a u svakidašnjem se govoru za njih često rabi naziv »zeleni" porezi, jer su im
40
najprije počeli propagirati »zelen«, tj. pripadnici političkih stranaka odnosno pokreta u čijem
programu središnje mjesto pripada zaštiti čovjekova okoliša. Porezni instrumentarij koji se
može rabiti u navedene svrhe moguće je svrstati u tri grupe (Jelčić, B. i Jelčić, B., 1998).
1. Pigu-porezi" ili specifični porezi. Tu skupinu poreza čine porezi kod kojih se visina
poreznog opterećenja mjeri u izravnom odnosu prema jedinici emitiranog (ispuštenog)
zagađenja. Uporabom specifičnih poreza trebalo bi, zbog toga sto je na tom području zakazalo
tržište, postići optimalnu internalizaciju negativnih eksternih efekata tako, da se subjekt koji
prouzrokuje onečišćenje kojim opterećuje okolinu, u potpunosti optereti onim troškovima koji
zbog njegove aktivnosti nastaju za ukupnu zajednicu. Taj se cilj postiže odgovarajućim
korekcijama u sustavu cijena, s krajnjim ciljem da se omogući optimalna alokacija dobra
čovjekov okoliš (Jelčić, B. i Jelčić, B.,1998).
2. Para-Pigou porezi. U tu skupinu poreza treba prije svega ubrojiti indirektne poreze - carine,
opći porez na promet, akcize. Oni se mogu primijeniti kao alternativa specifičnim porezima i
to tako što će se na željeni način promijeniti odnosno prilagoditi njihove stope. Tako dobra i
usluge čija je proizvodnja ili uporaba povezana s onečišćenjem čovjekova okoliša mogu biti
oporezivana primjenom više porezne stope, dok bi se za ona dobra i usluge, za koje se smatra
da pri njihovoj proizvodnji ili konzumu takvih štetnih utjecaja nema, primijenile niže porezne
stope, za što kao primjer može poslužiti oporezivanje benzina koji sadrži olovo, odnosno
porezno opterećenje bezolovnog benzina.
3. Dvostrano korisni porezi. U mnogim su slučajevima u praksi ekološki porezi pretežito
rabljeni radi prikupljanja prihoda, a manje da posluže kao poticaj da se smanji za okoliš štetna
emisija. Kad su ekološki porezi primijenjeni na taj način, uglavnom je to učinjeno zato da se
namaknu sredstva koja su bila usmjerena na neke aktivnosti povezane sa zaštitom okoliša,
odnosno za financiranje mjera kojima je cilj smanjenje zagađivanja čovjekova okoliša. Ovdje
se dakle radi o ubiranju namjenskih poreza, čija se sredstva trebaju uporabiti u skladu s
načelom dvostrane koristi za rashode koji se čine za smanjivanje zagađenja, a od čega će
koristi imati porezni obveznici koji takve poreze plaćaju (Jelčić, B., 1997:303).
41
Ekološko oporezivanje
Ekološkim porezima žele se korigirati, ublažiti ili ukloniti disekonomije, te druge propuste i
neuspjehe nereguliranog tržišta. Motivacija za njihovo uvođenje je u stvari prikladno
ekološko upravljanje resursima. Pretpostavlja se, da će ekološki porezi u visini šteta koje
izazivaju određene ekonomske aktivnosti potaknuti zagađivače da ove štete uračunaju u svoje
proizvođačke i potrošačke odluke. Dakle, eksternalije (disekonomije) bi bile internalizirane,
rezultirajući s prikladnom kontrolom zagađivanja i ekoloških šteta (Arnold, F.S., 1994:221-
223).
Ekonomski se instrumenti upravljanja okolišem obično primjenjuju u područjima: zaštite
zraka, vode, odlaganja otpada, prometa, zaštite prirode i biološke raznolikosti, prirodnih
resursa (tla, šuma, poljoprivrednog zemljišta, rudnih bogatstava), proizvodnje i uvoza
tehnologije okoliša, općih poreza na okoliš, fondova okoliša (lokalnih, regionalnih,
nacionalnih, međunarodnih/nadnacionalnih) (Pašalić, Ž. i Mrnjavac, Ž., 2006:9).
Zelena porezna reforma opravdano zauzima najistaknutije mjesto u arsenalu zelenih
formacija. Njezin je smisao u tome da se uspostavi porezno opterećenje na uporabu
ograničenih resursa i zagađivanje okoliša, uz istodobno uklanjanje poreznih opterećenja za
poželjnije proizvode i proizvodne čimbenike. Kao i sve druge korisne inicijative, i zelena
porezna reforma kreće od činjenica koje mogu vrijediti kao sigurne: (1) čist, zdrav i siguran
okoliš je dio materijalnog životnog standarda svakog čovjeka; (2) tržišne cijene, same po sebi,
ne pokazuju ekološku istinu; (3) osvjedočenim zagađivačima treba natovariti dio troškova
liječenja zatrovane prirode.
Iako se u ovoj domeni snažno ispoljava manjak smisla za moguće (Robert Musil), danomice
raste uvjerenje, da oštro suprotstavljeni interesi industrije i prirode mogu postati
komplementarni uz brižljivo planiranje i ravnopravniju suradnju svih zainteresiranih strana.
Ovdje je zapravo riječ o tome da se poželjno ekološko djelovanje učini i ekonomski
rentabilnim. U ozbiljnim poslovnim i političkim krugovima globalni ekološki izazov sve se
više prihvaća kao otvoren prostor novih mogućnosti za gospodarski rast i razvoj. Spoj strožih
pravnih propisa, naraslih očekivanja informirane javnosti i sve oštrije konkurencije na tržištu
sili gospodarske subjekte da pristanu uz logiku internalizacije ekoloških troškova.
42
Tri su osnovna mehanizma poticanja promjena u smjeru internalizacije ekoloških troškova:
propisi i kontrola, samoregulacija i ekonomski instrumenti ( Schmidheiny, S., 1995:14).
Država, nesumnjivo najmoćnija politička institucija, najčešće preuzima brigu za zajednička
dobra; ona centralizira sve akcije zaštite i očuvanja prirode (apeli, zabrane, proizvodne
dozvole, procjene, sanacije, kazne, naknade, kompenzacije, subvencije, porezi, prostorni
planovi, tehničke norme i standardi) unutar svog represivnog aparata. Međutim, sve to
zahtijeva golema financijska naprezanja, katkada i preko granice izdržljivosti (u
gospodarskom, političkom i moralnom smislu). Osim toga, koncept ekološkog kejnesijanizma
boluje od kroničnog manjka prijeko potrebne fleksibilnosti. Naime, iskustvo pokazuje da se
administracija sporo prilagođava novim ciljevima i novoj podjeli nadležnosti, pa se blokiraju
sve inicijative koje se ne mogu uklopiti u postojeće strukture odlučivanja (Crnković, A.
2005:890).
Utržive dozvole za zagađivanje
Piguovski porezi i dozvole za zagađivanje internaliziraju eksternaliju zagađenja povećavajući
tvrtkama troškove zagađivanja. Sve je više EPA koristila ovaj sustav kao način kontrole
zagađenja. Dozvole za zagađivanje, kao piguovski porezi, sada su općeprihvaćene kao
troškovno učinkovit način očuvanja čistog okoliša (Mankiw, N. G., 2006).
U slučaju utrživih dozvola država određuje ukupnu dozvoljenu količinu onečišćenja, a tržištu
ostavlja da samo odredi cijenu. U situaciji savršenih informacija i sustav utrživih dozvola i
naknade na onečišćenje postižu iste rezultate. Međutim, kad su informacije nepotpune
donositelji odluka ne znaju točno koja će cijena postići cilj okoliša i stoga se radi o procesu
pokušaja i pogrešaka, što zahtijeva praćenje utjecaja prve cijene. Sustav utrživih dozvola
polazi od poznate varijable, a to je društveno poželjna količina onečišćenja. Postoje dvije
osnovne vrste utrživih dozvola - krediti koji se temelje na postojećim emisijama koje
onečišćivač može zaraditi samo ako su njegove emisije ispod utvrđene razine i "dozvole" na
onečišćenje koje se temelje na budućim emisijama u kojem svaka dozvola određuje
onečišćivaču pravo da proizvodi određenu količinu onečišćenja. I krediti i dozvole su utrživi,
tako da onečišćivači mogu kupovati i prodavati ovisno o dostupnosti tehnologija za smanjenje
onečišćenja (Kordej-De Villa, Ž., 1999:52).
43
Utržive su dozvole namijenjene rješavanju globalnih problema okoliša i kad su ciljevi
utvrđeni na agregatnoj razini. Oni omogućavaju da unutar regije neki onečišćivači budu iznad
dozvoljenih emisija, što je prihvatljivo sve dok je na agregatnoj razini emisija svih
onečišćivača unutar dozvoljenih granica. Sustav utrživih dozvola djeluje na taj način da
nadzire ukupnu emisiju u regiji, ali ne emisiju svakog pojedinačnog onečišćivača u regiji.
Prva raspodjela dozvola može biti aukcijom ili izravnom prodajom, gdje država određuje
cijenu za dozvolu. Na taj način država dolazi do prihoda koji se mogu upotrijebiti za
administrativne troškove sustava dozvola.
Sustav utrživih dozvola postiže učinkovitu alokaciju na istoj razini cijene kao i naknada na
onečišćenje. Razlika je u tome što cijenu ne određuje država, nego tržište. Naknade na
onečišćenje stvaraju porezne prihode iz još preostalog onečišćenja, dok kod utrživih dozvola
država ne ubire prihode, što može biti problem za određene lokalne jedinice koje imaju
problema s proračunom. Država može doći do prihoda ako prodaje dozvole pri početnoj
alokaciji. Sustav je fleksibilniji od naknada na onečišćenje, jer se broj naknada može
prilagođavati ovisno o kvaliteti okoliša. Ako je standard strog, zakonodavac se odlučuje za
izdavanje još dozvola, ako je preblag država kupuje dozvole i smanjuje iznos dozvoljenog
onečišćenja u regiji. Glavni je nedostatak sustava utrživih dozvola što može stvoriti područja
vrlo visokog onečišćenja u kojima se odvija kupovina dozvola, te visoki administrativni
troškovi praćenja trgovina (Kordej-De Villa, Ž. i Papafava, M. 2003:43).
3.4. Analitičke metode vrednovanja programa javnih izdataka
Cost-Benefit Analysis - korištenje je metode CBA moguće, a koristi se, u privatnom
poduzetništvu. Ona je, međutim, isto tako uporabljiva i pri donošenju odluka o angažiranju
financijskih sredstava u javnim programima i projektima (programima iza kojih, dakle, stoji
država).
U prvom je slučaju CBA osobito prisutna u donošenju investicijskih odluka, ali je njezina
primjena moguća i u mnogim ostalim poljima privatnog poduzetništva i mikro i makro
44
ekonomskim tokovima. Jednom riječju, primjena CBA je veoma uporabljiva u donošenju
tržišnih odluka. U čemu se razlikuje primjena CBA u javnom sektoru? U pogledu odluka o
javnim projektima postupak je u osnovi sličan, ali ipak uz dvije razlike: prvo, ostvarivanje
projekata u tržišnom poslovanju (tj. poduzetništvu) donosi profit, a u slučaju javnih projekata
to se ne događa – valja računati s posljedicama, dobrim i/ili lošim (gradnja prometnica,
melioracijski radovi, vodozaštitni radovi itd.); drugo, u privatnom poduzetništvu koriste se
tržne cijene troškova (inputa) i koristi (outputa), što nije slučaj kod javnih projekata odnosno
programa.
Razloga je za ovo potonje u činjenici da ne postoje tržne cijene koje bi javna vlast koristila,
budući da output javnih projekata, a to je korist, nije za prodaju. Ne proizvodi se, a niti nije
predmet kupoprodaje pa stoga niti nema tržne cijene. Drugi je razlog, što tržne cijene u
slučaju javnih programa ne bi sadržavale prave marginalne društvene troškove i koristi.
