DERECHO NOVEDAD DE LOS AYUNTAMIENTOS

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DE LOS AYUNTAMIENTOS15

3

Págs

. 251

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20153

El impuesto sobre bienes inmuebles y las ayudas para

su pago

Alcance de la exención en el ICO de bienes pertenecientes

a órdenes religiosas

Disposiciones sobre contratación pública dictadas

en el año 2014

15 de febrero

La elección directa de los alcaldes

3652K251043652K25104

1.204 págs. / Tapa dura / ISBN: 978-84-16018-89-5

EL NUEVO DERECHO DE COSTAS

Ley y nuevoReglamento General de Costas

Autor: Juan Francisco Pérez Gálvez. SELLO: EL CONSULTOR y BOSCH

El contenido básico de la reforma (ley y reglamento) obliga aabordar numerosos aspectos que resultan capitales:

Las determinaciones conceptuales, la servidumbre de protec-ción, el deslinde, la protección medioambiental de determinadosecosistemas -con una especial afectación en marismas, salinas,dunas o acantilados-, la ampliación de las concesiones a 75 años,el rescate o expropiación de los derechos concesionales, la exclu-sión del dominio público marítimo terrestre de núcleos con in-dependencia de que la ocupación sea con título o sin él, legaleso ilegales, el derecho de reintegro, la suspensión gubernativa deactos y acuerdos adoptados por las entidades locales, el régimenjurídico de determinadas playas, chiringuitos y adscripciones, y elinterés especulativo de un entorno muy sensible.

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Letrado de las Cortes. Profesor Titular de Derecho Constitucional.

Feliciano bArrioS PintAdo.

Catedrático de Historia del Derecho y de las Instituciones.

Julio cAStelAo rodrÍGueZ.

Secretario de la Administración Local. Profesor de Derecho Administrativo (Jubilado).

Manuel delGAdo-iribArren GArcÍA-cAMPero.

Letrado de las Cortes.

tomás-ramón FernÁndeZ rodrÍGueZ.

Catedrático de Derecho Administrativo.

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Jesús GonZÁleZ PÉreZ.


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Juan Alfonso SAntAMArÍA.

Catedrático de Derecho Administrativo. Letrado de las Cortes.

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DE LOS AYUNTAMIENTOSEL CONSULTOR

REVISTA TÉCNICA ESPECIALIZADA EN ADMINISTRACIÓN LOCAL

Núm. 7.153 Madrid, 15 de febrero de 2015 Año 163 - Núm. 3

Sumario

editorialUBER ¿una ilegalidad fácilmente aceptada? ......................................................................... 253

Consultas31. BIENES Y PATRIMONIO. De dominio público.— No es necesaria la posesión material del bien de dominio público para que proceda su recuperación de oficio .............................. 255

32. CONTRATACIÓN LOCAL.— Designación de Comité de Expertos para la valoración de ofertas .................................................................................................................................. 256

33. EXPROPIACIÓN FORZOSA.— Declaración de utilidad pública para la expropiación de terrenos destinados a la construcción de un campo de fútbol ............................................... 258

34. FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. Régimen disciplinario.— El instruc-tor del expediente sancionador puede ser el mismo que quien ha realizado la información reservada .............................................................................................................................. 260

35. FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. Selección y provisión.— Proce-dencia de subsanación de documentación acreditativa de méritos en proceso selectivo de concurso-oposición .............................................................................................................. 261

36. HACIENDAS LOCALES.— Mayoría requerida para las operaciones de tesorería ........... 263

37. IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA (IVTNU).— Tributación en el IVTN en caso de disolución de la sociedad de ganan-ciales .................................................................................................................................... 265

38. IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS FÍSICAS (IRPF).— Consecuencias de las retenciones mal practicadas ....................................................................................... 266

39. PERSONAL LABORAL DE LA ADMINISTRACIÓN.— Cantidades a abonar al personal laboral en concepto de devolución de la paga extra del mes de diciembre de 2012 .............. 268

40. PERSONAL LABORAL DE LA ADMINISTRACIÓN.— No procede el permiso de 15 días por constituirse pareja de hecho ........................................................................................... 270

41. PRESUPUESTOS GENERALES LOCALES.— Exclusión de factura electrónica mediante norma reglamentaria ............................................................................................................ 273

42. SERVICIOS PÚBLICOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. Transporte de viajeros.— Con-sideración de los discapacitados en los concursos para la adjudicación de licencias de taxi ..... 274

43. URBANISMO. Disciplina urbanística.— Exigencia de responsabilidad por licencia de obra menor concedida por una Entidad Local Autónoma ...................................................... 27544. URBANISMO. Disciplina urbanística.— Destinatarios de las órdenes de demolición ..... 276

