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CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, A.C.
DESPOTISMO EN LIBERTAD:UN ESTUDIO COMPARADO DE DROGAS Y PRISIONES
FEDERALES EN MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS
T E S I S QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADO EN CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
PRESENTA
ARTURO ROCHA HERNÁNDEZ
DIRECTOR DE LA TESISDR. CARLOS ELIZONDO MAYER-SERRA
MÉXICO, D.F. FEBRERO 2014
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La redacción e investigación de esta tesis me acompaña desde hace tres años; la tristeza, la impotencia y la rabia por la injusticia, desde hace algunos más. A la distancia, espero que estas páginas permanezcan como vestigio de mi andar universitario y que estas líneas atestigüen mi agradecimiento franco para con las personas fundamentales que me acompañaron en el camino. Como profesores, agradezco a Claudio López-Guerra, por sembrar y agudizar en mí la duda filosófica que habita en la política. A José Antonio Aguilar le agradezco por haberme mostrado la vigencia combativa de la tradición liberal. Agradezco especialmente el consejo constante, la instrucción y la amistad de Pablo Mijangos. Como partícipes de este texto, agradezco a Alejandro Madrazo, por sus comentarios incisivos y sus correcciones rigurosas. Agradezco a Carlos Bravo, por su invaluable confianza y por la lucidez de sus anotaciones. Agradezco particularmente el apoyo y la guía, tan crítica como indispensable, de mi director Carlos Elizondo. Como compañeros de generación, agradezco a las niñas -Perla Valdez, Daniela Gómez, y Mitzy Baqueiro- por la vieja amistad y por el vital sostén en los tiempos difíciles. Doy las gracias, por supuesto, a Eugenio Juárez y a Ernesto Tiburcio por la fraternidad, por la simetría, por pensar y repensar conmigo. A Isabel Torrealba le agradezco la paciencia frente a los monólogos desbordados, los planes frustrados, las inacabables lecturas y ediciones que trajeron consigo estas páginas, así como por las clarividentes discusiones que me ha regalado a lo largo de dos años. Gracias por estar ahí más que nadie, gracias por el empuje, gracias por el equilibrio de las contradicciones y gracias, muchísimas, por el barco. Esta tesis no sólo simboliza la conclusión de mi carrera profesional sino que, de algún modo, culmina con un ciclo de vida. Como tal, no puedo sino estar eternamente agradecido con mi familia. Agradezco a mi hermana Karen, por mostrarme con su alegría lo que en verdad vale en la vida. Agradezco a Arturo, mi padre, y a Patricia, mi madre, por su fuerza inagotable, por su ejemplo inalcanzable, por la perseverancia de largo aliento, por su entrega total. Les agradezco todo, pues sin ustedes yo simplemente no sería.
Para Isabel Torrealba.
Para Arturo y Patricia.
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“Todo castigo que no se derive de la absoluta necesidad, dice el gran Montesquieu, es tiránico.” Cesare Beccaria. 1764, Dei delitti e delle pene. “The attempt to prohibit drugs is by far the major source of the horrendous growth in the prison population.” Milton Friedman. 11 de enero de 1998, The New York Times. “Vivíamos hacinados, todos juntos en una misma barraca. Imagínate un edificio de madera antiguo y en ruinas que desde hace mucho tiempo debió ser destruido y ya no puede seguir sirviendo. En verano el calor es sofocante y en invierno el frío insoportable. Los suelos podridos, el piso cubierto por una gruesa capa de mugre, se podía resbalar y caer. (…) A menudo estuve hospitalizado. A causa de un trastorno nervioso, me apareció la epilepsia, pero los ataques no son frecuentes. También tengo reumatismo en las piernas. A parte de esto, me siento bastante saludable. Añade a todos estos deleites, la casi imposibilidad de tener un libro y lo que conseguías debías leerlo a escondidas, la permanente hostilidad y los pleitos a tu alrededor, los insultos, los gritos, el ruido, el alboroto, siempre vigilado por la escolta, nunca solo y esto cuatro años sin cambios; de verdad se puede perdonar si decías que se vivía mal. Además, siempre amenazante el castigo, los grilletes y la total opresión del espíritu. Lo que ocurrió con mi alma, mis creencias, mi intelecto y mi corazón estos cuatro años, no te lo voy a contar. Es largo de relatar.” Fiódor Dostoievski. Carta a su padre, 22 de febrero de 1854, Omsk.
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Índice
1. Introducción 5
2. Consecuencias y libertades: los vicios de la prohibición
a. El consenso punitivo y la evidencia científica 30
b. Consecuencialismo y utilitarismo 40
c. Liberalismo decimonónico y el principio del daño 44
d. Liberalismo igualitario y una teoría de la justicia 50
3. Estados Unidos: The Great Incarcerator 56
a. El mercado y la justicia privada 58
b. Menos crimen, más castigo 61
c. The War on Drugs 68
d. La dimensión racial 74
4. La hélice doble: ley y realidad mexicanas
a. La crisis anidada: México en América Latina 83
b. La guerra civil: causas y efectos de la violencia 89
c. La óptica del fondo: el caos penitenciario 105
5. Resultados: el doble efecto de la justicia liberal 120
6. Conclusiones 137
7. Bibliografía 144
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1. Introducción
La penología, vástago de la criminología, es la disciplina que estudia el castigo de
crímenes y la gestión de prisiones. Bajo esta desconocida ramificación de las ciencias
sociales se esconde una de las más profundas y severas crisis de la modernidad: la
impartición de justicia. Como afirma David Garland, una de las más reconocidas
autoridades en la materia, vivimos en una época de crisis y erosión continuas del
sistema penal, que cada vez se muestra más irracional, disfuncional y abiertamente
contraproducente.1
Las últimas décadas del siglo XX y las primeras del XXI son el escenario de una
crisis penológica ocasionada, primordial pero no exclusivamente, por la mezcla
equívoca entre la salud pública y la seguridad; por tratar un padecimiento clínico en
prisión y no en hospitales o centros especializados. Se trata de un atascamiento
sistémico en el que nuestras sociedades y sus pensadores han aceptado automáticamente
las inercias históricas que buscan garantizar la seguridad pública a través de sistemas
carcelarios, privando la libertad de los individuos. Los diversos modos de castigo son
mecánicamente aceptados, el status quo criminológico no es criticado y por lo tanto los
imperfectos métodos de impartición de justicia sobreviven a pesar de la contundente
evidencia empírica que demuestra su incontestable fracaso.
La idea abstracta del prohibicionismo engendró dos fenómenos distintos, pero de
la misma cepa, al sur y al norte del río Bravo. Una democracia liberal, exitosa y
emblemática como lo es la estadounidense alberga el mayor número de ciudadanos en
prisión –en total y considerando los altibajos demográficos que existen entre países. El
país que guarda celoso su mercado libre y rechaza con fuerza a aquellos que pretenden
mermar sus “derechos inalienables” –nótese el obvio caso de la Segunda Enmienda-
1 David Garland, Punishment and Modern Society. A Study in Social Theory (Chicago: The University of Chicago Press, 1990), 4.
6
permite que su aparato coercitivo se ensanche, en magnitudes desconocidas para
cualquier Estado, incluso los totalitarios, y aloje el mayor número de personas
enjauladas que la humanidad haya atestiguado.2 Puntualicemos que uno de cada cuatro
presos está tras las rejas por crímenes de drogas. A nivel federal, si tomáramos cien
individuos viviendo en prisión, seis estarían recluidos por delitos violentos, seis por
delitos de propiedad, ocho por violaciones al orden público, doce por su condición de
migrantes ilegales, dieciséis por quebrar la laxa regulación de armas y cincuenta y dos
por traficar o poseer drogas. Enfaticemos que el ciudadano preso por excelencia es
pobre, joven y de piel negra. Es así como el Leviatán, que debería procurar seguridad y
justicia, castiga a sus ciudadanos más débiles de forma masiva, arbitraria, inmoral y
sistemática.
La misma situación se presenta en el contexto de un Estado débil, el mexicano,
que más flaquea mientras más local sea su versión- con una lánguida democracia basada
en una sociedad ensimismada. El resultado es un país sumido en una crisis de seguridad
con cientos de miles de desaparecidos, desplazados, torturados y muertos. Esta versión
de Leviatán es despótica y coercitiva pero simultáneamente magra y estéril; la fuerza
desmedida del ejército en las calles es simbólica en tanto que connota la incompetencia
y debilidad de las autoridades locales y el aparato de justicia.
Brutal ironía: en medio de una guerra abierta en contra del narcotráfico, el
Estado aumenta sus detenciones pero no su población carcelaria. En los tres años de
2007 a 2010, el número de homicidios por cada cien mil habitantes prácticamente
aumentó en 300%. El número total de reclusos incrementó en 3% y el monto federal,
donde terminan los delincuentes que cumplen sentencias por los delitos más graves y
violentos, decreció en -10%. Mencionemos que, como en el caso estadounidense, las
2 William J. Stuntz, The Collapse of American Criminal Justice (Cambridge: Harvard University Press, 2011), 1-14.
7
autoridades mexicanas condenan desproporcionadamente a prisión a los más
desaventajados, particularmente en términos de ingreso y educación.
Tenemos entonces un Estado en exceso punitivo y otro estridente pero
ultimadamente incapaz. La guerra contra las drogas ha ocasionado, entre muchas otras
consecuencias, el declive de los sistemas de justicia en ambos países: los dos persiguen
y encierran a los excluidos, a los que más necesitan la protección de un sistema de
justicia imparcial y objetivo; uno lo hace de manera excesiva, el otro lo hace con
mezquindad y medianía. Los dos escenarios parten desde prejuicios conservadores, sin
evidencia empírica o científica, revestidos de paternalismo en nombre de la salud
pública, que es otra forma de decir que actúan desde la arbitrariedad.
Las cifras del caso estadounidense son aplastantes. El país paladín de la libertad
representa aproximadamente el 5% de la población mundial pero acumula el 25% de los
prisioneros del orbe. De acuerdo con las estadísticas más recientes disponibles, en 2011,
2,239,751 individuos habitaban las prisiones locales, estatales y federales
estadounidenses. El monto es mayor que la población entera de Eslovenia o Nuevo
México. Desde otro ángulo, uno de cada cien ciudadanos estadounidenses está tras las
rejas. Si se toma en cuenta las personas en libertad condicional (parole, y probation)3 el
número de sujetos bajo algún tipo de castigo penal asciende a 7,064,922 lo que supera la
población completa de Dinamarca, Paraguay o Massachusetts (ver gráfica 1).4
3Ambos sistemas implican condiciones de libertad restringida. Básicamente, parole significa el otorgamiento de la libertad anticipada tras estar en prisión, mientras que probation es una sentencia que es empleada en lugar del encierro. 4Lauren Glaze y Erika Parks, Correctional Population in the United States, 2011 (Washington DC: Bureau of Justice Statistics, noviembre 2012).
8
Aun en términos per capita, Estados Unidos es por mucho el país con mayor
número de presos: 756 por cada 100,000 habitantes, suma muy por encima de las tasas
de Rusia (629), Cuba (531) y Rwanda (604), países de abierta tradición autoritaria y
antiliberal.5 En comparación con democracias desarrolladas, Washington encarcela
cinco veces más que Londres, nueve más que Berlín y doce más que Tokio.6 Con tantos
criminales enjaulados como personas en Houston, la cuarta ciudad más poblada del
país, Estados Unidos debería ser uno de las países más seguros del mundo. Dista mucho
de ser así. La tasa de homicidio americana equivale, en 2010, a 4.8 personas por cada 5 Roy Walmsley, World Prison Population List (Eight edition) (International Centre for Prison Studies, King’s College London). 6 The Economist, “Crime and punishment in America: America locks up too many people, some for acts that should not even be criminal,” The Economist, 22 de julio, 2010, acceso el 5 de diciembre de 2012, http://www.economist.com/node/16640389
9
100,000 ciudadanos y representa catorce veces la misma cifra de Islandia (.3), seis
veces la de los Emiratos Árabes Unidos (.8), más del triple del monto húngaro y es
ligeramente inferior a la seguridad que brinda Palestina (4.1), Yemen (4.2) o
Turkmenistán (4.2).7
Según la evidencia que presenta William Stuntz, jamás un Estado, ni siquiera la
URSS de los gulag estalinistas, ha tenido una suma tan elevada de personas privadas de
la libertad. No obstante, esto no siempre fue así. Durante los primeros setenta años del
siglo XX la tasa de encarcelamiento de Estados Unidos era relativamente estable,
alrededor de 100 personas por cada 100,000 habitantes. Entre 1972 y 2000, la tasa
carcelaria se quintuplicó, mientras el número de años por cada preso se multiplicó
7United Nations Office on Drugs and Crimes, Intentional Homicide, Count and Rate per 100,000 population (1995-2011). www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/homicide.html
10
nueve veces. El sistema penitenciario, que alojaba menos de 200,000 reos en los
primeros años de la administración de Richard Nixon, albergaba a más de 1.5 millones
cuando Barack Obama fue electo presidente por primera vez (ver gráfica 3).8
¿A qué se debe el cambio monumental en el número de prisioneros en Estados
Unidos? Los datos muestran que la guerra contra las drogas, the war on drugs, es un
factor imprescindible para explicar el incremento exponencial, particularmente a partir
de 1980, cuando el tráfico y el consumo de cocaína se volvieron un problema
ineludible. Las reclusiones relacionadas con delitos por drogas se triplicaron en los
últimos 25 años: en 1980 habían 581,000 arrestos anuales mientras en 2005 las cifras
llegaban a 1,846,351. En este sentido, 81.7% de las detenciones se registraron por
posesión de drogas y 42.6% por delitos relacionados con marihuana –una sustancia
menos dañina que el tabaco o el alcohol, que es actualmente recetada por médicos
8 Stuntz, The Collapse, 8.
11
certificados en 20 estados de la unión americana, más el Distrito de Colombia, con el fin
de tratar padecimientos que van desde el dolor crónico hasta el cáncer.9
Los números de aprehensiones recientes son aún más dramáticos. De las
450,000 detenciones por drogas entre 1990 y 2002, 82% se deben a delitos con
cannabis, de los cuales 79% se explican, de nuevo, únicamente por posesión.10 En 1980
el sistema de apresamiento estadounidense hospedaba a un total de 41,000 reclusos por
delitos de drogas. En 2010 la cifra se multiplicó más de 12 veces, llegando al total de
507,000, lo que significa que aproximadamente uno de cada cuatro presos en Estados
Unidos cumple condenas por delitos relacionados con drogas.11 Naturalmente, las cifras
son más radicales a nivel federal: uno de cada dos presos está encerrado por violar la
Controlled Substance Act - título segundo de la Comprehensive Drug Abuse Prevention
and Control Act- el corazón legislativo del paradigma prohibicionista estadounidense.
Además de injusto e ineficiente, pues la colosal cifra de reclusos no se traduce
en un nivel de seguridad extraordinaria, el sistema de justicia es sumamente costoso. El
precio anual de un prisionero en Estados Unidos oscila según el estado en cuestión:
desde $18,000 en Mississippi hasta $50,000 en California -donde el costo de un alumno
promedio representa un séptimo de ese monto.12 De acuerdo con los cálculos del
economista de Harvard, Jeffrey Miron, $12.3 mil millones de dólares fueron gastados en
2006 para mantener a los presos por delitos de drogas en las prisiones federales y
estatales, sin contar los cientos de miles encerrados en cárceles locales.13 El precio de
un recluso por delitos de drogas en el sistema penitenciario federal oscila entre $34,046 9 Dave Bewley-Taylor et al., The Incarceration of Drug Offenders: An Overview (The Beckley Foundation Drug Policy Programme, marzo 2009). 10 David Boyum y Peter Reuter, An Analytic Assessment of US Drug Policy (Washington DC: The AEI Press, 2005), 45. 11 “Drug Policy”, The Sentencing Project, acceso el 5 de diciembre de 2012, http://www.sentencingproject.org/template/page.cfm?id=128 12 The Economist, “Rough Justice in America: Too many laws, too many prisoners. Never in the civilised world have so many been locked up for so little,” The Economist, 22 julio, 2010, acceso el 5 de diciembre de 2012, http://www.economist.com/node/16636027 13 Stuntz, The Collapse, 6.
12
y $21,694 según el nivel de seguridad bajo el que estén custodiados –con un coste
medio de $29,027.14
Actualmente, el costo de la colegiatura anual de un estudiante de Princeton es
menor al de un preso de New Jersey ($44,000 contra $37,000). Similarmente, si
California vaciara sus prisiones por completo y enviara a sus presos a cualquier
universidad estatal ahorraría siete mil millones de dólares al año. Cabe mencionar que la
tasa de desempleo entre ex convictos es de 60%, mientras que la misma cifra para
graduados entre 20 y 24 años es de 12.1%, además de que el ingreso promedio del
segundo es mucho más que el doble del primero ($22,000 contra $55,000). Entre 1987 y
2007 el presupuesto nacional de educación superior aumentó en 21%, mientras el gasto
en cárceles lo hizo en 127%.15
Concluyamos parcialmente con algunos datos sociológicos sobre quiénes están
en prisión: de acuerdo con un estudio del Justice Policy Institute, los condados con más
altos niveles de pobreza, desempleo y heterogeneidad racial son aquellos que más
sentencian a prisión con base en ofensas por narcóticos. Además, 97% de los condados
con grandes poblaciones sentencian con claras disparidades raciales.16 Mientras 270,000
jóvenes negros duermen en dormitorios universitarios, 820,000 lo hacen en prisión. Esto
quiere decir que aunque de jure se trata de una guerra “contra las drogas” de facto
presenciamos una guerra contra los consumidores y/o productores pobres y
fundamentalmente de raza negra.
Además, como muestran Wakefield y Wildeman, la desigualdad racial con la
que actúan las instituciones de justicia se transmite intergeneracionalmente, pues el 14 Nathan James, The Federal Prison Population Buildup: Overview, Policy Changes , Issues and Options (Congressional Research Service. enero 2013), 15. 15 Brian Resnick, “Chart: One Year of Prison Costs More Than One Year at Princeton”, The Atlantic, 1 de noviembre de 2011, acceso el 24 de agosto de 2013, http://www.theatlantic.com/national/archive/2011/11/chart-one-year-of-prison-costs-more-than-one-year-at-princeton/247629/ 16 Phillip Beatty et al., The Vortex: The Concentrated Racial Impact of Drug Imprisonment and the Characteristics of Punitive Counties (Washington DC: Justice Policy Institute, 2007).
13
encarcelamiento tiene demostrados efectos negativos en el bienestar y la conducta de
los niños cuyos padres están presos.17 Alrededor del preso hay una serie de individuos
afectados en distintas magnitudes. El número masivo de internos es en realidad una
pequeña fracción del número total de perjudicados.
Como afirmaba David Garland, se trata de una crisis moderna y, por tanto, no se
limita a las fronteras de Estados Unidos. Aunque las políticas de encarcelamiento de
Washington son extraordinarias, existen otros fenómenos igualmente alarmantes que
emanan, directa o indirectamente, del sistema penológico universal. En las cárceles de
América Latina, por ejemplo, los comisarios de derechos humanos han encontrado
penales administrados por mafias y grupos criminales donde cincuenta personas
desnudas habitan una celda sin luz diseñada para ocho, entre presos con gangrena y
tuberculosis que no reciben tratamiento médico.18
Como las prisiones en algunos países desarrollados, las correccionales
latinoamericanas no cumplen con su función básica de rehabilitar criminales. La
diferencia, no obstante, es que el sistema penitenciario de América Latina crea el efecto
completamente inverso al deseado: el delincuente no sólo no se reforma sino que
aprende y perfecciona las técnicas delictivas que las leyes buscan evitar. Terrible
paradoja: tanto en Sao Paulo como en Santiago, igual en Caracas que en El Salvador,
los centros de readaptación social funcionan como escuelas del delito e ilegalidad.19 No
queda claro, entonces, cuál sería el propósito de las prisiones y por qué sería necesario
financiar con el erario público academias de crimen.
17 Sara Wakefield y Christopher Wildeman, “Mass imprisonment and racial disparities in childhood behavioral problems”, Criminology and Public Policy 10, no. 1 (2010). 18 The Economist, “Prisions in Latin America. A journey into hell,” The Economist, 22 de septiembre, 2012, acceso el 4 de diciembre de 2012, http://www.economist.com/node/21563288. 19 Pien Metaal y Coletta Youngers, eds., Systems Overload: Drug Laws and Prisons in Latin America (Amsterdam: Transnational Institute y Washington Office on Latin America, 2011).
14
Dentro del caos latinoamericano, el caso mexicano es excepcional. Aunque
cumple con todos los rasgos distintivos del fenómeno regional, México sufre, además,
una muy profunda y violenta crisis de seguridad que ha puesto en jaque el monopolio
coercitivo del Estado. La “guerra contra el narcotráfico” -impulsada principalmente por
el gobierno federal de Felipe Calderón y, aunque con ciertos matices de cambio,
prolongada por Enrique Peña Nieto- ha dejado una altísima tasa de asesinatos y
desapariciones.
El pasado sexenio, nótese el enorme rango y la imprecisión estadística, la
estrategia prohibicionista deja un trágico número entre los 60,000 y 100,000 muertos y
alrededor de 25,000 desaparecidos. Esta última cifra es muy superior a las de las
dictaduras argentina y chilena que en 7 y 17 años, respectivamente, registraron 3 y 9 mil
15
personas extraviadas.20 Por esta razón, y a pesar de haber alcanzado un aparente punto
de inflexión en los niveles de violencia, México es un ejemplo ilustrativo de la crisis
penológica generalizada y, simultáneamente, de los extremos deplorables que emanan
de la guerra contra las drogas.
El sistema penitenciario de México hospeda a un total de 242,754 internos.21 La
tasa mexicana de encarcelamiento por cada 100,000 habitantes es 207, ampliamente
superada por la de varios países en la región, como Cuba (531), Belice (455), Chile
(305) y Brasil (227).22 En contraste con las cifras estadounidenses, el sistema
correccional mexicano da la impresión de ser más cuidadoso con las aprehensiones y
menos extremista al privar la libertad. Nada más distante de la realidad. De acuerdo con
Ana Laura Magaloni, el sistema penitenciario mexicano está colapsado desde hace
varios años, con cárceles que funcionan como nidos de corrupción y abuso.23 El informe
de la “Coalición por los derechos de las personas privadas de la libertad en el Sistema
Penitenciario Mexicano”, realizado por tres organizaciones no gubernamentales, así
como la “Primera encuesta realizada a Población Interna en Centros Federales de
Readaptación Social” de la División de Estudios Jurídicos del CIDE y el contundente
estudio de México Evalúa “La cárcel en México: ¿Para qué?” corroboran
empíricamente la mediocridad del sistema.24
El uso de la cárcel en México es indudablemente excesivo. El 95% de los delitos
contempla sanciones penales, lo que demuestra un evidente menosprecio por emitir
sentencias justas, según dicte el caso en cuestión. Observamos la misma tendencia en la
20 Ana Laura Magaloni, “La revisión del pasado”, Reforma, 15 de diciembre de 2012, http://aristeguinoticias.com/1612/mexico/la-revision-del-pasado-articulo-de-ana-laura-magaloni/ 21 Secretaría de Gobernación, Estadísticas del sistema penitenciario nacional (enero 2013). 22 Wamsley, World Prison , 3. 23 Alberto Nájar, “Las cárceles exóticas de México”, BBC Mundo, 9 de noviembre de 2011. http://www.bbc.co.uk/mundo/noticias/2011/11/111108_carcel_exotica_lujo_mexico_an.shtml 24 El grupo está conformado por Asistencia Legal para los Derechos Humanos (Asilegal), Analisis y Acción para la Justicia Social A.C. (Documenta) y el Instituto de Derechos Humanos Ignacio Ellacuría (Universidad Iberoamericana Puebla).
16
práctica: en 2011, 96.4% de las sentencias condenatorias dictó cárcel como pena. En el
caso de los delitos federales, las sentencias privativas de la libertad representaron el
99.4%. Ambas cifras connotan un Estado acrítico que no sólo no recurre al derecho
penal como último recurso plenamente justificado sino que responde sistemáticamente
ignorando las circunstancias de los juicios específicos; un Estado que ofrece siempre la
misma respuesta carcelaria de manera automatizada.25 El mosaico de medidas de
justicia alternativa -recopiladas por la ONU en las denominadas “Reglas de Tokio”- que
deben ser consideradas como recursos anteriores a la prisión, como las sanciones
económicas, la indemnización a la víctima, la imposición de servicios a la comunidad o
el arresto domiciliario está completamente olvidado.
El derecho penal mexicano, que constitucional y filosóficamente debe
entenderse como ultima ratio o incluso como extrema ratio de las instituciones de
justicia, es tan arbitrario que en catorce estados más el Distrito Federal existe la
posibilidad de que un robo sin violencia reciba mayor sanción que un homicidio
doloso.26 Edna Jaime, directora general de México Evalúa, subraya que “el sistema
penitenciario mexicano está en crisis y, sin embargo, ésta no se aborda y mucho menos
se resuelve. (…) Las cárceles mexicanas en su condición actual son espacios propicios
al contagio criminógeno. No sólo por el hacinamiento que muchas registran, sino
también por la convivencia entre internos de distinta peligrosidad. Las cárceles
mexicanas en la actualidad no reinsertan ni rehabilitan, más bien arruinan vidas.”27
Tres cifras estadísticas más, imprescindibles para entender el sistema penal
mexicano: 58.8% de los internos cumple sentencias de menos de tres años de prisión –lo
que significa que la mayoría de los reclusos ha perdido la libertad por delitos menores,
no violentos- 41.3% de los presidiarios no tiene una sentencia condenatoria -lo que 25 Néstor de Buen et al., La cárcel en México: ¿Para qué?, (México: México Evalúa, 2013), 2. 26 Néstor de Buen et al., La cárcel, 21. 27 Néstor de Buen et al., La cárcel, 4.
17
demuestra que la presunción de inocencia es una ficción en la praxis mexicana- y,
finalmente, en enero de 2013 había poco menos de 50,000 reos sin un lugar asignado en
nuestras celdas, lo que se traduce en sobrepoblación y hacinamiento, en abiertas
violaciones a los derechos humanos de los ciudadanos privados de su libertad.28
El sistema nacional está estructurado bajo un esqueleto federal que, como el
caso estadounidense, muestra severas disparidades. La tasa de encarcelamiento va desde
485 presos por cada cien mil habitantes en Baja California hasta 63 en Zacatecas. De
acuerdo con Eduardo Guerrero, el vaivén de cifras no responde de forma sistemática a
ningún factor causal: sabemos que el grado de desarrollo económico, la incidencia
delictiva, la ubicación geográfica y el partido en el poder no sirven para explicar por
qué algunas entidades encierran más individuos que otras.29 El porcentaje de ocupación,
es decir la tasa de sobrepoblación, también varía significativamente. Oscila entre 189%
de Nayarit hasta 46%, de nuevo, en Zacatecas.30
Estos rangos de disparidad están, no obstante, subordinados bajo el propósito
constitucional, redactado en el artículo 18 párrafo segundo, que busca “lograr la
reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir”. El
mismo artículo garantiza los derechos humanos de los presos. Cierto es que la
naturaleza de la cárcel restringe derechos elementales como la libre circulación, libre
asociación y se limita de forma importante los derechos de contacto con la familia
(artículos 12, 13, 19 y 20 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos). Sin
embargo, las cárceles mexicanas no sólo restringen estos derechos; violan muchos más,
tan inalienables como el trato digno, la salud y atención médica, el no aislamiento, la no
incomunicación, la protección de la integridad y el no hacinamiento.
28 Néstor de Buen et al., La cárcel, 18-27. 29 Eduardo Guerrero Gutiérrez, “Las cárceles y el crimen”, Nexos, 1 de abril de 2012. Acceso 5 de diciembre de 2012. http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2102629 30 Secretaría de Gobernación, Estadísticas, 17-50.
18
El más reciente Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria de la
Comisión Nacional de Derechos Humanos encontró que los alimentos no son
higiénicos, que las familias, normalmente de muy escasos recursos, deben llevar
comida, artículos de limpieza y medicinas, además de “atender las cuotas
correspondientes para las llamadas telefónicas, las visitas, la correspondencia y la
seguridad, entre otras más”.31 El mismo estudio que evalúa desde el 2006 los principales
rubros de derechos humanos (integridad física, estancia digna, condiciones de
gobernabilidad, reinserción social y condiciones de grupos vulnerables) calificó al
sistema nacional con un mediocre 6.4.
Las violaciones a los Derechos Humanos dentro del sistema penitenciario
mexicano son una muestra contundente de despotismo e inmoralidad. La CNDH es
contundente cuando precisa que: “(…) por ello la ineficiencia, abandono y tolerancia de
las autoridades responsables de las prisiones, que no cumplen debidamente con su
función y responsabilidades, contribuyen a la violación de derechos humanos de los
internos”.32 Recordemos aquélla frase lapidaria de Nelson Mandela: no one truly knows
a nation until one has been inside its jails.
Abundan ejemplos recientes sobre la evidente crisis penal mexicana. En febrero
de 2012, tres docenas de narcotraficantes reclusos, miembros del cártel de los Zetas,
asesinaron a 44 reos en Apodaca, Nuevo León, antes de escapar. Precisamente, la tasa
de asesinatos dentro de las prisiones va en aumento, a la par de la explosión del crimen
organizado: 15 homicidios en 2007, más de 80 en los primeros meses de 2012.33 Debido
a los bajos presupuestos penitenciarios, los guardias reciben salarios precarios y los
31Comisión Nacional de los Derechos Humanos, “Introducción al Diagnóstico de Supervisión Penitenciaria 2011” en La cárcel en México ¿Para qué?, Néstor de Buen et al. (México: México Evalúa 2013), 37. 32 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2012. CERESOS, CEFERESOS y prisiones militares (México: CNDH, noviembre 2012) 7. 33 The Economist, “A journey into hell”.