U svezi s tim, osnovno je pitanje na koji način odluke o javnim investicijama mogu biti
donijete, a da budu djelotvorne. U traženju odgovora na takvo pitanje koristi se cost-benefit
analysis ili ponekad se još naziva „metoda investicijskog planiranja ili projektnog pristupa“.
Ova se metoda, međutim, često naziva i društvenom CBA-om. Takva atribucija ove analize
skreće pozornost na činjenicu da je riječ o vrednovanju društvenih troškova i koristi u svezi s
određenom upotrebom javnih izdataka. Stoga CBA možemo definirati kao metodu (odnosno
kriterije) posredovanjem koje se vrednuju (procjenjuju) i uspoređuju sadašnje vrijednosti
ulaganja (troškova) i društvenih koristi javnih programa (projekata) radi ocjene opravdanosti i
donošenja odluke njihova ostvarivanja.
Cilj je CBA maksimizirati sadašnje vrijednosti svih društvenih koristi umanjenih za
(napravljene) troškove. Te se koristi i troškovi uobičajeno procjenjuju za razdoblje trajanja
javnog projekta (auto-ceste, vodozaštitnog sustava itd.) u obzir se često uzimaju i eksternalije
(„side effects“), prelijevanja te ostale posljedice ostvarivanja nekog javnog programa odnosno
projekta. Javni se projekti obično ostvaruju tijekom dugog ili, čak veoma drugo razdoblja
(vodozaštitni sustavi). Zato se pitamo, ako ulaganje u određeni javni projekt (auto-ceste),
željeznice, melioracije, brane i sl.) povećavaju društvenu korist iznad potrošenih materijalnih
resursa, gdje je ona točka u kojoj dodatni troškovi (ulaganja) opravdavaju dodanu društvenu
korist. Odgovore na takva pitanja pruža CBA.
45
U javnim projektima u kojima je moguće novčano izraziti dobitke i troškove, temeljna je
kategorija neto sadašnja vrijednost. Ona sadrži razliku između troškova (ulaganja) u koristi
(dobitaka, prihoda) tijekom trajanja javnog projekta. Cilj je društva da nastoji maksimizirati tu
razliku u korist općih dobitaka, tj. korist. U ocjeni maksimalno moguće razlike sadašnje
vrijednosti dobitaka, moguće je upotrijebiti nekoliko metoda koje se još naziva i
investicijskim kriterijima a to su neto sadašnja vrijednost (NSV ili net present value – NPV na
engl.) i metoda interne stope povrata. U praksi je najprihvatljivija metoda neto sadašnje
vrijednosti te metoda interne stope povrata.
CBA metoda je suočena s kolopletom izbora političkih i socijalnih vrijednosti te
neizvjesnošću i teškoćama kvantifikacije. Zato ostaju bez odgovora mnoge neekonomske
pretpostavke i konzekvence rezultata mijenjanja naravi javnih projekata i programa. Zavisnost
ja, dakle CBA o političkim okolnostima očigledna, ali to ipak ne znači, vrijedno je istaknuti,
da je ona neuspješna.
Cost Effectiveness Analysis - uočene slabosti CBA metode nastojalo se prevladati u prvom
redu metodom Cost Effectiveness Analysis (CEA). Podrijetlo je te metode u sustavu
inženjeringa i to kao sustavne analitičke metode u okviru PPBS-a u USA. Razvijena je u svezi
s ocjenom djelotvornosti nacionalnog sustava obrane. Stoga se i smatra da je njezina uporaba
od osobite važnosti upravo za oružane snage. Jednostavno rečeno, ovom se metodom
pokušava utvrditi da li je određeni projekt ili program vrijedan troškova. Kriteriji CEA
metode definiraju se kao operacijski ciljevi. Prednost je ove metode u odnosu na CBA što se
ciljeve ne mora izraziti novčano. Zbog toga je ova metoda veoma pogodna za primjenu u
onim projektima ili programima čija neto korist ili sadržaj uopće ne traži vrednovanje u
novčanim jedinicama. Zato se ova metoda smatra atraktivnom za evaluaciju projekta.
CEA slično kao i CBA ima svoj prepoznatljivi pristup i postupak. Metoda polazi od toga da:
1) postoji više alternativnih načina ostvarivanja (dostizanja) cilja; 2) prioritetno se ne želi
snižavanje troškova projekta, već je u prvom redu namjera odabrati optimalni put ostvarivanja
jednog ili više ciljeva.
U primjeni i ove metode uočavaju se, međutim, također određeni problemi i slabosti. Moguće
ih je ovako razvrstati: prvo, ima oblasti i aktivnosti ljudske djelatnosti u kojima nije moguće
46
utvrditi operacijske ciljeve, što je slučaj sa zaštitom okoliša, zdravstvenom i sigurnošću;
drugo, nije moguća pojava „trade-off-a“ između ostvarenih razina uspješnih ciljeva, tako da
problem relativne evaluacije (procjene) plana sadržaja ostaje neriješen; treće, u slučaju
višeslojnih ciljeva, relativno uravnoteženi sustav za te ciljeve je nedostatak, tako da je teško
donositi čvrste zaključke. Zaključno je moguće ustvrditi da ni CEA metoda ne premošćuje
temeljne probleme (osobito) rigidnih sadržaja projekata ili programa (Sever, I.,1995:240).
3.5. Pregovaranje i Coaseov teorem
Ako se ništa ne poduzme, uz postojanje vanjskih učinaka nastaje neučinkovita raspodjela
resursa. Glavni uzrok neučinkovitosti vezanih za vanjske učinke je nepostojanje vlasničkih
prava. Kad se dodjele vlasnička prava, pojedinci mogu reagirati na vanjske učinke
međusobnim pregovaranjem.
Coaseov teorem (po dobitniku Nobelove nagrade Ronaldu Coaseu), govori da jednom kad se
utvrde vlasnička prava, nije potrebna nikakva državna intervencija koja bi se bavila vanjskim
učincima. Coaseov teorem-postavka prema kojoj se, kada su transakcijski troškovi
zanemarivi, učinkovito rješavanje problema eksternalija postiže sve dok su nekome
dodijeljena vlasnička prava, neovisno o tome kome su dodijeljena.
Međutim, vanjski učinci poput onečišćenja zraka odnose se na milijune ljudi (i onečišćivače i
žrtve onečišćenja). Teško je zamislivo da se svi oni nađu zajedno na pregovorima uz dovoljno
niske troškove. Nadalje, čak i kad bi se uspostavila vlasnička prava, nije jasno, kako bi njihovi
vlasnici mogli utvrditi koji je od tisuća mogućih onečišćivača odgovoran za onečišćenje
njihova zračnog prostora i za koliki je udio štete svaki od njih odgovoran.
Ronald Coase je u svom već klasičnom članku iz 1960. godine stavio na kušnju
konvencionalnu mudrost u ekonomiji o eksternalijama, porezima i subvencijama. On je tvrdio
da postojanje eksternog efekta vezanog uz neku aktivnost ne zahtijeva nužno državnu
intervenciju u vidu poreza i subvencija.
47
Coaseov teorem: ako ne postoje troškovi transakcija i pregovaranja, strane na koje je utjecala
eksternalija dogovorit će se o alokaciji resursa koja je optimalna po Paretu i neovisna o bilo
kojim prethodno ustupljenim vlasničkim pravima. Pigou je bio u krivu jer državna
intervencija nije potrebna da bi se razriješila pitanja eksternalija.
Primjer zasebnog slučaja teorema: neka je A tvornica koja proizvodi mehaničarke uređaje, a
tim njezin nusproizvod. Neka je C praonica čije troškove povećava A-ova emisija dima.
Budući A posluje, C-ova dobit iznosi 24.000 USD, međutim kad bi A posve zaustavio
proizvodnju, C-ova bi se dobit povećala na 31.000 dolara. A-ova dobit iznosi 3.000 dolara.
Pod pretpostavkom da se A-ovi proizvodni faktori mogu besplatno preraspodijeliti, društvo
prolazi bolje ako A prestane s proizvodnjom. C tada ostvaruje neto višak u odnosu na
troškove od 31.000 dolara, dok kad i A i C posluju, kombinirani višak iznosi samo 27.000
dolara ( Mueller, C. D., 2003:25).
Kad aktivnost koja stvara eksternaliju ima promjenjiv učinak na drugu stranu kako se razina
aktivnosti mijenja, Coaseov teorem još uvijek je održiv. Coase je prikazao svoj teorem na
četiri primjera koja su nastala na stvarnim slučajevima, te je provedeno nekoliko
eksperimenata. Coaseov teorem nudi logički i empirijski relevantnu alternativu za djelovanje
države u situacijama s eksternalijama. Primjeri koje je iznio Coase uključene su samo dvije
strane.
Coaseov teorem nije održiv u Aivazianovu i Callenovu primjeru, jer se nikakva čvrsta
koalicija ne može formirati između triju sudionika. Ako tvrtka C pristupi A i predloži joj da
formiraju koaliciju koja bi povećala dobit obiju tvrtki, B će istupiti i dati A bolju ponudu. No
ta je koalicija također osjetljiva na protuponudu C. Ovo je oblik cikličnosti iz jednog mogućeg
ishoda u drugi, a do njega dolazi iz razloga što svaki sudionik može jednostrano raskinuti bilo
koji «sporazum» i prihvatiti bolju ponudu.
Bernholz je predložio da ograničavanje pojedinčeve slobode raskidanja ugovora nakon što je
on sklopljen bude izlaz za Coaseov teorem. Bernholz posebno zahtijeva da svi eksterni
ugovori i svi interni ugovori budu obvezujući, što znači da ugovor, jednom kad je sklopljen,
može biti raskinut samo ako između svih strana postoji suglasnost o raskidanju.
48
Uzevši u obzir prisutnost dobro definiranih vlasničkih prava i nepostojanje transakcijskih
troškova, Bernholz dokazuje da je postojanje obvezujućih internih i eksternih ugovora
dostatno da osigura dostizanje Paretove granice. U svijetu nulte razine transakcijskih
troškova, jedina uloga države bila bi definiranje početnog skupa vlasničkih prava i provedba
svih ugovora kako bi se osiguralo da su oni uistinu obvezujući. Coaseova početna spoznaja da
bi dva racionalna pojedinca, kad ne bi postojali transakcijski troškovi, sklopila ugovor kako bi
riješili konflikt vezan uz eksternaliju na način kojim se postiže Paretova optimalnost. Može se
općenito primijeniti na sve pojedince koji sklapaju ugovore kako bi optimalno riješili
probleme kolektivnog djelovanja. Bernholz ne pobija dokaz da jezgra ne postoji u primjeru tri
tvornice, kao ni u puno širem skupu primjera (Mueller, C. D., 2003:30).
Coaseov teorem implicira da su, kad transakcijski troškovi iznose nula, učinjeni svi kolektivni
izbori koji obećavaju Paretovo poboljšanje. Niti jedno javno dobro s koristima većim od
troškova neće ostati nepribavljeno, niti jedan relevantan eksterni efekt po Paretu neće ostati
nepromijenjen, niti jedna tvrtka koja bi mogla ostvariti dobit neće propustiti priliku da je
počne ostvarivati, bez obzira koliko je broj sudionika potreban da bi se postigao optimalni
kolektivni izbor.
Coaseov teorem najrelevantniji je onda kad je uključeno samo nekoliko strana i kad su izvori
vanjskih učinaka dobro utvrđeni. Čak i kad vrijede ti uvjeti, dodjeljivanje vlasničkih prava
važno je s gledišta raspodjele dohotka. Vlasnička su prava vrijedna; na primjer ako je Lisa
vlasnica rijeke to će joj povećati dohodak u odnosu prema Bartovu, i obrnuto.
Dodjeljivanje vlasničkih prava u skladu s Coaseovim moglo bi riješiti neke važne probleme
vezane za okoliš. Jedan je komentator, primjerice zagovarao dodjeljivanje vlasničkih prava
nad rijekama u SAD-u, naglašavajući da u «u Engleskoj i Škotskoj privatno vlasništvo nad
rijekama i plovnim kanalima uspješno sprečava pretjerani izlov i kontrolira onečišćenje vode
već 800 godina. Vlasnici jednostavno drugima naplaćuju pravo ribolova u svojim dijelovima
rijeke. Prema tome, vlasnici su ekonomski motivirani očuvati riblju populaciju i držati plovne
kanale čistima».
