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Volume 6
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
ii
Universidade Federal de Uberlândia - UFU
Valder Steffen Júnior
Reitor
Instituto de Economia e Relações Internacionais - IERI
Vanessa Petrelli Corrêa
Diretora
Centro de Estudos, Pesquisas e Projetos Econômico-Sociais - CEPES
Rick Humberto Naves Galdino
Coordenador
Coordenação do Relatório
Vanessa Petrelli Côrrea
Relatores
Volume 1 - Luiz Bertolucci Júnior
Volume 2 - Alanna Santos de Oliveira
Volume 3 – Marlene Marins de Camargos Borges
Ester William Ferreira
Volume 4 - Ana Alice B. P. Damas Garlipp
Volume 5 - Rick Humberto Naves Galdino
Volume 6 – Carlos José Diniz
As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos
relatores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do CEPES/IEUFU.
É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reproduções para fins comerciais não são permitidas.
Citação deste volume:
DINIZ, Carlos José. Finanças Públicas Municipais - Análise Comparativa per capita e
Indicadores. Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados: Campo Grande (MS), Feira
de Santana (BA), Juiz de Fora (MG), Londrina (PR), Ribeirão Preto (SP) e Uberlândia (MG).
Uberlândia: CEPES/IERI/UFU, V. 6, fevereiro 2018. 31 p. Disponível em:
http://www.ie.ufu.br/CEPES
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
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Sumário
Finanças Públicas Municipais Análise Comparativa per capta e Indicadores ................................ 4
1 - Baixa receita per capita e o Sistema Tributário Nacional .......................................................... 5
1.1 - Fundo de Participação dos Municípios ............................................................................... 7
1.1.1 - FPM-Interior ................................................................................................................ 9
1.1.2 – FPM-Reserva e FPM-Capitais .................................................................................. 10
1.1.3 - Repasses para as cidades selecionadas, com o efeito da inflação. ............................. 11
1.2 - Imposto sobre circulação de mercadorias e prestação de serviços ................................... 13
1.3 - Tributos Municipais .......................................................................................................... 18
2 - Gastos com Pessoal .................................................................................................................. 22
3 – Indicadores .............................................................................................................................. 23
3.1 - Receita Própria .................................................................................................................. 23
3.2 – Vinculação da Receita Corrente ....................................................................................... 24
3.3 - Investimentos .................................................................................................................... 25
3.4 - Liquidez ............................................................................................................................ 26
3.5 - Custo da Dívida ................................................................................................................. 28
4 - Considerações Finais ............................................................................................................... 29
Bibliografia .................................................................................................................................... 30
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
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Finanças Públicas Municipais
Análise Comparativa per capita
e Indicadores
O relatório de “Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados” foi elaborado
para subsidiar as comparações entre os municípios brasileiros de Campo Grande (MS), Feira
de Santana (BA), Juiz de Fora (MG), Londrina (PR), Ribeirão Preto (SP) e Uberlândia (MG);
grupo formado por prefeituras de cidades com mais de 500 mil habitantes.
Estes municípios sofreram nos últimos anos redução em suas receitas per capita, e
além da redução das receitas por habitante, estes municípios comportam seis cidades que
compartilham ainda o fato de serem polos regionais e nestas residirem uma população
vulnerável socialmente, dependente, portanto, da prestação de serviços destas prefeituras.
Como no Volume 5, “Finanças Públicas Municipais – Análises Comparativas”, nesta
parte do relatório fez-se a deflação dos dados referentes às receitas e despesas públicas dos
municípios, atualizando-as para dezembro de 2016 a partir do Índice de Preços ao
Consumidor Amplo do Instituto Brasileiro de Geografia (IPCA/IBGE)1
. Em seguida,
analisaram-se tais informações, observando a evolução das contas públicas dos municípios, ao
longo do período.
Os dados orçamentários foram obtidos nas publicações anuais do Ministério da
Fazenda – Secretaria do Tesouro Nacional2 (Finbra - Finanças do Brasil – Dados Contábeis
dos Municípios), referente ao período compreendido entre os anos 2000 e 2015. Porém, para
construção dos indicadores, como o Finbra 2013 é o primeiro que possui municípios que já
aderiram ao novo Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP)3 dessa forma,
permitindo a consolidação das Contas Públicas Nacionais, conforme determinação da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).
1 Metodologia deste cálculo: Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 5: Finanças
Públicas Municipais - Análises comparativas, pagina 2 Sitio: siconfi.tesouro.gov.br
3 Esse novo plano de contas, elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional, tem como objetivo uniformizar as
práticas contábeis de forma a adequá-las aos dispositivos legais vigentes, às normas brasileiras de contabilidade
aplicadas ao setor público e aos padrões internacionais de contabilidade do setor público.
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1 - Baixa receita per capita e o Sistema Tributário Nacional
A baixa receita per capita dos municípios pesquisados tem suas raízes fincadas na
forma de organização das finanças públicas no Brasil, sendo um problema estrutural que se
estende por todo território nacional. Nosso sistema tributário foi montado em meados dos
anos de sessenta em meio às reformas fiscal e financeira promovidas pelo regime vigente à
época. Apesar de algumas atualizações, seu desenho atual já não atende às necessidades de
financiamento das cidades populosas, principalmente quando há redução da atividade
econômica. Entre outros aspectos, a dinâmica do crescimento populacional tornou obsoleto o
sistema de partilha de recursos entre os entes locais de governos.
Tabela 1 - Número de municípios e população nos Censos Demográficos do
Brasil, segundo as classes de tamanho da população dos municípios -
1960/2010
Quando o sistema tributário foi concebido, o Brasil contava com apenas 64 cidades
com mais de 100 mil habitantes. Já em 2010, o Censo Demográfico do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE) registrou 283 municípios. Portanto, mais que o quádruplo de
cinco décadas atrás.
01.09.1960
(1)
01.09.1970
(1)
01.09.1980
(1)
01.09.1991
(2)
01.08.2000
(2)
01.08.2010
(2)
Até 2 000 15 56 56 58 105 118
De 2 001 a 5 000 263 602 610 682 1 225 1 183
De 5 001 a 10 000 651 1 058 957 1 055 1 312 1 212
De 10 001 a 20 000 847 1 159 1 114 1 299 1 382 1 401
De 20 001 a 50 000 783 826 872 926 958 1 043
De 50 001 a 100 000 143 157 240 284 301 325
Mais de 100 000 64 94 142 187 224 283
Total 2 766 3 952 3 991 4 491 5 507 5 565
De 100 001 a 500 000 57 83 124 162 193 245
Mais de 500 000 7 11 18 25 31 38
Até 2 000 22 150 92 110 88 183 91 431 172 231 197 429
De 2 001 a 5 000 997 501 2 213 159 2 228 112 2 451 222 4 316 217 4 176 916
De 5 001 a 10 000 4 853 342 7 764 485 7 069 211 7 687 121 9 376 707 8 541 935
De 10 001 a 20 000 12 111 526 16 403 397 15 937 703 18 453 189 19 654 601 19 743 967
De 20 001 a 50 000 23 608 342 24 998 753 26 728 931 28 005 202 28 700 747 31 344 671
De 50 001 a 100 000 9 467 253 10 443 490 15 937 465 19 379 111 20 911 053 22 314 204
Mais de 100 000 19 547 932 32 593 189 53 160 968 70 850 183 86 459 137 104 436 677
Total 70 992 343 94 508 642 121 150 573 146 917 459 169 590 693 190 755 799
De 100 001 a 500 000 9 113 130 14 610 868 23 631 329 32 073 626 39 576 864 48 565 171
Mais de 500 000 10 434 802 17 982 321 29 529 639 38 776 557 46 882 273 55 871 506
(1) População recenseada. (2) População residente.
População dos municípios
Número de municípios
Brasil, classes de
tamanho da
população dos municípios
Número de municípios e população nos Censos Demográficos
Fonte: IBGE, Censo Demográfico - https://www.ibge.gov.br/estatisticas-novoportal/sociais/populacao/9662-censo-demografico-
2010.html?&t=resultados ( Tabela 1.19 - Número de municípios e população nos Censos Demográficos, segundo as Grandes
Regiões e as classes de tamanho da população dos municípios - 1960/2010 - pesquisa em 10/10/2017)
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No período compreendido entre 1960 e 2010, a população do país cresceu se
adensando em grandes centros e grandes manchas urbanas foram se formando em torno de
polos aglutinadores. Enquanto a população nacional cresceu 119.763.456 (269%), a das
cidades com mais de 100 mil habitantes mais do que quintuplicou, crescendo 84 888 745
(534%) habitantes no mesmo período.
Colabora com estas observações o crescimento dos residentes nos municípios
selecionados para esta pesquisa, estes já faziam em 1970, parte deste pequeno grupo de 94
cidades com mais de 100.000 habitantes, como tiveram um crescimento médio de 216%,
todos eles passaram em 2010 a compor a classe dos 38 municípios com mais de 500.000
habitantes, como demonstra a Tabela 2.
Tabela 2 - População residente, Brasil e Municípios selecionados – Censos Demográficos
do Brasil 1970/2010
O sistema tributário nacional está assentado em bases exclusivas de tributação, com
competências claramente delineadas entre os três níveis de governo. Em linhas gerais,
compete à União arrecadar o Imposto de Renda (IR), o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) e as contribuições. Aos Estados compete o Imposto sobre a Circulação
de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de
Comunicação (ICMS), o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e o
Imposto sobre a Transmissão de Bens Causa Mortis (ITCD). Aos municípios, o Imposto sobre
Serviços (ISS), o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e o
Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI).