19
prisioneros deben pagar por los servicios básicos, como un sitio donde dormir o incluso
la protección para el derecho a vivir.34
No son pocas las prisiones mexicanas dominadas por presos. En 2010,
autoridades de una cárcel estatal duranguense permitieron a algunos internos salir por la
noche para cometer asesinatos pagados.35 En una prisión de Acapulco en 2011, la
policía encontró 100 pantallas de plasma, un centenar de gallos de pelea, 19 prostitutas,
dos sacos de marihuana y dos pavorreales dentro. Con la colaboración de los guardias
de seguridad, en septiembre de 2012, 131 reos se fugaron de la correccional de Piedras
Negras, Coahuila, por la puerta principal.36
Cierto es que estas anécdotas podrían parecer excepciones más que un escenario
generalizado. También lo es que, de acuerdo con la Comisión Nacional de Derechos
Humanos, 100 de las 429 prisiones que hay en el país son gobernadas por los internos.37
En el caso de las prisiones estatales, 65% están gestionadas parcial o completamente por
los reos, 87% carecen de personal suficiente de seguridad y custodia, 81% no cuentan
con mecanismos para denuncias de violaciones de derechos humanos y en 67% ni
siquiera existe clasificación criminológica de los internos.38
La estrategia de combate frontal del gobierno federal desató el capítulo actual de
autogobierno y crisis carcelaria, pues los conflictos territoriales de los distintos cárteles
del narcotráfico hacen metástasis al interior de las cárceles. En 2006 se registraron 37
presos fugados y 15 ejecutados dentro de las prisiones. En 2010 hubieron 354 reos
34 CNDH, Diagnóstico 2012, 405. 35 The Economist, “A journey into hell”. 36 Animal Político, “Reos de Piedras Negras no salieron por túnel sino por ‘Puerta Grande’, Animal Político, 20 de septiembre de 2012. Acceso 5 de diciembre de 2012 http://www.animalpolitico.com/2012/09/arraigan-a-16-presuntos-complices-de-la-fuga-de-reos-en-piedras-negras/#axzz2EL4nwuq2 37 Nájar, “Las cárceles exóticas”. 38 CNDH, Diagnóstico 2012, 406.
20
fugados y 68 muertos. El 38% de los múltiples motines que implotan al interior de los
penales se explican por enfrentamientos entre grupos rivales por el control del penal.39
En los últimos seis años se contabilizó la fuga de más de 900 internos. Eduardo
Guerrero subraya que “los penales más afectados se ubican en las zonas en las que se
registran los conflictos más severos entre organizaciones criminales”. Además,
Guerrero precisa que los penales pueden servir como una fuente de rentas constantes,
por la población cautiva vulnerable a la extorsión, y como centros operativos para
delitos como la extorsión telefónica, el secuestro y el homicidio.40 Los cárteles reclutan
presos pertenecientes a sus filas, sicarios con experiencia, pues el bajo riesgo de rescatar
gente de la cárcel vuelve redituable esta estrategia. El sistema penitenciario que, según
la Constitución, debería garantizar la reinserción de los ciudadanos a la sociedad en
realidad provee soldados experimentados a las filas de los cárteles.41
Además del control de las prisiones por líderes criminales, las flagrantes
violaciones a los derechos humanos y la extendida corrupción, otra falla estructural del
sistema penitenciario mexicano es la sobrepoblación. La Organización de las Naciones
Unidas ha establecido que el máximo número de presos permitidos no puede superar
120% sin ser considerado como maltrato. México se ubica ligeramente por encima del
límite, con 129%. Sin embargo, catorce entidades federativas superan el límite
internacional, encabezados por Nayarit (189%), el Distrito Federal (185%), Jalisco
(176%) y el Estado de México (170%).42
La sobrepoblación en la capital es tan grave que en el reclusorio sur, otrora la
“cárcel fresa”, existen celdas con casi 400% de hacinamiento en donde los presos se
39 Guerrero, “Las cárceles y el crimen”. 40 Guerrero, “Las cárceles y el crimen”. 41 BBC Mundo, “Cárceles mexicanas ¿centro de reclutamiento para los Zetas?” Animal Político, 19 de septiembre de 2012. Acceso 5 de diciembre de 2012, http://www.animalpolitico.com/2012/09/carceles-mexicanas-centro-de-reclutamiento-para-los-zetas/#axzz2ep93fYhm 42 Néstor de Buen et al., La cárcel, 33.
21
amarran con cuerdas para poder dormir de pie.43 Sin embargo, de acuerdo con cifras
oficiales, el caso de hacinamiento más alarmante se registra en la cárcel distrital
Tepeaca, en Puebla, que con capacidad para 46 internos alberga a 266, lo que significa
una denigrante sobrepoblación de 578%.44 Es necesario recordar que la saturación
genera un entorno de escasez que propicia conflictos por alimentos, espacios y
servicios, lo que a su vez cataliza el autogobierno de las prisiones, tanto por un aumento
en la agresividad de los reos como por una disminución del número de custodios per
cápita.
Aunque ciertamente no es la única variable que explica la sobrepoblación, el
exceso demográfico del sistema penitenciario mexicano, como en Estados Unidos, está
directamente relacionado con la guerra contra las drogas. En 1997, los jueces mexicanos
dictaron 9,978 sentencias penales por delitos contra la salud, que, a nivel nacional,
representaban el 5.7 del total. En 2010, la cifra ascendió a 22,343 fallos y el porcentaje
del total se duplicó, llegando al 12%.45 Es importante recordar que desde el sexenio
pasado -y como precisó la Suprema Corte de Justicia- los estados de la federación
tienen la capacidad para perseguir los delitos contra la salud y que, a pesar de que
actualmente son pocos los que persiguen este tipo de crímenes, sería razonable esperar
una tendencia a la alza.
La cifra de sentencias por delitos contra la salud es superior en los penales
federales. De acuerdo con la encuesta realizada por el CIDE “Resultado de la Primera
Encuesta realizada a Población Interna en Centros Federales de Readaptación Social”,
en el 2012, 60% de los internos están presos por delitos contra la salud, es decir, por
faltas relacionadas con drogas. Aún más dramático resulta que el 88% de las mujeres
43 Claudia Bolaños, “Cárceles: aumentan presos hacinados”, El Universal, 18 de diciembre de 2012. Acceso 18 de agosto de 2013. 44 México Evalúa, La cárcel, 34. 45 Héctor Aguilar Camín, et al., Informe Jalisco: Más allá de la guerra de las drogas, (México: Ediciones cal y arena, 2012) 102.
22
internas en los centros federales estén sentenciadas únicamente por delitos contra la
salud no violentos.46 Además, 58.7% de las sentencias por este tipo de crímenes se debe
al tráfico, posesión, venta o transporte de marihuana.
Que la democracia liberal por excelencia –la histórica victoriosa frente a los
excesos totalitarios de izquierdas y derechas- sea indiscutiblemente el país más severo y
punitivo del orbe refleja un problema estructural de inconsistencia y sinsentido,
manifestado en el seno del sistema penitenciario, que exige análisis empírico serio para
mostrar el camino de reformas políticas urgentes. Que la estrategia del Estado mexicano
para frenar la espiral de violencia que azota al país consista en enviar criminales a
supuestos centros de readaptación social, que en la práctica funcionan como escuelas
del crimen, es inadmisible y reclama certidumbre a la luz de datos y estadísticas que
guíen un impostergable viraje en la política pública de seguridad nacional.
La gran diferencia yace en la solidez de los estados de derecho y el nivel de
“democratización”, como se conoce en el argot politológico. Estados Unidos es una
democracia liberal robusta que tiene la capacidad, en términos de inteligencia y de
recursos, de encerrar millones de individuos tras exitosas campañas de mercadotecnia
política con slogans como “get tough on crime” o “three strikes and you’re out”. El
índice de democracia 2012 elaborado por The Economist Intelligence Unit clasifica a
Estados Unidos dentro de la categoría más exitosa (full democracy) con una nota
general de 8.1 y de 9.2 para sus procesos electorales. La gente, el demos, pide más
castigo, la maquinaria democrática obedece.47 Los ingresos de una economía
46 Catalina Pérez Correa et al., “Resultados de la Primera Encuesta realizada a Población Interna en Centros Federales de Readaptación Social” (México: CIDE, 2012) 7 y 24. 47 Es necesario puntualizar que, además de la reelección de los representantes, en 33 estados los jueces también son electos. Esto ha dado como resultado distintas campañas electorales punitivas como las ya mencionadas get tough on crime, three strikes and you’re out, o las políticas de tolerancia cero y las penas obligatorias mínimas. La importancia democrática es tal que una de las más reconocidas académicas en la materia, Marie Gottschalk, precisa que: “la reforma penal es fundamentalmente un problema político- no uno de crimen o castigo. El verdadero reto es crear la voluntad política y la presión política en todos los niveles de gobierno –federal, estatal y local- para perseguir nuevas políticas de
23
descomunal permiten costearlo. De acuerdo con la OCDE, el gobierno general
estadounidense (la suma de todos los niveles) a pesar de sus relativamente bajas tasas
impositivas recauda 25% del PIB más grande del planeta, lo que equivale a cuatro
billones de dólares o a la economía alemana más la holandesa completas.48
En contraste, el México del siglo XXI, el democrático, no cuenta con la
capacidad de hacer frente a una red de narcotraficantes imbatible en sus finanzas y
poderosa en su parque. Además, el sistema de impartición de justicia raramente cumple
con su función principal. En 2010, el INEGI registró 21,046 homicidios dolosos. Las
instituciones de justicia condenaron a 3,614 ciudadanos por tal delito, lo cual representa
una tasa de 80.6% de impunidad en el crimen más gravoso y prioritario de todos. La
gráfica cinco incluye una selección de estados que revela una muestra del desempeño de
los ministerios públicos en el país.49
Ahora bien, después del incremento brutal de asesinatos, el tema de la seguridad
brilló por su ausencia durante las últimas elecciones presidenciales. Aún bajo un nuevo
partido en el gobierno federal, que ya ha aprobado reformas de gran calado y promete
continuar en la misma línea, la estrategia de seguridad no ofrece alternativas reales. El
índice de The Economist confirma la flaqueza democrática: 6.9 como nota general, a
pesar de un 8.5 en proceso electoral y un escueto 5 en cultura política. El sistema de
justicia mexicano sobrevive de las pálidas arcas mexicanas, las más vacías de toda la
OCDE. En 2010, 18.8% del PIB nacional fue recaudado por el Estado -lo que equivale a
sentencia y crear alternativas a la prisión que terminarán por terminar con el encarcelamiento masivo en Estados Unidos tarde o temprano”. Marie Gottschalk, “Money and mass incarceration: The bad, the mad, and penal reform”, Criminology & Public Policy, 8 (2009): 105. 48 OECD StatsExtracts, “Revenue Statistics. Comparative Tables (1965-2011)”. OCDE, 2011. http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=21699. Fondo Monetario Internacional, “World Economic Outlook Database October 2012 Edition” IMF, 2012. http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/02/weodata/index.aspx 49 La tasa de impunidad es el promedio de dos conceptos: la “impunidad directa” que divide el número de delitos registrados entre el número de condenados y la “impunidad rezagada” que considera las condenas de un año con respecto a la incidencia registrada un año previo, con el motivo de capturar el tiempo que toma en procesarse una sentencia. México Evalúa, Seguridad y justicia penal en los estados (México: México Evalúa, 2012) 17.
24
$316 mil millones de pesos, comparable, no obstante, con la economía entera de
Chile.50
Para decirlo en una frase, la guerra contra las drogas en Washington y en
México es un eufemismo que de facto significa encarcelar a millones de personas y
permitir, cuando no provocar, cientos de miles de muertes. No son los únicos efectos del
prohibicionismo. México y Estados Unidos tampoco representan al mundo desarrollado
y al que está en vías de serlo pero el encarcelamiento y los asesinatos masivos sí
simbolizan dos extremos reales e intolerables, propios de una democracia robusta y otra
desnutrida.
No deja de ser irónico que la mejor alternativa se encuentre en sus principios
ideológicos y constitucionales. Me refiero, por supuesto, al canon liberal. ¿Qué tiene
que ver el liberalismo con el prohibicionismo? En primer lugar y a primera vista son
antitéticos. El liberalismo es una filosofía política que busca, junto con otros varios
50 OECD StatsExtracts, Revenue Statistics.
25
propósitos, constreñir y canalizar la participación del Estado en la vida pública,
particularmente con respecto a la autonomía individual. En las antípodas está el
prohibicionismo que pretende eliminar el mercado de narcóticos para dictaminar las
sustancias que las personas pueden o no consumir, en detrimento del libre juicio
individual. El conflicto radica en que el liberalismo defiende la decisión personal sobre
la abstención o el consumo de sustancias mientras que el prohibicionismo inhibe tal
decisión y la cede al Estado. La vigencia del prohibicionismo en gobiernos de tradición
constitucional liberal es, por tanto, un vacío teórico y empírico, una gran inconsistencia
relativamente exenta de crítica.
El consenso punitivo como política pública es, en teoría, propia de regímenes
autoritarios. La consistencia teórica sólo se cumple en el caso más extremo de
despotismo: la pena de muerte. Treinta y dos países en el mundo, encabezados por
China –que ha ejecutado más de 10,000 personas sólo en 2009- Arabia Saudita, Irán,
Vietnam, Malasia y Singapur, países antiliberales, ejecutan ciudadanos y extranjeros
que rompen con las leyes de drogas en nombre de la salud pública.51 La incongruencia
reside en que el exceso autoritario de asesinar es inadmisible en democracias
constitucionales pero el encierro masivo, que puede ser mucho más dañino e igualmente
arbitrario, no lo es.
El presente estudio busca conectar dos polos, dos caras de la misma moneda,
que no obstante han sido mayormente tratados por investigadores y académicos como
áreas inconexas: las cárceles y las drogas. Me refiero a que el marcado incremento de la
población penitenciaria se debe en gran parte a la guerra contra las drogas: una
ineficiente, costosa, arbitraria, injusta y ulteriormente fracasada política pública que
representa, ésta sí, un verdadero sinsentido sobre zancos. La relación entre cárceles y
51 Patrick Gallahue, The Death Penalty for Drug Offenses, Global Overview 2011. Shared Responsibility and Shared Consequences (London: Harm Reduction International), 25-30.
26
drogas, por más obvia y evidente que parezca, no ha desembocado en un estudio que
analice el potencial efecto de legalizar las drogas, un éxito por sí mismo, como la
solución a la crisis del sistema penitenciario moderno. Esa es la intención esencial que
guía esta tesis.
La pregunta de investigación es la siguiente: ¿cuáles serían los efectos de
legalizar distintas drogas en las cárceles federales de México y Estados Unidos? La
despenalización, regulación o legalización de sustancias psicotrópicas ha sido discutida
por la academia y los medios desde un enfoque económico, enfatizando las
consecuencias de recaudación en favor del Estado y en contra de los narcotraficantes, y
uno de seguridad, proyectándolas como la solución frente al efecto hidra, la
multiplicación y el perfeccionamiento de los cárteles, una vez que sus líderes son
encerrados o asesinados por el Estado. Sin embargo, el cambio legislativo podría y
debería desencadenar una revolución penológica, reordenando nuestras prioridades en
los códigos penales. ¿Cuántos presos hay en México por delitos contra la salud?
¿Cuántos en Estados Unidos? ¿Cuál es su perfil sociológico? ¿Tienen Washington y
México las mismas prioridades en cuanto a persecución de sustancias específicas?
¿Cuál es el costo de oportunidad que representa mantener a estos millones de presos?
Este trabajo pretende dar certidumbre, a la luz de datos oficiales y encuestas
rigurosas, sobre qué pasaría en los sistemas penitenciarios federales de dos países clave
en el prohibicionismo mundial, bajo distintos escenarios de legalización de drogas. Al
tratarse de un cambio legislativo mayor se esperan ciertos efectos, como la liberación de
presos y el ahorro de recursos financieros –aunque la excarcelación no necesariamente
depende de una reforma legislativa. Mi hipótesis es que tanto en México como en
Estados Unidos habrá considerables cantidades de internos libres y sumas ahorradas,
siempre menores las cifras mexicanas frente a las de Washington -debido a su mayor
27
inversión per capita en su sistema penitenciario de enormes dimensiones. La tesis, sin
embargo, precisa los límites y alcances de los posibles efectos, matiza con estimaciones
puntuales el tamaño de las consecuencias esperadas, en términos de dólares y presos
potencialmente libres.
Antes de adentrarme en los escenarios de la legalización de las drogas doy un
paso atrás para criticar el status quo prohibicionista desde distintos lentes de justicia,
con énfasis en el liberalismo igualitario de John Rawls. ¿Qué significa legalización de
las drogas? Por drogas, ¿a qué sustancias específicamente me refiero? ¿Por qué la
legalización de sustancias psicotrópicas es preferible al sistema punitivo actual? Y más
importante para esta investigación ¿por qué es defendible el excarcelamiento de
narcotraficantes y no sólo de consumidores de narcóticos? Los investigadores en
política comparada normalmente emplean evidencia de otros países como un esfuerzo
intelectual para criticar la situación de un país y mejorarla, a la luz de resultados más
exitosos y políticas públicas más fructíferas.
No obstante, el primer capítulo busca establecer una agenda normativa explícita,
a partir del breve contraste con políticas que acontecen en otros sitios pero sobre todo
con base en un marco teórico filosófico que cuestiona el status quo sobre la
criminología de las drogas. No pretendo, empero, refutar o explicar las vastas y
disímiles tradiciones de justicia sino elaborar un argumento en favor de la legalización
de las drogas desde el tres corrientes normativas: el consecuencialismo, el liberalismo y
el contractualismo rawlsiano.
El propósito de la primera parte es justificar la liberación de todos los presos por
delitos de drogas para posteriormente construir modelos cuantitativos y esgrimir
argumentos consecuencialistas. Los dos capítulos siguientes buscan detallar el estado
actual de los sistemas penitenciarios en Estados Unidos y en México, enfatizando el
28
encarcelamiento descomunal en Washington, la crisis de penitenciaria y de seguridad en
México, además de su respectiva fisionomía sociológica. Ahondaré en quiénes son los
individuos que están en prisión, en términos de ingreso y educación, además del
alarmante fenómeno racial acentuado en el caso estadounidense.
El capítulo cuarto constituye el núcleo de la investigación, pues expone los
sistemas correccionales de ambos países en distintos escenarios hipotéticos donde las
drogas fuesen legales, en términos de dos variables fundamentales: el impacto en la
sobrepoblación penitenciaria, al liberar a los presos por delitos contra la salud, y el
ahorro que esta excarcelación masiva representaría para las arcas de ambas
federaciones. Con el propósito de responder la pregunta de investigación y corroborar
mi hipótesis he generado modelos de legalización acumulativos, diferenciando por cada
tipo de droga, para calcular de manera separada los efectos de legalizar la marihuana, la
cocaína y sus derivados, los opioides junto con los opiáceos y todas las sustancias
psicotrópicas juntas –pues la plausibilidad del lento cambio legislativo así lo exige.
Finalmente, este último apartado señala las importantes diferencias al legalizar
las drogas en un estado desarrollado como Estados Unidos frente a uno cuyo estado de
derecho palidece, como el de México. Las conclusiones del estudio otorgan
certidumbre, en primer lugar, en cuanto a las diferencias y similitudes de la ejecución
del prohibicionismo en México y Estados Unidos. El análisis de las prisiones federales
representa una suerte de óptica inversa, desde el fondo, desde la que se aprecia el
resultado final de la procuración de justicia y la praxis de los sistemas criminales, al
margen de los discursos y las estrategias retóricas.
En segundo lugar, los resultados del estudio apuntan a reformas radicales en
términos de política pública penológica. Estos virajes drásticos provienen de dos ramas
fundamentales de la Ciencia Política: la filosofía política y los métodos cuantitativos. Se
29
derivan estrictamente de un alegato a dos pistas: primero, un breve análisis ético que
permite el planteamiento metodológico y posteriormente uno estadístico y cuantitativo
de políticas públicas. Con diversos e importantes matices, toda la evidencia apunta
hacia una misma dirección.
Las autoridades de algunos condados en los estados de Washington y Colorado
alistan la absolución de detenidos por poseer marihuana, sustancia que ha puesto freno
al prohibicionismo demoledor. Tras varios meses de incertidumbre legal, el gobierno de
Barack Obama, a través del Departamento de Justicia, ha anunciado que la federación
respetará la Décima Enmienda, lo que significa permitir informalmente el experimento
de política de drogas en Denver y Olympia.52 Casi de forma simultánea cuatro ex
secretarios mexicanos, desde los ministerios de Hacienda, Salud, Exteriores y
Gobernación, junto con el ex presidente conservador Vicente Fox, promueven la
despenalización del cannabis en el Distrito Federal, que ha llegado a la conversación
pública. El actual jefe de gobierno, Miguel Ángel Mancera, ha abierto el debate y se
esperan iniciativas pertinentes en el mediano plazo.53
La liberación de esos detenidos y la discusión capitalina simbolizan el inicio de
una revolución penológica, a partir del liberalismo y la legalización de las drogas, que
es indudablemente el curso civilizatorio en que ha de converger el debate y la política
mundial en el siglo XXI para encarar, de forma científica, ética y radical, la crisis de
autoritarismo que padece nuestra modernidad.
52 Ryan J. Rilley y Ryan Grim,“Eric Holder Says DOJ Will Let Washington, Colorado Marijuana Laws Go Into Effect”, Huffington Post, 29 de agosto de 2013. Acceso 5 de septiembre de 2013. http://www.huffingtonpost.com/2013/08/29/eric-holder-marijuana-washington-colorado-doj_n_3837034.html 53 Raquel Seco, “La marihuana enciende el debate en México” El País, 7 de agosto de 2013. Acceso el 5 de septiembre de 2013. http://sociedad.elpais.com/sociedad/2013/08/07/actualidad/1375831041_801687.html
30
2. Consecuencias y libertades: los vicios de la prohibición
El consenso punitivo y la evidencia científica
Como el análisis lógico, la crítica filosófica puede ser inductiva o deductiva. En el caso
de la evaluación normativa del prohibicionismo es necesario comenzar desde adentro,
observar la práctica empírica, encontrar sus vicios y omisiones para después buscar
trazos y tendencias universales que trasciendan la praxis concreta de gobiernos
específicos o del sistema internacional. Me refiero, en este capítulo, al prohibicionismo
como política fundamentalmente aceptada a nivel mundial. Las experiencias mexicana y
estadounidense que he introducido y que exploro a detalle en los siguientes capítulos
sirven como ejemplos que ilustran extremos, más que escenarios promedio, dentro del
consenso punitivo global. A pesar de añadirse contundentemente a la crítica del status
quo, esos casos no son discutidos en este apartado pues busco describir el contexto en
los términos más generales posibles.
La primera pregunta por responder es la siguiente: ¿qué es el prohibicionismo y
cuál es el problema con él? El consenso punitivo es un sistema legal internacional que
está sostenido por tres tratados de Naciones Unidas ocurridos en 1961, 1971 y 1988. A
su vez, ha sido adaptado en más de 150 países y determina sanciones,
pronunciadamente administrativas y no penales, que varían considerablemente en cada
país, por producción, venta y consumo de narcóticos. Agreguemos que el sistema
internacional, en general mucho más preciso en sus distinciones y tipologías que las
legislaciones nacionales, ha seguido la pauta del modelo punitivo y moralista diseñado
en Washington.54
54 Steve Rolles, Lisa Sánchez y Martin Powell, Terminando la guerra contra las drogas: cómo ganar el debate en América Latina (México: Transform Drug Policy Foundation y México Unido Contra la Delincuencia, 2012) 22. Alejandro Madrazo “La ley” en Héctor Aguilar Camín, et al., Informe Jalisco: Más allá de la guerra de las drogas, (México: Ediciones cal y arena, 2012) 210.
31
Desde las primeras décadas del siglo XX, Estados Unidos ha emprendido una
estrategia represiva como política de drogas. En 1914, la cocaína y los opiáceos fueron
prohibidos; en 1937 la marihuana.55 En 1970, el Congreso estadounidense aprobó The
Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act, la reforma legislativa que dio
coherencia a las leyes prohibicionistas previas. Un año después, el presidente Richard
Nixon emprendió la guerra contra las drogas, “el enemigo público número uno de los
Estados Unidos”, una estrategia político-militar, que legitimó la persecución sistemática
de usuarios y productores de narcóticos. En 1973, Nixon culminó los cimientos del
consenso punitivo al fundar el epítome institucional del prohibicionismo: the Drug
Enforcement Administration. La agencia norteamericana, encargada de gestionar todos
los aspectos del comercio ilegal de drogas en Estados Unidos, también hace las veces de
policía internacional ratificando el enfoque prohibicionista globalmente.
La lógica que sustenta al prohibicionismo, como en todos los sistemas espejo de
los Estados-nación, es una de salud pública, por el “bienestar de la humanidad” en
contra “del serio mal que representan las adicciones”.56 Puesto que las drogas son
sustancias nocivas para la salud individual, el consumo generalizado ocasionaría daños
públicos intolerables. El consenso punitivo, en su versión más reciente de 1988, tiene un
fin declarado: eliminar las drogas de la sociedad, bajo el eslogan de la ONU: A Drug-
Free World: We Can Do It! Estas metas esconden un mecanismo de operación
económica: es necesario desarmar los sistemas de abastecimiento, desarticulando la
oferta y demanda agregadas que hacen viable la existencia de un mercado.57
En 1998, la ONU planteó que para 2008 los planteamientos de hoja de coca y
opio habrían desaparecido o estarían muy cerca de hacerlo, a la par de una compresión
55 Ernesto Zedillo y Haynie Wheeler, Rethinking the “War on Drugs” Through the US- Mexico Prism. A Yale Center for the Study of Globalization eBook (New Haven: Yale Center for the Study of Globalization), 9. 56 Rolles et al., Terminando la guerra, 27. 57 Rolles et al., Terminando la guerra, 75.
32
similar de la demanda agregada.58 Así, sin ánimo de elaborar una descripción
exhaustiva sobre el consenso prohibicionista, el primer problema es que no se ha
cumplido la meta fundamental.
Un análisis completo sobre el éxito o fracaso del consenso punitivo requiere de
datos históricos de 1912 hasta la fecha. Bajo un sistema metodológicamente aceptable,
sólo existen cifras del consumo mundial de enervantes a partir de 1998. Entonces
existían 147.4 millones de consumidores de cannabis, 13.4 de cocaína y 12.9 de
heroína.59 Diez años después, la primera cifra aumentó en 8.5% para llegar a un total de
160 millones –lo que superaría la población total de México, Japón o Rusia; la segunda,
en 27% y la última en 34.5% para montos finales de 17 y 17.35 millones.60 Debemos
observar, primero, que el aumento más pronunciado es el consumo de las drogas más
potentes y, segundo, que el objetivo de un mundo libre de estupefacientes no sólo es
empíricamente inalcanzable sino cada vez más distante.
Un segundo gran problema es el abierto desfase entre la regulación internacional
y la información científica disponible. El prestigioso journal británico The Lancet
publicó en 2007 un artículo que pretendía elaborar una escala científica para la
evaluación del daño de distintas drogas.61 Nueve distintas categorías de daño se
distribuyen en tres rubros principales. El deterioro físico ocasionado por el consumo del
enervante es el primero e implica una evaluación sistemática de la potencia de la
toxicidad, la probabilidad de que el consumo induzca problemas de salud en el largo
plazo y la vía de administración –en la que destaca la intravenosa como la más
58 Zedillo y Wheeler, Rethinking the War, 9. 59 Global Comission on Drug Policy, (War) On Drugs (junio 2011), 4. Los miembros de la comisión son: Asma Jahangir, Carlos Fuentes, César Gaviria, Ernesto Zedillo, Fernando Henrique Cardoso, George Papandreu, George P. Shultz, Javier Solana, John Whitehead, Kofi Annan, Louise Arbour, Maria Cattaui, Mario Vargas Llosa, Marion Casper-Merk, Michel Kazatchkine, Paul Volcker, Richard Branson, Ruth Dreifuss y Thorvald Stoltenberg. 60 Global Comission on Drug Policy, On Drugs, 4. 61 David Nutt, et al., “Development of a rational scale to assess the harm of drug of potencial misuse” The Lancet, (369), 2007.
33
peligrosa. El segundo factor es la tendencia del narcótico a inducir dependencia y
adicción, el cual depende principalmente de la eficacia farmacodinámica, la afectación
al grado de tolerancia individual tras abusar de la sustancia psicotrópica y la dureza de
la desintoxicación o abstinencia súbita y prolongada.
El tercer y último parámetro es el efecto social del consumo de enervantes y
merece una breve mención por separado, puesto que los índices entre drogas legales e
ilegales no son directamente comparables ya que las primeras son normalmente más
fáciles de poseer y, por tanto, de consumir a gran escala. Los efectos sociales nocivos
del alcohol serán mayores a los de la heroína porque el acceso masivo al primero es
mucho menos restrictivo que a la segunda. Este tercer indicador está también divido en
tres subcategorías: intoxicación, daños sociales y costos para el sistema de salud.
La gráfica seis muestra el promedio de las nueve variables que miden, desde
distintos ángulos, el daño de narcóticos en individuos y sociedades. La variación de la
tonalidad roja indica la regulación vigente de las Naciones Unidas, lo que prueba el
34
segundo punto de crítica al prohibicionismo. De acuerdo con la premisa básica sobre la
salud pública y el paternalismo de la política de drogas actual, no tiene sentido que el
alcohol sea legalmente accesible y el ecstasy o la marihuana estén en la categoría más
extremosa. Desde la ciencia, el consenso punitivo es esencialmente un acuerdo
universal de la arbitrariedad.
