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INFORME No. DFOE-SAF-IF-08-2011 16 de diciembre, 2011

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AADDUUAANNEERROOSS IINNTTEERRNNAACCIIOONNAALLEESS

22001111


CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................... 3

1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 1

1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO ........................................................................................ 1

1.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO ..................................................................................... 1

1.3. NATURALEZA Y ALCANCE DEL ESTUDIO............................................................... 1

1.4. NORMATIVA APLICABLE AL RÉGIMEN DE TRÁNSITO ADUANERO INTERNACIONAL .... 2

1.5. COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO .......................... 3

1.6. PROCEDIMIENTO DE TRÁNSITO ADUANERO .......................................................... 4

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO .................................................................................. 6

2.1. TRÁNSITOS ADUANEROS INTERNACIONALES PENDIENTES Y CUMPLIMIENTO DEL

TIEMPO DE RODAJE .............................................................................................................. 6

2.2. PROBLEMAS DE INTEGRIDAD DE LA BASE DE DATOS TICA SOBRE TRÁNSITOS

INTERNACIONALES ............................................................................................................... 9

2.3. OTROS ASPECTOS QUE AFECTAN EL CONTROL ADUANERO DE LOS TRÁNSITOS

INTERNACIONALES ............................................................................................................. 14

3. CONCLUSION ......................................................................................................... 18

4. DISPOSICIONES ..................................................................................................... 19


INFORME No. DFOE-SAF-IF-08-2011

RESUMEN EJECUTIVO

El presente estudio se refiere al registro y control de los tránsitos aduaneros internacionales de paso por el país que se efectúan entre las aduanas de Peñas Blancas y Paso Canoas.

El análisis de la totalidad de los viajes de tránsito internacional registrados

en el TICA, permitió establecer que el 37,4% de los viajes del 2010 incumplen el tiempo de rodaje máximo de 22 horas establecido por la normativa entre las aduanas de Peñas Blancas y Paso Canoas. En el caso de Peñas Blancas, esta situación se ve afectada en un número importante de casos por las colas de espera provocadas por el exceso de demanda que supera la capacidad de la aduana y de la infraestructura existente.

La omisión de campos obligatorios o inconsistencias en los registros sobre

los tránsitos en el periodo comprendido entre el 1 de junio de 2009 y el 11 de octubre de 2011, afecta la integridad de la base de datos respectiva en el TICA, la cual se utiliza para el registro y control de los tránsitos. Se observó en el registro, partida arancelaria no reportada, o partida 0 (no existe); mercancías que no coinciden con la descripción de la partida; columna de origen sin ningún registro; filas sin matrícula del cabeza; filas sin matrícula de la plataforma; filas sin matrícula del remolque; filas sin la identificación del chofer; filas sin el nombre del chofer, entre otros. A manera de ejemplo, de los 59.512 registros en la base de datos del período anteriormente citado, en algunas de las variables, las omisiones superan los 30 mil registros.

En el estudio realizado, entre otros aspectos, se determinó que si bien

existe un número relativamente pequeño de tránsitos pendientes registrados en el TICA (0,4% de los14.250 viajes tramitados en el 2010); esta Contraloría considera que se presentan algunas situaciones que limitan la efectividad y suficiencia de dicho control.

Sobre los tránsitos que están pendientes, si bien se realizan acciones sobre

ellos por parte de la Dirección General de Aduanas, se presenta en la práctica una dificultad para notificar a los transportistas internacionales para los efectos de la prevención y acciones correctivas correspondientes, situación que requiere la atención de las autoridades respectivas.

Se observaron también problemas de iluminación y deficiencias en el

archivo de los documentos en la Aduana de Peñas Blancas; la falta de mecanismos de control como escáneres y estaciones de pesaje en ambas aduanas; y el registro de control de patios y la ubicación de los funcionarios de sección de depósito que tiene la Aduana de Paso Canoas, limitan el control aduanero sobre este tipo de tránsitos.

En el Informe se emiten disposiciones al Ministro de Hacienda y al Director

General de Aduanas, con el fin de que se profundicen los casos de inconsistencias señaladas con el fin de disponer las acciones correctivas según proceda; se ajusten las rutinas de validación en el sistema informático y se establezcan las rutinas de control y reportes automatizados, que impidan inconsistencias, y generen alertas oportunas para la gestión y el control de los tránsitos; y se adopten medidas para corregir las deficiencias observadas en las referidas aduanas, entre otros aspectos.

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INFORME No. DFOE-SAF-IF-08-2011

INFORME SOBRE EL REGISTRO Y CONTROL DE LOS TRÁNSITOS ADUANEROS INTERNACIONALES

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Origen del estudio

El estudio se origina en cumplimiento al Plan Anual Operativo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, DFOE, para el año 2011.

1.2. Objetivo del estudio

Evaluar la gestión que realiza la Dirección General de Aduanas (DGA) sobre el registro y control de los tránsitos aduaneros.

1.3. Naturaleza y alcance del estudio

El alcance del estudio comprende los viajes de tránsitos aduaneros internacionales de paso por el país (frontera a frontera), modalidad 80-84 del sistema TICA - Tecnologías de la Información para el Control Aduanero, los cuales se efectúan entre las aduanas de Peñas Blancas y Paso Canoas.

El estudio de los tránsitos aduaneros se realizó en dos vertientes, a saber,

el registro y el control. Para la revisión del registro, se analizó la información sobre los viajes de tránsito internacional registrados en el sistema TICA para el período comprendido entre el 01 de junio de 2009 y el 11 de octubre de 2011. La base de datos fue suministrada por el Área de Soporte y Servicios de la Dirección de Gestión de Tecnología Aduanera de la DGA. El objetivo de la revisión, además del análisis de la información, fue determinar si estaba completa, si cumple con la normativa vigente y si era consiste con información recopilada por otras instituciones.