Ele é complementado por um mecanismo de transferências verticais de recursos, cuja
função é de desconcentrar a arrecadação tributária dos níveis superiores, direcionando-a aos
níveis inferiores de governo e às regiões do país. As principais transferências são o Fundo de
1970 1980 1991 2000 2010
Brasil 93.134.846 119.011.052 146.825.475 169.872.856 190.755.799 105%
Campo Grande 140.233 291.777 526.126 663.621 786.797 461%
Feira de Santana 187.290 291.506 406.447 480.949 556.642 197%
Juiz de Fora 238.510 307.534 385.996 456.796 516.247 116%
Londrina 228.101 301.696 390.100 447.065 506.701 122%
Ribeirão Preto 212.879 318.544 436.682 504.923 604.682 184%
Uberlândia 124.706 240.967 367.061 501.214 604.013 384%
População residente (Pessoas)Brasil e Municípios
selecionados
Crescimento
1970/2010
Fonte: IBGE - Censo Demográfico, Sistema IBGE de Recuperação Automática - SIDRA - https://sidra.ibge.gov.br/
tabela/200 (Pesquisa em 03/08/2017 às 12:55)
Notas: Para o ano de 1991, dados do Universo. Para os demais anos, dados da Amostra.
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Participação dos Municípios (FPM) e a Quota-parte Municipal do Imposto sobre a Circulação
de Mercadorias e Serviços (QPM-ICMS).
Como desdobramento desse arranjo, as finanças municipais se apoiam no tripé
formado pelos tributos próprios, o FPM e a QPM-ICMS, sendo que o peso no orçamento de
cada um desses itens varia conforme o porte populacional, a região e as condições econômicas
das municipalidades.
1.1 - Fundo de Participação dos Municípios
O FPM é formado pela arrecadação líquida do IR e do IPI. Inicialmente era de 17%.
Subiu para 20% em 1988 (CF) e 0,5% por 5 anos até alcançar 22,5% em 1993. Em 2012 foi
para 23,5%, em 2015 a 24% e em 2016 chegou a 24,5%, patamar em que se encontra
atualmente.
O FPM é subdividido em três fundos. Aos municípios do interior são destinados
86,4% do total (FPM-Interior), às capitais estaduais são transferidos 10% (FPM-Capitais) e
3,6% são enviados aos municípios do interior, com mais de 142.633 habitantes, integrantes do
Fundo de Reserva (FPM-Reserva). Cada um desses fundos tem seus próprios critérios de
distribuição.
Gráfico 1 - Distribuição do FPM
Para atender à Legislação, Art. 102 da Lei n.º 8.443/93 (LOTCU), o IBGE calcula
anualmente a população de todos os municípios brasileiros. Para os anos em que há a
realização de Censos Demográficos (1991, 2000 e 2010), esses dados são usados como
Fonte: Constituição Federal artigo 159 e Emenda Constitucional nº 55/2007. Elaboração
CEPES/IEUFU.
Interior86,4%
Capitais10%
Reserva3,6%
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referência para a repartição do FPM, para os anos intercensitários, o IBGE projeta a evolução
anual da população com base na análise da tendência demográfica do país e dos estados.
Entretanto, no Brasil ainda há uma mobilidade demográfica muito expressiva. Grande
parte da população brasileira reside em município diferente do seu local de nascimento e
muitos mudam de municípios, por ano. Logo, a combinação destes dois modelos de cálculo
da população anual dos municípios brasileiros tende a apresentar discrepâncias, resultantes da
mobilidade demográfica.
Com base nos dados fiscais dos municípios disponibilizados pela Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), é possível verificar que o formato de rateio do FPM carreia
proporcionalmente mais recursos para as cidades com menor contingente populacional.
Como demonstra a tabela 3, as cidades com até 10.189 habitantes representam, nos
anos de 2000, 2004 e 2005, 48% do total dos municípios brasileiros sendo que as
transferências da União a título de FPM, no último ano, representando mais de 65% do total
distribuído.
Tabela 3 - Número de municípios segundo os coeficientes do T.C.U. Brasil -
2000/2004/2005
Um das principais funções do FPM no Sistema Tributário Nacional é a de suprir de
recursos regulares os municípios menos populosos, pois eles contam com poucas alternativas
de receitas próprias. Por isso, a comparação feita acima não objetiva passar a falsa impressão
Simp Acum Simp Acum Simp Acum
Menos de 10.189 0,6 2.672 48,5 48,5 2.712 48,8 48,8 2.707 48,7 48,7
10.189 a 13.584 0,8 603 10,9 59,5 546 9,8 58,6 539 9,7 58,3
13.585 a 16.980 1,0 427 7,8 67,2 417 7,5 66,1 416 7,5 65,8
16.981 a 23.772 1,2 559 10,2 77,4 584 10,5 76,6 583 10,5 76,3
23.773 a 30.564 1,4 340 6,2 83,5 326 5,9 82,5 331 5,9 82,2
30.565 a 37.356 1,6 193 3,5 87,1 200 3,6 86,1 203 3,6 85,9
37.357 a 44.148 1,8 121 2,2 89,3 141 2,5 88,6 142 2,6 88,4
44.149 a 50.940 2,0 74 1,3 90,6 80 1,4 90,0 79 1,4 89,9
50.941 a 61.128 2,2 88 1,6 92,2 99 1,8 91,8 94 1,7 91,6
61.129 a 71.316 2,4 81 1,5 93,7 74 1,3 93,1 80 1,4 93,0
71.317 a 81.504 2,6 62 1,1 94,8 48 0,9 94,0 51 0,9 93,9
81.505 a 91.692 2,8 35 0,6 95,4 51 0,9 94,9 44 0,8 94,7
91.693 a 101.880 3,0 28 0,5 95,9 33 0,6 95,5 42 0,8 95,5
101.881 a 115.464 3,2 33 0,6 96,5 36 0,6 96,2 36 0,6 96,1
115.465 a 129.048 3,4 19 0,3 96,9 24 0,4 96,6 24 0,4 96,5
129.049 a 142.632 3,6 19 0,3 97,2 18 0,3 96,9 20 0,4 96,9
142.633 a 156.216 3,8 11 0,2 97,4 13 0,2 97,2 10 0,2 97,1
156.217 e mais 4,0 142 2,6 100,0 158 2,8 100,0 163 2,9 100,0
- 5.507 100 - 5.560 100 - 5.564 100 -
Fonte: – IBGE - Textos/IBGE%20-%20FPM_Proposta_Mudancas.pdf
2005
ABSPercentual
POPULAÇÕESCOEF.
TCU
NÚMERO DE MUNICÍPIOS
PercentualABS
2000 2004
ABSPercentual
Total
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que os critérios de distribuição do FPM favorecem indevidamente os pequenos municípios.
Não se trata disso. O que se quer chamar atenção é que o FPM não é uma fonte de
financiamento capaz de irrigar com os recursos necessários os municípios que integram com
mais de 100.000 habitantes e, em particular o grupo de cidades desta pesquisa.
1.1.1 - FPM-Interior
Os municípios do interior recebem o FPM de acordo com o seu número de habitantes.
São ordenadas 18 faixas populacionais com os respectivos coeficientes de distribuição (veja a
tabela dos coeficientes abaixo). A cada município é atribuído um coeficiente, de acordo com o
seu enquadramento numa das faixas populacionais. A tabela de coeficientes foi concebida de
modo a garantir uma relação favorável aos municípios menores, permitindo-lhes receber,
proporcionalmente, mais recursos de FPM do que as cidades mais populosas.
Tabela 4 - Critério para
Distribuição do FPM pelos
Municípios do Interior -
Coeficientes utilizados pelo T.C.U.
A Lei Complementar N. 62/1989 determina em seu Art. 2° que os recursos do Fundo
de Participação dos Estados e do Distrito Federal - FPE são distribuídos da seguinte forma:
85% (oitenta e cinco por cento) às Unidades da Federação integrantes das regiões Norte,
Nordeste e Centro-Oeste; 15% (quinze por cento) às Unidades da Federação integrantes das
regiões Sul e Sudeste, como demostrado na Tabela 5.
Coeficientes
1 a 10.188 habitantes 0,6
10.189 a 13.584 habitantes 0,8
13.585 a 16.980 habitantes 1,0
16.981 a 23.772 habitantes 1,2
23.773 a 30.564 habitantes 1,4
30.565 a 37.356 habitantes 1,6
37.357 a 44.148 habitantes 1,8
44.149 a 50.940 habitantes 2,0
50.941 a 61.128 habitantes 2,2
61.129 a 71.316 habitantes 2,4
71.317 a 81.504 habitantes 2,6
81.505 a 91.692 habitantes 2,8
91.693 a 101.880 habitantes 3,0
101.881 a 115.464 habitantes 3,2
115.465 a 129.048 habitantes 3,4
129.049 a 142.632 habitantes 3,6
142.633 a 156.216 habitantes 3,8
156.217 e mais habitantes 4,0
Populações
Fonte: Decreto Lei 1881/81; http://www.tesouro.fazenda.
gov.br/documents/10180/329483/pge_cartilha_fpm.pdf
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Tabela 5 - Critério de Distribuição dos recursos do
FPE por Região.
Critérios para Distribuição do FPE por Estado: Lei Complementar N. 62/1989, Art. 2º,
§ 3º e Anexo I: Cada Estado recebe o FPE de acordo com a distribuição da população e a
renda per capita dos Estados do ano de 1992.
De acordo com esta Lei, os dados sobre população e renda per capita devem ser
anualmente atualizados pelo IBGE. Anualmente, o IBGE publica a população e o PIB dos
Estados, mas os coeficientes do FPE continuam constantes no ano de 1989.
Tabela 6 - Participação dos Estados no total a distribuir do FPE.