El recién publicado libro del doctor Carl Hart -el primer neurocientífico
afroamericano que recibe una planta permanente en el departamento de ciencias de la
Universidad de Columbia- confirma la desconexión entre la evidencia científica y el
consenso punitivo. Hart, quien creció en barrios marginales de Miami junto con varios
amigos drogadictos, entremezcla una narrativa, desde dentro, del mundo de las drogas
con un análisis científico sobre la adicción de las sustancias más perniciosas. Un primer
análisis que él mismo realizó en los noventa concluía que el crack esclavizaba a las ratas
que se les administraba dosis a voluntad. La potencia del estímulo de la cocaína para la
producción de dopamina obligaba a las ratas a seguir apretando el botón de suministro
hasta morir de hambre.62
Tras estos resultados, Hart buscaba una cura desde la neurociencia y, en su
camino, encontró que la dependencia a las drogas más adictivas no es tan poderosa
como pensó. Entre 80% y 90% de los usuarios de crack o metanfetamina no se vuelven
adictos. Tanto en ratas como en humanos, con quien también realizó experimentos, la
variable clave son las alternativas. El científico reclutó adictos, que resultaron
mayoritariamente afroamericanos y pobres. Dentro de un hospital se les entrega una
dosis diaria de crack pero también se les ofrecía una alternativa económica mutualmente
excluyente: $5 dólares en efectivo o en forma de voucher que les sería entregado al final
del experimento. Si la dosis de crack o metanfetaminas era considerable optaban por 62 Tierney, John, “The racional choices of crack addicts”, The New York Times, 16 de septiembre de 2013, acceso el 20 de septiembre de 2013, http://www.nytimes.com/2013/09/17/science/the-rational-choices-of-crack-addicts.html?pagewanted=1&_r=2&smid=fb-share
35
ella pero si era magra elegían el dinero. Cuando la suma se incrementaba a $20 todos
los adictos, sin importar la sustancia, optaban por la remuneración económica. Los
resultados en ratas son similares: los roedores no elegían consumir crack cuando
disponían de comida, una rueda para hacer ejercicio o una pareja.
La conclusión es simple pero potente. Los adictos, bajo escenarios con
alternativas, son capaces de tomar decisiones económicas racionales y rechazar el
consumo de narcóticos. La imagen del adicto incapaz de decidir, que autónomamente ha
perdido su autonomía, es estadísticamente poco probable y, por tanto, la peligrosidad de
las drogas más nocivas está sobredimensionada. El estudio no sostiene que las drogas
no son peligrosas sino que matiza la concepción de la adicción como puerta de entrada a
la locura y la irracionalidad. En palabras de Hart: “creí que iba a resolver el problema de
la drogadicción pero resultó que la drogadicción no era el mayor problema. El mayor
problema, descubrí, es la política de drogas”.63
Un tercer problema del consenso punitivo es la incapacidad de regular los
problemas colaterales que el consumo de drogas conlleva. El ejemplo paradigmático es
el contagio del Virus de Inmunodeficiencia Humana entre consumidores de drogas
administradas por vía intravenosa, en las que destaca la heroína. El prohibicionismo
más radical impide que los llamados programas de reducción del daño se pongan en
marcha. Puesto que el consumo de heroína está relacionado con la transmisión de
enfermedades, tan nocivas como la hepatitis o el SIDA, algunos gobiernos han
implementado estrategias en las que suministran, en primer lugar, un arsenal de jeringas
para evitar la transmisión de dichas enfermedades. En segundo lugar, implementan
programas de sustitución de heroína. Se trata de estrategias médicas que involucran la
63 Carl Hart, “The Science of Drug Addiction”, Video del diario New York Times, 4:07, 16 de septiembre de 2013, http://www.nytimes.com/video/2013/09/16/science/100000002446330/the-science-of-drug-addiction.html?smid=tw-nytvideo&seid=auto. Traducción propia.
36
prescripción estrictamente regulada de metadona y distintos opiáceos, incluida, cuando
indispensable, la propia heroína.64
Los resultados de los programas de sustitución de heroína son categóricos. En
Suiza, por ejemplo, tal estrategia redujo el consumo entre los adictos más dañados y
esta merma en la demanda agregada minó la existencia misma del mercado negro.65 El
número de adictos de Zurich pasó de 850 en 1990 a 150 en la actualidad. Entre los
participantes del proyecto había adictos que delinquían para conseguir dinero que les
diera acceso al opiáceo. Los crímenes de propiedad entre miembros del programa
disminuyó en 90%.66 En el Reino Unido los efectos de reducción del crimen, aunque no
tan radicales como en Suiza, disminuyeron en 50%.67
Ambos países, junto con Australia, son una muestra de aquellos que han
implementado políticas de reducción del daño con estrategias de la salud y no de
criminalización. Malasia, Francia y Estados Unidos son países que han introducido
políticas de sustitución de heroína tardía o parcialmente, mientras que Rusia y Tailandia
han constantemente rechazado estrategias de reducción de daños a pesar de un evidente
problema entre drogadicción y transmisión de enfermedades.
La gráfica siete exhibe distintas muestras en un continuo de aceptación-rechazo
de políticas de reducción de daño. Los pocos países que han tratado a sus ciudadanos
como pacientes en busca de tratamiento han demostrado resultados sumamente
positivos para mitigar la transmisión de enfermedades, aminorar el consumo y la
dependencia de narcóticos así como reducir el crimen relacionado con las drogas. La
legalización de narcóticos significa regular los efectos negativos e incidentales que se
64 Martin Killias y Marcelo Aebi, “The impact of heroin prescription on heroin markets in Switzerland” Crime Prevention Studies 11 (2000), acceso el 20 de septiembre de 2013, http://www.popcenter.org/library/crimeprevention/volume_11/04-Killias.pdf, 96. 65 Killias y Aebi, The impact of heroin, 89. 66 Killias y Aebi, The impact of heroin, 89. 67 Global Comission on Drug Policy, On Drugs, 7.
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asocian al mercado de drogas en contraste con una prohibición que rechace el derecho a
la salud y a la libertad de los ciudadanos.
El consenso punitivo, además, no puede implementarse de forma efectiva. De
acuerdo con la ONU, actualmente existen 250 drogas que han sido recientemente
diseñadas, químicamente modificadas para convertirse en una ramificación
mínimamente distinta que esquive las regulaciones internacionales y sean legalmente
accesibles. El caso neozelandés es paradigmático. Puesto que el pequeño mercado de
cuatro millones de habitantes en el extremo austral del globo no es redituable para los
traficantes de drogas, los neozelandeses diseñan sus propios enervantes. Las autoridades
cierran más laboratorios de metanfetaminas en Wellington que en Washington.68 Los
químicos traficantes primero crearon una sustancia llamada benzylpiperazine, cuya
popularidad llevó a que un tercio de los jóvenes neozelandeses la consumieran. Tras ser
68 The Economist, “Legal highs: a new prescription”, The Economist, 10 de agosto de 2013, acceso el 20 de septiembre de 2013, http://www.economist.com/news/leaders/21583270-new-zealands-plan-regulate-designer-drugs-better-trying-ban-them-and-failing-new.
38
prohibida en 2008, los cannabinoides sintéticos, más potentes que la marihuana
convencional, tomaron su lugar.
Así, el gobierno kiwi decidió recientemente aprobar una ley que legalizara todas
las drogas que probaran ser de bajo riesgo para la población, tras pruebas clínicas que el
gobierno realiza durante 18 meses. Es una versión de regulación paternalista pero
claramente superior al prohibicionismo en tanto que protege al consumidor desde la
salud y no desde la prisión. El gobierno neozelandés, como el uruguayo, intenta fijar el
nivel adecuado de toxicidad para el consumidor, así como la tasa impositiva que logre
recaudar y disminuir el consumo agregado sin incentivar un mercado negro de
dimensiones inaceptables. El resto del planeta prefiere delegar este asunto clave en las
manos de los traficantes de drogas, que no tienen intereses por la salud pública, y
además opta por dejar el multimillonario negocio libre de impuestos.
Claramente, la parte clave de los argumentos en favor de la legalización de
estupefacientes recaen en los detalles de la regulación, pues el consumo de drogas, en
efecto, puede crear adicción y generar serios problemas de salud pública que deben ser
correctamente gestionados. Basta mencionar que, según datos de la ONU, entre 99 mil y
254 mil personas murieron en el mundo por sobredosis en 2012.69 Dos años antes y sólo
en Estados Unidos se registraron 38,329 decesos por excesos de drogas (aunque 60% se
ocasionaron por el consumo de fármacos legales y de éste 17% fueron suicidios).70 No
obstante, las estadísticas mexicanas son considerablemente menores: 538 personas
fallecieron a causa de sobredosis en 2009.71
69 United Nations Office on Drugs and Crime, World Drug Report 2012 (Viena: Publicación de las Naciones Unidas, 2012), 17. 70 Cristopher Jones et al., “Pharmaceutical Overdose Deaths in the United States 2010” The Journal of the American Medical Association 309, no. 7 (2013), 658. 71 Alejandro Madrazo y Ángela Guerrero, “Más caro el caldo que las albóndigas”, Nexos, 1 de diciembre de 2013. Acceso 26 de enero de 2014, http://www.nexos.com.mx/?p=15085.
39
Las cifras del tabaquismo y el alcohol pueden ser utilizados como referente para
imaginar los daños potenciales del consumo de drogas generalizado. Las enfermedades
de respiración crónicas fueron la tercer causa de muerte en Estados Unidos (2010) y la
quinta en México (2008), mientras que la cirrosis y las enfermedades del hígado fueron
la doceava y la cuarta, respectivamente.72 A nivel mundial, la ONU registró 2.3
millones de decesos atribuibles al alcohol y 5.1 al tabaco –lo que representa 3.6% y
8.7% de las muertes globales.73
Los problemas del prohibicionismo se entienden a la luz de los escasos países
iconoclastas que rechazan parcialmente el status quo y han optado por algún tipo de
regulación. Las conocidas experiencias de Holanda y Portugal, y la menos difundida de
Australia Occidental, rechazan el temor principal del aumento radical en el consumo de
estupefacientes, una vez que son legalizados.74 La muy particular evolución de la
legislación de drogas de República Checa – esto es, la despenalización del consumo de
todos los enervantes tras la caída de la Unión Soviética para distanciarse del
autoritarismo moscovita y la eventual reinstauración del prohibicionismo para solicitar
adherencia a la Unión Europea- ha permitido obtener conclusiones sobre los efectos del
consenso punitivo: la disponibilidad de drogas no disminuyó, tampoco el número de
viejos o nuevos consumidores de sustancias ilícitas y los indicadores de sanidad pública
sobre consumo de enervantes empeoraron.75
No obstante, la experiencia internacional no puede extrapolarse directamente a
otras latitudes. No es posible garantizar que las tendencias del consumo de cannabis en
Ámsterdam se replicarán en Montevideo, en Seattle o en la Ciudad de México. El 72 Sherry L. Murphy et al., “Deaths: Final Data for 2010” National Vital Statistics Reports, 61, no. 4, (2013), 4. Secretaría de Salud, Principales causas de mortalidad (2000-2008), Dirección General de Información de Salud, acceso el 20 de septiembre de 2013, http://sinais.salud.gob.mx/mortalidad/. 73 Organización Mundial de la Salud, Global Health Risks: Mortality and Burden of Disease Attributable to Selected Major Risks en UNODC, World 2012, 62. 74 Global Comission on Drugs, On Drugs, 10. 75 Tomáš Zábransky, et al., PAD: Impact Analysis Project of New Drugs Legislation (Summary Final Report) (Praga: Office of the Czech Government, Secretariat of the National Drug Comission, 2001), 9.
40
contraste de políticas públicas a nivel internacional muestra que los pocos estados
atrevidos en cuestionar el status quo global lo han hecho exitosamente pero de forma
timorata e incompleta. Ninguno de ellos ha ofrecido una respuesta sólida sobre por qué,
una vez emprendidas sus reformas de políticas de drogas, decidieron parar donde lo
hicieron. ¿Por qué legalizar únicamente el consumo de marihuana? ¿Por qué continuar
el encarcelamiento de usuarios de cocaína? ¿Por qué castigar ciudadanos que decidieron
entrar en el mercado de enervantes?
El punto no es explicar empíricamente qué sucedió dentro de marcos
democráticos con fuerzas liberales y conservadores en sus respectivos tableros políticos.
Por el contrario, es ofrecer una respuesta a la pregunta central de las discusiones
filosóficas sobre el castigo y que cualquier Estado liberal está obligado a proveer: ¿qué
justifica la condena penal? ¿Por qué es correcto y aceptable privar de la libertad a los
individuos que rompen ciertos códigos? Junto con el castigo carcelario, el sistema
coercitivo y el aparato de justicia debe justificarse para los ciudadanos que, recordemos,
están gobernados bajo la regla suprema del consentimiento.
Consecuencialismo y utilitarismo
Existen tres grandes corrientes filosóficas sobre el castigo: la justicia retributiva, el
consecuencialismo y la justicia liberal. Desentrañar la vastedad histórica y la
complejidad teórica de estas escuelas de pensamiento, como determinar la respuesta
justa, moralmente óptima, que todo Estado debe ejercer con respecto a las drogas, la
salud pública y la libertad individual supera por mucho el propósito de este capítulo.
Pretendo, por el contrario, sembrar mi argumento de política pública de drogas con base
en dos perspectivas normativas, el liberalismo y el consecuencialismo, para
posteriormente sugerir una alternativa desde el contractualismo rawlsiano.
41
Antes de una revista mínima de estas teorías es necesario precisar una definición
vital sobre la cual gravita este capítulo: el castigo es la imposición autorizada diseñada
para ser una carga o infligir dolor impuesto a un (supuesto) ofensor por una (supuesta)
ofensa por alguien con una (supuesta) autoridad para hacerlo.76 Ahora bien, es posible
definir el consecuencialismo como la teoría filosófica que determina la moralidad de un
acto exclusivamente en función de sus consecuencias, en oposición a la consideración
de las circunstancias o la naturaleza intrínseca de los actos o de los agentes.77 En este
sentido, como subraya R.A. Duff, el castigo se justifica únicamente si ocasiona un bien
consecuencial, lo que implica no solamente que la practica cause un bien sino que,
primero, genere más utilidad que daño, es decir que sus beneficios superen los costos y,
segundo, que ninguna alternativa propicie igual o mayor utilidad a un menor coste.
¿Qué dice el consecuencialismo con respecto a los delitos de drogas? Depende
de qué se tome como objetivo ulterior. Es decir, exactamente qué consecuencias
positivas son preferibles sobre qué consecuencias negativas. El consecuencialismo
legalista mandaría o eliminar las actividades ilegales como objetivo último -pues el bien
se entiende como la disminución del delito- o ponderar entre crímenes y
prioritariamente erradicar los más costosos, sujeto a restricciones presupuestales. Sin
embargo, este punto de vista terminaría con el debate tramposamente. Ante la pregunta
¿cómo justifica el Estado el encarcelamiento y la persecución masivas de
narcotraficantes? este consecuencialismo respondería que tales actividades son ilegales
y, por tanto, dichas medidas son válidas. 76 He modificado la definición textual de Duff, introduciendo y removiendo algunos puntos esenciales. Particularmente, he añadido el hecho de que el castigo es un acto autorizado, no natural o incidental. Además, he removido la coda de Duff sobre la inherente intención comunicativa del castigo, puesto que como pensaba Nietzsche, ningún fin explícito se incluye por definición dentro de la práctica del castigo. R.A. Duff, Punishment, Communication and Community (Nueva York: Oxford University Press, 2001), XV. 77 Definición parcialmente adaptada y modificada, tomada de: Walter Sinnott-Armstrong, "Consequentialism", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Invierno 2012), ed. Edward N. Zalta, http://plato.stanford.edu/archives/win2012/entries/consequentialism/. La traducción es mía.
42
Tomar en serio el consecuencialismo implica introducir su vertiente más
conocida. El utilitarismo clásico, que encuentra en sus principales artífices a Jeremy
Bentham, John Stuart Mill y Henry Sidgwick, inserta los valores del hedonismo dentro
de un marco consecuencialista: el único bien intrínseco se encuentra en el placer y el
único mal intrínseco, en el dolor.78 De esta forma, la moralidad del consenso punitivo se
probará empíricamente, siempre que sea la manera más efectiva para optimizar utilidad,
maximizando el placer y minimizando el dolor.
El reto numérico que representa, primero, clasificar los rubros de placer y dolor
que emanan del prohibicionismo y, después, estimar el resultado neto de utilidad es
enorme. El quinto capítulo de esta tesis incluye un cálculo económico consecuencialista
que aporta información sobre los costos de oportunidad que representa el
prohibicionismo en los sistemas penitenciarios federales estadounidense y mexicano y
que muestra evidencia en contra del consenso punitivo. Los límites presupuestarios o
geográficos del análisis no son la más grande falla con respecto al cálculo ético. Sí lo es
considerar la utilidad como único y primer determinante de la moralidad.
Una ley, sin importar los efectos consecuencialistas que genere, debe ser
primeramente justa y también debe tomar en serio el estatus moral de los individuos,
que, como argumentó Immanuel Kant, de ningún modo deben ser sacrificados en
nombre de la utilidad colectiva. Por ejemplo, en un marco utilitarista encerrar millones
de inocentes, en tanto que genera disuasión del crimen para el resto de la sociedad, sería
éticamente aceptable. Además, la exigencia de proporcionalidad del castigo está en todo
caso subordinada a la optimización de costos y beneficios, lo que abriría la puerta a la
pena de muerte. El alegato consecuencialista, que de ningún modo es fútil, debe estar
subordinado y complementado por un análisis deontológico liberal de justicia.
78 Hugo Bedau y Kelly Erin, "Punishment", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Primavera 2010), ed. Edward N. Zalta, http://plato.stanford.edu/archives/spr2010/entries/punishment/.
43
El alegato utilitarista es filosófica y políticamente imprescindible para encontrar
una justificación al castigo y el encarcelamiento masivo –pues una política pública
sólida debe ser costo-eficiente. En este sentido, el utilitarismo se lanza en contra del
status quo prohibicionista dado que al castigar los delitos de drogas la utilidad general
prácticamente no aumenta mientras que el daño colectivo sí lo hace y en grandísimas
proporciones. Las drogas, insisto, raramente generan adicción y daño. En realidad, el
consumo de estupefacientes se realiza principalmente buscando placer y en la mayor
parte de los casos eso es únicamente lo que se obtiene.
Por el lado de los costos, el prohibicionismo ha generado una carga económica
colosal que deja de ser invertida en otras áreas prioritarias, además de que ocasiona
efectos secundarios negativos muy importantes: la transmisión de enfermedades letales,
la exposición a ambientes peligrosos donde comprar los narcóticos prohibidos, la
existencia de sustancias con efectos devastadores para la salud a bajos precios, el
encarcelamiento de millones de consumidores y vendedores, la profundización del
estigma y la discriminación en contra de minorías y grupos particularmente vulnerables,
el menosprecio a los derechos humanos, junto con la creación y el crecimiento continuo
de un mercado negro de drogas colosal cuyos precios se elevan artificialmente,
precisamente por la misma prohibición, y financian grupos criminales violentos que a su
vez dañan significativamente el Estado de derecho.79
Asimismo, la arbitrariedad de la regulación tolera sustancias como el alcohol, y
el tabaco además de productos como la comida rápida que imponen costos altísimos a la
salud pública. Es decir, en el mejor de los casos, el consenso punitivo aporta muy poco
a la utilidad general y lo hace de una forma extraordinariamente costosa. Desde el
utilitarismo, el castigo de los delitos de drogas no sólo es injustificable sino que su 79 Rolles et al., Terminando la guerra, 57-74. Algunos de los efectos nocivos mencionados –el encarcelamiento masivo, la segregación socioeconómica y racial, así como la violencia de los grupos criminales- se describen con más detalle en los siguientes dos capítulos.
44
erradicación resulta indispensable para garantizar la optimización de la utilidad general
en los términos más eficientes posibles.
Liberalismo decimonónico y el principio del daño
¿Qué dicta la doctrina liberal con respecto al consenso de prohibición? El liberalismo,
como teoría política responde qué tipo de leyes son deseables, a través del respeto a la
agencia moral individual vía derechos humanos; limita los potenciales abusos de poder
del Estado a partir de un mecanismo de pesos y contrapesos, la repartición de facultades
a partir de distintas ramas de gobierno protegidas bajo una Constitución y permite una
sana pluralidad de cosmovisiones morales entre la sociedad, al garantizar la plena
libertad de expresión, asociación y culto -pero no ofrece una justificación canónica
sobre el castigo.
El marqués de Villareggio Cesare Beccaria junto con el francés Alexis de
Tocqueville son dos ejemplos paradigmáticos de la ambivalencia liberal en cuanto al
castigo. Ambos teóricos forman parte de la tradición liberal. Beccaria arguyó, en 1764,
que el castigo debe ser tan leve como sea posible siempre que sea consistente con su
función para preservar el Estado.80 Por su parte, Tocqueville, en 1831, viajó a Estados
Unidos en parte por la inestabilidad política en Francia tras la revolución de julio pero
en parte también para estudiar su sistema penitenciario.81 Del viaje se desprendió De la
démocratie en Amérique y también una valoración crítica a las prisiones
estadounidenses que incluía un reproche a los sistemas carcelarios como el método más
acabado de despotismo.82
80 W.C. De Pauley, “Beccaria and Punishment” International Journal of Ethics 35, no.4 (1925), 407. 81 Roger Boesche, “The Prison: Tocqueville’s Model for Despotism”, The Western Political Quarterly, 34, no. 4 (1980), 550. 82 Boesche, The Prison, 552.
45
Empero, ninguno de los dos filósofos respetó a cabalidad los principios liberales.
Beccaria expuso con fuerza la tesis consecuencialista: “el fin del castigo no es otro que
prevenir que los criminales hagan más injurias a la sociedad así como prevenir que otros
cometan ofensas similares”.83 Tocqueville, por su parte, embistió el principio cardinal
de la autonomía liberal, como Beccaria, desde el utilitarismo: “sugerir al adulto
convicto ideas radicalmente diferentes a las que ha concebido hasta ahora, inculcarle
sentimientos totalmente nuevos para cambiar profundamente la naturaleza de sus
hábitos, destruir sus instintos, hacer, en una palabra, un hombre virtuoso de un gran
criminal”.84
Para entender a qué me refiero con liberalismo es necesario precisar marcos
conceptuales claros. Empleo, para comenzar, la definición rescatada por José Antonio
Aguilar de Stephen Holmes:
El liberalismo es una teoría política y un programa que florecieron desde la mitad del siglo XVII
hasta la mitad del siglo XIX. Tuvo, por supuesto, importantes antecedentes y todavía es una
tradición viva hoy. Entre los teóricos clásicos liberales deben contarse a Locke, Montesquieu,
Adam Smith, Kant, Madison y John S. Mill. Las instituciones y prácticas liberales se
desarrollaron primero en los siglos XVII y XVIII en los Países Bajos, Inglaterra y Escocia, los
Estados Unidos y (con menos éxito) en Francia. Los principios liberales fueron articulados no
sólo en textos teóricos sino también en la Ley del habeas corpus inglesa, la Declaración de
Derechos y la Ley de Tolerancia (1679,1688-1689), las primeras diez enmiendas a la
constitución de los Estados Unidos y la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano
(ambas de 1789). Las prácticas centrales de un orden político liberal son la tolerancia religiosa,
la libertad de discusión, las restricciones al comportamiento de la policía, las elecciones libres, el
gobierno constitucional basado en la división de poderes, el escrutinio de los presupuestos
83 Cesare Beccaria, On Crimes and Punishments and Other Writings (Cambridge: Cambridge University Press 1995), 43. La traducción es mía. 84 Alexis de Tocqueville, Oeuvres (B), Tome IX, Études economiques, politiques, 115 en Boesche, The Prison, 555.
46
públicos para evitar la corrupción y una política económica comprometida con el crecimiento
sostenido basado en la propiedad privada y la libertad de contratar.
Las cuatro normas o valores centrales del liberalismo son la libertad personal (el
monopolio de la violencia legítima por agentes del Estado que a su vez son vigilados por ley),
imparcialidad (un mismo sistema legal aplicado a todos por igual), libertad individual (una
amplia esfera de libertad de la supervisión colectiva o gubernamental, incluida la libertad de
conciencia, el derecho a ser diferente, el derecho a perseguir ideales que nuestros vecinos
consideren equivocados, la libertad para viajar y emigrar, etc.) y democracia (el derecho a
participar en la elaboración de las leyes por medio de elecciones y discusión pública a través de
una prensa libre).85
La tradición liberal, tan vasta y vetusta como es, alberga un mosaico inagotable
de vertientes que no obstante pueden sintetizarse en dos ramas fundamentales: la
ilustración escocesa y la mano invisible por un lado, la Revolución francesa y los
derechos del hombre, por el otro. Liberalismo económico y liberalismo político o, bien,
mercados libres e individuos libres. En este marco, existen diversos puntos de
interacción entre el liberalismo y el prohibicionismo: la creciente participación de la
industria privada en la creación, gestión y administración de prisiones, la estrategia
económica clásica del prohibicionismo que pretende erradicar la oferta agregada de
psicotrópicos para así terminar con la demanda agregada o los sistemas de salud,
privados o públicos, que tratan las adicciones y padecimientos de la población.
La justificación liberal clásica sobre el castigo descansa en el principio del daño,
concepto del ya aludido filósofo inglés John Stuart Mill. En el primer capítulo de esa
catedral del liberalismo político que es On Liberty, escrita en 1859, Stuart Mill formuló
un principio abstracto para establecer la relación entre el gobierno, la sociedad y el
individuo:
85 Stephen Holmes, The Anatomy of Antiliberalism (Cambridge: Harvard University Press 1993), 3-4.
47
“El objeto de este ensayo es establecer un muy sencillo principio, cuyo objeto es gobernar
absolutamente las relaciones de la sociedad y el individuo con respecto a los mandatos y el
control, sean los medios empleados la fuerza física en la forma de penalidades legales, o la
coerción moral de la opinión pública. El principio es que el sólo fin para el cual la humanidad
está justificada, individual o colectivamente, para interferir con la liberad de acción de
cualquiera de sus miembros es la auto-protección. Que el único propósito para el ejercicio
legítimo del poder sobre cualquier miembro de una comunidad civilizada, en contra de su
voluntad, es prevenir el daño hacia otros. Él no puede ser legítimamente obligado a hacer o
abstenerse porque tales acciones serán benéficas para él mismo, porque lo hará más feliz,
porque, en la opinión de otros, hacerlo sería sabio o incluso correcto… La única parte de la
conducta de cualquiera, por la que es responsable hacia la sociedad, es aquella que concierne a
los otros. En la parte que meramente le concierne a sí mismo, su independencia es, moralmente,
absoluta. En cuanto a sí mismo, en cuanto a su propio cuerpo y mente, el individuo es
soberano”. 86
Mill lo dice desde el inicio y con todas sus letras: es un principio muy simple
para delinear la participación legítima, correcta y permisible del Estado en la vida del
individuo. El consumo de drogas, per se, no es espacio fecundo para la intervención
gubernamental pues no representa ningún daño hacia los demás. Sucede exactamente lo
mismo con la posesión, la compra, la venta, la producción o el transporte de narcóticos
–así como con “delitos” como la sodomía o la prostitución. Los crímenes de drogas,
como precisa Fernando Escalante, son esencialmente distintos a otros tipos de delitos en
tanto que ambas partes, comprador y vendedor, están de acuerdo con la acción –en claro
contraste con un robo o un asesinato, los crímenes predatorios, como él los llama.87
Existe un relativo consenso -o cuando menos un bajo grado de controversia y
discusión- en cuanto al principio del daño puesto en práctica; es decir, la impertinencia 86 John Stuart Mill, On Liberty and other writings (Cambridge: Cambridge University Press, 2003), 13. La traducción y las cursivas son mías. 87 Fernando Escalante, El crimen como realidad y representación (Ciudad de México: Colegio de México, 2012), 39-68.
48
del gobierno sobre las decisiones estrictamente individuales: casarse o permanecer
soltero, cuántos hijos, en dado caso, procrear, qué religión o ideología seguir, qué ropa
vestir o qué música escuchar. Sucede lo mismo en decisiones menos mundanas: qué
tipo de alimentación llevar, cómo distribuir el ingreso, por qué candidato votar, o qué
inversión hacer en vivienda, pensiones o educación. Las sustancias que el individuo
decide consumir entran, desde la más anodina hasta la más dañina y como todos los
ejemplos anteriores, en la esfera mínima de acción individual que diseñó Stuart Mill y,
por lo tanto, caen fuera del campo de intervención estatal. Que el Estado castigue los
delitos de drogas con prisión, o incluso con pena de muerte simbólica –esto es, no se
registran de facto ejecuciones aunque sí está concebido de jure- en el caso
estadounidense, es a todas luces un contrasentido a los principios rectores básicos del
Estado liberal y, sobre todo, un ominoso y despótico abuso de poder.
El liberalismo incluye un colofón que limita la justificación del castigo. El
alegato liberal permite la coerción pues los ciudadanos necesitan certidumbre de que no
serán robados, lastimados, atacados o asesinados pero no justifica ninguna versión
punitiva cuando una no-punitiva está disponible.88 No es un alegato abolicionista en
contra de la coerción sino que busca menguar la fuerza del Leviatán: el Estado no debe
optar por una vía punitiva siempre que una no-punitiva la sustituya perfectamente.
Aunque la coerción es necesaria, incluso dentro de los Estados mínimos libertarios, el
castigo no siempre lo es. En caso de que lo sea, nuevas premisas y evidencia empírica
en favor de la coerción punitiva deben ser agregadas.
La tradición liberal, a lo largo de los siglos y en forma de un consistente híbrido
del consecuencialismo y la justicia deontológica, ha construido la respuesta más
completa frente al reto de justificación racional que exige la práctica universal del
88 Nathan Hanna, “Liberalism and the General Justifiability of Punishment”, Philosophical Studies: An International Journal for Philosophy in the Analytic Tradition 145, no. 3 (2009).
49
castigo. El remedio liberal busca resolver el atávico problema filosófico planteado por
Hobbes: garantizar la seguridad colectiva, prescindir del Estado de la naturaleza y la
incertidumbre generalizada de la solitaria, pobre, repulsiva, embrutecida y breve vida
del hombre premoderno. Lo ha hecho través de leyes y cortes que imponen efectos
disuasivos, consecuencias esperadas, que, a su vez, permiten la convivencia pública.