Spajanja-jedan od načina nošenja vanjskim učincima njihovo je «internaliziranje»
kombiniranjem uključenih strana. Jednostavnosti radi, zamisliste da postoji samo jedan
49
onečišćivač i samo jedna strana koja snosi štetu od onečišćenja na primjer Bart – Lisa. Kad bi
Bart uzeo u obzir štete koje je nametnuo Lisinu ribolovnom poduzeću, bilo bi moguće
postojanje neto dobiti. Drugim riječima, kad bi Bart i Lisa uskladili svoje djelatnosti, onda bi
profit zajedničkoga poduzetničkog pothvata bio veći od zbroja njihovih pojedinačnih profita
kad nisu usklađeni. Time što ne djeluju zajednički, Bart i Lisa zapravo bacaju novac! Tržište
stoga pruža jak poticaj da se dva poduzeća spoje – Lisa može kupiti tvornicu, Bart može
kupiti ribarsko poduzeće ili neku treća strana može kupiti oboje. Jednom kad se dva poduzeća
spoje, vanjski se učinak internalizira – o tome vodi brigu strana koja stvara vanjski učinak.
Primjerice kad bi Bart kupio ribolovno poduzeće, on bi spremno proizvodio manje nego prije
zato što bi to u konačnici dovelo do porasta proizvodnje njegove ribarske podružnice više
nego što bi smanjilo profite njegove tvornice. Iz toga proizlazi da vanjski učinci ne bi
postojali te da tržišta ne bi bila neučinkovita. Drugačije rečeno, vanjski promatrač tu situaciju
ne bi okarakterizirao «vanjskim učinkom» jer bi se sve odluke donijele unutar jednog
poduzeća
Društvena uvjerenja - Za razliku od poduzeća, pojedinci se ne mogu udružiti kako bi
internalizirali vanjske učine. Međutim, određene se društvene konvencije mogu promatrati
kao pokušaji prisiljavanja ljudi da uzmu u obzir vanjske učinke koje stvaraju. Školsku djecu
učimo da je bacanje smeća neodgovorno i da nije «lijepo». Ako je takvo podučavanje
djelotvorno, dijete će naučiti da je mali trošak čuvanja omota bombona ili kore banane dok ne
pronađe kantu za smeće potrebno nositi jer je manji od troška što bi ga nametnulo drugim
ljudima koji bi morali gledati bačeno ružno smeće. Razmisliste o zlatnom pravilu «Nemoj
raditi drugima ono što ne bi htio da rade tebi». Mnogo manje elegantan način izražavanja tog
mišljenja jest: «Prije nego što poduzmete određenu djelatnost, uzmite u obzir njezine granične
koristi i troškove». Dakle, neka moralna pravila potiču ljude da suosjećaju jedni s drugima i
stoga internaliziraju moguće vanjske učinke svog ponašanja. Ta moralna pravila zapravo
korigiraju prazninu zbog nedostataka tržišta (Rosen i suradnici, 2010:90-93).
50
3.6. Javni rashodi
U sustavu javnih financija, kada je riječ o suvremenim državama, polazi se najprije od
planiranja rashoda kroz proračunski proces, a tek onda, jer se proračun donosi na koncu
prethodne za iduću kalendarsku godinu, vidi jesu li planirani rashodi u skladu s ostvarenim
prihodima. Kad je proračun jednom donesen, postaje za javnopravna tijela obvezujući na
rashodnoj strani jer se planirani izdaci ne smiju prekoračiti bez rebalansa proračuna, odnosno
njegove izmjene prema istom postupku po kojem je i donesen.
U financijskoj teoriji možemo pronaći brojne, ali uglavnom slične definicije javnih rashoda iz
kojih proizlaze i njihove različite podjele. Zajedničko im je to što objašnjavaju javne rashode
kao izdatke koje čini država u javnom (općem) interesu – što ih razlikuje od privatnih ili
pojedinačnih interesa i potreba, te što su u suvremenim državama, u pravilu, izraženi u novcu.
Pritom se često postavlja pitanje: što je to ustvari javni interes? A kako na ovo pitanje, kao i
na većinu pitanja vezanih uz područje javnih financija nema jednoznačnog odgovora, možda
je najjednostavnije reći da o tome odlučuje politika.
Dvije osnovne karakteristike javnih rashoda su dakle, zadovoljenje javnih potreba i njihova
izraženost u novcu, iako se i u suvremenim tržišno orijentiranim ekonomijama mogu javiti
nenovčani načini podmirivanja javnih rashoda (u naturalnom obliku, u obliku davanja
određenih počasti). Takav je oblik podmirivanja javnih rashoda iznimno rijedak jer se smatra
da potiče razvoj korupcije te utječe na povećanje porezne evazije pri ubiranju javnih prihoda.
Javni se rashodi, stoga, u suvremenoj financijskoj teoriji izučavaju kao sastavni dio složenoga
financijskog mehanizma cjelokupnoga gospodarskog sustava jedne zemlje i u uskoj su vezi s
kretanjem osnovnih makroekonomskih pokazatelja. Iz godine u godinu u gotovo svim
sustavima javnih financija bilježi se stalan porast javnih rashoda. Razloge za ovo povećanje
treba tražiti u činjenici da se državne funkcije stalno proširuju, odnosno, s jedne strane,
postojeće funkcije se povećavaju, a s druge strane, javljaju se i nove funkcije. Tu je pojavu
prvi sustavno izučavao još A. Wagner u 19. st. Po njemu se „zakon porasta javnih rashoda“
naziva još i „Wagnerov zakon“.
51
Stalni porast javnih rashoda možemo objasniti i kao međudjelovanje niza raznolikih
okolnosti, onih ekonomske, demografske ili političke prirode. Na porast javnih rashoda mogu
djelovati i neke slučajne okolnosti, poput rata. Udio javnih rashoda u bruto domaćem
proizvodu početkom 20. st. U većini zemalja nije prelazio 10% te je sve do konca stoljeća
bilježio dinamičan rast (u nekim zemljama čak do 70%). Takva situacija dovela je do
ozbiljnih problema te su mnoge zemlje još i prije pojave financijske krize započele s mjerama
kojima se nastoji smanjiti realni porast javnih rashoda. Danas su gotovo sve zemlje suočene s
potrebom ozbiljnih rezova u svojoj javnoj potrošnji, što vrlo često nailazi na otpore te čak
dovodi do socijalnih nemira, poput, primjerice, situacije u Grčkoj tijekom 2011. godine.
Zemlje prema visini javnih rashoda možemo grupirati u one s visokim, srednjim i niskim
javnim rashodima.
Javne rashode prema strukturi, odnosno namjeni, u suvremenim državama dijelimo na:
1. vojne rashode,
2. rashode za socijalno osiguranje,
3. rashode za obrazovanje,
4. rashode za državnu upravu i sudstvo,
5. rashode za ekonomske intervencije i investicije,
6. rashode za znanstvenoistraživački rad,
7. rashode za zaštitu čovjekovog okoliša, te
8. ostale rashode (rashodi za kulturu, sport, izgradnju stanova, javni promet i dr.).
Jedna od najčešćih podjela koja zadovoljava kriterije suvremene financijske znanosti je ona
koja rashode dijeli na sljedeće vrste rashoda:
1. redovite i izvanredne,
2. osobne i materijalne,
3. investicijske i transferne,
4. novčane i nenovčane,
5. produktivne i neproduktivne,
6. neodgodive i odgodive,
7. rashode središnjih, regionalnih i lokalnih tijela.
52
Rashodi Državnog proračuna RH uključuju čitav niz stavki od financiranja vojske i policije,
znanosti i obrazovanja pa do izgradnje komunalne infrastrukture te je dugoročno gledano,
uočljiv stalan rast javnih rashoda i u apsolutnom iznosu i prema njihovom udjelu u BDP-u.
U strukturi ukupnih rashoda državnog proračuna, naknade građanima i kućanstvima na
temelju osiguranja i druge naknade predstavljaju najveću stavku, i to prosječnim udjelom od
53,4%, te se najvećim dijelom odnose na rashode za mirovine i zdravstvo. Naravno, pritom ne
treba zaboraviti kako je ova skupina rashoda također bitno određena kretanjima rashoda za
dječji doplatak, rodiljine naknade, naknade za nezaposlene i skrb o braniteljima.
Veliku stavku na rashodnoj strani čine i rashodi za zaposlene koji obuhvaćaju plaće i ostale
rashode za zaposlene te doprinose na plaće. Materijalni rashodi uključuju naknade troškova
zaposlenima, rashode za tekuće i investicijsko održavanje, uredski materijal, energiju, vojnu
opremu, usluge i dr.
Financijski rashodi odnose se na kamate za izdane vrijednosne papire, kamate zaprimljene
zajmove i ostale financijske rashode te se njihove projekcije rade u skladu s dospijećima
budućih plaćanja.
Subvencije su tekuća nepovratna sredstva koja država daje poduzećima kako bi poticala
njihovu proizvodnju, kompenzirala njihove gubitke, održavala niže cijene određenih
proizvoda i sl. Riječ je, zapravo, o provođenju određenih mjera ekonomske i socijalne politike
države. U Državnom proračunu RH one se prije svega odnose na subvencije koje se
dodjeljuju poljoprivredi i HŽ-u.
Pomoći dane u inozemstvo i unutar opće države vezane su prije svega uz pomoći koje se
unutar opće države dodjeljuju lokalnim jedinicama i ostalim razinama državne vlasti (one čine
više od 99% strukture ove skupine rashoda), a mali se dio (oko 0,9%) odnosi na pomoći
inozemnim vladama i međunarodnim organizacijama (Šimurina i suradnici, 2012).
53
3.7. Investicije
Pod investicijama se podrazumijeva ukupna vrijednost trošenja (tj. izdataka) za dobra
namijenjena budućoj uporabi. Ukupne investicije mogu se podijeliti na tri kategorije:
poslovne fiksne investicije, investicije u promjene zalihe, te stambene investicije.
Uloga investicija u privredi je dvostruka. Tijekom kratkoročnog vremenskog razdoblja
investicije utječu na proizvodnju, a tijekom dugoročnog vremenskog razdoblja utječu na rast
preko stvorenog kapitala za potencijalnu proizvodnju.
Imajući u vidu činjenicu da kapitalna dobra traju duže vrijeme, pitanje odrednica odluke o
investiranju je vrlo važno. Mnogi su ekonomisti istraživali odrednice investicija. Pri tome su
dolazili do različitih uvjerenja. Neki ekonomisti smatraju da se odluke o investicijama mogu
objasniti ekonomskim varijablama (kamatnom stopom, dohotkom i sl.). Neki pak ekonomisti
smatraju da se investicije ne mogu objasniti isključivo pomoću ekonomskih varijabli, tj. da je
potrebno uključiti iracionalne elemente za tu svrhu. J.M. Keynes je smatrao da su investicije
prvenstveno ovisne o ulagačevom „animal spirit“ koji se razvija kao posljedica njegovih
percepcija o budućnosti i spremnosti na pokretanje investicijskih pothvata. Takvo metaforičko
objašnjenje odrednica odluka o investicijama modelski je relativno „neuhvatljivo“.
Odrednice odluka o investicijama su:
1. tehnološka razina - primijenjena tehnologija izravno utječe na uspješnost poslovanja
nekog poduzeća. Što poduzeće raspolaže boljom tehnologijom, imat će manje
troškove proizvodnje, kvalitetnije i konkurentnije proizvode. To je i izvor njezine
važnosti. Ako poduzeća žele zadržati tehnološki korak s vremenom, morat će
poduzimati adekvatne investicije.
2. realna kamatna stopa - to je stvarna stopa koju investitori moraju platiti na posuđena
sredstva, tj. nominalna kamatna stopa korigirana za postotne promjene u vrijednosti
novca koje proizlaze iz očekivane inflacije. Ona je stoga aproksimativna razlika
između nominalne kamatne stope i očekivane stope inflacije.