1.1.2 – FPM-Reserva e FPM-Capitais
O requisito para um município participar do Fundo de Reserva é o de possuir
coeficiente individual de 3,8 ou 4,0, sem prejuízo de participar do FPM-Interior. O rateio das
parcelas do FPM destinadas aos municípios integrantes do Fundo de Reserva e às capitais é
realizado com base nos critérios de população e inverso à renda per capita. Para efeito dos
Região Participação % Região Participação %
Norte 25,37% Sudeste 8,48%
Nordeste 53,46% Sul 6,52%
Centro-Oeste 7,17%
Fonte: Lei Complementar N. 62/1989
Estado Participação % Estado Participação %
Acre 0,2630 Paraíba 3,1942
Alagoas 2,0883 Paraná 7,2857
Amapá 0,1392 Pernambuco 4,7952
Amazonas 1,2452 Piauí 2,4015
Bahia 9,2695 Rio de Janeiro 2,7379
Ceará 4,5864 Rio Grande do Norte 2,4324
Distrito Federal - Rio Grande do Sul 7,3011
Espírito Santo 1,7595 Rondônia 0,7464
Goiás 3,7318 Roraima 0,0851
Maranhão 3,9715 Santa Catarina 4,1997
Mato Grosso 1,8949 São Paulo 14,2620
Mato Grosso do Sul 1,5004 Sergipe 1,3342
Minas Gerais 14,1846 Tocantins 1,2955
Pará 3,2948 TOTAL 100,0000
Fonte: Resolução TCU nº 242/90, de 2 de janeiro de 1990; http://www.tesouro.fazenda.
gov.br/documents/10180/329483/pge_cartilha_fpm.pdf
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
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cálculos, é utilizada a renda per capita dos estados, pois o dado é apurado pelo IBGE por
unidade da federação.
A utilização do inverso da renda per capita visa a beneficiar os municípios localizados
em regiões com economias menos dinâmicas. Assim, quanto menor for este valor no Estado,
maior o repasse de FPM. Nota-se, entretanto, que o critério não é capaz de captar as
disparidades econômicas entre municípios existes dentro de um mesmo Estado, o que é
prejudicial às cidades de menor renda.
1.1.3 - Repasses para as cidades selecionadas, com o efeito da inflação.
Ao longo destes 17 anos que compõe este estudo, o Índice de Preços do Consumidor
Amplo (IPCA) acumulado ficou em 283,7%, ficando em alguns anos acima do teto da meta
estabelecida pelo governo para a inflação. Diante disso, o valor ganho nominalmente pelo
fundo foi corroído pelos efeitos do aumento generalizado de preços ocasionando uma queda
real de 2,06% do FPM somente no ano de 2015.
Tabela 7 – Distribuição do FPM pelos municípios selecionados de 2000 a 2015 (Em valores
reais ajustados pelo IPCA)
Comparando os vários anos, os repasses de 2011 foram os únicos com crescimento
satisfatório de 16,42% com relação ao ano anterior. Outro ponto a ser destacado é que os
repasses atuais não retornam os valores praticados na segunda metade da década passada, ou
Campo Grande Feira de Santana Juiz de Fora Londrina Ribeirão Preto Uberlândia
2000 R$70.143.858,82 R$39.781.499,69 R$31.423.995,84 R$31.287.082,26 R$27.205.582,20 R$31.423.995,84
2001 R$76.686.298,19 R$42.558.770,77 R$33.840.660,33 R$33.580.102,81 R$29.336.584,66 R$33.840.650,90
2002 R$75.854.424,36 R$47.166.716,48 R$37.224.969,44 R$36.958.487,17 R$32.147.622,23 R$37.224.969,44
2003 R$80.174.552,27 R$44.924.261,67 R$35.384.195,39 R$35.452.206,18 R$30.422.334,52 R$35.384.195,39
2004 R$71.526.738,54 R$44.575.872,10 R$37.394.913,42 R$35.882.244,09 R$31.502.260,71 R$37.394.913,42
2005 R$84.357.709,80 R$50.672.661,31 R$44.190.997,27 R$42.766.160,61 R$36.996.064,62 R$44.190.983,88
2006 R$87.517.492,08 R$54.768.782,62 R$47.704.207,19 R$46.017.757,62 R$39.669.769,31 R$47.704.206,62
2007 R$94.393.217,69 R$59.194.414,55 R$51.683.156,94 R$50.373.879,38 R$43.044.608,90 R$51.683.158,21
2008 R$138.722.383,67 R$72.026.401,14 R$60.625.484,51 R$58.443.675,34 R$49.896.926,07 R$60.625.484,51
2009 R$124.049.444,36 R$63.547.561,62 R$53.871.866,26 R$53.287.504,58 R$44.160.699,93 R$53.871.864,23
2010 R$128.296.338,36 R$64.106.459,42 R$54.428.181,42 R$52.527.126,93 R$44.598.313,21 R$54.428.181,42
2011 R$149.861.607,16 R$76.665.243,96 R$62.257.841,56 R$60.132.616,25 R$52.845.926,25 R$62.257.841,56
2012 R$146.374.392,93 R$71.544.725,56 R$60.503.607,48 R$59.943.918,78 R$49.863.460,63 R$60.503.607,48
2013 R$148.033.914,92 R$72.443.009,26 R$61.237.850,27 R$59.231.398,70 R$51.962.575,47 R$61.237.850,27
2014 R$128.241.277,83 R$72.022.680,73 R$61.672.443,79 R$59.540.427,35 R$52.167.176,61 R$61.672.443,79
2015 R$122.806.207,71 R$71.414.140,72 R$58.848.931,98 R$56.806.241,97 R$49.836.928,40 R$58.848.931,98
2016 R$135.441.938,20 R$78.215.224,87 R$64.501.232,22 R$62.221.829,39 R$54.595.012,11 R$64.501.232,22
AnoMunicípios Selecionados
Fonte: Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2000 a 2016 (http://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2600:1::MOSTRA:
NO:RP:: - em 11/02/2018). Elaboração da tabela CEPES/IERI/UFU
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seja, em cinco dos últimos sete anos (2009 e de 2012 a 2015) houve perda média real, destas
seis cidades, de 12,1% para o fundo quando comparado com igual período de 2008.
Houve um decréscimo real dos repasses ao fundo para todas as cidades selecionadas
no período de 2012 a 2015. Agravando o quadro do fundo, o repasse extra de 1% realizado
em dezembro foi 5,13% menor do que o realizado em 2014. Essa diferença entre valores reais
e nominais se dá porque o aumento efetivo dos repasses do fundo não foram suficientes para
cobrir os efeitos danosos da inflação no último ano.
O ano de 2015 não foi um ano fácil para os gestores municipais. A desaceleração
econômica, o crescimento do desemprego, a consequente diminuição da renda familiar são
fatores preponderantes para a redução da arrecadação dos tributos com maiores impactos nas
finanças municipais bem como no FPM que é composto pelo IPI e o IR.
A evolução crescente e constante da inflação nos últimos anos, notadamente de 2013 a
2015, causa uma redução do poder de compra das prefeituras, além de também ser um fator
redutor da arrecadação governamental.
Tabela 8 – FPM per capita pelos municípios selecionados de 2000 a 2015 (Em valores
reais ajustados pelo IPCA)
Campo Grande Feira de Santana Juiz de Fora Londrina Ribeirão Preto Uberlândia
2000 105,45 81,30 68,55 71,32 56,84 62,55
2001 112,89 86,80 72,76 73,82 57,06 65,47
2002 109,53 94,97 78,92 80,19 61,76 70,31
2003 113,57 89,15 73,93 75,86 57,65 65,22
2004 97,43 85,86 75,83 74,63 58,02 65,60
2005 112,51 96,04 88,18 87,58 67,11 75,51
2006 114,37 102,21 93,70 92,83 70,88 79,46
2007 130,26 103,49 100,68 101,19 78,63 84,95
2008 185,66 123,23 116,45 115,69 89,40 97,40
2009 164,28 107,40 102,28 104,34 78,42 84,93
2010 163,06 115,17 105,43 103,66 73,75 90,11
2011 188,21 136,30 119,54 117,61 86,30 101,74
2012 181,74 125,94 115,20 116,24 80,46 97,66
2013 177,85 119,52 112,17 110,18 80,00 94,70
2014 152,10 117,68 111,99 109,65 79,27 94,20
2015 145,66 116,69 106,86 104,61 75,73 89,89
AnoMunicípios Selecionados
Fonte: IPCA – IBGE, 2000 a 2016; Finanças do Brasil – Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2000 a 2015.
Elaboração CEPES/IERI/UFU.
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As determinações legais como a judicialização da saúde4, por exemplo, impõem gastos
sem determinar a fonte de receita é cada vez mais recorrente, e comprometem grandemente as
finanças dos municípios.
Tudo isso teria um efeito menos devastador se o crescimento do FPM fosse
proporcional à expansão dos gastos e responsabilidades municipais. Esse crescimento do FPM
não é proporcional aos aumentos constantes dos custos do último ano.
Um dos exemplos de crescimento de despesas é o reajuste do piso do magistério que
cresceu 12,98% em relação a 2014. Outro exemplo importante de expansão de despesa é o
salário mínimo que vem passando por uma política de valorização constante na última década.
De 2014 para 2015 o salário mínimo cresceu de R$ 724 para R$ 788, equivalente a 8,8% de
crescimento, com forte impacto na administração municipal.
Portanto, o FPM, uma importante receita dos municípios analisados, não acompanhou
o crescimento dos custos das prefeituras nos últimos quatro anos, ajudando a justificar o
quadro de crise existente em 2015 e apresentando um comportamento declinante nesse
período, consequência de um ambiente de retrocesso na economia como inflação alta,
recessão, redução de competitividade da indústria, problemas como o mercado externo,
desvalorização do câmbio, balança comercial em déficit, baixos investimentos estrangeiros e,
consequentemente, uma apreensão generalizada dos agentes econômicos. Essa situação
impacta direta e negativamente na decisão de consumo de todos os agentes, além de reduzir
os lucros das empresas. Isso, por sua vez, reduz a arrecadação tributária, principalmente o
Imposto sobre a Renda que é o principal item do fundo, e as transferências constitucionais,
como o FPM.
