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Desenvolvimento Regional no Brasil: notas sobre as discussões do planejamento
regional do Nordeste e a importância da criação da SUDENE.
Danilo Duarte Brandão1
Ana Lourdes Fernandes Nascimento2
Marilia Souza Castro3
William Eufrásio Nunes Pereira4
Resumo
A questão regional e a preocupação com a disparidade de renda no país tornou-se foco
dos debates econômicos sobre o direcionamento do planejamento nacional. Na década de
1960 a 1980 a atuação do Estado esteve marcada por inúmeros projetos de
desenvolvimento regional, amenizando a concentração industrial brasileira e
redirecionando investimento para a região Nordeste. O trabalho se concentra no debate
do processo de desenvolvimento regional e do impulso à industrialização da região
Nordeste, com isso resgata-se o debate da questão regional e sobre as teorias de
desenvolvimento regionais amplamente estudadas no período desenvolvimentista e sua
importância para o planejamento regional liderado pelo Estado. A fase de expansão das
ações desenvolvimentistas (1960/80) possibilitou a região formar uma infraestrutura
capaz de atrair novos investimentos aliados aos incentivos fiscais concedidos pelo
governo. Sem tais mecanismos do Estado, a região enfrentaria dificuldades maiores para
enfrentar a concorrência com a região Sudeste e desenvolver um parque industrial atrativo
a novos investimentos.
Palavras-chave: Desenvolvimento Regional; Polos de Desenvolvimento; SUDENE
Introdução
O crescente processo de urbanização presenciado durante o século XX foi
característico da economia urbano-industrial que o Brasil assume durante o Processo de
Substituição de Importações (PSI). O desenvolvimento industrial, baseado no consumo
de massa urbano, tem início a partir da crise financeira mundial de 1929. O Brasil,
atingido pela crise econômica mundial, encontrou novas formas de alocação do capital e
passou neste momento a um novo estágio do desenvolvimento capitalista. Com as
1 Doutorando em Economia do Programa de pós-graduação da Universidade Federal de Uberlândia – UFU. Duarte-
[email protected]. Uberlândia/Brasil
2 Mestre em Economia do programa de pós-graduação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.
[email protected]. Natal/Brasil
3 Mestre em Economia do programa de pós-graduação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.
[email protected]. Crato/Brasil
4 Professor do programa de pós-graduação em Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.
[email protected]. Natal/Brasil
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restrições à importação de produtos manufaturados, a produção industrial brasileira,
ganhou um salto produtivo e de consumo.
Os resultados desse processo de desenvolvimento industrial foram de
desigualdades regionais e a alta concentração e polarização econômica nas grandes
cidades brasileiras. Núcleos urbanos como São Paulo e Rio de Janeiro, além de centros
regionais, como Recife, no Nordeste, absorveram parcela significativa da população
nacional. O êxodo rural e o deslocamento da população entre as regiões periféricas e o
centro-dinâmico da economia nacional, moldaram a rede urbana brasileira. Esse processo
demográfico e urbano no Brasil foi entendido pela lógica da acumulação capitalista
nacional e pela crescente atuação do Estado no planejamento econômico entre as décadas
de 1950 e 1980.
A questão regional e a preocupação com a disparidade de renda no país tornou-
se foco dos debates econômicos sobre o direcionamento do planejamento nacional. As
desigualdades estruturantes da economia evidenciaram-se logo após o Plano de Metas na
década de 1950, demonstrando o caráter concentrador da economia brasileira.
A década de 1960 é o ponto de partida para o desenvolvimento regional no país,
com políticas direcionadas para incentivar a industrialização do Nordeste. A elaboração
do relatório do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN),
comandado por Celso Furtado, ainda na década de 1950, foi decisivo para a elaboração e
criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), responsável
pelos investimentos públicos e coordenando os investimentos privados na região. O II
Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) direcionou para a região importantes
projetos, como o Complexo Petroquímico, em Camaçari, na Bahia, e o III polo industrial
no Ceará. O modelo de desenvolvimento promovido pela SUDENE, que adotava áreas
prioritárias ao desenvolvimento da região, propiciou a polarização da economia regional,
criando três grandes polos industriais, as regiões metropolitanas de Fortaleza, Recife e
Salvador.
As políticas de desenvolvimento perderam fôlego com a crise fiscal e financeira
do Estado, após os choques do petróleo na década de 1970, o estrangulamento da dívida
externa e o descontrole inflacionário da década de 1980. Neste momento, a política
econômica, volta-se à estabilidade econômica e controle de preços, relegando a, segundo
plano as políticas regionais. Diante das dificuldades do Estado de financiar novos
investimentos e manter o compromisso com o desenvolvimento regional, ressaltam-se a
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partir dos anos 1980 as políticas de iniciativa local. Segundo Werneck (2002), o que
houve, foi uma insolvência do modelo de desenvolvimento, devido ao efeito acumulativo
do próprio modelo além de fatores externos da economia internacional.
Neste sentido o presente trabalho se concentra no debate do processo de
desenvolvimento regional e do impulso à industrialização da região Nordeste, com isso
resgata-se o debate da questão regional e sobre a importância do planejamento regional
liderado pelo Estado. O artigo busca recuperar os principais debates sobre as teorias de
desenvolvimento regionais amplamente estudadas no período desenvolvimentista.
Selecionaram-se as teorias de Polos de Crescimento de François Perroux; Polos de
Desenvolvimento com Albert Hirschman, Causação Circular Acumulativa com Gunnar
Myrdal e Base de Exportação de Douglas North. Desta forma o trabalho divide-se, além
desta introdução e das considerações finais, em quatro sessões. A primeira discute-se as
teorias sobre o desenvolvimento regional; a segunda sessão traz o debate sobre região;
em seguida discutem-se as primeiras ações de desenvolvimento regional importante para
a economia nordestina; e por fim destacamos a importância da SUDENE neste processo
de desenvolvimento da região Nordeste.
Teorias do Desenvolvimento Regional
A dinâmica do Desenvolvimento Regional do Brasil foi amplamente discutida
após a década de 1950, influenciando a formulação das políticas e programas do Estado
desenvolvimentista nacional. No âmbito desse estudo, a análise está voltada para um
breve retrospecto das teorias que estão fortemente ligadas aos programas que subsidiaram
o desenvolvimento de regiões periféricas como o Nordeste, com base na ação do Estado
para o processo de industrialização. As teorias ligadas aos Polos de Crescimento de
François Perroux; Polos de Desenvolvimento com Albert Hirschman, Causação Circular
Acumulativa com Gunnar Myrdal e Base de Exportação discutida por Douglas North,
tiveram mais força para influenciar as políticas de planejamento econômico pós-1950. O
planejamento econômico regional no Brasil esteve ligado ao processo de formação de
polos de desenvolvimento nas regiões periféricas. É a partir deste momento que surge no
Nordeste aglomerados urbanos concentradores de capital extra regional ou intensificação
das relações capitalistas próprias da região, utilizando os subsídios do Estado para
modernizar-se.
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Os aglomerados urbanos que atualmente constituem as regiões metropolitanas
de Fortaleza, Recife e Salvador são os polos mais dinâmicos inseridos nesse processo de
desenvolvimento, da região Nordeste, principalmente a partir do II PND. As indústrias de
bens de consumos, intermediárias e bens de capital, assim como as extrativas minerais,
comandam o processo de polarização dessas regiões metropolitanas. Conforme abordado
por Perroux (1967, p. 164): “o crescimento não surge em toda parte ao mesmo tempo;
manifesta-se com intensidades variáveis, em pontos ou polos de crescimento; propaga-
se, segundo vias diferentes e com efeitos finais variáveis, no conjunto da economia”. É,
está característica que pode ser observada no crescimento econômico nacional e mesmo
regional, desenvolveu-se de forma diferenciada e com efeitos dinâmicos intrínsecos a
cada polo.
No processo de desenvolvimento e ação do Estado estão ligadas as ações de
cunho social e das relações sociais do ambiente urbano. Devido, em parte, como
argumenta Perroux (1967), que o equilíbrio econômico está ligado ao equilíbrio social,
então, qualquer alteração que ocorra no equilíbrio econômico gera mudanças no segundo.
Tomada uma ação estatal que influencia a criação de um polo de desenvolvimento, pode
gerar alteração na relação econômica e social de uma região, neste caso, de acordo com
Lima e Simões (2009, p. 9):
a implantação de um polo de desenvolvimento provoca uma série de
desequilíbrios econômicos e sociais, pois distribui salários e rendimentos
adicionais sem aumentar necessariamente a produção local de bens de
consumo, transfere-se mão-de-obra sem necessariamente conferir-lhe um novo
enquadramento social, concentra o investimento e a inovação sem
necessariamente alargar a vantagem de outros locais, nos quais o
desenvolvimento pode ser retardado.
O Estado se torna fundamental para as correções desses desequilíbrios, através
de programas de planejamento via instituições públicas capazes de organizar o processo
de desenvolvimento. No caso de economias periféricas onde as condições da população
são precárias e com pouca assistência social do governo, as ações de estímulo à propensão
a poupar, o investimento, o trabalho, a inovação e a elaboração e a execução de planos de
desenvolvimento são essenciais, neste sentido, para a importância das instituições capazes
de alterar as estruturas nacionais e as taxas de crescimento (LIMA; SIMÕES, 2009).
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Cabe destacar que na estrutura do polo de crescimento a indústria motriz2 é
fundamental para gerar forças propulsoras e centralizadoras. Conforme Perroux (1967, p.
172):
O aumento do volume de produção das indústrias motrizes pode, por
conseguinte, resultar em uma antecipação dos efeitos provocados nas
indústrias movidas ou, no caso e hesitação ou lentidão por parte dos diretores
das indústrias motrizes, um estímulo do Estado sob a forma, por exemplo, de
subsídio .
Embora, o polo de crescimento seja importante para uma economia periférica,
seja em um ambiente nacional ou regional, ele pode direcionar a economia às
desigualdades regionais.
Geograficamente concentrado, o polo industrial complexo transforma o seu
meio geográfico imediato e, se tem poder para tanto, toda a estrutura da
economia nacional em que se situa. Centro de acumulação e concentração de
meios humanos e de capitais fixos e fixados, chama à existência outros centros
de acumulação e concentração de meios humanos e de capitais fixos e fixados
(PERROUX, 1967, p. 175).
No âmbito das desigualdades regionais influenciadas pela dinâmica econômica
e as tensões na noção de equilíbrio estável, surge Gunnar Myrdal, com a teoria da
causação circular e acumulativa. Myrdal avaliou os efeitos de determinado fator na
economia que pode gerar tanto um efeito positivo quanto negativo na noção de equilíbrio
estável. Segundo Myrdal (1972, p. 34):
O sistema não se move, espontaneamente, entre forças, na direção de um
estado de equilíbrio, mas, constantemente, se afasta dessa posição. Em geral,
uma transformação não provoca mudanças compensatórias, mas, antes, as que
sustentam e conduzem o sistema, com mais intensidade, na mesma direção da
mudança original. Em virtude dessa causação circular, o processo social tende
a tornar-se acumulativo e, muitas vezes, a aumentar aceleradamente, sua
velocidade.
Neste sentido, o circulo vicioso só pode ser rompido através de uma ação
exógena ao sistema, uma política econômica aplicada de forma a reduzir desigualdade
iria propagar efeitos positivos em cadeia, alterando a realidade de uma região.
A decisão de localizar uma indústria em determinada comunidade, por
exemplo, impulsiona seu desenvolvimento geral. Proporcionam-se
possibilidades de emprego e rendas elevadas aqueles que se encontravam
desempregados ou com empregos de baixo salário. Os negócios locais podem
florescer à medida que aumenta a demanda para seus produtos e serviços. A
2 Conforme Perroux (1967) indústria motriz é aquela capaz de influenciar o aumento de produção de uma ou mais
indústrias através da sua expansão. Neste caso, as demais indústrias seriam classificadas como indústrias movidas.
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mão-de-obra, o capital e a iniciativa são atraídos de fora para aproveitarem as
oportunidades de expansão (MYRDAL, 1972, p. 50)
Porém, Myrdal defende a atuação intervencionista do Estado, contra os efeitos
negativos que esses podem trazer com a concentração espacial das atividades. Essa
concentração cria desigualdades regionais levando uma região sobrepor sua influência
econômica sobre outra. Caso as forças de mercado não sejam controladas pelo Estado
uma economia em desenvolvimento, a indústria, comércio, bancos, seguros, navegação,
além de atividades culturais, ciência e educação se manterão concentradas em
determinada região (MYRDAL, 1972). Neste sentido, conforme Lima e Simões (2009, p.
14), “a expansão de uma localidade gera “backash effects” (efeitos regressivos) nas
demais, aumentando as disparidades regionais por meio da migração seletiva, dos fluxos
de capitais (vazamentos de poupanças de regiões periféricas) e do livre comércio em prol
das regiões ricas e avançadas”.
Myrdal ainda argumentou que os fatores que geram esses efeitos acumulativos
não são apenas de ordem econômicas, estão explícitos de diversas formas, através das
forças de mercado, levando a economia criar desigualdades regionais. Porém, na direção
contrária do “backwash effects” têm-se os “spread effects”, que são os efeitos
propulsores, responsáveis pelo transbordamento do desenvolvimento para outras regiões,
que podem ser próximas ou distantes, dependendo, neste caso, da existência de matérias-
primas destinadas ao abastecimento da indústria (MYRDAL, 1972).
Na análise dos efeitos de polarização e propulsores para economias
desenvolvidas e subdesenvolvidas, Myrdal argumentou que, as regiões que atingem alto
nível de desenvolvimento conseguem neutralizar os efeitos regressivos, dando aos efeitos
propulsores força para ampliar o desenvolvimento nas demais regiões, aumentando o
emprego e elevando o nível de renda. No entanto, o mesmo não pode ser observado no
caso de regiões subdesenvolvidas, pois os efeitos regressivos são mais fortes e operam
para a ampla concentração econômica. “Isto quer dizer que, em regra, o livre jogo das
forças do mercado em um país pobre funcionará mais poderosamente no sentido de criar
desigualdades regionais e ampliar as existentes” (MYRDAL, 1972, p. 63).
No sentindo do equilíbrio das forças regressivas ou propulsores, é necessário à
ação do Estado, para evitar os desequilíbrios regionais. No caso do Brasil as políticas
regionais apoiadas pelo governo, deram subsídio ao desenvolvimento de regiões
periféricas que se encontravam alheias ao processo de industrialização do país. A força
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polarizadora da região Sudeste só pode ser quebrada com a ação do Estado via
direcionamento de investimentos produtivos para o Nordeste, por meio de subsídios e
isenções fiscais.
Outra teoria importante para o estudo do desenvolvimento regional foi elaborada
por Albert Hirschman (1961), que analisou como o desenvolvimento se transmite por
diferentes setores e regiões. Neste caso, o autor assumiu que o desenvolvimento não
ocorre de forma equilibrada. Com uma visão otimista, Hirschman (1961) avaliou o
desequilíbrio como importante para o processo de desenvolvimento, pois na busca do
equilíbrio estável as ações levam a um novo ponto de desequilíbrio. Outro ponto
importante elaborado por Hirschman foi a distinção para a economia do capital social fixo
(CSF) e as atividades diretamente produtivas (ADP). O capital social fixo compõe os
serviços públicos e infraestrutura necessários para os investimentos produtivos, ou seja,
a instalação de indústria. “O investimento no CSF é definido não pelo seu efeito direto
sobre a produção final, e sim porque permite e, de fato, incita a instauração de ADP”
(HIRSCHMAN, 1961, p. 133). Neste sentido, o autor, explorou a necessidade e
importância da ação do Estado de suprir uma região com CSF para seu desenvolvimento,
e no caso de economias subdesenvolvidas, aceita-se a limitação, na oferta de CSF em uma
proporção mínima, pois acredita-se que estando em desenvolvimento ainda se torna
viável a implantação de uma indústria, mesmo que essa invista em infraestrutura, como
rede elétrica, vias de transporte etc.
“A necessidade da emergência de pontos de desenvolvimento ou polos de
desenvolvimentos, no curso do processo desenvolvimentista, indica que a desigualdade
internacional e inter-regional do crescimento é condição concomitante e inevitável do
próprio desenvolvimento (HIRSCHMAN, 1961, p. 276 grifo do autor)”. No entanto, o
desenvolvimento ocorre através do empreendedorismo local e de setores mais modernos,
o que pode ser custoso para os países subdesenvolvidos que têm baixa capacidade de
investimento devido a fatores basicamente estruturais (LIMA; SIMÕES, 2009).
Na análise de duas regiões, uma desenvolvida e outra atrasada, Hirschman
(1961) argumentou que pode haver dois efeitos, um fluente e outro de polarização. O
efeito fluente seria capaz de gerar reações positivas, que podem ocorrer por tornar a região
atrasadas em complementar da região desenvolvida, estabelecendo comércio via
aquisição de produtos primários, além de ser absorvedora do desemprego da região
atrasada. No entanto, no sentido contrário, age o efeito da polarização, com isso a região
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desenvolvida pode absorver capital e mão-de-obra qualificada da região atrasada, fator
que aprofunda o processo de desigualdade regional. Para contrabalançar as forças de
mercado e reduzir as desigualdades o autor defende a ação de políticas intervencionistas
do Estado. “A maneira mais óbvia pela qual a política econômica afeta os índices de
desenvolvimento de diferentes partes de um país é através da dotação regional das verbas
de investimento público” (HIRSCHMAN, 1961, p. 285). Porém, o autor salienta que o
dispêndio de recursos públicos em determinada região pode ter efeitos negativos, a partir
de um crescimento muito rápido.
O desenvolvimento, às vezes, principia pelo crescimento súbito, vigoroso e
quase espontâneo de uma ou de poucas regiões ou centros urbanos, acarretando
graves carências de energia elétrica e abastecimento d’água, bem como
dificuldades de habitação e transporte (HIRSCHMAN, 1961, p. 289).
Esse fato se observa nas regiões metropolitanas que concentraram no Nordeste
a maior parte dos recursos e incentivos disponibilizados pela SUDENE (Superintendência
de Desenvolvimento do Nordeste). O amplo crescimento econômico gerou demandas
urbanas que não foram atendidas na mesma proporção, levando ao colapso urbano.
Outra abordagem importante para o estudo do desenvolvimento regional é a
Teoria da Base de Exportação exposto em um artigo de Douglass North (1977), ao fazer
uma crítica à teoria de localização e sua inadequação no caso norte-americano. “Uma
teoria do crescimento econômico regional deveria, claramente, concentrar-se nos fatores
críticos que promovem ou impedem o desenvolvimento” (NORTH, 1977, p. 295). North
defendeu a importância do setor exportador para uma determinada região e sua força
dinamizadora de novos setores.
A base de exportação desempenhava assim papel fundamental na conformação
da economia de uma região e em seus níveis de renda absoluta e per capita e,
consequentemente, na determinação da quantidade de atividades locais,
secundárias e terciárias, que se desenvolveriam, bem como sobre a dinâmica
da indústria subsidiária, a distribuição da população, o padrão de urbanização,
as características da força de trabalho, as atitudes sociais e políticas e o
crescimento dos centros nodais, de tal forma que seu crescimento estava
intimamente vinculado ao sucesso de suas exportações (LIMA; SIMÕES,
2009, p. 22-23).
O setor exportador ofereceria, para a economia, elementos capazes de dinamizar
e desenvolver uma região específica. Fazendo um contraponto ao desenvolvimento
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brasileiro, a Teoria da Base de Exportação faz sentido para a região Sudeste onde o capital
cafeeiro foi capaz de dinamizar a economia paulista, no entanto, quando se reflete no
processo de desenvolvimento do Nordeste o setor exportador açucareiro e algodoeiro
tiveram menos influencia para o desenvolvimento de novas atividades, que não fossem
diretamente ligadas ao açúcar e algodão, suficientes para diversificar a economia interna
e dinamizar o setor produtivo urbano. Segundo North (1977), o processo de
desenvolvimento com base na exportação ocorre devido à atração de capital externo à
região até o ponto em que a própria região tenha capital suficiente para investir, ressalta
também, a possibilidade de crescimento através ou do aumento da renda devido à
atividade exportadora ou pela mudança dos gastos.
North expõe a importância da industrialização para uma região e destaca a
importância desse setor a sua vinculação com a base de exportação, pois, seria prejudicial
manter investimentos que não estivessem diretamente ligados à exportação, chamado de
indústrias sem raízes. “Um conceito de industrialização mais útil para nossos propósitos
é o de uma região, cuja base de exportação consiste, principalmente, de bens de consumo
finais e/ou bens manufaturados intermediários” (NORTH, 1977, p. 308).
Com base nestas teorias e estudos sobre o desenvolvimento regional pode-se
refletir na ação do Estado intervencionista, mesmo que não se tenha seguido uma única
teoria ou se referenciado explicitamente a adoção de alguma estratégia ligada a estas
teorias, pode-se observar que os programas e ações planejadoras do governo foram
influenciados pelo pensamento da economia regional que se encontrava em debate
durante a segunda metade do século XX. Como exposto por Lima e Simões (2009), as
políticas econômicas adotadas para o desenvolvimento regional estiveram à margem do
proposto pelas teorias do desenvolvimento regional.
Faltou na ação do Estado a aplicação de aspectos fundamentais dessas teorias
como: a diversificação da pauta de exportações, a necessidade de estimular o
empreendedorismo e a cooperação intra e inter-regional, o estabelecimento de
uma sequência ótima para a implantação de novas indústrias, o grau de
complementariedade dos investimentos realizados, a importância de estimular
atividades cotidianas e as oportunidades de investimento local, o potencial de
irradiação dos investimentos realizados quando concentrados em áreas já mais
dinâmicas, a importância de contrabalançar os efeitos concentradores que
surgem com o processo de desenvolvimento e etc. (LIMA ; SIMÕES, 2009, p.
30).
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A questão regional no Brasil
Para a construção do presente trabalho é importante abordar brevemente o
entendimento sobre região na pesquisa e sobre as relações do capital no espaço a partir
do desenvolvimento das relações de produção. De acordo com Lipietz (1988), o
capitalismo tem um modo de produção dominante, que avança no espaço e subjugam as
formas mais arcaicas dos modos de produção que lhe servem de reserva de mão-de-obra
e mercado, essa dominação se faz através da integração, modificando as formas das
relações sociais presente no sistema. O autor discute ainda, o conceito de região, “a
‘região’ aparece assim como o produto das relações inter-regionais e estas como uma
dimensão das relações sociais” (LIPIETZ, 1988, p. 29 grifo do autor). É neste conceito
que se pode refletir sobre região estudada nesta pesquisa, pela forma como cada região se
constitui através de suas relações sociais e econômicas seja por meio de trocas ou
integração dos setores produtivos.
No processo de desenvolvimento econômico regional, o capital produtivo,
avança para a região periférica, em um processo de integração dos mercados nacionais.
De acordo com Pacheco (1998), essa integração representa, para a região periférica, uma
ruptura das formas arcaicas de aproveitamento dos recursos da região. “O capital busca
valorizar-se sem confinamentos regionais/espaciais (BRANDÃO, 2007, p. 72)”. Desta
forma, fica uma dualidade sobre o movimento do capital, ao momento que ele integra as
regiões, através de formas mais avançadas de acumulação, ele homogeneíza os espaço
sobre uma mesma ótica da produção, porém, não rompe as barreiras da desigualdade3.
Como afirma Pacheco (1998, p. 25):
A integração do mercado nacional, todos reconhecem, não suprime por si as
diferenças regionais. Representa, isto sim, uma subordinação, que se expressa
inclusive em termos técnico-materiais na diferenciação das estruturas
produtivas das diversas regiões, cujo desdobramento foi configurar
complementariedades econômicas definidas com base em uma nova divisão
regional do trabalho comandada a partir de São Paulo. É esta subordinação que
explica a ‘solidariedade’ dos ciclos da acumulação, submetidos todos à mesma
dinâmica geral, mas não “homogeneizados”.
A integração promovida pelo capital entre as regiões é de âmbito apenas
produtivo, criando uma hierarquia regional. Com isso, haverá sempre uma região
3 Para Brandão (2007) a homogeneização do processo produtivo através das trocas entre as regiões favorecem, na
verdade, as heteregoneidades regionais. Conforme o autor, “o desenvolvimento capitalista não é uma dinâmica
evolutiva de nivelamento e de propagação de progresso técnico por todas as porções do território.” (BRANDÃO, 2007,
p. 73-74).