3. očekivanja o budućem gospodarskom rastu i profitu - investicijsko trošenje odražava u
velikoj mjeri očekivanja poduzeća o budućnosti. Ako percipiraju nadolazeće uvjete
povoljnim povećat će razinu investicija.
54
Investicijska potražnja - pojam koji, ceteris paribus, opisuje obrnuto proporcionalnu vezu
između potraživanja količine investicija (vrijednosno iskazane!) i realne kamatne stope.
Izražava se uobičajeno matematičkim putem, putem funkcije, ili grafičkim putem, putem
krivulje investicijske potražnje.
Princip akceleracije - prema principu akceleracije, promjene investicija su prouzročene
promjenama dohotka i proizvodnje, gdje je dohodak generiran proizvodnjom. S porastom
dohotka (odnosno proizvodnje), poduzeća će potraživati više strojeva nego što su ih trebala u
prethodnom razdoblju. Stoga će investicije biti velike. Smanjenjem dohotka, poduzeća će
imati više nego dovoljno strojeva pa neće htjeti kupovati nove. S obzirom da proizvođači
prilagođavaju svoje investicijsko trošenje promjenama ekonomske aktivnosti, što dodatno
intenzivira inicijalni ekonomski trend, oni imaju ulogu akceleratora u ekonomiji. Taj utjecaj
pojačavanja ekonomskih aktivnosti naziva se princip akceleracije (Borozan, Đ., 2012:150-
152).
Motivi investiranja - ovise o motivu poslovanja. U tržišnim privredama, gdje je osnovni
motiv poslovanja privatnih poduzeća profit, osnovni je motiv privatnog investiranja također
profit. Privatni će poduzetnik investirati u neki projekt, ako će mu sredstva uložena u te
investicije donijeti profit, jednak ili veći nego da ih uloži u neki drugi posao.
U socijalističkim i drugim netržišnim privredama i karakter vlasništva i motiv poslovanja
različit je od tržišnog. Zato je motiv investiranja različit. No, i u tržišnom sustavu nisu sve
investicijske odluke motivirane profitom. Investicije javnog sektora (u ceste, škole, sveučilišta
i sl.) nemaju za cilj maksimiziranje profita od uloženih sredstava. Međutim, i tu je potrebno
izabrati određene projekte koji će se financirati iz inače oskudnih sredstava. Izbor i rangiranje
tih projekata obavlja se metodama cost – benefit analize. Najveći dio investicija poduzimaju
privredna poduzeća.
Privredni poduzetnici povećavaju postojeće fiksne fondove, investiraju u proširenje
proizvodnih kapaciteta samo ako očekuju porast potražnje za svojim proizvodima. Na
očekivanja o budućoj potražnji utječu mnogi faktori. Najvažniji je svakako očekivani porast
stanovništva i domaćeg proizvoda. Zatim postoje očekivanja da će nova tehnološka otkrića
rezultirati novim proizvodima i promjenom strukture potražnje. Očekivani porast
55
produktivnosti utječe na sniženje troškova i, uz danu elastičnost potražnje, na porast potražnje
i rentabilnosti. Na investicijsku odluku poduzeća, osim očekivanja o porastu potražnje, utječu
i procjene o konjukturi, političkoj stabilnosti, promjeni mjera porezne politike i o mnoštvu
drugih faktora koji mogu utjecati na rentabilnost njihovih investicijskih projekata.
Zbog toga što ovise o velikom broju budućih događaja, koje je teško predvidjeti, investicije su
najnestabilnija komponenta agregatne potražnje. To povećava rizik u procesu investiranja
(Babić, M., 2007:275-276).
56
4. JAVNI IZBOR
Javni izbor može se definirati kao ekonomska studija o netržišnom odlučivanju ili
jednostavno kao primjena ekonomije na politologiju. Predmet proučavanja javnog izbora isti
je kao u politologiji: teorija države, pravila glasovanja, ponašanje birača, stranačke politike,
birokracija i tako dalje. Međutim, metodologija javnog izbora je metodologija ekonomije.
Osnovni bihevioristički postulat javnog izbora je, kad je riječ o ekonomiji, da je čovjek
egoistični, racionalni maksimizator korisnosti. Ovime se javni izbor stavlja unutar struje
političke filozofije koja se u najmanju ruku proteže od Thomasa Hobbesa i Benedicta
Spinoze, a unutar politologije od Jamesa Madisona i Alexisa de Tocquevillea.
Javni izbor se kao zasebno područje velikim dijelom počeo razvijati od 1948. godine. Tijekom
30-tih godina razočaranje u tržišne procese bilo je sve prisutno. Arrowljeva knjiga iz 1951.
godine bila je izravni nastavak i Bergsonova (1938) članka i usporedne rasprave Paula
Samuelsona o funkcijama društvenog blagostanja u Foundations of Economic Analysis
(1947, 8. poglavlje). Arrowljeva pozornost bila je usmjerena na utvrđivanje obilježja procesa,
bilo tržišnoga bilo političkoga, putem kojeg je postignuta funkcija društvenog blagostanja.
(Mueller, C. D., 2003:1-2).
Najvažnije dostignuće ekonomije je dokaz da pojedinci s krajnje sebičnim motivima mogu
ostvariti obostranu korist od razmjene. Ako A uzgaja stoku, a B kukuruz, obojica mogu
poboljšati svoje blagostanje razmjenom stoke za kukuruz. Teorem o nevidljivoj ruci, kao
savršen primjer čiste privatne, sebične aktivnosti u odsutnosti vlade, pretpostavlja sustav
kolektivnog izbora koji se po svojoj sofisticiranosti i složenosti da usporediti s tržišnim
sustavom koji uspostavlja.
Sustav vlasničkih prava i postupci za njihovo provođenje su samuelsovsko javno dobro u
tome što potrošnja svakog pojedinca ne dovodi do smanjenja potrošnje tog dobra od strane
bilo kojeg drugog pojedinca.
57
Demokracija je sa svojim formalnim postupcima glasovanja za donošenje i provođenje
kolektivnih izbora, institucija koja je potrebna zajednicama samo određene veličine i
bezličnosti. Obitelj donosi cijeli niz kolektivnih odluka a da nikad ne glasuje; plemena glasuju
samo ponekad. Veliki grad ili nacionalna država možda moraju donijeti veći broj odluka
putem procesa kolektivnog izbora. Treba voditi računa o tome da je demokracija tek jedno od
potencijalnih sredstava za pribavljanje javnih dobara. Autokracije i oligarhije također
pribavljaju javna dobra svojim zajednicama. Slično tome male stabilne zajednice mogu biti
sposobne izmamiti dragovoljno poštivanje uzusa skupine i doprinose za pribavljanje lokalnih
javnih dobara koristeći neformalne komunikacijske kanale i pritisak usporedne skupine. Veće,
bezličnije zajednice obično moraju uspostaviti formalne kazne za asocijalno ponašanje (poput
krađe), nametnuti poreze kako bi pribavile javna dobra i angažirali policiju kako bi osigurale
poštivanje pravila.
Veličina zajednice i njezino oslanjanje na formalne sankcije i policiju koja ih provodi i slom
zatvorenikove dileme mogu biti dinamično povezani. Može se očekivati da će povećanje broja
narušavanja dileme dovesti do daljnjeg porasta takvih slučajeva, ali tek uz određeni vremenski
period.
Taylor međutim ne povezuje slom suradničkog rješenja za zatvorenikovu dilemu s veličinom
zajednice, nego s razinom same državne intervencije. Državna intervencija dovodi do porasta
asocijalnog ponašanja, što zahtijeva veću državnu intervenciju itd.
Zatvorenikova dilema je najčešće korištena dilema za oslikavanje situacija čijim su uzrokom
javna dobra. Tehnologija pribavljanja javnih dobara može biti takva da generira druge vrste
strategijskih interakcija. Tako se kod igre kukavice, kao i kod zatvorenikove dileme, potreba
za demokratskim institucijama za postizanje učinkovitog suradničkog rješenja za igru
povećava kako se povećava broj igrača.
Javna dobra tipa zatvorenikove dileme (npr. poredak u zajednici, kvaliteta okoliša) su ona
koja pribavlja svaki pojedinac koji time što ne krade i ne onečišćuje okolinu, pridonosi
proizvodnji javnog dobra. Kod tipičnog javnog dobra ove vrste, količina koja se nudi u
određenoj mjeri je dodatak s obzirom na doprinos svakog pojedinca. Što je više onih koji se
suzdržavaju od krađe to je zajednica sigurnija i veće je blagostanje njezinih članova.
58
Međutim, postoje i druga javna dobra kod kojih je nužno sudjelovanje svih članova kako bi se
osigurale bilo kakve koristi. Primjeri su posada male jedrilice, veslačkog dvojca ili boba. Da
bi se dvojac kretao pravocrtno, svaki veslač mora veslati jednakom snagom. Nedovoljan ili
preveliki doprinos kažnjava se kretanjem čamca ukrug. Samo jednaki doprinos obojice
veslača nagrađuje se kretanjem čamca prema naprijed.
Dobra poput ovih proizvode se posredstvom onoga što je Hirshleifer (1983, 1984) nazvao
tehnologijom najslabije karike. Iznos pribavljenog javnog dobra jednak je najmanjoj količini
koju je pribavio bilo koji član zajednice. Na strani suprotnoj od tehnologije najslabije karike
može se zamisliti tehnologija najboljeg pokušaja, kod kojeg je iznos pribavljenog javnog
dobra jednak najvećoj količini koju je pribavio bilo koji član zajednice. Kao primjer
tehnologije najboljeg pokušaja možemo zamisliti zajednicu u kojoj svaki član najprije
izrađuje nacrt čamca (mosta) za prijelaz preko neke vodene površine te u kojoj se potom
odabire najbolji nacrt i po njemu gradi čamac (most).
Tehnologija najslabije karike je poput funkcije proizvodnje javnih dobara s fiksnim
koeficijentom. Na primjer zajednica od dva australska farmera čija se polja nalaze jedno do
drugoga i oba graniče sa šumom. Svake noći klokani izlaze iz šume i uništavaju usjeve
farmera. Međutim, farmeri mogu zaštititi svoje usjeve ako podignu ogradu duž granice
između svojih imanja i šume. Svaki je farmer odgovoran za kupovinu ograde za svoj dio
granice. Moguće je zamisliti slijedeće tehnologije:
Najslabija karika: Klokani se brzo prilagode na promjene u svom okružju i otkriju
najnižu točku na ogradi. Broj klokana koji ulaze u polja obojice farmera određen je
visinom ograde na njezinoj najnižoj točki
Neponderirano zbrajanje: Klokalni su vrlo glupi i nasumce ispituju ogradu. Broj
klokana koji uđu u dva polja obrnuto je proporcionalan prosječnoj visini dviju ograda
Opadajući prinosi: Ako je ograda jednog farmera niža od ograde onog drugog, ta će
neki, ali ne svi klokani, naučiti ispitivati samo nižu ogradu, a više će ograda spriječiti
neke klokane da prelaze na drugu stranu.
Stoga je dragovoljno pribavljanje javnih dobara bez koordinacije ili prinude na Paretovim
optimalnim razinama moguća kad je tehnologija pribavljanja javnog dobra u skladu s uvjetom
najslabije karike. Kod velikih je zajednica teško sjetiti se mnogo javnih dobara koja je
59
moguće dragovoljno pribaviti, pa su stoga potrebni neki institucionalni mehanizmi za
koordiniranje i iznuđivanje pojedinačnih doprinosa kako bi se ponudila javna dobra.
Rezultati mnogih istraživanja sa zatvorenikovom dilemom i eksperimentima s dragovoljnim
doprinosima javnom dobru naglašavaju potrebu za institucijom kao što je država koja daje do
znanja svim pojedincima koji se oblik ponašanja od njih očekuje u tim situacijama i pomaže
osigurati da je to ponašanje dobrodošlo (Mueller, C. D., 2003:8-39).