En cuanto al control de los tránsitos, se analizó lo relativo a la cantidad de

tránsitos aduaneros internacionales pendientes, la integridad de la base de datos sobre tránsitos aduaneros internacionales, y el análisis de otros aspectos de carácter operativo que afectan el control de dichos tránsitos y en general el control aduanero, esto para el período 2009-2011. Además, los días 28 y 29 de setiembre y 10, 11 y 12 de octubre de 2011 se realizaron visitas a las aduanas de Peñas Blancas y Paso Canoas, respectivamente, para verificar el procedimiento de tránsito internacional, específicamente en relación con el control y la revisión documental que se realiza en las agujas fronterizas y el registro de la información en el sistema TICA.

2


El estudio se realizó en observancia de lo dispuesto por el “Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público”, promulgado por esta Contraloría General.

1.4. Normativa aplicable al régimen de tránsito aduanero internacional

El régimen de tránsitos aduaneros internacionales se encuentra normado en

la Ley General de Aduanas (LGA), Ley No 7757 y su Reglamento, Decreto Ejecutivo No. 25270-H; la Ley de Aprobación del Segundo Protocolo de Modificación al Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), Ley No 8360 y su Reglamento (RECAUCA), Decreto Ejecutivo No 31536-COMEX-H y el Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre, Formulario de Declaración e Instructivo, Decreto Ejecutivo No. 29441-COMEX.

Además, debe observarse lo dispuesto en el Reglamento de habilitación de

rutas de paso obligatorio para los vehículos automotores que se encuentren dentro del tránsito aduanero, interno o internacional, de mercancías sujetas al control aduanero en el territorio de la República y fijación de los tiempos de rodaje (salida-llegada) entre las aduanas del país, Decreto Ejecutivo No 26123-H-MOPT; el Decreto Ejecutivo No. 31603-H-MOPT que habilita la ruta Costanera Sur para el tránsito internacional, únicamente entre las aduanas de Peñas Blancas y Paso Canoas o viceversa; el Decreto No. 24715-MOPT-MEIC-S, Reglamento para el transporte terrestre de productos peligrosos y el Decreto No. 27008-MEIC-MOPT, Transporte Terrestre de Productos Peligrosos, Señalización de Unidades de Transporte Terrestre de Materiales Productos Químicos Peligrosos.

El régimen de tránsito aduanero se encuentra definido en el artículo 138 de

la LGA, como un régimen aduanero temporal mediante el cual se transportan, vía terrestre, mercancías bajo control aduanero dentro del territorio nacional. Este tránsito debe ser declarado por los transportistas aduaneros autorizados expresamente por la DGA. Las mercancías en tránsito aduanero, nacional o internacional se encuentran con suspensión total de los derechos e impuestos respectivos y bajo custodia y responsabilidad del transportista aduanero, sin perjuicio de las responsabilidades de terceros (Art. 70 del CAUCA).

La autorización del inicio del tránsito se encuentra sujeta al cumplimiento de

regulaciones técnicas aplicables a las mercancías, vehículos y unidades de transporte (Art. 139), en este caso, a la correcta observancia de lo estipulado en los decretos 24715-MOPT-MEIC-S y 27008-MEIC-MOPT, y deberá iniciarse en las 72 horas naturales siguientes posteriores a la presentación de la declaración (Art. 140).

El plazo y ruta a utilizar estarán señalados por la aduana (este punto se

encuentra normado en el Decreto No 26123-H-MOPT publicado en La Gaceta No 127 del 3 de julio de 1997, Reglamento de habilitación de rutas de paso obligatorio para los vehículos automotores que se encuentren dentro del tránsito aduanero, interno o internacional. De mercancías sujetas al control aduanero en el territorio de la República y

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fijación de los tiempos de rodaje (salida-llegada) entre las aduanas del país, artículo 140). El artículo 236, inciso 8 de la LGA prevé una sanción de quinientos pesos centroamericanos para los transportistas que incumplan los plazos establecidos para el tránsito aduanero.

De acuerdo con el artículo 279 de la LGA, las normas procedimentales

sobre el tránsito interno serán aplicables en lo conducente al régimen de transito internacional, sin perjuicio de las disposiciones que sobre la materia estipulen los instrumentos comunitarios, tratados o convenios internacionales aprobados y ratificados por Costa Rica.

Propiamente en relación a los tránsitos aduaneros internacionales, el

artículo 133 del RECAUCA establece que el régimen de tránsito aduanero internacional terrestre se regirá por lo dispuesto en el Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre, Formulario de Declaración e Instructivo, Decreto 29441-COMEX. En este decreto se transcribe la resolución No 65-2001 del Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional. Dicho Reglamento establece un régimen de tratamiento recíproco y no discriminatorio para el transporte internacional de carga terrestre entre Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.

1.5. Comunicación preliminar de los resultados del estudio

Los resultados del presente estudio fueron comunicados verbalmente al Lic. Benito Coghi Morales, Sub-Director General de Aduanas, Lic. José Raúl Vargas Calvo, Jefe del Área de Relaciones y Asuntos Externos, Licda. Guiselle Joya Ramírez, Directora de Gestión Técnica, el 9 de diciembre de 2011 y al Lic. Olman Saborío Alfaro, Auditor Interno del Ministerio de Hacienda, el día 15 de diciembre de 2011.

Además, el borrador del informe se remitió a consulta de la Administración para

que efectuara las observaciones que consideraran pertinentes. Mediante oficio DGA.PC-249-2011, de fecha 15 de diciembre de 2011, remitido por el Lic. Benito Coghi Morales, Sub-Director General de Aduanas, indica:

“….., se reitera de parte de esta Dirección, el interés de emprender las mejoras referidas en su informe, no obstante, es fundamental que ese Órgano Contralor, tome en consideración que muchas de las disposiciones emanadas requieren para su desarrollo la asignación del contenido presupuestario; así como el levantamiento de la restricción existente al llenado de nuevas plazas con personal de nuevo ingreso y la colaboración de otras instituciones para solventar las debilidades expuestas;…. .

Sobre el particular las observaciones se incorporaron en este documento según

se consideró pertinente.