45. VEHÍCULOS.— Procedimiento para la entrega de un vehículo abandonado a un centro de tratamiento de vehículos ...................................................................................................... 278

opinión

l ActualidadLa polémica sobre la elección directa de los alcaldes. Manuel JARAMILLO FERNÁNDEZ ... 281

NormasmíNimasparaeleNvíodeorigiNales

1. Losoriginalesseránenviadosa:

El Consultor de los Ayuntamientos Departamento de Redacción C/ Collado Mediano, 9 28231-Las Rozas (Madrid)

También podrán enviarse por correo electrónico a la siguiente dirección:

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2. Requisitos:

a) Los trabajos deberán ser inéditos. b) Irán precedidos de un sumario y un breve resumen

de su contenido de 5 o 6 líneas. Se remarcarán en el

texto ideas o conceptos importantes para entresacar como destacados.

c) La extensión del trabajo no excederá de 12 páginas (cuerpo de letra 12).

d) Se facilitará soporte informático. e) Las citas legales o jurisprudenciales deberán hacerse

con referencias oficiales o con referencias EL CONSULTOR o LA LEY.

3. Datosafacilitarporlosautores: – Título del trabajo. – Nombre y apellidos. – Cargo u ocupación. – Teléfono de contacto (e-mail en su caso).

• Foto portada: Ayuntamiento de Olmeda de Cobeta (Guadalajara)

l ColaboracionesEl Impuesto sobre Bienes Inmuebles y las ayudas para su pago. Esteban FERNÁNDEZ MATEOS ............................................................................................................................... 291Disposiciones sobre contratación pública dictadas en el año 2014. José Manuel MARTÍNEZ FERNÁNDEZ ......................................................................................................................... 295Los instrumentos de intervención ambiental en la Ley 6/2014, de 25 de julio, de Pre-vención, Calidad y Control Ambiental de Actividades de la Comunidad Valenciana (I). La autorización ambiental integrada. Vicente MERINO MOLINS ............................................... 318

l ComentariosdeJurisprudenciaAlcance de la exención en el ICIO de bienes pertenecientes a órdenes religiosas. Comenta-rio a la STS de 19 de noviembre de 2014. Francisco Javier GARCÍA VERA ....................... 331

Zona loCal

l PrácticaLocalProcedimiento para la reclamación de daños y perjuicios por uso del bien de dominio público. Miguel Ángel GARCÍA VALDERREY ........................................................................ 345

l NuevasTecnologíasSistema de vigilancia por videocámara de particulares que graban algunos espacios de la vía pública. Miguel Ángel DAVARA RODRÍGUEZ .................................................................. 352

l ElConsultorhaceunsigloymedio ............................................................................ 358

informaCiónl Jurisprudencia ...................................................................................................................... 359

l DisposicionesPublicadas ................................................................................................. 365Reseñas Legislativas ................................................................................................................ 365

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El Consultor dE los AyuntAmiEntos Rev.3/2015 253

EDITORIAL

L

a profusa difusión mediática sobre UBER no nos releva de dar una breves notas

acerca de los que es realmente esta actividad, si es o no es contraria a la legislación vigente o si,

en todo caso, su prestación o desarrollo comporta posibles faltas de garantías para sus clientes

y perjuicios para otros sectores profesionales.

UBER se define como «una aplicación móvil que pone en contacto a conductores particulares

con terceros usuarios online que desean desplazarse a un lugar por medio de dichos conductores

registrados en la plataforma organizada». Es, pues, un servicio de transporte entre individuos en

el que, uno de ellos, a través de una aplicación para teléfonos móviles permite a los particulares

poner su vehículo para trasladar al otro mediante una compensación que no pretende asimi-

larse a una remuneración tarifaria; lo que comporta, según la organización, un sensible ahorro

de costes respecto a otros medios de transporte convencionales. Ello, pese a todo, no rompe, en

nuestra opinión, su más próxima similitud con el sector del taxi.

Ante esta aparente bondad del sistema y su creciente implantación, cabe preguntarse cuáles

puedan ser las circunstancias desfavorables que llevan a cuestionar muy seriamente la proce-

dencia de UBER; hasta el punto de prohibirse en países como Holanda, Austria o Alemania o, cau-

telarmente, en España por auto del Juzgado de lo Mercantil núm. 2 de Madrid de 9 de diciembre

próximo pasado.

La respuesta obstativa no es otra que la consideración de ilegal de UBER por ausencia de la

imprescindible autorización: la necesaria licencia de transporte a través de la cual se controla y

garantiza la seguridad de los usuarios en la utilización de un servicio o actividad privada desti-

nada al público.