Tablica 5. Preferencije glasača u odnosu na javne izdatke
Izdaci za javna dobra
Glasači X Y Z X
1 > > <
2 > < >
3 < > >
Društvo > > >
Izvor: Denis C. Mueller – Public Choice The Theory of Public Choice – II, str. 32
60
5. JAVNO DOBRO I EKSTERNALIJA NA PRIMJERU AUTOCESTA
Autocesta kao javno dobro, generira pozitivne i negativne eksternalije, odnosno izgradnja
infrastrukture, pa tako i izgradnja autocesta, stvara čitav niz pozitivnih i negativnih učinaka
poput troškova izgradnje i upravljanja cestama, odnosno, koristi koje se ogledaju u smanjenju
operativnih troškova vozila, povećanja sigurnosti te ušteda u vremenu putovanja. Međutim, uz
te učinke, pojavljuje se i čitav niz neizravnih učinaka, poput utjecaja na regionalni razvoj ili
povećanja emisije stakleničkih plinova. Složenost pristupa analizi uloge infrastrukture u
gospodarstvu, a posebice povezanost infrastrukture s regionalnim razvojem i funkcije države,
zahtijeva sistematizaciju mogućih učinaka koje ima izgradnja cestovne infrastrukture.
Hrvatska je od sredine 1990-ih postala jedno od najvećih autocestovnih gradilišta u Europi.
Uz nesumnjivo mnoge pozitivne efekte autocesta, postoje i negativni utjecaji koji na prvi
pogled nisu toliko vidljivi. Jedan od njih svakako je i skretanje prometa s prethodno najčešćih
prometnih pravaca. Na primjeru istraživanja utvrđene su sociogeografske implikacije
otvaranja autoceste Zagreb – Rijeka u središnjem dijelu Gorskog kotara. Istraživana su naselja
uz staru cestu Zagreb – Rijeka za koja je očekivano da su doživjela ekonomsko nazadovanje
te Fužine, primjer naselja uz novi autocestovni čvor, koje je doživjelo prosperitet nakon
otvaranja autoceste.
Najvažniji zaključci ovoga istraživanja jesu: očito smanjenje prometa na staroj cesti izrazito
se negativno odrazilo na uslužne djelatnosti, nekada egzistencijalnu granu lokalnih ekonomija
naselja uz Lujzijanu. Autocesta je potaknula stvaranje novih regionalnih dispariteta unutar
Gorskog kotara, a posebno u Severinu na Kupi i u Fužinama. Ona je, s jedne strane, "bacila u
sjenu" nekad vodeći razvojni pravac Gorskog kotara, a s druge je otvorila svjetlije perspektive
naseljima u blizini njezinih čvorova. Strategije preživljavanja u krajevima i prirodno i
društveno ograničenih uvjeta razvoja moraju sadržavati širi spektar nosivih djelatnosti i
vrednovati sve dostupne razvojne resurse, a ne samo kratkoročno najprofitabilnije.
Iako negativne eksternalije poput onečišćavanja ili globalnog zagrijavanja prevladavaju u
novinskim naslovima, pozitivne eksternalije mogu biti ekonomski značajnije. Važan primjer
61
pozitivnih eksternalija jest izgradnja autocestovne mreže. To nije dobro koje se može kupiti i
prodati na tržištima. Prikladna privatna proizvodnja tih javnih dobara ne može se provesti jer
se koristi tako široko rasprostranjuju na stanovništvo da ni jedno poduzeće ili potrošač nemaju
ekonomski poticaj da pružaju uslugu i prisvajaju probitke.
U posljednjih nekoliko godina intenzivno se ulaže u razvoj mreže autocesta u Republici
Hrvatskoj. Pitanje koje se pri tome nameće je kakav će utjecaj spomenuta izgradnja imati na
regionalni razvoj.
Izgradnja autocesta, njihovo upravljanje i održavanje može se financirati sredstvima iz
proračuna, dakle sredstvima svih građana – poreznih obveznika, bez obzira koliko često oni
koristili autoceste. U tom slučaju se davanja za neke druge proračunske namjene (zdravstvo,
obrazovanje i dr.) moraju umanjiti. Činjenica je da nema besplatnih autocesta. U Hrvatskoj se
cestarina svim kategorijama vozila naplaćuje izravno, sukladno broju prijeđenih kilometara i
takav se način u dokumentima i smjernicama EU smatra pravednim jer poštuje načelo da
korisnik plaća onoliko koliko je uslugu koristio.
Republika Hrvatska se odlučila za strategiju razvoja preko viška infrastrukturnih kapaciteta,
iako se manje razvijenim zemljama (zemljama u razvitku) preporučuje primjena “strategije
razvitka manjkom infrastrukture”. U tim zemljama oskudna raspoloživa akumulacija
onemogućava istovremeni usklađeni razvitak infrastrukturnih i izravno proizvodnih
kapaciteta. Upravo to predstavlja problem jer su sredstva ograničena, te njihova uporaba za
izgradnju infrastrukturnih objekata ne ostavlja mogućnost za ulaganja u druga područja.
Dugoročno je potrebno djelatno težiti optimalnom odnosu između infrastrukturnih i izravno
proizvodnih kapaciteta sa subregionalnog, regionalnog, makroregionalnog i teritorijalno
cjelovitog nacionalnog motrišta.
Budući da su autoceste hrvatski san o povezivanju sjevera i juga posljednjih 40 godina,
nositelji procesa ekonomsko-političkog odlučivanja pod pritiskom javnosti odlučivali su se na
javne investicije na kojima se temeljio gospodarski rast (budući da privatni sektor nije mogao
stvoriti potrebnu ekonomsku dinamiku). Time su, vjerojatno potpuno nesvjesno, napustili
monetarističku i ekonomsko-liberalnu, a prihvatili ekonomsku paradigmu u kojoj je
proaktivna uloga države ključna za izlazak iz ekonomske recesije. Cestovna infrastruktura
62
predstavlja preduvjet proizvodnim aktivnostima, i učinkovito je sredstvo regionalne politike,
no s obzirom na ograničene financijske kapacitete i rast zaduživanja, trebalo se pristupiti
temeljitijoj valorizaciji i maštovitijim načinima financiranja ovih projekata.
Ovim modelom se dokazuje da sustav autocesta utječe na povećanje prosječnog Bruto
domaćeg proizvoda per capita Hrvatske. Ono što je jest bitno, to je da se on vrlo različito
povećava po pojedinim županijama u rasponima od 9,76% u Zagrebačkoj županiji i Gradu
Zagrebu, do 108,21 % u ličko-senjskoj županiji. Pri tome treba uzeti u obzir da Zagrebačka
županija i Grad Zagreb imaju relativno visok BDP per capita a Ličko-senjska relativno nizak
BDP per capita.
Međutim sada se u koncesiju želi dati veći dio autocesta izgrađenih uz skupe kredite, koje se
vraća tako da se plaća izuzetno skupe kamate što stvara ogroman trošak hrvatskoj državi.
Prema Vladinom modelu monetizacije javnog duga Hrvatskih autocesta i Autoceste Rijeka-
Zagreb, kroz dodjelu koncesije za upravljanje i održavanje autocesta na rok od 30 do 50
godina, jednokratna koncesijska naknada ovisno o trajanju koncesije iznosila bi od 2,4 do 3,2
milijarde eura, a pojedini mediji danas upozoravaju da je Hrvatska u gradnju tih autocesta
uložila 5,5 milijardi eura.
Na primjer u Istri i na relaciji Zagreb-Macelj dionicama autocesta upravljaju privatni
koncesionari. Radi se o dugoročnom najmu. Izgradnja autoceste Zagreb-Macelj i Istarskog
ipsilona spadaju među prve javno-privatne projekte (JPP-e) provedene u Hrvatskoj do 2000.
godine.
Zanimljivo je spomenuti kako se procjenjuje da bi vrijednost projekata JPP-a u narednom
razdoblju na području ekologije mogla dosegnuti 5,8 milijuna eura (procjena troškova
prilagodbe standardima EU), na području energije do 2020. jednu milijardu eura (procjena
potrebnih ulaganja), a u sektoru transporta ukupno 4,7 milijardi eura – željeznica 2,5 milijarde
eura, autoceste i mostovi dvije milijarde eura te oko 200 milijuna kuna za zračne luke.
Realno je za očekivati da će javno-privatno partnerstvo (u ovom slučaju gradnja autocesta) u
bližoj budućnosti znatno rasti, ponajprije zbog nedostatka novca u proračunima javnopravnih
tijela i potrebe da se unatoč toj nestašici zadovolje određene javne potrebe. Ekonomski
analitičari i stručnjaci procjenjuju da ukoliko se pokaže dovoljna odgovornost tih vladajućih i
63
odgovornih institucija, Hrvatska još uvijek ima dovoljno potencijala i mogućnosti provoditi te
zacrtane ciljeve i pokrenuti kvalitetan ekonomski razvitak.
5.1. Zaštita okoliša pri projektiranju, izgradnji i održavanju autocesta
Promet se pokazao jednim od najvažnijih čimbenika ovostoljetnoga, dosad najjačega
društvenog i gospodarskog razvoja. Ipak, dok utjecaji prometa. na okoliš stalno jačaju, sve je
jasnije da sadašnji prometni sustavi nisu održivi u odnosu na okoliš, a sukladno tome, ni u
odnosu na društvo ili gospodarstvo – na dulji rok.
Promet je zbog uporabe fosilnih goriva odgovoran za 25% globalnih emisija ugljik (IV)
oksida. Izvanredno veliki rast tih emisija pridonio je znatnom povećanju koncentracija CO2 u
usporedbi s njegovom razinom iz predindustrijskog razdoblja, što je opet pridonijelo
globalnom zagrijavanju. Ako se tako nastavi, vrlo je vjerojatno podizanje razine mora te
masovne i nepredvidljive promjene klime na zemlji. Prometom uzrokovane emisije dušikovih
oksida i hlapivih organskih spojeva vode stvaranju troposferskog ozona - još jednog
uzročnika promjena globalne klime. Dakle, očit je njegov globalni utjecaj.(Golubić,1999:7)
Brojni strani i domaći putnici danas bezbrižno voze našim autocestama. Teško da itko od njih,
dok se primjerice vozi autocestom Zagreb – Split i prolazi kroz raznoliku ljepotu naših
krajobraza, razmišlja o svim građevinama i dijelovima sustava autoceste koji služe zaštiti
okoliša. S obzirom da su autoceste najveće infrastrukturne građevine koje se linijski protežu
cijelim teritorijem Hrvatske i trajno mijenjaju karakter i uporabnu vrijednost prostora kroz
koji prolaze, mjere za zaštitu okoliša uz autocestu od iznimne su važnosti tijekom gradnje,
uporabe i održavanja. Stoga je nužno sve moguće utjecaje na okoliš držati pod kontrolom i
pažljivo ih pratiti tijekom građenja, iskorištavanja i održavanja autocesta (Građevinar 60,
2008).
64
Slika 1. Most Krka-primjer dobrog uklapanja u okoliš
Izvor: http://www.casopis-gradjevinar.hr/assets/Uploads/JCE-60-2008-05-07.pdf,
(16.09.2013)
Kakvoća okoliša, ekološka stabilnost, biološka raznolikost, ekološke nesreće, emisije, imisije
i sl., utvrđene su i propisane postojećim zakonskim propisima i posebnim odredbama tvrtki
koje autocestama upravljaju. S tim u skladu u Hrvatskim autocestama d.o.o. obavlja se sve
ono što je potrebno da bi se zadovoljila nužna zaštita i pratilo stanje okoliša u održavanju
autocesta. Tome pripadaju skupljanje i odlaganje opasnoga i neopasnog otpada, kontrole svih
mogućih emisija i imisija na okoliš (posebno iz odvodnih građevina), propusnost prijelaza za
životinje, postupanje u izvanrednim situacijama te pregledi, kontrole, čišćenja i saniranja
nedostataka na odvodnim sadržajima i sl.