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1.6. Procedimiento de tránsito aduanero El procedimiento para el tránsito aduanero internacional se encuentra

descrito en el Manual de Procedimientos Aduaneros1. Groso modo, todas las operaciones de tránsito, sean internacionales o internos, deberán cumplir el llamado Procedimiento Común. Para el caso del tránsito internacional, al realizar la Declaración de Tránsito Internacional (DTI) el declarante deberá apegarse a lo establecido en el Reglamento de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre vigente (Decreto 29441-COMEX).

Las principales pautas para el procedimiento de tránsito aduanero

corresponden a las siguientes: - De acuerdo con el procedimiento común, la DTI podrá ser realizada por

un representante del transportista internacional. - Los transportistas que efectúen el tránsito deben ser autorizados por la

DGA para tal efecto. - El régimen de tránsito se dará por finiquitado con la descarga y

recepción formal de los bultos por parte del responsable del lugar de ubicación autorizado como destino.

- El tránsito deberá iniciar en un plazo no mayor a 72 horas naturales

contadas a partir de la aceptación del DUA (Documento Único Aduanero)2 y deberá realizarse por la ruta y en el tiempo de recorrido legalmente establecido. En el caso de tránsito entre las aduanas de Peñas Blancas y Paso Canoas, el tiempo de rodaje máximo es de 22 horas, según el Decreto Ejecutivo No 26123-H-MOPT.

- El tránsito aduanero sólo podrá iniciar y finalizar en una zona de

operación debidamente autorizada por la DGA. - No se podrá dar inicio a trámites de tránsito, sobre mercancías que se

encuentren retenidas por aquellas instituciones que por su competencia les corresponda emitir autorizaciones para el ingreso, tránsito e importación de mercancías.

- Hasta tanto el Reglamento de Tránsito Internacional Terrestre no

disponga lo contrario, para movilizarse en el territorio aduanero de los países signatarios será necesario la presentación impresa de la DTI y los documentos de respaldo establecidos en dicho Reglamento.

1 El Manual de Procedimientos Aduaneros fue oficializado mediante la Resolución RES-DGA-203-2005 de

fecha 22 de junio de 2005, publicada en el Alcance No. 23 a La Gaceta No. 143. 2 El DUA se desarrolla para declarar los procesos de importación, tránsito y exportación.

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El procedimiento de tránsito aduanero internacional seguido hasta el momento comprende los siguientes pasos3:

a) Transmisión electrónica de la DTI: El representante del transportista

transmite la DTI a través del sistema TICA (Tecnologías de la Información para el Control Aduanero). Es responsabilidad del declarante llenar de manera correcta todos los campos obligatorios del DUA de tránsito. En caso de presentarse errores, el sistema TICA enviará un mensaje con los códigos y motivos de rechazo. La validación de la información a la autoridad aduanera.

b) Aceptación del DUA de tránsito: Una vez validada la información del

DUA, mediante mensajería electrónica del sistema TICA se envía un mensaje al declarante en cual se especifica la aduana, año, número y la fecha de aceptación del DUA.

c) Cobro de fumigación (en frontera): una vez en la frontera de Peñas

Blancas o Paso Canoas, las unidades de transporte deben pagar el costo de la fumigación requerida para ingresar al país. El funcionario de Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) verifica los números de placa y precinto aduanero, y que estos coincidan con los documentos portados por el chofer.

d) Registro migratorio: el oficial de migración debe registrar el

ingreso/salida del país del chofer en el sistema informático de la Dirección General de Migración y Extranjería.

e) Revisión documental: el oficial aduanero revisa la documentación que porta el chofer y realiza el registro correspondiente en el sistema TICA. De acuerdo con el Manual de Procedimientos Aduaneros “tratándose de tránsito internacional terrestre de paso, la revisión documental consiste en verificar la coincidencia de la información consignada en el formulario de la DTI con lo declarado en la aplicación informática y el medio de transporte, verificando el exterior de los contenedores, comprobando que se encuentren debidamente sellados y precintados, que garanticen la seguridad de las mercancías, de forma tal que no sea factible extraer o introducir mercancías sin dejar huellas visibles o rotura de los precintos”.

f) Autorización del tránsito: Una vez realizada la revisión documental el oficial aduanero procede a la autorización del DUA de tránsito. Una vez autorizado el DUA, el cual queda en estado INI (iniciado), el transportista cuenta con 72 horas naturales para iniciar el tránsito de las mercancías. Cabe destacar que por normativa internacional4, y según los criterio de la Dirección de Gestión de Riesgo Aduanero5, los tránsitos de la modalidad 80-84 (tránsito internacional de paso) no están sujetos a la aplicación de reglas

3 El detalle completo del procedimiento de tránsito aduanero se encuentra disponible en el Manual de

Procedimientos Aduaneros. 4

Artículo 22 del Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre (Formulario de Declaración e Instructivo), Resolución N° 65-2001 (COMRIEDRE), Decreto Ejecutivo Nº 29441-COMEX. 5 Informe DGR-DAR-INF-052-2011 Régimen Tránsito Aduanero Inicio de Viaje “Ajustado”.

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de riesgo, por lo que la revisión es únicamente documental, salvo casos en los que se considere necesario una revisión física.

g) Inicio del tránsito: Una vez autorizado el DUA de tránsito, el

transportista procederá a solicitar la salida de las mercancías a la aduana. Con la salida de las mercancías el viaje pasa de estado INI (Iniciado) a estado SAL (Salida), iniciando con ello el tránsito aduanero.

h) Cierre del tránsito: Cuando la unidad de transporte llega al lugar de

destino autorizado, el conductor deberá entregar al funcionario aduanero la copia de la DTI; el funcionario aduanero deberá cotejar y registrar el número de precinto de las matrículas, la identificación del conductor, y otros datos con la información consignada en el inicio del viaje. Una vez validada la información, se procederá al cierre del viaje en el sistema TICA. En casos de diferencias entre los datos declarados en el inicio del viaje con los de la finalización, la información quedará disponible para consultas por parte de la autoridad aduanera; en casos de que el precinto aduanero, la unidad de transporte o las mercancías presenten señales de haber sido forzados, se deberá realizar la revisión correspondiente por parte de la autoridad aduanera.