Asimismo, suscribe el alegato kantiano sobre el respeto a los individuos como sujetos
morales con derechos inalienables, así como la versión retributiva negativa de la
justicia, al garantizar los derechos de los acusados y criminales: el debido proceso
aplicado de forma igualitaria, a manera de un juicio justo que busque fincar
culpabilidades correctamente y respete la proporcionalidad del castigo, que no puede ser
excesivo ni brutal y debe ser minimalista –es decir, preferible sobre opciones coercitivas
no-punitivas que lo sustituyan perfectamente.
El liberalismo, por lo tanto, ofrece una respuesta a la pregunta filosófica esencial
de esta tesis: el castigo penal de los delitos de drogas es completamente injustificable,
en tanto que el mercado de drogas no obstaculiza ni socava la vida pública. Ergo, el
Estado liberal no puede legítimamente castigar los delitos de drogas y, por lo tanto,
debe extirpar las regulaciones prohibicionistas de los códigos penales y civiles. La
conclusión liberal está, por lo tanto, en sintonía con el análisis utilitarista.
No obstante, existe un paréntesis, una frontera que el Estado liberal debe
plantear a la legalización de las drogas. Desde el principio del daño, es permisible
prohibir el mercado de sustancias cuyos efectos principales o secundarios desaten
agresividad o cólera en los usuarios. Es decir, el parámetro pertinente de regulación de
drogas no es el daño que el consumidor autónomamente causa en sí mismo sino el
perjuicio que suscite para terceras personas. La regulación efectiva de los mercados de
drogas permisibles es un requisito imprescindible para guardar el principio del daño.
50
Los narcóticos que generen agresividad, conducir bajo el efecto de drogas que nublen la
capacidad al volante y la venta a menores de edad deben, según el lente liberal, deben
estar vedados.
El argumento de Mill limita al Estado, crea un caparazón deseable para la acción
individual y refuta los delitos de drogas pero no ofrece una propuesta, una alternativa al
prohibicionismo, sobre el diseño justo de las instituciones de una entidad política con
respecto a un mercado legítimo de estupefacientes. Es decir, el principio del daño y el
liberalismo decimonónico funcionan como crítica que invalida el prohibicionismo pero
ignora las propuestas específicas que deberían remplazarlo. La arquitectura institucional
liberal que sustituye al consenso punitivo viene desde el liberalismo igualitario de John
Rawls, a través de su teoría contractualista.
Liberalismo igualitario y una teoría de la justicia
El contractualismo, en el sentido clásico, se refiere a una teoría de legitimidad política
en la que la ciudadanía razonablemente resuelve el conflicto de intereses sociales e
individuales con el propósito de hacer leyes e instituciones justificables para todos los
ciudadanos. El contractualismo rawlsiano, en contraste con el creado por Thomas
Scanlon, no determina la moralidad de los actos a partir de un acuerdo general,
razonable, informado y no-forzado entre individuos de una entidad política. Rawls
formula principios políticos, no morales, que además son imparciales entre distintas
concepciones comprensivas del bien y cancelan cualquier superioridad intrínseca, tanto
moral como epistemológica.
A Theory of Justice plantea dos principios de justicia emanados de un
experimento de abstracción filosófica. La justicia, valor máximo de las instituciones
políticas, está determinada por el consentimiento depositado en un contrato social
51
elaborado por ciudadanos bajo un velo de la ignorancia. Esto es, los individuos en la
posición original buscan llegar a un acuerdo sobre los principios de justicia
institucionales que han de gobernarlos y argumentan de forma igualitaria ignorando su
posición específica dentro de la sociedad. El velo de la ignorancia impide que factores
arbitrarios como la raza, el ingreso, la edad, el género, la religión o la época en el
tiempo influyan en la decisión final. La argumentación bajo el velo de la ignorancia
sucede entre ciudadanos racionales y razonables, lo que implica individuos que
optimizan la manera de alcanzar sus intereses de modo consistente con los cálculos de
otras personas libres e iguales.
En este sentido, el contractualismo específicamente exige argumentar respetando
los valores de la libertad y la igualdad. Como precisa Corey Brettschneider, “el diálogo
entre aseveraciones en competencia y el requerimiento sobre la capacidad de los
ciudadanos para justificar sus posiciones políticas entre ellos es lo que Rawls llama el
principio de la reciprocidad. Cualquier acuerdo razonable entre ciudadanos debe incluir
un respeto básico por el derecho de las personas a vivir sus vidas libres de coerción y
daño. Los criminales [en la posición original, bajo el velo de la ignorancia] aceptarían
razonablemente el castigo que se les ha impuesto. Aun aquellos culpables de los peores
crímenes no quedan fuera del marco contractualista y sus intereses razonables son
considerados como un requerimiento de legitimidad política.” 89
La posición original refleja un compromiso con la justificación política que
examino en este capítulo, a través de la representación igualitaria y el ejercicio
dialéctico y razonable de todos los ciudadanos bajo el velo de la ignorancia -es decir, un
sitio libre de prejuicios en donde se discuten formas prudentes y razonables de impartir
justicia. Mencionemos que esta teoría de la justicia traza principios que superan el grado 89 Corey Brettschneider, “The Rights of the guilty: punishment and political legitimacy” Political Theory 35, no. 2 (2007): 178. Brettschneider hace referencia a: John Rawls, Political Liberalism (Nueva York: Columbia University Press, 2005), xliv.
52
mínimo de aceptabilidad política, la legitimidad, pues diseña un orden justo, que es el
parámetro ético máximo.90 De la posición original surgen los dos principios de justicia:
“Primero: cada persona ha de tener un derecho igual al esquema más extenso de libertades
básicas que sea compatible con un esquema semejante de libertades para los demás (…)
Segundo: las desigualdades sociales y económicas habrán de ser conformadas de modo tal que a
la vez que: a) se espere razonablemente que sean ventajosas para todos [principio de la
diferencia], b) se vinculen a empleos y cargos asequibles para todos [principio de la oportunidad
igualitaria].” 91
El primer principio es prioritario sobre el cumplimiento del segundo y, a su vez, el
principio de la diferencia está subordinado al de la oportunidad igualitaria.
Entonces, ¿cuáles son los ejes rectores con los que la justicia rawlsiana marca el
camino de reforma para el consenso punitivo? Primero, el contractualismo provee una
independiente y segunda refutación liberal al prohibicionismo. Segundo, y más
importante, marca la pauta arquitectónica de las instituciones políticas de salud pública.
Con respecto al primer punto, es útil retomar uno de los ejemplos de Brettschneider. Un
asesino razonable (entiéndase el vocablo razonable en los términos ya especificados)
bajo el velo de la ignorancia aceptaría su eventual castigo en tanto que obviamente no
ha respetado la libertad de sus víctimas. El reconocimiento de los intereses opuestos e
igualmente valiosos de sus conciudadanos llevarían a que el homicida reconozca un
castigo en la forma de límites a su propia libertad.
Sin embargo, y aquí reside el punto clave, no es el caso de un consumidor o
vendedor de drogas: bajo la motivación de llegar a un acuerdo contractual y con pleno
respeto a la libertad y la igualdad ajenas, el uso y venta de narcóticos no sería
razonablemente aceptado por todos los ciudadanos y, por tanto, el consenso punitivo
quedaría fuera del contrato social. El consenso punitivo no superaría la prueba dialéctica 90 Leif Wenar, "John Rawls", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Invierno 2012), ed. Edward N. Zalta, http://plato.stanford.edu/archives/win2012/entries/rawls/. 91 Rawls, Teoría de la justicia, 67-68.
53
del contractualismo rawlsiano. Ergo, la coerción pública por los delitos de drogas sería
injustificable.
La exégesis del segundo punto requiere ahondar sobre el principio de la
diferencia. Rawls escribió que: “todos los valores sociales –libertad y oportunidad,
ingreso y riqueza, así como las bases del respeto a sí mismo- habrán de ser distribuidos
igualitariamente a menos que una distribución desigual de alguno o de todos estos
valores redunde en una ventaja para todos”.92 La teoría de la justicia rawlsiana es
distributiva porque desarrolla un reacomodo normativo de los bienes primarios, todo
aquello que tiene valor y que es razonablemente deseable como las libertades y los
derechos básicos, los puestos de poder, el ingreso, las diversas fuentes de capital social
y, esencial para este estudio, la salud.
Puesto que el mercado de drogas se justifica a partir del contractualismo
rawlsiano –bajo el primer principio de justicia, en tanto que el consumo y la venta de
estupefacientes no es incompatible con otras libertades básicas- y la sanidad es un bien
primario, se sigue, por el principio de la diferencia, que las instituciones de salud deben
prestar servicios de forma igualitaria con énfasis en los más vulnerables, una vez que se
levanta el velo de la ignorancia. Esto implica la existencia de un Estado de bienestar
insensible ante las diferencias arbitrarias de la vida; es decir, para efectos de esta tesis,
un gobierno que provea servicios de salud accesibles a todas las personas en su cualidad
de ciudadanos, lo que incluye, claramente, a los usuarios de drogas.
Un escenario hipotético donde 80% de la sociedad consuma drogas no
representa un problema; uno donde 80% sea adicto a una o varias sustancias sería
catastrófico. En consecuencia, el Estado está no sólo capacitado sino obligado a
garantizar información relevante para el consumo, además de asegurar estándares de
92 Rawls, Teoría de la justicia, 69.
54
calidad y tasas impositivas para financiar programas de sanidad pública y desincentivar
una actividad que no deja de ser nociva. La parte crucial de la regulación de drogas es el
cobro de impuestos a los usuarios de drogas. ¿Por qué el Estado debe gravar el mercado
de narcóticos? Porque el costo de atención médica a usuarios enfermos no es
responsabilidad del resto de los ciudadanos.
El Estado debe actuar en dos tiempos: eliminar los crímenes de drogas de los
códigos penales, en nombre del principio del daño, y regular el mercado de narcóticos
garantizando servicios públicos de salud, en nombre de la justicia rawlsiana. No basta
con despenalizar, con prescindir del vector prohibicionista en dirección negativa y
descansar sobre un status quo neutro, como el caso portugués. Es necesario promover y
resguardar la autonomía individual, proyectarla en dirección positiva, controlando la
compraventa de drogas. No hay ninguna contradicción: un Estado liberal respeta la
intimidad y la agencia individual –un sujeto determinado puede o no consumir heroína
sin por ello ser sancionado- pero también asume la responsabilidad de gestionar el
espacio público a partir del cobro de impuestos y la redistribución de bienes primarios.
Un Estado mínimo, de corte libertario, permitiría la administración privada de
prisiones pero no encerraría a los usuarios o comerciantes de drogas; recomendaría que
el mercado se regule por sí mismo, sin ningún tipo de gravamen, y dejaría al hombre
libre anclado en sus vicios –con un sistema privado de seguros médicos como única
defensa- lo que es claramente subóptimo e indeseable. Coincido con la metáfora de
Bernard Harcourt en su estudio sobre el encarcelamiento masivo y el mercado
económico: “la idea de un mercado autorregulado es absurda. Sería como un evento
deportivo sin árbitro: no funcionaría (…) Y una vez que conocemos las reglas del juego
se vuelve igualmente claro que esas reglas y regulaciones distribuyen recursos.” 93 Por
93 Bernard Harcourt, Illusion of Free Markets: Punishment and the Myth of Natural Order (Cambridge: Harvard University Press, 2011), 196.
55
otro lado, el status quo actual es un híbrido prohibicionista-neoliberal en el cual el
Estado se estrecha y abre paso al mercado con la incómoda excepción de la esfera
punitiva. Es, como apunta Loïc Wacquant, la mezcla heterodoxa entre la mano invisible
del mercado y el puño de hierro punitivo y arbitrario.94
Yo me adhiero a una tercera vía: un Estado liberal igualitario, de corte
rawlsiano, que guarde la libertad como principio cardinal pero que acepte la
intervención gubernamental para frenar las desigualdades exacerbadas, a través de
mecanismos redistributivos que desemboquen en una sólida red de servicios públicos.
El Estado rawlsiano proveería una suerte de refugio para el individuo, que contaría con
educación, justicia y salud, pero que de ningún modo dictaría las pautas para maximizar
el bienestar o la felicidad -que son y deben ser materia de índole personal.
En suma, el consenso prohibicionista se desploma frente a los cuestionamientos
utilitaristas y liberales, al no ser una política costo-eficiente y romper el principio del
daño. Por otra parte, el diseño institucional deseable, de acuerdo con el contractualismo
rawlsiano, es uno en el que todas las drogas, salvo aquellas que estén diseñadas para
dañar a terceros, sean asequibles a través de un marco de regulación, protegiendo la
salud pública y potenciando la libertad.
Los contextos estadounidenses y mexicanos, como he descrito en la
introducción, representan ejemplos totalmente contrarios a los principios normativos ya
esbozados. Las prisiones federales de Estados Unidos y México están en las antípodas
del liberalismo y el utilitarismo en dos sentidos fundamentales: privan sistemáticamente
de la libertad e imparten dolor de forma masiva y sumamente costosa.
94 Loïc Wacquant, Prisons of Poverty (Minneapolis: University of Minnesota Press, 2009).
56
3. Estados Unidos: The Great Incarcerator
Es imprescindible describir y dimensionar con precisión un fenómeno social, político y
criminológico tan complejo, y sin antecedentes en la historia, como la evolución
penitenciaria del siglo XX en Estados Unidos. Desde 1970, la población carcelaria
estadounidense ha incrementado exponencialmente, en más de 700%, lo que supera por
mucho el crecimiento demográfico que oscila alrededor del 40%.95 Como se muestra en
la gráfica uno, aproximadamente siete millones de personas, 1 de cada 31 ciudadanos,
forma parte del sistema correccional. En contraste, la población carcelaria, durante todo
el siglo pasado, muy difícilmente superaba los 200,000 individuos presos.
Actualmente, el número de ciudadanos cautivos en cárceles federales y estatales
supera un millón y medio. Si a esta cifra se añade la población presa en comisarías
locales –donde normalmente se cumplen condenas breves y se espera recibir sentencia y
lo que representa poco más de 700,000 personas- obtenemos como resultado un total de
2.2 millones de estadounidenses tras las rejas. De este modo, Estados Unidos se
posiciona como el país, en términos absolutos y relativos, más punitivo del mundo (ver
gráficas 2 y 8).
Naturalmente, el diseño de las instituciones políticas estadounidenses es una
variable clave para comprender el fenómeno punitivo. Las tasas de encarcelamiento
subnacionales fluctúan en un muy amplio rango definido, en el mínimo, por Maine y, en
el máximo, por Louisiana –con 150 y 1,639 presos por cada 100,000 habitantes
respectivamente. Sin embargo, la crisis criminológica es de espectro nacional. A pesar
de que el sistema carcelario más numeroso es el federal, los cincuenta sistemas
penitenciarios estatales contienen el grueso de la explosión demográfica correccional.
Son las leyes estatales y no las de Washington las que en casi 90% gestionan la vida de
95 Jeff Manza y Christopher Uggen, Locked Out: Felon Disenfranchisement and American Democracy (Nueva York: Oxford University Press, 2006), 95.
57
los millones de ciudadanos presos. En 2011, el sistema federal alojaba a poco menos de
200,000 ciudadanos. Ese mismo año las cárceles estatales apresaban 1.3 millones de
personas.
No obstante, el objeto de estudio de este capítulo es el nivel federal: el Congreso
y la Casa Blanca, donde se conducen las riendas de la guerra contra las drogas. A nivel
legislativo, es la Controlled Substances Act de 1970 –título II de la Comprehensive
Drug Abuse Prevention and Control Act- el núcleo legal, corazón jurídico del
prohibicionismo estadounidense. En este documento se encuentra el famoso Schedule I,
la clasificación que aglutina las sustancias psicotrópicas que, por adictivas y nocivas
para la salud, quedan prohibidas so pena de prisión para la ciudadanía -salvo extremas
excepciones de investigación federal.
58
El mercado y la justicia privatizada
El Bureau of Prisons, es el órgano dependiente del Departamento de Justicia, el
encargado de la administración de las prisiones. El número de presos bajo la
jurisdicción del BOP pasó de 25,000 internos en 1980 a poco menos de 220,000 en
2012.96 En contraste, el aumento de reos federales en los cincuenta años que abarca el
periodo entre 1930 y 1980 registra sólo un alza de 12,000. A partir de 1980 la población
federal de prisioneros ha crecido a una tasa promedio de 6,100 reos por año. Sin
embargo, separado por décadas la lógica del incremento adquiere matices necesarios: de
1980 a 1989 el aumento es de 3,700 presos anuales; entre 1990 y 1999, la cifra alcanza
los 7,600 mientras que la primera década del siglo XXI se mantiene relativamente
estable con 7,500 convictos más cada trescientos sesenta y cinco días.97 Es durante la
última década del siglo XX, bajo administración demócrata y con los crímenes violentos
y de propiedad a la baja, cuando el sistema penitenciario estadounidense se ha mostrado
más coercitivo.
Ahora bien, durante la última década, la población penitenciaria federal ha
crecido ligera pero constantemente, como se aprecia en la gráfica nueve. En este
renglón, no hay ninguna aparente diferencia entre la administración del conservador
George W. Bush y el progresista Barack H. Obama. La continua tendencia a la alza,
empero, llegó a su fin en 2011. Gracias a una sentencia de la Suprema Corte, las
hacinadas cárceles californianas estuvieron obligadas a liberar decenas de miles de
presos, lo que impactó en el sistema penitenciario nacional.98 El incremento exponencial
de la población penitenciaria llegó a un límite cercano a las cifras de 2008, no por la
96 Nathan James, The Federal Prison Population Buildup: Overvew, Policy Changes, Issues and Options (Washington DC: Congressional Research Service R42937, 22 de enero de 2013), 15. 97 “A Brief History of the Bureau of Prisons”, Federal Bureau of Prisons, acceso el 5 de abril de 2012, http://www.bop.gov/about/history.jsp. 98 The Editorial Board, “California’s Continuing Prison Crisis”, The New York Times, 10 de agosto de 2013. Acceso el 5 de septiembre de 2013, http://www.nytimes.com/2013/08/11/opinion/sunday/californias-continuing-prison-crisis.html?_r=0.
59
administración de Obama sino por el caso de California y por una simultánea
desaceleración en el crecimiento del sistema correccional local.
La pregunta inmediata que surge es obvia: ¿a qué se debió el brutal aumento de
la población carcelaria? ¿Por qué se perdió la histórica estabilidad del siglo XX? Una
respuesta interesante pero ultimadamente errada señala al pujante y potente mercado de
empresas privadas que construyen y administran prisiones.99 Algunas firmas se dedican
a proveer bienes y servicios, desde la construcción de cárceles hasta la venta de
uniformes, con el fin de maximizar utilidades supliendo una de las funciones básicas del
Estado. Al hacerlo, suelen imponer cuotas mínimas del porcentaje de ocupación que las
prisiones deben tener y que normalmente oscilan alrededor del 90%. Además, como
99 Véase, por ejemplo: Paul Krugman, “Prisons, Privatization, Patronage”, The New York Times, 21 de junio de 2012, acceso el 20 de enero de 2014, http://www.nytimes.com/2012/06/22/opinion/krugman-prisons-privatization-patronage.html.
60
cualquier empresa, buscan minimizar sus costos a través de bajos salarios, escaso
personal poco capacitado y servicios mínimos, en este caso destinados para la
reinserción social de los reos. El fenómeno privatizador y sus efectos secundarios, como
la aprehensión masiva, son de escala nacional: fuga de presos en Nuevo México y
Nueva Jersey; descontrol y violencia en las prisiones de Idaho; opacidad y querellas
legales de las firmas en contra de los estados, por no respetar las tasas de ocupación, en
Arizona, Louisiana y Vermont; nuevos contratos en California y Virginia Occidental.100
El lucro de los conglomerados empresariales que actúan en nombre de la
justicia, y despliegan sus cuantiosas estrategias de cabildeo para generar leyes punitivas
que promuevan sus servicios, se ampara bajo promesas de eficiencia presupuestaria en
tiempos de pronunciada escasez económica –eficiencia improbable, además, pues no se
trata propiamente de un mercado competitivo, mucho menos libre, sino de una opaca
serie de concesiones gubernamentales hacia un oligopolio encabezado por Corrections
Corporation of America Corporation of America y Geo Group. Los efectos secundarios
del binomio público-privado del sistema de justicia, empero, se encuentran en el futuro
aunque se asoman ya en el presente. En el 2000, sólo 7% de las cárceles federales eran
gestionadas por el mercado. Una década después la cifra se ha duplicado pero sigue
siendo claramente menor en comparación con las prisiones públicas (ver gráfica diez).
100 Charles M. Blow, “Plantations, Prisons and Profits”, The New York Times, 25 de mayo de 2012, acceso el 20 de enero de 2014, http://www.nytimes.com/2012/05/26/opinion/blow-plantations-prisons-and-profits.html?_r=0. Joan Faus, “El sucio negocio de las cárceles privadas en Estados Unidos”, El País, 23 de enero de 2014, acceso 24 de enero de 2014, http://internacional.elpais.com/internacional/2014/01/23/actualidad/1390438939_340631.html. In the Public Interest, “Reality has turned the tide against private prisons”, In the Public Interest, 24 de enero de 2014, acceso 24 de enero de 2014, http://www.inthepublicinterest.org/blog/reality-has-turned-tide-against-private-prisons.
61
Menos crimen, más castigo
Por otro lado, la respuesta típica señala al crimen como principal responsable del
desbordante sistema correccional. Un marcado aumento en la tasa de delitos violentos
podría justificar un incremento paralelo en las prisiones. ¿En qué medida el crimen
estadounidense, superior al de otras democracias avanzadas, explica los descomunales
encierros? En primer lugar, es necesario precisar que no todas las estadísticas delictivas
son comparables. Como las definiciones y tipologías del crimen entre sistemas legales,
las tasas de denuncias varían significativamente: las cifras oficiales son percepciones
desiguales e imprecisas de la violencia que acontece en realidad.
62
En 1999 John van Kesteren, Pat Mayhew y Paul Niewbeerta condujeron un
estudio comparativo de 17 países industrializados.101 El análisis consistió en una serie
de encuestas que pretendían medir, con precisión superior a la de las denuncias
oficiales, las tasas criminales en las sociedades avanzadas. Los resultados de
victimización son sorpresivos y contra intuitivos: 58% de los ciudadanos ingleses y
australianos ha sido víctimas de algún crimen predatorio.102 Estados Unidos está
ligeramente por arriba de la media, pues 43% de su población ha sufrido algún delito.
Las encuestas muestran que las democracias robustas son más frágiles de lo que
aparentan. No obstante, una cifra más adecuada para la comparación, por la similitud de
tipificaciones legales entre jurisdicciones distintas y por la corta brecha entre delitos
cometidos y delitos efectivamente registrados, es el homicidio. En este rubro Estados
Unidos aparece como un país mucho más violento que sus similares. Por cada 100,000
habitantes, en Estados Unidos son asesinados 4.8. En Reino Unido, 1.2; en Francia, 1.1
y en Alemania, 0.8.103 Es preciso apuntar, por tanto, que Washington padece de una alta
tasa de crímenes violentos aunque no necesariamente de crímenes de propiedad: un país
mayormente seguro con relativamente altos números de asesinatos.
Dicho esto, es posible observar cómo las tendencias de crimen, tanto violento
como de propiedad, no corresponden al constante incremento en la población carcelaria.
En 1976, 1980 y 1991 los crímenes de propiedad llegaron a puntos máximos (ver
gráficas once y doce), lo cual no se refleja en las tendencias penológicas. El caso de
1991 es especial pues se trata de un claro punto de inflexión. Contrario a la lógica
elemental que indica que más crimen conduce a más castigo, la inercia punitiva no 101 John van Kesteren, Pat Mayhew y Paul Niewbeerta, Criminal Victimisation in Seventeen Industrialised Countries: Key Findings from the 2000 International Crime Victims Survey (La Haya: Ministry of Justice of Netherlands and National Institute for the Study of Criminality and Law Enforcement, 2001), 226. 102 En contraste con los crímenes de mercado, en donde ambas partes están de acuerdo en cometer el crimen, los crímenes predatorios tienen, por definición, una fracción perjudicada. 103 United Nations Office on Drugs and Crime, Global Study on Homicide (Viena: Publicación de las Naciones Unidas, 2011).
63
presentó ningún tipo de disminución; mucho menos un punto de inflexión equivalente
(ver gráfica 13).
Los datos históricos de crimen y la demografía carcelaria permiten análisis
estadísticos extensos. Sin embargo, el cálculo de la correlación de ambas variables -es
decir, saber en qué medida el incremento del crimen conlleva un aumento en la
población carcelaria, o viceversa- es, aunque básica, una adecuada primera
aproximación (ver tabla 1). Anotemos que el coeficiente de correlación entre crímenes
violentos y crímenes de propiedad es altísimo (.94), como el coeficiente de los delitos
predatorios y homicidio que es también bastante considerable (.81). En claro contraste,
la relación entre las tasas criminales y la población carcelaria carece de la lógica
explicativa convencional: el prácticamente nulo coeficiente de correlación entre
crímenes violentos y población carcelaria federal (0.03) sugiere que no existe ningún
64
tipo de relación entre las variables: los cambios en las tasas de crimen no impactan en la
demografía carcelaria que, invariablemente, aumenta (ver gráficas 11, 12 y 13).
Extrañamente, el coeficiente de correlación entre homicidio y presos federales es
alta pero negativa (-.7). Esto significa que el alza en los asesinatos en Estados Unidos
conlleva a una disminución del número de presos – o, más bien, que la baja en la cifra
de muertos conlleva un alza en las prisiones.
65
Alfred Blumstein y Allen Beck, en su estudio Prisoner Reentry and Crime in
America, llevan a cabo un análisis estadístico lineal en el que buscan explicar el
extraordinario crecimiento en el número de convictos desde 1980 hasta 2001.104 El
estudio concluye que los cambios en las sentencias, tanto la varianza en la probabilidad
de ir a prisión tras ser arrestado como un incremento en el tiempo de prisión, explican el
total del alza demográfica penitenciaria.
En esta misma línea, los criminólogos Warren Young y Mark Brown, en su
investigación Cross-national Comparisons of Imprisonment, han examinado las
variaciones en las tasas de encarcelamiento de países europeos, más Australia y Nueva
Zelandia.105 Su análisis econométrico afirma que “sólo una pequeña proporción de las
diferencias entre poblaciones carcelarias, entre distintas jurisdicciones o dentro de una
104 Alfred Blumstein y Allen Beck, “Reentry as a Transient State between Liberty and Recommitment” en Prisoner Reentry and Crime in America, eds. Jeremy Travis y Christy Visher (Nueva York: Cambridge University Press, 2005). 105 Warren Young y Mark Brown, “Cross-national Comparisons of Imprisonment” Crime and Justice 17 (1993): 4 - 8.
66
en particular, están relacionada con el crimen”. Tanto las tasas de crimen como las de
encarcelamiento, sostienen, están afectadas por el nivel de punitiveness, es decir, la
proclividad hacia el castigo que manifiesta una sociedad. Young y Brown subrayan que
“el alza dramática de la tasa de encarcelamiento sólo ha contribuido de forma modesta
en el abollamiento de la tasa de crimen”.106
Por su parte, el crítico y fundamental estudio de Steven Durlauf y Daniel Nagin
Imprisonment and Crime: Can both be reduced? ofrece una vasta revisión de la
literatura criminológica y econométrica que sostiene la posibilidad y deseabilidad, tanto
teórica como práctica, de una reducción simultánea del crimen y del castigo.107 Los
autores recapitulan tres grandes conclusiones empíricas de esta literatura sobre las
cuales erigen su propuesta. Primero, el efecto disuasivo marginal de aumentar las penas
de prisión que ya son largas es modesto, en el mejor de los escenarios. Segundo,
incrementar la visibilidad de la policía, contratando más oficiales y ubicando a los ya
existentes de modo tal que la percepción del riesgo de ser aprehendido aumente tiene un
importante efecto disuasivo marginal -en la acepción económica del término. Tercero, la
experiencia del encarcelamiento en contraste con sanciones sin vigilancia, como la
libertad condicional –lo que se conoce como disuasión específica- no previene la
reincidencia. Al contrario, la evidencia indica la posibilidad de contagio criminógeno.
Precisiones algebraicas y econométricas sobre el comportamiento delictivo
conducen a la conclusión del estudio: es posible reducir el crimen y la tasa de
encarcelamiento a través de un necesario efecto disuasivo, lo que implica entender el
sistema penal no como un medio para aislar presos sino como un mecanismo para
publicitar el castigo e impartir costos a los potenciales criminales. Dado que la
evidencia empírica muestra que los delincuentes consistentemente reaccionan con 106 Young y Brown, Cross-national Comparisons, 45. 107 Stephen N. Durlauf y Daniel Nagin, “Imprisonment and crime, Can both be reduced?” Criminology and Public Policy 10, no. 1 (2011).
67
mayor sensibilidad ante un cambio en la probabilidad de ser capturado más que a un
aumento en el monto de la sanción (esto es, la elasticidad en valor absoluto de ser
arrestado es mayor que la elasticidad de aumentar la pena), Durlauf y Nagin optan por
un cambio en la regulación actual hacia una con mayor certidumbre de aprehensión y
menor severidad de las penas que en conjunto pueden reducir el crimen y el
encarcelamiento. Es decir, defienden la disuasión general (el costo generalizado que el
arresto impone hacia aquellos que pretendan delinquir) y rechazan la disuasión
específica (el periodo en prisión que atraviesan delincuentes como castigo y que
pretende desincentivar la reincidencia) puesto que no sólo no disuade sino que genera
importantes efectos criminógenos.108
¿Cuáles son tales efectos? Es decir, ¿de qué forma la cárcel funciona como
escuela del crimen? Durante su estancia en prisión, los presos pierden capital humano
pues su registro criminal los marginaliza y estigmatiza, lo que reduce sus oportunidades
convencionales de empleo. Asimismo, la asociación con otros reos más experimentados,
como documentan Steffensmeier y Ulmer, lleva al aprendizaje de valores delictivos. En
una línea similar, Sherman concluye que el castigo, sobre todo cuando es excesivo y
degradante, lleva a que el interno genere sentimientos de venganza en contra de la
sociedad y reafirme su identidad contestataria, lo que cataliza futuras acciones
delictivas.109
Las conclusiones econométricas del estudio de Nagin indican que las tasas de
reincidencia son mayores cuando una persona está en prisión que cuando recibe
sanciones de libertad condicional, sin importar la duración de la sentencia.