Okoliš je prirodno okruženje – zrak, tlo, voda i more, klima, biljni i životinjski svijet u
ukupnosti uzajamnog djelovanja te kulturna baština kao dio okruženja koje je stvorio čovjek,
a praćenje stanja okoliša (monitoring) jest briga o prirodnim i drugim pojavama, kakvoći
okoliša i promjenama u njemu te sustavno mjerenje mogućih emisija i imisija (Zakon o zaštiti
okoliša NN 82/94).
Idejna se rješenja trase skupa s prijedlozima mjera zaštite okoliša prije izgradnje autoceste
obrađuju u studiji utjecaja na okoliš. Na temelju tih zaključaka i smjernica pristupa se daljnjoj
65
razradi projekata i izboru najprihvatljivije varijante trase, mjerama zaštite okoliša koje moraju
biti usklađene s načelima iz strategije i programa prostornog uređenja Republike Hrvatske te
zakonskom regulativom. Nakon izbora najpovoljnije trase i izgradnje autoceste te svih
pripadajućih građevina od kojih se mnoge odnose na zaštitu okoliša (poput uređaja i
građevina za odvodnju duž dionice autoceste, zidova za zaštitu od buke, prijelaza i prolaza za
divljač), potrebno je pratiti njihovu ispravnost i funkcionalnost, kao i stanje okoliša na
ispustima za odvodnju.
Hrvatske autoceste osim što redovito prate stanje okoliša, posebno kakvoću otpadnih voda,
kakvoću zraka uzduž autoceste, razinu buke i propusnost za životinje, ujedno nastoje
unaprijediti sustav gospodarenja otpadom i spriječiti onečišćavanja okoliša u izvanrednim
situacijama te ukloniti i sanirati eventualne uočene nedostatke na građevinama za odvodnju.
Kada se autocesta izgradi i pusti u promet, brige o okolišu ne prestaju. Tada zaštita okoliša
obuhvaća redovito čišćenje i održavanje svih uređaja za zaštitu voda, pažljivo odlaganje
otpada nastalog čišćenjem i održavanjem tih uređaja, praćenje funkcioniranja sustava
odvodnje te redovite kontrole pročišćene ispuštene vode. No valja se brinuti i o gradnji
zaštitnih zidova i redovitoj kontroli razine buke zbog intenzivnog prometa i zaštite okolnoga
stanovništva. Jer iako mnogo dobroga donosi ukupnom razvitku, loše projektirana, izvedena i
održavana autocesta može donijeti i mnogo štete.
Prometnice sjeckaju velike vegetacijske komplekse na manje dijelove. Na taj način zemljište
gubi svoj kontinuitet i postaje jače izvrgnuto djelovanjem čovjekove industrijske djelatnosti.
Stoga planiranje i gradnja suvremenih prometnica treba posebno proučiti s ekološkog
stajališta kako se ne bi nepotrebno uništavalo visokovrijedno zemljište. Pri planiranju ceste
potrebno je, ako je ikako moguće zaobići zaštićene vrijedne prostore krajolika kao sto su
prirodni spomenici. Područja za crpljenje vode, životni prostori rijetkih životinja i ptica.
Cestovna mreža mora biti tako planirana, projektirana i građena da se mogu na ograničenom
prostoru osigurati optimalni uvjeti njezina funkcioniranja uz minimalno opterećenje okoliša.
Vodozaštitne mjere
Posebna se skrb vodi o vodozaštiti i stoga su vodopravni uvjeti sastavni dio lokacijske
dozvole za gradnju svake dionice autoceste, a izdaju ih Hrvatske vode na zahtjev Ministarstva
zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva. U tim se uvjetima određuje čemu sve mora
66
udovoljiti projektna dokumentacija za određenu dionicu, zato što autocesta kao linijska
građevina i fizička prostorna prepreka trajno utječe na vodni režim krajolika kroz koji prolazi,
a jednom izgrađen sustav odvodnje mora s trasom autoceste i tvoriti jedinstvenu tehničko-
tehnološku cjelinu, uklopljenu u okoliš kroz koji prolazi. Na određenom su području, ovisno o
osjetljivosti, propisane mjere zaštite površinskih i podzemnih voda te izvorišta od mogućih
onečišćenja, razborito iskorištavanje voda te zaštitne mjere od štetnoga djelovanja vode.
Slika 2. Ispust za pročišćene otpadne vode i oborinske vode
Izvor: http://www.casopis-gradjevinar.hr/assets/Uploads/JCE-60-2008-05-07.pdf,
(16.09.2013)
Zaštite okoliša u projektiranju i pripremi obuhvaća, kao što smo rekli, izvođenje detaljnih
hidrogeoloških radova kojima se točno određuju područja potrebne zaštite voda (kontrolirani
vodonepropusni sustav, separator i/ili laguna i ispust u teren), predviđaju lokacije separatora
odnosno laguna i ispusta u teren te izgradnja propusta za površinske odnosno tekuće vode.
Radi sprječavanja lokalnog onečišćenja pravodobno se uređuju pokosi i nagibi uz cestu kako
bi se spriječilo izvaljivanja stabala na rubovima i klizanja terena, a propusti za velike životinje
moraju biti zaštićeni od buke i svjetlosti.
67
Slika 3. Prijelaz za životinje na dionici Dugopolje –Šestanovac
Izvor: http://www.casopis-gradjevinar.hr/assets/Uploads/JCE-60-2008-05-07.pdf,
(16.09.2013)
Ostale mjere zaštite okoliša
Mjere zaštite zraka od prometnih zagađenja odnose se na smanjivanje emisije štetnih tvari
izbjegavanjem uspona, padova i krivina tijekom projektiranja i gradnje autoceste te u
planiranju prometne mreže bez većih zastoja u prometu. Na rasprostiranje štetnih tvari u
atmosferu kao zapreke za širenje onečišćenja zraka služe i zidovi za zaštitu od buke, nasipi te
nasadi čija udaljenost od kolnika može različito utjecati na razinu koncentracije.
Rasprostiranje je štetnih tvari složen proces koji ovisi o nizu čimbenika, ponajprije
meteorološkim i topografskim, pa se kod autocesta u usjeku onečišćenje zadržava, a kod
autoceste na nasipu rasprostire na većem prostoru i tako se smanjuju koncentracije štetnih
tvari. Kombinacijom zidova za zaštitu od buke, nasipa i raslinja može se uvelike smanjiti
imisija štetnih plinova. U neposrednoj blizini naseljenih mjesta redovito se obavljaju kontrole
kako bi se uočio utjecaj prometa na kakvoću zraka, a pritom se uzimaju u obzir i eventualna
industrijska postrojenja ili bilo kakvi drugi izvori zagađenja koji mogu utjecati na kakvoću
zraka.
68
Slika 4. Barijera za zaštitu od buke
Izvor: http://www.casopis-gradjevinar.hr/assets/Uploads/JCE-60-2008-05-07.pdf,
(16.09.2013)
Budući da je autocesta građevina koja jednim dijelom prolazi i u blizini naselja, prekomjerna
razina buke može utjecati na kvalitetu života okolnog stanovništva. Stoga su izgrađene brojne
barijere za zaštitu od buke u blizini naseljenih mjesta.
Učinkovitost zaštitnih barijera prati se mjerenjem razina buke, ali se mjeri i na mjestima gdje
barijera nema, a gdje se pretpostavlja da bi zbog količine prometa mogla biti povećana. S
obzirom da su granične vrijednosti buke različite tijekom dana, večeri i noći, praćenje se
provodi u skladu s Pravilnikom o najvišim dopuštenim razinama buke u sredini u kojoj ljudi
borave i rade. (NN 145/04)
Za razdoblje od 2006. do 2010. u HAC-u je izrađen poseban plan gospodarenja otpadom za
cjelokupni sustav autocesta o kojemu ta tvrtka brine. Iznenadna su zagađenja na autocesti ili
na područjima centara za održavanje i kontrolu prometa situacije kada u sustav odvodnje ili u
69
okoliš nekontrolirano dospiju opasne tvari, poput dizelskoga goriva, lož-ulja, kemikalija i sl.).
S obzirom da autocestama prometuju različite kategorije vozila, posebno teretna vozila i
autocisterne koje prevoze različite opasne tvari, u slučaju prometnih nezgoda, prevrtanja ili
neispravnosti ventila na autocisternama, može doći do znatnijega onečišćenja okoliša, pa je
stoga potrebno takvo iznenadno zagađenje ukloniti što prije i temeljitije. S obzirom da je na
velikom dijelu dionica autocesta pod nadležnošću HAC-a, posebno na autocesti A1, izgrađen
sustav odvodnje s mostova i vijadukata elementima odvodnje kolnika, kišnih rasterećenja
građevina za obradu skupljene vode, ispusnih građevina i slijevnih površina, iznenadno će
zagađenje kolnika prouzročiti manja onečišćenja okoliša nego da nema takvog sustava
odvodnje. U HAC-u je izražen poseban operativni plan interventnih mjera u slučaju
iznenadnih zagađenja i plan intervencija u zaštiti okoliša, a zaključeni su i posebni ugovori s
tvrtkama ovlaštenima za sanaciju iznenadnih zagađenja koje spremno i po pozivu izlaze na
teren u najkraćem roku (Građevinar 60, 2008:459).
5.2. Javno dobro – čovjekova okolina
Različite mjere politike zaštite čovjekove okoline odnose se na sve veći broj, odnosno sve šire
područje ugrožavanja čovjekove okoline, te premašuju mjere koje su lokalno ograničene na
onečišćenje koje prouzrokuju industrijski proizvođači.
U novije vrijeme sve su više usmjerene na zagađenje koje ima međunarodno obilježje (npr.
kisele kiše, rijeke koje protječu kroz više država) i na očuvanje globalne ekološke ravnoteže,
posebno u odnosu na rizike koji ugrožavaju ozonski sloj i s njime povezan učinak staklenika.
Potreba i nužnost intervencije javnog sektora u ograničavanju zagađenja okoliša rezultat je
eksternaliteta povezanih sa zagađenjem, dakle troškova koje emitenti štetnih tvari prouzrokuju
drugim članovima društva
Razvoj automobilske industrije doveo je do činjenice da je svijet danas preplavljen
automobilima. Dok se ljudska populacija udvostručila od 1950. broj automobila povećao se
gotovo deset puta, tako da se danas ukupna svjetska automobilska flota povećala na gotovo
500 milijuna vozila. Uvjetovan sve bržim gospodarskim rastom i razvojem, promet u svijetu i
u Hrvatskoj naglo raste što se odrazilo na sve veće zauzimanje prostora, povećanje buke i
70
vibracija, neracionalan utrošak energije, onečišćenje vode i tla te negativno djelovanje na
ukupnost okoliša.
Promet, a posebno cestovni, zbog uporabe fosilnih goriva odgovoran je za 25% globalnih
emisija ugljik (IV) oksida. Prosječan automobil godišnje ispušta toliko CO2 emisija koliko je
i sam težak. Za jedan sat vožnje autocestom brzinom 130 km/h potroši se isto toliko kisika
koliko jedan čovjek potroši u deset dana za disanje. Izgaranje fosilnih goriva proizvodi
onečišćujuće tvari koje se mogu prenijeti na velike udaljenosti i škoditi ljudskom zdravlju,
biljkama, životinjama i ekosustavima. Takve onečišćujuće tvari i njihovi derivati, poput
troposferskog ozona i zakiseljujućih spojeva vode uništavanju ekosustava, škode usjevima i
šumama, a u ljudi uzrokuju probleme dišnih organa i razne bolesti (VUS, 2002: 2).
Novonastali problemi zahtijevaju da se učine često iznimno skupe promjene u postojećim
tehnikama, tehnologijama i metodama proizvodnje i konzuma, kao i velika i suštinska
ulaganja kojima se efikasno može kontrolirati zagađenje.
Bez takve intervencije, poduzeća i fizičke osobe nemaju razloga da uzmu u obzir te eksterne
troškove. Pri tom će naročito rado i široko korišteni mediji u koje se može ispuštati odnosno
odlagati nepoželjni otpad biti zrak i voda iako je notorna činjenica, da će zagađenje atmosfere,
podzemnih voda, pa rijeka i jezera te zraka uzrokovati troškove kod drugih poduzeća odnosno
fizičkih osoba.