Al cerrar el viaje en el sistema TICA el mismo pasa de estado SAL a estado COM (Completo).

Se debe indicar que en caso de alguna eventualidad, el transportista es responsable de comunicar a la aduana la situación ocurrida.

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO

En el estudio realizado se estableció lo siguiente:

2.1. Tránsitos aduaneros internacionales pendientes y cumplimiento del tiempo de rodaje

Esta Contraloría solicitó al Departamento de Soporte y Servicios de la DGA,

una base de datos de la totalidad de los viajes 80-84 para el período comprendido entre el 01 de junio de 2009 y el 11 de octubre de 2011. A partir de dicha base de datos, se determinó que para 2010 se contabilizaron 14.250 DUAs de tránsito internacional en dicha modalidad, de los cuales, 14.190 (99,6%) se encuentran en estado COM, 24 (0,2%) en estado iniciado INI y 36 (0,3%) en estado salido “SAL”. El siguiente cuadro muestra las cifras para el período de estudio.

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Cuadro 1 Tránsitos Aduaneros Internacionales por año, según estado

Modalidad 80-84*

Estado

Año

Total 2009 1/ 2010 2011

2/

COM 11,335 14,190 11,646 37,171

INI 30 24 33 87

SAL 36 36 55 127

ANU 0 0 1 1

Total 11,401 14,250 11,735 37,386

Fuente: Elaboración propia con datos suministrados por la DGA Notas: 1/ Desde el 01 de junio y hasta el 31 de diciembre de 2009. 2/ Desde el 01 de enero y hasta el 11 de octubre de 2011. * Los estados corresponden a COM: completo, SAL: salido, INI: iniciado, ANU: anulado.

En cuanto a los tránsitos pendientes por aduana, el siguiente cuadro presenta

las estadísticas obtenidas a partir de dicha base de datos, según la aduana de origen y aduana de destino. Puede observarse que la aduana con más pendientes es Peñas Blancas, con 47 viajes pendientes con la Aduana de Paso Canoas en 2009 y 37 en 2010; por otra parte, la Aduana de Paso Canoas registra 16 viajes pendientes con la Aduana de Peñas Blancas en 2009 y la misma cantidad para 2010.

Cuadro 2

Tránsitos Aduaneros Internacionales en estado INI y SAL, según aduana de origen y destino, 2009-2010

Aduana de origen

Aduana de destino

Total 2009 2010

Peñas Blancas

Paso Canoas

Peñas Blancas

Limón Paso

Canoas

Peñas Blancas 0 47 0 1 37 84

Limón 3 0 6 0 0 9

Paso Canoas 16 0 16 0 0 32

Total 19 47 22 1 37 126

Fuente: Elaboración propia con datos suministrados por la DGA.

El número de tránsitos internacional pendientes en la modalidad referida, es

relativamente pequeño respecto del total tramitado (menos del 0,01%), lo que denota a nivel formal y desde el punto de vista del registro de dichos tránsitos una situación relativamente satisfactoria; sin embargo, esta Contraloría considera que el control de los tránsitos se ve afectado por otros aspectos importantes, que limitan la efectividad y suficiencia del control aduanero de los tránsitos internacionales. En los apartados subsiguientes se exponen tales situaciones.

En relación a la depuración de los tránsitos internacionales pendientes, se

determinó que la DGA está realizando una serie de acciones con el fin de disminuir la

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cantidad de viajes pendientes, mediante el análisis de cada caso de manera individual de forma tal que se pueda determinar si es pertinente la anulación del viaje o la elaboración de la prevención al transportista internacional.

Aunado a lo anterior, se presentan situaciones que ocasionan una dificultad

importante para el cierre de los tránsitos internacionales pendientes, tales como la imposibilidad de notificar a los transportistas internacionales de la prevención hecha por la autoridad aduanera, debido a que los mismos no tienen domicilio y/o representación en el país. Además, el procedimiento de anulación de los DUAs y la recepción de las pruebas de descargo hacen que el proceso de depuración sea mucho más lento. Todo esto denota entonces, la necesidad de un ajuste a los procedimientos por parte de las autoridades de la DGA para evitar este tipo de situaciones, las cuales consumen recursos y tiempo de la Administración, y limita el control y la eficiencia de las operaciones.

Finalmente, debe indicarse que de acuerdo con el Decreto Ejecutivo No

26123-H-MOPT, el tiempo de rodaje máximo para el tránsito entre las aduanas de Peñas Blancas y Paso Canoas es de 22 horas; sin embargo, con base en la revisión de la información contenida en la referida base de datos para los viajes en estado COM, se determinó que en 2010 el 37,4% de los viajes registrados incumplen este plazo, mientras que el 62,6% si cumplieron con el plazo de 22 horas. No obstante, se debe indicar que se registraron 126 viajes con una diferencia de menos de una hora entre la hora de salida y la hora de entrada, período de tránsito materialmente imposible de frontera a frontera. La diferencia mínima entre ambos registros fue de 0 minutos, mientras que el máximo corresponde a 7.853,6 horas (aproximadamente 327,2 días), tal como se puede apreciar en el cuadro 3.

Cuadro 3

Tránsitos Aduaneros Internacionales en estado COM: Diferencia entre la hora de salida y la hora de llegada, 2010

Tiempo Número de

Viajes Porcentaje

Menos de 5 horas 177 1,2%

Más de 5 horas hasta 22 horas 8.719 61,4%

Más de 22 horas hasta 48 horas 4.642 32,8%

Más de 48 horas hasta 72 horas 267 1,9%



Más de 500 horas 76 0,5%

Total 14.190 100,0%

Desviación Estándar 170,1

Moda 18,73

Mínimo 0

Máximo 7.853,58

Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por la DGA.