1.2 - Imposto sobre circulação de mercadorias e prestação de serviços
O ICMS é um imposto do tipo valor adicionado, cobrado parcialmente na origem
(local onde o bem ou serviço foi produzido) e parcialmente no destino (onde o bem ou serviço
foi consumido), e de competência Estadual. Sua previsão legal está estabelecida na
Constituição Federal5. É o imposto que gera o maior volume de receitas no País. Ele já existia
4 Para maiores esclarecimentos, temos a publicação do Conselho Nacional de Justiça, do trabalho coordenado por Felipe Dutra Asensi e Roseni Pinheiro, Judicialização da saúde no Brasil: dados e experiência. 5 CF, art. 155, inciso II. A denominação completa do ICMS, estabelecida por esse dispositivo constitucional é:
“imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação”.
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no ordenamento Constitucional anterior à 1988, sob a denominação de ICM, não incidindo
sobre serviços. A nova Constituição ampliou a base de incidência, que passou a incorporar
serviços públicos como telefonia e energia elétrica (hoje entre as maiores fontes de receita do
ICMS), e conferiu maior autonomia aos Estados para definir a legislação do tributo.
Gráfico 2 - Formação do ICMS
Ainda de acordo com a Constituição de 1988, 25% da receita de ICMS arrecadado por
cada Estado deve ser transferida aos respectivos Municípios. Do volume total transferido, ¾
devem ser destinados ao Município onde se originou a arrecadação e ¼ deve ser partilhado de
acordo com legislação do próprio Estado6.
Trata-se, portanto, de uma transferência incondicional, obrigatória, sem contrapartida,
em que ¾ do total é devolutiva e ¼ segue um sistema de redistribuição, desvinculado do local
onde houve a arrecadação.
Todos os Municípios do País recebem essa transferência, sendo esta a categoria de
transferências de maior importância. Alcançou, em 2006, valor equivalente a 1,78% do PIB,
superando as transferências federais do FPM e FPE.
As transferências do ICMS têm como principal vantagem à ampla autonomia
subnacional na alocação dos recursos, uma vez que a transferência é incondicional,
permitindo que se aproveite na aplicação dos recursos, o maior conhecimento dos Governos
subnacionais (em comparação com o governo central) acerca das necessidades locais.
Ademais, por ter seus critérios fixados em Lei, de forma transparente, a transferência
apresenta grande independência de fatores políticos, não sendo possível alterar o valor da cota
de um Município com base em qualquer tipo de barganha.
6 CF, art. 158, inciso IV e parágrafo único. Na Constituição de 1967, com redação dada pela Emenda
Constitucional nº 1, de 1969 (art. 23), a regra de partilha das receitas do ICM era a mesma, contudo a parcela do
ICM destinada aos municípios era de apenas 20%.
Fonte: Lei Complementar 87/1996 alterada posteriormente pelas Leis Complementares
92/97, 99/99 e 102/2000. Elaboração CEPES/IERI/UFU
Estado75%
Município25%
Total da Arrecadação Estadual de ICMS
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Por outro lado, a definição da partilha do ICMS através de regras definidas na
Constituição e em Leis retira flexibilidade para a absorção de choques. A transferência do
ICMS é pró-cíclica, uma vez que cresce nos momentos de expansão da economia,
representando maior desembolso dos Estados e maior disponibilidade de recursos para os
Municípios, incentivando-os a expandir despesas.
Em termos de monitoramento, essa transferência pode ser mais bem estimada pelo
cidadão do que a transferência redistributiva, bem como identificada como recurso fiscal
gerado na economia local.
A transferência do ICMS não promove uma redistribuição regional de recursos fiscais.
Essa característica, contudo, não pode ser considerada problema, visto que, por ser uma
transferência tipicamente devolutiva, esta naturalmente tende a beneficiar os locais mais
dinâmicos, onde ocorre maior produção e consumo de bens tributáveis pelo ICMS.
O maior mérito das transferências devolutivas é permitir ganhos de eficiência na
arrecadação tributária, ao deslocá-la para um nível de Governo mais elevado. Assim, a
concentração das transferências em Municípios mais desenvolvidos é um custo que se paga
para se ter um sistema tributário mais eficiente e que introduza menos distorções na
economia. Isso não significa, contudo, que o sistema de arrecadação e transferência do ICMS
não tenha problemas ou que não gere distorções. O que se está afirmando é que não se pode
esperar que uma transferência devolutiva tenha impacto redistributivo regional.
No que diz respeito aos incentivos à gestão eficiente e à responsabilidade fiscal, a
transferência apresenta sérios problemas. O fato de o ICMS ser cobrado, parcialmente, na
origem (onde o bem foi produzido ou o serviço ofertado) faz com que todo Distrito Municipal
que abriga uma atividade econômica geradora de forte arrecadação de ICMS (uma grande
fábrica, um pólo de serviços, uma usina hidrelétrica, etc.) tenha incentivo para se transformar
em Município e, com isso, internalizar as transferências do ICMS. Ou seja, a transferência do
ICMS também estimula a multiplicação de Municípios, com perda de escala para produzir
bens públicos; desconexão entre disponibilidade de recursos fiscais e demanda viável por
bens e serviços públicos; desestímulo ao esforço de arrecadação própria; criação de
Municípios não por necessidade administrativa-gerencial ou existência de coesão social local.
Um pequeno Distrito hospedeiro de atividade geradora de grande receita de ICMS, ao
se emancipar e se tornar um micro Município (com menos de 10 mil habitantes) passa,
também, a receber elevados valores per capita de FPM. Ou seja, o efeito conjunto do FPM e
do ICMS é induzir a proliferação de pequenos Municípios, que passam a gozar de receitas
elevadas. Pequenos Municípios, de fraca base econômica, beneficiam-se apenas do FPM;
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
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enquanto os pequenos Municípios, com atividade econômica geradora de muito ICMS,
beneficiam-se das duas transferências.
Como o ICMS é encaminhado aos estados, sua alíquota é variável, ou seja, depende
das alíquotas vigentes no estado em que o desembaraço aduaneiro foi procedido. Na maioria
dos estados, inclusive Bahia e Mato Grosso do Sul, o ICMS é de 17%. Em Minas Gerais,
Paraná e São Paulo é de 18%, enquanto que o estado do Rio de Janeiro tem o maior ICMS,
19%.
A Constituição Federal (Artigo 158) determina que os estados devam distribuir, no
mínimo, 75% da QPM-ICMS de acordo com o valor adicionado do município e os demais
25% de acordo com critérios adotados no próprio Estado.
Neste caso, diferentemente do FPM, há um condicionante constitucional direcionando
mais recursos aos municípios detentores de uma maior base econômica, ao atribuir maior peso
ao valor adicionado, que guarda uma correlação com o Produto Interno Bruto (PIB)
Municipal.
A importância e o volume gerado pela receita de ICMS entre 2000 e 2015, para as
cidades selecionadas, podem ser verificados na tabela abaixo:
Tabela 9 – Distribuição do ICMS pelos municípios selecionados de 2000 a 2015 (Em
valores reais ajustados pelo IPCA)
Percebe-se pela Tabela 9 que a receita dos municípios selecionados recuou em média
6,1% em 2015, num vivo contraste com a expansão média de 5,8% do ano de 2012. Como
resultado desse desempenho, a receita média per capita destes municípios passou de R$
Campo Grande Feira de Santana Juiz de Fora Londrina Ribeirão Preto Uberlândia
2000 R$145.243.285,46 R$73.086.736,53 107.549.884,83 103.643.555,86 263.011.443,43 286.459.795,58
2001 R$182.180.441,65 R$93.278.805,64 138.889.801,72 114.361.820,24 256.934.884,92 217.299.121,51
2002 R$170.020.739,46 R$92.084.476,88 134.682.788,27 118.336.102,19 231.833.397,23 228.946.572,52
2003 R$198.557.347,98 R$91.262.688,55 146.045.057,94 121.488.846,63 202.347.622,83 238.729.720,90
2004 R$227.678.047,19 R$94.564.350,52 151.697.705,45 125.981.471,07 263.512.491,50 250.033.477,38
2005 R$251.535.642,64 R$87.449.376,92 160.510.109,15 132.418.853,98 295.227.630,18 277.579.762,18
2006 R$294.467.824,71 R$89.857.774,53 158.114.245,87 135.616.671,08 335.146.197,44 298.089.247,00
2007 R$323.978.395,70 R$95.985.631,16 168.419.368,59 136.043.186,09 354.717.621,17 344.472.824,73
2008 R$386.089.778,06 R$110.111.569,36 190.964.400,20 144.936.748,84 409.234.775,51 422.393.697,30
2009 R$374.017.867,41 R$104.299.179,61 173.730.704,90 140.503.280,23 410.068.905,08 391.304.309,12
2010 R$395.885.391,28 R$123.443.017,76 198.008.404,77 141.202.781,66 463.754.784,43 460.879.351,68
2011 R$444.838.756,59 R$136.540.882,54 192.692.795,85 143.971.467,10 474.022.470,15 465.731.151,42
2012 R$463.729.141,96 R$165.996.479,22 192.077.560,48 153.345.280,22 481.992.282,82 529.219.148,39
2013 R$463.476.908,35 R$188.579.202,87 200.476.675,25 170.630.053,74 524.427.362,28 485.450.285,57
2014 R$444.234.404,60 R$196.787.581,08 194.636.745,47 181.317.629,05 491.112.524,99 475.637.627,26
2015 R$398.030.922,85 R$214.699.749,99 176.900.336,12 179.101.753,59 464.168.244,34 421.787.509,60
AnoMunicípios Selecionados
Fonte: Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2000 a 2017 (http://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2600:1::MOSTRA:
NO:RP:: - em 11/02/2018). Elaboração da tabela CEPES/IERI/UFU
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
17
527,16 para R$ 470,60, nesses mesmos anos, o que equivaleu a um total per capita de R$
56,56 a menos nos cofres municipais.
A maior retração da receita se deu em Uberlândia, que encolheu 24,6% em relação a
2012. Essa queda da QPM-ICMS, equivalente a R$ 107.431.638,78, maior do que a soma das
receitas de IPTU predial e territorial para o município em 2015.