Instrumenti kojima bi se mogle postići željne i potrebne promjene uz istovremeno
minimiziranje potrebnih troškova, u prvi je plan istaknula prednosti tržišnih mehanizama koji
bi mogli poslužiti pri postizanju ciljeva u provođenju politike zaštite čovjekove okoline –
dakle poticati privatni sektor da donosi odluke koje su manje škodljive za okoliš.
Danas je ne samo saznanje o tome da postoji, nego još mnogo naglašenije o obuhvatu i
stupnju zagađenosti čovjekove okoline postalo činjenica koja je prepoznata i čije je značenje
kako za sadašnjost tako i za (ne tako daleku) budućnost postalo jedno od krucijalnih problema
čovječanstva. Čist zrak, zdrava voda, nezagađena zemlja idealno je okruženje u kojem bi
čovjek želio živjeti, ali današnja realnost pokazuje da se od tog ideala ukupno čovječanstvo
sve više i brže udaljuje. Svjedoci smo nemale opasnosti u kojoj se zemlja nalazi zbog efekta
71
staklenika, zbog kojeg će se vrlo vjerojatno temperatura na Zemlji povisiti, a uzrokovan je
emisijom određenih škodljivih tvari (CO2) u atmosferu.
S ekonomskog stajališta čista odnosno zdrava čovjekova okolina može se promatrati kao
javno dobro utoliko, što za njenu uporabu ne postoje cijene koje bi ograničavale njezinu
potrošnju. Drukčije rečeno, okoliš u kojem živimo nema (više) zadovoljavajuću kvalitetu
stoga, što nema ni mehanizma (tržište, cijene) kojim bi se mogla ograničavati njegova
uporaba. Kapacitet prirode da sama sebe pročišćuje, da asimilira štetne tvari, kao što je to bilo
sve do početka industrijske ere, danas je bitno ograničen, on je toliko sužen, da zahtijeva
intervenciju države kako bi se dobra koja čine čovjekovu okolinu, a kojih ima sve manje,
odnosno čija kvaliteta sve više i brže opada, očuvala.
Čovjekova okolina služi s jedne strane kao «isporučitelj» resursa za potrebe proizvodnje i
konzuma, a istovremeno s druge strane i kao medij koji prihvaća («primatelj») najraznovrsnija
dobra koja više nisu potrebna. Ekonomsko je obrazloženje problema povezanih s
onečišćenjem čovjekova okoliša rezultat prekomjernog korištenja tog javnog dobra, koje
proizlazi iz činjenice da je zbog toga što ne postoje cijene, zakazalo tržište. Npr. u nekom
manje-više zatvorenom stambenom naselju zagađenje zraka uzrokuju sustavi grijanja, onda je
jasno da se poželjno dobro čisti zrak može dobiti tako, da se uklone stari i ugrade novi sustavi
grijanja.
Razlog da javni sektor intervenira ograničavajući zagađivanje okoliša jesu (u pravilu)
negativni eksternaliteti, odnosno eksterni efekti, tj. troškove koje fizička osoba ili poduzeće
uzrokuje drugim članovima društva ispuštajući zagađene tvari u prirodu. Proizvodnja cementa
uzrokuje prašinu, vožnja automobilom buku i ispušne plinove, sustavi grijanja dim i čađu itd.,
što su eksterni efekti koji nastaju pri proizvodnji i potrošnji i koji opterećuju čistu okolinu
čineći je na taj način nedostatnom.
72
5.3. Ciljevi politike zaštite čovjekove okoline
Instrumenti koji se mogu primijeniti u okviru politike zaštite čovjekova okoliša nisu jednaki s
obzirom na to jesu li oni usmjereni na suzbijanje ispuštanja štetnih stvari (emisija) ili pak na
zagađenje koje je tim ispuštanjem prouzročeno (imisija). Npr. o emisiji je riječ kad automobil
i druga vozila proizvode i u zrak ispuštaju štetne plinove, a o imisiji onda, kad koncentracija
po jedinici zraka tim plinovima prijeđe neku određenu dopuštenu granicu. Opasnost za
okolinu, za umanjenje njezine kvalitete, pa onda i na poduzimanje mjera potrebnih za njezinu
zaštitu, mjeri se veličinom imisije, odnosno snagom njezina štetnog utjecaja na prirodu i
ljude.
Ciljeve politike očuvanja čovjekove okoline moguće je podijeliti na:
1) Osnovni i glavni cilj, koji se sastoji u očuvanju deficitarnih prirodnih dobara (bar) u
stanju u kojem se nalaze danas, kako bi s njihovim očuvanjem – zraka, vode, zemlje,
bili očuvani uvjeti (fauna, flora, klima) koji omogućuju život i osiguravaju zdravlje
ljudi, i
2) Podciljeve, koji su definirani objektom na koji se u okviru politike očuvanja čovjekove
okoline primjenjuju određene mjere, a ti ciljevi jesu: imisijski i emisijski ciljevi.
Instrumenti politike očuvanja čovjekove okoline ravnaju se prema ciljevima koji se unutar te
politike žele postići. Iz prakse većine zemalja koje provode politiku zaštite čovjekove okoline
vidljivo je da se pretežno rabe instrumenti usmjereni na emisiju, dakle na pojedine izvore
zagađenja. Klasični primjeri za to su npr. naprave za pročišćavanje ispusta iz dimnjaka
(centralno grijanje, proizvodnja uz uporabu ugljena, sumpora i sl.) ili iz odvoda industrijskih
voda, kod kojih je moguće mjeriti količinu ispuštenih štetnih tvari, pa onda i ograničiti
njihovu emisiju na dopuštene količine.
Instrumenti kojim se mogu postizati željeni ciljevi u okviru politike očuvanja čovjekove
okoline mogu se podijeliti na dvije osnovne grupe i to: instrumente koji djeluju izvan tržišta i
instrumente koji djeluju u okviru tržišta.
73
Grafikon 1. Zagađenje i društveni optimum
Izvor: Mankiw, G. “Osnove ekonomije”, Mate d.o.o., Zagreb, 2006. str. 206.
Krivulja društvenog troška je iznad krivulje ponude, jer uzima u obzir eksterne troškove
kojima proizvođač aluminija opterećuje društvo. Razlika između krivulja odražava trošak
ispuštenog zagađenja. Planer (država) izabire razinu proizvodnje aluminija pri kojoj krivulja
potražnje prelazi preko krivulje društvenog troška. Presjek je optimalna količina aluminija sa
stajališta društva kao cjeline.
U tržišnoj ravnoteži za graničnog potrošača aluminij vrijedi manje od društvenog troška
njegove proizvodnje → smanjenje proizvodnje i potrošnje povećava ukupno blagostanje kako
planer (država) može postići optimalan rezultat → uvođenje poreza proizvođaču aluminija za
svaku tonu prodanog aluminija
- porez bi pomaknuo krivulju ponude prema gore za veličinu poreza
- ako porez točno odražava društveni trošak ispuštenog dima, nova krivulja ponude bi se
podudarala sa krivuljom društvenog troška
- upotreba ovakvog poreza naziva se internaliziranje eksternalije jer potiče kupce i
prodavatelje da uzmu u obzir eksterne učinke svojih akcija.
74
5.4. Privatizacija hrvatskih autocesta
Hrvatska raspolaže jednom od najsuvremenijih mreža autocesta u ovom dijelu Europe i može
se pohvaliti pozitivnim brojkama u svim segmentima. Mreža hrvatskih autocesta od 1995. do
kraja 2011. godine narasla sa 346,4 na 1.250,7 kilometara. Nakon kratkog pada u 2010. godini
nastavljen je trend porasta prihoda od cestarine u 2011. godini (+4,2 posto) kada je ostvareno
272,3 milijuna eura prihoda (bez PDV-a). Nije zanemariva ni činjenica da je čak 63 posto
cestarine bilo plaćeno gotovinom, a gotovo 20 posto sustavima pretplate (ENC, Smart). Ove
je godine povećan i turistički promet, te značajno povećan broj ENC uređaja pa bi
ovogodišnje brojke mogle biti još bolje.
Proteklih godina uložen je velik novac u gradnju autocesta koje su pojedinim područjima
donijele i značajne pomake u razvoju industrije. U tom se pravcu očekuju i novi benefiti
dovršenjem koridora 5C kroz Slavoniju i kvalitetnim spajanjem krajnjeg juga s ostatkom
Hrvatske. Hoće li ekonomija biti ispred politike i hoće li financijski interesi zemalja koje još
imaju zdravog kapitala biti sladak zalogaj državi znat će se uskoro. Oživljavanje prometa u
riječkoj luci i interes dalekoistočnih partnera za prometne koridore kod nas i u susjednim
zemljama svakim su danom sve snažniji, no, neke stvari ipak ne treba zaboraviti.
Mišljenja o davanju koncesije hrvatskih autocesta su dvojaka, neki smatraju kao veoma
pozitivnu odluku, dok drugi na to gledaju krajnje negativno. Apsolutno ne bi bilo dobro dati
naše autoceste u koncesiju jer one su prije svega građene u svrhu razvitka Hrvatske i
prometnog povezivanja svih hrvatskih regija. Eventualnog novog koncesionara, sasvim
sigurno, ne bi zanimalo opće dobro nego jedino što veći prihodi i dobit, a što manji rashodi,
dakle i što manji troškovi održavanja. Hrvatska u trenutnom stanju nema od svojih autocesta
velike koristi, ali prepustiti upravljanje autocestama privatnom kapitalu je loš potez jer bi
država mogla samo promjenama u pristupu njihovoj eksploataciji postići veću korist i za sebe
i za društvo.
Budući koncesionar dobit će pravo na naplatu cestarine, a morat će održavati autoceste. U
ugovoru bi se ugradila i obveza koncesionara da osigura prava zaposlenicima na trenutačnoj
75
razini, a država bi u slučaju većeg rasta prometa na određenim dionicama autocesta dijelila
prihode od cestarine s koncesionarom. Ipak, detalji budućeg ugovora tek će se određivati, jer
prvo treba provesti prvi krug natječaja, koji bi trebao završiti do kraja godine, a potom i
proces predavanja obvezujućih ponuda. Zasad postoji interes 47 društava i institucija.
Pored toga sindikati i poslodavci okupljeni oštro se protive Vladinu planu davanju autocesta u
koncesiju na 30 do 50 godina za 2,4 do 3,2 milijarde eura. Smatra se da je davanje prometnica
u koncesiju na 50 godina u biti njihova prodaja. Pretpostavlja se da će koncesionar podići
cijenu cestarine, otpustiti radnike i zaraditi ekstra profit.
Postoji nekoliko drugih alternativnih rješenja, poput reprogramiranja dugova, druga opcija za
pokrivanje dugova je izdavanje obveznica, a treća prodaja dionica građanima. S druge strane,
jedno od prihvatljivih rješenja bilo bi uvođenje vinjeta. Na taj način, država možda ne bi
odmah ostvarila veće prihode, ali bi stvorila uvjete za razvitak logistike uz autoceste što kod
nas kronično nedostaje.
76
6. ZAKLJUČAK
Javna dobra služe zadovoljavanju zajedničkih potreba određene skupine ili ukupnog
stanovništva. Ta se dobra mogu proizvoditi u javnom ili privatnom sektoru i njihova
proizvodnja nije ni u kakvoj vezi s njihovom ponudom koju uvijek osigurava država. Javna
dobra se uvijek nude u unaprijed određenoj količini, jednako su dostupna svim potencijalnim
korisnicima i zapravo su nedjeljiva. U potrošnji tih dobara ne vlada rivalitet i nikoga nije
moguće isključiti iz njihova korištenja. Internalizacija vanjskih učinaka postiže se različitim
mjerama ekonomske politike, administrativne kontrole, preciznijim definiranjem vlasništva te
fiskalnim mjerama u obliku dodatnog oporezivanja ili subvencioniranja. Tržišna učinkovitost
i pravičnost u raspodjeli dohotka uvijek su konfliktni ciljevi i u praksi se postavlja pitanje
njihove optimalne kombinacije. Preraspodjela dohotka ostvaruje se različitim fiskalnim
instrumentima, a prije svega progresivnim i selektivnim oporezivanjem i politikom transfera.