9


Se consultó a la Dirección de Planificación y Control de la Gestión sobre las

resoluciones emitidas en 2009 y 2010 para sancionar a los transportistas que incumplieran el plazo establecido para el tránsito internacional, no obstante, se indicó que dada la imposibilidad de notificar dichos actos sancionatorios a un transportista internacional no se han emitido sanciones para estos períodos, si bien se cuenta con casos identificados, los cuales se encuentran en proceso de investigación.

Estas situaciones, según la información recopilada en la DGA, se explican

principalmente por la presencia de colas, en especial en la aduana de Peñas Blancas, que incrementa el tiempo del tránsito, por lo que el no cumplimiento del tiempo de rodaje es imputable a la administración. Cabe destacar que esta situación constituye una limitación y/o entorpecimiento del comercio internacional y la movilización de personas, ante los largos tiempos de espera, producto de una demanda que supera la capacidad e infraestructura existente en las aduanas fronterizas.

Figura 1

Aduana de Peñas Blancas: Formación de colas

Fuente: Fotografía suministrada por la Aduana de Peñas Blancas.

2.2. Problemas de integridad de la base de datos TICA sobre tránsitos internacionales

El sistema informático utilizado para el registro, tanto de las operaciones de tránsito como de los demás regímenes aduaneros, es el sistema de Tecnologías de la Información para el Control Aduanero (TICA).

Mediante la mensajería electrónica del sistema TICA, el auxiliar de la

función pública, en este caso un representante del transportista internacional, transmite la información de la DTI. Mediante el TICA la información se valida para la generación del DUA de tránsito, o se envía un mensaje de error en caso de ser necesario.

10


Es preciso indicar que para la transmisión de los mensajes en el TICA, los mismos deberán estar firmados electrónicamente por el emisor, utilizando el certificado digital provisto por el Ministerio de Hacienda. El sistema no debe aceptar declaraciones que no estén firmadas, ni declarantes no autorizados, el mensaje que comprende la Declaración de Tránsito Internacional (DTI) debe completarse por parte del usuario con base en el formato establecido por la DGA y no debe contener de errores u omisiones.

En el documento Formato del mensaje del DUA. Versión 3.4.76, disponible

en la página web del Ministerio de Hacienda, se detallan los datos que los auxiliares de la función pública deben transmitir al sistema TICA en la declaración del tránsito internacional. Los principales campos que deben llenarse corresponden a los siguientes:

Cuadro 4 Sistema TICA: Formato del Mensaje del DUA, principales campos modalidad 80-84

1/

Bloques de Mensaje del DUA Campos Observaciones

Datos de control-identificación del declarante

-Tipo de identificación del declarante -Número de identificación del declarante -Tipo de identificación de la persona física responsable de la declaración -Número del documento de identificación de la persona física responsable de la declaración -Fecha del mensaje -No de casillero electrónico del declarante

Todos los campos de este bloque son obligatorios para todos los regímenes

Encabezado del DUA, datos generales

-código de régimen -código de aduana -identificación del consignatario (tipo y número) -tipo de medio de transporte -aduana de ingreso/salida/control -cantidad de bultos -Peso bruto -Monto total de la factura

Los campos relativos a la identificación del consignatario son opcionales. No se declara el valor de las mercancías, monto de las facturas es opcional.

Líneas de Mercancía del DUA -Partida arancelaria a 8 dígitos -Descripción comercial 01, 02, 03, 04 y 05. -Marcas y número de los bultos -País de origen

Los campos de partida descripciones, país de origen y/o procedencia y el nombre o razón social del consignatario son obligatorios.

6 En este documento se detallan los campos que deben llenarse en el mensaje del DUA para los regímenes de

importación, DUA simplificado para empresas de entrega rápida, tránsito y exportación.

11



-país de procedencia -monto de la factura por línea de DUA -Valor en aduana por línea del DUA -Cantidad de bultos -ubicación de ingreso -Nombre o razón social del consignatario

El valor no es requerido.

Datos del proveedor -Código de aduana -No. de envío del declarante -Año de presentación del mensaje -Número de proveedor -Nombre del proveedor /exportador -Otros datos del proveedor/Exportador -Domicilio del proveedor/Exportador -País del proveedor/Exportador

Ningún campo de este bloque es requerido

Datos generales de las facturas en moneda pactada

-No y fecha de factura -Incoterms -Moneda de la factura -Monto total de la factura

Campos señalados son obligatorios

Datos de las Líneas de la Factura en la Moneda pactada

- Ningún campo de este bloque es requerido

Documentos globales o por línea - documentos a presentar

- *Este bloque no se aplicara en forma inmediata, queda previsto para uso futuro

Variables o Datos - información adicional de los documentos


Datos de Exoneraciones - exoneraciones por líneas


Datos de Contenedores -Número Contenedor -Precinto

Todos los campos de este bloque son requerido

Encabezado – Características de la Transacción y del Intermediario.


Líneas de la Declaración del Valor en Pesos Centroamericanos


Condiciones de la Transacción por línea del DUA


Adiciones y deducciones por línea del DUA


Otros Gastos a Deducir por - Ningún campo de este bloque

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línea del DUA es requerido

Datos Complemento para Tránsito

-Matricula del cabezal -Número de identificación del remolque -Tipo de identificación del conductor -No. de identificación del conductor -Código transportista internacional -Código del país

Campos señalados son obligatorios

1/ No se incluyen la totalidad de los campos sino los más relevantes. Fuente: Elaboración propia a partir del documento Formato de mensaje DUA. Versión 3.4.7.