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dominante no processo produtivo que integra os demais espaços, tornando-os,
complementar ao seu modo de produção. No processo do nosso desenvolvimento, São
Paulo é o centro dominante do capitalismo nacional, é o capital paulista que integra o
Nordeste e rompe as arcaicas relações presentes nesta região. Serão acionados novos
polos, novas oligarquias e centros de poder regional para reorganizar o capital regional e
modernizar-se em acordo com o centro. Como argumenta Brandão (2007, p. 76):
a integração é sempre um processo contínuo e de difícil reversão, que exerce
influência complexa e contraditória sobre as regiões aderentes, que serão
engolfadas em adaptações recíprocas, com intensidades e naturezas diversas,
destacando-se, evidentemente, a potência do vetor “centro dinâmico” →
“periferia”, embora nunca possa ser encarada como unidirecional.
Primeiras ações para o desenvolvimento do Nordeste
As ações de políticas públicas de apoio ao desenvolvimento do Nordeste estão
presentes na região antes da criação da SUDENE em 1959. A primeira metade do século
XX esteve marcada por grandes dispêndios de recursos do governo federal em ações de
cunho assistencialista à região. O Nordeste absorvia grandes somas de recursos,
principalmente, para “corrigir” os problemas que a seca ocasionava na população local.
Era este fenômeno climático, o culpado, pelas debilidades do desenvolvimento nordestino
e pela miséria de sua população.
A primeira ação do governo ao combate à seca na região foi á criação da
Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas - IFOCS em 1909, que se tornaria
posteriormente no Departamento de Obras Contra as Secas - DNOCS em 1946, de acordo
com o Decreto-Lei nº 9.857 de 13 de setembro de 1946, com a responsabilidade de
realizar obras destinadas a prevenir e atenuar os efeitos da seca na região. Os recursos
encontravam-se amparados pelo artigo 198 da Constituição de 1946, que colocava a cargo
da União a assistência econômica e social, vinculando três por cento da renda tributária
do governo federal. Em 1949, entra em vigor a Lei nº 1.004, que regulamentava o
parágrafo 1º do artigo 198 da Constituição Federal, desta forma, o recurso para o combate
às secas no Nordeste passam a dotar de mais um por cento da renda Tributária da União
arrecadada no exercício anterior4.
4 Ver Lei nº 1.044 de 24 de dezembro de 1949
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As atividades de ambos os órgão compreendiam não só o planejamento e, nesse
sentido, a continuidade das soluções hidráulicas para o problema das secas,
como também a definição e instauração de medidas de emergência, durante os
períodos de estiagem prolongados, para empregar a população atingida. Sua
grande função consistia em racionalizar os investimentos públicos da área,
sempre dentro da perspectiva de que o problema nordestino era a seca (COHN,
1978, p. 58).
As ações do DNOCS voltaram-se, em larga escala, para construção de açudes e
perfuração de poços, como meio mais eficiente de combater a seca. O IFOCS e o DNOCS
foram importantes para o atendimento das populações flageladas no Nordeste, embora,
esteja fora das políticas desenvolvimentistas dos setores produtivos no Brasil,
principalmente concentradas no Sudeste. Os gastos do governo não tiveram a efetiva
preocupação de alterar a estrutura produtiva da região periférica, o que foi alvo de crítica
ao referido órgão.
O DNOCS atuou em várias frentes no Nordeste, que escaparam das obras ligadas
ao represamento de águas, transporte e comunicação se beneficiaram dos recursos
provenientes ao combate à seca. Seu programa de ação contemplou o Nordeste com 12
mil km de estradas não pavimentadas, equiparando-se ao Rio Grande do Sul e sendo do
dobro de Minas Gerais, além, de um sistema de radiocomunicação com 65 estações
operadas pelo próprio DNOCS e 1960 campos de pouso para aviões (ROBOCK, 1963).
As ações do governo no Nordeste não se restringiram somente à criação do
DNOCS, na mesma época foi acompanhado o apelo por maior atenção à região menos
favorecida pelo desenvolvimento nacional. No final da década de 1940, o Governo
Federal, criou a Comissão Vale do São Francisco - CVSF e a Companhia Hidrelétrica do
São Francisco - CHESF, com uma atitude mais ativa ao desenvolvimento regional.
Conforme ROBOCK (1963), a CVSF não se ocupou das grandes obras no Nordeste,
coube a si a construção de estradas de acesso, enfermarias, pequenos hospitais,
fornecimento de água e energia elétrica nas pequenas cidades da região. “Quanto a
CHESF (...) sua tarefa consistia em desenvolver o potencial hidroelétrico de Paulo Afonso
com o intuito de fornecer energia para as indústrias locais” (COHN, 1978, p. 60). A
iniciativa em explorar o potencial hidroelétrico de Paulo Afonso foi promissora e
garantiria no futuro, ao Nordeste, subsídio ao avanço da industrialização que estava cada
vez mais perto de tornar a nova realidade da região. A CHESF foi antes uma das grandes
iniciativas realizadas no Nordeste, fundamental para a ampliação e sustentação de uma
base industrial.
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O Estado esteve cada vez mais presente na região periférica, não apenas com
políticas assistencialistas, mas, atuando de forma ativa no fomento à região. Foi neste
período, durante a década de 1940, que vai se assumindo no Brasil um contorno de
políticas voltadas ao desenvolvimento regional, amparadas pelo pensamento de
construção de uma nação industrializada e tendo o Estado como promotor deste
desenvolvimento. No entanto, só há uma política de desenvolvimento regional planejada
no Nordeste, após 1959 com a criação da SUDENE.
A criação do Banco do Nordeste do Brasil - BNB, em 1952, foi um marco ao
desenvolvimento nordestino, em duas frentes, agropecuário e industrial. De acordo com
Oliveira e Vianna (2005), o BNB foi uma proposta associada à mudança de pensamento
sobre o Nordeste; não se limitou a focar no problema da seca e explorou as questões
econômicas como um caminho viável para a compreensão do atraso na região, com ações
coordenadas e planejadas pelo Estado, provocando mudanças estruturais importante no
Nordeste. A instituição financeira completou um ciclo de ação do Estado, dando origem
a uma rede de órgãos voltados a aplicar os recursos públicos no Nordeste, de forma mais
eficiente e produtiva, no amparo a uma região pobre e atrasada, com uma população
extremamente miserável. O BNB foi de grande importância para o conhecimento sobre a
região, não apenas em termos físicos, mas econômicos e sociais.
O BNB caracterizou o futuro pelo qual o Nordeste caminhava, cada vez com
maior aporte de recurso do Estado. Um banco próprio para a região foi de vital
importância para o fomento à economia nordestina, fugindo de um paradigma meramente
assistencialista. Os recursos para o banco já estavam garantidos desde a constituição de
1946, não que sua criação fosse prevista naquele momento, mas a visão da necessidade
de mudança da ação do Estado como via de desconcentração de recursos e transferência
para regiões periféricas. O Banco do Nordeste se constitui em um mecanismo forte para
auxiliar o crescimento de setores produtivos no Nordeste, e ajudar a amenizar o quadro
de concentração do capital no Brasil. O BNB assumiu desafios e um deles foi o de instalar
uma carteira de crédito industrial para promoção do desenvolvimento de indústrias,
adaptadas às especificidades da região, tanto para expansão como implantação de novos
projetos (FERNANDES, 2006)
Os próximos passos para a efetiva criação de uma política de desenvolvimento
para o Nordeste nasceram após a elaboração do relatório GTDN. A SUDENE é o órgão
público que irá ter mecanismos, chancelados pelo Estado, capaz de elabora projetos e
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priorizar áreas e setores de alocação de recursos. Nas décadas posteriores não se
extinguem nenhum desses órgãos, todos continuarão a realizar seus trabalhos de acordo
com suas diretrizes.
SUDENE e a importância para o desenvolvimento regional
As políticas de desenvolvimento regional foram coordenadas por instituições
específicas, no caso da região Nordeste, a SUDENE foi responsável pela aplicação das
políticas de desenvolvimento. As ações da SUDENE se baseavam em isenção fiscal e
liberação de empréstimos via Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
- BNDES e BNB.
A criação da SUDENE, embora tenha ocorrido no final da década de 1950,
depois da realização do relatório GTDN, só passou a ter aplicação efetiva na década de
1960. O relatório tinha como ambição, criar no Nordeste uma indústria autônoma,
expansão da fronteira agrícola e romper com a oligarquia dominante do poder político e
econômico. O GTDN foi uma crítica à atuação da política assistencialista do governo, de
acordo com o documento, “por seu caráter assistencial, são gastos que quase nenhum
efeito tem na estrutura econômica e na capacidade de produção do sistema (GTDN, 1967,
p. 33)”. A sugestão do relatório era diversificar a produção do Nordeste, isto se realizaria
com base na industrialização. A região teria que sair da dependência do setor externo para
dinamizar a economia e corrigir os gargalos sociais e econômicos que enfrentavam,
principalmente, em momentos de crise. O setor externo é o determinante da atividade
econômica nordestina e fonte de recursos para investimento, portanto, é este setor que
dita o ritmo de desenvolvimento, e por se encontrar em declínio e aliado ao crescimento
demográfico, a região vê-se em um atraso econômico cada vez mais profundo (GTDN,
1967). Outro ponto importante que é abordado pelo GTDN, é a capacidade de geração
de renda da economia primário-exportadora do Nordeste que impede o estabelecimento
de um mercado interno atraente para o desenvolvimento da indústria. De acordo com o
GTDN (1967, p. 50):
[...] a grande concentração da renda, característica da economia açucareira,
entravou o desenvolvimento do mercado interno no Nordeste. A massa de
salários paga pela economia cafeeira é, proporcionalmente, muito maior que a
gerada pela economia açucareira. Isso determinou a mais rápida formação de
um mercado de manufaturas de consumo geral no Sul do país, mercado esse
que serviu de ponto de partida para o processo de industrialização.
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A criação da SUDENE, em decorrência do GTDN, implementou no Nordeste
um amplo projeto de industrialização que se iniciou nos anos de 1960. É um processo de
peso que muda a dinâmica do país, a atuação do Estado foi responsável pela indústria que
se estabeleceu na região, via incentivos 34/18 FINOR, as economias regionais não teriam
essa dinâmica industrializante sem as políticas regionais explícitas, com intuito de
enfrentar as desigualdades (ARAÚJO, 2006). Esse movimento de capital produtivo
viabilizado pelo Estado vai dando contorno ao que se convencionou chamar de integração
produtiva5. Segundo Guimarães Neto (1989), é o momento de transferência de capital
produtivo entre as regiões, além da consolidação da indústria pesada e um crescente
processo de oligopolização, com profundas alterações na divisão regional do trabalho. A
indústria nordestina se expandiu com base na estratégia desenvolvimentista do II PND.
Conforme Araújo (2000, p. 146), “foram às indústrias ‘dinâmicas’ que lideraram os
investimentos do 34/18 FINOR, química (30%); metalúrgica (16%); de minerais não-
metálicos (7%); material elétrico e de comunicações (4%); de papel e papelão (4%)”.
A industrialização no Nordeste se formou, em complementariedade com o centro
dominante do processo de desenvolvimento capitalista brasileiro. Desta forma, o mercado
nordestino teve que se adaptar às estruturas de oferta da região Sudeste, em uma nova
lógica de subordinação industrial (FURTADO, 1983). Cabe salientar que a forma como
se estabeleceu a indústria na região gerou desigualdades internas, e na verdade como
afirma Pacheco (1998) a indústria na região não tem encadeamentos para trás e para frente
no setor produtivo do Nordeste. A desconcentração produtiva, não ocorreu em todos os
setores da indústria. “É preciso notar que continuam concentrados em São Paulo os mais
dinâmicos segmentos da indústria, que se encadeiam com toda estrutura industrial do
estado e com a maior parte das indústrias regionais” (PACHECO, 1998, p. 128).
De acordo com o gráfico 1, podem-se analisar o comportamento do PIB
industrial (valor adicionado) durante os anos que se seguem ao II PND e a crise
econômica da década de 1980. A indústria nordestina apresentou expressivo crescimento
durante as décadas de 1970 e 1980. O ano de 1975 foi o mais difícil para a economia
brasileira e demais regiões, que seguiram a mesma tendência de declínio do PIB
5 Cabe destacar que é no movimento de integração produtiva que as desigualdades regionais se tornam mais visíveis.
Conforme Brandão (2007, p. 79) “a integração põe em toda sua inteireza a questão do fosso no nível de
desenvolvimento das forças produtivas entre as regiões, impondo a conscientização da natureza desigual do processo
de desenvolvimento capitalista e explicitando uma ‘questão regional’, que ganha foros de problemática concreta a ser
enfrentada no e pelo Estado”.
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industrial, a crise do petróleo de 1974/75 influenciou para o resultado. Em 1975 o PIB
industrial apresentou declínio de 7,95% para São Paulo e apenas 0,84% para a região
Nordeste. O resultado está ligado à estrutura do setor produtivo de cada região. “Assim,
ao se especializar mais na produção de bens intermediários, destinando parte importante
às exportações, a indústria recentemente instalada no Nordeste resiste melhor aos efeitos
da recessão brasileira” (ARAÚJO, 1995, p. 128-129). Nos anos seguintes, até 1981, a
indústria cresceu e em seguida acompanha a economia do país que encontrava-se em
recessão. Em 1980, a indústria no Nordeste apresentava expressivo crescimento de
17,92%, enquanto que em São Paulo foi reduzido em 0,74%. Durante as décadas de 1970
e 1980 o resultado do Nordeste foi superior ao de São Paulo. De acordo, com Guimarães
Neto (1989, p. 174):
a relação entre investimento bruto fixo e produto interno bruto do Nordeste,
em termos percentuais, que dá uma ideia do esforço de formação de capital na
região, revela que esse coeficiente já significativo nos anos 1965/1969 (24,3%)
vem progressivamente aumentando: em 1970/74 já alcançou 28,3% e em
1975/79 já supera a marca de 32%. No que se refere ao Brasil, nos anos
1970/74, a média alcançada foi de 28,4% bem próxima da constatada para o
período 1975/79 que foi de 28,9%. Em termos de crescimento real dos
investimentos, enquanto nos anos compreendidos entre 1965 a 1979, o
Nordeste expandiu-se a 13,8% ao ano, o país o fez a taxa também significativa,
no entanto menor que a nordestina: 10,4% ao ano.
Gráfico 1 – Taxa de crescimento do PIB - indústria - valor adicionado - preços
básicos - R$ de 2000 (mil)
Fonte: Elaboração própria a partir de dados IPEADATA.
Entre os anos 1970 e 1980 o setor extrativo mineral teve expressivo crescimento
na participação do PIB nacional, principalmente, pelo aumento na produção de petróleo.
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O setor não só expandiu sua capacidade física como dotou a região de uma rede de
infraestrutura (rodovias; ferrovias; portos; energia; etc.). Entre 1980 e 1985 aumentou sua
participação no PIB Nacional de 0,7% para 3,4%, respectivamente (CANO, 2008).
Os resultados positivos do Nordeste foram favorecidos pela maturação dos
investimentos realizados na década anterior e pela implantação do III Polo Industrial do
Nordeste sediado na região metropolitana de Fortaleza e do Complexo Industrial
Portuário do Suape, em Recife e o polo petroquímico de Camaçari localizado na região
metropolitana de Salvador. De acordo com a SUDENE (1981), os polos de
desenvolvimento são importantes dinamizadores da economia regional. Quanto ao polo
sediado em Fortaleza, corresponde a investimento no setor têxtil, vestuário, alimentício,
metal-mecânico e investimentos em infraestrutura, já o complexo portuário em Recife
usufrui da vocação de centro exportador regional, o complexo traz para região
investimento em energia elétrica, abastecimento de água, rodovias e ferrovias.
Verificando a tabela 1, identifica-se a participação dos setores das indústrias do
Nordeste e São Paulo no Valor da Transformação Industrial Nacional no período de 1970
a 1985. A região Nordeste aumentou sua participação no VTI nacional em todos os setores
da indústria. A Indústria de Transformação do Nordeste que em 1970 representava 5,7%
do VTI Nacional, em 1985 aumentou a participação para 8,6%. Esse resultado é
decorrente das políticas de incentivos do governo federal, os setores beneficiados foram
os que mais elevaram sua participação no VTI.
Em consequência ao desempenho positivo do Nordeste o estado de São Paulo
perde participação no VTI nacional, esse resultado representa como ocorreu a
desconcentração industrial em direção à periferia nacional. Outros setores da indústria
nordestina que obtiveram ganhos na participação do VTI nacional foram Couros e Peles;
Química; Perfumaria; Calçados; Plástica; Têxtil e Vestuário. Fato relevante foi do Fumo
que reduziu tanto no Nordeste quanto em São Paulo. No caso da Indústria Têxtil da região
Nordeste, em 1970 participava com apenas 8% do VTI e em 1985 aumentou essa
participação para 15,1%, foi um dos maiores crescimento entre os setores analisados.
Embora o Nordeste tenha obtido ganho na participação do VTI nacional São Paulo ainda
se mostra como centro hegemônico do processo de industrialização brasileiro.
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Tabela 1 - Distribuição percentual do VTI da indústria de transformação Brasil:
Estados e regiões selecionados - 1970-85 (Brasil = 100)
1970 1975 1980 1985
Nordest
e
São
Paulo
Nordest
e
São
Paulo
Nordest
e
São
Paulo
Nordest
e
São
Paulo
Indústria de
Transformação
5,7 58,1 6,6 55,7 7,8 53,4 8,6 51,9
Minerais não-metálicos 11 49,9 9,7 45,1 11,3 39,8 11,3 42,6
Metalurgia 2,5 52,7 4,2 55,7 3,9 54 5,4 46,9
Mecânica 1,5 68,5 3,2 68,1 3,7 66,4 3,5 64,7
Mat. Elet. Comunicação 2,7 78,9 3,4 71,7 3 64,6 4 64
Mat. Transporte 0,8 81,1 1,3 73,5 0,8 68,5 1,3 71,6
Madeira 3,7 18,8 4,1 19,2 6,1 19,5 5,3 18,6
Mobialiário 5,1 54,9 4,9 53,1 6,2 44,8 6,5 45,3
Papel e Pepelão 1,9 65,2 3,9 61,8 4,5 53,4 3,5 57,5
Borracha 1 83,9 1,7 82,1 3,3 74,9 2 74,8
Couros e Peles 5,9 27,9 7 26,3 8,5 27,6 11,9 25,6
Química 8,4 54,1 9,5 57,6 14,8 54,2 15,3 51,5
Farm. e Veterinária 0,7 66,4 1 66 1,6 65,2 1,9 65
Perfumaria 3,1 68,3 5,8 69,9 5,7 69,5 7,8 67,3
Prod. Mat. Plástica 1,9 68,3 4,6 61,4 6,7 59,6 6,4 57
Têxtil 8 61,7 13 56,5 13,7 53,7 15,1 50
Vestuário e Calçado 6,3 56,7 8,2 48,1 8,8 42,4 10,1 40,5
Prod. Alimenticios 12,4 44 13,4 38,3 13,5 39,5 13,9 37,4
Bebidas 11,5 41,7 10,2 36,6 12,2 33,2 12,3 38,4
Fumo 14 36,5 12,5 29,7 10,8 22 9,7 7,2
Editorial e Gráfica 3,7 52,5 3,7 49,4 5,4 50 5,7 51,3
Diversas 1,2 70,5 2 68,9 1,2 67,9 1,4 67,3
Fonte: Adaptação FIBGE apud PACHECO (1998).
Em fins da década de 1980, a SUDENE já não dispunha de todos os recursos
nem do aparato do Estado desenvolvimentista, as ações vão ficando mais escassas,
finalizando uma etapa de políticas de planejamento nacional. A economia regional esteve
voltada mais para atividades de intermediação financeira e o para o setor externo,
acompanhando a tendência da economia nacional, isto levou ao Nordeste aumentar
significativamente suas exportações entre 1975 e 1990, de US$ 1,5 bilhão para US$ 3
bilhões respectivamente (ARAÚJO, 1995).
Considerações finais
A crise econômica presenciada pelo Brasil na década de 1930 influenciou a
realocação do capital no país. O sistema capitalista se modernizou em direção ao capital
industrial e financeiro, como epicentro dessa mudança, a região Sudeste tendo seu núcleo
a cidade de São Paulo, comandou esse processo de modernização do sistema capitalista
nacional.
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A atuação do Estado durante o Processo de Substituição de Importações foi
decisivo para o estimulo à industrialização no país. No entanto, as ações do governo sem
um planejamento regional aprofundaram os desequilíbrios entre as regiões Nordeste e
Sudeste. O debate regional surge na agenda das políticas econômicas nacionais somente
na década de 1950, dentro deste debate cria-se a SUDENE em 1959. A discussão em
torno das políticas regionais é influenciada pelas teorias de desenvolvimento regional que
justificavam a crescente atuação do Estado na condução da economia. As teorias de
Myrdal, Hirschman, Perroux e North trouxeram as maiores contribuições para as políticas
regionais.
A formulação das políticas regionais que se seguiram após a criação da
SUDENE foi importante para o desenvolvimento do Nordeste, porém, o modelo de
desenvolvimento proposto causou sérios desequilíbrios econômicos e sociais na região.
A industrialização do Nordeste obedeceu à lógica do capital criando uma estrutura
complementar as necessidades da economia predominante no país, especificamente a
economia da região Sudeste. As teorias do desenvolvimento regional reforçaram a criação
de polos regionais de desenvolvimento concentrando a economia do Nordeste em três
grandes polos industriais, sediados nas atuais Regiões Metropolitanas de Fortaleza,
Recife e Salvador. A industrialização que se instalou nessas aglomerações urbanas foi
altamente especializada, impondo barreiras à modernização e diversificação do sistema
produtivo regional.
As regiões metropolitanas de Fortaleza, Recife e Salvador, foram as que mais se
integraram ao processo de desenvolvimento industrial, vivenciado pelo país. Porém, a
indústria incentivada no Nordeste teve um caráter complementar à indústria nacional,
comandada pelo Sudeste. A indústria nordestina careceu de encadeamentos intra-setorial
para um desenvolvimento autônomo. A fase de expansão das ações desenvolvimentistas
(1960/80) possibilitou a região formar uma infraestrutura capaz de atrair novos
investimentos aliados aos incentivos fiscais concedidos pelo governo. Foi esta
infraestrutura que favoreceu as ações posteriores à ruptura das políticas regionais.
A questão que o trabalho buscou destacar foi da relativa importância das
políticas regionais no Nordeste. Sem tais mecanismos do Estado, a região enfrentaria
dificuldades maiores para enfrentar a concorrência com a região Sudeste e desenvolver
um parque industrial atrativo a novos investimentos. Ao final da década de 1980 o
Nordeste não contava com o mesmo aporte de recursos do Estado como em décadas
Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 792
anteriores, no entanto a região se beneficiou do amadurecimento de investimentos e de
uma moderna infraestrutura que possibilitou a atração de futuros investimentos.
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EFEITO DO PRONAF NO SETOR AGROPECUÁRIO DO NORDESTE
BRASILEIRO
Milena Monteiro Feitosa 1
Raquel Neris Texeira2
Francisco Aquiles de Oliveira Caetano3
José de Jesus Sousa Lemos4
Resumo
O estudo avalia a evolução da produção de alimentos no Nordeste brasileiro entre 1999 e
2012. São utilizados dados secundários vindos do IBGE, da FGV e do Banco Central do
Brasil. A pesquisa analisa e estima as taxas geométricas de crescimento da produção
diária per capita de alimentos no período sob investigação, o valor da produção agregada
agrícola e pecuária, o valor médio por contrato do PRONAF do setor agrícola e da
pecuária entre 1999 e 2012, a evolução do montante de crédito rural e do número de
contratos captados pelos agricultores familiares no Nordeste no período. A pesquisa testa
a relação que existe entre o valor da produção e o valor médio por contrato do PRONAF.
Os resultados mostraram que a produção animal cresceu de forma significativa diferente
do leve crescimento da produção agrícola no Nordeste. O valor médio por contrato para
o setor agrícola apresentou aumento expressivo enquanto que para o setor pecuário
apresentou queda na região. Atribui-se a este resultado que aumentou o número de
agricultores atingidos e o valor do financiamento, mas no setor pecuário houve uma
concentração de recursos.