Contrariamente, las leyes que dictan largas sentencias mínimas para reincidentes, como
108 Durlauf y Nagin, Imprisonment and crime, 21, 28 y 40. 109 Lawrence Sherman, “Defiance, deterrence, and irrelevance: A theory of the criminal sanction” en Journal of Research in Crime and Delinquency, 30 (1993): 469.
68
las californianas, son injustificables desde un punto de vista disuasivo. Específicamente,
Nagin y Durlauf recomiendan explotar la diferencia de elasticidades entre la
certidumbre y la severidad del castigo, lo que implicaría disminuir los recursos
financieros para el sistema penitenciario y reinvertirlos en grandes y visibles programas
policíacos que incrementen el riesgo de aprehensión. Este aumento, a su vez, magnifica
el efecto disuasivo y permite la disminución simultanea de la tasa de crímenes y de
encarcelamiento.110
The War on Drugs
En la búsqueda de una lógica que explique el encierro masivo estadounidense, existen
dos hipótesis complementarias que aún no han sido mencionadas: el aumento del
tiempo y la reducción de medidas alternativas de castigo. En primer lugar, la
multiplicación de las penas mínimas obligatorias, que se han empleado en cada vez más
tipos de ofensas –algunas veces, gracias al cabildeo de las empresas carcelarias- y que
exigen plazos más largos de estancia en prisión, son un primer factor relevante.111 De
acuerdo con el Urban Institute, la mitad del aumento de la población carcelaria federal
entre 1998 y 2010 se explica por el tiempo en prisión añadido que marcan las penas de
las reformadas sentencias. Sin embargo, en ese mismo periodo, el número de reos que
se encontraban en prisiones federales por delitos distintos a penas mínimas obligatorias
aumento en 152%, por lo que otros factores distintos al tiempo en prisión deben explicar
el resto del incremento en la población carcelaria.112
110 Nagin y Durlauf, Imprisonment and crime, 40. 111 El número de penas mínimas obligatorias en el Código Criminal Federal pasó de 81 en 1991 a 195 en 2011. Además, el incremento de las penas ha ocasionado que los años de sentencia a otros delitos se incrementen para que guarden el principio de proporcionalidad. Kamala Mallik-Kane et al., Examining Growth in the Federal Prison Population, 1998-2010 (Washington DC: Urban Institute, 2012). 112 Kamala et al., Examining Growth, 12.
69
La segunda hipótesis señala que la abolición de la libertad condicional (parole) y
la disminución del otorgamiento de libertad provisional (probation) para internos
federales son causas importantes que explican el aumento de la población carcelaria.113
La Comprehensive Crime Control Act, reforma de 1984, estableció que cualquier
sentenciado por crímenes federales después de 1987 no es elegible para salir bajo
libertad condicional. De este modo, queda claro que las instituciones y los actores que
las dirigen, congresistas y jueces, han contribuido de forma importante al aumento de la
población carcelaria, más allá de la conducta social delictiva.
Ahora bien, las dos hipótesis arrojan información pertinente y relevante pero
demasiado reciente. ¿Qué explica el despegue de la tasa de encarcelamiento a mediados
de la década de los setenta, cuando no se habían reformado las leyes de drogas y la
inmigración no era tan perseguida? Ciertamente un fenómeno tan complejo no obedece
a explicaciones monocausales simplistas: la guerra contra las drogas no puede predecir
por sí sola el aumento de la población presa. No obstante, la fuerza de la hipótesis de la
cruzada contra los psicotrópicos radica en su narrativa histórica de largo alcance y,
simultáneamente, en su potencia explicativa actual. Basta con observar las tendencias -
el comportamiento marginalmente creciente de la población penitenciaria por delitos de
drogas, espejo del universo punitivo general, y los perfiles delictivos de quienes están
ahora en prisión (ver gráficas 14 y 15).
Si bien la explicación de los factores que han contribuido al aumento del
fenómeno penal estadounidense es compleja, la crisis penológica de Washington es
incontestable, sobre todo, por la inmensa cantidad de ciudadanos presos por las leyes de
drogas. Explicar los orígenes y las causas del agigantamiento de las prisiones, aunque es
un debate sustancial, es en todo caso secundario al urgente problema de cómo disminuir
113 “A Brief History of the Bureau of Prisons”.
70
de forma radical la población carcelaria sin aumentar las decrecientes tasas de crimen:
cómo congeniar la más elemental libertad individual con la seguridad pública.
Las ofensas por delitos con sustancias controladas son la principal vía de acceso
a prisión. Entre el 50% y 60% de los presos federales –según el año de corte- están
encarcelados por este tipo de crimen. De hecho, el único efecto claro del punto de
inflexión en las tasas de criminalidad es la disminución de todos los tipos de arresto, en
-6.6%, de 1993 hasta 2010. Todos, salvo las detenciones por delitos de drogas: mientras
las detenciones por delitos violentos y de propiedad disminuían -27% y -21%
respectivamente, la persecución a violaciones por narcóticos se alargó en 45%.114
¿Por qué hay más drogadictos en las cárceles que homicidas? (ver gráfica 15). El
sistema de justicia se traduce de facto en la prioritaria persecución de aquellos que, al
drogarse, no se afectan más que a sí mismos, sobre la subordinada y empequeñecida
búsqueda de asesinos y secuestradores. El Estado, al garantizar la seguridad pública,
114 Bureau of Justice Statistics. Arrest Data Analysis Tool.
71
hostiga y encierra a quienes deciden cómo vivir –el derecho aquel de la búsqueda de la
felicidad- mientras asiente y tolera, en comparación, el trasiego de armas de fuego y las
violaciones a los derechos de propiedad.
El discurso político y la impresión del Estado de derecho son palabras, cuando no
abstracciones. El análisis empírico de las cárceles demuestra que, en los hechos, el
enemigo prioritario para la justicia federal estadounidense son los vendedores de
drogas. No hay ningún delito más frecuentemente castigado en las cárceles federales de
Estados Unidos como la venta de cocaína (ver gráfica 17).
El universo de crímenes que se cometen supera por mucho la capacidad real del
gobierno para aplicar la ley, lo que deja a las autoridades de justicia con un margen
discrecional sobre qué delitos perseguir. Cierto es que hay muchos más delitos de
drogas que asesinatos pero, ante tal discrecionalidad y dado que una importante fracción
72
del crimen pasará impune, ¿quién debería estar en prisión entre un usuario de
metanfetaminas y un secuestrador si el propósito fundamental es salvaguardar la
seguridad pública y respetar la libertad individual?
Es importante precisar, contrario a la impresión inexacta, que sí existen algunas
diferencias importantes entre el gobierno actual y el anterior. La administración de
Barack Obama ha enviado menos individuos a prisión, por este tipo de faltas, que el ex
gobernador de Texas, George Bush (ver gráfica 16). Recientemente, además, se ha
registrado una clara evolución positiva, tanto en el discurso como en la práctica, dentro
del Departamento de Justicia.
Eric Holder, procurador general, ha declarado que la federación no impedirá que
se desarrollen los experimentos cannábicos de Washington y Colorado, ni en los más de
veinte estados con programas de marihuana medicinal.115 Poco después, en un histórico
discurso, espetó con dureza: “debemos encarar la realidad que, en las condiciones
actuales, nuestro sistema [de justicia] está, de muchos modos, descompuesto (…) Un
circulo vicioso de criminalidad, pobreza y encarcelamiento atrapa a demasiados
americanos y debilita a demasiadas comunidades.” Holder mandó a los 94 procuradores
a su mando relajar la aplicación de las leyes de sentencias mínimas obligatorias y
guardarlas sólo para los casos de narcotráfico más extremos.116
El discurso del propio presidente ha mutado. En una entrevista a mediados de su
segundo mandato, declaró: “como bien se ha documentado, yo fumaba marihuana
cuando era joven y lo veo como un mal hábito y un vicio (…) [aunque] no creo que sea
115 Rilley y Grim, “Eric Holder Says DOJ Will Let Washington, Colorado Laws Go Into Effect”, The Huffington Post, 29 de agosto de 2013, acceso 24 de enero de 2014, http://www.huffingtonpost.com/2013/08/29/eric-holder-marijuana-washington-colorado-doj_n_3837034.html. 116 Sari Horwitz, “Holder Seeks to Avert Mandatory Minimum Sentences for Some Low Level Drug Offenders”, The Washington Post, 11 de agosto de 2013, acceso 24 de enero de 2014, http://www.washingtonpost.com/world/national-security/holder-seeks-to-avert-mandatory-minimum-sentences-for-some-low-level-drug-offenders/2013/08/11/343850c2-012c-11e3-96a8-d3b921c0924a_story.html.
73
más dañino que el alcohol. (…) Los jóvenes de clase media no van a prisión por fumar
marihuana, y los pobres sí. Es más probable que los jóvenes afroamericanos y latinos
sean pobres y tengan menos los recursos y el apoyo para evitar penas exageradamente
severas.”117 La crítica en contra del prohibicionismo parece haber encontrado cabida,
por primera vez, en el sitio donde se concibió, financió y desarrolló a plenitud la
estrategia militar en contra de los narcóticos. El énfasis en los efectos discriminatorios
de la estrategia prohibicionista que el presidente y el procurador, ambos afroamericanos,
subrayaron es un punto central e indispensable para comprender a cabalidad las
implicaciones del encarcelamiento desbordado en Estados Unidos.
117 David Remnick, “Annals of the Presidency. Going the Distance: On and Off the Road with Barack Obama”, The New Yorker, enero 27 de 2014, acceso 31 de enero de 2014, http://www.newyorker.com/reporting/2014/01/27/140127fa_fact_remnick?currentPage=all
74
La dimensión racial
El mercado de drogas es una categoría demasiado imprecisa que aglutina sustancias
muy distintas, no sólo en términos de peligrosidad y adicción sino en términos de
quienes participan en ellos. Para fines de política pública es significativamente distinto
un preso por consumo de marihuana que uno por tráfico de heroína. La información
oficial precisa el monto de internos por delitos de drogas pero no específica de qué tipo
se trata. En respuesta, a partir de la base de datos de la encuesta a población carcelaria
federal del Bureau of Justice Statistics de 2004, e información sobre los arrestos del
Departamento de Justicia desde entonces hasta el 2010, la más reciente disponible, he
elaborado un aproximado estadístico sobre presos federales según la sustancia que los
llevó a perder su libertad (ver gráfica 17).
Al menos desde 1999, la cocaína ha sido claramente la droga más perseguida por
la justicia federal estadounidense: alrededor del 40% de los arrestos de drogas se deben
75
a esta sustancia y sus derivados, particularmente el crack -lo que no es un dato
circunstancial o anecdótico pues esta derivación es sancionada con severidad y su
castigo se asocia a comunidades afroamericanas. Con excepción del 2005, la marihuana
ocupa un constante segundo sitio (ver gráfica 18). Las metanfetaminas, los opiáceos y
una gran variedad de sustancias psicotrópicas completan la lista negra de narcóticos
ilegales que acumulan, al final de la cadena de castigo, una población penitenciaria
federal cercana a cien mil ciudadanos –comparable con todos los presos de Dinamarca,
Suecia, Finlandia y Noruega más los de Inglaterra y Gales.
Es imprescindible responder una última pregunta: ¿quiénes son estos millones de
presos? Los menos capaces de exigir cuentas a las autoridades: jóvenes hombres de
minorías raciales y bajos estratos socioeconómicos. La segregación del sistema de
justicia comienza desde la detención. Desde 1980, en prácticamente todas las categorías
de arrestos -como homicidio, violación, robo simple o agravado y delitos de drogas- y
76
en todos los años desde entonces, los afroamericanos han sido sistemáticamente más
aprehendidos por la justicia que cualquier otro grupo racial.118 Las diferencias en el
número de arrestos son gigantescas (ver gráfica 19). En primer lugar, los
afroamericanos son aprehendidos, en general, entre dos y tres veces más que los
blancos, cuya cifra de arrestos permanece relativamente estable en el tiempo. Uno de
cada diez afroamericanos estadounidense es arrestado cada año.119
En segundo lugar, la disparidad étnica se agrava cuando se trata de delitos de
drogas. Si el lapso racial es de 300% en general, en el delito de venta de narcóticos la
118 Howard N. Snyder, Arrest in the United States, 1980-2009 (Washington DC: Bureau of Justice Statistics, US Department of Justice, 2011). Las cifras oficiales no incluyen la categoría de “hispano” por lo que no es posible cuantificar el sesgo con respecto a tal raza. 119 Snyder, Arrest, 2.
77
disparidad ha llegado a 7.5 arrestos de un afroamericano por un blanco. La desigualdad
en las tasas de detenciones por posesión de drogas, aunque decreciente desde 2007,
sigue siendo elevada y significativa.
La discriminación racial no es exclusiva en contra de los afroamericanos. Al
menos desde 1994 hasta el 2010, la DEA ha aprehendido mayoritariamente a individuos
de origen hispano: 50% de los arrestados pertenecen a esta denominación étnica.120 Si
las tendencias actuales se mantienen, uno de cada tres jóvenes afroamericanos y uno de
cada seis hispanoamericanos pasarán un periodo de su vida en prisión.121 En términos
comparativos, estados como Iowa y Vermont, con la vergonzosa suma de 4,200 y 3,797
afroamericanos en prisión por cada 100,000 respectivamente, superan 30 veces las
medias europeas equivalentes. Varios académicos subrayan los efectos que un sistema
penal de estas dimensiones genera a una democracia: el estado carcelario se ha vuelto
tan grande que ha comenzado a distorsionar y roer las instituciones políticas centrales
de Estados Unidos, desde las elecciones libres y justas hasta la igualdad civil.122
Tampoco son pocas las investigaciones empíricas que comprueban los negativos
efectos secundarios para los grupos minoritarios que van a prisión: las probabilidades de
que ex convictos voten, participen en actividades cívicas, encuentren empleo y
mantengan lazos con sus familiares después de prisión disminuyen
considerablemente.123 En este sentido, Bruce Western, en su estudio penológico
Punishment and Inequality in America, tras analizar detenidamente bases de datos sobre
salarios, empleo y educación, concluye que el encarcelamiento masivo ha erradicado
120 Snyder, Arrest, 10. 121 Thomas Bonczar, Prevalence of Imprisonment in the US population, 1974-2001 (Washington DC: Bureau of Justice Statistics, US Department of Justice, 2003). 122 Cathy J. Cohen, Democracy Remixed: Black Youth and the Future of American Politics (Nueva York: Oxford University Press, 2010). Michael Massoglia y Cody Warner, “The consequences of incarceration: Challenges for scientifically informed and policy-relevant research” Criminology & Public Policy 10, no. 3 (2011): 851- 863. 123 Mary Pattillo, David Weiman y Bruce Western, Imprisoning America: The Social Effects of Mass Incarceration (New York: Russell Sage Foundation, 2004).
78
muchas de las victorias que los ciudadanos afroamericanos habían difícilmente obtenido
en el movimiento de derechos civiles encabezado por Martin Luther King. Es evidente,
como sugiere William Stuntz, que el sistema de justicia no está haciendo ninguna de sus
obligaciones correctamente: ser imparcial y evitar sesgos discriminatorios, proteger a
aquellos que más necesitan el amparo de la ley y mantener en orden las tasas criminales
dentro de un límite razonable de impartición de castigo.
Sin embargo, la dimensión racial de la estrategia punitiva no pasa sólo por un
menosprecio de la igualdad constitucional o una merma deleznable de los derechos
civiles. Las implicaciones del prohibicionismo traen de vuelta el sistema de división de
castas: “ningún otro país en el mundo encarcela tantos miembros de sus minorías
raciales. Estados Unidos encierra a un mayor porcentaje de su población negra que
Sudáfrica en el cenit del apartheid.”124
Michelle Alexander argumenta que el encarcelamiento masivo en Estados
Unidos no es otra cosa que un sistema enmascarado y comprehensivo de control racial;
el episodio contemporáneo de la larga e inacabada historia de racismo en Estados
Unidos: “el sistema actual de control encierra permanentemente a un enorme porcentaje
de la comunidad afroamericana y la deja fuera de la sociedad y la economía
convencionales. El sistema opera dentro de nuestras instituciones penales de justicia
pero funciona más como un sistema de castas que como un sistema de control criminal
(…) como [las leyes de] Jim Crow (y la esclavitud), el encarcelamiento masivo opera
como una tensa red de sistemas legales, políticos, consuetudinarios e institucionales que
operan colectivamente para asegurar el estatus subordinado de un grupo definido
mayormente por su raza.”125
124 Michelle Alexander, The New Jim Crow. Mass Incarceration in the Era of Colorblindness (New York: The New Press, 2010). 125 Alexander, The New Jim Crow, 14.
79
La escritora suscribe la crítica que señala al consenso prohibicionista como el
principal causante del agigantamiento del sistema de prisiones pero se distingue de otros
académicos en tanto que subraya la dimensión racial como la característica principal de
la crisis penológica. Sólo a través del encierro masivo, aduce Alexander, se entiende por
completo el significado de la raza en Estados Unidos.
Cierto es que el consumo de droga, en cantidad y en tipo de sustancia, varía
según la raza. En 2010, la cifra más reciente disponible, los afroamericanos representan
el mayor porcentaje de consumidores, con cerca del 11%. Les siguen de cerca los
caucásicos con 9%, los latinoamericanos con 8% y finalmente los asiáticos, con un
lejano 3.5% (ver gráfica 19). Igualmente cierto es que la desproporción del castigo
obedece al tono de piel. Controlando por las diferencias demográficas, y de acuerdo con
las cifras más actuales del Departamento de Justicia (2011), 64% de los presos en
Estados Unidos son afroamericanos; 26% latinos y 10% blancos.126
La disección por edad es también un factor sociológico relevante. El preso
promedio no sólo es negro, también es joven (ver gráfica 20). El mayor número de
reclusos oscila entre 30 y 34 años de edad. Casi el 70% de entre ellos es afroamericano.
Aun en cárceles federales existe un bajo 5% que está sentenciado por posesión, mientras
91% perdió su libertad por tráfico, principalmente de cocaína. La desigualdad racial del
encarcelamiento masivo en general, como en las tendencias de aprehensiones, se vuelve
aun más cruda con respecto a los delitos de drogas: 70% de los presos estatales son
afroamericanos, 22% latinos y sólo 9% blancos.127
126 Carson y Sabol, Prisoners in 2011, 8. 127 Carson y Sabol, Prisoners in 2011, 9.
80
81
Nuevamente, controlando las diferencias demográficas, 70% de los presos
estatales por crímenes de drogas son afroamericanos. La segregaciónn racial, aunque
inferior, persiste en el sistema correccional federal: el grupo más grande de presos por
drogas sigue siendo el afroamericano (41%), seguido de cerca por el hispano (34%).
Una de las más trascendentes implicaciones de la desigualdad institucionalizada
es correctamente precisada por Loïc Wacquant en su estudio socio-penológico Les
prisons de la misère:
“A la deliberada atrofia del estado de bienestar le corresponde la distópica hipertrofia del estado
penal: la pobreza y decadencia de uno tiene como directa y necesaria contraparte la grandeza e
insolente opulencia del otro. (…) Tomando en cuenta que los internos son abrumadoramente
tomados de las fracciones de la clase trabajadora, quienes son por esta misma razón más
proclives a recurrir a la protección pública, el subsidio alimentario y el apoyo de vivienda, esta
tendencia sugiere que el encarcelamiento se ha vuelto de facto el más grande programa
estadounidense para los pobres” 128
Las diferencias punitivas por tipo de raza son una lacerante realidad. No obstante, queda
por responder cómo exactamente un sistema de justicia de jure racialmente neutro se ha
distorsionado y ha alcanzado tales resultados discriminatorios. Alexander ofrece un
mecanismo simple pero contundente. Se trata de un proceso en dos fases. La primera
consiste en dotar a las autoridades que aplican la ley de un amplio margen discrecional
con respecto a quien arrestar y procesar por delitos de drogas –lo que afianza los
estereotipos conscientes e inconscientes de los oficiales.129 Tal hipótesis encaja con la
evidencia empírica sobre los arrestos de drogas presentada en la gráfica 19.
El segundo paso reside en cerrar las cortes a todos los litigantes que inculpen al
sistema de actuar bajo sesgos raciales. Si la Corte Suprema desempeñó un papel
128 Wacquant, Prisons of Poverty, 58 y 69. 129 Alexander, The New Jim Crow, 100.
82
fundamental detrás de los avances civiles en la década de los sesenta es gracias y no a
pesar de ésta que el encierro minoritario ha logrado afianzarse. En 1987, en McClesky v.
Kemp, la Corte decidió que el sesgo racial no puede ser utilizado como argumento bajo
la Decimocuarta Enmienda, sin importar la enorme cantidad de evidencia empírica que
se presentó en el caso (98.4 de los condenados a pena de muerte en Georgia eran
afroamericanos). En 1995, en Purkett v Elm, la Corte Suprema respaldó que los jurados
puedan prescindir arbitrariamente de integrantes afroamericanos. En 1996, en Whren v
United States, el máximo tribunal defendió el cateo en busca de drogas cuando alguien
es detenido por violaciones al reglamento de tránsito, a pesar de los límites de la Cuarta
Enmienda, lo que coincide con la sentencia de Brignoni-Ponce v United States que
permite a los policías emplear la raza como factor decisivo para detenciones a
motociclistas.
En la misma línea, en Kimbrough v United States (2007), la más alta institución
de justicia avaló la disparidad punitiva entre cocaína y crack: mientras 500 gramos del
primero son necesarios para activar la sentencia mínima, sólo cinco unidades, cien
veces menos, pueden constitucionalmente detonar la misma condena. El sesgo racial
reside en el hecho de que entre 80% y 86% de los presos federales condenados por
delitos con crack, según el año de corte, son afroamericanos.130 Algunos podrían
argumentar que las penas específicas por sustancia deben ser sensibles al consumo de
cada grupo étnico. No suscribo este punto de vista. Reitero, en cambio, que el Estado
está obligado a garantizar el conjunto más extenso de libertades básicas, procurar
justicia de manera imparcial y recuperar el aplastado principio liberal de la igualdad.
130 John Scalia, Federal Drug Offenders 1999 With Trends 1984-1999 (Washington DC: Bureau of Justice Statistics), 11.
83
4. La hélice doble: ley y realidad mexicanas
La crisis anidada: México en América Latina
América Latina es la región más violenta del mundo. A pesar de que sólo ocho por
ciento de la humanidad habita en el subcontinente, 42% de los homicidios del planeta se
registran en sus calles.131 Sudamérica, El Caribe y Centroamérica son las tres
subregiones del mundo con mayor porcentaje de asesinatos cometidos con un arma de
fuego, variable estrechamente asociada a la presencia de grupos criminales. Si en
Latinoamérica 74% de los asesinatos se realizan con pistolas y rifles, en el este de
Europa lo hacen en 6%. Sólo el sur de África –donde Lesotho y Sudáfrica destacan
como outliers- puede rivalizar con Latinoamérica en número de asesinatos per capita.132
Esto no necesariamente significa que la región esté atrapada en el atraso pues,
aunque incipientes, las democracias latinoamericanas conviven de forma estructural y
relativamente exitosa con las más altas tasas de homicidio del globo. Por si fuese poco,
en general, sus sistemas penales castigan con extraordinaria severidad los delitos de
drogas. De acuerdo con un reciente estudio del Transnational Institute y la Washington
Office on Latin America (WOLA), la estrategia punitiva mundial ha tenido un enorme
impacto en los sistemas de justicia latinoamericanos.133
La asidua implementación del prohibicionismo durante las últimas cuatro
décadas no sólo ha sido inefectiva para menguar la producción, el tráfico y el consumo
de sustancias ilícitas sino que también ha generado enormes consecuencias negativas en
la región: una carga de trabajo excesiva para las cortes, el hacinamiento de las cárceles
y el sufrimiento de decenas de miles de personas tras las rejas por ofensas menores de
131 Moisés Naím, La gente más asesina del mundo, 15 de diciembre de 2012. Acceso el 29 de enero de 2014, http://internacional.elpais.com/internacional/2012/12/15/actualidad/1355593439_417099.html. 132 UNODC, Intentional Homicide, Count and Rate per 100,000 Population (1995-2011). (Viena: Publicación de las Naciones Unidas, 2011) 21-25 y 39-55. 133 Metaal y Youngers, Systems Overload, 5.
84
tráfico de drogas o incluso por posesión simple. El peso de la legislación de drogas,
además, se hace sentir con mayor fuerza entre los sectores más debilitados y vulnerables
de la sociedad.134 Una vez que se ejecutan estas sentencias, los ciudadanos son
enjaulados en sitios donde los derechos humanos son más ficción que ley.
En general, con relativas pero importantes excepciones, los códigos penales
latinoamericanos funcionan como fuentes primarias que atestiguan la irracionalidad del
castigo y la granítica desproporcionalidad de la ley. En Bolivia, Ecuador y México, por
ejemplo, las máximas penas por narcotráfico superan las de los homicidas (ver gráfica
22). En Colombia, la sanción máxima por tráfico de narcóticos son treinta años,
mientras que la violación merece como máximo dos décadas de prisión. Dicho con más
tesón, el Colectivo de Estudios Drogas y Derecho sostiene que “en América Latina es
más grave contrabandear cocaína a fin de que pueda ser vendida a alguien que quiera
consumirla que violar a una mujer o matar voluntariamente a un vecino”.135
Precisemos que, de acuerdo con la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y
Democracia, América Latina sigue siendo el mayor exportador mundial de cocaína y
marihuana, además de creciente productor de opio, heroína y drogas sintéticas.136 A la
par de su producción, ha aumentado su consumo y, en suma, el control de los mercados
internos y las rutas del tráfico internacional han catalizado un aumento en los niveles de
crimen organizado y una explosión en las cifras de violencia que, bajo un socavado
diseño de instituciones endebles, representan una importantísima amenaza al remanso
democrático contemporáneo.137
134 Metaal y Youngers, Systems Overload, 5. 135 Rodrigo Uprinmy Yepes et al., La adicción punitiva. La desproporción de leyes de drogas en América Latina (Bogotá: Colectivo de Estudios de Drogas y Derecho, 2012), 5. 136 César Gaviria, et al., Drogas y Democracia: hacia un cambio de paradigma (Río de Janeiro: Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2009), 7. Entre los miembros de la comisión destacan los ex presidentes de Brasil, México y Colombia, Fernando Henrique Cardoso, César Gaviria y Ernesto Zedillo, además de Antanas Mockus, Enrique Krauze y Mario Vargas Llosa. 137 Gaviria et al., Drogas y democracia, 9.
85
Es dentro de este universo en el que México destaca por una particularmente
cruenta guerra contra las drogas. Sin embargo, a pesar del reciente incremento
exponencial de la violencia, México no es el país más inseguro de la región. La
hecatombe que la prensa nacional e internacional señalaba en México es relativamente
hiperbólica, pues las tendencias mexicanas son pírricas en contraste con las venezolanas
u hondureñas: Caracas pasó de 20 asesinatos por cada cien mil habitantes en 1995 a 52
en 2008; Tegucigalpa involucionó de 42 en 1999 a 92 en 2011. Recordemos que la más
recientes cifras mexicanas registran un descenso de 24 a 22, lo que sugiere un potencial
punto de inflexión.
A pesar de esto, México tiene el mayor número absoluto de homicidios al año,
sólo después de Brasil, y había registrado una cifra tan baja como la de Estados Unidos
en 1995 (8.1), lo que denota un súbito incremento de 300% durante el sexenio de Felipe
Calderón. De acuerdo con las cifras más cercanas a 2011, México no sólo es el país más
86
inseguro de la OCDE sino que se registraron más asesinatos en México que en la suma
de los treinta y tres países restantes de esta organización (24,803 contra 27,199).138 El
desplome en México es, por lo tanto, mediano en términos relativos pero descomunal en
montos absolutos.
Ahora bien, no son pocos los académicos que clasifican a México como un país
liberal en su política de drogas, a partir de las reformas del 2009 a la Ley General de
Salud que en el artículo 479 permiten dosis mínimas de opio, heroína, cannabis,
cocaína, LSD, MDA, MDMA y metanfetaminas.139 Con la histórica y muy breve
salvedad del periodo de legalización de drogas en 1940, México no puede ser
138 UNODC, Intentional Homicide. 139 Véase, por ejemplo, Viridiana Ríos, “Marihuana: seis mitos”, Nexos, 1 de noviembre de 2013. Acceso el 29 de enero de 2014, http://www.nexos.com.mx/?p=15501.
87
considerado un sitio de regulación de narcóticos.140 A nivel administrativo, todas las
acciones relacionadas con las drogas, incluyendo el consumo, permanecen prohibidas.
La pena por uso personal oscila entre $360,000 y $720,000 por cada unidad de
enervante.141 El derecho penal, que efectivamente no prohíbe el consumo, castiga todos
los demás verbos, incluida la posesión. Además, las magras cantidades para el uso
individual que tolera son tan pequeñas que a veces no existen como unidad de venta en
el mercado: cualquier usuario de cocaína, por ejemplo, que compre la cantidad más
modesta para uso personal es, según la citada ley, automáticamente un narcomenudista.
México es, para efectos prácticos, un país completamente prohibicionista.