Cabe destacar que en el Manual de Procedimientos Aduaneros, actualizado

a setiembre de 2011, se indica que mediante la circular DGT-068-2008 del 10 de junio de 2008 dirigida a los transportistas internacionales terrestres, a sus representantes, directores, gerentes de aduanas, jefes de departamentos, asesorías y a los funcionarios del SNA en general, se eliminaron del mensaje de DUA de tránsito los campos correspondientes a: código de país; nombre, dirección, teléfono y fax del transportista; nombre, dirección, teléfono y fax del exportador; nombre, dirección, teléfono y fax del consignatario; código de aduana de destino, código país de destino, código de país de expedición, número de páginas, código de país registro transportista, código de país registro del remolque, tara de unidad de transporte, marca de la unidad de transporte, número de motor de la unidad de transporte, número de chasis de la unidad de transporte, número de ejes del remolque, tara del remolque, nombre del conductor, pasaporte del conductor, código de país que emite el pasaporte del conductor, número de licencia del conductor, código de país que registra la licencia del conductor. La eliminación de estos campos se realizó como parte del proceso de preparación para el intercambio de información de la DTI con los demás países signatarios del Reglamento de Tránsito Internacional Terrestre.

Algunos de los campos eliminados del mensaje de DUA por esta circular, se

incluyen como obligatorios en el Formato de Mensaje del DUA, por ejemplo en lo concerniente al nombre del consignatario, pasaporte del conductor (en el documento Formato de Mensaje del DUA se indica como obligatorio el tipo de identificación del conductor el cual puede ser el número de pasaporte) y el número de chasis (en el documento Formato de Mensaje del DUA se indica como obligatorio el número de matrícula del remolque o chasis); dando como resultado ambigüedad acerca de la obligatoriedad o no de llenar tales campos.

En relación con lo anterior, en el estudio efectuado por esta Contraloría, se

solicitó al Departamento de Soporte y Servicios de la DGA, una base de datos de la totalidad de los viajes 80-84 para el período comprendido entre el 01 de junio de 2009 y el

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11 de octubre de 2011. La base de datos se recibió en formato Microsoft Excel y consta de dos hojas, “Tránsitos estado COM” y “Tránsitos otros estados <> COM”. La hoja “Tránsitos estado COM” comprende un total de 59.512 filas y 28 columnas, a saber: aduana, DUA, año, régimen, tipo, modalidad, número de viaje, estado, línea, partida, descripción, origen, número de viaje, matricula cabezal, matrícula plataforma, matricula remolque, id chofer, chofer, id transportista, estado, fecha salida, hora salida, estado, fecha entrada, hora entrada, aduana origen, aduana de destino y año.

A partir de la revisión de los datos suministrados, se determinó que en la

praxis algunos de los campos más relevantes para el control aduanero están siendo omitidos, a pesar de lo estipulado en el documento de Formato de Mensaje del DUA. Según el análisis de la base de datos, se presentan las siguientes omisiones:

- 1.248 filas con partida arancelaria no reportada, o partida 0 - Columna de origen sin ningún registro - 2.308 filas sin matrícula del cabezal - 25.654 filas sin matrícula de la plataforma - 29.772 filas sin matrícula del remolque - 30.902 filas sin la identificación del chofer - 30.071 filas sin el nombre del chofer - 45.285 sin la identificación del transportista - Descripciones no coincidentes con la partida arancelaria respectiva.

La omisión de campos obligatorios (por ejemplo, la identificación de la

empresa transportista y la partida arancelaria), la ambigüedad respecto a otros campos (por ejemplo, la identificación del chofer) y el llenado incorrecto de otros (por ejemplo, en el caso de descripciones no coincidentes con la partida arancelaria), afecta la integralidad de los datos consignados en el sistema TICA.

Además, a criterio de esta Contraloría, corresponde a la Administración

definir los campos que sean obligatorios y los opcionales en consideración a las necesidades tanto de los auxiliares de la función pública como de la propia autoridad aduanera para ejercer el control previo, inmediato y posterior que le compete, para lo cual es imprescindible la confiabilidad e integralidad de la información consignada en el sistema informático para el registro de los tránsitos aduaneros internacionales.

Aunado a lo anterior, es preciso que la validación de los datos realizada por

el sistema informático antes de la aceptación del DUA, sea rigurosa y responda a los criterios definidos por la administración, de forma tal que el sistema no acepte la no declaración o el llenado incorrecto de campos obligatorios, tal como ocurre en la actualidad con campos como la partida arancelaria.

Debe indicarse que próximamente, el Ministerio de Hacienda ha previsto

implementar el sistema denominado Tránsito Internacional de Mercancías (TIM), cuyo objetivo “es facilitar el cruce fronterizo de las operaciones de tránsito internacional de mercancías, disminuyendo costos de transporte e incrementando la competitividad mediante la optimización y simplificación de los trámites y procedimientos aduaneros y

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cuarentenarios, mejorando adicionalmente el control fiscal y parafiscal mediante la trazabilidad de la operación y la aplicación de análisis de riesgo”7.

La implementación de este sistema permitiría una declaración única tanto

para aduanas, como para el MAG y Migración. De acuerdo con la propuesta oficial de implementación, el TIM se utilizaría para las operaciones de tránsito internacional a través de territorio costarricense, con procedencia de Nicaragua y Panamá, y con destino a un tercer país; las importaciones procedentes de México, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua o Panamá, y las exportaciones de Costa Rica hacia países de la región que inicien en la Aduana Central. Aunado al punto anterior, el proyecto TIM propone la implementación de casetas acondicionadas para agrupar tanto los funcionarios aduaneros, como los de cuarentena (SENASA, Servicio Nacional de Salud Animal) y la Dirección de Migración y Extranjería.

En el contexto de la implementación de este nuevo sistema, las autoridades

de la DGA deben valorar la atención de las situaciones anteriormente comentadas, con el fin garantizar la suficiencia e integridad de los datos, para los efectos de la toma de decisiones, la gestión y el control de las operaciones.

2.3. Otros aspectos que afectan el control aduanero de los tránsitos internacionales Con respecto al control operativo complementario al control documental y el

procedimiento de registro de los tránsitos aduaneros internacionales, mediante consulta al Director del Departamento de Procesos Aduaneros y visitas a las aduanas de Peñas Blancas y Paso Canoas, los días 28 y 29 de setiembre y 10, 11 y 12 de octubre de 2011, respectivamente, se pudo verificar que los tránsitos aduaneros internacionales no son sujetos de controles operativos complementarios, tales como, control por medio de cámaras en los puestos fronterizos e imágenes de la unidad de transporte tomadas en las agujas fronterizas y asociadas al DUA, estaciones de pesaje, escáneres, entre otros.