Palavras-chave: Agricultura familiar, Crédito rural, Desenvolvimento rural.
1. Introdução
O Nordeste brasileiro é conhecido como uma região de contrastes, pois além de
ser uma região de seca com pluviosidade anual irregular e receber ajuda assistencial do
governo para a melhoria de tal situação, o Nordeste é conhecido também por suas grandes
áreas de monocultura, como os canaviais, que favorecem uma pequena parcela da
população contribuindo para uma concentração de renda e, consequentemente,
apresentando desigualdades sociais (Andrade, 1973).
1Graduada em Ciências Econômicas, Universidade Federal do Ceará, Fortaleza-CE/Brasil,
2 Estudante de Agronomia, Universidade Federal do Ceará, Fortaleza-CE/Brasil, [email protected]
3 Graduado em Ciências Econômicas, Universidade Federal do Ceará, Fortaleza-CE/Brasil,
4 Dr. Professor de Economia, Universidade Federal do Ceará, Fortaleza-CE/Brasil, [email protected]
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A partir de 1968, o IBGE considerou como Estados pertencentes ao Nordeste:
Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e
Bahia (IBGE, 1968).
A região nordestina, segundo Andrade (1973), é heterogênea, tanto no aspecto
físico, como a composição dos solos, flora, relevo e até climática. Segundo ele, o Nordeste
poderia ser caracterizado em quatro sub-regiões: Mata, Agreste, Sertão e Meio-Norte,
ocupando uma área de 1.542.000 Km² (Andrade, 1973).
A zona da Mata apresenta clima quente e úmido e duas estações, chuvosa e seca;
o Sertão possui clima quente e seco, deixando a vegetação seca e provocando a migração
da população; o Agreste é conhecido como uma área de transição, apresentando áreas
úmidas como a Mata e áreas secas lembrando o Sertão. É com a diversidade do clima que
o período colonial foi dividido em dois sistemas de exploração: o Nordeste da cana-de-
açúcar e o Nordeste do gado. No entanto, atualmente, a região é caracterizada por
pequenas propriedades, policultura e um sistema extrativista e pecuarista no Meio-Norte
(Andrade, 1973).
A população nordestina, apesar do subdesenvolvimento da região e da migração
apresenta elevado crescimento populacional. Porém, esse crescimento tem distribuição
desigual, tendo a região da Mata e do Litoral Oriental porcentagem mais alta: cerca de
32% da população se encontra em 18% da superfície. Exceto a região da Mata e Litoral
Oriental, onde a população urbana é maior do que a rural, nas demais regiões a população
rural é predominante, apresentando como principais atividades: a agricultura, a pecuária
e o extrativismo vegetal (Andrade, 1973).
A diversidade nordestina não é somente climática, mas também possui
diversidade e desigualdade econômica entre a população rural, pois apresenta um grande
número de trabalhadores rurais assalariados e pequeno número de grandes e médios
proprietários de terra com elevado padrão de vida. A partir disso, essa grande massa
camponesa, na maioria das vezes, não encontrando trabalho, acabam migrando para
outras regiões do país ou desloca-se para as próprias cidades do Nordeste engrossando os
bolsões de pobreza, morando em barracos ou favelas e não se encaixando no mercado de
trabalho da capital (Andrade, M.C., 1973; Lemos, 2012).
O problema dessa situação que acaba em migração é devido à estrutura fundiária
dominante, que desde a colonização privou os pequenos agricultores do poderio da terra
com boas condições para cultivo.
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Observa-se que, desde o Brasil colônia, a agricultura nordestina era voltada para
o comércio. E seu domínio se dava através da proteção governamental as grandes lavouras
de cana-de-açúcar, café etc. e ao desprezo a produção da agricultura familiar. (Andrade,
M.C., 1973).
Portanto, foi a partir de 1990, com a organização dos pequenos agricultores e
estudos do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e da Food and
Agriculture Organization (FAO), que o governo deu início à implantação de políticas
agrícolas voltadas para a agricultura familiar, ofertando crédito e assistência técnica,
através do PRONAF - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar,
tendo como objetivo gerar trabalho e renda para os agricultores familiares, promovendo
o desenvolvimento sustentável do setor rural.
2. Objetivo
O objetivo geral deste trabalho é avaliar a evolução da produção pecuária e da
produção agrícola familiar de arroz, feijão, mandioca e milho entre os anos de 1999 e
2012 e a evolução do acesso desses agricultores nordestinos ao Programa Nacional de
Apoio à Agricultura Familiar (PRONAF) no Nordeste e as variações na produção dos
alimentos na região.
Os objetivos específicos da pesquisa são:
A – avaliar a evolução da produção diária per capita de alimentos no Nordeste entre os
anos de 1999 e 2012;
B – avaliar a evolução das produções agrícola e pecuária no Nordeste entre os anos de
1999 e 2012;
C – aferir a evolução dos contratos, dos valores médios do PRONAF transferidos para
o Nordeste cultivar e produzir no setor agrícola e pecuário, respectivamente, no que se
refere às modalidades de crédito, foi apropriado no Nordeste;
D – aferir a evolução dos contratos e dos valores totais do PRONAF para os Estados
que compõem a região nordestina no setor agrícola e pecuário.
3. Um breve histórico da pecuária e da agricultura
Desde o Brasil colônia, a carne tem sido um componente importante para a
nutrição do homem, sendo utilizada também como geração de renda. Esse amplo
comércio foi uma das principais atividades econômicas do país nos últimos séculos.
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Voltada para o abastecimento da colônia, a pecuária também foi importante para
a expansão da ocupação do território no Brasil. Essa atividade ocupou os sertões
marcando e povoando regiões do interior do país (Prado Júnior, Caio, 1972).
O litoral do país foi reservado para a agricultura e mercado externo, devido à
vegetação pertencente à zona da Mata com características de clima quente e úmido e
possuidor de solos mais férteis. E o interior do país foi voltado para a pecuária e mercado
interno, apresentando clima quente e seco do Sertão. (Prado Júnior, Caio, 1972).
A pecuária, no período do Brasil colônia, era realizada de forma extensiva, ou
seja, com o gado criado solto. Nos sertões do Nordeste, os animais eram deixados à lei
da Natureza e os recursos despendidos nessa atividade eram mínimos. O gado era
colocado em áreas abertas para pastagem e ao fim, esses locais eram queimados para dar
início a um novo ciclo, com pastos de melhor qualidade apenas nos primeiros anos.
Quanto ao gado leiteiro, tinha seu produto principal trabalhado grosseiramente
na forma de queijo ou coalhada e não era direcionado para a comercialização, apenas para
o consumo das fazendas. A atividade que tomava mais tempo era o pastoreio, pois os
animais criados em grandes extensões de terra corriam o risco de se perder ou até mesmo
ter sua domesticidade comprometida e, se houvesse casos, a solução era o abate.
Para evitar os riscos de extravio, era utilizado o “ferro” que identificava o dono
dos animais e o bezerro era mantido até os três (3) meses no curral para não perder a sua
domesticidade e depois de crescidos recebiam atenção para que durante as noites
estivessem nos lugares corretos, às chamadas malhadas. (Prado Júnior, Caio, 1972)
A população estava concentrada no litoral fazendo com que o gado destinado ao
comércio de carne se deslocasse grandes distâncias e em péssimas condições, causando
perda de peso do animal ou até sua morte. Isso influenciava diretamente o valor do
produto comercializado. Muitos eram os problemas desde a criação até chegar à mesa do
consumidor (Prado Júnior, Caio, 1972).
A pecuária apresentava uma enorme contradição, pois apesar de possuir uma
enorme extensão de terra para a criação de gado com o objetivo em fornecer carne,
apresenta condições precárias para a subsistência dos numerosos habitantes responsáveis
pela agricultura voltada para o mercado externo no litoral (Prado Júnior, Caio, 1972).
Segundo Castro (2008, p.159):
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Toda a paisagem natural, desde a topografia, às características do solo, a
fisionomia vegetal, a fauna, a economia e a vida social da região, tudo traz
marcado, com uma nitidez inconfundível, a influência da falta d’água, da
inconstância da água nesta região semidesértica. O solo arenoso, pouco
espesso, quase sempre pobre em elementos nutritivos e rico em seixos rolados,
é um produto dos extremos climáticos, dos largos períodos de exagerada
insolação e dos aguaceiros intempestivos, desagregando as rochas areníticas e
acelerando todos os processos de demolição que nelas se realizam. Os terrenos
desnudados em certos trechos, quase sem nenhuma carne de solo arável
recobrindo o esqueleto das rochas vivas, que irrompem aqui e acolá em brancos
serrotes escarpados, são exemplos desta terrível capacidade agrofágica do
clima: capacidade de roer as terras do sertão nordestino deixando expostos os
núcleos mais duros do seu esqueleto de granito e calcário.
Devido às dificuldades durante o caminho que o gado sofria até chegar ao seu
destino no litoral do país, deu-se início à produção de carne seca, fazendo com que se
desenvolvesse uma indústria local importante, sendo o Estado do Ceará o principal
produtor e, em seguida, sendo substituído pelo Estado do Piauí. Portanto, foi graças à
pecuária no sertão nordestino no início do século XVIII que o Ceará foi colonizado e se
tornou o mais povoado. Porém, no final desse século, houve declínio na produção devido
a uma grande seca entre 1791 a 1793 e o Nordeste deixou de ser o principal produtor no
mercado de carne e a função de abastecer as áreas agrícolas litorâneas foi substituída pelo
Rio Grande do Sul (Prado Júnior, Caio, 1972).
A existência da agricultura nordestina de subsistência se deu após a ocupação do
interior do país e da criação de gado, na época do Brasil Colônia, desenvolvendo-se
próxima aos currais, em pequenas extensões de terra. Eram cultivados mandioca, milho,
feijão, algodão e, em alguns lugares, melancia e melão, em pequenas áreas dentro das
caatingas. Essa prática era realizada por escravos que dominavam a agricultura, vaqueiros
e trabalhadores livres que se dedicavam à pecuária e essa pequena produção agrícola.
Essas características se mantiveram por um longo tempo, com pequenas transformações,
pois ainda existe concentração fundiária das melhores terras e na agricultura ainda se
utilizam baixos níveis tecnológicos. Embora essas características sejam aplicadas à
agricultura de subsistência, mas dentro da área comercial, voltada para exportação, há
concentração de capital e tecnologia, como o caso das flores. (Andrade, M.C., 1973)
O cultivo dessas culturas de subsistência foi deixado de lado para dar um maior
apoio ao período de auge da cultura do algodão que era exportado para os EUA no período
da Guerra de Secessão. Os gêneros alimentícios desses agricultores eram importados de
outros Estados e grande parte da renda do agricultor sertanejo era destinada para a compra
Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 799
de alimentos. Passando o auge da produção e exportação do algodão, os agricultores
voltaram a cultivar seus próprios alimentos.
Durante a década de 60, a pecuária era de grande importância para compor a
renda regional, pois além de agricultor, o trabalhador rural completava sua renda com a
criação de animais, e mesmo com o surgimento da Superintendência do Desenvolvimento
do Nordeste (SUDENE) para diminuir as disparidades econômicas entre a região
Nordeste e a região Centro-Sul, que tinha como novo eixo a indústria. Tem-se que no
Nordeste, nesse período, a agricultura e a pecuária eram componentes predominantes da
renda regional apresentando cerca de 40%. E, no final da década dessa década, Estados
apresentando cerca de 1/3 da renda agropecuária regional como a Bahia e o Maranhão e
Estados essencialmente pecuaristas apresentando mais de 50%, como o Piauí. (Andrade,
M.C., 1974; Oliveira, Francisco de, 1981)
A Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) contribuiu
para alguns projetos voltados para a agricultura e para a pecuária, foram 156 projetos até
1968, tendo sido Estados de Minas Gerais, Bahia, Pernambuco e Paraíba os que mais se
beneficiaram. Porém, os setores agropecuários dos projetos aprovados com grande ênfase
não foram aqueles característicos da região como a caprinocultura e na agricultura as
culturas tradicionais de arroz, feijão, mandioca e milho, apenas as culturas que ainda não
tinham grande importância econômica na época, mas atualmente possuem sua
importância no mercado, como o caju e o inhame. (Andrade, M.C., 1974)
A agricultura atualmente está ligada tanto aos setores industriais como aos
comerciais, países estão importando cada vez mais alimentos e cabe a essas mudanças
transformações na organização, na competitividade e na inclusão de agricultores
familiares.
Atualmente, o agricultor precisa compreender desde a produção até a
comercialização dos produtos agrícolas e isto requer profissionalização da atividade
agrícola que se dá através da assistência rural em relação ao pequeno agricultor familiar
e a sua inserção no mercado competitivo. Países exportadores de produtos agrícolas como
o Brasil apresentam cada vez mais transparência do produto agrícola, e assim, exigindo
medidas de manejo ambiental, boas condições de trabalho para os trabalhadores e bom
tratamento para os animais. Gerando desafios tanto para os governos, sociedade e
agricultores, como o desenvolvimento de sistemas de produção agrícolas mais
sustentáveis, produtivos e competitivos tanto no mercado interno como externo, que
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promovam a geração de emprego e renda, melhorando a qualidade de vida do trabalhador
rural. (Assad, 2004)
4. O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF
Desde os tempos do Brasil colônia que o país exerce papel de produtor para
abastecer o mercado externo, deixando em segundo plano a demanda interna de produtos
e alimentos. A agricultura de subsistência existia, mas era para abastecer as necessidades
das grandes propriedades de terra direcionadas ao mercado internacional.
Com a atenção voltada para as grandes lavouras, não houve incentivos aos
trabalhadores individuais, se pode dizer que foi a partir do período colonial que se deu
início às desigualdades sobre a questão agrária no país. (Sousa, 2009)
Porém, no ano de 1930 em que aconteceu o período da industrialização no país
que a produção se voltou para o mercado interno, substituindo as importações. Foi na
década de 60, em um momento de modernização, que o Brasil investe tecnologia para
desenvolver a agricultura, chamada de Revolução Verde.
A “Revolução Verde” foi um modelo de produção baseado na modernização da
agricultura, como o melhoramento da genética de sementes, o uso de produtos químicos
nos solos, utilização de maquinário e o uso de agroquímicos. Grande parte dos recursos
necessários para que acontecessem tais investimentos se deu através da oferta de crédito
rural subsidiado pelo governo, que tinha como destino beneficiar as grandes lavouras
voltadas para o mercado exterior. Essa fase excluiu a produção familiar por não ser
competitiva, deixando-a à margem dessa fase da política agrícola. Foi apenas na década
de 90 que surgiram políticas agrícolas direcionadas para o desenvolvimento e redução da
pobreza rural. (Sousa, 2009)
Pode-se observar que, diferentemente do que aconteceu em outros países que
utilizavam o crédito para diminuir a pobreza rural, o Brasil ofertava esse tipo de crédito
para a modernização da agricultura e aumento da produção para ascender no mercado
externo.
A criação do Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF),
uma política agrícola voltada para os agricultores familiares, com o objetivo de diminuir
a pobreza rural e obter o desenvolvimento, promovendo a oferta de trabalho e aumentando
a renda, foi uma conquista de agricultores organizados que se mobilizaram para inserir
políticas públicas para o espaço agrário juntamente com estudos do Instituto Nacional de
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Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e da Food and Agriculture Organization
(FAO) no início da década de 90. Depois desses estudos, foram direcionadas políticas
públicas para a agricultura familiar, marcando o início de recursos voltados para essa área.
(Azevedo, 2011)
Pode-se verificar o grande papel da agricultura familiar quando, segundo
Sabourin (2007), de um total de quase cinco milhões de estabelecimentos agrícolas no
Brasil, 85% pertencem ao setor familiar, enquanto apenas 12% ao setor patronal. A
agricultura familiar é responsável por 38% da produção agrícola no Brasil, 75% da
população ativa agrícola trabalha no setor e se beneficia de apenas 25% dos
financiamentos do governo, embora apresente maior produtividade por hectare cultivado
e envolva na atividade 7 vezes mais mão-de-obra (SABOURIN, 2007).
Ainda Segundo Sabourin (op. cit), na região Nordeste aproximadamente 50%
dos estabelecimentos agrícolas são familiares ao contrário do que acontece em outras
regiões brasileiras e possui participação de 43% do PIB agropecuário da região em 1996,
tendo 27% dos financiamentos do governo e com produtividade maior que à média
nacional. (Sabourin, 2007)
Devido à sua importância no âmbito nacional e regional, os créditos do PRONAF
vieram para assistir melhor os produtores familiares e assentados da reforma agrária,
melhorando a produção, a renda e o uso da mão-de-obra familiar.
O programa atinge agricultores familiares e suas diversas condições em relação
à terra, como posseiros, arrendatários, assentados, meeiros, concessionários de terras
públicas, pescadores artesanais, extrativistas, atividades não agrícolas, mulheres, jovens
e donos de terra que utilizam mão-de-obra familiar para a produção, podendo contratar
até dois trabalhadores de forma permanente. (Azevedo, 2011)
Segundo o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA, 2004), o programa é
voltado para cobrir os custos da produção agrícola ou atividade agroindustrial, também é
direcionado para a aquisição de máquinas e equipamentos e no melhoramento da
infraestrutura de produção e serviços, agropecuários ou não.
O produtor rural, após decidir o que deseja financiar, deve obter a emissão da
Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP), pois a partir dela identifica-se a linha de crédito
à qual pertence o agricultor, de acordo com sua renda, como especificado no Quadro 1.
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Quadro 1: Perfil dos Beneficiários do PRONAF
Grupos
A: Agricultores assentados do Programa Nacional de Reforma Agrária que utilizam mão de obra
exclusivamente familiar, que não possui renda mínima delimitada.
A/C: Agricultores familiares egressos do Grupo A, que se encaixam nas condições do Grupo C e que
não possui renda mínima delimitada do estabelecimento.
B: Agricultores familiares que fazem uso exclusivo da mão de obra familiar, especialmente os
descapitalizados, com renda bruta de até R$ 2 mil, não incluindo os benefícios sociais e a previdência
rural. Desse grupo 30% da renda devem ser das atividades agropecuárias e as atividades não-
agropecuárias devem ser desenvolvidas no estabelecimento rural.
C: Agricultores familiares com uso predominante da mão de obra familiar, mas podendo contratar
trabalhadores que não são da família, possui renda bruta anual que pode variar entre R$ 2 e R$ 14 mil,
não incluindo os benefícios sociais e a previdência rural. Com no mínimo 60% dessa renda ter origem
das atividades agropecuárias e não-agropecuárias dentro do estabelecimento.
D: Agricultores familiares que possuem certo nível de capitalização nas atividades agropecuárias e
não-agropecuárias e que além do uso da mão de obra familiar podem contratar até dois trabalhadores
permanentes ou trabalhadores temporários. A renda bruta anual que pode variar entre R$ 14 e R$ 40
mil, não incluindo os benefícios sociais e a previdência rural. E 70% dessa renda ter origem das
atividades agropecuárias e não-agropecuárias dentro do estabelecimento.
E: Agricultores familiares que possuem maior nível de capitalização e apresentam melhores condições
socioeconômicas em relação aos agricultores dos outros grupos, podem contratar trabalhadores
temporários e até dois trabalhadores permanentes. A renda bruta anual que pode variar entre R$ 40 e
R$ 60 mil, não incluindo os benefícios sociais e a previdência rural. E da renda total, 80% deve ter,
no mínimo, origem nas atividades agropecuárias e não-agropecuárias no estabelecimento.
Fonte: Com base nas informações de Azevedo, 2011
O PRONAF operacionalmente é dividido em três modalidades: 1 - PRONAF
crédito rural, que financia a produção; 2 - PRONAF infraestrutura, financia investimentos
na melhoria da infraestrutura do estabelecimento rural; 3 - PRONAF capacitação e
profissionalização capacitam os agricultores proporcionando novos conhecimentos em
relação aos processos de produção e gestão da propriedade rural. (Mattei, 2007)
Os recursos para os financiamentos do PRONAF são originários do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT), dos Fundos Constitucionais do Centro-Oeste (FCO), do
Nordeste (FNE) e do Norte (FNO), do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
e Social (BNDES), do Orçamento Geral da União (OGU) e recursos públicos dos próprios
estados. (Azevedo, 2011)
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De acordo com o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA, 2004), o
programa possui linhas de crédito especiais que merecem destaque, como o PRONAF
Alimentos que incentiva a produção dos cinco alimentos que compõem a cesta básica do
país – arroz, feijão, mandioca, milho e trigo; PRONAF Semiárido, voltada para as áreas
semiáridas essa linha de crédito financia a construção de pequenas obras hídricas como
cisternas, barragens para irrigação e mini-usinas de dessanilização d’água; PRONAF
Mulher, destinado às agricultoras que podem ter acesso a até 50% dos valores dos
financiamentos dos grupos C e D; PRONAF Jovem, se aplica aos jovens que estão no
último ano da escola agrícola, com idades entre 16 e 25 anos, podendo acessar até 50%
dos valores dos financiamentos dos grupos C e D; PRONAF Pesca, voltado para
pescadores artesanais que possuem renda familiar bruta de até R$ 40 mil/ano, com o
objetivo de modernizar as atividades produtivas (Azevedo, 2011)
Tem-se ainda o PRONAF Florestal, que incentiva o plantio de espécies
florestais; PRONAF Agroecologia, financia investimentos para os sistemas de produção
agroecológicos; PRONAF pecuária familiar, oferta crédito para a aquisição de animais
como bovinos, caprinos e ovinos; PRONAF Máquinas e Equipamentos, financia
investimentos na modernização do estabelecimento rural com o objetivo de aumentar a
produtividade. E, por fim, o PRONAF Turismo que financia projetos de turismo rural,
como a oferta de restaurantes e pousadas rurais para receber turistas. (Azevedo, 2011)
Além da importância da agricultura familiar no âmbito nacional e regional, e a
região Nordeste em particular possuir mais de 50% dos estabelecimentos rurais voltados
para a agricultura familiar, deve-se destacar que a existência de políticas públicas voltadas
para a área rural tem impacto positivo, pois nessas zonas rurais brasileiras, principalmente
nos estados mais pobres, se observam famílias que possuem terras em tamanhos
insuficientes para as atividades agrícolas para sua subsistência, precariedade nos serviços
essenciais como a educação, o acesso à água potável, domicílios com saneamento,
segurança alimentar e renda monetária. (Lemos, 2011)
Assim, sem políticas voltadas para essas áreas e deixando em total descaso a
qualidade de vida dessas famílias rurais, o que fatalmente acontecerá é a migração
desordenada dessas pessoas para locais onde possam viver com menos dificuldade como
as áreas urbanas. Porém, acabam enfrentando dificuldades quando tentam se inserir no
mercado de trabalho, pois não possuem a capacitação adequada para as atividades que
normalmente são desenvolvidas nas áreas urbanas das cidades. Assim, elas acabam
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aumentando o número de desempregados na zona urbana, aumentando o número de
trabalhadores informais, ocupam as periferias das cidades, engrossando os bolsões de
pobreza. (Lemos, 2011)
Assim, é imprescindível o desenvolvimento dessas áreas rurais, contando com a
presença do Estado investindo em assistência técnica gratuita, extensão rural e a
promoção de novos conhecimentos para aumentar a resiliência perante as
vulnerabilidades técnicas, sociais e ambientais.
De acordo com Buainain et al (2003, p. 339) se pode destacar quatro
condicionais para o desenvolvimento rural: incentivar os produtores para investir e
produzir; ter disponível recurso como terra, água, mão de obra, capital e tecnologia, que
melhoram a produtividade da produção; ter acesso aos mercados e matérias-primas e
instituições que direcionam as decisões dos agentes em sua capacidade; e disposição para
a produção. Tem-se que levar em conta a situação desses condicionantes para a aplicação
de políticas públicas no desenvolvimento da agricultura familiar e a influência desses
condicionantes na produção familiar.
Em relação ao fortalecimento da agricultura familiar é necessária a interação das
políticas macroeconômicas que melhorem as condições de um conjunto de produtores e
não somente alguns; políticas que apresentem estratégias de redução da pobreza tanto
urbana quanto rural, gerando empregos e fortalecendo as economias regionais e o
mercado interno; ter políticas voltadas para a “emancipação”, em termo de
competitividade dos seus beneficiários para entrar no mercado; e ter uma massa crítica
mínima de agricultores familiares que possam dar o estopim para o desenvolvimento
local. (Buainain et al, 2003)
5. Material e Método
O trabalho utilizou dados secundários extraídos da Produção Agrícola Municipal
(PAM) e da Pesquisa Pecuária Municipal (PPM) do IBGE entre os anos de 1999 e 2012.