Em Minas Gerais a QPM-ICMS tem um peso menor nos orçamentos dos pequenos
Municípios: para as 225 cidades mineiras, com até 5 mil habitantes, sua participação na
receita total média nos anos de 2012 a 2015 foi de 16,4%, e de 20,8% para Municípios na
faixa entre 5 mil e 10 mil habitantes. Esse percentual cresce paulatinamente e atinge uma
média de 25,1% nas cidades do interior, com mais de 100 mil habitantes (desconsiderando-se
Belo Horizonte na soma total).
Para Uberlândia, o ICMS (descontado o FUNDEB) representou 28,8% de sua receita
de 2010. Esse peso deveu-se ao fato do Município não contar com uma arrecadação de
tributos próprios mais amplos e com maior diversidade de receitas, para liberar-se desta
incômoda dependência.
Entre 2000 e 2015 o crescimento real do ICMS dos Municípios selecionados foi de:
Campo Grande 116%, Feira de Santana 135%, Juiz de Fora 37%, Londrina 40%, Ribeirão
Preto 28% e Uberlândia 13%. Neste período chama a atenção o forte dinamismo apresentado
por Campo Grande e Feira de Santana, contrastando o baixo crescimento de Ribeirão Preto e
Uberlândia, que não evoluíram seu Valor Adicionado Fiscal depois de 2008.
Tabela 10 – Distribuição do ICMS per capita pelos municípios selecionados de 2000 a
2015 (Em valores reais ajustados pelo IPCA)
Campo Grande Feira de Santana Juiz de Fora Londrina Ribeirão Preto Uberlândia
2000 218,34 149,37 234,61 236,25 549,50 570,16
2001 268,20 190,25 298,64 251,42 499,72 420,41
2002 245,50 185,42 285,53 256,75 445,40 432,43
2003 281,25 181,11 305,15 259,96 383,43 440,02
2004 310,12 182,14 307,63 262,01 485,37 438,62
2005 335,48 165,74 320,28 271,19 535,50 474,28
2006 384,80 167,70 310,56 273,59 598,85 496,51
2007 447,09 167,81 328,08 273,27 647,98 566,22
2008 516,72 188,39 366,81 286,90 733,22 678,61
2009 495,32 176,27 329,84 275,12 728,23 616,86
2010 503,16 221,76 383,55 278,67 766,94 763,03
2011 558,67 242,75 369,99 281,59 774,12 761,12
2012 575,78 292,20 365,71 297,35 777,73 854,22
2013 556,83 311,12 367,21 317,41 807,36 750,69
2014 526,89 321,55 353,43 333,92 746,30 726,52
2015 472,09 350,82 321,22 329,84 705,36 644,26
Fonte: IPCA – IBGE, 2000 a 2016; Finanças do Brasil – Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2000 a 2015. Elaboração CEPES/IERI/UFU.
AnoMunicípios Selecionados
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
18
As reduções observadas então deram sinais de arrefecimento: Campo Grande, por
exemplo, perdeu percentual de participação no rateio do bolo do Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços (ICMS). Em resolução publicada no Diário Oficial do Estado, a
Secretaria de Estado de Fazenda divulgou os valores das operações de 2016 e os índices de
participação na arrecadação do ICMS para o exercício de 2018. Pela nova tabela, Campo
Grande terá índice aplicado de 18,6150, o que corresponde a uma redução de 2,9911 pontos
ou de 13,84%. Essa estimativa é baseada em análise da Associação dos Municípios de Mato
Grosso do Sul (Assomasul), que leva em consideração os índices praticados neste ano – no
caso de Campo Grande, participação de 21,6061. Essa é a terceira queda consecutiva no
índice de participação do município no rateio do ICMS e, se concretizado, vai corresponder a
um prejuízo de R$ 54 milhões nos cofres públicos municipais.
1.3 - Tributos Municipais
No tripé que fornece a base dos orçamentos municipais, resta avaliar se os tributos
seriam a alternativa de financiamento para as cidades selecionadas.
Tabela 11 – Distribuição das Receitas Tributárias pelos municípios selecionados de 2000 a
2015 (Em valores reais ajustados pelo IPCA)
Em que pese o esforço de arrecadação que realizaram nos últimos anos, é fácil deduzir
que a resposta é negativa. Entre 2000 e 2015, os municípios selecionados aumentaram a
Campo Grande Feira de Santana Juiz de Fora Londrina Ribeirão Preto Uberlândia
2000 R$238.204.624,90 R$39.110.117,16 175.181.878,05 173.312.225,09 201.942.164,50 143.295.282,81
2001 R$249.179.438,02 R$50.906.712,27 189.189.873,31 184.901.193,59 205.277.760,67 150.992.798,40
2002 R$270.092.672,71 R$60.050.128,04 192.883.054,80 221.942.924,82 252.798.426,66 161.462.164,21
2003 R$281.712.547,30 R$59.093.870,82 205.908.661,75 222.246.884,70 275.803.176,40 150.799.160,30
2004 R$301.985.326,15 R$61.479.167,94 209.118.911,65 240.956.234,67 282.939.095,05 156.087.963,37
2005 R$336.501.393,85 R$72.017.120,90 215.104.283,67 242.250.736,24 294.870.258,22 166.071.255,46
2006 R$370.771.268,44 R$77.542.033,15 244.781.562,18 246.062.446,96 310.689.819,52 183.931.954,44
2007 R$393.463.469,81 R$92.718.091,19 253.583.515,83 263.545.332,32 344.645.495,54 198.252.242,47
2008 R$442.258.145,39 R$51.625.553,66 269.495.126,64 281.539.021,58 386.498.536,91 229.426.202,38
2009 R$544.807.403,27 R$109.874.662,97 274.234.890,64 290.028.604,62 401.355.664,88 260.558.086,12
2010 R$621.162.725,16 R$176.905.540,13 327.470.035,33 334.164.179,10 459.717.960,57 293.420.981,14
2011 R$703.362.283,03 R$130.811.816,26 354.661.641,37 398.610.963,75 505.401.687,23 325.279.803,92
2012 R$770.625.674,51 R$145.537.283,11 381.254.020,27 436.051.613,44 573.742.742,18 352.392.688,26
2013 R$770.566.611,52 R$183.309.060,48 382.292.069,24 454.072.327,96 697.268.933,04 366.765.532,87
2014 R$877.679.920,28 R$221.405.830,11 403.335.458,77 484.522.122,29 710.249.395,07 394.630.308,21
2015 R$801.073.292,25 R$214.995.697,25 393.504.503,29 457.892.123,62 693.825.281,95 392.942.279,59
AnoMunicípios Selecionados
Fonte: Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2000 a 2015 (http://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2600:1::MOSTRA:
NO:RP:: - em 11/02/2018). Elaboração da tabela CEPES/IERI/UFU
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
19
arrecadação dos tributos municipais em 134,8%, praticamente a mesma intensidade verificada
na média dos municípios brasileiros (133,4%) e nas capitais (134,6%).
Apesar do bom desempenho das taxas médias de crescimento das Receitas Próprias
(cresceram 134,8%), os municípios selecionados demostraram grandes flutuações ao longo
destes 16 anos. Feira de Santana, por exemplo, com crescimento anormal em 2009 e 2010
(110,2%; 71,1%), e redução em 2008 e 2011 (-45,5%; -26,8%).
Dois fatores foram fundamentais para a dinâmica deste crescimento: o primeiro foi a
adequação de todos os municípios a Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003, que
dispõe sobre o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, de competência dos
Municípios e do Distrito Federal, esta Lei estabeleceu tributação mínima de 2% para os
serviços realizados e acrescentou vários que não eram taxados. O segundo fator foi a
implantação do modelo de nota fiscal digital no âmbito municipal, que assegurou maior
eficácia e controle das fiscalizações.
Tabela 10 – Distribuição das Receitas Tributárias per capita pelos municípios selecionados
de 2000 a 2015 (Em valores reais ajustados pelo IPCA)
Porém, com uma economia frágil, sem encadeamento produtivo local, as
administrações fazendárias dos municípios selecionados têm um estreito raio de manobra para
aumentar as receitas próprias. Apesar das taxas de crescimento destas receitas apresentarem
decréscimo apenas no ano de 2015, elas demostram arrefecimento nos últimos cinco anos,
como ilustra o Gráfico 3.
Campo Grande Feira de Santana Juiz de Fora Londrina Ribeirão Preto Uberlândia
2000 358,09 79,93 382,15 395,06 421,91 285,21
2001 366,83 103,83 406,79 406,49 399,25 292,13
2002 390,00 120,92 408,92 481,53 485,68 304,97
2003 399,04 117,27 430,22 475,56 522,62 277,95
2004 411,33 118,42 424,07 501,13 521,15 273,82
2005 448,81 136,49 429,22 496,12 534,85 283,76
2006 484,51 144,72 480,79 496,40 555,15 306,37
2007 542,98 162,10 493,98 529,39 629,58 325,87
2008 591,90 88,32 517,65 557,30 692,48 368,59
2009 721,50 185,69 520,66 567,90 712,75 410,75
2010 789,48 317,81 634,33 659,49 760,26 485,79
2011 883,34 232,57 680,98 779,63 825,36 531,59
2012 956,83 256,18 725,89 845,54 925,77 568,80
2013 925,77 302,42 700,24 844,68 1.073,45 567,16
2014 1.040,99 361,77 732,39 892,30 1.079,31 602,78
2015 950,13 351,30 714,54 843,26 1.054,35 600,20
AnoMunicípios Selecionados
Fonte: IPCA – IBGE, 2000 a 2016; Finanças do Brasil – Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2000 a 2015. Elaboração CEPES/IERI/UFU.
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
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Gráfico 3 - Evolução média da receita tributária dos municípios
selecionados de 2000 a 2015 (Em valores reais ajustados pelo IPCA)
A arrecadação do ISS, por exemplo, se vê limitada por uma estrutura de serviços
pouco diversificada e, normalmente, centrada em atividades tradicionais de baixa capacidade
contributiva como a de serviços pessoais.