Habiendo aclarado esto, queda responder las grandes preguntas: ¿por qué la
tendencia positiva de seguridad se invirtió en 2007? ¿Por qué la situación empeoró tanto
y por qué tan rápidamente? Es necesario describir las circunstancias en las que Felipe
Calderón encontró al país cuando comenzó su administración. A pesar de las olas de
violencia ocasionadas por romper el equilibrio entre los cárteles de la droga, los últimos
dos gobiernos priistas y el primero de alternancia lograron generar una clara tendencia
positiva en términos de seguridad nacional, pues la tasa de homicidios diminuyó de
forma sistemática hasta 2007. El número total de asesinatos pasó de 14 mil 520 en 1990
a 8 mil 507 en el 2007.142
En este sentido, cuando la administración calderonista recién comenzaba, sólo
53 municipios eran testigos de un asesinato cada mes del año, lo que representa
únicamente el 2.21% del total de municipios y delegaciones del país. Un año después, la
140 Froylán Enciso, “Una historia para (re)legalizar las drogas en México”, Video de YouTube, 20:11, 8 de agosto de 2013, http://nuestraaparenterendicion.com/index.php/blogs-ok/weary-bystanders/item/1907-una-historia-para-la-relegalizar-las-drogas-en-m%C3%A9xico. 141 Madrazo y Guerrero, “Más caro el caldo”. 142 Fernando, Escalante, “Homicidios 2008-2009. La muerte tiene permiso”, Nexos, 3 de enero de 2011. Acceso el 20 de diciembre de 2012, http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=1943189, el 10 de junio de 2011.
88
cifra llegó al 3.44%.143 La evidencia implica que no era necesario entrar en una lógica
de guerra, de fuerza bruta y de poca inteligencia: la teoría del Estado fallido, a veces
impulsada desde Washington, es falsa y también grandilocuentemente usada a
posteriori para justificar una estrategia injustificable desde los datos duros.
El segundo hecho que refuta esta percepción se vuelve evidente al comparar la
cifra de homicidios en México contra la de otros países. Diez personas fueron
asesinadas durante el 2006, por cada 100 mil habitantes en México. Para el mismo año,
el monto en Brasil llegaba a 22.7. En Colombia, Guatemala, Venezuela y El Salvador
las cifras eran de 40, 45, 45.1 y 64.7, respectivamente.144 No obstante, las cifras de
Djibouti, Somalia y Armenia eran todas inferiores a 3.5, similares a las de los países de
Europa del Este. Es, pues, evidente que el número de homicidios no es un parámetro
adecuado para clasificar a un Estado exitoso de uno fallido: hacer esta suposición es una
simplificación tan burda como equiparar a Marruecos con Dinamarca, que de hecho
tienen la misma cifra (1.1).145
En este contexto fue que el presidente de México, michoacano de nacimiento,
decidió desplegar a las fuerzas armadas en su estado natal, once días después de haber
llegado a Los Pinos. La estrategia fue empleada a lo largo del siguiente año en varios
estados de la República: el operativo Baja California, centrado en Tijuana, el Operativo
Chihuahua, el Operativo Culiacán-Navolato en Sinaloa, el Operativo Sierra Madre en
otra parte del mismo estado y en Durango, el Operativo Nuevo León-Tamaulipas y el
Operativo Guerrero.146
143 Escalante, La muerte tiene permiso. 144 UNODC, International Homicide Statistics, 2-6. 145 UNODC, International Homicide Statistics, 3. 146 Escalante, La muerte tiene permiso.
89
La guerra civil: causas y efectos de la violencia
El proyecto de Calderón en contra del crimen organizado incluyó elementos adicionales
a la presencia de las fuerzas armadas en puntos alarmantes para garantizar la seguridad
nacional. En marzo de 2007 envió una iniciativa de reforma constitucional al Congreso
en materia de justicia penal. La propuesta contenía la inclusión del concepto de arraigo
en la Constitución que permitiría tratar delitos graves y de delincuencia organizada,
otorgando un límite de treinta días para los primeros y de sesenta para los segundos –
que terminó aprobado por cuarenta y ochenta, respectivamente- la remoción de la orden
de cateo para justificar el ingreso de la policía a un domicilio determinado, la garantía
formal sobre la autonomía técnica de la policía exclusivamente en materia de
investigación, el establecimiento de un único código penal federal emitido por el
Congreso de la Unión, la creación de un sistema nacional de desarrollo policial que
regulara los cuerpos de justicia de los tres niveles de gobierno, entre otros puntos.147 La
reforma fue aprobada excepto en los temas de código penal único y la prescindible
orden de cateo para entrar a propiedades privadas.
A través de la Ley de Narcomenudeo, aprobada en 2009, se reformó la Ley
General de Salud, el Código Penal Federal y el Código de Procedimientos Penales.
Como resultado, la fisiología del cuerpo legal que regula los delitos de drogas en el país
se ha vuelto más compleja. El consenso punitivo, más represivo. Mientras las entidades
federativas entraron en la persecución de los delitos contra la salud, la protección de
libertades básicas que la Constitución proporciona a los ciudadanos se desplomó a partir
de la amplísima categoría jurídica de delincuencia organizada: tres personas o más que
cometan un crimen, según dicta el reformado artículo 16.
147 Jorge Chabat, “La respuesta del gobierno de Felipe Calderón al desafío del narcotráfico: entre lo malo y lo peor” en Los grandes problemas de México. Seguridad nacional y seguridad interior, eds. Arturo Alvarado y Mónica Serrano (México: El Colegio de México, 2010), 32.
90
La excepcionalidad de la persecución a este tipo de delitos incluye un paréntesis
del constreñimiento constitucional de la autoridad a través de figuras legales de corte
autoritario como el arraigo –declarado inconstitucional por la Suprema Corte en 2005,
antes de que fuera introducido a la Carta Magna- la retención ampliada –aprehensión de
indiciados por el doble de tiempo convencional- la incomunicación –total salvo por la
relación con el abogado defensor- prisión preventiva de oficio –es decir que sin
considerar la peligrosidad, el preso esperará su sentencia en prisión- o la extensión del
dominio –la confiscación de los bienes por parte de la autoridad si los considera
“instrumento, objeto o producto del delito”.148 Ya con la Constitución reformada a
modo, tocó el turno de la cooperación internacional.
Iniciado con el gobierno republicano de George W. Bush en su visita a Mérida
en marzo de 2007 –y ratificado dos años después por Barack Obama, en Guadalajara- el
proyecto de cooperación más importante en la historia de la relación bilateral incluía la
ayuda inicial de $1,600 millones de dólares en equipo militar, entrenamiento de
personal e intercambio de información, destinados a “disminuir el poder de las
organizaciones criminales al capturar y encarcelar a sus líderes, así como reducir los
ingresos obtenidos por el tráfico de drogas”.149 En contraste con el Plan Colombia de
finales de los noventa, la Iniciativa Mérida delimitó como su principal objetivo la
modernización organizativa de las instituciones de seguridad mexicanas, así como
fortalecer su capacidad de inteligencia.
Vale decir que la teoría de la responsabilidad compartida y los cuatro pilares
que buscaban robustecer el estado de derecho y transformar comunidades delictivas en
sitios de armonía colectiva, entre otras metas, se ha traducido, de facto, en la compra de
148 Madrazo, La ley, 217. 149 “Iniciativa Mérida” Embajada de los Estados Unidos en México. Acceso el 20 de noviembre de 2012, http://spanish.mexico.usembassy.gov/es/temas-bilaterales/mexico-y-eu-de-un-vistazo/iniciativa-merida.html.
91
cuatro aviones CASA 235, nueve helicópteros UH-Blackhawk y ocho Bell 412, lo que
representa 86% del total de la ayuda económica hasta abril de 2013.150 El presupuesto
de la Iniciativa Mérida cae en la lógica clásica de fuerza en contra de la oferta de drogas
como estrategia asistencialista de corte primordialmente militar.
En términos de procuración de justicia, la estrategia punitiva de Calderón quedó
claramente registrada en el número de averiguaciones previas y arrestos por delitos
contra la salud. La escasa inteligencia del sistema de justicia federal básicamente se
dedicó, durante 2007 y 2008, a perseguir narcotraficantes. El número de averiguaciones
por delitos contra la salud, como ilustra la gráfica 24, superaba a todos los otros delitos
del fuero federal juntos.
150 Clare Ribando Seelke y Kristin M. Flinkea, U.S.-Mexican Security Cooperation: The Merida Initiative and Beyond. (Washington DC: Congressional Research Service, 2013), 8.
92
Similarmente, los arrestos por delitos contra la salud incrementaron
significativamente durante la segunda administración panista. Además de la divergencia
de información entre el INEGI y Presidencia, se aprecia un incremento sin precedentes
en 2009 que, de nuevo, disminuye durante 2010 y 2011. Lo anterior se explica por la
promulgación de la ya mencionada Ley de Narcomenudeo que delega la persecución de
los delitos de posesión y menudeo de narcóticos al fuero común. Queda claro, además,
que fue bajo la administración de Vicente Fox, ahora gran defensor de la legalización de
la marihuana, cuando el sistema de justicia centró su capacidad coercitiva en los delitos
contra la salud (ver gráfica 25).
Si el despegue de las cifras judiciales de averiguaciones y aprehensiones es
indicativo de una estrategia prohibicionista potente, la evidencia empírica de la
93
violencia, tanto cualitativa como cuantitativa nos lleva a la conclusión de que México
padece una guerra civil. La literatura académica establece un umbral anual de 1,000
muertes entre bandos armados dentro de un Estado que el conflicto mexicano supera
con creces.151 Los métodos de homicidio se han transformado en exhibiciones
cotidianas de crueldad extrema, a veces acompañadas de mensajes o narcomantas, a
grado tal que en algunas partes del país la muestra de cadáveres y decapitados se ha
vuelto relativamente parte de la vida común.152
La guerra civil mexicana no es convencional o de tipo clásico en tanto que los
grupos armados no buscan derrocar o sustituir al Estado y, a pesar de que es un
conflicto nacional, está dictado en gran medida por los acontecimientos que suceden
internacionalmente –lo que contrasta con la lógica interna de las guerras civiles. Por el
contrario, es un ejemplo prototípico de una “nueva guerra civil”, las cuales se definen
por la búsqueda de bienes materiales y no por ideales de justicia social. El Estado es
enemigo y aliado, según las circunstancias y los actores: se puede le cooptar y cooperar
con él pero también eliminar, enfrentar o, como el caso de las autodefensas, milicias
particulares, comenzar a sustituir. Se trata, en todo caso, de una serie de conflictos
armados sin pretensiones ideológicas explícitas o sistemáticas, pero al fin y al cabo, una
guerra civil.153
Ahora bien, la estrategia de confrontación a la oferta de narcóticos ha detonado
múltiples efectos que deben ser analizados críticamente. En primer lugar, la evolución
positiva del número de homicidios en México no sólo se detuvo sino que se revirtió
drásticamente, creando una grave situación de inseguridad generalizada en el país, con
151 Andreas Schedler, Mexico’s Civil War Democracy (Ciudad de México: CIDE, 2013), 2. 152 De acuerdo con Guerrero, el 47.9% de los comunicados explican el crimen por pertenecer a un cártel o banda rival. El 6% de los mensajes justifican el asesinato “por ser policía”, el 16% por ser asaltante o ratero, que es en realidad un ataque contra el bajo crimen de bandas rivales. Eduardo Guerrero, “Cómo reducir la violencia”, Nexos, 3 de noviembre de 2010, acceso el 20 de diciembre de 2012, http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=1197808. 153 Schedler, Mexico’s Civil War, 3 y 10.
94
zonas específicas de elefantiásica peligrosidad. En segundo lugar, el marcado
incremento en el número de asesinatos trajo consigo un aumento paralelo de actividades
delictivas relacionadas, como la extorsión, el secuestro y el robo, a veces encabezados
por los cárteles del narcotráfico.154
En tercer lugar, los reportes nacionales e internacionales dan muestras
contundentes de que la agresiva estrategia del gobierno calderonista no mantiene las
tendencias históricas de decomisos en México. Los esfuerzos del gobierno federal no se
han traducido en aumento de los decomisos o erradicaciones, salvo en el
desmantelamiento de laboratorios de metanfetaminas y decomisos de opio.155
La incautación de toneladas de cocaína, la sustancia más redituable del mercado
de drogas, ha pasado de 50 en 2006 a 10 en 2011.156 Las confiscaciones de esta
154 Eduardo Guerrero, “La raíz de la violencia” Nexos, 1 de junio de 2011, acceso 20 de septiembre de 2012, http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2099328. 155 Héctor Aguilar Camín, et al., Informe Jalisco: Más allá de la guerra de las drogas, (México: Ediciones cal y arena, 2012) 105-110. 156 Aguilar Camín, Informe, 108 y 110.
95
sustancia en términos relativos, han disminuido desde 1998 y los años de 2006 y 2008
son los que han registrado peores resultados, desde 1985.157 El decomiso de marihuana,
el psicotrópico más consumido, se ha quedado estancado desde la entrada del PAN al
ejecutivo federal -un promedio de dos mil toneladas anuales. La estrategia del Estado
mexicano, además, ha logrado fragmentar a los cárteles, creando un sinnúmero de
facciones y células delictivas que compiten violentamente –cuyos nocivos efectos para
la espiral de violencia explico posteriormente.
Finalmente, el gobierno no sólo ha sido partícipe de la violencia por omisión
sino también como importante actor en contra de los derechos humanos.158 La policía
federal, la marina y el ejército mexicanos han sido desplegados en distintas partes del
territorio para contener y combatir al narcotráfico. A su paso han dejado un rastro de
violaciones a derechos humanos que aumentan conforme lo hace el número de
operaciones militares. En 2007 la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) realizó
27 operaciones contra los cárteles. Ese mismo año, la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos (CNDH) documentó 367 expedientes de queja por faltas a DDHH
en contra de la SEDENA. Dos años después, el número de operaciones subió a 98 y el
de expedientes, a 1791. Sólo en ese año se presentaron 6,083 quejas específicas.
De 2006 a 2011, la SEDENA pasó de ocupar del noveno al primer lugar como la
autoridad más señalada por violaciones a derechos humanos.159 El exceso de la fuerza
por parte de las autoridades federales está documentado empíricamente a partir del
índice de letalidad que mide la disparidad entre el número de muertos y heridos en un
conflicto armado. Muchos más muertos que heridos, según el índice, sugiere un abuso
coercitivo de las autoridades. La policía federal registra 2.6 fallecidos por cada herido.
157 UNODC, World Drug Report 2010, 74. 158 Guerrero, La raíz de la violencia. 159 Carlos Silva, Catalina Pérez Correa y Rodrigo Gutiérrez, Uso y abuso de la fuerza letal por parte de las fuerzas federales en enfrentamientos con presuntos miembros de la delincuencia organizada (Ciudad de México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2011).
96
La SEDENA, 9.1 y la Marina 17.3. Las cifras de la policía brasileña –que ha sido
investigada por Naciones Unidas por perpetrar ejecuciones extrajudiciales- de San
Pablo van de 2 a 0.55 entre 2006 y 2010.160 Esto indica un innegable exceso por parte
de la policía federal y un abuso alarmante de la fuerza letal en los órganos militares.
A pesar de que el problema de seguridad es generalizado, los escenarios más
violentos ocurren a nivel regional y, fundamentalmente, municipal. El estado de
Chihuahua, particularmente Ciudad Juárez, fue claramente un caso aparte. En 2010
llegó a representar un tercio de todos los asesinatos del crimen organizado
documentados por el gobierno. La cifra total de homicidios llegó a 1,332, lo que
representa una inverosímil tasa de homicidio de 101 muertos por cada cien mil
habitantes161. Algunos municipios de los estados de Sinaloa, Guerrero y Michoacán,
como Culiacán, Apatzingán y Acapulco o la zona conocida como El Infiernillo, son
puntos clave para explicar la espiral de violencia en el país. No obstante, Puebla, Baja
California Sur, Campeche y Yucatán son estados por debajo de la media nacional donde
las tendencias de violencia marcadas por las reacciones del narcotráfico a las políticas
del gobierno son mucho más tenues. La guerra civil es geográficamente asimétrica.
El momento clave para explicar la crisis de seguridad nacional durante la
segunda administración panista es el 2008. La tesis de Fernando Escalante señala que
los operativos conjuntos están fuertemente correlacionados con el evidente incremento
de la violencia.162 La gráfica 27 muestra la marcada diferencia en la tasa de homicidio
de los estados con y sin presencia militar. El contraargumento inmediato señalaría que
el ejército está ahí precisamente por el alto nivel de crimen, que coincide con la
importante subida de las tasas de homicidio regionales. El problema de endogeneidad es
160 Silva, Pérez Correa y Gutiérrez, Uso y abuso de la fuerza, 12-15. 161 Cory Molzahn, et al., Drug Violence in Mexico. Data and Analysis Through 2012 (San Diego: Trans-Border Institute, 2013), 26. 162 Escalante, La muerte tiene permiso.
97
claro y, sin embargo, Eduardo Guerrero puntualiza el mecanismo causal del
funcionamiento de los cárteles de la droga esclareciendo parcialmente el dilema. La
violencia se produce como efecto de la estrategia del gobierno federal al arrestar a los
jefes de los cárteles.
El encarcelamiento de Alfredo Beltrán Leyva y la muerte de su hermano, Arturo
Beltrán Leyva, el jefe de jefes, las capturas de Eduardo Arellano Félix, Enrique
Villarreal y Rafael Cerdeño, por mencionar sólo algunos de los arrestos más
importantes, generan dos efectos simultáneos: el desencadenamiento de crisis internas
de sucesión, y la lucha por la plaza del cartel golpeado, pues el momento de crisis es
oportunamente aprovechado por organizaciones rivales.163 La salida de un jefe
reconocido ocasiona escisiones que se traducen en la multiplicación de los cárteles. El
163 Guerrero, Cómo reducir la violencia.
98
número de cárteles poderosos en el país pasó de 6 a 12 en un lapso de cuatro años; la
cifra de grupos criminales se elevó de 11 a 114, un incremento de 1036%. El panorama
es absolutamente distinto al que imperaba antes de que el capo de capos, Miguel Ángel
Félix Gallardo -jefe del cártel de Juárez y del que surgieron prácticamente todos los
demás- fuera capturado.
Una vez que nuevos cárteles han surgido como efecto directo del
encarcelamiento o asesinato del líder, el mecanismo de supervivencia dentro del
mercado de estupefacientes implica ganar respeto empleando rápida e intensivamente
técnicas violentas para defender un determinado territorio de cárteles rivales que buscan
aprovecharse del momento de crisis ajeno. Con el propósito de aumentar su fuerza, los
cárteles reclutan pandillas que se alinean a las circunstancias del conflicto y reciben
armas por parte de los cárteles para acabar unos con otros.164
Ninguno de los megacárteles tiene la capacidad necesaria para destruir a otro en
el corto plazo. Mucho menos a todos los demás. El resultado es un escenario de
constantes desequilibrios ocasionados por las políticas gubernamentales donde cada vez
hay más asociaciones delictivas involucradas en busca de nuevos espacios estratégicos
dentro del territorio nacional. De este modo, la violencia se vuelve el elemento esencial
e imprescindible dentro de una espiral criminal que busca hacerse de las enormes
fortunas del mercado ilícito de psicotrópicos.
En una línea similar, Javier Osorio encuentra resultados estadísticos que revelan
cómo el incremento en los aseguramientos de droga tiene un efecto contraproducente
que aumenta los niveles de violencia. “Las acciones gubernamentales que afectan las
fuentes de ingreso de las organizaciones criminales parecerían desatar oleadas de
violencia en represalia con las autoridades o contra delatores de otras organizaciones.
164 Guerrero, Cómo reducir la violencia.
99
También pueden recurrir al uso de la fuerza para arrebatar droga a sus rivales a fin de
compensar las pérdidas causadas por los decomisos gubernamentales, o para disciplinar
a miembros de su misma organización con el fin de evitar errores que deriven en
decomisos futuros”.165 No obstante lo cual, en su búsqueda por las causas estructurales
de la violencia, Osorio rechaza la tesis del llamado efecto hidra: “el aumento de
detenciones tiene un impacto importante en la reducción del número de ejecuciones.
Los arrestos inhiben el comportamiento criminal mediante el incremento sustantivo en
la probabilidad de castigo de presuntos delincuentes”.
A este alegato se suma el de Alejandro Poiré, secretario de gobernación en el
último año de la administración calderonista, ex director del CISEN y doctor en Ciencia
Política por Harvard. Poiré, junto con María Teresa Martínez, analizó las tendencias de
los homicidios en Jalisco y sus alrededores antes y después de la muerte que el ejército
propinó a Nacho Coronel, uno de los jefes del Cártel de Sinaloa. Tras un breve y básico
análisis estadístico, rechaza la hipótesis del efecto hidra y realiza una apología de la
gresca frontal del gobierno federal.166
Cierto es, como muestra Osorio, que la teoría del efecto hidra no se comprueba
estadísticamente en todos los casos. No es ninguna ley. Sin embargo, Eduardo Guerrero
refutó contundentemente el artículo de Poiré que generalizaba a partir de un solo caso.
Con base en 28 aprehensiones a capos de alto nivel- que van de 2007 a 2011 y que
incluyen a narcotraficantes como Eduardo Arellano Félix o Arturo Beltrán Leyva-
señala que: “en 78.5% de los casos la violencia aumentó después del evento (…)
Cuando comparamos las tasas de crecimiento antes y después del evento, encontramos
que en 19 de los 28 casos la tasa de crecimiento registra un aumento, es decir, en el
165 Javier Osorio, “Las causas estructurales de la violencia. Evaluación de algunas hipótesis”, en Las bases sociales del crimen organizado y la violencia en México, ed. José Antonio Aguilar (México: Secretaría de Seguridad Pública – Centro de Investigación y Estudios en Seguridad, 2012), 114. 166 Alejandro, Poiré. “La caída de los capos no multiplica la violencia. El caso de Nacho Coronel”, Nexos. 1 de mayo de 2011. http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2099273
100
67.9% de los casos. Finalmente, por lo que se refiere al “efecto escalamiento”, es decir,
al aumento en el “nivel mínimo y constante” de violencia en la zona después del evento,
éste se registra en 15 de los 28 casos, es decir, el 53.6% de los casos”.167
Las conclusiones del estudio de Osorio ilustran la complejidad del debate sobre
las causas estructurales de la violencia: “en general, los resultados del análisis
estadístico indican que el escalamiento de la violencia criminal se explica por la
concurrencia de diversos factores. El conjunto de variables asociados con los beneficios
de perpetrar acciones violentas parece tener el mayor poder explicativo para dar cuenta
del incremento en el número de ejecuciones relacionadas con el crimen organizado”168
Queda claro que este debate, en cuanto complejo, polémico y fundamental, es análogo
al estadounidense sobre los orígenes y las explicaciones del encarcelamiento masivo,
que he descrito en el capítulo anterior. Como mecanismo causal teórico, la
interpretación de Andreas Schedler destaca por su perspicacia: “en suma, el shock de
demanda a partir del boom de la cocaína explica que encendió la guerra; la
disponibilidad estructural de dinero, armas y personal la ha vuelto viable y la
fragmentación de actores [no sólo el efecto hidra y la desestabilización de los cárteles
sino el desequilibrio político y la multiplicación de autoridades que la democratización
conlleva] es lo que la ha intensificado”.169
En el caso mexicano tenemos básicamente dos grandes alternativas que se
alinean en favor y en contra de los operativos conjuntos del gobierno federal. Si el
efecto hidra es fundamentalmente falso, ¿qué explica entonces la súbita escalada en la
violencia, dado que las rentas enormes del narcotráfico se mantienen relativamente
constantes? Si la aprehensión indistinta de capos funciona, ¿por qué el crimen empeoró
de 2007 a 2011 –antes de que la estrategia contra los Zetas entrara en vigor? El supuesto 167 Guerrero, La raíz de la violencia. 168 Osorio, Las causas estructurales, 113. 169 Schedler, Mexico’s Civil War, 7.
101
efecto disuasivo que las instituciones de justicia generan sobre los cárteles significa en
realidad entrar a un sistema que es, cuando menos, parcialmente controlado por los
mismos cárteles. Me refiero, por supuesto, al secuestro del sistema penitenciario por
parte de las organizaciones criminales.
El efecto disuasivo que imponen las amenazas de las sanciones gubernamentales
no son universalmente eficaces ni homogéneas; su magnitud varía desde un efecto
disuasivo nulo hasta uno casi total.170 ¿Por qué sería riesgoso ir a prisión, si se trata de
un sitio domesticado y gobernado bajo reglas propias? La distinción entre prisiones
federales y estatales, así como el papel de las extradiciones a Estados Unidos –que es
absolutamente marginal en cifras aunque preciso en el envío de capos clave- son nuevas
variables con importancia teórica que deben ser empíricamente puestas a prueba.
¿Qué nivel de violencia observaríamos si el gobierno de Felipe Calderón hubiera
decidido colaborar con los cárteles de la droga? ¿Hubiera sido preferible no sacar a los
militares de sus cuarteles? La respuesta contrafactual en sí misma no es, para motivos
de este trabajo, verdaderamente relevante. Lo indudablemente trascendental es la
conclusión que se obtiene de las decisiones del gobierno calderonista: ciertas
circunstancias históricas, geográficas, demográficas, económicas, políticas, sociológicas
y culturales han convergido en el caso mexicano para arrojar luz sobre el consenso
punitivo mundial: la estrategia contra el narcotráfico está esencialmente equivocada. El
drama humanitario que acontece en México debe servir como muestra inequívoca de
que el combate a la oferta de estupefacientes, sustentada en importantes decomisos y en
la captura de grandes líderes del crimen organizado, está basada en la ilusión de que es
posible eliminar las leyes económicas de la oferta y la demanda agregadas.
170 Durlauf y Nagin, Imprisonment and crime, 13.
102
Michoacán encaja como símbolo perfecto. Fue el primer problema de seguridad
en explotar bajo la administración de Calderón: centro de distribución y producción de
drogas, particularmente de metanfetaminas, está conectado al Pacífico a través del
puerto Lázaro Cárdenas, uno de los más importantes del país. Antes estuvo dominado
antes por la Familia Michoacana, hoy por los Caballeros Templarios. El resto de los
Beltrán Leyva colisiona con el Cártel Jalisco Nueva Generación, además de la contienda
mayúscula entre Zetas y Cártel de Sinaloa que también acontece en Michoacán.
También ahí ha surgido una nueva veta del problema de seguridad, representada por la
alarmante aparición de nuevos grupos de autodefensa en contra de los cárteles, que en
ocasiones buscan remplazar la justicia que el Estado no garantiza y a veces pretenden
dominar las actividades criminales. Michoacán ha recibido muy tempranamente las más
potentes estrategias en contra del narcotráfico.171 Seis años después, Michoacán sigue
anclado en la inseguridad y el crimen incólume. Y vuelve a poner a prueba la estrategia
de seguridad bajo una nueva administración federal.
A la estrategia de Enrique Peña hay que añadir cuatro ingredientes más: la
desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública, creada por Fox, para concentrar la
agenda de seguridad en la Secretaría de Gobernación; la accidentada creación de la
Gendarmería, un híbrido policial y militar, con mandos civiles, cuyo objetivo central no
ha sido consistentemente definido; un énfasis en la prevención del crimen y la reducción
de los indicadores de violencia y un espinoso distanciamiento en términos de
cooperación con Washington.172
171 Pablo de Llano, “El crimen organizado de Michoacán reta al gobierno de México” El País, 30 de julio de 2013, acceso el 20 de septiembre de 2013, http://internacional.elpais.com/internacional/2013/07/29/actualidad/1375133526_100791.html. 172 Randal Archibold et al. “Mexico’s Curbs on U.S. Role in Drug Fight Sparks Friction” The New York Times, 30 de abril de 2013, acceso el 20 de septiembre de 2013, http://www.nytimes.com/2013/05/01/world/americas/friction-between-us-and-mexico-threatens-efforts-on-drugs.html?pagewanted=all&_r=0
103
Los resultados de los primeros meses del nuevo gobierno priista no son
alentadores. La veleidosa y moderada tendencia de disminución de los homicidios, que
comenzó en el último año de Calderón, se ha exagerado y sobredimensionado, a la par
de una nueva estrategia de comunicación política en la cual el gobierno dejó de
vociferar arrestos, decomisos y detalles de los operativos contra el narcotráfico. El
panorama es, cuando menos, amenazante: “para el futuro del país, empero, ese bien
[una mejora en la percepción de seguridad en los últimos meses, según INEGI] podría
ser un escenario de pesadilla. Altos niveles de violencia combinados con fuertes dosis
de silencio. Muchos muertos, pero (casi) nadie a quien le importe. El sentido de
urgencia de años recientes, perdido. El impulso a transformar las instituciones,
detenido.”173
Más allá de los miles de guillotinados, colgados y muertos, ¿qué consecuencias
tiene esta ola de crimen y narcotráfico? Beatriz Magaloni, Alberto Díaz-Cayeros y
Vidal Romero prueban “una especie de efecto multiplicador del miedo por todo el país,
derivado de los focos de alta violencia”; una asimetría hipertrófica entre el temor y la
proporcionalidad objetiva de ser víctima del crimen.174 Raúl Feliz, a través de la
elucubración de un modelo de crecimiento de Solow, encuentra que “los efectos del
crimen en la economía son similares a los que provoca, en el modelo de Solow, una
reducción en la tasa de ahorro”.175 Esto lo lleva a precisar que un aumento del 10% de la
173 Alejandro Hope, “Menos ruido, misma furia”, Nexos. 1 de julio de 2013, acceso el 20 de septiembre de 2013, http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2204214. 174 Ana Laura Magaloni, Alberto Díaz-Cayeros y Vidal Romero, “La raíz del miedo: ¿por qué es la percepción del riesgo mucho más grande que las tasas de victimización? en Las bases sociales del crimen organizado y la violencia en México, coord. José Antonio Aguilar (México: Secretaría de Seguridad Pública – Centro de Investigación y Estudios en Seguridad, 2012), 187-189. 175 Raúl Feliz, “Crimen y crecimiento económico en México. Los estados federales en el periodo 2003-2010” en Las bases sociales del crimen organizado y la violencia en México, coord. José Antonio Aguilar (México: Secretaría de Seguridad Pública- Centro de Investigación y Estudios en Seguridad, 2012), 221.