Também utilizou a série anual de total de contratos e valor dos financiamentos do
PRONAF, extraídos do Banco Central do Brasil, transferidos para os nove estados do
Nordeste Brasileiro, entre os anos de 1999 e 2012. Os valores nominais foram corrigidos
usando o índice geral de preços da Fundação Getúlio Vargas, com base em 2012.
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Estimaram-se taxas geométricas de crescimento do valor agregado da produção
de arroz, feijão, mandioca e milho, da produção diária per capita destes itens. Para tanto,
se utilizou o modelo de regressão log-linear a seguir:
Log Y = β0 + β1T + € (1)
Na equação (1) a variável Log Y refere-se ao logaritmo em base neperiana do
valor da produção agrícola e pecuária, da produção diária per capita de alimentos e do
valor médio por contrato do PRONAF entre 1999 e 2012 no Nordeste. T (T = 0, 1, 2...) é
o tempo. O coeficiente β0 é o parâmetro logo-linear e β1 é o parâmetro angular que
multiplicado por cem será a estimativa da taxa geométrica de crescimento (TGC) da
variável Y. A variável € se constitui no termo de erro aleatório que, por hipótese, atende
aos pressupostos do modelo linear clássico.
Foi estimada a relação entre o valor da produção agregada agrícola e pecuária, o
valor médio por contrato do PRONAF entre 1999 e 2012 utilizando-se a seguinte
equação:
Log (VBP) = λ0 + λ1Log(PRONAF) + ϵ(2)
Na equação (2) Log(VBP) é o logaritmo neperiano do valor agregado da
produção agrícola e pecuária no Nordeste entre os anos de 1999 e 2012. A variável
PRONAF representa o valor médio por contrato do PRONAF do Nordeste naquele
período. A variável ϵ se constitui no termo aleatório. Os parâmetros λ0 e λ1 se constituem,
respectivamente, dos coeficientes lineares e angulares da equação. O coeficiente angular,
neste caso, mede a sensibilidade da variação do Valor Bruto da Produção (VBP) da
produção agregada de alimentos no Nordeste no período sob investigação a variações dos
investimentos do PRONAF.
6. Resultados
Os resultados encontrados na pesquisa serão apresentados na sequência em que
estão destacados nos objetivos específicos deste trabalho. Acredita-se que este
procedimento facilitará o acompanhamento da discussão desses resultados.
6.1 Produção diária per capita de alimentos
A produção diária per capita de arroz, feijão, mandioca e milho no Nordeste está
apresentada na tabela 1.
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Tabela 1–Evolução da Produção Diária Per capita e Taxas Geométricas de Crescimento (TGC) de
Alimentos no Nordeste e nos seus Estados do Nordeste entre 1999-2012
(gramas diárias por pessoa)
Ano Nordeste MA PI CE RN PB PE AL SE BA
1999 596 850 771 475 295 188 153 419 953 946
2000 764 971 902 614 458 391 219 462 900 1271
2001 612 955 728 401 335 181 169 459 843 1000
2002 683 993 520 611 461 288 226 422 801 1093
2003 707 1081 776 633 483 354 198 202 829 1113
2004 744 1145 711 464 648 312 248 324 951 1235
2005 789 1186 773 450 679 297 278 325 1036 1345
2006 793 1280 898 658 549 407 322 256 1029 1158
2007 780 1323 817 438 564 323 285 274 1146 1258
2008 848 1275 949 658 587 368 317 374 1611 1248
2009 762 1029 1133 464 578 308 311 354 1737 1122
2010 707 1128 926 306 316 182 280 335 1743 1130
2011 765 1310 1344 678 334 235 237 318 1304 1025
2012 552 1137 1080 221 205 120 122 292 1005 815
TGC 0,47 2,23 3,95 -2,82 -1,49 -2,26 1,68 -2,31 4,53 -0,56
(%, a.a)
R² -0,056 0,440 0,465 0,060 -0,049 -0,008 -0,022 0,102 0,451 -0,051
Fonte dos dados originais: IBGE, vários anos.
A produção diária per capita de alimentos (arroz, feijão, mandioca e milho) no
Nordeste entre 1999 e 2012 apresentou oscilação de 596 gramas diárias por pessoa em
1999 a 552 gramas diárias per capita em 2012, caracterizando o pior resultado. O melhor
registro aconteceu em 2008, ano em que a produção diária per capita de alimentos
apresentou 848 gramas diárias por pessoa. No Gráfico1, mostra-se a trajetória desta
variável no período.
Gráfico 1 - Trajetória da Produção Diária “Per Capita” de Alimentos no Nordeste entre 1999 e 2012
Fontes dos dados originais: IBGE, vários anos.
Em destaque no começo das séries avaliadas na pesquisa, observa-se o estado da
Bahia com maior produção diária per capita de alimentos com 946 gramas diárias por
pessoa em 1999 e Pernambuco com o pior resultado apresentando apenas 153 gramas
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diárias per capita no mesmo ano. Ao final das séries estudadas em 2012 observa-se que
o Maranhão apresentou a maior produção diária per capita com 1137 gramas, e Paraíba
com o pior resultado, de 120 gramas por pessoa (Tabela 1).
Os resultados encontrados na aferição da Taxa Geométrica de Crescimento -
TGC associada à evolução da produção diária per capita de alimentos no Nordeste entre
1999 e 2012 sinalizam que houve leve crescimento (0,47 % ao ano), como se depreende
das evidências mostradas na Tabela 1.
Os resultados encontrados para esta parte do estudo mostram que Sergipe (4,53%
ao ano), Piauí (3,95 % ao ano), Maranhão (2,23 % ao ano) e Pernambuco (1,68 % ao ano)
apresentaram as maiores taxas geométricas anuais de crescimento entre 1999 e 2012
dentre os estados do Nordeste. Nos demais estados a Taxa Geométrica de Crescimento -
TGC da produção de alimentos teve queda entre os anos de 1999 e 2012. Neste caso o
estado que experimentou o pior resultado foi o Ceará. Com efeito, neste estado a TGC da
produção per capita diária de alimentos foi de -2,82 % ao ano (Tabela 1).
Ainda na Tabela 1 observa-se que apenas para Sergipe, Piauí, Maranhão e
Alagoas os coeficientes de determinação (R2) foram positivos e com magnitudes
superiores a dez por cento. Nos demais casos, estes coeficientes foram todos negativos,
indicando uma estagnação da produção diária per capita de alimentos nos estados onde
isto acontece, no período sob investigação de 1999 a 2012 (Tabela 1).
No Gráfico 2 mostra-se o grupo dos estados do Nordeste com maior produção
diária per capita entre 1999 e 2012. Compondo este grupo estão os estados do Maranhão,
Bahia, Sergipe e Piauí.
Gráfico 2 - Trajetória da Produção Diária Per Capita de Alimentos nos estados do Maranhão, Bahia,
Sergipe e Piauí entre 1999 e 2012
Fontes dos dados originais: IBGE, vários anos
Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 808
No Gráfico 3 estão apresentados os estados do Nordeste que mostraram as
menores trajetórias de produção diária per capita de alimentos no Nordeste entre 1999 e
2012. Neste grupo estão os estados do Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco
e Alagoas. (Gráfico 3).
Gráfico 3- Trajetória da Produção Diária Per Capita de Alimentos nos estados do Ceará, Rio Grande do
Norte, Paraíba, Pernambuco e Alagoas entre 1999 e 2012
Fontes dos dados originais: IBGE, vários anos
6.2A evolução do valor da produção agrícola
A evolução da produção de arroz, feijão, mandioca e milho no Nordeste foi
obtido através de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e está
representada pela Taxa Geométrica de Crescimento.
Tabela 2 - Taxa Geométrica de Crescimento da Produção Agrícola nos Estados do Nordeste entre 1999
a 2012
Estado TGC
(%, a.a) R² Ajustado Significância
Maranhão 3,07 0,488 0,003
Piauí 5,21 0,338 0,017
Ceará -0,68 -0,077 0,803
Rio Grande do
Norte 0,24 -0,083 0,932
Paraíba -1,91 -0,064 0,645
Pernambuco 3,90 0,338 0,017
Alagoas -5,25 0,355 0,015
Sergipe 7,73 0,575 0,001
Bahia -2,19 0,138 0,105
Nordeste 0,60 -0,055 0,580
Fonte dos dados originais: IBGE, vários anos
Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 809
A evolução da produção agrícola no Nordeste entre 1999 e 2012 está mostrada
na Tabela 2. Por estas evidências depreende-se que a TGC do Nordeste teve um leve
crescimento entre 1999 e 2012 a uma taxa média anual de 0,6%. O estado de Sergipe
apresentou a maior taxa média anual de 7,73%. O pior resultado foi o do estado de
Alagoas, com taxa média anual de -5,25%.
6.3A evolução do valor da produção animal
A evolução do valor da produção de leite, ovos de galinha, ovos de codorna e
mel de abelha no Nordeste foi obtida através de dados do IBGE e está representada pela
Taxa Geométrica de Crescimento.
Tabela 3 - Taxa Geométrica de Crescimento da Produção Animal nos Estados do Nordeste entre 1999
a 2012
Estado TGC
(%, a.a) R² Ajustado Significância
Maranhão 6,13 0,859 0,000
Piauí 0,93 0,366 0,013
Ceará 3,53 0,887 0,000
Rio Grande do Norte 4,44 0,809 0,000
Paraíba 4,27 0,738 0,000
Pernambuco 7,23 0,902 0,000
Alagoas 0,95 0,059 0,203
Sergipe 10,05 0,924 0,000
Bahia 4,22 0,846 0,000
Nordeste 4,81 0,939 0,000
Fonte dos dados originais: IBGE, vários anos
A evolução da produção agrícola no Nordeste entre os anos de 1999 e 2012 está
mostrada na Tabela 3. Pode-se observar que a TGC do Nordeste teve um crescimento
significativo entre 1999 e 2012 a uma taxa média anual de 4,81%. O estado de Sergipe
apresentou a melhor taxa média anual de 10,05%. O menor resultado foi do estado de
Piauí com taxa média anual de 0,93%.
6.4 A evolução do valor médio dos contratos PRONAF Agrícola no Nordeste
A evolução dos contratos, montante de recursos e valores médios por contratos
do PRONAF Agrícola no Nordeste entre 1999 e 2012 estão mostrados na Tabela 4. Por
estas evidências depreende-se que o total de contratos do PRONAF no Nordeste cresceu
entre 1999 e 2012 a uma taxa média anual de 3%. O valor corrigido total dos
financiamentos cresceu enquanto que o valor médio por contrato cresceu a uma taxa
Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 810
expressiva de 10,6% ao ano (Tabela 4). Estes resultados sugerem que mais agricultores
familiares foram beneficiados pelo programa no período sob investigação e que houve
um aumento nos montantes arrecadados, juntamente com uma evolução do valor médio
dos contratos como se mostra na Tabela 4 e nas Figuras 6 e 7.
Tabela 4 - Evolução do total de contratos, do valor corrigido e valor médio por contrato do
PRONAF agrícola no Nordeste entre os anos de 1999 e 2012 Ano Total de contratos Valor corrigido (R$) Valor médio por contrato
1999 207.081 1.529.743.846,80 7.387,18
2000 154.625 1.003.992.747,48 6.493,08
2001 130.836 958.123.490,35 7.323,09
2002 145.912 1.106.016.906,56 7.580,03
2003 187.920 1.738.745.541,42 9.252,58
2004 244.514 2.327.907.068,72 9.520,55
2005 313.656 3.129.020.368,39 9.975,96
2006 372.659 3.241.121.538,32 8.697,29
2007 308.679 3.233.461.561,05 10.475,16
2008 230.790 4.060.822.370,02 17.595,31
2009 211.032 4.361.725.019,52 20.668,55
2010 184.630 4.320.772.104,26 23.402,33
2011 172.365 4.445.770.191,94 25.792,77
2012 298.328 5.620.353.034,47 18.839,51
TGC(%) 3 0 10,6
R² 0,084 0 0,834 Fontes dos Dados Originais: Banco Central.
Gráfico 4 - Evolução do total de Contratos de PRONAF Agrícola no Nordeste entre 1999 e 2012
Fonte dos dados originais: IBGE, vários anos
Gráfico 5 - Evolução do Valor Médio dos Contratos de PRONAF Agrícola no Nordeste
Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 811
Fonte dos dados originais: IBGE, vários anos
A relação entre o logaritmo do VBP agregado e corrigido das lavouras anuais
nos estados do Nordeste e o acesso aos contratos do PRONAF nas diferentes modalidades
está resumida na Tabela 5.
Tabela 5 - Impacto do Valor Médio dos contratos do Pronaf sobre Produção Agrícola nos Estados do
Nordeste no período entre 1999-2012
Estados Coeficiente de regressão
R²
Ajustado
Significânci
a
Maranhão 0,24 0,492 0,003
Piauí 0,32 0,47 0,004
Ceará -0,281 -0,041 0,498
Rio Grande do Norte -0,024 -0,083 0,927
Paraíba 0,009 -0,083 0,975
Pernambuco 0,044 -0,08 0,846
Alagoas -0,434 0,297 0,026
Sergipe 0,589 0,665 0,000
Bahia -0,118 0,042 0,235
Nordeste 0,081 -0,017 0,392
Fonte dos dados originais: IBGE, vários anos
Observa-se que o impacto do valor médio do PRONAF sobre a produção
agrícola em Sergipe, apresentou o maior coeficiente estimado (0, 589). Como o modelo
está estimado em logaritmos os coeficientes de regressão são as elasticidades. No caso de
Sergipe, para um por cento de variação no valor médio do contrato a produção agrícola
do estado expandirá, em média, de 0,589%. No Ceará, Rio Grande do Norte e Bahia que
apresentam sinais negativos, mas não significativos, pode-se dizer que o valor médio do
PRONAF não afetou a produção agrícola desses Estados. No caso de Alagoas, observa-
se que a elasticidade foi negativa e significativamente diferente de zero a 2,6% de
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probabilidade. A magnitude foi de -0,434 numa provável evidência de que os correntistas
receberam créditos do PRONAF e não receberam assistência técnica, o que fez com que
os recursos não fossem aplicados de forma correta na produção agrícola familiar.
6.5 A evolução do valor médio dos contratos do PRONAF na Pecuária no Nordeste
O desenvolvimento dos contratos, montante de recursos e valores médios por
contratos do PRONAF Pecuária no Nordeste entre 1999 e 2012 estão apresentados na
Tabela 6. Observa-se que o total de contratos do PRONAF no Nordeste cresceu de forma
expressiva entre 1999 e 2012 a uma taxa média anual de 12,9%. O valor corrigido total
dos financiamentos cresceu, enquanto que o valor médio por contrato decresceu a uma
taxa de 0,3% ao ano (Tabela 6). Estes resultados sugerem que mais agricultores familiares
foram beneficiados pelo programa no período e que houve um aumento nos montantes
arrecadados, tendo em vista que, paralelo ao aumento do número de contratos, houve uma
diminuição do valor médio dos contratos como se mostra na Tabela 6 e nos Gráficos 8 e
9.
Tabela 5 - Evolução do total de contratos, do valor corrigido e valor médio por contrato do PRONAF
pecuária no Nordeste entre os anos de 1999 e 2012 Ano Total de contratos Valor corrigido (R$) Valor médio por contrato
1999 167.025 1.204.510.772,61 7.211,56
2000 61.199 462.771.250,89 7.561,75
2001 152.412 656.194.196,30 4.305,40
2002 247.652 652.303.724,27 2.633,95
2003 323.457 912.429.759,62 2.820,87
2004 667.364 1.519.496.692,12 2.276,86
2005 1.052.652 2.072.310.967,02 1.968,66
2006 1.354.548 2.604.717.369,78 1.922,94
2007 933.900 2.101.013.640,36 2.249,72
2008 478.520 1.891.844.576,75 3.953,53
2009 477.124 2.102.172.854,46 4.405,93
2010 500.409 2.374.016.363,63 4.744,15
2011 525.216 2.760.770.369,60 5.256,45
2012 585.853 3.219.642.670,64 5.495,65
TGC(%) 12,9 0 -0,3
R² 0,358 0 -0,082
Fontes dos Dados Originais: Banco Central.
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Gráfico 6 - Evolução do total de Contratos de PRONAF Pecuária no Nordeste entre 1999 e 2012
Fonte dos dados originais: IBGE, vários anos
Gráfico 7- Evolução do Valor Médio dos Contratos de PRONAF Pecuária no Nordeste
Fonte dos dados originais: IBGE, vários anos.
A relação entre o logaritmo do VBP agregado e corrigido da produção de origem
animal nos estados do Nordeste e o acesso aos contratos do PRONAF nas diferentes
modalidades está resumida nos dados mostrados na Tabela 7.
Tabela 6 - Impacto do Valor Médio dos contratos do Pronaf sobre Produção Animal nos Estados do
Nordeste no período entre 1999-2012
Estados Coeficiente de regressão R² Ajustado Significância
Maranhão -0,119 -0,013 0,379
Piauí -0,049 0,153 0,092
Ceará 0,020 -0,078 0,814
Rio Grande do Norte -0,101 -0,025 0,424
Paraíba 0,153 0,031 0,258
Pernambuco -0,043 -0,078 0,820
Alagoas 0,043 -0,044 0,516
Sergipe -0,115 -0,055 0,583
Bahia 0,092 -0,041 0,500
Nordeste 0,023 -0,080 0,861
Fonte dos dados originais: IBGE, vários anos
Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 814
Os resultados mostrados na Tabela 7 sugerem que em todos os Estados não
houve resposta significativa, de um ponto de vista estatístico do uso do valor médio do
crédito do PRONAF sobre a produção animal nos estados do Nordeste. Isto pode sugerir
que, de um modo geral, o PRONAF está sendo concedido para os criadores do Nordeste
sem a devida assistência técnica. Além disso, estes resultados também podem ser pistas
dos impactos do fenômeno da seca na produção animal da região. Mesmo havendo
evolução do valor médio, o que não foi o caso do Nordeste como um todo, como mostrado
na Tabela 6, à produção pecuária não respondeu da forma positiva que era esperada.
6.6 PRONAF Agrícola nos Estados do Nordeste
Analisando o número dos contratos e o valor dos financiamentos do PRONAF
Total Agrícola dos Estados do Nordeste entre os anos de 1999 e 2012. (Tabela 8)
Tabela 8 – Crédito do PRONAF Agrícola por Estados da região Nordeste (1999 e 2012)
1999 2012
Estados Nº de
Contratos %
Valor
corrigido(R$
de 2012)
%
Nº de
Contrato
s
%
Valor
corrigido (R$
de 2012)
%
MA 22708 10,97 151291150,4 9,89 27478 9,21 580338977,6 10,33
PI 39733 19,19 204467508,1 13,37 36783 12,33 908898373,2 16,17
CE 22172 10,71 97597649,99 6,38 57730 19,35 251443209,9 4,47
RN 14538 7,02 45148105,52 2,95 13943 4,67 93240665,12 1,66
PB 12692 6,13 54226274,88 3,54 12255 4,11 121330055,8 2,16
PE 13884 6,70 108227018,1 7,07 46310 15,52 345516941,4 6,15
AL 11277 5,45 56985295,15 3,73 18207 6,10 173589783,5 3,09
SE 12993 6,27 52583078,01 3,44 16918 5,67 170074580,5 3,03
BA 57084 27,57 759217766,6 49,63 68704 23,03 2975920447 52,95
Total da
região 207081 1529743847 298328 5620353034
Fontes dos Dados Originais: Banco Central e FGV
Fazendo uma análise do número de contratos do PRONAF Agrícola dos Estados
do Nordeste, observa-se que a Bahia apresenta a maior concentração dos contratos da
região com 27,57% em 1999, oscilando ao longo do período analisado, mas mantendo-se
alto. Ao final, representou 23,03% dos contratos em 2012. Em relação ao valor dos
financiamentos do PRONAF, a Bahia também lidera, começando com 49,63% em 1999,
chegando ao seu melhor ano em 2002 com 60,84% dos financiamentos do PRONAF da
região voltados para o Estado e encerrando o período com 52,95% em 2012. Deixando
claro que mais agricultores familiares foram atingidos pelo programa e mais
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financiamento foi liberado para o Estado, pode-se supor que com base nesses dados que
os agricultores familiares baianos são mais organizados e estão no caminho certo para o
fortalecimento da agricultura familiar.
O Estado do Piauí foi o segundo a apresentar grande o número de contratos com
19,19%, em 1999, oscilando no decorrer dos anos, porém encerrou o período analisado
com queda, apresentando 9,21% do número de contratos em 2012. Em relação ao valor
dos financiamentos, o Estado do Piauí também foi o segundo dos Estados.
Entre os anos de 1999 e 2012, podemos destacar um aumento significativo no
número de contrato no Estado do Maranhão e também no valor dos financiamentos, que
teve em 2005 22,74% um dos melhores valores da região. Quanto ao Estado do Ceará,
teve apenas aumento no número de contratos, ou seja, mais agricultores familiares
tiveram acesso ao crédito, porém não houve aumento nos valores financiados.
Os Estados que apresentaram menor acesso aos contratos foram os Estados de
Alagoas, Paraíba e Sergipe com 5,45%, 6,13% e 6,27%, respectivamente, no decorrer dos
anos o Estado de Alagoas oscilou e apresentou 6,10% em 2012, o Estado da Paraíba
reduziu o número de contratos ao longo dos anos analisados e apresentou 4,11% em 2012.
O Estado de Sergipe variou com aumentos e quedas no período e, em 2012, apresentou
5,67% do número de contratos.
6.7 Análise do PRONAF Total na Pecuária nos Estados do Nordeste
Analisando o número dos contratos e o valor dos financiamentos do PRONAF
Total Pecuária dos Estados do Nordeste entre os anos de 1999 e 2012. (Tabela 9).
Tabela 9 – Crédito do PRONAF Pecuária por Estados da região Nordeste (1999 e 2012)
1999 2012
Estados
Nº de
Contra
tos
%
Valor
corrigidos(R
$ de 2012)
%
Nº de
Contrat
os
%
Valor
corrigidos(R
$ de 2012)
%
MA 9077 5,43 114248135,6 9,49 69044 11,79 698480739,8 21,69
PI 17470 10,46 125414232,7 10,41 62626 10,69 189138404,4 5,87
CE 15138 9,06 118633499,8 9,85 85974 14,68 319367460,8 9,92
RN 4357 2,61 25723502,44 2,14 39330 6,71 169177795,1 5,25
PB 18442 11,04 88793493,1 7,37 49093 8,38 178685667,6 5,55
PE 29620 17,73 216918958,5 18,01 78847 13,46 300960215,7 9,35
AL 7525 4,51 40860821,74 3,39 29421 5,02 134227254,4 4,17
SE 6758 4,05 76498527,22 6,35 27799 4,75 121662863,4 3,78
BA 58638 35,11 397419601,6 32,99 143719 24,53 1107942270 34,41
Total da
região 167025 1204510773 585853 3219642671
Fontes dos Dados Originais: Banco Central e FGV.
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Analisando o número de contratos do setor pecuário do PRONAF na região
Nordeste, tem-se o Estado da Bahia com a maior porcentagem com 35,11%, em 1999,
mantendo-se alta até 2002 (31,84%) e nos anos seguintes apresentou queda gradativa no
número de contratos, voltando a crescer apenas em 2008 com 20,17%. Em relação aos
financiamentos, o Estado da Bahia também fica à frente dos demais Estados da região
com 32,99%, em 1999, chegando em 2002 a ter 40,61% dos financiamentos da região, e
encerrando o período analisado com 34,41% em 2012, liderando todos os anos.
O Estado de Pernambuco ficou em segundo maior no número de contratos da
região com 17,73%, em 1999, oscilando nos demais anos e, em 2012, com 13,46%. Em
relação ao valor dos financiamentos o Estado apresentou 18,01% e 9,35% em 1999 e
2012, respectivamente, indicando aumento do acesso ao crédito e valor financiado aos
agricultores familiares.
Pode-se destacar também em número de contratos o Estado do Maranhão que
apresentou crescimento significativo passando de 5,43% em 1999 para 11,79% em 2012.