Los promotores de UBER (conviene recordar que la «empresa» es un poderoso que cuenta con

32.000 millones de euros y un banco de inversión entre sus participantes que se extiende a cerca

de 300 ciudades) niegan rotundamente su ilegalidad; ya que mantienen que no debe confundirse

con la alegalidad o carencia de normativa prohibitiva aplicable al caso; pues, dicen, nada se opo-

ne aponer en contacto a un conductor con un cliente o usuario para realizar un «viaje» privado

UBER ¿una ilegalidad fácilmente aceptada?

3 2015

EDITORIAL

254 Rev.3/2015 El Consultor dE los AyuntAmiEntos

sin lucro dinerario para el conductor de forma totalmente ajena a UBER, que no contrata a nadie en

ningún momento.

Esto, que así expuesto y en principio parece muy claro, no lo es tanto; dada la imprecisa línea que

separa lo ilegal de lo alegal, por una parte. Y, por otro lado, por la patente similitud entre UBER y las

formas de transporte privado de los auto-taxis. Similitud que casi, casi, los identifica; lo que induce a un

tratamiento jurídico común.

Ante ello, el Juzgado de lo Mercantil núm. 2 de Madrid, en su auto citado, se inspira, sin duda, en la

competencia desleal que supone el desarrollo de una actividad sin autorización administrativa alguna.

Ni, por otra parte, opinamos nosotros, sin la observancia de otros requisitos legales propios de un servi-

cio abierto al público que garanticen su eficacia y seguridad para quienes acudan al mismo.

No se oculta que UBER surge en la actuales circunstancias de crisis y en un ambiente inicial de eco-

nomía sumergida. Ya que desarrolla su actividad desde un «paraíso fiscal» estadounidense y se presenta,

según notorios medios de comunicación, con una deliberada opción de opacidad. Lo que, sin duda, sig-

nifica, como se ha dicho, «una puerta abierta para dicha economía no declarada por su facilidad para

situarse al margen de las leyes españolas y europeas».

Todo ello, nos hace considerar que, por el momento, nuestra opinión sobre el fenómeno UBER no pue-

da ser otra que la prudente interdicción cautelar de esta controvertida actividad. Como sabiamente ha

adoptado el primer órgano de la justicia española que se ha enfrentado con el caso.

CONSULTAS


Consultas

Antecedentes.— Consta en el Registro de la propiedad y en el Inventario municipal un terreno cedido para la apertura de un vial, pero que se encuentra vallado formando parte del jardín de un chalet. En el expediente de recuperación, el interesado alega que el Ayuntamiento nunca tomó posesión. ¿Cabe la recuperación de oficio?

Contestación.— La figura de la recuperación de oficio de los bienes de domi-nio público de las Entidades Locales se regula en los arts. 80 y 82 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (BOE del 3), reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), arts. 55 a 57 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre (BOE del 4), del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), arts. 70 a 72 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio (BOE de 7 de julio), por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RB) y, en Cataluña, en el art. 147 del Reglamento de Patrimonio de las Entidades Locales de Cataluña de 17 de octubre de 1988 (DOGC de 2 de diciembre).

Sin entrar en los restantes requisitos legales que habilitan el ejercicio de di-cha recuperación, por no ser objeto de la consulta, vamos a ceñirnos al «quid» de la cuestión planteada; que no es otro que si, a efecto de la procedencia de la recuperación de oficio de los bienes demaniales, solamente es admisible una previa posesión material del bien por parte de la Entidad Local.

En principio, la facultad recuperatoria tiene como presupuesto la posesión previa. No obstante, en el caso de los bienes de dominio público, existe juris-prudencia que viene exceptuando el requisito de la acreditación de la previa posesión el bien usurpado; bastando, simplemente, dejar constancia adecuada y suficiente de su condición de bien demanial. De manera que solo cuando no hay reconocimiento o constancia de la demanialidad del bien en cuestión, re-sulta aplicable la doctrina de que es preceptiva la acreditación de una posesión pública anterior [Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2004 (EC 1596/2004) y Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Cataluña de 14 de junio de 2005 (EC 1137/2006)]. Sobre esta cuestión, recomendamos la obra de nuestra Editorial de Mongay Lancina, Prerrogativas de las Entidades Locales para la protección y defensa jurídica de su patrimonio, Madrid 2010.