104
tasa de homicidios reduce la tasa de crecimiento del PIB per cápita en 0.13% y 3.6% en
el largo plazo.176
En sintonía, Viridiana Ríos conjetura, a su vez, que cuando en un mismo espacio
geográfico compiten dos organizaciones criminales (o más), los alcaldes y periodistas
corren especial peligro –lo que a su vez, mina la gobernabilidad y la libertad de
expresión nacionales.177 Por su parte, Carlos Bravo Regidor y Gerardo Maldonado
prueban que “la violencia tiene un efecto movilizador [en la participación electoral] en
localidades con niveles altos de desarrollo y un efecto desmovilizador en localidades
con niveles bajos”.178
Además de multiplicar el miedo en la sociedad, menguar el crecimiento
económico, asediar la prensa libre, embestir la gobernabilidad y afectar la participación
política de una frágil democracia, la guerra contra las drogas tiene un efecto negativo,
otro más, por estudiar. Tenemos, como Estados Unidos, decenas de miles más
malviviendo en prisión. Como ya he dicho, se trata de miles de ciudadanos que son
encerrados por conductas arbitrarias, que pierden varios derechos humanos y que, en
grandes proporciones, aprenden verdaderamente a delinquir no a pesar sino gracias al
sistema de justicia.179
176 Feliz, Crimen y crecimiento, 240. 177 Viridiana Ríos, “El asesinato de periodistas y alcaldes en México y su relación con el crimen organizado” en Las bases sociales del crimen organizado y la violencia en México, coord. José Antonio Aguilar (México: Secretaría de Seguridad Pública- Centro de Investigación y Estudios en Seguridad, 2012), 296. 178 Carlos Bravo y Gerardo Maldonado, “Las balas y los votos: ¿qué efecto tiene la violencia sobre las elecciones? en Las bases sociales del crimen organizado y la violencia en México, coord. José Antonio Aguilar (México: Secretaría de Seguridad Pública- Centro de Investigación y Estudios en Seguridad, 2012), 329, 330. 179 La reincidencia en el caso de robo simple, el delito más común en México, es ilustradora. La encuesta del CIDE levantada en 2002 dentro de las cárceles del Distrito Federal y el Estado de México muestra que 39.3% de los reclusos declaró que ya había sido preso anteriormente. Siete años después, la cifra aumentó hasta 50.7%. Carlos Vilalta y Gustavo Fondevila, Perfiles criminales I: frecuencias y descriptivos (México: CIDE, 2013), 21.
105
La óptica del fondo: el caos penitenciario
La fisionomía legal del régimen prohibicionista en México, a partir de la ya mencionada
Ley de Narcomenudeo, se ha vuelto más compleja. La Constitución tipifica dos puntos
básicos para comprender la regulación de narcóticos. Primero, las leyes de drogas
defienden jurídicamente, so pena de prisión y a través de penas administrativas, el
derecho a la salud. Segundo, la salud es materia concurrente: las competencias están
distribuidas entre la federación, las entidades federativas y los municipios, de forma
opaca e inconsistente.180 La concurrencia indica que el derecho penal es inicialmente
materia del fuero común, lo que explica que el grueso de la población penitenciaria
resida en cárceles estatales (ver gráfica 28).
No obstante, los delitos de drogas más severos están reservados para la
federación a través del Código Penal Federal –que junto con la Ley General de Salud
conforma el ordenamiento central de la regulación prohibicionista. Sólo doce congresos
estatales han modificado sus códigos para recibir presos por delitos contra la salud.181
La reciente fecha de la reforma –que entró en vigor entre 2010 y 2012-, su lenta
implementación y el hecho de que la federación encabeza la estrategia de seguridad
nacional vuelven imprescindible el estudio criminológico de este nivel de gobierno para
comprender el binomio autoritario entre los narcóticos y las cárceles.
La población penitenciaria en México tiene múltiples puntos de comparación
con la estadounidense. En primer lugar, se trata de dos países con altas tasas de
encarcelamiento: México es el sexto país del mundo con mayor población absoluta en
prisión (ver gráfica 8). En segundo lugar, la demografía recluida también va en
constante y claro aumento –particularmente, como en Estados Unidos, la que está
confinada a cárceles estatales (ver gráfica 28). Si en 1990 había casi 35,000 presos en el
180 Madrazo, La ley, 212. 181 Madrazo, La ley, 218.
106
fuero federal y poco menos de 60,000 en el común, a enero de 2013, 193,194 individuos
habitaban las hacinadas cárceles estatales y 49,560, pertenecientes al nivel federal,
deambulaban entre los centros de rehabilitación locales y del sistema nacional.
En este sentido, el reciente estudio criminológico de Carlos Vilalta y Gustavo
Fondevila precisa que: “en términos numéricos, tal población penitenciaria ha venido
creciendo a tasas mayores que la población total del país y vistas las tendencias, no
anticipamos una estabilización en el crecimiento de la misma al menos en el mediano
plazo (…) Sin un cambio en la política penal, la tendencia más probable es hacia el
incremento de las tasas de población penitenciaria en el país”.182
Una tercera coincidencia entre Estados Unidos y México es que en ambos casos
existen diferencias en la población penitenciaria según el partido que ocupe la
182 Vilalta y Fondevila, Perfiles I, 18.
107
presidencia. Tanto al norte como al sur del muro fronterizo, la facción conservadora es
testigo de un súbito y notable incremento en el número de presos- con la enorme
salvedad de que en México jamás la izquierda ha presidido la federación y el Distrito
Federal, bastión perredista, tiene el segundo sistema penitenciario más hacinado del
país. Otro punto de convergencia es el alto porcentaje de presos por delitos de drogas
dentro de la población convicta. Si en el sistema federal de Estados Unidos
aproximadamente la mitad de los reos perdieron su libertad por consumir, vender o
transportar narcóticos ilegales, las cárceles análogas de México albergan 60% de
criminales por delitos contra la salud (ver gráficas 15 y 29). Además, ambos sistemas
encierran de forma sistemática a ciudadanos vulnerables: minorías raciales en Estados
Unidos; ciudadanos con poca educación y bajo ingreso, en México.
El espacio para las divergencias es igualmente importante y revelador. El Estado
de derecho es uno obvio: ¿por qué la brutal alza en la violencia no se tradujo en un
108
incremento similar en las prisiones federales? ¿Por qué, al contrario, la población
decreció después del trágico umbral de 2008 –para después volver a crecer? (ver gráfica
30). De acuerdo con cifras de Human Rights Watch, entre diciembre de 2006 y enero
2011, las autoridades mexicanas atribuyeron 35,000 muertes al crimen organizado. Sólo
997 de éstas, el 2.8%, se tradujeron en investigaciones penales formales. A su vez, 343
lograron culminar en sentencias (0.9%) y únicamente 22 llegaron a prisión (0.4%).183 El
Estado mexicano, para fines prácticos, no sólo carece de instituciones de inteligencia y
procuración mínimamente funcionales sino que autoriza de facto la violencia extrema
de los cárteles –además de los excesos autoritarios que directamente perpetra.
Que el número de investigaciones previas, así como el de arrestos por delitos
contra la salud, haya incrementado notoriamente pero las cifras de presos disminuyan
para luego volver a cifras similares, indicaría, como alegaba el ex presidente Calderón, 183 Human Rights Watch, Neither Rights nor Security: Killings, Torture and Disappearances in Mexico’s “War on Drugs”, Human Rights Watch (Nueva York: HRW, 2011), 15.
109
que el poder judicial es el responsable de la ineficacia y extraña tendencia de la
demografía penitenciaria. Sin embargo, esta afirmación es falsa. En 2008 hubieron
71,068 averiguaciones previas por delitos contra la salud. De éstas, solamente 18,529
llegaron a los jueces y, finalmente, 13,146 terminaron en prisión. La efectividad de la
procuración en delitos contra la salud era 43% en 2005 y decayó a 29% un año después
–lo que coincide con la apertura del nuevo sexenio- para llegar a un mínimo en 2008
bajo un escueto 26% de efectividad. Lo anterior significa que la responsabilidad de la
impunidad en México cae fundamentalmente en la escasa capacidad de investigación
efectiva de los ministerios públicos, parte del poder ejecutivo y no del judicial.184
En este sentido, la figura toral del prohibicionismo en México, el arraigo, ha
probado ser una herramienta jurídica, además de antiliberal e inconstitucional, inútil. El
número de arraigos ha pasado de 42 en 2006 a 1,679 cuatro años después, lo que
representa un gigantesco aumento de casi 4,000%. Además, el uso exacerbado del
arraigo no se ha traducido en la mejora de la procuración en contra de la delincuencia
organizada, contrario a lo prometido por las autoridades federales. Mientras la
aprehensión injustificada incrementa pronunciadamente año con año, el número de
sentencias se estanca y se mantiene prácticamente constante (ver gráfica 31). Aún con la
Constitución a modo, la seria merma en las libertades básicas –esto es, el derecho
liberal a un juicio y a la justificación de los arrestos- no ha servido para incrementar el
número de sentencias culminadas ni encarcelar a los grandes delincuentes mexicanos.
No obstante, la eficacia procesal aumentó significativamente en 2010, pues se
elevó sopresiva y exponencialmente de 28% a 98%. Lo anterior se explica por una
importante despresurización en la carga de trabajo del Ministerio Público: si en 2007 se
iniciaron 83,438 averiguaciones previas, tres años después el número decreció hasta
184 Madrazo y Guerrero, Más caro el caldo.
110
25,295.185 Esto podría indicar una focalización en los arrestos, un avance que dejaría
atrás el combate frontal, la tolerancia cero, implementada como estrategia de justicia.
No obstante, puesto que la concurrencia penal entró en vigor ese año, la disminución de
las aprehensiones puede ser en realidad una transferencia de la investigación federal a
las entidades federativas y no un movimiento estratégico de inteligencia en la
procuración. De confirmarse lo anterior, que es lo más probable (ver discrepancia de
datos entre Presidencia e INEGI, en la gráfica 25) habría que esperar una tendencia a la
alza en el número de aprehensiones del fuero común y la consecuente subida en las
precarias cárceles estatales, como ha sucedido en el sistema penal estadounidense.
Estados Unidos y México, a pesar de compartir la crisis penológica y el
prohibicionismo punitivo, están separados por un abismo. En el sur, 92% de las
acusaciones carecen de evidencia física, están únicamente basadas en testigos. Esto ha
185 Madrazo y Guerrero, Más caro el caldo.
111
contribuido a que 80% de las sentencias sean condenatorias y de ese porcentaje, más de
95% dicten prisión sobre otros vías de justicia alternativa.
Adicionalmente, como afirma Guillermo Zepeda “se ha documentado que los
centros penitenciarios prevalece la corrupción y el autogobierno”.186 La encuesta a
reclusos federales del CIDE, por ejemplo, revela que al momento de ser detenidos, 92%
de los ahora presos federales no vieron una orden de aprehensión por escrito, 64% fue
insultado o humillado y 57%, golpeado. Posteriormente, 48% de los arrestados fueron
llevados a un cuartel militar o policíaco antes de ser presentados al Ministerio Público,
lo que expresamente viola derechos constitucionales que garantizan un juicio justo.
Además, 75% declaró que, a lo largo de todo el juicio, no pudo hablar con el juez y, aun
más preocupante, 52% afirmó que el juez, figura de justicia encargada de sopesar las
pruebas, escuchar a los testigos y al presunto culpable, simplemente no estuvo presente
al momento de que el detenido rindió su declaración.187
La idea, que pareciera lugar común, sobre la corrupción omnipresente en las
cárceles se corrobora tanto en las encuestas federales como en las locales. En las
prisiones del Distrito Federal y el Estado de México 69.1% de los entrevistados cree
haber podido evadir la cárcel si hubiera contado con los recursos suficientes para
sobornar a los funcionarios.188 Casi 90% de los presos declaró además que es el
Ministerio Público el sitio adecuado para el cohecho. En el sistema federal, el 55.9%
declaró poder haber esquivado la justicia de contar con más dinero, particularmente a
través de los custodios.
Otra considerable diferencia es el tipo de delito de drogas que alimenta las
prisiones. Mientras en Estados Unidos 90% de los presos federales cumple sentencias
por tráfico de estupefacientes, la distribución de delitos contra la salud en México es 186 Guillermo Zepeda, “Catástrofe penitenciaria en México y reforma penal”, Letras Libres, marzo 2013. 187 Pérez Correa et al., Resultados primera encuesta, 59-75. 188 Vilalta y Fondevila, Perfiles criminales I, 199.
112
más compleja y se reparte casi perfectamente en tres tercios iguales: uno de cada tres
está en prisión por transporte, otro por posesión y el tercero por otros delitos, como
venta o fomento al narcotráfico.189 La posesión y el transporte están débilmente
diferenciados por lo que la tipificación de un delito u otro cae en la discrecionalidad del
Ministerio Público. Subrayemos, entonces, que las prisiones federales mexicanas
persiguen con mucha mayor asiduidad que las estadounidenses a los eslabones más
débiles de la cadena delictiva: 5% de los prisioneros de drogas son consumidores al
norte; entre 34% y 85% al sur.190
Como la información pública estadounidense, los reportes oficiales mexicanos
no ofrecen datos precisos sobre los tipos de drogas por los que 60% de la población
penitenciaria se encuentra privada de la libertad. No obstante, a partir de la base de
datos de la reciente encuesta en cárceles federales del CIDE, he estimado tanto la
distribución de presos por tipo de droga como el número de sentenciados
exclusivamente por delitos contra la salud (ver gráfica 32).
Lo anterior con el propósito de no confundir los delitos contra la salud que
cometió una persona con otro tipo de faltas –cuya liberación, con las salvedades
expresadas en el capítulo normativo- no son justificables para un Estado de bienestar de
corte liberal.191 El vínculo entre narcotráfico y crimen existe en tanto el consenso
punitivo se mantiene vigente. Insisto que la venta, posesión, consumo o transporte de
drogas, a diferencia de los delitos violentos, no deben ser ningún crimen ni mucho
menos estar tipificados en el derecho penal. De este modo, 18% de los reclusos que
cumplen condenas por sustancias controladas queda excluido -en tanto cumplen penas
federales adicionales a los delitos contra la salud- del universo de excarcelación que
189 Pérez Correa et al, Resultados de la primera encuesta, 25. 190 Pérez Correa et al, Resultados de la primera encuesta, 25. 191 El ejercicio anterior no es necesario para el caso estadounidense porque las estadísticas oficiales clasifican a los criminales que han cometido varios delitos con base en el más grave. Los presos que estadísticamente aparecen como narcotraficantes no pueden ser homicidas o violadores simultáneamente.
113
será posteriormente calculado y analizado (ver gráfica 32). Esto deja un total de
aproximadamente 21,000 presidiarios de los cuales 51% fue sentenciado por delitos con
marihuana, 27% por cocaína y derivados y el resto por otros narcóticos.
La extraordinaria disparidad entre presos de drogas y presos violentos se
manifiesta a pesar de que las instituciones de procuración de justicia son ineficaces y
disfuncionales. Sin embargo, el sistema penal federal está en franca expansión: de los
doce nuevos penales que Felipe Calderón planteó construir se edificaron efectivamente
ocho. Peña Nieto ha anunciado la construcción de diez más en el resto de su
administración.192 Como en Estados Unidos, la privatización de las prisiones también ha
ocurrido en México: ICA, Tradeco, GIA, Homex, Prodemex y Arendal conforman un
oligopolio de empresas que han recibido concesiones para la construcción de cárceles
federales y la provisión de servicios que necesitan. Como en el caso norteamericano, el
192 Nestor de Buen et al., La cárcel en México, 56.
114
gobierno debe asumir parte del riesgo de inversión, garantizando una tasa de ocupación
mínima que debe ser cercana al 90% por las próximas dos décadas.193
¿Cuánto cuesta mantener decenas de miles de presos de drogas? En primer
lugar, es indispensable puntualizar que la información desagregada del costo promedio
anual de cada preso, en contraste con la de Estados Unidos, no está disponible en los
documentos oficiales. Según el análisis presupuestario de México Evalúa, un preso del
fuero común cuesta $137 diarios –más del doble del salario mínimo actual.194 De
acuerdo con declaraciones de Genaro García Luna, ex secretario de seguridad pública,
“alimentar, vigilar y dotar de servicios a cada preso [federal] tiene costos diarios
alrededor de $250 pesos”.195 A falta de información oficial y puesto que la suma es
verosímil, empleo esta cifra el posterior análisis cuantitativo. En este sentido, la superior
calidad de los penales federales sobre los estatales es consistente con los costos anuales
por interno. Un preso federal tiene un coste cercano a $90,000, mientras uno estatal
representa un monto de $50,000.
En segundo lugar, las tendencias del gasto público en el sistema penal federal
son alarmantes. Dentro de un sistema ineficiente, que no cumple con su propósito
básico de reinsertar exitosamente a los presos de vuelta en sociedad, el gasto casi se ha
duplicado en sólo cuatro años. El número de reos, como ya he mencionado, ha
decrecido ligeramente para aumentar inmediatamente después, manteniéndose estable.
La misma efectividad en la procuración invalida el enorme desembolso (ver gráfica 33).
193 Blog de la Redacción, “La privatización del sistema carcelario en México”, Nexos, 9 de abril de 2012, acceso el 1 de febrero de 2014, http://redaccion.nexos.com.mx/?p=3921. 194 Néstor de Buen et al, La cárcel en México, 52. 195 Gustavo Castillo. “Casi lista, licitación para construir 12 penales federales concesionados, afirma García Luna”, La Jornada, 1 de junio de 2010, acceso el 20 de septiembre de 2012, http://www.jornada.unam.mx/2010/06/01/politica/012n1pol.
115
Aunado a la desproporcionalidad de los delitos y la inmoralidad de los códigos
penales, el ejercicio del gasto público es exageradamente irracional. El rango de sanción
de los delitos contra la salud va, en promedio, desde dos años por narcomenudeo o
posesión simple hasta 17.5 por producción, tráfico o suministro de narcóticos.196 Esto
implica que, en promedio, cualquier preso que cumpla sentencias por delitos contra la
salud cuesta un mínimo de $182,500 y un máximo de $1,596,875. Subrayemos que
cualquier política pública sólida debe ser justa y eficiente, en términos
microeconómicos de costo-beneficio.
Poco más de 40% de los ciudadanos en prisión federal por delitos contra la salud
cumplen sentencias por cantidades de drogas menores a $500 (ver gráfica 34). Esto
representa 8,555 internos que poseían o vendían una suma total máxima de $4 millones
en drogas pero cuestan al erario una exorbitante cifra mínima de $1,561 millones. Esto
representa una ilógica y enorme disparidad del gasto público: por cada millón de pesos
196 Catalina Pérez Correa. (Des)proporcionalidad y delitos contra la salud en México (México: CIDE, 2012), 21.
116
de drogas incautados, el Estado derrocha 390 más. La mitad de los internos están en
prisión por menos de $5,000 y sólo 14% fue condenado por cantidades mayores a un
millón de pesos.
Concluyamos con una breve pero necesaria mirada sociológica al interior del
sistema penitenciario federal. El humilde contexto social de la familia de origen es una
primera muestra ilustrativa: entre los padres de los reos, 40% eran campesinos, albañiles
o taxistas. Un tercio de las madres eran empleadas domésticas.197 Con respecto al
ingreso, antes de ser aprehendidos, poco más de 4% de los presos no tenía ningún
ingreso mensual; 11% recibía menos de $2,000 al mes; 30% menos de $4,000; 13%
menos de $16,000 y 9% menos de $40,000. El 3% sobrante representa las clases
altas.198 Casi la mitad de los presos sobrevivía fuera de prisión con menos de cuatro mil
pesos mensuales, lo que los convierte en personas económicamente vulnerables. No
obstante, si consideramos que una persona que gana el salario mínimo y trabaja cinco 197 Pérez Correa et al., Resultados primera encuesta, 17. 198 Pérez Correa et al., Resultados primera encuesta. Análisis a partir de la base de datos.
117
días a la semana cuenta con aproximadamente $1,474 al mes, no es posible concluir que
los ciudadanos más pobres están en prisión federal.
Sin embargo, en términos de educación, variable estrechamente vinculada con el
ingreso, es posible apreciar un evidente patrón en contra de los ciudadanos menos
educados. La dicotomía entre delitos contra la salud y delitos federales generales es
intrascendente (ver gráfica 35): las filas de las cárceles están predominantemente
compuestas por prisioneros con baja instrucción académica. No queda claro, empero, el
mecanismo causal explicativo: la pobreza puede explicar la baja educación –y
viceversa- pero también la baja educación puede explicar la proclividad a delinquir.
Paralelamente, la educación inacabada bien podría estar correlacionada con la
ignorancia de los derechos y garantías básicas; podría ser más sencillo convencer al
analfabeta que al universitario sobre los beneficios de declararse culpable de un crimen
no cometido, lo que facilita el trabajo de los estólidos procuradores.
Insistiré sobre un dato que ya he mencionado antes: 88% de las mujeres en
prisiones federales están sentenciadas por delitos contra la salud no violentos.199 Estos
miles de hombres escasamente educados y mujeres contrabandistas son padres y madres
de familia: 79% de los varones y 88% de las mujeres tienen hijos -dos o tres
comúnmente. La gran mayoría tiene una red de familiares y amigos: el número de
víctimas invisibles que se desprenden de las arbitrarias leyes prohibicionistas es
considerablemente mayor al de los individuos en prisión.
199 Pérez Correa et al., Resultados primera encuesta, 7.
118
Es desde esta óptica de fondo, desde atrás, como la evaluación de la estrategia de
seguridad comprueba su innegable fracaso. Detrás de los discursos presidenciales, los
cambios de legislaturas, el despliegue de las fuerzas armadas, el ataque legislativo a uno
de los pilares de la Constitución –un orden legal que sujeta al poder y garantiza
derechos individuales-, las incautaciones y los arrestos mediáticos, el análisis empírico
de las prisiones atestigua el resultado final de la estrategia prohibicionista.
Desde el ángulo penológico es posible trazar una narrativa a manera de
conclusión. Las prisiones mexicanas son las sextas más numerosas del planeta. Se trata
de una red punitiva hacinada y en ruinas, donde malviven reclusos por delitos menores
que probablemente ni siquiera han sido sentenciados. El sistema penal falla en sus dos
propósitos centrales: disuadir el crimen y reinsertar al criminal a la sociedad de forma
armónica. Fracasa en la disuasión porque las cárceles, sobre todo las estatales, están
bajo control del narcotráfico. La probabilidad de que un delincuente organizado sea
investigado, arrestado, procesado y encerrado es prácticamente cero. El diminuto
119
porcentaje de asesinos que entra a prisión puede continuar y perfeccionar sus
actividades delictivas desde adentro. A su vez, el sistema penitenciario falla en la
reinserción: no existen vías alternativas de justicia ni tampoco programas educativos o
laborales que tengan como meta reinsertar con éxito a un ex convicto.
Dentro del sistema penal, los delitos contra la salud, a pesar de ser concurrentes,
están concentrados mayormente en el ámbito federal. El número de ciudadanos
arbitrariamente arrestados crece aceleradamente, el presupuesto se expande y el crimen
estalla, pero las prisiones se mantienen estancadas en su demografía: mismo número de
presos, mismo perfil sociológico de obvia vulnerabilidad y baja peligrosidad.
Este lente penológico, a primera vista, ofrece una imagen engañosa. Pareciera
que en México coexisten dos universos paralelos: un inacabado pero avanzado cuerpo
de leyes que descansa en la Constitución y un vergonzante escenario en donde no sólo
la muerte, sino la ilegalidad, la inconsistencia, la inmoralidad, la irracionalidad y el
despotismo tienen permiso. No obstante, la crítica a las leyes prohibicionistas arrojan
luz sobre esta imprecisa imagen geométrica.
El derecho y la materialidad sociopolítica no son planos paralelos que jamás
conviven sino una doble hélice –como la del material genético- en la que se cruzan
periódicamente: la presidencia hegemónica constreñida por los pesos y contrapesos
constitucionales contra el federalismo feudal; las urnas y asambleas asentadas contra la
opacidad en el desorbitado gasto electoral; la política macroeconómica y autónoma del
Banco central contra la informalidad del empleo; los usuarios de drogas en prisión
contra los homicidas libres; la jurisprudencia de la Corte Suprema contra los derechos
quebrantados y las garantías vegetativas. Interacción y vacío; intersección y
distanciamiento. El vuelo utópico del espíritu de las leyes está entrecruzado con la
distopía terrenal. La hélice doble transita por el mismo eje: el México post-autoritario.
120
5. Resultados: el doble efecto de la justicia liberal
A partir de una combinación de estadísticas oficiales y encuestas a poblaciones
carcelarias es posible adentrarse en los detalles que, emanados de las leyes penales, se
traducen en individuos en prisión. Es necesario mencionar que las encuestas del CIDE
se llevaron a cabo bajo la dirección estadística de importantes investigadores con base,
primero, en trabajos análogos previos para cárceles locales que ellos mismos elaboraron
y, segundo, en el referente estadístico que es el Survey of Inmates in State and Federal
Correctional Facilities que levanta el Bureau of Justice Statstics y que también empleo
como fuente primaria para los resultados de esta tesis. Ambas encuestas, por tanto,
coinciden en sus líneas metodológicas: el procedimiento de muestreo, la base del
cuestionario, las cuotas de representatividad por sexo, las reglas de selección
proporcional sobre el tamaño de la población penitenciaria por prisión y el método de
selección de los encuestados son muy similares. En consecuencia, la comparación
sistemática entre ambas fuentes cuantitativas de información penológica es
metodológicamente viable y adecuada.200
Los resultados empíricos de esta tesis se organizan en modelos paulatinos y
acumulados de legalización. Como he señalado en el capítulo uno, la legalización y
regulación de todas las drogas es el horizonte que deberíamos perseguir, tanto en
términos éticos como económicos. Por lo tanto, los modelos cuantitativos están guiados
por una brújula normativa explícita. Sin embargo, los modelos descansan también en un
importante supuesto: la legalización de drogas llegaría a la práctica de forma lenta y
escalonada, una droga a la vez, empezando por las menos dañinas. Así, el primer
modelo representa un cambio de regulación de la marihuana. El segundo incluye al
200 Para detalles metodológicos de las encuestas, confrontar: “Inter-University Consortium for Political and Social Research, Survey of Inmates in State and Federal Correctional Facilities (Washington DC: United States Department of Justice, Bureau of Justice Statistics) y Pérez Correa et al, Resultados primera encuesta, 79.
121
cannabis y añade a la cocaína y sus derivaciones. El tercero se adhiere al modelo
anterior pero incluye también los opiáceos y opioides. El último es una suma de todos
los anteriores más todas las drogas que están prohibidas en los códigos penales.
Los cuatro modelos categorizan las poblaciones penitenciarias federales. En
Estados Unidos, a nivel federal, 50% de los reclusos cumplen sentencias por delitos de
drogas, de los que el tráfico representa alrededor de 90%. Esto da un total muy cercano
a 100,000 ciudadanos presos. En México, 60% de los convictos pagan años en centros
de rehabilitación. Poco más de 20,000 internos están en prisión federal por delitos
contra la salud.
Una diferencia fundamental de los sistemas penales federales son los tipos de
droga que se persiguen con más rigor (ver gráfica 36). Los delitos relacionados con el
cannabis, la droga más consumida del mundo, son los más numerosos en las celdas
mexicanas. El hecho de que México sea más punitivo que Estados Unidos con respecto
al cannabis resulta esperanzador, si se toma en cuenta que actualmente el debate de
legalización de drogas pasa casi exclusivamente por la marihuana.
Importantes figuras públicas, dentro de los cuales hay varios ex presidentes de
diversas regiones del mundo, abogan por la despenalización del uso del cannabis.
Ambos Congresos federales tienen ya iniciativas de legalización de marihuana, a pesar
de que las probabilidades de aprobación sean minúsculas. Como ya he dicho, figuras de
alto calibre político en México y en Estados Unidos, incluyendo al mismo Barack
Obama, se han mostrado particularmente críticos con respecto a la regulación del
cannabis. 201
201 Remnick, “Annals of the Presidency”, The New Yorker.
122
Con respecto a las reformas cannábicas, es indispensable mencionar el
iconoclasta experimento uruguayo: Montevideo ha legalizado la industria de la
marihuana a nivel nacional; todas las actividades relacionadas son gestionadas desde el
Estado, lo que posiciona al pequeño país austral como la primera nación del mundo que
rompe con el prohibicionismo de forma tajante. Igualmente imprescindible es la
mención de Washington y Colorado, que a través de mecanismos de democracia directa,
más la implícita aprobación del gobierno federal, han logrado frenar el descomunal
prohibicionismo estadounidense. Junto con Olympia y Denver, más de una veintena de
estados de la Unión Americana rompen parcialmente con el consenso punitivo al
autorizar programas de marihuana con criterios médicos. No obstante, son muchos
menos los que sugieren algo similar para drogas innegablemente más nocivas, como la
cocaína y los opiáceos.
123
En este sentido, si la primera reforma en materia de drogas fuese la
despenalización de la marihuana, este primer giro legislativo potencialmente daría
resultados inmediatos en las cárceles mexicanas, una vez que los presos salgan libres
por la vía del amparo o una ley secundaria de excarcelación. La mitad de los convictos
por drogas, cerca de diez mil individuos, podrían recuperar su libertad.
Es importante precisar que la excarcelación de presos por delitos de drogas no
requiere ni está anclada a la legalización de los narcóticos. Como el caso de Colorado y
Washington, o el de Portugal, las nuevas aprehensiones disminuyen hasta desaparecer
pero no necesariamente los presos obtendrían en automático su libertad. En este sentido,
la liberación de presos no necesita como paso previo una reforma de drogas, pues podría
suceder desde el poder ejecutivo y su facultad de indultar. No obstante, un cambio tan
profundo en el régimen legal obviaría la arbitrariedad de mantener cientos de miles de
presos por una actividad que ya no sería ilegal. Tras una reforma de regulación, la
consecuente excarcelación de presos podría y debería ser el siguiente paso a seguir.