E aumento também nos valores dos financiamentos do Estado no período em análise
passando de 9,49% em 1999 para 21,69% em 2012.
7. Conclusão
O crédito rural é de grande importância para o desenvolvimento rural,
principalmente, em regiões como o Nordeste brasileiro que apresenta desigualdades por
carregar no seu processo histórico características como concentração fundiária das
melhores terras e a utilização de baixo nível tecnológico na agricultura. Com a atenção
voltada para as grandes lavouras, deixando trabalhadores dependentes e não incentivando
trabalhadores individuais, pode-se afirmar que o período do Brasil colônia deu início às
desigualdades sobre a questão agrária no país e acentuando as desigualdades atuais
enfrentadas por regiões como a região Nordeste. Além da questão agrária e do baixo nível
tecnológico, tem-se os fatores ambientais que para o Nordeste apresenta em sua
predominância altas temperaturas e solo arenoso, pode-se também destacar a
precariedade nos serviços essenciais como o acesso a água potável, domicílios com
saneamento e coleta direta ou indireta do lixo, educação e renda monetária.
Com esses diversos fatores que compõem a região Nordeste do Brasil é
imprescindível o acesso ao crédito rural e assistência técnica como fator de
desenvolvimento contribuindo para a geração de emprego e renda para essa região que
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apresenta quase que 50% dos estabelecimentos rurais familiares quando comparado as
demais regiões.
A pesquisa mostra que, em relação à evolução da produção diária per capita de
alimentos entre os anos de 1999 e 2012, tem-se o estado da Bahia com maior produção
diária per capita de alimentos em 1999 e no final do período analisado temos o estado do
Maranhão com maior produção diária per capita, demonstrando que ambos mantiveram,
desde a década de 60, perfil agropecuário.
No estado de Alagoas, o impacto do valor médio do PRONAF sobre a produção
agrícola, apresentou elasticidade negativa e significativamente diferente de zero a 2,6%
de probabilidade. A magnitude foi de -0,434 numa provável evidência de que os
correntistas receberam créditos do PRONAF e não receberam assistência técnica, o que
fez com que os recursos não fossem aplicados de forma correta na produção agrícola
familiar.
Em relação aos impactos do valor médio dos contratos do Pronaf sobre Produção
Animal, os resultados sugerem que em todos os Estados não houve resposta significativa,
sugerindo, de um modo geral, o PRONAF está sendo concedido para os criadores do
Nordeste, mas sem uma assistência técnica de qualidade. Além disso, estes resultados
também podem ser pistas dos impactos do fenômeno da seca na produção animal da
região.
Observando os resultados, vê-se crescimento significativo tanto na produção
agrícola como na produção animal no Estado de Sergipe. O Estado também apresentou
melhor resposta ao crédito na análise dos impactos do valor médio por contrato sobre a
produção tanto no setor agrícola como pecuário. Porém, quando se analisa o número de
contratos e valor financiados pelo programa, o Estado de Sergipe fica como um dos
menores beneficiados. Enquanto o Estado da Bahia não apresenta crescimento
significativo de produção nem agrícola e nem pecuário, em relação aos impactos dos
valores médios por contratos do PRONAF, o resultado da Bahia é mínimo ou negativo na
maioria das vezes. Embora na análise da quantidade de oferta de contratos e valor nos
financiamentos do programa o estado baiano lidera em todo o período analisado nos dois
setores.
De acordo com essa observação nos resultados supõe-se que o crescimento
mínimo ou os resultados negativos da Bahia podem ser em decorrência dos fatores
climáticos ou falta de assistência técnica, e o grande acesso dos recursos do PRONAF
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estarem voltados para esse Estado supõe que é decorrente da organização dos agricultores
e do fortalecimento da agricultura familiar baiana. Aos agricultores familiares do Estado
de Sergipe resta o desafio de se organizarem para fortalecer a agricultura familiar no
Estado e terem mais acesso ao crédito, como também estender esses desafios para os
demais Estados da região nordestina, que com a presença de políticas agrícolas, seja
possível reduzir a pobreza rural e obter o desenvolvimento, promovendo a oferta de
trabalho e aumentando a renda.
Referências
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IDENTIFICAÇÃO DE AGLOMERAÇÕES PRODUTIVAS NO ESTADO DO
CEARÁ NOS ANOS 2006 E 2012 VIA ÍNDICE DE CONCENTRAÇÃO
NORMALIZADO (ICN)
Maria Daniele Cruz dos Santos1
Otácio Pereira Gomes2
Francisco Rômulo Almeida de Oliveira3
RESUMO:
O presente artigo visa identificar as aglomerações produtivas (consideradas
especializadas) nos anos de 2006 e 2012 no Estado do Ceará, fazendo uma análise
comparativa entre dois anos. Com dados extraídos do Sistema IBGE de Recuperação
Automática – SIDRA, utilizando-se da metodologia do Índice de Concentração
Normalizado (ICN), identificou-se um aumento no número de atividades especializadas,
destacando-se o setor industrial com oito atividades entre as doze classificadas, aumento
da participação do setor de serviços e redução da participação do setor agropecuário.
Palavras-chave: Setores produtivos; índice de concentração; Aglomeração.
ABSTRACT
This article aims to identify the productive agglomerations (considered specialized) in
2006 and 2012 in the state of Ceará, making a comparative analysis of two years. With
data extracted from IBGE Automatic Recovery System - CIDER, using the methodology
of Normalized Concentration Index (ICN), we identified an increase in the number of
specialized activities, with emphasis on the industrial sector with eight activities among
the twelve classified, increased share of the services sector and reducing the contribution
of the agricultural sector.
Key-words: Productive sectors; Concentration Index; Clusters
Área temática: Planejamento e novas determinações do Desenvolvimento
1 INTRODUÇÃO
Estudar a estrutura produtiva das regiões, visando identificar aglomerações e
entendê-las, para propor soluções assertivas de redistribuição de atividades e setores, bem
como, para promover um planejamento local com vistas a atender as demandas regionais
e aproveitar a mão-de-obra local (para implementar empreendimentos com os menores
custos de produção), são algumas das premissas que estudiosos como Losch, Thünen,
1 Professora temporária na Universidade Regional do Cariri e pós-graduanda em gestão financeira e consultoria
empresarial pela mesma instituição - URCA. e-mail: [email protected]
2 Mestre em Economia Rural pela UFC. Professor temporário da Universidade Regional do Cariri (URCA), campus
Iguatu. e-mail: [email protected]
3 Graduando em ciências econômicas pela Universidade Regional do Cariri-URCA, campus Iguatu
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Weber e Isard se utilizaram para fundamentar suas teorias sobre localização das atividades
socioeconômicas (FERREIRA, 1989).
Para poder entender a estrutura local de formação de fatores de produção como
capital e trabalho, é preciso lançar mão de algumas metodologias as quais visam
identificar em que setores estes fatores estão mais concentrados em detrimento da
dinâmica adotada na região.
O planejamento regional necessita conhecer essa estrutura, para propor políticas
que aproveitem o caráter fértil da região a ser desenvolvida, reduzindo custos com
aperfeiçoamento dos meios de produção, principalmente do fator trabalho ou com
atividades que não seriam tão bem aproveitadas por não atenderem a demanda da região.
Não se pretende estudar profundamente a formação econômica da dinâmica do Ceará, por
já conterem diversas literaturas que se pode verificar disponíveis e ao final do trabalho
como referências.
A problemática que remeteu os autores desta pesquisa foi a de identificar os
setores com aglomerações produtivas do Estado do Ceará nos anos de 2006 e 2012 e
compará-los no período, visando a identificação de tendência à concentração das classes
de atividade estudadas e de alterações que ocorreram durante esse período.
O objetivo principal é conhecer e comparar os setores com aglomerações
produtivas no ano de 2006 e 2012. Este estudo se justifica pelo fato de apresentar as
possíveis transformações ocorridas na estrutura de empregos nos anos de 2006 para 2012,
através do índice de concentração normalizado (ICN) que identifica quais os setores são
mais especializados em determinadas regiões.
Tem caráter exploratório e descritivo, utilizando-se do método dedutivo de
investigação. Para os dados teóricos, buscou-se fontes bibliográficas em livros e artigos
científicos de eventos publicados na internet. O ICN irá identificar quais classes de
atividade possuem maior especialização de acordo com a metodologia proposta.
Este trabalho está dividido em seis seções a contar com esta introdução. Na seção
dois serão abordadas as teorias de economia regional, de localização e distritos industriais
para dar embasamento ao estudo ora proposto. Na seção 3, será apresentada a dinâmica
produtiva do Ceará de acordo com estudiosos na área e o Instituto de Pesquisa e Estratégia
Econômica do Estado do Ceará – IPECE. Na seção 4, descreve-se a metodologia proposta
e as fontes de dados. Na seção 5 serão discutidos os resultados e na 6ª. e última seção,
apresenta-se as considerações finais.
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2 ECONOMIA REGIONAL, TEORIAS DE LOCALIZAÇÃO DE EMPRESAS E
OS DISTRITOS INDUSTRIAIS
O crescimento das regiões é desigual em detrimento da estrutura local tanto de
disponibilidades de fatores de produção como da história da formação econômica das
cidades e Estados. Essas diferenciações, se utilizadas como objeto de estudo de
planejadores regionais, podem contribuir com a identificação de porque alguns setores
são dinâmicos em determinadas áreas como também, entender porque esses mesmo
setores podem não alavancar o desenvolvimento em outras.
Haddad e Andrade (1989) explicam que “o crescimento do emprego é maior em
alguns setores do que em outros, e em algumas regiões do que outras”. É partindo dessa
análise empírica que se fundamenta este trabalho, com vista a explorar a dinâmica setorial
do Estado do Ceará a partir de dados quantitativos. Sabe-se que já existem estudos na
mesma temática, mas, de forma rudimentar, esta pesquisa visa apresentar o processo de
identificação de especialização setorial a partir do Índice de Concentração Normalizado
(ICN), comparando a estrutura do Estado do Ceará com a do Brasil. Neste intento,
pretende-se também abrir portas para a execução de novas pesquisas na área, aumentando
o alcance na identificação dessas aglomerações, com a formulação de novas hipóteses
para ampliar o nível de assertividade sobre as pesquisas da composição dessas
aglomerações.
2.1 A ORGANIZAÇÃO DO ESPAÇO À LUZ DA TEORIA ECONÔMICA
Um fator que pode ter contribuído para as pesquisas na área regional segundo
Souza (1981) seria a ineficiência das teorias neoclássicas em explicar as crescentes
desigualdades regionais como por exemplo as de renda per capita, como também a
existência de custos de transporte, o fator distância que monopoliza determinados
produtos, trouxeram à tona conclusões de que a urbanização e industrialização das regiões
ocorreram de maneiras distintas no espaço, acentuando as divergências entre regiões ricas
e pobres dentro de um mesmo país (SOUZA, 1981).
Marshall foi um dos estudiosos que primeiro lançou mão desses estudos.
Analisando os distritos industriais da Inglaterra na segunda metade do século XIX,
visualizou que a aglomeração de firmas numa mesma região produz vantagens
competitivas que não seriam possíveis em instalações isoladas, ratificando seu
pensamento com a teoria dos retornos crescentes de escala, essas empresas seriam capazes
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de apropriarem-se das economias externas4 gerada por essa concentração (OLIVEIRA;
RIBEIRO, 2012)
Para Ferreira (1989), há dois tipos de teorias que tentam explicar como o espaço
se desenvolve, se concentrando e se desconcentrando à medida que surgem oportunidades
melhores para o capital. Para ele, as do tipo a) acreditam que os consumidores se
concentram em pontos discretos do espaço geográfico e as do tipo b) considera que os
consumidores estão espalhados em diversas áreas de mercado e de diversos tamanhos.
Para explicar as do primeiro tipo, leva-se em consideração as teorias de Thünen
e Weber e as do segundo, de Losch a Isard (FERREIRA, 1989).
Fatores aglomerativos tais como proximidade de empresas auxiliares, melhor
comunicação com o mercado, etc., e fatores desaglomerativos como a renda da terra,
tendem a reunir ou afastar as indústrias em determinada região, concentrando-as ou
dispersando-as (FERREIRA, 1989).
A concentração de atividades econômicas pode contribuir com o
desenvolvimento regional local. Entretanto, é preciso identificar quais os tipos de
aglomerações estão sendo desenvolvidas para que a partir dessas informações, possa se
instaurar políticas públicas voltadas ao atendimento das necessidades locais.
3 A DINÂMICA SETORIAL NO ESTADO DO CEARÁ
A historicidade econômica do Brasil e do Ceará implica a atual estrutura de
produção do Estado. A integração do atual território brasileiro
[...] à expansão ultramarina europeia, como o padrão espacial do complexo
nordestino não permitiu condições objetivas de uma integração econômica.
Isto porque estava ausência um dos elementos centrais desse processo: uma
rede de vilas e cidades capazes de mobilizar, extrair e concentrar quantidades
significativas de produtos socialmente definido (MACEDO; LIMA JUNIOR;
MORAIS, 2014).
Os padrões de desenvolvimento urbano que deram origem a rede urbana
cearense, colocando no centro de desenvolvimento sua capital Fortaleza, principalmente
a partir do avanço da atividade industrial e da sua região metropolitana, postergaram-se
desde então, configurando aos dias atuais essa mesma caracterização (MACEDO; LIMA
4 Economias externas na visão de Marshall “são aquelas geradas por mecanismos externos a firma, ou seja, pela
aglomeração como um todo em determinada região e devido à especialização desses agentes. Essas economias, embora
não possam ser atribuídas aos esforços de indivíduos pontuais, podem ser apropriadas por grande parte dessas firmas”
(OLIVEIRA, CARDOSO, 2012). 4 Para maiores informações, ver MATTEO (2011)
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JUNIOR; MORAIS, 2014). Essa desconcentração só se inicia, embora não haja redução
da concentração na Região Metropolitana de Fortaleza – RMF, com a interiorização dos
investimentos a partir do século XX segundo os autores.
É a partir da década de 1990 que o Ceará se destaca impulsionado pelo projeto
de modernização do Estado capitalista do país (MACEDO; LIMA JUNIOR; MORAIS,
2014). Políticas públicas de incentivo a iniciativa privada industrial, contribuíram para o
Estado aumentar sua participação na pauta de exportações, de 1,1% em 1989 para 13,8%
em 2008.
Grande parte dessa exportação foi alavancada pelo setor calçadista, que possui “
um forte viés exportador que indica uma forma de apropriação do território com vistas a
uma maior articulação local-global promovida pelas grandes empresas do
setor[...]”(MACEDO; LIMA JUNIOR; MORAIS, 2014).
O Resultado positivo dessa formação urbana de acordo com Macedo, Lima
Junior e Morais (2014), “foi uma maior diferenciação do espaço cearense, marcado por
algumas áreas dinâmicas, que conseguiram articular-se às economias nacional e
internacional”. Entretanto, também surgem externalidades negativas que segundo os
mesmos autores resultou em regiões “[...] com baixo dinamismo, fortemente dependentes
de transferências intergovernamentais”.
De acordo com o IPECE (2013), a economia do Ceará apresentou crescimento
nos últimos anos superior à economia do país. De 2011 para 2012, o PIB do Ceará cresceu
3,65% enquanto que no Brasil esse crescimento foi de somente 0,9%. O Instituto atribui
o bom resultado em 2012 pelo crescimento do Valor Adicionado dos Serviços (5,81%) e
da indústria (2,63%).
Ainda segundo o Boletim do IPECE (2013),
a expansão da Indústria foi favorecida pelo crescimento da Construção civil
(4,72%) e em função do aumento no Valor Adicionado de Eletricidade, gás e
água (8,79%). A Indústria de Transformação apresentou uma queda de 1,5%,
seguindo o comportamento dessa atividade a nível nacional, onde verificou-se
uma queda de 2,5%. O setor de Serviços foi o que apresentou maior
crescimento, e dada a sua elevada participação na composição do Valor
Adicionado do Ceará (72,13%), essa atividade foi a que mais contribuiu para
o crescimento do PIB cearense. Dentre as atividades que a compõe, as que
apresentaram maiores taxas de crescimento foram: Transportes (7,99%),
Comércio (7,95%) e Alojamento e Alimentação (6,65%).
Nota-se uma particularidade de crescimento do Estado do Ceará fortalecido
pelas políticas desenvolvimentistas nacionais e sua formação urbana. Esse crescimento
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também carrega consigo os descompassos das desigualdades regionais do país, com
regiões dinâmicas articuladas com a economia nacional e internacional e outras
dependentes de transferências governamentais.
4 METODOLOGIA
A região selecionada para estudo foi o Estado do Ceará. Está localizado na região
Nordeste do Brasil, com limites geográficos ao Norte, com o Oceano atlântico, e todos os
limites terrestres são com estados pertencentes ao Nordeste que são: ao sul com o Estado
do Pernambuco, a Leste com os Estados do Rio Grande do Norte e paraíba e a Oeste com
o Estado do Piauí. Possui uma área de 148825,6km2 (aproximadamente 10% do território
nordestino e 2% do Brasil) (IPECE, 2007)
No que concerne a divisão político-administrativa, é composto por 184
municípios, que estão agregados em 18 microrregiões administrativas, 2 regiões
metropolitanas e 8 macrorregiões de planejamento pela divisão da Secretaria do
planejamento e Gestão – SEPLAG (IPECE, 2007). O Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) divide o Estado em 7 mesorregiões e 33 microrregiões geográficas,
agregadas por aspectos físicos e características semelhantes (IPECE, 2007).
Foram selecionados artigos de eventos publicados na internet para formação do
referencial teórico, bem como livros consagrados em economia regional, como é o caso
do Economia regional de Haddad (1989).
No site do Sistema IBGE de Recuperação Automática – SIDRA, foi escolhida a
tabela 987 e selecionados o número de pessoal ocupado e os anos de 2006 e 2012 para
formar a matriz de dados que servirão para descobrir os índices propostos pela
metodologia de Crocco et al. (2003).
Haddad (1989) sugere que se faça a desagregação dos setores para não incorrer
em erros de interpretação por conta de valores muito altos devido ao agrupamento das
classes. Então optou-se nesse trabalho por uma análise das classes de atividade da CNAE
2.0, por ser uma desagregação bem superior as demais classificações de atividade setorial.
A escolha do período analisado foi pela disponibilidade de dados da CNAE 2.0 no
SIDRA.
A seleção do emprego formal como variável de análise se deu pelo fácil acesso
aos dados e também pelo fato de ser uma variável que não sofre alterações em termos
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absolutos, não precisando de conversão (como é o caso de Renda em determinadas
metodologias e séries temporais).
Essa metodologia foi escolhida por se encaixar perfeitamente nos estudos que se
pretende compor sobre exploração da concentração setorial por classe de atividade em
2006 e 2012.
Nesse estudo, o cálculo do Índice de Concentração Normalizado (ICN) foi
aplicado, visando à identificação da participação das classes das atividades e identificar
quais possuem maior representatividade na economia do Ceará. O cálculo do QL é dado
da seguinte forma na equação (1):
QL = Eij / E.j (1)
Ei. / E..
Onde:
Eij – Emprego no setor “i” na região “j”;
E.j – Emprego total na região “j”;
Ei. – Emprego do setor “i” em todas as regiões;
E.. – Emprego total nacional
Na parte do numerador tem-se por dedução, a participação do setor na região
estudada em relação ao emprego total da mesma, enquanto que no denominador verifica-
se a representatividade percentual do setor total nacional. Monastério (2011) afirma que
os valores de ICn maiores do que 1, significam que mais especializada é essa região em
relação ao setor. Em contrário, os valores menores que um indicam que a região é
importadora do bem produzido naquele setor, pois o mesmo tem uma menor
representação na região do que no Estado.
Ele também sugere alguns cuidados na interpretação desse índice:
Se uma região possui uma tecnologia mais intensiva em trabalho do que outras
regiões, seu QL pode ser enganoso, sugerindo exportações que não existem.
Da mesma forma, caso exista uma diferença sensível no padrão de demanda
local, o QL também poderá ser maior do que 1, e a região ser uma importadora
do bem. Além disso, o QL é bastante sensível ao nível de análise e ao grau de
detalhamento setorial. Em níveis de agregação maiores, o indicador tende a
convergir para a unidade (MONASTÉRIO, 2011, p.318).
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O Quociente de Localização (QL) visa identificar neste estudo, quais os
subsetores econômicos que apresentam uma participação relativa superior à verificada na
média do Estado.
Utilizando da metodologia de análise proposta por Crocco et al. (2003) e
Monastério (2011), se o valor do QL for superior a 1, o Estado do Ceará é, em termos
relativos, significativamente especializado naquela atividade. O QL foi calculado tendo-
se como economia de referência o Estado do Ceará e a empregabilidade nacional. Mas a
análise dos critérios do QL deve ser utilizada com mais detalhamento, pois segundo
Crocco et. al. (2003), um Quociente Locacional maior que um (QL>1) indicaria apenas
certa diferenciação produtiva da atividade; este conceito se aplica possivelmente por
conta da dissimetria existente entre as atividades da região e ainda da alta
representatividade que uma firma pode representar em uma região. É bastante importante
não realizar afirmações concretas acerca do resultado do QL, sem antes mensurá-lo a
outros índices que podem desvirtuar o resultado e incorrer em uma análise parcial.
Já para calcular o IHH, foi utilizada a seguinte fórmula da equação (2):
IHH = (2)
Para McCann (2001) apud Monastério (2011)
O IHH indica o quanto um setor está concentrado espacialmente. Ele se
assemelha ao coeficiente de localização5, mas os afastamentos das regiões em
relação à estrutura produtiva do país são elevados ao quadrado. Dessa forma,
o IHH, que varia entre 0 e 2, é mais sensível a tais afastamentos do que o CL.
O resultado positivo deste índice indica que o Ceará estará concentrando a
produção do setor em análise e por isso ele terá maior poder de atração econômica devido
ao seu nível de especialização. No trabalho de Crocco et al. (2003) este índice é utilizado
sem elevação ao quadrado, mas no presente trabalho acredita-se que a elevação ao
quadrado capta a maior sensibilidade ao afastamento entre as regiões como explica
McCann (2001) apud Monastério (2011).
5 O CL (coeficiente de localização) é um índice que mensura o quanto um setor está concentrado
espacialmente (quanto mais próximo de 1). Para monastério (2011) o IHH tem uma maior precisão em
relação ao CL. Grifo nosso.
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O PR destaca o grau de participação do setor da região estudada. Este índice tem
variação entre zero e um, onde quanto mais próximo de um, maior a representatividade
da atividade na estrutura do Estado. É adquirido através da equação (3).
PR = Eij / E.j (3)
Os indicadores acima relacionados são capazes de apresentar os dados
necessários para a elaboração de um único indicador de concentração do subsetor de
atividade econômica, o Índice de Concentração normalizado (ICN).
Crocco et al. (2003) destaca que:
Haja vista que cada um dos três índices utilizados como insumos do ICn podem
ter distinta capacidade de representar as forças aglomerativas, principalmente
quando se leva em conta os diversos setores industriais da economia, faz-se
necessário calcular pesos específicos de cada um dos insumos em cada um dos
setores produtivos (CROCCO et. al. 2004, p.6).
A metodologia utilizada por Crocco et al. (2003) propõe uma combinação linear
dos três índices, separada para cada subsetor da região estudada, que segue na equação
(4):
ICnij = θ1 QLni
j + θ2 PRnij + θ3 HHni
j (4)
Os θ são os pesos de cada um dos indicadores para cada índice correspondente.
Este índice visa corrigir algumas falhas de análise que por ventura os demais índices em
separado possam demonstrar (CROCCO et al., 2003, p.7). Eles serão extraídos a partir da
análise fatorial (A.F) a parti do método dos componentes principais (ACP).
Se tomarmos como base o QL isolado, numa cidade cuja sua PR não seja
significante em relação ao país, tende-se a acreditar numa especialização inexistente, cujo
aumento do índice se deu em detrimento de uma única fábrica numa cidade de pequeno
porte, por exemplo.
Assim, o uso do ICN da forma como está sendo proposta pode ponderar tais
distorções (CROCCO et al., 2003, p. 7).
Antes, porém da efetiva substituição dos respectivos pesos encontrados, foi
realizada a normalização dos indicadores, para que não haja interferência da significância
de um ou outro dado da amostra, tornando-os relativos e deixando-os com a mesma carga
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de importância na construção e análise do índice. Essa normalização se deu através do
cálculo do desvio padrão e da média de cada indicador em cada setor.