Si bien es cierto la normativa centroamericana, específicamente el artículo

22 del Reglamento al Régimen de Tránsito Internacional establece que siempre que se cumpla con lo dispuesto en el citado reglamento, las mercancías en tránsito internacional no deberán ser sometidas a reconocimiento durante el recorrido, también lo es que el mismo numeral reconoce la posibilidad de que la Aduana pueda adoptar medidas en el ejercicio de su potestad, de ahí que es importante se puedan valorar acciones para garantizar la efectividad del control y la fiscalización, sin entorpecer el comercio internacional.

Producto de las visitas realizadas a las Aduanas de Paso Canoas y Peñas

Blancas se observaron las siguientes situaciones:

7 BID. (2011). Propuesta para la implementación del TIM. Costa Rica. Pág. 3.

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a) Inadecuado registro migratorio de los choferes en las fronteras de Peñas Blancas y Paso Canoas. Con base en los datos disponibles, se procedió a realizar una revisión de los viajes. De forma aleatoria se revisaron 19 viajes de un transportista de origen panameño que utilizó varios choferes en diferentes viajes a Nicaragua. Una vez identificados los choferes de este transportista, se procedió a pedir en la Dirección de Migración y Extranjería en Paso Canoas el historial migratorio de los mismos, con el objeto de cotejar las entradas y salidas reportadas en el sistema de migración con los viajes reportados en el TICA. Todos los viajes revisados se encuentran en estado completado “COM”, y son tránsitos modalidad 80-84 que ingresan por la Aduana de Paso Canoas y finalizan en la Aduana de Peñas Blancas.

De la revisión efectuada de dichos casos, se determinó: 7 casos sin

registro migratorio de salida del chofer reportado, 6 sin registro migratorio de ingreso al país pero sí de salida, 2 sin registros migratorios de ingreso ni de salida al país en las fechas en las que se reporta el viaje en TICA, 1 caso con fecha de registro de ingreso a la aduana de Peñas Blancas mayor a la fecha de salida del país reportada por Migración, 1 caso en el que el chofer reporta la salida del país en fecha previa a la fecha de llegada a la aduana de Peñas Blancas, 1 caso en el cual el chofer reporta dos entradas al país consecutivas en la fecha en la cual se registra el ingreso de la unidad de transporte en la aduana de Peñas Blancas y 1 caso con un período de tránsito de más de dos meses, por lo que no es posible cotejar el historial migratorio del chofer con el registro del sistema TICA.

Con los números de placa del cabezal y la identificación del chofer

reportados en el TICA para estos viajes, se solicitó mediante la Gerencia de la Aduana de Peñas Blancas que confirmara con su similar de Nicaragua, el ingreso a territorio nicaragüense de estas unidades de transporte. Esta solicitud la hizo la gerencia de dicha aduana mediante el oficio APB-G-191-2011, de fecha 24 de octubre de los corrientes; en respuesta se recibió el oficio DAGA/AAPB/GSS/0068/X/2011 del 27 de octubre de 2011, el cual fue recibido por esta contraloría el día 09 de noviembre de los corrientes. En el oficio en cuestión se confirma la entrada de 18 de los 19 casos mencionados, con una única excepción, en la que la Aduana de Nicaragua indica “No tiene movimiento en esa fecha”, a pesar de que el viaje aparece en estado completado (COM) en el sistema TICA, por lo que en este caso en especial, no existe certeza de que las mercancías efectivamente salieran del país.

Sobre las inconsistencias que se presentan entre los datos

asociados a los tránsitos internacionales en el TICA y la información migratoria de los choferes de las unidades de transporte respectivas, revela la imperiosa necesidad de un control cruzado automatizado, el cual no existe en la actualidad, que garantice la fiabilidad y calidad de la información, y genere alertas para los efectos de control y la fiscalización de las operaciones aduaneras.

b) Control de patios inadecuado en la Aduana de Paso Canoas: durante los días de la visita a esta aduana, se pudo constatar que el registro de la entrada y salida de unidades de transporte, se estaba realizando en forma manual, y no a través del

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sistema TICA, el cual cuenta con un módulo de control de patios para el registro de las unidades de transporte que ingresan y salen de los patios de la aduana. Además, los oficiales de seguridad (ante la ausencia de funcionarios técnicos aduaneros) en ambas agujas no contaban con equipo de cómputo necesario para el registro de las unidades de transporte en el TICA, cuyo registro corresponde en forma electrónica conforme a los procedimientos. Es preciso indicar que recientemente se realizaron cambios a nivel gerencial y en la Jefatura de la Sección de Depósito en esta aduana, y la nueva gerencia indicó que se subsanó lo omisión de registro en el TICA del control de patios aquí expuesta.

Figura 2 Aduana de Paso Canoas: Libro de Control de Patios

c) Ausencia de funcionarios de la sección de técnico –operativa en las agujas de la Aduana de Paso Canoas. Se determinó que los funcionarios de la sección técnico-operativa, que tienen a cargo el registro de las operaciones de tránsitos internacional en el TICA, se encuentran ubicados físicamente lejos de las agujas de esta aduana y sin visibilidad a dichas agujas, lo cual esta Contraloría considera puede limitar el control de las operaciones aduaneras.

d) Inadecuadas condiciones para el archivo de documentos en la Aduana de Peñas Blancas: La labor de archivo de la documentación, se realiza sin que para ello medie el establecimiento de políticas, directrices o procedimientos definidos, mediante los cuales se logre una gestión apropiada en materia de preservación de estos documentos. Además, no se dispone de un lugar físico apropiado para el archivo de la documentación que se genera en la Aduana.