Tabela 11 – Distribuição das Receitas de IPTU per capita pelos municípios selecionados
de 2000 a 2015 (Em valores reais ajustados pelo IPCA)
No caso do IPTU, o baixo nível de arrecadação está associado ao padrão muitas vezes
rudimentar das edificações residenciais, forçando as administrações fazendárias a conceder
um grande número de isenções para as edificações de baixo valor venal. Os imóveis
Fonte: IPCA – IBGE, 2000 a 2016; Finanças do Brasil – Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2000 a
2015. Elaboração CEPES/IERI/UFU.
2,8%
11,0%
1,4% 1,2%
3,5%
6,0%
8,8%
4,9%
10,8%
16,9%
7,9%8,8%
3,1%
6,7%
-4,2%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Campo Grande Feira de Santana Juiz de Fora Londrina Ribeirão Preto Uberlândia
2000 144,39 15,72 154,77 131,28 173,64 50,79
2001 141,46 26,89 155,46 125,23 161,36 51,50
2002 132,82 23,87 151,80 190,16 199,46 45,32
2003 135,20 32,59 154,67 209,97 225,83 53,41
2004 140,08 26,78 145,00 180,05 203,19 55,66
2005 151,64 27,34 133,59 198,09 212,06 51,62
2006 152,71 28,84 129,28 201,67 214,10 51,92
2007 171,28 31,94 152,41 214,06 224,45 55,76
2008 203,53 27,46 152,95 212,18 225,50 57,24
2009 279,45 26,74 164,46 217,38 241,08 65,16
2010 312,02 32,98 213,48 253,18 225,84 69,47
2011 344,14 33,59 217,23 300,17 236,16 69,90
2012 376,35 35,30 224,58 244,37 273,72 72,73
2013 351,49 43,91 219,38 262,36 376,91 74,62
2014 400,97 86,87 227,88 264,97 394,98 77,25
2015 288,38 84,93 221,99 259,30 397,52 82,45
Fonte: IPCA – IBGE, 2000 a 2016; Finanças do Brasil – Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2000 a 2015. Elaboração CEPES/IERI/UFU.
AnoMunicípios Selecionados
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
21
comerciais, por sua vez, sejam quantitativa ou qualitativamente, também não potencializam a
arrecadação do IPTU. Essas cidades se deparam ainda com elevados níveis de inadimplência
em função do nível de renda da população, que em períodos de crise é agravada.
Porém, tudo isso não explica a receita proveniente do IPTU em Uberlândia e Feira de
Santana. Das cidades selecionadas, estas recebem menos que 40% da média obtida geral.
O baixo dinamismo de Uberlândia neste quesito não é recente, a Tabela 11 nos
permite perceber ao longo do período compreendido entre 2000 e 2015, a evolução desta
tributação não acompanhou a atualização monetária medida pelo IPCA/IBGE destes 15 anos,
pois ela foi 155,57% enquanto o crescimento per capita de 2015 em relação a 2000 apenas
R$31,66 (62,3% no período).
Excluindo Uberlândia, os demais munícios fizeram ações que repercutiram em
aumento na arrecadação anual média deste tributo: Campo Grande (37,3% em 2009), Feira de
Santana (97,8% em 2014), Juiz de Fora (29,8% em 2010), Londrina (18,6% em 2011) e
Ribeirão Preto (15,9% em 2012).
Mesmo com mais de 190 mil imóveis cadastrados na área urbana e com R$282,90 de
arrecadação média em 2015, Uberlândia possui o menor índice de receita per capita de IPTU
dentre as cidades selecionadas, apenas R$82,45.
Se fizermos a comparação nas arrecadações de Uberlândia com 190.804 domicílios e
Juiz de Fora com 150.320, para o ano de 2015, a primeira, mesmo possuindo mais de 13%
(diferença de 22.138) do número de domicílios do que a segunda, teve uma receita de IPTU
de R$ 53.979.129,23 enquanto Juiz de Fora R$ 122.252.314,59. Indicando que a planta de
valores que possibilita a arrecadação em Uberlândia tenha que ser revista urgentemente.
Tabela 12 – Média simples paga por domicílio, de IPTU em 2015, nos
municípios selecionados (Em valores reais ajustados pelo IPCA)
Campo Grande 243.137.793,55R$ 246.481 986,44R$
Feira de Santana 51.976.534,16R$ 150.320 345,77R$
Juiz de Fora 122.252.314,59R$ 168.666 724,82R$
Londrina 140.799.017,16R$ 161.148 873,72R$
Ribeirão Preto 261.589.899,08R$ 194.853 1.342,50R$
Uberlândia 53.979.129,23R$ 190.804 282,90R$
Municípios
Selecionados
Fonte: Censo IBGE de 2010, IPCA – IBGE, 2015 a 2016; Finanças do Brasil – Dados Contábeis
dos Municípios, STN, 2000 a 2015. Elaboração CEPES/IERI/UFU.
Média
simplesIPTU 2015
Quantidade de
domicílios urbanos
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
22
2 - Gastos com Pessoal
O gasto com pessoal é o principal elemento da despesa das prefeituras brasileiras.
Devido ao seu caráter rígido, o comprometimento excessivo das receitas municipais com essa
despesa em geral não pode ser evitado7, uma vez que implica na redução dos recursos
destinados para outros fins, afetando as políticas públicas. Por isso, a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF, 2000) estabeleceu um limite prudencial e um teto para essas despesas:
Contudo, na contramão dessa recomendação, nos últimos anos, as despesas com
funcionalismo público têm comprometido uma parcela cada vez maior dos orçamentos
municipais. Entre 2012 e 2015, a proporção da Receita Corrente consumida por essas
despesas nos municípios selecionados passou de 43% para 51%. Dessa forma, o Gasto com
Pessoal atingiu seu maior patamar da série histórica avaliada, um avanço de 8% frente ao ano
de 2012. Por trás disso está o fato de os gastos com Pessoal crescer em velocidade compatível
com a inflação do período, superior, portanto, às receitas que respondem a dinâmica
econômica.
Tabela 13 – Evolução da relação Gasto com Pessoal e Receita Corrente pelos municípios
selecionados de 2000 a 2015 (Em valores reais ajustados pelo IPCA)
Nessa dinâmica preocupante, cada vez mais municípios ultrapassam o teto de 60% da
RCL (Receita Corrente Líquida) estabelecido em Lei para as despesas com o funcionalismo
7 Exemplo a determinação federal do piso salarial nacional para os agentes de saúde e o piso
salarial nacional para os professores (com aumento de 11,36% em 2016).
Valores Indicador Valores Indicador Valores Indicador Valores Indicador Valores Indicador Valores Indicador
Desp. Pes. enc. sociais 341.410.685,50 123.598.199,31 279.504.486,05 319.513.999,81 547.844.493,49 324.301.934,24
Rec. Correntes 835.582.091,17 270.026.472,10 675.422.990,34 804.118.253,49 1.221.770.949,92 834.735.164,30
Desp. Pes. enc. sociais 219.291.800,93 143.665.515,64 341.052.042,91 341.474.131,46 432.694.257,52 275.844.747,74
Rec. Correntes 851.129.381,80 330.629.240,74 743.320.772,41 859.463.432,33 1.096.057.584,22 696.174.948,74
Desp. Pes. enc. sociais 427.178.025,46 168.174.921,61 374.216.242,23 382.873.895,60 523.301.574,29 300.791.555,55
Rec. Correntes 1.096.789.326,99 328.131.223,73 727.708.315,48 941.408.343,52 1.147.955.703,49 797.042.259,68
Desp. Pes. enc. sociais 429.979.200,23 171.390.618,59 395.910.228,42 387.207.102,51 549.513.152,57 362.378.385,19
Rec. Correntes 1.247.384.543,88 344.020.308,82 751.692.567,51 864.554.837,10 1.110.481.975,63 853.022.826,93
Desp. Pes. enc. sociais 474.370.050,27 176.226.377,81 409.578.043,00 324.335.802,62 626.975.680,87 398.457.254,26
Rec. Correntes 1.379.803.289,44 453.774.161,44 818.810.757,87 882.280.104,71 1.242.338.351,52 922.217.137,09
Desp. Pes. enc. sociais 518.216.474,83 194.412.887,59 435.108.768,06 328.759.714,49 435.101.064,68 395.554.195,23
Rec. Correntes 1.532.093.897,06 520.336.280,22 897.274.220,88 865.108.125,01 1.220.157.305,31 986.167.769,12
Desp. Pes. enc. sociais 593.464.180,63 221.099.253,99 467.618.124,20 343.571.148,91 474.619.632,59 428.566.027,92
Rec. Correntes 1.711.358.035,41 550.482.076,12 956.417.350,64 929.257.167,71 1.339.019.048,41 1.071.367.815,79
Desp. Pes. enc. sociais 726.272.000,10 240.939.611,91 521.222.367,92 342.739.037,27 617.925.454,09 538.931.117,27
Rec. Correntes 1.826.189.892,02 652.999.564,81 1.033.153.980,59 1.006.830.776,69 1.525.552.685,08 1.201.271.893,87
Desp. Pes. enc. sociais 853.260.875,40 259.832.360,23 542.919.677,66 414.197.732,53 763.350.209,59 602.795.757,23
Rec. Correntes 2.156.625.418,41 707.902.072,54 1.100.850.913,28 1.101.865.694,57 1.695.351.829,05 1.398.528.472,22
Desp. Pes. enc. sociais 867.034.493,05 287.876.075,70 541.283.298,27 378.978.591,10 854.999.330,05 646.134.922,92
Rec. Correntes 2.224.850.369,95 726.788.914,50 1.180.321.658,16 1.135.240.049,69 1.720.716.768,54 1.359.623.857,57
Desp. Pes. enc. sociais 943.179.499,46 199.498.530,33 564.406.586,28 395.198.270,21 914.655.197,69 668.909.453,63
Rec. Correntes 2.388.505.329,01 756.539.164,04 1.271.793.818,33 1.208.451.146,76 1.861.461.935,16 1.562.375.783,18