Ela é feita subtraindo-se do valor do indicador a média e o resultado é dividido
pelo desvio padrão. Os valores em negativo representam os setores que ficaram abaixo da
média estadual. O cálculo da normalização é dado pela fórmula:
In = (Ii – IMédia) / IDesvio_padrão
(5)
Onde:
In = Indicador normalizado
Ii = Valor do Indicador no setor correspondente
IMédia = Média do Indicador
IDesvio_padrão = Desvio Padrão do Indicador
4.1 A ANÁLISE FATORIAL (A.F) E O MÉTODO DOS COMPONENTES PRINCIPAIS
(ACP)
A análise fatorial se baseia na suposta existência de um número de fatores
causais gerais, cuja presença dá origem às relações entre as variáveis observadas, de
forma que, no total, o número de fatores seja consideravelmente inferior ao total de
variáveis. Isso porque muitas relações entre as variáveis são, em grande medida,
decorrentes do mesmo fator causal geral.
O modelo matemático (conforme FÁVERO et al., 2009) da análise fatorial
poderá ser representado de forma simplificada por:
Zj=Σ ajiFi+djuj (j=1,2,…,n); (i=1,2,…,m) (6)
Em que:
Zj = j-ésima variável padronizada;
aji = é o coeficiente de saturação referente ao i-ésimo fator comum da j-ésima variável;
Fi= é o i-ésimo fator comum;
dj = é o coeficiente de saturação referente ao j-ésimo fator específico da j-ésima
variável;
uj= é o j-ésimo fator específico da j-ésima variável.
Assim, o objetivo da análise fatorial consiste em determinar um número menor
de fatores que representem a estrutura das variáveis originais. Nesta etapa, é determinado
o número de fatores comuns necessários para descrever adequadamente os dados,
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cabendo ao pesquisador a decisão de qual método de extração dos fatores e o número de
fatores selecionados para representar a estrutura latente dos dados.
A fim de verificar a adequabilidade dos dados para a análise fatorial, serão
utilizados o Índice Kaiser-Mayer-Olkin (KMO), o Teste de Esfericidade de Bartlett
(BTS).
O Índice Kaiser-Mayer-Olkin (KMO), que varia de 0 a 1, serve para comparar
as magnitudes dos coeficientes de correlações observados com as magnitudes dos
coeficientes de correlações parciais. Portanto, o KMO é uma medida de homogeneidade
das variáveis, que compara as correlações parciais observadas entre as variáveis,
conforme a seguir:
é o coeficiente de correlação observado entre as variáveis i e j
é o coeficiente de correlação observado entre as mesmas variáveis, que
é, simultaneamente, uma estimativa das correlações entre os fatores. Os deverão estar
próximos de zero, pelo fato de os fatores serem ortogonais entre si.
A estatística do KMO (Kaiser-Mayer-Olkin) é a seguinte: quanto menor o valor
do respectivo teste, menor a relação entre as variáveis e os fatores, podendo o índice variar
de 0 a 1. O índice menor do que (0,5) se caracteriza como inaceitável; o uso dessa técnica,
caso contrário, com o índice próximo de 1, a utilização da técnica com os dados se torna
bastante eficaz.
O Teste Bartlett de Esfericidade pode testar a hipótese nula de que a matriz de
correlações é uma matriz identidade (o que inviabiliza a metodologia da análise fatorial
proposta).
Caso a matriz de correlações seja matriz identidade, significa que as inter-
relações das variáveis são iguais a zero e, portanto, a análise fatorial não deverá ser
utilizada, sendo a hipótese H0 (a matriz de correlações é uma matriz identidade) e a
hipótese Ha (a matriz de correlações não é uma matriz identidade). Caso H0 seja aceita a
análise fatorial deve ser desconsiderada; se rejeitada, haverá indícios de que existam
correlações entre as variáveis explicativas do processo.
i j
ij
i j
ij
i j
ij
ar
r
KMO22
2
ija
ijr
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A ACP ao tomar p variáveis X1, X2,... Xp, encontra combinações lineares para
elas, produzindo as variáveis Z1, Z2,... Zp sendo que
Zi = αi1X1+ αi2X2 + ... + αipXp (7)
Variando tanto quanto possível, desde que condicionadas a
αi12 + αi2
2 + ... + αip2 = 1 (8)
As variâncias dos componentes principais são os autovalores dessa matriz, ao
passo que os coeficientes ai1, ai2, ... aip são os seus autovetores associados. A matriz de
variância é simétrica e tem a forma:
λ1 + λ2 + ... + λp = C11 + C22 + ... + Cpp (9)
Em que: λi são os autovalores, ou variância, de cada um dos i componentes.
4.1.1 Calculando os pesos via ACP
Uma característica dos autovalores é que a soma desses é igual à soma dos
elementos da diagonal principal da matriz de covariância:
Conforme explica Crocco et al. (2006) apud Piccicini, Finamore e Oliveira
(2011), o procedimento para o cálculo dos pesos se inicia com os resultados extraídos
conforme seguem na Tabela 02. Já a Tabela 03 mostra a matriz de coeficientes ou os
autovetores da matriz de correlação. Na Tabela 04, apresenta os autovetores recalculados
ou a participação relativa de cada índice nos componentes.
Tabela 02 - Os autovalores da matriz de correlação ou variância explicada pelos
componentes
Componente Variância explicada da
componente
Variância explicada total
1 ß1 ß1
2 ß2 ß1 + ß2
3 ß3 ß1 + ß2 + ß3 (100%) Fonte: Piccicini, Finamore e Oliveira (2011)
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Tabela 03 - Matriz de coeficientes ou autovetores da matriz de correlação
Indicador Componente 1 Componente 2 Componente 3
QL α11 α12 α13
IHH α21 α22 α23
PR α31 α32 α33 Fonte: Piccicini, Finamore e Oliveira (2011)
A tabela 04 é calculada com os resultados obtidos das tabelas 1 e 2.
Tabela 04 - Matriz de auto vetores recalculados ou participação relativa dos
indicadores em cada componente
Indicador Componente 1 Componente 2 Componente 3
QL α'11 α12 α13
IHH α21 α22 α23
PR α31 α32 α33
Fonte: Piccicini, Finamore e Oliveira (2011).
Os valores de α'ij da tabela 3 correspondem aos pesos que cada uma das variáveis assume
dentro de cada componente e os autovalores ß1, ß2 e ß3 fornecem a variância dos dados
associada ao componente, o peso final de cada indicador insumo é o resultado da soma
dos produtos dos α'ij pelo auto valor correspondente em cada componente. Apresentando-
se nas equações 10, 11 e 12:
Ɵ1 = α’11ß1 + α’12ß2 + α’13ß3 (10)
Ɵ2 = α’21ß1 + α’22ß2 + α’33ß3 (11)
Ɵ3 = α’31ß1 + α’32ß2 + α’33ß3 (12)
Onde respectivamente os pesos Ɵ1, Ɵ2 e Ɵ3 representam o QL, IHH e PR, sendo
que a soma dos três pesos deve ser igual a um. Outra observação que deve ser considerada
é que o cálculo dos pesos não deve ser feito para a economia como um todo, mas
individualmente para cada uma das atividades que se deseja estudar.
RESULTADOS
O total de empregos no Ceará em 2006 foi de 1107464 e em 2012 foi de
1573239, uma variação positiva percentual de 42,06%. No Brasil essa variação percentual
foi menor, passando de 39622751 em 2006 para 53384262 em 2012, o que representa
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Fonte: SIDRA/IBGE
1 %
27 %
72 %
Agropecuária Indústria Serviço
34,73%. Esse crescimento do emprego no Estado representa uma média anual de 6%
contra 4,96% nacional.
A divisão do emprego em grandes setores fica assim distribuída como mostra o
gráfico 1.
GRÁFICO 1 - Distribuição percentual do emprego por grandes setores no Ceará - 2012
Vê-se que em 2012 o setor de serviços obteve a maior participação no emprego
no Ceará com 72% do total. Em seguida vem o setor industrial, com 27% e por último a
agropecuária com 1% do total de empregos no Estado. Para cada cem pessoas empregadas
no Ceará, 1 estava na agropecuária, 27 estavam na indústria e 72 no setor de serviços. A
estrutura do setor de serviços é muito diversificada, possuindo um número elevado de
classes de subdivisões do emprego, apresentando diversificação das atividades.
Inicialmente, com o intuito de verificar a coesão dos dados coletados, foi
calculado o teste Kaiser-Mayer-Olkin (KMO). Assim, observou-se, pela Tabela 05,
considerando-se distribuição normal dos dados, que o KMO revelou valor de 0,514,
portanto, indicando que os dados são consistentes, ou seja, é um índice medíocre e aceito
para análise fatorial.
O Teste de Esfericidade de Bartlett indicou valor 302,507, sendo considerado
médio para garantir que a matriz de correlações não é uma matriz identidade, ao nível de
significância 1%, rejeitando a hipótese nula (H0) de que a matriz de correlação é uma
matriz-identidade. Conclui-se, portanto, que os dados amostrais são adequados para uso
da análise fatorial.
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Tabela 05 - Teste de KMO (Kaiser Mayer Olkin) e BTS (Teste de Esfericidade de
Bartlett)
KMO 0,514
Teste de Esfericidade de Bartlett 302,507
Sig 0,000 Fonte: Resultados da Pesquisa (2015)
Foram selecionadas em 2006, 246 classes de atividade segundo a CNAE 2.0
atendendo aos procedimentos metodológicos apresentados anteriormente. Dentre elas,
apenas dez puderam ser consideradas especializadas, e para não apresentar dados muito
longos os quais não podem ser explicados pela metodologia, foram selecionadas apenas
as que tiveram ICN igual ou superior a 1, as quais serão analisadas neste estudo.
Tabela 06 - Relação das classes de atividade segundo o CNAE 2.0, por ordem
descendente do ICN – 2006.
Ranking Código e Atividade CNAE 2.0 ICN
1º. 15.3 Fabricação de calçados 2,30
2º. 86.6 Atividades de apoio à gestão de saúde 1,86
3º. 03.2 Aquicultura 1,73
4º. 10.3 Fabricação de conservas de frutas, legumes e outros vegetais 1,56
5º. 13.2 Tecelagem, exceto malha 1,52
6º. 01.1 Produção de lavouras temporárias 1,43
7º. 10.6 Moagem, fabricação de produtos amiláceos e de alimentos para
animais 1,38
8º. 01.2 Horticultura e floricultura 1,33
9º. 11.2 Fabricação de bebidas não-alcoólicas 1,22
10º. 03.1 Pesca 1,14
Tabela de elaboração dos autores com dados extraídos da metodologia.
NOTA: números arredondados.
Em 2006, a atividade principal, que possuía o índice de concentração
normalizado com o valor mais expressivo era fabricação de calçados, com ICN de 2,3.
Nesse mesmo ano, a atividade possuía pouco mais de 56 mil empregos e no Brasil esse
valor era de aproximadamente 319 mil, representando 17,55% do total da classe nacional
e 5,06% do emprego total no Ceará.
No grande setor agropecuária, destacam-se quatro subsetores considerados
especializados em 2006. Pela ordem do maior para o menor, a aquicultura vem em
primeiro lugar com ICN de 1,74, seguida da produção de lavouras temporárias com ICN
de 1,43, posterior tem-se horticultura e floricultura com 1,33 e por último a atividade de
pesca com 1,14.
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No setor de Indústria, obtiveram destaque cinco subsetores: a atividade de
fabricação de calçados como primeiro lugar com ICN 2,30, em segundo lugar veio a
fabricação de conservas de frutas, legumes e outros vegetais com ICN de 1,53. Em
terceira colocação vem a atividade de tecelagem, exceto malha com ICN de 1,52; em
quarto, moagem, fabricação de produtos amiláceos e de alimentos para animais com ICN
de 1,38 e finaliza com o subsetor fabricação de bebidas não-alcoólicas com ICN 1,14.
No setor de serviços, apenas o subgrupo de Atividades de apoio à gestão de
saúde, com ICN de 1,86 foi setor dinâmico expressivo.
Caracteriza-se aqui, que o setor industrial no ano de 2006 possui um número
maior de atividades que concentram a dinamização produtiva, que em grande parte é
explicado pelas políticas de desenvolvimento do Estado, iniciado com o governo de
mudanças de Tasso Jereissati em 1989 e que deram continuidade pelos governadores
sucessores Cid Gomes e Ciro Gomes.
Tabela 07 - Relação das classes de atividade segundo o CNAE 2.0, por ordem descendente do
ICN – 2012.
Ranking Atividade CNAE 2.0 ICN
1º. 03.2 Aquicultura 3,45
2º. 15.3 Fabricação de calçados 3,15
3º. 86.6 Atividades de apoio à gestão de saúde 1,89
4º. 10.6 Moagem, fabricação de produtos amiláceos e de alimentos para animais 1,60
5º. 11.2 Fabricação de bebidas não-alcoólicas 1,41
6º. 78.3 Fornecimento e gestão de recursos humanos para terceiros 1,37
7º. 24.3 Produção de tubos de aço, exceto tubos sem costura 1,24
8º. 10.3 Fabricação de conservas de frutas, legumes e outros vegetais 1,23
9º. 13.1 Preparação e fiação de fibras têxteis 1,18
10º. 01.2 Horticultura e floricultura 1,10
11º. 10.2 Preservação do pescado e fabricação de produtos do pescado 1,07
12º. 42.2 Obras de infraestrutura para energia elétrica, telecomunicações, água,
esgoto e transporte por dutos 1,04 Tabela de elaboração dos autores com dados extraídos da metodologia.
NOTA: números arredondados
Observando os dados da Tabela 03 de 2012, algumas atividades que foram
excluídas da análise pelos critérios metodológicos6 em 2006, em 2012 já aparecem com
dados a serem estudados. Ao todo, puderam ser observadas 256 atividades, dez a mais
6 Ver metodologia
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que o ano base. Dentre essas classes, puderam ser identificadas doze atividades
especializadas e que serão classificadas, analisadas e descritas a seguir.
Vê-se que no setor agropecuário, houve uma redução de quatro para dois
subsetores dinâmicos. A aquicultura foi uma das classes de atividade que permaneceram
no ranking inclusive, com elevação do índice para 3,45 e tomando a primeira posição
dentre todos os subsetores estudados. O outro setor que permaneceu com especialização
produtiva em 2012 foi a atividade de horticultura e floricultura com ICN de 1,09, que teve
redução da participação em comparação com 2006. O aumento do índice da aquicultura
na economia cearense se deu por dois motivos: o primeiro é a redução do emprego
nacional no setor, que foi de 10115 em 2006 para 9412, com queda de 6,95%. O segundo
motivo foi em detrimento do aumento do valor absoluto do emprego no setor no Ceará,
que foi de 1382 empregos em 2006 para 2544 em 2012, representando um crescimento
de 84,08%. A atividade de horticultura e floricultura, cresceu a nível nacional, passando
de 8551 empregos em 2006 para 15618, um salto de 82,65%, enquanto que no Ceará essa
modificação apesar de ter sido expressiva, não fora na mesma proporção, passando de
900 empregos em 2006 para 1343 em 2012, totalizando um crescimento de 49,22%.
A indústria, ao contrário do que aconteceu com a agropecuária, aumentou
significativamente a participação do número de atividades que concentram dinamismo e
especialização produtiva, passando de cinco em 2006 para oito em 2012.
O setor de Fabricação de calçados teve um aumento expressivo do seu
dinamismo. Com ICN de 3,14, ocupa a segunda posição no ranking de especialização no
ano de 2012. O emprego na atividade também aumentou no Brasil, de 319249 em 2006
para 337213 em 2012, o que configura um aumento de 5,63%, gerando 17964 novos
postos na atividade. Ainda assim, esse número é bem menor se for comparado ao do
Estado, tanto em termos absolutos quanto em valor percentual, que cresceu 45,56% no
período analisado, passando de 56034 para 81560 emprego registrados com o incremento
de 25526 novos trabalhadores. O Ceará cresceu na geração de emprego na atividade
calçadista, em comparação com o crescimento nacional, 42,09% a mais.
A atividade de moagem, fabricação de produtos amiláceos e de alimentos para
animais obteve um ICN de 1,60, um número um pouco maior que o ano de 2006. Esse
setor possuía no Brasil e no Ceará respectivamente em 2006, 102309 e 11049 empregos.
Em 2012 esses números aumentaram para 139226 a nível nacional e 17366 no Ceará,
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representando crescimentos de 36,08% e 57,17%. Também nessa atividade, o Ceará
obteve crescimento superior que o crescimento nacional em termos percentuais.
Fabricação de bebidas não-alcoólicas teve um incremento na sua especialidade
produtiva, atingindo um ICN de 1,41. Este setor obteve um crescimento no número de
empregos no Ceará de 62,04%, maior que o restante do Brasil, que foi de 42,86% no
período analisado.
A atividade de fabricação de conservas de frutas, legumes e outros vegetais, teve
uma leve queda no índice de ICN para 2012, saindo do 4º. Lugar em 2006 e ocupando no
ranking geral a 8ª. colocação, com índice de 1,23. Isso pode ter sido ocasionado pelo
número do emprego nessa atividade, que no Brasil teve crescimento de 18,07%, enquanto
que no Ceará, houve queda de 6,87%.
Algumas atividades do setor industrial, porém, apresentaram-se dinamicamente
produtivas apenas para o ano de 2012. É o caso das atividades de produção de tubos de
aço com o ICN de 1,24, preparação e fiação de fibras têxteis com ICN de 1,18,
preservação do pescado e fabricação de produtos do pescado com ICN de 1,07 e obras de
infraestrutura para energia elétrica, telecomunicações, água, esgoto e transporte por dutos
com ICN de 1,04. A seguir, a Tabela 04 mostra o número dos empregos dessas atividades
para os anos de 2006 e 2012 e o percentual de crescimento:
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Das 291 atividades extraídas do banco de dados do SIDRA, só foram observadas
246 em 2006 e 256 em 2012, devido a não obtenção dos dados numéricos como já fora
explicado na metodologia. A maioria dos setores teve o número percentual de empregos
crescendo no período estudado maior do que a variação percentual do Brasil. Isso pode
ser considerada uma externalidade positiva, mostrando que na maioria das atividades
concentradas, o Ceará cresce mais do que o Brasil.
Esse crescimento só corrobora com o valor crescimento do emprego total, que
também no comparativo entre Ceará e Brasil, aquele obteve números percentuais maiores
que este.
Observa-se em 2012, uma tendência aglomerativa do setor industrial cearense,
impulsionado por algumas classes de atividade específicas que no ano de 2012 surgiram
com número do emprego bastante significativo, onde passaram de cinco atividades para
Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 838
oito no período de seis anos. Esse resultado pode ser explicado por conta das políticas
governamentais de incentivo a industrialização do Estado do Ceará, iniciado em 1989.
O setor de calçados se manteve no ranking das classes especializadas nos dois
anos estudados. Essa informação corrobora com o que afirmam Macedo, Lima Junior e
Lacerda (2014) que o setor de calçados é o setor mais dinâmicos da economia cearense.
Isso graças as configurações de produção para exportação segundo esses autores.
Já no setor de serviços, verifica-se convergência para a diversificação da
estrutura produtiva, ou seja, há muitos empregos em muitas classes de atividade, o que
também se configura uma externalidade positiva, tendo em vista que a diversificação pode
ser uma maneira de preservar certo nível de emprego quando uma ou mais atividades
estiverem em crise.
Faz-se necessário, porém, realizar outras análises, tais como a diferenciação da
estrutura produtiva do Ceará, a diversificação dessa produção, entre outras investigações
que possam explicar a tendência de aumento no emprego no setor industrial e a
diversificação no setor de serviços.
Abre-se aqui um parêntese para estimular a produção de novos trabalhos (tendo
em vista o caráter exploratório deste estudo) visando identificar esses pontos, a partir da
metodologia aqui utilizada ou com o incremento de outras que expliquem tais fenômenos.
O que se pode considerar sobre os setores produtivos do Estado do Ceará ao
longo de 2006 para 2012 é que: 1) o setor industrial passou a ter uma maior participação
em atividades especializadas; 2) que o setor agropecuário ao longo do mesmo período,
houve uma retração de atividades especializadas.
REFERÊNCIAS
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locais potenciais: uma nota técnica. Belo Horizonte: UFMG/Cedeplar, 2003. (Texto
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Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 839
HADDAD, Paulo Roberto. Medidas de localização e especialização. In: ______, P. R.
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Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 840
NOTAS SOBRE AS NOVAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO NO
BRASIL NOS ANOS 1990 E 2000.
Danilo Duarte Brandão1
Ana Lourdes Fernandes Nascimento2
Marilia Souza Castro3
William Eufrásio Nunes Pereira4
Resumo
A década de 1990 é um ponto de inflexão na política econômica brasileira com mudança
das ações do Estado no planejamento e desenvolvimento regional. A política industrial
ficou relegada aos planos de desenvolvimento local a partir da década de 1990 cabendo
às unidades federativas a ampla utilização de incentivos fiscais, a chamada “guerra
fiscal”, para a continuação do processo industrializante. A questão levantada pelo
trabalho concentra-se nas novas iniciativas de ação planejada do Estado que se dá ao
debate da questão regional e as ações adotadas pelos governos nos anos 1990 e 2000 e os
moldes que redesenham as novas políticas de incentivos do Estado. Observa-se, apenas a
partir de 2003, um esforço do Estado na implantação de políticas industriais importantes
para o Brasil, que refletem em investimentos e ações regionais de desenvolvimento.
Porém, a economia nacional ainda carece de ações mais efetivas para o planejamento do
desenvolvimento regional.
Palavras chaves: Desenvolvimento regional; política industrial, guerra fiscal
Introdução
A década de 1990, marcada pela abertura comercial, valorização do câmbio e
reestruturação produtiva, expos, a indústria nacional à concorrência externa, além da
competição inter-regional. Diante destes fatores, as unidades federativas, principalmente
na região Nordeste, iniciaram diversas políticas locais para fomentar o desenvolvimento
e propiciar a continuidade do processo de industrialização, conhecido como “guerra
1 Doutorando em Economia do Programa de pós-graduação da Universidade Federal de Uberlândia – UFU. Duarte-
[email protected]. Uberlândia/Brasil
2 Mestre em Economia do programa de pós-graduação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.
[email protected]. Natal/Brasil
3 Mestre em Economia do programa de pós-graduação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.
[email protected]. Crato/Brasil
4 Professor do programa de pós-graduação em Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.
[email protected]. Natal/Brasil
Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 841
fiscal”. Os estados do Ceará, Pernambuco e Bahia aturam de forma mais agressiva, no
entanto, tais políticas deram continuidade ao modelo anterior, obedecendo à lógica de
atração de capital do Sudeste.
As políticas de incentivos fiscais das unidades federativas no Nordeste atraíram
indústria em setores que ofereciam melhores oportunidades de geração de emprego,
respeitando as vantagens locacionais de cada Estado. Os objetivos das políticas estaduais
durante a década de 1990 foram de ampliar a oferta de emprego na indústria e incentivar
o processo de inovação nas empresas no intuito de diversificar a produção local. No
entanto, as políticas locais não atingiram os objetivos propostos, atraindo a maioria dos
novos projetos industriais em setores já relacionados com a matriz industrial local. Foi o
caso do Ceará com a implantação em setores tradicionais como calçados, têxtil e
alimentos. No Estado da Bahia setores da indústria química e automobilística. Em
Pernambuco, com uma indústria mais diversificada em torno de bens intermediários, e
com investimento crescente na área de comunicação e informática, foi um caso de sucesso
a exemplo da implantação do Porto Digital. As políticas fiscais das ultimas décadas
levaram a certo grau de especialização produtiva desses Estados na região Nordeste.
A questão levantada pelo trabalho concentra-se nas novas iniciativas de
ação planejada do Estado. São as primeiras ações que dão contorno a uma política
industrial após mais de uma década de omissão do governo. Com isso, o proposto nesse
artigo, se dá ao debate da questão regional e as ações adotadas pelos governos nos últimos
anos e os moldes que redesenham as novas políticas de incentivos do Estado.
Novos caminhos para o desenvolvimento
A década de 1990 foi marcada por um ponto de inflexão na política econômica
do país, numa conjuntura de liberalização da economia, abertura do mercado interno com
o fim das tarifas alfandegárias que permitiu proteção à indústria nacional, câmbio
valorizado e redução dos investimentos públicos em diversas áreas2.