Por otra parte, es conveniente recordar que la posesión, cuya procedencia se cuestiona, es una figura que ocupa una posición equidistante entre la pro-piedad y la mera tenencia de una cosa, como precisa el profesor Hernández giL (La función social de la posesión, Madrid 1967). Por lo que no hay que confundir, en todo caso, la posesión con la tenencia material: se puede ser poseedor sin la tenencia material (caso del Ayuntamiento, en la consulta). Lo

31. BIENESYPATRIMONIO.Dedominiopúblico.—Noesnecesarialaposesiónmaterialdelbiendedominiopúblicoparaqueprocedasurecuperacióndeoficio.

CONSULTAS


que, en opinión de autorizados tratadistas, otorga a la posesión una fisionomía regular que la aproxima la propiedad y al dominio; y que la separan de la simple tenencia.

Dicho lo anterior, y ante la alegación de que el Ayuntamiento nunca tomó posesión del terreno de dominio público, hemos de aceptar el valor de la pre-sunción posesoria prevista en el art. 38 de la Ley Hipotecaria a favor de quien tiene inscrito el dominio de los inmuebles o derechos, como según se nos dice ocurre en el caso consultado para la Entidad Local. La jurisprudencia ha reco-nocido el respeto a las situaciones consolidadas y la presunciones posesorias que el Registro de la Propiedad otorga [Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 1979 y de 19 de diciembre de 2001 (LA LEY 229086/2001)].

Insistimos en la confusión en que se incurre por el interesado alegante en-tre posesión —como situación fáctica de hecho— y tenencia material. Y, ello, porque tal situación de hecho inherente a la posesión significa no otra cosa que se carece del derecho. Pues, si no, estaríamos en presencia de la propiedad; aun cuando la posesión da lugar a determinados efectos jurídicos, hasta el punto que algún clásico y prestigioso tratadista (Mucius scaevoLa) llegó a decir, de forma expresiva, que la posesión es un dominio imperfecto.

En resumen, la jurisprudencia excepciona la acreditación de posesión en el caso de los bienes de dominio público para su recuperación por el Ayuntamiento. Además, existe posesión aun en caso de que no exis-ta tenencia material del bien.

32. CONTRATACIÓN LOCAL.— Designación de Comité de Expertos para lavaloracióndeofertas.

Antecedentes.— ¿Es posible valernos del informe de un experto para valorar ofertas si no hay personal cualificado en la materia objeto de contrato?

Contestación.— El proceder correcto en estos casos es la creación de un comité de expertos.

El Comité de Expertos, figura no exigida en las Directivas Comunitarias, está previsto en el art. 150.2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (BOE del 16), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP) y desarrollado por los arts. 28, 29 y 30 Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo (BOE del 15), por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (RLCSP).

La finalidad de esta nueva figura creada en la LCSP no es otra que la de reforzar la objetividad en la valoración de ofertas. De manera que en los casos en que ésta dependa mayoritariamente de juicios de valor y no de la mera apli-cación de fórmulas matemáticas, la valoración de los mismos recaerá no en la mesa de contratación si no en un grupo de personas expertas. Esta es la dife-rencia fundamental respecto de los miembros de la mesa de contratación que no tienen por qué ser expertos en la materia sobre la que versa la valoración

Por tanto, el Comité de Expertos debe constituirse cuando una licitación que se siga por un procedimiento abierto o restringido, utilice varios criterios de adjudicación y se atribuya a los criterios evaluables de forma automática,

CONSULTAS


por aplicación de fórmulas, una ponderación inferior a la correspondiente a los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor.

Es importante resaltar que la valoración que realice el Comité de Expertos es vinculante para la Mesa de Contratación. Según afirma el Informe 21/2009, de 16 de septiembre, de la JCCA Aragón: «El Comité debe contar con un mínimo de tres miembros, formado por expertos no integrados en el órgano proponente del contrato y con cualificación apropiada, al que corresponderá realizar la evaluación de las ofertas conforme a estos últimos criterios de eva-luación subjetiva». Informe que señala que: «La designación podrá realizarse directamente en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares o se puede optar por establecer en los mismos el procedimiento para efectuarla. La designación deberá hacerse y publicarse en el Perfil del Contratante con carác-ter previo a la apertura de la documentación relativa a los criterios de adjudi-cación ponderables en función de un juicio de valor. Los miembros del comité de expertos serán, siempre que sea posible, personal al servicio del órgano contratante, pero en ningún caso estarán integrados en el órgano proponente del contrato y deberán tener la cualificación profesional adecuada en razón de la materia sobre la que verse la valoración».

Por tanto, el órgano de contratación designa al Comité de Expertos bien en el Pliego o bien posteriormente en la forma que se determine en los Pliegos. Pero siempre antes de la apertura de la documentación que va a examinar.