124
Ahora bien, como se puede observar en la gráfica 38, la legalización de la
marihuana tiene un menor efecto relativo en Estados Unidos, pues 11% de la población,
una quinta parte del porcentaje mexicano, está en prisión por delitos con cannabis. A
pesar de que Estados Unidos es, por mucho, el Estado más punitivo del planeta,
prácticamente México y Estados Unidos tienen el mismo número de presos por
cannabis a nivel federal: el efecto excarcelación sería el mismo, no así el efecto ahorro –
pues ellos gastan, en promedio, el triple de dinero por recluso que México.
Las mismas tendencias, pero con un margen de diferencia aun más pronunciado
entre ambas federaciones, se observan en términos de ahorro. Los efectos de reformar la
legislación penal en materia de drogas tendría efectos que estarán en función del tamaño
de las poblaciones: Washington, por el imbatible tamaño de su población carcelaria,
liberaría muchos más presos que México. La comparación, empero, permite comprender
las diferencias por tipos de drogas. Subrayo las dos más notables: con la misma cifra
inicial del primer modelo, pues tienen una cantidad muy similar de presos por cannabis,
125
la divergencia en el último modelo es cinco veces mayor. Si todas las drogas estuvieran
fuera de los códigos penales federales en ambos países, por cada individuo libre en
México habrían cinco en Estados Unidos (ver gráfica 39).
La cocaína es otro claro punto de discrepancia. Poco más del 60% de los
reclusos estadounidenses ingresaron a la cárcel por tráfico de cocaína y sus derivados.
La cifra en México es considerablemente menor (27%), aunque se trata del segundo tipo
de narcótico más perseguido. El castigo por opiáceos es similar, en ambos casos cercano
al 10%, mientras que el encierro por metanfetaminas en Estados Unidos es cercano al
doble del mexicano. El resto de las sustancias prohibidas, híbridos sintéticos,
representan menos del 5%.
Entonces ¿cuál sería el impacto de la legalización de distintas drogas en la tasa
de sobrepoblación carcelaria en México y Estados Unidos? Además de la comparación
federal binacional, contrastar los efectos de liberación de reos en términos de la tasa de
sobrepoblación y el número de reclusos en cárceles estatales permite dimensionar con
126
mayor nitidez los alcances de las reformas propuestas. Por ejemplo, si se legalizara, o
despenalizara, el consumo, posesión, transporte y compraventa del cannabis, el número
de presos libres sería ligeramente inferior a la población penitenciaria completa de
Sonora, casi el doble de la tamaulipeca o cerca de ocho veces la de Campeche. La
excarcelación tras la legalización del cannabis representaría una quinta parte de todos
los internos del fuero federal y la mitad de todos los delitos contra la salud. De golpe, la
legalización de la marihuana reduciría a la mitad la tasa de sobrepoblación federal (ver
gráfica 40).
¿Qué pasa con los delitos de drogas duras, la cocaína, la heroína y sus
mutaciones? El segundo modelo y tercer modelo representan una excarcelación de 66%
y 75% de los confinados. Es claro el avance geométrico de la legalización de sustancias
controladas: la marihuana comprime en un medio el hacinamiento, la cocaína en dos
tercios y los opiáceos en tres cuartos. La despenalización en la tercera etapa es
ligeramente inferior a toda la población presidiaria del Estado de México, el segundo
estado con mayor número de individuos privados de la libertad – considerablemente por
detrás del Distrito Federal. Finalmente, el efecto observado en el cuarto y último
modelo es contundente: la legalización de todas las drogas terminaría con 90% de la
sobrepoblación en las prisiones federales de México.
Es importante explicar el cálculo de la tasa de sobrepoblación en México. De
acuerdo con datos de 2013 de la Secretaría de Gobernación, los 15 centros
penitenciarios federales dan abasto solamente a 25,958 internos, lo que provoca un
excedente de 23,545, el 100% de la sobrepoblación analizada en la gráfica anterior. Sin
embargo, ésta no es excluyente de hacinamiento. El exceso de presos federales
desemboca en centros estatales: casi 50,000 internos carecen de un sitio propio para
vivir dentro del sistema penitenciario nacional. El remanente sobrevive aglomerado en
127
215 centros; en 154 de éstos malviven, hacinados y entremezclados, presos del fuero
común y el excedente del fuero federal. Se trata, en todo caso, de una sobrepoblación
indirecta que, no obstante, contribuye a la indignante acumulación de reclusos –cuyos
efectos en la criminalidad y violencia interna quedan por explorar.202
El efecto de excarcelamiento en Estados Unidos es todavía más potente, aunque
también más distante en términos pragmáticos. La legalización de la marihuana
mitigaría la sobrepoblación carcelaria en 13%, lo que, grosso modo, equivale a la
demografía penitenciaria completa de Massachusetts. Sin embargo, el efecto más
pronunciado, como ya he mencionado, se observa en el segundo modelo: 84% de los
presos en hacinamiento saldría de prisión. Esta cifra es significativamente superior al
universo de individuos confinados de Louisiana –el estado más violento del país,
aunque muy por detrás del Distrito de Columbia – e incluso sobrepasa la población
penitenciaria del estado de Nueva York, el cuarto estado con más individuos en prisión 202 Secretaría de Gobernación. Estadísticas del Sistema Penitenciario Nacional. Enero 2013.
128
de la Unión Americana (ver gráfica 41). A su vez, el tercer modelo representa una
discreta disminución de la tasa de hacinamiento.
El impacto de la legalización de todos los narcóticos en la tasa de
sobrepoblación sería definitivo y categórico. Como se puede apreciar en la gráfica 41, el
cuarto modelo –que incluye el creciente número de nuevas sustancias psicotrópicas más
cualquier versión de anfetaminas- marca no sólo el fin del hacinamiento en el sistema
penitenciario federal sino la generación de un superávit para 12,382 presos por crímenes
violentos, de propiedad, de armas o de orden público. Esto significa que la completa
independencia entre los narcóticos y las leyes penales marcaría el fin de la acumulación
excesiva de individuos en el sistema penitenciario más grande del mundo.
Ahora bien, liberar individuos por delitos de drogas no sólo dignifica la vida del
resto de los presos, al mitigar o erradicar la sobrepoblación en las cárceles. Una reforma
radical a las leyes punitivas de drogas también brindaría recursos económicos al Estado,
129
pues los gastos carcelarios están en función del número de internos que puebla las
cárceles. ¿De qué dimensión son estos ahorros? ¿Cuáles son los costos de oportunidad
que enfrentamos al gastar en prisiones federales y no en seguridad, sanidad, educación o
justicia? Y en términos comparativos, ¿qué sucede con la disparidad en el efecto
absoluto de liberación de presos entre México y Washington?
El efecto monetario en Estados Unidos y México es similar y comparable
cuando se analizan las tendencias en términos de sus propias divisas. Sólo en el modelo
uno México genera más ahorro que en Estados Unidos. La acumulación de
psicotrópicos despenalizados en los tres modelos restantes se traduce en una diferencia
marginal creciente entre Washington y México. En el primer modelo México ahorraba
$940 millones de pesos y Estados Unidos $302 millones de dólares. Una vez que se
suman la marihuana y la cocaína, el efecto de ahorro cobra mayor dimensión en Estados
Unidos que en México: el primero deja de gastar $2,004, el segundo conserva $1,441 –
en millones de dólares y pesos, respectivamente. La diferencia presupuestaria se
agudiza en el tercer modelo y culmina, en el cuarto, con una amplia disparidad entre
ambos países. Como en el efecto de excarcelación, las arcas públicas de EEUU se
benefician más que las de México.
Es necesario precisar que la comparación de magnitudes, a diferencia de la
evolución en tendencias, exige el análisis en una misma unidad monetaria. El ya muy
pronunciado diferencial entre México y Estados Unidos en términos de presos liberados
se agudiza aun más en el efecto económico, medido en dólares para ambos casos. El
primer modelo de excarcelación mostraba que el efecto mexicano prácticamente
equivalía al estadounidense. Es decir, en un universo binacional, cinco de cada diez
presos libres por despenalización de cannabis serían mexicanos. En el cuarto modelo,
solamente dos. En contraste, en el caso del ahorro presupuestario la diferencia entre
130
México y Estados Unidos es abismal. En este hipotético universo binacional, por cada
$100 dólares de ahorro por legalización del cannabis, sólo $20 provendrían del lado
mexicano. En el modelo último de completa regulación de sustancias psicotrópicas, $94
dólares provendrían de Washington.
La inmensa diferencia en los efectos son predecibles y fácilmente explicables.
Tanto en términos de liberación como de ahorro, con la salvedad de los presos por
marihuana, el impacto de la legalización en Estados Unidos eclipsa las consecuencias
observables en México. El sexto país con mayor población penitenciaria es diminuto
frente al estado más punitivo en el tiempo y el espacio: en términos demográficos, el
desmesurado sistema penitenciario mexicano representa sólo el 10% del
estadounidense. No obstante, al contrastar los universos federales la distancia entre uno
y otro decrece marginalmente, en tanto que los presos mexicanos equivalen a 20% de
los estadounidenses.
131
Al diferencial demográfico hay que agregar las diferencias presupuestales
básicas. De acuerdo con cifras oficiales, un preso estadounidense cuesta, en promedio,
aproximadamente cuatro veces más que uno mexicano. Como ya he expresado, cada
recluso federal en México significa un gasto diario de $250 pesos. En Estados Unidos,
el gobierno desembolsa $80 dólares ($1,030 pesos) diarios por cada convicto.
En suma, Washington tiene cinco veces más presos federales y despliega cuatro
veces más recursos presupuestarios para mantenerlos. De ahí que los efectos emanados
de una reforma radical como la despenalización de los delitos de drogas sean, en
prácticamente todas las etapas, claramente más notables en Estados Unidos que en
México. La comparación internacional, empero, no cubre los alcances ni describe los
matices del efecto de la legalización de drogas en términos económicos. ¿Cuál es el
efecto para el erario público, en comparación con otros tipos de gastos presupuestales al
interior de los dos países?
El costo de mantener individuos por delitos relacionados con cannabis es casi
diez veces superior al presupuesto del hospital infantil de México. El hospital Federico
Gómez es el centro nacional encargado de “proporcionar atención médica de alta
especialidad con calidad y seguridad para los niños” que pretende “ser, en el mediano
plazo, un referente internacional en la asistencia, enseñanza e investigación
pediátrica”.203 Si el corazón del argumento prohibicionista reside en la salud pública,
como afirman sus defensores, resulta crudamente irónico que se prefiera encerrar a
individuos por consumir o traficar una sustancia medianamente nociva y con
propiedades curativas que alimentar las finanzas del centro más importante del país para
la salud infantil.
203 “Misión y visión del Hospital Infantil de México Federico Gómez” Hospital Infantil de México, Secretaría de Salud, acceso el 20 de abril de 2013, http://www.himfg.edu.mx/interior/misionvision.html.
132
Similarmente, el gasto anual etiquetado a mantener presos por cannabis es
alrededor del doble del presupuesto del Colegio de México o del Centro de
Investigación y Docencia Económicas, instituciones clave para el progreso de las
ciencias sociales en México y América Latina.204 Si consideramos los reclusos
acumulados por cannabis y cocaína del segundo modelo podemos observar que el costo
supera el presupuesto del Instituto Politécnico Nacional -una institución emblemática y
central en el modelo de educación superior nacional- el del ramo de la Secretaría de
Salud para la prevención contra adicciones y el monto entero destinado a la Secretaría
de la Función Pública (ver gráfica 44).
A estos organismos debemos añadir el monto reservado para la aún inexistente
Gendermería –que la SEGOB ya reporta en el Presupuesto de Egresos de 2013- para la
Auditoría Superior de la Federación y para el Programa de Prevención del Delito. El
efecto ahorro del tercer modelo permitiría duplicar el gasto destinado a un cuerpo de
supervisión del gasto tan imprescindible como lo es la Auditoría Superior. Asimismo,
sería posible duplicar el presupuesto de dos emblemas en la estrategia de seguridad de
la nueva administración: la Gendarmería y el Programa de Prevención del Delito, bajo
el tercer y cuarto modelo, respectivamente (ver gráfica 44).
¿Por qué gastar en reclusos y no en gendarmes, médicos, ingenieros,
investigadores o auditores de las finanzas públicas? ¿Por qué destinar recursos públicos
en individuos que no deben estar presos y cuyo encierro no genera ningún beneficio
público en vez de invertir en la creación de empleos o la disminución de la desigualdad?
La gráfica anterior simplemente vuelve explícito algunos de los contrasentidos más
evidentes en el ejercicio del gasto, así como los intereses reales de la administración
pública -que gestiona siempre en un contexto de precariedad fiscal y escasez. Queda un
204 David Altman, “Teaching and Training, Where is knowledge generated?” European Political Science 11 (2011): 71-87, acceso el 20 de abril de 2013, doi:10.1057/eps.2010.82.
133
vasto arsenal de incoherencias presupuestales por analizar. No obstante, insisto en
recalcar la irracionalidad del gasto en presos que no causan daños a la convivencia
social mientras se escatima en las urgentes respuestas a los grandes, caros y complejos
problemas nacionales.
De vuelta al contraste internacional, es necesario recordar que los efectos de la
despenalización de drogas en México son minúsculos en comparación con los
estadounidenses. Si el costo de oportunidad en México es altísimo y el gasto es mucho
mayor en Estados Unidos, ¿cuáles son los costos de oportunidad en Washington? Bajo
el primer modelo se obtendrían ahorros superiores al gasto federal de apoyo a los
estudiantes que trabajan y estudian simultáneamente o el 73% del presupuesto destinado
a la oficina de la violencia en contra de la mujer. El segundo modelo, que incluye la
sustancia más perseguida por la Drug Enforcement Agency, expone resultados aún más
aplastantes. El efecto de ahorro por la despenalización del cannabis, la cocaína y sus
134
derivados equivale al doble del gasto en el Instituto Nacional de Abuso de Drogas, el
72% del Instituto Nacional de Salud Mental y el 80% del gasto total acumulado hasta
2011 de la Iniciativa Mérida (ver gráfica 45).
De nuevo, si las drogas son un problema de salud pública, ¿por qué es mejor
desembolsar millones de dólares en presos de drogas no violentos que en institutos
clínicos para tratar sus excesos? ¿Por qué, en nombre de la salud pública, se gasta en
cárceles y no en hospitales? Los problemas de salud mental en Estados Unidos, en
Colombine, en Aurora, en Virgina y en Newtown, son obvios e inflingen costos
enormes y trágicos a la sociedad. ¿Por qué el encarcelamiento masivo es prioritario?
Adicionalmente, el ahorro del segundo modelo supera el presupuesto completo
del más amplio y ambicioso programa de cooperación bilateral entre México y Estados
Unidos. Los proyectos de responsabilidad compartida que pretenden incrementar la
cultura de la legalidad en México, entrenar a sus fuerzas policiales y mejorar su
135
capacidad de inteligencia, así como, por supuesto, decomisar y frenar a toda costa el
mercado de sustancias ilícitas son comparables con el gasto que el Departamento de
Justicia autoriza para mantener a miles de ciudadanos no violentos tras las rejas. Sin
embargo, no queda claro, en este caso particular, si el problema fundamental es el
hiperbólico despilfarro en cárceles o una diplomacia de palabra y no de compromiso
real. Ambas situaciones son lamentables pero solo una es completamente injusta e
injustificable.
El sinsentido y la incoherencia del gasto se mantienen en los modelos restantes.
El tercero, aunque constituye un tenue crecimiento con respecto al anterior, es
comparable al gasto federal en los centros comunitarios de salud. Se trata, típicamente,
de sitios estratégicamente localizados en áreas sin cobertura médica, de clases bajas que
carecen de protección en caso de siniestros y accidentes imprevistos. Es parte del
intento del gobierno federal, con participación local, de subsanar los inherentes vacíos
de protección médica bajo un sistema privado de mercado. Y es $4 millones de dólares
menor a la cuota que impone la enorme cantidad de presos federales bajo el tercer
modelo.
Finalmente, el efecto observable en el último modelo supera, por más de 300
millones de dólares, al gasto total del Estado en contra del VIH/SIDA, la creciente
pandemia que, aún sin cura o vacuna, condena a muerte a miles de estadounidenses y
millones de personas. Basta recordar que los estados de Florida, Nueva York y
Louisiana tienen tasas de 28.1, 29.2 y 23.6 personas diagnosticadas con VIH/SIDA por
cada 100,000 habitantes.205 Asimismo, los más de 2.5 mil millones de dólares de ahorro
son, aunque distantes, comparables con el presupuesto entero del Instituto Nacional del
Corazón, Pulmón y Sangre. Además de encabezar a nivel nacional múltiples programas
205 “HIV & AIDS in the USA”, Avert, AVERTing HIV and AIDS, acceso el 20 de mayo de 2013, http://www.avert.org/america.htm#contentTable1.
136
para un sinfín de padecimientos relacionados con estos órganos, el instituto tiene como
objetivos centrales la prevención, investigación y educación de enfermedades, así como
la reducción en la disparidad de los servicios de salud en Estados Unidos.206
Como en el caso de México, los ejemplos estadounidenses son sólo algunos,
muy pocos, que permiten dimensionar los colosales costos de oportunidad y la abierta e
intolerable irracionalidad detrás del despilfarro en prisiones federales. En ambos casos,
los contundentes efectos de sobrepoblación y ahorro de la legalización de drogas exigen
un cambio de política pública criminológica radical.
206 “NHLBI Mission Statement”, National Heart, Lung and Blood Institute, acceso el 20 de mayo de 2013, http://www.nhlbi.nih.gov/about/org/mission.htm.
137
Conclusiones
Los resultados empíricos de la investigación permiten aceptar la hipótesis: bajo el
cuarto modelo y sumando las cifras de ambos países, el efecto excarcelación representa
115,465 ciudadanos potencialmente libres, mientras que el efecto ahorro equivale a
$2,658 millones de dólares. En todos los modelos y para ambos efectos, las cifras
estadounidenses siempre superan a las mexicanas, si bien el diferencial del efecto
excarcelación en el primer modelo es muy pequeño.
Ahora bien ¿cuál es el efecto doble de la justicia liberal? El propósito
fundamental del estudio consiste en determinar el impacto de la legalización, o
despenalización, de sustancias ilícitas en la población penitenciaria federal de México y
Estados Unidos. El vínculo, mayormente ignorado por criminólogos, politólogos y
académicos de ciencias sociales, entre drogas y cárceles es el primer efecto doble: la
evolución de un primer escenario desbordado en castigo, ilegalidad y una masa
descomunal de presos hacia un segundo con un individuos libres y un mercado de
drogas, aunque regulado, ultimadamente libre.
Naturalmente, el efecto doble fundamental está expresado en términos de
sobrepoblación y ahorro. En ambos países el impacto de la legalización, en todos los
modelos, se traduce en importantes reducciones en el hacinamiento y vastas
aportaciones al erario público en un contexto de austeridad, escasez y magro
crecimiento económico. Enfatizo, sobre el efecto excarcelación que la legalización de la
marihuana en México reduciría en 56% la sobrepoblación del sistema federal y que la
legalización de todas las drogas en Estados Unidos terminaría con el hacinamiento del
sistema penitenciario más grande del planeta y crearía un superávit de 12,382 lugares
disponibles. En cuanto al efecto ahorro, reitero que el costo de mantener a los presos por
cannabis es seis veces superior al presupuesto del hospital infantil nacional y que el
138
monto de todos los presidiarios por delitos contra la salud es ligeramente menor a los
recursos totales del programa de prevención del delito de la Secretaría de Gobernación.
En Estados Unidos, el ahorro obtenido por excarcelar a los presos por marihuana,
cocaína y sus derivados supera el monto total de la Iniciativa Mérida o la partida total
para los centros comunitarios de salud, cuya audiencia primordial son ciudadanos de
clases bajas sin cobertura médica.
Estos efectos, a su vez, coinciden con dos puntos centrales dirigidos a los dos
espectros políticos básicos en un sistema de partidos: la izquierda y la derecha. La
violación a los derechos humanos que representa el hacinamiento y el desproporcional
castigo, con sesgos raciales y socioeconómicos, que además está desconectado de la
evidencia científica debería despertar interés en las izquierdas. Simultáneamente, la
elevada cifra de gasto público, creciente e incoherente, que está secuestrado por el
sistema penitenciario tendría que causar una reacción en las alas de derechas. A través
de dos vertientes del liberalismo, la política y la económica, las drogas y las prisiones se
han hecho, por fin, de un lugar en la conversación pública.
El presente estudio, en tanto aproximación estadística y acotado a sistemas
federales, es sólo un acercamiento a los múltiples efectos de la legalización de drogas.
Específicamente, no pretendo dimensionar el beneficio económico total ni el número
total de personas beneficiadas, más allá de los presos, a partir de una reforma tan radical
y tan profunda. A pesar de que los gobiernos federales son los principales actores detrás
de la guerra contra las drogas, sus cárceles representan sólo un porcentaje menor, en
contraste con los múltiples y hacinados sistemas carcelarios locales. Bajo la misma
lógica, los sistemas penitenciarios, relevantes y gigantescos como son, constituyen
únicamente un engrane, el último, de las complejas maquinarias institucionales de
justicia. El estudio de una reforma completa del sistema justicia debe evaluar el
139
desempeño de las policías, las cortes y el Ministerio Público. En este sentido, el papel
de las Cortes Supremas es crucial: de qué modo los máximos tribunales, garantes
definitivos de los derechos inalienables, permitieron este naufragio.
De vuelta a los efectos, aunque los modelos aquí elaborados son insuficientes
para dimensionar las consecuencias de sustituir el prohibicionismo por una política de
drogas liberal, es posible mirar el potencial de cambio en el gasto público a partir de la
legalización de las drogas. De acuerdo con el estudio del CATO Institute The Budgetary
Impact of Ending Drug Prohibition, conducido por el ya citado economista de Harvard,
Jeffrey Miron, $41.3 mil millones de dólares serían ahorrados al dejar de perseguir
delitos de drogas. De este monto, $15.6 mil millones serían atribuibles a gastos
federales y $8.7 a la despenalización específica del cannabis. Bajo un escenario de
legalización de drogas, en las que el mercado esté regulado y genere impuestos
similares a los del alcohol y el tabaco, otros $46.7 mil millones adicionales terminarían
en las arcas estadounidenses –de los que $8.7, de nuevo, serían atribuibles al consumo
de marihuana.
La suma del efecto ahorro en México y Estados Unidos, aunque superior al
presupuesto de la Secretaría de Gobernación, es muy pequeña al contrastarla con las
utilidades del mercado ilegal de estupefacientes y el total efecto económico de legalizar
todas las drogas. Tan sólo en México, las mejores estimaciones calculan que los cárteles
generan utilidades alrededor de $6,600 millones de dólares, lo que representa más del
doble del ahorro binacional bajo el último modelo. Sin embargo, el ahorro total que la
despenalización aportaría en Estados Unidos es mayor que el presupuesto del
Departamento de Justicia; el efecto económico de la legalización supera los fondos
totales de todas las secretarias de Estado mexicanas o del enorme departamento de
educación estadounidense. El costo de oportunidad es descomunal (ver gráfica 46).
140
Los dobles efectos, insisto, superan por mucho las estimaciones limitadas de los
sistemas penitenciarios federales en México y Estados Unidos que he presentado en este
estudio. Eliminar la persecución de delitos de drogas reforzaría a los aparatos de
justicia, pues liberaría importantes recursos económicos: más policías, jueces y celdas
en prisión para frenar los crímenes violentos y de propiedad; más dinero público para
invertir en sanidad, educación y justicia.
Evidentemente, la legalización de drogas no está libre de problemas e
importantes efectos secundarios contraproducentes. Como afirma Mark Kleiman, “el
punto fundamental que se espera de la legalización es un empeoramiento del problema
de abuso de drogas y una mejora en el problema de los crímenes, ambos efectos en
dimensiones difíciles de predecir”.207 Además, el éxito de la legalización de drogas
recae en una sólida regulación, un efectivo apego a una nueva ley, lo que representa una
207 Mark Kleiman et al., Drugs and Drug Policy. What Everyone Needs to Know (Nueva York: Oxford University Press, 2011), 122.
141
prueba crucial para los gobiernos norteamericanos, particularmente para el endeble
gobierno mexicano.
Efectos aparte, aun si la legalización de drogas no generara las gigantescas
ganancias que en efecto produce y el prohibicionismo exacerbado no suscitara barbarie
y elefantiásicos sistemas carcelarios sobrepoblados, el status quo permanecería injusto
y, en consecuencia, debería cambiar. Sin embargo, tanto la evidencia empírica como la
argumentación normativa sugieren un viraje liberalizador completo en la política de
drogas. Las lecciones del consecuencialismo y el liberalismo, a veces antitéticas, en el
caso del consenso punitivo apuntan en la misma dirección: por un lado, los países más
exitosos, a través de programas sociales robustos y eficaces, protegen al individuo,
buscando garantizar su bienestar en términos de ingreso, salud, educación, seguridad y
justicia -una operación de estirpe utilitaria.
Por otro lado, la legalización de las drogas se inserta en la vetusta tradición
liberal en contra de la esclavitud y la segregación racial, en favor del voto universal, la
tolerancia religiosa y la diversidad sexual. Como la historia muestra, haber alcanzado
todos estos hitos no significó el fin de los problemas sociales. En este sentido, a pesar
de que la excarcelación masiva de presos sea compatible con la reducción sostenida del
delito, aun en un escenario exitoso de legalización de drogas, el crimen y la violencia
continuarán.
Para librar esta batalla, como ya he descrito en los casos de México y Estados
Unidos, doy tres recomendaciones para la fabricación de políticas públicas. Primero, es
indispensable retomar el principio de reinserción social. Particularmente, debemos
aumentar las probabilidades de éxito laboral para los presos, lo que menguaría sus
probabilidades de reincidencia. Segundo, es necesario aprovechar la superior elasticidad
de la certidumbre del castigo sobre la severidad de las penas, lo que quiere decir que
142
debemos incrementar las probabilidades de aprehensión y detener el endurecimiento
draconiano del derecho penal para potenciar los efectos disuasivos de las instituciones
de justicia. Esto implica menos prisiones y más policías.
Evidentemente, un exceso en el uso de los cuerpos policíacos, cuyos intereses
parcialmente autónomos pueden no alinearse con los de una política efectiva, suscitaría
tensiones comunitarias y abuso por parte del Estado. El despliegue de la fuerza debe
adherirse a los principios del liberalismo: apego a los derechos del hombre, impartición
igualitaria de la justicia, cabal respeto al principio del daño y rendición de cuentas a la
ciudadanía. Esta es la tercera sugerencia: la evidencia criminológica, por más
contundente que sea, debe estar siempre supeditada a un análisis deontológico sobre la
justicia de las instituciones, sus leyes, y las estrategias contra el crimen. Estas tres
medidas, más la reforma radical que defiendo en esta tesis, propiciarían sociedades que
gestionarían sus recursos públicos con más inteligencia, y nos conducirían hacia un
futuro con menos crimen y menos castigo, con más justicia, igualdad y libertad.
El contraste bilateral apunta a una variable clave: el Estado de derecho. En
Estados Unidos se ha manifestado un exceso, una metástasis exacerbada del Imperio de
la ley: no importa si el crimen sube, se estabiliza o disminuye pues el castigo siempre va
a la alza under the rule of too much law. México se rige a partir de una hélice doble, la
inconsistencia de un escuálido pero estridente Estado que a veces se rige por la ley y a
veces por el vacío. El punto medio aristotélico -que debe echar raíz en el
constitucionalismo- es urgente en esta escala crucial. Finalmente, la comparación entre
ambos casos no sólo afianza la idea de una muy honda crisis sistémica sino que señala a
la cooperación bilateral como elemento urgente e indispensable para gestionar con éxito
las secuelas del consenso punitivo y de un fenómeno internacional que en la región se
comporta a manera de péndulo que va y viene entre los dos países.
143
El prohibicionismo carece de toda lógica en democracias liberales. El
utilitarismo esboza un Estado que provee bienes públicos para maximizar el nivel de
vida de sus ciudadanos. El respeto a las preferencias y la soberanía del individuo, según
dicta el principio del daño, debe ser absoluto -siempre que éstas no interfieran con las
del resto de la sociedad. Es, asimismo, el primer principio de la justicia rawlsiana, el
derecho al esquema más extenso de libertades básicas compatibles, el primer parámetro
que cualquier ley debe cumplir. Los funestos escenarios norteamericanos difícilmente
podrían ser más antagónicos a estos principios filosóficos.
Retomo el apunte de David Garland, con que inicié este texto: la crítica que se
desprende del prohibicionismo va al centro de la teoría política moderna que justifica la
existencia del Leviatán: entre la autoridad irrestricta y la ausencia de Estado, el segundo
es preferible como se prefiere enfrentar a un hombre que a un ejército. En otras
palabras, el consenso punitivo que implementa el Estado –la embestida a la libertad y la
igualdad a través del encarcelamiento masivo y segregacionista, el ataque a la paz que
implica una guerra civil y, en suma, la inconmensurable cantidad de daño agregado- es
tan virulento en sí mismo que evoca el asedio irrestricto y tiránico de los regímenes más
autoritarios. La solitaria, pobre, tosca, embrutecida y breve vida del hombre parece
explicarse no por la falta de gobierno sino gracias al despótico régimen prohibicionista
que profesa el Estado.
Como he analizado en estas páginas, la tradición liberal, que en este ámbito
convive en armonía con la conclusión consecuencialista, es la respuesta indicada para
frenar los excesos del despotismo prohibicionista. La innecesaria realidad de un Estado
punitivo que busca causar dolor a miles de individuos marcadamente pobres,
racialmente minoritarios y no violentos, enjaulándolos de forma masiva, no tiene lugar
en el siglo XXI. La justicia liberal, más temprano que tarde, la hará caer.
144
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