O redirecionamento da economia foi consequência do alto endividamento do
governo e da incapacidade de controle da inflação. Sem a “máquina” pública a economia
2“As aberturas comerciais e financeiras desenharam para o Brasil um quadro macroeconômico cuja principal
característica é o aparecimento – sobretudo a partir da segunda metade da década de 1990 – de um crescente
desequilíbrio externo, não apenas na balança comercial, mas também na balança de serviços.” (TAVARES; BELLUZZO, 2002, p. 162).
Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 842
estava fragilizada para manter o ritmo de crescimento, principalmente do setor industrial,
que se caracterizou nas décadas anteriores. A indústria nacional ficou exposta a
concorrência externa com a abertura econômica. O parque industrial brasileiro se mostrou
ineficiente para competir com os produtos externos, principalmente os setores de bens de
capital e consumo duráveis. A resposta à ação liberalizante do governo foi a imediata
quebra de diversas empresas, redução dos postos de trabalho e aumento do desemprego.
A estratégia empresarial foi de se adequar ao novo tempo, e compôs no Brasil, um
processo de reestruturação produtiva em toda economia nacional. Segundo Tavares e
Belluzzo (2002, p. 163):
As políticas de abertura comercial tiveram como resposta um intenso processo
de reestruturação produtiva, particularmente na indústria, que não elevou a sua
competitividade sistêmica e cujos aumentos de produtividade se devem ao
desemprego em massa e os ajustes microeconômicos das empresas líderes.
O maior impacto, dessa fragilidade fiscal e financeira do governo federal,
foi nas políticas de desenvolvimento regional que viram seus recursos reduzir-se
drasticamente. A SUDENE perdeu parcela significativa dos recursos destinados ao
desenvolvimento da região. Porém, no anseio de dar continuidade ao projeto
industrializante e manter o ritmo de crescimento, as unidades federativas entraram em
“campo” para atrair investimentos produtivos via concessão fiscal, este período marcou
a chamada “guerra fiscal”.
Os estados que mais tiveram condições de alavancar os investimentos, através
da guerra fiscal, foi Ceará, Pernambuco e Bahia, devido à economia de escala que
ofereciam em suas regiões metropolitanas. Os investimentos que receberam em
infraestrutura e o seu parque industrial consolidado em setores específicos, foram
determinantes para a atração de novos investimentos no Nordeste. Este fator foi essencial
para a manutenção do emprego urbano.
Economia brasileira recente: décadas de 1990 a 2000
A incapacidade fiscal e financeira do Estado nacional, devido à crise da década
de 1980, desmontou a estrutura do nacional desenvolvimentismo constituída pelo tripé
capital público – empresa privada estrangeira – empresa privada nacional. As reformas
econômicas implantadas pelo governo, principalmente no começo da década de 1990,
retirou o Estado do plano do desenvolvimento, como grande investidor e indutor do
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desenvolvimento regional3. Neste novo momento da economia nacional, todo o aparato
de proteção à indústria nacional e ao mercado interno foi eliminado, com a redução das
tarifas alfandegárias4. A intenção era estimular um processo de renovação da indústria
nacional para torná-la competitiva5. Porém, a indústria brasileira, não resistiu à invasão
do mercado nacional pelos produtos importados, que chegavam com um preço
relativamente inferior.
Analisando o gráfico da média da renda domiciliar per capita do período de 1985
a 1999 (valores em R$ de outubro de 2009), constatou-se a queda da renda no início da
década de 1990. A renda caiu de R$ 562,90 em 1989 para R$ 510,90 em 1990 chegando
ao nível mais baixo da série em 1993 com a renda domiciliar per capita de apenas R$
443,80; resultado das políticas de ajustamento da economia. A renda só voltou a crescer
em 1995, após a implantação do Plano Real, porém à níveis inferiores ao observado para
1986.
Gráfico 1 - Renda domiciliar per capita - média - R$ de out/2009
Fonte: Elaboração própria a partir de dados IPEADATA.
O impacto negativo na indústria, em consequência da abertura cambial, foi
determinante para a renda e para o emprego no período. A dinâmica industrial se
concentrou basicamente em bens de consumo durável e extrativa mineral. As
3“As políticas adotadas na década de 1990, pelo plano real, estão em acordo com o Consenso de Washington: abertura
comercial completa, desregulamentação geral da economia, reconhecimento irrestrito de patentes, privatizações, Estado
mínimo com a desarticulação dos mecanismos de apoio ao crescimento e regulação econômica, flexibilização dos
direitos trabalhistas sempre orientados para estabelecer a primazia absoluta do mercado. Esse processo é acompanhado
pela ofensiva ideológica da inevitabilidade das ‘reformas’, ‘modernização’ e ‘globalização’ como parte do ‘pensamento
único’ construído na pretensa racionalidade do mercado” (MERCADANTE,1998, p. 131-132). 4 “Entre 1990 e 1994, a proteção à indústria foi drasticamente reduzida, com a tarifa alfandegária média caindo a um
terço da que havia prevalecido na década anterior” (CARNEIRO, 2002, p. 313). 5“Houve uma redefinição da orientação da política industrial, colocando o fortalecimento da competitividade como
principal eixo para a expansão do setor. A abertura da economia e a desregulação seriam os, principais estímulos para
induzir comportamentos empresariais mais competitivos” (SILVA; LAPLANE, 1994 p. 88).
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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Indústria -11,82% -2,70% 4,58% 4,52% -2,37% -7,67% 1,78% 2,43% -0,97% 0,43%
Indústria de transformação -12,27% -3,74% 4,28% 3,85% -4,99% -9,37% 0,50% 0,72% -1,55% 1,43%
Indústria extrativa mineral -11,80% 13,94% -0,14% 11,83% -8,51% -15,48% -0,81% 5,25% -13,33% 51,32%
commodities foram o “carro chefe” das exportações, passando a constituir um peso
significativo na balança comercial e ocupando o espaço de outros setores industriais.
De acordo com Carneiro (2002), o novo modelo de política econômica seria,
portanto, uma política de oferta, indutor de novas tecnologias com aumento da
produtividade e dos salários reais, para isso, a abertura comercial e a privatização são
fatores essenciais. Como argumentou o autor, a abertura do mercado possibilitaria uma
redução nas tarifas, entrada de novos produtos no mercado e ampliação da concorrência,
enquanto a privatização possibilitou a eficiência na gestão de recursos e eliminação de
monopólios estatais. No entanto, o que se verificou, foi a queda abrupta do PIB industrial
em setores antes dinâmicos e importantes para a renda e para o emprego.
Foi um verdadeiro, desmonte de uma estrutura industrial construída durante um
longo esforço de transformar o país em potência industrial. Os setores da indústria que
mais sofreram com a crise, no início da década de 1990, foram os de bens de capital com
queda de 44% e duráveis de consumo 8% (COUTINHO; FERRAZ, 1994). Esse resultado
revela a situação a qual a indústria nacional foi exposta, sem que houvesse preparação ou
planejamento para enfrentar a feroz competição externa. Um resultado alarmante para a
economia foi a queda do emprego em 21,2% em 1993, em consequência da redução dos
investimentos desde os anos 1990 (COUTINHO; FERRAZ, 1994). De acordo com a
tabela 1, pode-se verificar a taxa de crescimento do PIB industrial na década de 1990.
Tabela 1 - PIB - indústria - valor adicionado - preços básicos - R$ de 2000 (mil)
Fonte: Elaboração própria a partir de dados IPEADATA.
A abertura econômica e a consequente exposição da indústria nacional à
competição externa foram decisivas para os resultados negativos da indústria. A indústria
iniciou a década com queda vertiginosa do PIB industrial da ordem de 11,82%. Resultado
acompanhado pelos setores da indústria de transformação com queda de 12,27% e
indústria extrativa mineral com queda de 11,80%. No decorrer da década de 1990, o
resultado encontrado para a indústria foi de redução do PIB e crescimento abaixo do
verificado nas décadas anteriores. Outro período de inflexão são os anos de 1994 e 1995,
em que os dois setores da indústria também apresentaram quedas. Esse período é marcado
pela implantação do Plano Real e com a consequente valorização do câmbio. Segundo
Universidade Regional do Cariri - ISSN 2316-3089 – Crato – Ceará – Brasil - 2015 845
Carneiro (2002, p. 314) “a utilização de um regime de câmbio fixo no Brasil e a
consequente valorização do câmbio por um período de cinco anos somou-se à abertura
como importante determinante das transformações na estrutura produtiva e inserção
externa”.
De acordo com Silva e Laplane (1994), a deficiência competitiva em diversos
setores, principalmente, bens de consumo durável e não durável, respeitando as
necessidades de cada setor, são em parte, decorrente de um mercado estagnado. Essa
situação influenciou a perda de estímulo ao investimento e inovação sem manter
estratégias importantes para aumentos de qualidades em produtos de consumo. Como
exposto pelos autores, "a estagnação e a instabilidade não favoreceram a construção de
nova capacidade produtiva e inovações importante de processo (SILVA; LAPLANE,
1994, p. 92)”.
Cano (2008) mostrou que o PIB anual para o Brasil entre 1989 e 2004 cresceu
2,4%, no entanto, esse crescimento deveu-se ao setor externo, impulsionado pelas
exportações e pela expansão do crédito. Porém, o autor salientou que as exportações
foram de produtos básicos, notadamente, agrícolas e minerais, visto que a indústria
extrativa mineral aumentou sua participação no PIB nacional de 1,1% em 1989 para 4,6%
em 2004.
A dinâmica econômica ficou a mercê do poder de restruturação das empresas e
do comportamento diante de um profundo processo de globalização da economia. Os
mercados cada vez mais integrados, influenciando o consumo e modo de vida urbano. É
um processo que traz importante impacto para a economia nacional e regional. A redução
do poder de algumas empresas e até mesmo o desaparecimento de outras faz emergir
grandes empresas internacionais com amplo poder de decisão. A lógica do novo processo
é o Estado abrir caminho para a ação e decisão das empresas, são elas que decidem onde
irão investir, utilizando-se, da fragilidade financeira do Estado na coordenação de
políticas industriais. Conforme Mercadante (1998, p. 133-134):
A globalização é um aprofundamento do processo de internacionalização,
concentração e centralização do capital. A ‘mundialização do capital’ se
materializa nos fluxos financeiros como uma tendência inexorável dessa nova
base técnica que emerge neste final de século. As grandes empresas
transnacionais e oligopolistas aumentam seu peso relativo na economia
globalizada, acelerando os processos de fusões e incorporações de empresas
locais. Há uma centralização financeira e tecnológica, no interior mesmo das
grandes corporações, acompanhada por uma estratégia de regionalização
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produtiva e comercial... O mundo do trabalho é duramente atingido por essas
inovações e pelas políticas de ajuste neoliberal.
As relações de trabalho precarizaram-se na busca pela redução de custo e
aumento de produtividade; as empresas se readequaram num processo de modernização
da produção que resultou na redução das vagas de emprego, principalmente da indústria.
Conforme Castro (2001), em meio à mudança da economia, as empresas buscam métodos
mais modernos de produção e eficiência produtiva; modernização da linha de produção
incorporando tecnologia importada e o eventual deslocamento de fábricas em direção a
grandes mercados ou com oferta de mão-de-obra e matéria-prima baratas, além dos
incentivos fiscais. Esse rearranjo do processo produtivo desenvolveu-se em torno da
preocupação da redução de custo, visto que na atual conjuntura econômica, entraram no
mercado nacional produtos importados com valores reduzidos. No entanto, cada setor
dependeu de condições que atendassem às necessidades de produção, tanto de mudança
na linha de produção quanto da localização.
Os fatores referentes à mão-de-obra atraíram setores que necessitavam de pouca
inovação tecnológica e consequentemente baixa qualificação profissional. Setores mais
intensivos em tecnologia, como a automobilística que depende dos incentivos fiscais e
das relações intra-setoriais. De acordo com Castro (2001, p. 15), “o problema era estar
fora da (nova) fronteira de produção. Estamos, portanto, falando não da distinção
provocadas por preços ‘fora do lugar’, e sim da adoção de formas de organização, técnicas
e produtos ‘superiores’ – capazes de poupar, simultaneamente, trabalho e capital”.
Segundo Tavares e Belluzzo (2002), a modernização da década de 1990 não foi
capaz de dotar a indústria brasileira de condições favoráveis para enfrentar a competição
externa, devido estar restringida apenas a alguns setores, ou seja, a modernização ocorreu
de forma descontínua. Nesse processo de modernização precária, a cadeia produtiva
brasileira encontrou falhas para as relações inter-setoriais, importantes, para o
encadeamento da produção interna e independência das importações. Esse rompimento
fez os setores mais modernos suprirem suas necessidades de insumos via importação, já
que a indústria de bens intermediários nacional não foram capazes de atender a nova
demanda. “A abertura provocou uma perda de elos das cadeias produtivas nos setores
industriais dinâmicos fundados no uso mais intenso de tecnologia e capital”
(CARNEIRO, 2002, p. 319).
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Conforme Baltar (1996), a indústria automobilística e eletrônica foram as que
mais avançaram com a reforma econômica brasileira. No entanto, o avanço em direção a
modernização desses setores não ocorreu com a expansão dos demais setores supridores
de insumos dotados de tecnologia. “A internalização de novas tecnologias não se deu por
intermédio da expansão e modernização do setor de bens de capital, e sim mediante o
aumento do coeficiente de importação (TAVARES; BELLUZZO, 2002, p. 166)”.
Carneiro (2002) argumentou que o processo de abertura econômica direcionou o país para
uma “especialização regressiva”, ampliando setores intensivos em recursos naturais e
trabalho, apenas com exceções a alguns setores intensivos em tecnologia como a
automobilística e aeronáutica.
A década de 1990 esteve marcada pela ausência de uma política industrial capaz
de incentivar novos investimentos e dar subsídios à indústria nacional crescer de forma
sustentável. O Estado se redime de ações intervencionistas para a proteção do mercado
nacional. Na verdade, a única política industrial que vigorou na década foram a das
Diretrizes Gerais da Política Industrial e do Comércio Exterior6, que de acordo com
Bielschowsky (2002, p. 205), “aboliam-se praticamente todas as restrições quantitativas
relevantes às importações e introduzia-se um calendário de reduções de tarifas até
dezembro de 1994”.
No período recente da economia, nos anos 2000, a posição do governo
redireciona para uma ação mais ativa, principalmente no que diz respeito à política
industrial. A mudança política brasileira, diante de novas lideranças a partir de 2002, com
a eleição do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, tomou ao Estado uma nova postura,
cada vez menos passiva na economia. Diante de um novo contexto da economia
internacional, mais favorável à mudanças e à necessidade de reanimar a economia
nacional, dotaram o governo de possibilidades de planejar uma política industrial em
moldes das décadas anteriores.
Embora, ressalte-se aqui, que a política macroeconômica mantém-se a mesma
desde 1999, instaurada no governo de Fernando Henrique Cardoso, baseada no tripé
metas de inflação, regime de câmbio flutuante e metas de superávit primário,
relativamente elevadas em relação ao PIB (SERRANO; SUMA, 2011). A primeira
medida de estímulo à indústria veio logo em 2003 com a Política Industrial, Tecnológica
6 Ver CANO; SILVA (2010, p. 4)
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e de Comércio Exterior (PITCE); em seguida vieram outros programas importantes de
estimulo à economia e ao setor industrial, destaca-se o Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC) em 2007; a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) em 2008;
e o Plano Brasil Maior (PBM) de 2011. No entanto, diversos outros programas estiveram
paralelos a estes e não se exime aqui sua importância7. O intuito não é fazer um estudo
sobre os programas de planejamento do governo, mas trazer para a discussão deste
trabalho a importância das ações de planejamento para a indústria e consequentemente
para a economia nacional e regional.
A economia nacional encontrou-se em nova fase nos anos 2000 conquistada por
um longo esforço de estabilidade econômica e de crescimento econômico. O crescimento
econômico e a produção voltavam-se, principalmente, para o mercado interno que vem
aumentando ao longo dos anos seu poder de consumo.
É este consumo de massa que proporcionou grande estímulo à produção e
consequentemente a base trabalhadora, gerando crescentes oportunidades de emprego na
indústria. Apoiado nesse mercado interno, o Estado, entra na economia motivando
investimentos através de concessão de financiamentos via BNDES e redução fiscal. Cabe
levantar nesse ponto, como age esse modelo de consumo de massa. De acordo com
Bielschowsky (2012, p. 739):
Sob ponto de vista meramente teórico, é possível afirmar que o modelo de
produção a consumo de massa opera de acordo com o estabelecimento do
seguinte círculo virtuoso: i) o aumento do consumo provoca a expansão dos
investimentos, que se traduzem em aumento de produtividade e
competitividade pelas vias de mais equipamentos por trabalhador,
conhecimento, aprendizado e inovação e economias de escala (da produção de
massa); ii) a elevação da produtividade transmite-se equilibradamente a lucros
e rendimentos das famílias trabalhadoras pelo aumento de salários, redução de
preços dos bens e serviços e aumento dos gastos sociais; iii) esses rendimentos
transformam-se em consumo popular continuamente ampliado; iv) essa
ampliação provoca a expansão dos investimentos.
É nessa ótica de produção que a economia nacional se sustenta na nova fase. A
Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), em 2003, abre novas
oportunidades ao desenvolvimento industrial do país após uma década de estagnação8. A
7 Sobre os demais programas do governo entre 2003 e 2010 ver, GIMENEZ; CARDOSO JR. (2012) e a
respeito do Plano Brasil Maior ver, BRASIL (2012). 8 “A implementação da PITCE teve, no entanto, que enfrentar muitas dificuldades, entre elas a herança
herdada dos anos 1990, quando foram extintas e esvaziadas muitas das instâncias de coordenação e de planejamento que desempenharam papel importante ao longo do processo de industrialização: conselhos
interministeriais, órgão de planejamento e etc” (CANO; SILVA 2010, p. 7).
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Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) é o começo da retomada
do Estado na economia, que ganha espaço gradativamente durante a década e de forma
mais ativa na crise financeira de 2008. A PITCE conforme Cano e Silva (2010, p. 8):
Tratava-se de uma política governamental construída a partir de uma visão da
complexidade da estrutura produtiva do país e apoiada na percepção de que os
diversos setores e cadeias produtivas desempenham papéis diferenciados na
dinâmica do desenvolvimento, em termos de geração e difusão de inovações,
competitividade e dinamismo internacional e atendimento das necessidades
básicas da população, e que se refletem na sua posição no desenho da política.
Pode-se dizer que a PITCE representa assim, um esforço, de conceber uma
política industrial e tecnológica contemporânea, em uma perspectiva de longo
prazo, com ênfase na dimensão da inovação e da agregação de tecnologia aos
produtos brasileiros.
A iniciativa do Estado não se restringiu apenas a implantação da PITCE, logo se
seguiram o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e Política de
Desenvolvimento Produtivo (PDP), importantes programas de subsídio ao investimento
produtivo mais amplo e com montante maior de recursos. A ação planejadora do Estado
foi favorecida pelos anos de estabilidade e superávit na balança comercial do país. A
expansão da economia asiática e a demanda por commodities possibilitaram ao país
condições e recursos necessários ao planejamento.
Os investimentos foram direcionados para os setores que mais sofreram na
década de 1990, principalmente, em decorrência da concorrência externa no mercado
nacional e para os setores em que o Brasil era competitivo e que suportou a crise vivida
na década de 1990. Bielschowsky (2002), argumentou que os setores em situações mais
difíceis nos anos 1990 foram o químico, têxtil, não-metálicos, mecânica, borracha e o de
papel e celulose; em conjunto esse setores reduziram suas participações no PIB nacional
durante a década de 1990 em comparações com as duas décadas anteriores. O autor
fazendo comparação entre os períodos de 1970-88 e o triênio 1995-97, constatou que
estes setores em conjunto reduziram os investimentos de 41,5% para 28,9%
respectivamente. No entanto, os setores da siderurgia/metalurgia, material de transporte,
alimentos, material elétrico e eletrônico, plásticos e farmacêuticos que em conjuntos
elevaram sua participação do investimento no PIB de 44,6% na composição 1970-88 para
57,4% no triênio 1995-97 (BILESCHOWSKY, 2002).
Neste sentido, a PDP teve como objetivo ampliar a competitividade da indústria
brasileira e consolidar e ampliar a liderança de setores que já era forte. Os investimentos
foram direcionados da seguinte forma, visando fortalecer a competitividade a PDP tinha
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como prioridade os setores do complexo automotivo, bens de capital, construção civil,
complexo de serviços, indústria naval e cabotagem e agroindústria; já no âmbito de
consolidação da liderança, encontram-se os setores do complexo aeronáutico, petróleo,
gás natural e petroquímico, bioetanol, mineração e siderurgia (BRASIL, 2010).
A economia nacional vivenciou uma onda de investimentos e ampliação do
mercado de trabalho, com relativos aumentos de renda de forma significativa9.
Analisando o gráfico 2, referente a renda domiciliar per capita (em R$ de out/2009) para
o período de 2001 a 2009, em que apresenta constante evolução da renda domiciliar,
verifica-se apenas uma redução de renda em 2003 e 2004 e retornando ao estágio de
vigoroso crescimento já em 2005 com nível superior ao verificado para 2001.
Esta evolução foi influenciada pela crescente geração de emprego oriundo dos
investimentos industriais. Cabe destacar que entre 2006 e 2009 foi investido na indústria
um montante de cerca de R$ 371 bilhões, alocados no petróleo e gás (R$ 205 bilhões),
extrativa mineral (R$ 59 bilhões), siderurgia (R$ 27 bilhões), química (R$ 20 bilhões),
veículos (R$ 25 bilhões), eletroeletrônica (R$ 16 bilhões), papel e celulose (R$ 18
bilhões); ressalta-se ainda que no período houve grande investimento em infraestrutura,
somando um investimento de R$ 236 bilhões, basicamente em energia elétrica (R$ 92
bilhões), telecomunicações (R$ 62 bilhões), saneamento (R$ 26 bilhões), ferrovias (R$
20 bilhões), transporte rodoviário (R$ 30 bilhões) e portos (R$ 5 bilhões) (BRASIL,
2010).
Gráfico 2 - Renda domiciliar per capita - média - R$ de out/2009
Fonte: Elaboração própria a partir de dados IPEADATA
9 “Ao crescimento da renda e do emprego, se somou a expansão do crédito para consumo que, além da redução de taxas
e da expansão de novas modalidades como o crédito consignado, pode contar com uma base ampliada, em razão do
próprio aumento do número de trabalhadores formalizados” (SARTI; HIRATUKA, 2011, p. 11).
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Esse período já demonstrava a estabilidade em que se encontra a economia
nacional, notou-se que entre 2001 e 2009 não houve tantas oscilações em nível de renda
e que se encontravam em patamares superiores aos dos anos 1990. Entre 2001 e 2009 a
renda domiciliar cresceu a uma taxa média de 2,4% ao ano, enquanto, no período anterior
de 1985-1999, foi de apenas 1,2%. Conforme Sarti e Hiratuka (2011) os investimentos
retomaram um mecanismo importante de retroalimentação dinâmica da economia via
expansão do emprego e consumo, no entanto, o fator primordial foi que a expansão da
demanda doméstica possibilitou a expansão do investimento produtivo elevando os níveis
de FBCF a partir de 2006.
Os investimentos e as políticas industriais continuaram ainda em 2011 com um
novo programa, o Plano Brasil Maior10, devido a pouca maturidade do PBM ainda não
tem como ter resultados nem fazer avalições. Destaca-se apenas que o PBM segue com
as mesmas prioridades nos setores industriais que a PDP já priorizava e que foi discutido
neste trabalho. A seguir, a Tabela 2 mostra o desempenho do PIB do setor industrial (valor
adicionado R$ de 2000) no período de 2003 a 2009.
De acordo com a Tabela 2, a indústria obteve melhor desempenho do que no
período anterior, porém, a crise financeira de 2008 interrompeu os resultados favoráveis
que o setor vinha conquistando. Outro fator que influenciou os resultados é a condução
da política econômica, desfavorável para a aplicação de um projeto maior de
desenvolvimento industrial ou mesmo para a conquista de melhores resultados das
políticas vigentes, visto o esforço do país no fomento à indústria.