Korisnici javnih dobara danas vrše komparacije dostupnih javnih dobara: zainteresirani su za
ona javna dobra gdje njihova korisnost prelazi cijenu koju oni plaćaju za ta dobra. Građani
žele čišći zrak, perspektivno obrazovanje, sigurne prometnice i naprednu medicinu uz najniži
trošak, međutim, to u stvarnosti nije lako izvedivo, jer za unaprjeđenje kvalitete javnih dobara
država treba dodatna financijska sredstva, a može ih namaknuti jedino povećanjem izdataka
građana.
Eksternalije predstavljaju troškove transakcija na tržištu koje nisu prikazane cijenom. U
pitanju je dominantan oblik nesposobnosti tržišta da postigne efikasnost u industrijskoj
ekonomiji. Eksternalije čine da tržišna vrijednost bude različita od društvenog troška, što
dovodi do neefikasne raspodjele resursa. Mogu dovesti do viška proizvodnje na
konkurentskom tržištu, kada se smatraju negativnim, kao i do smanjenja proizvodnje, što je
rezultat prisustva pozitivnih eksternalija. U oba slučaja dovode do gubitka.
Privatna tržišta imaju mogućnost da internaliziraju problem eksternalija kroz pregovore ali
Coaseov teorem može se naći pred mnogim preprekama koje otežavaju rješavanje globalnih
eksternalija, kao što su ekološke. Za razliku od privatnih tržišta, u rješavanju eksternalija vlast
može koristiti prilaz preko cijene ili preko količine. Kada firme imaju različite marginalne
77
troškove smanjenja zagađenja, mehanizam cijena je efikasniji u postizanju ekoloških ciljeva
osim ukoliko regulaciju količine ne prati sposobnost postizanja regulatornih ciljeva preko
trgovine dozvolama za zagađenje između zagađivača. Regulacija količine smanjuje količinu
zagađenja, bez obzira na troškove i više odgovara kada su marginalne koristi visoke, dok
regulacija cijene kroz porez čini troškove smanjenja zagađenja visokim, bez obzira na
količinu i više odgovara kada su marginalne koristi jednake.
Važan primjer pozitivnih eksternalija jest izgradnja autocestovne mreže, koji je ujedno bio i
praktični primjer u ovom radu. To nije javno dobro koje se može kupiti i prodati na tržištima.
Prikladna privatna proizvodnja tog javnog dobra ne može se provesti jer se koristi tako široko
rasprostranjuju na stanovništvo da ni jedno poduzeće ili potrošač nemaju ekonomski poticaj
da pružaju usluge i prisvajaju probitke. Kada pričamo o autocesti kao pozitivnoj eksternaliji, s
druge strane javljaju se i negativne eksternalije, onečišćenje okoliša koje je navedeno u ovom
radu. Kakvoća okoliša, ekološka stabilnost, biološka raznolikost, ekološke nesreće, emisije,
imisije i sl., utvrđene su i propisane postojećim zakonskim propisima i posebnim odredbama
tvrtki koje autocestama upravljaju. S tim u skladu obavlja se sve ono što je potrebno da bi se
zadovoljila nužna zaštita i pratilo stanje okoliša u održavanju autocesta.
Za sve probleme koje se javljaju prilikom zaštite okoliša postoji jedno obilježje, a ono je
neuspješno funkcioniranje tržišta u odnosu na okoliš. Gospodarske aktivnosti, pa i one koje
utječu na okoliš, proizvode vrijednosti i troškove. U prisutnosti negativne eksternalije, kao što
je zagađenje, društveni trošak dobra nadmašuje privatni trošak.
Još jedna bitna stvar koju smo naveli na primjeru autocesta, jest privatizacija javnih dobara.
Došlo se do zaključka da ne bi bilo dobro dati konkretno hrvatske autoceste u koncesiju jer
one su prije svega građene u svrhu razvitka Hrvatske i prometnog povezivanja svih hrvatskih
regija. Novog koncesionara ne bi zanimalo opće dobro nego jedino što veći prihodi i dobit, a
što manji rashodi, dakle i što manji troškovi održavanja. Hrvatska u trenutnom stanju nema od
svojih autocesta velike koristi, ali prepustiti upravljanje autocestama privatnom kapitalu je loš
potez jer bi država mogla samo promjenama u pristupu njihovoj eksploataciji postići veću
korist i za sebe i za društvo. Zbog prethodno navedenog, smatra se da treba posezati za
drugim alternativnim rješenjima.
78
LITERATURA
Arnold, F.S. 1994, Economic Analysis of Environmental Policy and Regulation, John, Wiley
& Sons, New York
Babić, M. 2007, Makroekonomija, Mate, Zagreb
Badanjak, S. 1997, Usklađivanje razvitka i zaštite okoliša-neka razmišljanja o zaštiti okoliša,
br. 4538-2539, Informator, Zagreb
Benić, Đ. 1995, Tržišne slabosti i dodatna regulacija, Ekonomska misao i praksa: časopis
Sveučilišta u Dubrovniku (1330-1039), 1; str. 43-56
Borozan, Đ. 2012, Makroekonomija, EFO, Osijek
Brümmerhoff, D. 2000, Javne financije, Mate, Zagreb
Business.hr. 2013, Vlada za samo 3,2 milijarde eura želi autoceste dati u pedesetogodišnju
koncesiju, (19.09.2013), http://www.business.hr/ekonomija/vlada-za-samo-3-2-milijarde-
eura-zeli-autoceste-dati-u-pedesetogodisnju-koncesiju
Crnković, A. 2005, Ozelenjivanje ekonomije: ekološki porezi, Zbornik Pravnog fakulteta
Sveučilišta u Rijeci, vol. 26, br. 2, str. 883-899
Črnjar, M. 2002, Ekonomika i politika zaštite okoliša, Ekonomski fakultet u Rijeci,
Sveučilište u Rijeci, Rijeka
Desai, M. 2003, Public Goods: A Historical Perspective, Oxford University Press, USA
Dragičević - Samokovlija, J. 2008, Zaštita okoliša, (18.09.2013), http://www.casopis-
gradjevinar.hr/assets/Uploads/JCE-60-2008-05-07.pdf
Ekonomika i menadžment u javnom sektoru, 2009, Zbornik radova znanstveno-stručnog
skupa, Rijeka, (18.09.2013) http://bib.irb.hr/datoteka/432617.zbornik.pdf
Golubić, J. 1999, Promet i okoliš, Sveučilište u Zagrebu, Fakultet prometnih znanosti, Zagreb
Institut za javne financije, 1996, Određivanje cijena u javnom sektoru, (19.09.2013),
http://www.ijf.hr/hr/korisne-informacije/pojmovnik-javnih-financija/15/javni
sektor/316/odredjivanje-cijena-u-javnom-sektoru/321/
Jelčić, B. 1997, Javne financije, Informator, Zagreb
79
Jelčić, B. i Jelčić, B. 1998, Porezni sustavi i porezna politika, Informator, Zagreb
Jelušić, M. 2009, Javno vlasništvo u pravnom sustavu Republike Hrvatske, Zbornik radova
Pravnog fakulteta u Splitu, vol. 46, 1/2009., str. 151.-165
Jurković, P. 2002, Javne financije, Masmedia, Zagreb
Kesner - Škreb, M. 1996, Određivanje cijena u javnom sektoru, Financijska praksa, Institut za
javne financije, 20(1), str. 91-93,
Kordej - De Villa, Ž. 1999, "Politika zaštite okoliša u tranzicijskim zemljama", Privredna
kretanja i ekonomska politika, 77, str. 41-71
Kordej - De Villa, Ž. i Papafava, M. 2003, Ekonomski instrumenti u politici zaštite okoliša u
Hrvatskoj – teorijska saznanja i iskustva, Privredna kretanja i ekonomska politika, 13(94), str.
27-69
Mankiw, N. G. 2006, Osnove ekonomije, Mate, Zagrebačka škola ekonomije i managementa,
Zagreb
Musgrave, R. A. i Musgrave, P. B. 1993, Javne financije u teoriji i praksi, Institut za javne
financije, Zagreb
Mueller, C. D. 2003, Javni izbor III, Masmedia, Zagreb
Nikolić, N. 1999, Počela javnog financiranja, Ekonomski fakultet u Splitu, Sveučilište u
Splitu, Split
Pašalić, Ž. i Mrnjavac Ž. 2006, Razvoj i politika okoliša, Ekonomski fakultet Sveučilišta u
Splitu, Split
Pauletić, V. 2008, Javno dobro i privatni interes, (18.09.2013),
http://oliver.efri.hr/~javnisek/zbornik/pauletic.pdf
Pindyck, R. S. i Rubinfeld, D. L. 2005, Mikroekonomija, Mate d.o.o., Zagreb
Rosen S., Harvey i Gayer, T. 2010, Javne financije, Institut za javne financije, Zagreb
Samuelson, A. P. i Nordhaus D. W. 1995, Ekonomija, 15. Izdanje, Mate d.o.o., ZSEM,
Zagreb
Samuelson, A. P. i Nordhaus D. W. 2005, Ekonomija, 18. Izdanje, Mate d.o.o., ZSEM,
Zagreb
80
Schmidheiny, S. 1995, Poslovni savjet za održivi razvoj, Novim smjerom, Globalni poslovni
pristup razvoju i okolišu, Zagreb, 14 /33.
Sever, I. 1995, Javne financije: razvoj, osnove teorije, analiza, Ekonomski fakultet Rijeka,
Rijeka
Šimurina, N., Šimović, H., Žaja, M. i Primorac, M. 2012, Javne financije u Hrvatskoj,
Ekonomski fakultet Zagreb, Zagreb
Tipurić, D. 2006, Nadzorni odbor i korporativno upravljanje, Sinergija, Zagreb
VUS, 2003, Ekologija i zaštita okoliša, Vježba 19. Utjecaj prometa na zagađenje okoliša,
http://www.vus.hr/Nastavni%20materijali/Ekologija%20vjezbe%2003-
04/VJEZBA%2019..pdf, (21.09.2013)
Zakon o zaštiti okoliša, NN 82/94
81
POPIS SLIKA, TABLICA I GRAFIKONA
POPIS SLIKA
Slika 1. Most Krka-primjer dobrog uklapanja u okoliš ............................................................ 64
Slika 2. Ispust za pročišćene otpadne vode i oborinske vode .................................................. 66
Slika 3. Prijelaz za životinje na dionici Dugopolje –Šestanovac ............................................. 67
Slika 4. Barijera za zaštitu od buke .......................................................................................... 68
POPIS TABLICA
Tablica 1. Opća klasifikacija i tipologija dobara ..................................................................... 13
Tablica 2. Tržišni neuspjesi i državna intervencija ................................................................. 24
Tablica 3. Klasifikacija pogodnosti koje pružaju javna dobra ................................................ 30
Tablica 4. Neki od PFI projekta javno – privatnog partnerstva u Velikoj Britaniji ................ 34
Tablica 5. Preferencije glasača u odnosu na javne izdatke ..................................................... 59
POPIS GRAFIKONA
Grafikon 1. Zagađenje i društveni optimum ............................................................................ 73
IZJAVA
kojom izjavljujem da sam diplomski rad s naslovom JAVNA DOBRA I EKSTERNALIJE
izradila samostalno pod voditeljstvom doc. dr. sc. Saše Drezgića. U radu sam primijenila
metodologiju znanstveno-istraživačkog rada i koristila literaturu koja je navedena na kraju
diplomskog rada. Tuđe spoznaje, stavove, zaključke, teorije i zakonitosti koje sam izravno ili
parafrazirajući navela u diplomskom radu na uobičajen, standardan način citirala sam i
povezala s korištenim bibliografskim jedinicama. Rad je pisan u duhu hrvatskog jezika.
Također, izjavljujem da sam suglasna s objavom diplomskog rada na službenim stranicama
Fakulteta.
Studentica:
Dizi Selan
______________