Lo anterior, constituye inobservancia de la norma No. 5.6 del Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, la cual establece que las instituciones deben implantar y aplicar políticas y procedimientos de archivo apropiados para la preservación de los documentos e información que deban conservar en virtud de su utilidad o por requerimientos técnicos o jurídicos.

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La primera fotografía corresponde a la oficina que se encuentra en la

pluma sur de la aduana y la segunda al lugar donde se archiva la documentación por mes, como puede observarse no se cuenta con las condiciones adecuadas para preservar esos documentos.

Figura 3

Aduana de Peñas Blancas: Archivo de documentos aguja sur

e) Falta de iluminación en la zona primaria de la aduana de Peñas Blancas, lo cual provoca inseguridad, como se puede observar en las siguientes fotografías

Figura 4

Aduana de Peñas Blancas: Condiciones de iluminación

Fuente: Fotos suministradas por la Gerencia de Peñas Blancas

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f) Plazas congeladas e infraestructura deficiente en la Aduana de Peñas Blancas: Según información suministrada por la gerencia de la Aduana de Peñas Blancas, una de las limitaciones existentes corresponde al congelamiento de plazas afectadas por el Decreto de Contención del Gasto Público, lo cual en su criterio afecta la gestión que realizan. Lo anterior aunado a condiciones deficientes de infraestructura y seguridad.

3. CONCLUSION En el estudio realizado, entre otros aspectos, se determinó que si bien existe un

número relativamente pequeño (respecto del total tramitado) de tránsitos pendientes (que no se han cerrado y concluido) registrados en el TICA; esta Contraloría considera que se presentan algunas situaciones que limitan la efectividad y suficiencia de dicho control.

Sobre los tránsitos que están pendientes, situación que no procede conforme a la

normativa aplicable, si bien se realizan acciones sobre ellos por parte de la Dirección General de Aduanas, se presenta en la práctica una dificultad para notificar a los transportistas internacionales para los efectos de la prevención y acciones correctivas correspondientes, situación que requiere la atención de las autoridades respectivas. Se estableció que, el tiempo de rodaje máximo para el tránsito entre las aduanas de Peñas Blancas y Paso Canoas es de 22 horas; sin embargo, con base en la revisión de la información contenida en la base de datos de los tránsitos correspondiente en el TICA, el 37,4% de los viajes registrados en el 2010, incumplen tal plazo; en el caso de Peñas Blancas esta situación se ve afectada en un número importante de casos, dadas las colas de espera que se producen porque la demanda excede la capacidad de la aduana y la infraestructura existente.

La omisión de campos obligatorios o inconsistencias en el registro de los datos

sobre los tránsitos en una muy importante cantidad de casos afecta la integridad de la base de datos respectiva en el TICA, la cual se utiliza para el registro y control de los tránsitos. Se observó en el registro, partida arancelaria no reportada, o partida 0 (no existe); mercancías que no coinciden con la descripción de la partida; columna de origen sin ningún registro; filas sin matrícula del cabeza; filas sin matrícula de la plataforma; filas sin matrícula del remolque; filas sin la identificación del chofer; filas sin el nombre del chofer, entre otros.

Se observaron también problemas de iluminación y deficiencias en el archivo de los

documentos en la Aduana de Peñas Blancas; la falta de mecanismos de control como escáneres y estaciones de pesaje en ambas aduanas; y el registro de control de patios y la ubicación de los funcionarios de sección de depósito que tiene la Aduana de Paso Canoas, limitan el control aduanero sobre este tipo de tránsitos.

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4. DISPOSICIONES

De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios

que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

4.1 Al Ministro de Hacienda

Implementar un control operativo complementario (como por ejemplo, la

operación de cámaras para el control de los tránsitos, escáneres, o estaciones de pesaje), que operen en las aduanas de Paso Canoas y Peñas Blancas, y que aseguren un efectivo control de ese tipo de operaciones aduaneras. Ver punto 2.3 de este informe.

4.2 Al Director General de Aduanas

a. Evaluar y ajustar las rutinas de validación en el sistema informático que

se utilice para el registro y control de los tránsitos aduaneros internacionales, con el fin de que en los procesos de ingreso y validación de datos, no se permita iniciar o continuar con el tránsito respectivo si no se han consignado todos los datos correspondientes conforme a los procedimientos aduaneros y requerimientos de dicho sistema, de manera que no se presente la omisión de datos o registros incompletos, o que el sistema no permita realizar al usuario un nuevo trámite si se tiene tránsitos pendientes de cierre. Los ajustes que se realicen a las rutinas de validación, deberán actualizarse en el Manual de Procedimientos Aduaneros y en la pagina de del Ministerio Hacienda. Ver punto 2.1 y 2.2 de este informe.

b. Establecer en el sistema que se utiliza para el registro y control de los

tránsitos aduaneros internacionales, las rutinas de control y reportes automatizados, así como los controles cruzados con otras bases de datos, que generen alertas y permitan verificar oportunamente el cumplimiento de los plazos de los tránsitos, concordancia de las partidas arancelarias con las mercancías reportadas, coincidencia de las fechas de salida del tránsito con el registro migratorio de los choferes respectivos, entre otros. Ver puntos 2. 2 y 2.3. de este informe.

c. Implementar las medidas necesarias para corregir las deficiencias determinadas en las Aduanas de Paso Canoas y Peñas Blancas a que se hace referencia en el punto 2.3 de este informe, relativas a la ausencia de funcionarios en la sección técnico operativa, el archivo de documentos y iluminación de la zona primaria de la aduana.

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d. Efectuar una valoración de los casos de inconsistencias que presenta el

registro de los tránsitos aduaneros internacionales, comentadas en los puntos 2.3 de este informe, con el fin de que se implementen las acciones correctivas, de ser procedente.

Las anteriores disposiciones deberán ser cumplidas en un plazo máximo de seis

meses a partir del recibo del presente informe. La información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las

disposiciones anteriores, deberá remitirse, en el plazo señalado, al Área de Seguimiento de las Disposiciones de la Contraloría General de la República.

Lic. Federico Castro Páez Gerente de Área

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