Conforme Cano e Silva (2010) e Gimenez e Cardoso Jr. (2012), a política
econômica do Brasil não está ligada ao desenvolvimento e os esforços da política
industrial e isso pode contrabalançar os resultados, mesmo mediante os vultosos recursos
desembolsados pelo BNDES. Neste caso, o que tem favorecido o país é o comércio
internacional, enquanto a política cambial e os juros elevados sacrificaram uma medida
mais coesa de desenvolvimento da indústria brasileira.
10 “O Plano Brasil Maior organiza ações de apoio à indústria, buscando fortalecer a competitividade, acelerar ganhos
de produtividade, promover o adensamento produtivo e tecnológico das cadeias de valor, ampliar mercados, criar
empregos de melhor qualidade e garantir um crescimento inclusivo e sustentável. Essas ações integram um projeto de
desenvolvimento nacional baseado na mobilização social, na equidade e na criação de um ambiente empresarial
propício aos investimentos e à inovação” (BRASIL, 2012, p. 27).
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Tabela 2 – Taxa de crescimento do PIB nacional - indústria - valor adicionado -
preços básicos - R$ de 2000 (mil)
Fonte: Elaboração própria a partir de dados IPEADATA.
Com amplos recursos dispendidos para o setor industrial nos anos posteriores a
2002, lograram melhores resultados no desempenho que nos anos 1990 em que obtiveram
taxas de crescimento relativamente baixa. A indústria apresentou em todo o período de
2003 a 2008 taxas positivas apresentando mudança apenas em 2009 com redução de
1,44%.
O resultado de 2009 foi devido, principalmente, à crise financeira de 2008.
Nota-se que o setor da indústria que teve maior impacto durante a crise foi à extrativa
mineral com redução de 24,46% no período. O resultado foi esperado levando-se em
conta que durante a crise a demanda internacional por commodities reduza o comércio
internacional e as expectativas de investimentos, mesmo diante dos programas e políticas
de caráter anticíclico praticada na economia brasileira e importante para a atividade
econômica.
A extrativa mineral é o setor industrial com os maiores níveis de crescimento
entre 2003 e 2009, atingindo níveis de crescimento elevado, de 15% e 10,56% em 2005
e 2006 respectivamente. No entanto, a indústria de transformação não obtém o mesmo
êxito, apresentou crescimento modesto, talvez devido a ser o setor que mais enfrentou a
concorrência das importações e nesse período o câmbio valorizado ter desestimulado as
exportações das manufaturas nacionais. Em 2005 e 2006 a indústria de transformação
teve resultados negativos de 1,47% e 0,06% voltando a apresentar resultados positivos já
em 2007, visto que a demanda interna encontrava-se aquecida com a ampliação do crédito
ao consumidor e aos programas de desoneração fiscal do governo que aumentam nesse
período. A economia nacional sofreu mudanças significativas no âmbito do planejamento,
mantendo o mesmo caráter macroeconômico.
A seguir, a pesquisa concentra-se em entender como o desenvolvimento regional
e a região Nordeste se inseriu neste contexto de mudança da atuação tanto empresarial,
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Indústria 2,25% 6,50% 0,12% 1,09% 1,36% 2,20% -1,44%
Indústria de transformação 4,20% 5,77% -1,47% -0,06% 2,05% 0,82% 0,58%
Indústria extrativa mineral 4,27% 8,30% 15,00% 10,56% -7,20% 19,84% -24,46%
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desde a reestruturação produtiva, até a mudança de posição do governo perante a indústria
como a PITCE e a PDP.
Desenvolvimento regional no novo contexto de planejamento
A discussão sobre o planejamento e o desenvolvimento regional se orientou em
um novo contexto da economia nacional após o desmonte do planejamento regional
centralizado, marcado pelas décadas de 1960 a 1980, interrompida por quase duas
décadas de crise, retorna com o fracasso das políticas neoliberal em manter o crescimento
e proteção de regiões “periféricas”. A abertura da economia nacional, além de fragilizar
os grandes mercados, ou seja, a região economicamente mais forte, do país, deteriorou as
demais regiões devido à extrema concorrência interna e fragilizou suas estruturas sociais.
As debilidades das economias internas ficaram a mercê das decisões de governos
locais e dos investimentos privados. Neste sentido, o desenvolvimento regional, voltou-
se, a abordagem dos elementos de desenvolvimento intrínsecos ao ambiente interno da
região. São os próprios agentes locais que “comandam” o desenvolvimento. Através do
capital social, dos arranjos produtivos ou sistemas de inovação, que fazem parte desse
novo debate do desenvolvimento. O processo de inovação é endógeno ao processo de
desenvolvimento capitalista, a forma competitiva que se dá neste novo momento e as
escolhas dos novos produtos são internas ao mercado (POSSAS, 1989).
A questão regional, embora mantenha características da profunda
heterogeneidade estrutural da economia nacional, inseriu-se no debate de criação das
oportunidades que são capazes de criar para o desenvolvimento da região a partir do
diferencial e da inovação local. A grande influência são os estudos realizados para se
identificar as potencialidades locais e os possíveis arranjos produtivos. Nessa etapa, os
governos locais dedicavam-se a uma série de incentivos fiscais e ações isoladas, fora de
um contexto nacional a favor do desenvolvimento planejado ou ambientado por uma
política industrial. Conforme Amaral Filho (2001, p. 266-267) “a definição de modelo de
desenvolvimento passa a ser estruturada a partir dos próprios atores locais, e não mais por
meio do planejamento centralizado ou das forças de mercado”.
O subsídio à pequena e média empresa tornou-se uma característica fundamental
desse novo processo, fora da lógica da grande empresa financiada pelo capital privado
internacional ou do Estado. A oportunidade encontra-se no poder da dinâmica inovadora
dessas empresas locais, que sejam capazes de gerar emprego e renda.
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O que ocorre na verdade, é um debate da capacidade de manutenção de um
crescimento sustentável que elimine as disparidades de renda. Depois do fracasso de “dois
modelos”, um de caráter intervencionista e centralizado, que embora tenha modernizado
a estrutura produtiva do país e homogeneizado o capital, não conseguiu vencer as
barreiras da concentração de renda.
O outro, numa perspectiva liberalizante, na crença da mera regulação do
mercado como forma de irradiar o desenvolvimento, tendo o Estado como organismo
regulador e provedor de externalidades positivas, não logrou sucesso, nem dinamizou a
economia, ao contrário, apenas desestruturou o que já existia.
Conforme Becker (2003), a dinâmica do desenvolvimento passou por dois
processos, um em reação ao outro, o de transnacionalização dos espaços econômicos e
outro de regionalização dos espaços sociais, basicamente em resposta ao primeiro. Neste
caso, é que se insere o longo debate acerca do desenvolvimento endógeno na economia11.
No ambiente do desenvolvimento endógeno, o caráter inovativo interno à região
é essencial. Acompanhando a lógica crescente de uma economia amparada no consumo
de massa do mercado interno e a crescente concorrência externa, a capacidade de
inovação das empresas é fundamental12. É nessa direção que segue a identificação dos
arranjos ou sistemas locais de produção13. A instabilidade econômica de duas décadas de
crise trouxe a necessidade de internalizar o desenvolvimento. O “antigo modelo”
mostrou-se incapaz de penetrar em todas as regiões. O crescimento das grandes empresas
não se irradiou para todas as regiões, nem reduziu a disparidade de renda (MORAES,
2003).
No ambiente local é onde interagem as organizações comunitárias, as unidades
empresariais, as redes de infra-estrutura e os intermediários comerciais e
11 “O conceito de desenvolvimento endógeno pode ser entendido como um processo de crescimento econômico que
implica uma contínua ampliação da capacidade de agregação de valor sobre a produção, bem como da capacidade de
absorção da região, cujo desdobramento é a retenção do excedente econômico gerado na economia local e/ou a atração
de excedentes provenientes de outras regiões. Esse processo tem como resultado a ampliação do emprego, do produto
e da renda do local ou da região” (AMARAL FILHO, 2001, p. 262)
12“O capitalismo, então, é, pela própria natureza, uma forma ou método de mudança econômica, e não apenas nunca
está, mas nunca pode estar estacionário. E tal caráter evolutivo do processo capitalista não se deve meramente ao fato
de a vida econômica acontecer num ambiente social que muda e, por sua mudança, altera os dados da ação econômica;
isso é importante e tais mudanças (guerras, revoluções e assim por diante) frequentemente condicionam a mudança
industrial, mas não são seus motores principais. Tampouco se deve esse caráter evolutivo a um aumento quase
automático da população e do capital ou aos caprichos dos sistemas monetários, para os quais são verdadeiras
exatamente as mesmas coisas. O impulso fundamental que inicia e mantém o movimento da máquina capitalista
decorre dos novos bens de consumo, dos novos métodos de produção ou transporte, dos novos mercados, das
novas formas de organização industrial que a empresa capitalista cria.” (SHUMPETER, 1984, p. 112, grifo nosso)
13 Sobre arranjos produtivos e inovativos e sistemas locais de produção, ver SUZIGAN; FURTADO (2004) e
CASSIOLATO; LASTRES (2003)
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financeiros. Isso exige o desenvolvimento de uma nova institucionalidade, que
seja democrática, moderna, representativa, transparente e competente e que
possibilite o planejamento com participação da população. Para isto são
necessários mecanismos diferenciados de gestão, que articulem os governos e
as instituições locais com a sociedade (MORAES, 2003, p. 274).
É nesse pensamento, que se formula as principais políticas industriais do
governo, desde a PITCE, PDP e mais recentemente o PBM, o apoio à micro, pequena e
média empresas (MPME’s) localizadas em arranjos produtivos locais (APL’s), a busca
por inovação com investimento em instituições e o financiamento de longo prazo com
linhas de crédito especiais do BNDES tem sido destaque.
Os incentivos e investimentos do Estado em infraestrutura e na grande empresa
voltaram a ser expressivos e passaram de renuncia fiscal setorialmente, para uma
estratégia de desoneração fiscal em setores estratégicos, numa visão competitiva, e
financiamento de longo prazo via BNDES combinada com políticas socais de
transferências de renda e crédito ao consumidor. Embora a ação do Estado nacional tenha
retornado mais ativa nos últimos anos, as novas políticas têm acompanhado esse novo
debate do desenvolvimento regional.
O foco tem sido a inovação tecnológica e ampliação das condições para
expansão das micro e pequenas empresas, principalmente no setor externo, via
exportação; estes são principais objetivos do PDP e seguidos pelo PBM14. Neste sentido
é que as MPE’s têm que estar preparadas para concorrer no mercado internacional e com
isso as economias locais.
Embora a importância das MPE’s diante desses novos conceitos no
desenvolvimento regional, a grande indústria é o motor principal das políticas públicas.
As economias regionais passaram a década de 1990 e 2000 procurando atrair novas
indústrias e garantir a geração de emprego e manutenção da renda. É cada vez mais
incessante a necessidade de formalizar o emprego e melhorar as condições de vida da
população. É através do emprego que se consegue manter a ordem social e da forma
legalmente constituída, com direitos da sociedade garantidos.
14 “Um dos principais objetivos do PDP é elevar a capacidade de inovação das empresas brasileiras e dessa forma
fortalecer a inserção externa da economia nacional. Outro objetivo é melhorar as condições de acesso aos mercados
das MPE’s, promovendo o crescimento do emprego e aumentar as exportações das MPE’s” (BRASIL, 2012)
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No tópico a seguir tem-se a discussão da economia do Nordeste no período
recente com foco para a análise do setor industrial. A análise se ambienta nesse novo
contexto das políticas regionais e no entendimento de como ocorreu esse processo.
Dinâmica recente da economia do Nordeste
A dinâmica recente da economia nordestina esteve ligada às políticas estaduais
de desenvolvimento da indústria local, destaca-se nessas medidas o Ceará e a Bahia e
posteriormente Pernambuco. Os demais estados do Nordeste embora praticassem
políticas alternativas de concessão fiscal, ainda apresentam em meados da década de 1990
economias mais frágeis e dependentes do restante do país. As políticas industriais das
unidades federativas tiveram um caráter de “continuidade” da especialização produtiva
que ocorreu durante os períodos anteriores.
A maior parte dos recursos investidos foi em setores que já existiam como o de
bens de consumo não duráveis e intermediários, sem que houvesse uma diversificação
produtiva de maior amplitude, salvo alguns setores mais dinâmicos que foram
estimulados, mas que não representaram a força dos novos investimentos.
Os investimentos em novas plantas industriais no Nordeste são oriundos em
grande parte do Sul-Sudeste e destaca-se o setor de calçados que se localizaram no Ceará
e na Bahia. A lógica das políticas fiscais dos estados funcionava, via redução do Imposto
Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), porém, como afirma Bernal (2006),
as políticas industriais não se restringiram apenas a renúncia fiscal, os estados ofereciam
infraestrutura e capacitação de mão-de-obra e por outro lado, um fator que influenciava
na decisão das empresas era a possibilidade de redução dos custos de produção através
de mão-de-obra barata e fraco sindicalismo, ambiente diferente do que vivenciavam no
Sul-Sudeste. Segundo Amaral Filho (2003, p. 5):
[...] a política de concessão de incentivos fiscais, com esse fim, não é uma
política fiscal, mas uma política de desenvolvimento local e regional
combinada com uma política industrial, que se utiliza de um instrumento fiscal
para a viabilizarem.
Tais políticas foram decisivas para a manutenção da economia da região, no
crescimento do emprego e da renda. A abertura econômica e fragilização do Estado
impuseram, aos estados mais fracos da economia nacional, a “luta pela sobrevivência”
diante de um ambiente de concorrência inter-regional e interestadual. Como argumenta
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Amaral Filho (2003, p. 6) “os incentivos fiscais procuram não só corrigir as falhas de
mercado interestaduais e inter-regionais como também tentaram cobrir a falha do governo
federal por não ter uma política explícita de desenvolvimento regional”.
Os investimentos industriais alcançados na economia nordestina durante a
década de 1990 concentraram-se em áreas dinâmicas, ou seja, nas principais
aglomerações urbanas da região. No caso do Ceará, Pernambuco e Bahia as regiões
metropolitanas de Fortaleza, Recife e Salvador receberam a maior parte dos novos
investimentos. Dando continuidade a um processo concentrador herdado do II PND. Essa
concentração ocorreu pelas vantagens de infraestrutura, mão-de-obra e pelo mercado
amplo que essas regiões apresentam, tornando-se atrativos para os investimentos. As
políticas da década de 1990 direcionam os investimentos para as áreas dinâmicas,
favorecendo os que já são fortes e mais competitivos da região. É o movimento da
economia diante da abertura econômica e de políticas liberalizante sem uma política
industrial efetiva do Estado. O Nordeste recebeu investimento em áreas dinâmicas,
enquanto outras se tornam relegadas pelo poder público a sua própria sorte (ARAÚJO,
2006). Ainda de acordo com Araújo (2006, p. 37):
As áreas não dinâmicas são abandonadas e, como resultado, se terá um
redesenho regional a partir das áreas dinâmicas. Essa política vai criando, em
médio prazo, a seguinte tendência: fortalecer a dinâmica dos mais fortes e
deixar de fora os espaços menos competitivos, os espaços em reestruturação, e
aqueles com dificuldades de se desenvolver.
As regiões metropolitanas de Fortaleza, Recife e Salvador conseguiram em certa
medida, diante de uma crise estrutural da economia nacional, manter seus parques
industriais. Os processos de industrialização e desconcentração não alcançaram os
números conquistados nas décadas de 1970 e 1980. No entanto, cabe destacar, que as
políticas estaduais foram eficientes na atração de indústrias. Conforme Rocha e Amaral
Filho et al. (2004), entre 1995 e 2003 o Ceará conquistou investimento da ordem de R$
3,7 bilhões ampliando sua indústria couro-calçadista, metal-mecânica, alimentício, têxtil
e confecções, enquanto na Bahia foram lançados programas específicos para os setores
de plásticos, cobre, têxtil e confecções na tentativa de diversificar sua estrutura produtiva,
tendo um grande ganho em 2000 com a instalação da Ford em Camaçari, junto ao parque
petroquímico. Pernambuco durante a década de 1990 perdeu espaço na economia
nordestina, suas políticas tornaram-se mais agressivas apenas em 1999, atraindo
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investimentos na metal-mecânica, material de transporte, eletroeletrônica, farmoquímica,
bebidas e minerais não metálicos (ROCHA; AMARAL FILHO et el, 2004).
A Bahia, e consequentemente, a região metropolitana de Salvador, continuou
sendo a economia mais dinâmica do Nordeste, a instalação da Ford foi decisiva para esse
ganho. “O benefício da refrega em torno da Ford parece expressivo na Bahia. Além dos
empregos, da renda e do fluxo comerciais gerados diretamente pela montadora, deve-se
contabilizar seus frutos indiretos” (DULCI, 2002, p.10). Destaca-se todos os benefícios
trazidos por uma indústria automobilística, seus encadeamentos, dessa forma a Bahia
além de receber a Ford, recebeu uma série de outros investimentos, ligados a montadora.
A economia pernambucana, que possui uma característica mais diversificada, vem
ampliando após 1999, sua área de atuação em setores mais modernos ligados a tecnologia
e inovação. O estado se dedicou a criar um parque tecnológico e ganhar espaço na
economia nacional. Destaca-se o Porto Digital com iniciativa pública e privada, composta
por empresas de tecnologia como a Motorola, Nokia e Samsung, outro grande projeto
pernambucano é o Complexo industrial e portuário do Suape, com investimento da ordem
de US$ 1,7 bilhão (LIMA; SICSÚ, 2007)
No âmbito do planejamento nacional, o Nordeste entra em pauta na recriação da
SUDENE em 2007. No entanto, o órgão que no passado havia participado ativamente do
planejamento regional, neste novo momento da economia nacional não possui a mesma
característica, sua ação fica restringida aos poucos recursos destinados ao
desenvolvimento regional. A reativação da SUDENE teve como finalidade promover o
desenvolvimento includente e sustentável de sua área de atuação e a integração
competitiva da base produtiva regional na economia nacional e internacional (BRASIL,
2007). A recriação da Sudene esteve dentro do novo projeto de planejamento econômico
do país que teve início em 2003. Porém, como argumenta Silva e Almeida (2011), a
“nova” Sudene se envolveu muito pouco nos novos projetos, ficou restrita apenas às
iniciativas de concessão fiscal do imposto de renda pessoa jurídica e avaliação de poucos
projetos, enquanto que os destinados aos recursos do Fundo Constitucional do Nordeste
– FNE, o órgão pouco se envolveu, ficando sobre responsabilidade dos bancos
operadores.
O crescimento da indústria nordestina tem forte retração entre 1994 e 1995,
atingindo níveis de -2,04% e -7,68% respectivamente. Voltando a crescer a partir de 1996
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com 2,02% de crescimento em relação a 1995. Chega a atingir 5,92% em 1997 e retorna
a níveis pífios nos anos seguintes.
Tabela 3 – Taxa de crescimento do PIB regional - indústria - valor adicionado -
preços básicos - R$ de 2000 (mil)
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Bahia -2,73% -8,37% 2,43% 4,83% 1,53% 1,98% 4,94% 0,18%
Ceará -1,72% -4,46% 2,70% 8,08% 4,14% -4,04% -2,18% -3,50%
Pernambuco -1,44% -5,02% -1,41% 5,73% -0,13% -0,56% -0,59% 1,18%
Nordeste -2,04% -7,68% 2,02% 5,92% 1,28% 0,34% 2,40% 1,87%
Brasil -2,37% -7,67% 1,78% 2,43% -0,97% 0,43% 5,68% 0,18%
Fonte: elaboração própria a partir dos dados IPEADATA.
As três maiores economia da região Bahia, Ceará e Pernambuco acompanham a
dinâmica regional e nacional. A Bahia tem níveis de crescimento superiores devido,
principalmente, a possuir uma estrutura produtiva mais diversificada e de maior valor
agregado, impulsionado pela indústria petroquímica. É o Estado da Bahia que conseguiu
manter um ritmo de crescimento positivo entre 1996 e 2001, enquanto Ceará e
Pernambuco apresentam resultados negativos para o produto industrial. O Ceará tem os
piores resultados, apesar de ter alcançado crescimento de 8,08% e 4,14% em 1997 e 1998,
respectivamente, os períodos seguintes de 1999, 2000 e 2001 são de taxas de crescimento
de -4,04%, -2,18%, -3,50%. Mesmo com a intensa política de atração de investimentos
via incentivos fiscais, o estado, não conquistou crescimento mais expressivo. Pernambuco
esteve em situação mais difícil, tendo resultados positivos, em 1997 e 2001, com taxas de
5,73% e 1,18% respectivamente. Na análise dos anos recentes da década de 2000, a
economia do Nordeste acompanhou a dinâmica da indústria nacional, com taxas de
crescimentos relativamente baixas.
Tabela 4 – Taxa de crescimento do PIB regional - indústria - valor
adicionado - preços básicos - R$ de 2000 (mil)
Fonte: elaboração própria a partir dos dados IPEADATA.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Bahia -0,64% 6,53% 5,98% -2,70% 0,05% 0,87% 4,89%
Ceará -2,38% 9,94% -2,17% 3,74% 1,48% 5,07% 3,23%
Pernambuco 2,32% 1,19% 0,69% 1,14% 3,57% 1,67% 2,63%
Nordeste 0,48% 4,98% 2,53% 0,76% 0,99% 2,27% 1,07%
Brasil 2,25% 6,50% 0,12% 1,09% 1,36% 2,20% -1,44%
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Entre 2003 e 2009, o Nordeste só alcançou um crescimento significativo em
2004 com crescimento de 4,98% enquanto a indústria nacional cresceu 6,50%, destaca-
se na região neste ano o Ceará e a Bahia com crescimento de 9,94% e 6,53%. Pernambuco
só conquistou resultados superiores ao Ceará e Bahia em 2007 com 3,57% de crescimento
em relação ao período anterior, ficando acima do resultado da indústria nacional e
regional. Como afirma Carvalho (2008), a economia nordestina é assimétrica, com
diversificado processo de desenvolvimento e concentração espacial da produção regional.
Ainda segundo Carvalho (2008, p. 4) “as regiões metropolitanas de Fortaleza, Recife e
Salvador têm mais população e renda do que os estados de Alagoas, Paraíba, Rio Grande
do Norte, Piauí e Sergipe”.
Considerações finais
A crise econômica iniciada na década de 1970 e a reorientação da política
econômica na década de 1990, com a abertura comercial, retirou da agenda econômica
nacional a prioridade das políticas regionais, deixando as unidades federativas sem os
incentivos ao desenvolvimento econômico. Na busca pela continuidade de sua
industrialização, presenciaram-se, no país, ações e políticas locais amparadas na renúncia
fiscal. No Nordeste a “guerra fiscal”, liderada pelo Ceará já na década de 1980 e seguida
por Bahia e Pernambuco, acirrou a disputa por novos investimentos. Mas, as políticas
locais mantiveram o mesmo viés concentrador e promoveram a industrialização na
direção ao adensamento em setores já presentes. As políticas fiscais, dos estados, não
lograram êxito em diversificar a estrutura produtiva local e da própria região Nordeste.
Este resultado evidencia-se, pela necessidade e dependência de investimentos do Estado
na região para promover o desenvolvimento.
As políticas de “guerra fiscal” presenciada no Nordeste tiveram impacto na
manutenção do emprego industrial e amenizar os efeitos da crise econômica da década de
1990. Os Estados conseguiram volumes expressivos de novos investimentos, mas os
objetivos de diversificar a indústria local não foram alcançados. O que se observa é a
necessidade de uma maior atuação das políticas regionais no Nordeste com subsídio à
setores mais modernos da indústria. A região carece de vantagens locacionais e mão de
obra qualificada para enfrentar a concorrência regional e os efeitos das políticas
macroeconômicas que dificulta os investimentos industriais.
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Observa-se, apenas a partir de 2003, um esforço do Estado na implantação de
políticas industriais importantes para o Brasil, que refletem em investimentos e ações
regionais de desenvolvimento. Porém, a economia nacional ainda carece de ações mais
efetivas para o planejamento do desenvolvimento regional. Embora, sejam positivas tais
ações do governo, visto que durante a década 1990 não houve nenhuma política de
planejamento industrial e regional, não se pode afirmar que tais medidas como as da PDP,
PAC e PBM podem realizar as mudanças necessárias para a indústria nacional e para as
políticas regionais sem o acompanhamento de políticas macroeconômicas que favoreçam
a indústria nacional.
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