Desp. Pes. enc. sociais 1.068.781.459,27 314.737.868,68 546.156.431,66 450.839.670,73 1.136.525.561,81 678.942.882,24
Rec. Correntes 2.730.229.454,84 815.203.792,37 1.304.354.605,14 1.353.706.510,69 2.014.478.115,80 1.720.735.646,01
Desp. Pes. enc. sociais 1.282.282.478,06 337.912.728,13 575.413.633,98 593.008.135,98 1.204.093.109,18 799.610.707,54
Rec. Correntes 2.990.029.633,72 872.667.900,04 1.413.265.875,27 1.542.603.078,59 2.125.519.244,78 1.872.729.822,07
Desp. Pes. enc. sociais 1.439.106.245,95 366.056.992,75 644.429.882,12 824.887.669,81 1.453.829.697,96 707.029.783,86
Rec. Correntes 2.936.506.280,14 929.542.367,52 1.354.381.014,05 1.412.143.380,71 2.275.169.416,13 1.838.377.525,66
Desp. Pes. enc. sociais 1.564.133.766,08 374.245.957,51 699.119.523,43 866.490.095,08 1.428.174.067,37 774.663.808,88
Rec. Correntes 3.046.833.305,20 987.566.579,28 1.419.623.447,06 1.542.899.248,76 2.323.571.387,99 1.907.669.270,44
Desp. Pes. enc. sociais 1.640.049.540,66 388.588.439,16 687.955.883,35 897.149.040,38 1.375.382.020,14 847.075.276,83
Rec. Correntes 2.786.736.599,25 1.008.636.447,98 1.407.861.734,26 1.581.917.840,99 2.245.870.586,76 1.852.353.074,29
Municípios Selecionados
Contas
Fonte: Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2000 a 2015 ( https://siconfi.tesouro.gov.br/ - em 11/02/2018). Elaboração da tabela CEPES/IERI/UFU
42,7%
38,5%
40,6%
45,7%
Campo Grande Feira de Santana Juiz de Fora Londrina Ribeirão Preto Uberlândia
40,0%
44,9%
43,1%
47,5%
42,8%
39,5%
56,6%
63,9%
61,5%
61,2%
38,9%
39,6%
37,7%
42,5%
43,2%
40,1%
35,4%
40,5%
45,0%
49,7%
49,1%
56,4%
38,4%
58,4%
56,2%
56,7%
44,8%
39,5%
45,6%
49,5%
50,5%
35,7%
37,0%
34,0%
37,6%
33,4%
32,7%
33,3%
40,7%
47,6%
49,2%
48,9%
39,7%
39,7%
40,7%
44,8%
36,8%
38,0%
48,9%
50,4%
49,3%
45,9%
44,4%
41,9%
38,7%
39,4%
37,9%
38,5%
41,4%
45,9%
51,4%
52,7%
50,0%
48,5%
40,2%
36,9%
36,7%
39,6%
26,4%
38,6%
45,8%
43,5%
51,3%
49,8%
38,8%
37,4%
39,5%
39,1%
42,9%
49,0%
51,3%
58,9%
34,4%
33,8%
34,7%
39,8%
39,6%
39,0%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Ano
2000
2001
2002
2003
40,9%
25,8%
38,9%
34,5%
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
23
público: Ribeirão Preto em 2013, 2014 e 2015, já Londrina em 2013 e Campo Grande em
2015 ultrapassam o limite prudencial.
3 – Indicadores
Buscando retratar os desafios da gestão destes municípios selecionados na alocação
dos recursos, tendo em vista as restrições orçamentárias com as quais se deparam as
prefeituras brasileiras, pelo lado da receita, como vimos, a problemática consiste na
dependência das transferências intergovernamentais. Já pelo lado do gasto, o desafio é a
gestão das despesas correntes (principalmente gastos com pessoal e encargos da dívida), uma
vez que a rigidez orçamentária decorrente do seu elevado peso no orçamento pode
comprometer os recursos programados para outros fins, em especial os investimentos.
Com base nessa análise, foram construídos cinco indicadores, são estes: Receita
Própria, Gastos com Pessoal, Investimentos, Liquidez e Custo da Dívida. Cabe ressaltar que
todos os indicadores estão em conformidade com os parâmetros definidos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF). A seguir, a descrição de cada um:
3.1 - Receita Própria
Mede o total de receitas geradas pelo município, em relação ao total da receita
corrente líquida (RCL). Este índice permite avaliar o grau de dependência das prefeituras no
tocante às transferências dos estados e da União. Em síntese, é a capacidade da prefeitura de
gerar receitas de origem tributária e de contribuição econômica para cada Real das
transferências intergovernamentais. Quanto menor o indicador, maior é a dependência das
transferências intergovernamentais.
Receita Própria = (Receita tributária + COSIP + dívida ativa dos tributos +
multas e juros de mora dos tributos + multas e juros da dívida ativa dos tributos) /
(receita transferência Intergovernamental corrente - deduções para a formação do
FUNDEB)
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
24
Tabela 14 – Evolução da relação entre as Transferências Intergovernamentais e a
Geração de Receita Própria pelos municípios selecionados de 2013 a 2016 (Em
valores reais ajustados pelo IPCA)
A Constituição de 1988 concedeu aos governos subnacionais competências tributárias
exclusivas e autonomia para legislar, coletar e fixar alíquotas. A proposta era que a
descentralização da arrecadação aumentasse o vínculo entre o cidadão-contribuinte e o poder
público local, propiciando o aumento da qualidade dos bens e serviços públicos oferecidos à
população, uma vez que também houve descentralização de responsabilidades, especialmente
nas áreas de saúde e de educação. Posteriormente, a LRF (2000) reiterou que instituição,
previsão e arrecadação de tributos de competência municipal são requisitos essenciais da
responsabilidade da gestão fiscal.
Anos após a Constituição e a LRF, a dependência dos recursos transferidos pelos
estados e pelo governo federal continua sendo um problema crônico para os municípios
brasileiros. A grande maioria dos municípios selecionados, em razão da queda dos repasses de
FPM e ICMS, tiveram desempenho favorável neste quesito. Somente Uberlândia e Feira de
Santana não ultrapassaram a marca de 50% de geração de Receita Própria.
3.2 – Vinculação da Receita Corrente
Procura avaliar a parcela da receita corrente cuja destinação é definida em Leis e/ou
convênios. Quanto maior o indicador, menor a liberdade do gestor municipal em decidir a
alocação dos recursos.
Vinculação da Receita Corrente = (vinculações receita educação + vinculações
receita saúde + demais vinculações) * 100 / receita corrente líquida
Municípios 2013 2014 2015 (*) 2016
Campo Grande 1.00 X 0,54 1.00 X 0,63 1.00 X 0,61 1.00 X 0,61
Feira de Santana 1.00 X 0,35 1.00 X 0,44 1.00 X 0,42
Juiz de Fora 1.00 X 0,57 1.00 X 0,58 1.00 X 0,65 1.00 X 0,65
Londrina 1.00 X 0,77 1.00 X 0,77 1.00 X 0,79 1.00 X 0,78
Ribeirão Preto 1.00 X 0,78 1.00 X 0,79 1.00 X 0,83 1.00 X 0,86
Uberlândia 1.00 X 0,45 1.00 X 0,47 1.00 X 0,49 1.00 X 0,50
Transferências Intergovernamentais x Geração de receita própria
Fonte: Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2013 a 2016
(https://siconfi.tesouro.gov.br/ - em 11/10/2017). Elaboração da tabela CEPES/IERI/UFU
Nota: (*) Dados não disponiveis para Feira de Santana na data da pesquisa.
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
25
Tabela 15 – Evolução da vinculação da Receita Corrente pelos municípios
selecionados de 2013 a 2016 (Em valores reais ajustados pelo IPCA)
Todos os municípios selecionados tem pouca capacidade de determinar uma grande
parcela de suas receitas, mesmo Ribeirão Preto, município melhor avaliado, tem no período
analisado mais de 50% de sua Receita Corrente vinculada.
3.3 - Investimentos
Mede o investimento médio por cidadão no município. Acompanha o total de
investimentos realizados por ano, em relação à população. Ruas pavimentadas, iluminação
pública de qualidade, transporte eficiente, escolas e hospitais bem equipados são exemplos de
investimentos municipais capazes de aumentar a produtividade do trabalhador e promover o
bem-estar da população.
Investimento per Capita = Investimento / população estimada IBGE
Tabela 16 – Evolução do valor per capita Investido pelos municípios selecionados
de 2013 a 2016 (Em valores reais ajustados pelo IPCA)
Municípios 2013 2014 2015 (*) 2016
Campo Grande 61,44 60,96 61,04 61,36
Feira de Santana 60,32 59,94 60,06
Juiz de Fora 61,20 62,36 62,55 61,15
Londrina 58,92 59,22 59,02 60,25
Ribeirão Preto 51,52 52,18 52,08 52,86
Uberlândia 57,63 57,60 50,48 60,16
Fonte: Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2013 a 2016
(https://siconfi.tesouro.gov.br/ - em 11/10/2017). Elaboração da tabela CEPES/IERI/UFU
Nota: (*) Dados não disponiveis para Feira de Santana na data da pesquisa.
Vinculação da Receita Corrente (em %)
Municípios 2013 2014 2015 (*) 2016
Campo Grande 326,90 348,67 249,49 88,61
Feira de Santana 91,61 190,20 98,90
Juiz de Fora 113,00 210,26 110,24 107,06
Londrina 73,28 97,11 155,49 146,10
Ribeirão Preto 100,46 66,33 122,76 203,58
Uberlândia 119,29 97,67 200,20 310,66
Fonte: Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2013 a 2016
(https://siconfi.tesouro.gov.br/ - em 11/10/2017). Elaboração da tabela CEPES/IERI/UFU
Nota: (*) Dados não disponiveis para Feira de Santana na data da pesquisa.
Investimento per Capita (em R$)
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
26
Diante do elevado comprometimento dos recursos municipais com a folha de salários
do funcionalismo e a vinculação da receita, tem sobrado pouco espaço para os investimentos
próprios.
No período avaliado, excetuando-se Uberlândia e Ribeirão Preto, a queda dos
investimentos foi clara: em 2015 e 2016 as prefeituras investiram menos do que em 2013.
Lembramos que o aumento do investimento destas duas cidades foi resultado de Operações de
Crédito, ratificando o diagnóstico da baixa capacidade de investimento com recursos próprios.
Procurando medir o percentual entre receita orçamentária investida, Tabela 14, em
2013, o percentual médio investido pelas prefeituras selecionadas foi de apenas de 6,42%;
7,88% em 2014; 6,13% em 2015 e 5,79% no último ano, demonstrando que os níveis de
investimentos não são apenas baixos, são também declinantes a partir de 2014.
Nível de Investimento = ((investimento - investimento intra-orçamentário) +
(inversão financeira - inversão financeira intra-orçamentária)) / (receita total -
receita intra-orçamentária)
Tabela 17 – Evolução do Nível Investido efetuado pelos municípios selecionados
de 2013 a 2016 (Em valores reais ajustados pelo IPCA)
3.4 - Liquidez
Mede o percentual que a prefeitura conseguiu economizar ou que gastou a mais frente
a receita total, ou seja, verifica se as prefeituras estão deixando em caixa recursos suficientes
para honrar suas obrigações de curto prazo, medindo a liquidez da prefeitura como proporção
das receitas correntes líquidas.
Resultado Fiscal = (receita total – intra-orçamentária - (despesa empenhada total
– intra-orçamentária)) / (receita total - receita intra-orçamentária)
Municípios 2013 2014 2015 (*) 2016
Campo Grande 12,15 11,66 8,16 2,76
Feira de Santana 7,63 14,54 5,51
Juiz de Fora 5,73 9,64 4,66 4,23
Londrina 4,2 5,01 5,86 5,04
Ribeirão Preto 3,37 2,31 3,98 6,16
Uberlândia 5,45 4,17 7,99 11,08
Fonte: Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2013 a 2016
(https://siconfi.tesouro.gov.br/ - em 11/10/2017). Elaboração da tabela CEPES/IERI/UFU
Nota: (*) Dados não disponiveis para Feira de Santana na data da pesquisa.
Nível de Investimento (em %)
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27
Tabela 18 – Evolução do Resultado Fiscal dos municípios selecionados de 2013 a
2016 (Em valores reais ajustados pelo IPCA)
Originalmente, a rubrica Restos a Pagar destinava-se a compatibilizar o término do
exercício financeiro com a continuidade da administração pública, uma vez que nem todos os
pagamentos de despesas coincidem com o término do exercício. Contudo, ao longo dos anos,
os restos a pagar foram sendo utilizados como instrumento de postergação de despesas em
todas as esferas do governo, em grande parte devido ao agravamento da crise econômica que
afeta decisivamente o planejamento orçamentário (lembrando que a Lei de Orçamento Anual
– LOA, é construída no primeiro semestre do ano anterior à sua entrada em vigor). Dessa
forma, a inscrição de restos a pagar consolidou-se como prática comum em todas as
prefeituras selecionadas nos anos de 2015 e 2016. Atualmente, estes respondem por quase a
totalidade das obrigações de curto prazo das prefeituras em tela, sendo o principal limitador
da suficiência de caixa desses entes.
Diante desse quadro, é importante discernir os municípios onde a postergação de
despesas é resultado do desequilíbrio orçamentário daqueles onde estes mecanismos estão
sendo usados de forma planejada. Na prática, significa verificar se os municípios estão
deixando recursos em caixa para cobrir as despesas postergadas para o exercício seguinte. Ao
medir a suficiência de caixa das prefeituras brasileiras, levando em conta o tamanho de seu
orçamento, o Resultado Fiscal permite elucidar essa questão.
A evolução deste quesito é clara. Em 2013, apenas Feira de Santana apresentava este
desajuste. Em 2014, somente Uberlândia e Londrina não o utilizaram. A partir de 2015, todos
os seis municípios apresentaram Resultado Fiscal negativo.
Municípios 2013 2014 2015 (*) 2016
Campo Grande 4,25 -2,77 -8,82 -2,27
Feira de Santana -0,03 -12,16 -0,80
Juiz de Fora 1,54 -5,13 -2,28 -1,64
Londrina 6,48 1,16 -2,18 -3,45
Ribeirão Preto 8,86 -0,26 -1,97 -8,34
Uberlândia 7,61 3,26 -8,00 -0,65
Fonte: Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2013 a 2016
(https://siconfi.tesouro.gov.br/ - em 11/10/2017). Elaboração da tabela CEPES/IERI/UFU
Nota: (*) Dados não disponiveis para Feira de Santana na data da pesquisa.
Resultado Fiscal (em %)
Dinâmica Socioeconômica de Municípios Selecionados – Volume 6 CEPES/IERI/UFU – Fevereiro/2018
28
3.5 - Custo da Dívida
Corresponde às despesas de juros e amortizações, em relação ao total das receitas
líquidas. O índice avalia o comprometimento do orçamento com o pagamento de juros e
amortizações de empréstimos contraídos em exercícios anteriores, mede o percentual entre
receita orçamentária e de operações de crédito, precatórias, obrigações a pagar em circulação,
obrigações legais e tributárias.
Apesar do tamanho da dívida não constituir problema para a gestão fiscal das
prefeituras selecionadas, os encargos resultantes precisam ser monitorados. Assim como as
despesas com pessoal, esses encargos apresentam rígidas obrigações contratuais, o que os
torna um fator de engessamento do orçamento. Além disso, a recorrente contratação de
dívidas com prazos curtos, tradicionalmente, tem resultado em aumento dos custos de
captação de dívida.
Endividamento Bruto = (operações crédito interna e externa em circulação +
precatórios a partir de 05/05/2000 + operações crédito interna e externas longo
prazo + obrigações legais e tributárias) / receita corrente líquida
Tabela 19 – Evolução do Endividamento Bruto dos municípios selecionados de
2013 a 2016 (Em valores reais ajustados pelo IPCA)
Em 2016, as prefeituras selecionadas consumiram menos do seu orçamento com o
pagamento de juros e amortizações da dívida pública do que em 2013. No primeiro ano de
observação apenas as cidades mineiras estavam mais confortáveis (abaixo de 9 %) neste
quesito; todas as outras destinavam mais do que 10% de suas Receitas Líquidas. Destaca-se
também Londrina, que consumiu mais de 27% ao ano, em todos os quatro anos, para honrar
seus compromissos.
Municípios 2013 2014 2015 (*) 2016
Campo Grande 15,45 15,59 20,83 0,18
Feira de Santana 21,12 17,96 0,16
Juiz de Fora 8,65 11,45 11,27 0,09
Londrina 30,74 27,90 30,45 27,06
Ribeirão Preto 14,07 11,90 11,62 0,11
Uberlândia 7,47 6,28 5,88 0,13
Fonte: Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios, STN, 2013 a 2016
(https://siconfi.tesouro.gov.br/ - em 11/10/2017). Elaboração da tabela CEPES/IERI/UFU
Nota: (*) Dados não disponiveis para Feira de Santana na data da pesquisa.
Endividamento Bruto (em %)
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4 - Considerações Finais
No Brasil, os municípios têm um papel central na prestação dos serviços públicos de
demanda mais imediata da população e na implantação de políticas sociais que possam
resultar na redução das desigualdades socioeconômicas. Em face dessa posição estratégica, é
impensável implantar políticas voltadas para os diversos segmentos da sociedade sem
enfrentar e solucionar o problema das desigualdades de receita entre os municípios.
Ainda que o crescimento das economias locais tenha permitido o aumento do
montante arrecadado pelas prefeituras, a elevada dependência de transferências
intergovernamentais cristalizou-se entre os seis municípios. Os governos municipais ficaram
com pouco controle sobre suas receitas, contribuindo para o afrouxamento do vínculo de
corresponsabilidade entre o cidadão-contribuinte e o poder público local, e deixando as
prefeituras vulneráveis à conjuntura econômica e política.
Nos últimos anos, o problema se agravou, na medida em que as despesas de pessoal e
as renovações de contratos não acompanharam a desaceleração das receitas decorrentes da
menor atividade econômica. De fato, enquanto as receitas correntes líquidas saíram de um
avanço real (taxas de crescimento superiores às da inflação) para uma clara desaceleração; a
partir de 2009, houve contínuo crescimento das despesas com pessoal, com altas salariais
reais (reposições acima da inflação do período). Como consequência, em 2016, mais de uma
década e meia após a promulgação da LRF, os municípios selecionados ficaram
perigosamente próximos ao teto legal da receita corrente líquida (RCL) definido para as
despesas com o funcionalismo., sobretudo por causa da queda das receitas associadas ao
agravamento da recessão econômica a partir do segundo semestre de 2014.
Diante da combinação das despesas obrigatórias em ascensão e da baixa capacidade de
arrecadação local, a postergação de despesas via inscrição de Restos a Pagar transformou-se a
principal variável de ajuste das contas municipais, em detrimento da contratação de dívida de
longo prazo, restrita ao financiamento dos investimentos.
De fato, a dificuldade da grande maioria dos municípios é com o pagamento de
despesas de curto prazo, e não com o pagamento de juros e amortizações de dívidas de longo
prazo contraídas em exercícios anteriores.
A ruptura dessa perversa situação exige um amplo debate nacional, que aponte
alternativas na direção de um maior equilíbrio nas receitas dos municípios brasileiros e de um
maior equilíbrio para a federação brasileira.
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