Precisa, también el Informe 21/2009, que: «Para cumplir con el principio de transparencia la publicidad de la designación en el Perfil del Contratante nece-sariamente deberá hacerse de forma nominativa. Ello no impide que con objeto de simplificar y agilizar la gestión administrativa, la designación del comité en el Pliego de Cláusulas se haga en función del cargo o mediante otros modos indirectos, pero en esos casos será necesario precisar con posterioridad en la publicación en el Perfil la composición nominativa.»

De manera que las personas designadas para constituir el Comité de Expertos, que son como mínimo tres, deben tener la cualificación adecuada y, siempre que sea posible, serán personal al servicio de la Entidad Local. No obstante, y como señala el citado Informe 21/2009, a sensu contrario se permite que se pueda nombrar para el a personal ajeno, perteneciente a otros órganos o entes públicos o incluso a pro-fesionales no integrados en el Sector Público.

Además, es de tener en cuenta que los miembros del Comité de Expertos no pueden estar integrados en el órgano proponente del contrato; entendi-do como aquél que promueve la contratación (JCCA Estatal, en su Informe 34/2009, de 25 de septiembre de 2009).

Finalmente, en el anteriormente citado Informe 21/2009 de la JCCA Aragón, se señala que: «...en cuanto a la cuestión planteada respecto de la posibilidad de que una misma persona pueda formar parte de la mesa de contratación y del comité de expertos que participan en una licitación, no parece admisible ya que el legislador ha configurado estos dos órganos como independientes y sería un contrasentido que una misma persona participará en ambos.»

En conclusión, podremos valernos de informes de valoración externos; pero mediante la creación de un Comité de Expertos, que nunca podrá estar formado por una sola persona.

CONSULTAS


33. EXPROPIACIÓNFORZOSA.—Declaracióndeutilidadpúblicaparalaexpro-piacióndeterrenosdestinadosalaconstruccióndeuncampodefútbol.

Antecedentes.— ¿Puede aprobarse un proyecto para ejecución del campo de fútbol y declaración de utilidad pública o el interés social, a efectos de expropiación de los terrenos, en suelo no urbanizable de especial protección, aunque el uso no esté permitido por el PGOU?

Contestación.— El art. 139.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre (BOJA del 31), de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), regula el proce-dimiento del obtención del suelo destinado a dotaciones. Diferenciando las que están incluidas o adscritas a sectores o unidades de ejecución, de los restantes supuestos (ha de entenderse de dotaciones no incluidas en dichos ámbitos de ejecución del planeamiento). Tanto en uno como en otro caso, la expropiación se articula como un procedimiento aplicable para la obtención de los terrenos.

Por su parte, en el art. 160 LOUA se establecen los supuestos de ex-propiación forzosa por razón de urbanismo. Refiriéndose su apartado 1.B al «destino de los terrenos, por su calificación urbanística, a cualesquiera dota-ciones y, en general, al dominio público de uso o servicio públicos, siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la Administración actuante, bien por no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria y gratuita, bien por existir necesidad urgente de anticipar su adquisición». En estos supuestos, la aprobación del instrumento de planeamiento que califique el terreno con el carácter dotacional, determinará la declaración de la utilidad pública, como dispone el art. 160.3.

Tal declaración de utilidad pública constituye requisito indispensable para proceder a la expropiación de conformidad con lo dispuesto en el art. 9 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 (BOE del 17), de Expropiación Forzosa (LEF).

Los arts. 10 y 11 LEF establecen tres posibilidades o alternativas para de-clarar la utilidad pública de un inmueble legitimadora de la expropiación; siendo de aplicación a las expropiaciones urbanísticas y, específicamente, a la de los terrenos dotacionales, la contemplada en el segundo inciso del art. 10: «En los demás casos en que por ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categorías determinadas de obras, servicios o concesiones las Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra co-sa». La declaración genérica de utilidad pública se realiza con la previsión del supuesto expropiatorio en la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía y el reconocimiento de la misma con el acuerdo de aprobación del instrumento de planeamiento que califique el terreno como dotacional.

La previsión del art. 11 se refiere a las expropiaciones legislativas; y la del art. 9, inciso primero, a la que conlleva la aprobación de planes de planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. Esta última previsión se desarrolla en el art. 94 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (BOE del 22), por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones le-gales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), que dispone: «Las obras comprendidas en los planes de obras y servicios locales, incluidos los planes provinciales de cooperación, llevarán aneja la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios en ellos comprendidos a efectos de su expropiación forzosa».

Pues bien, en base a dichos antecedentes normativos, podemos dar res-puesta a las cuestiones planteadas sobre el supuesto concreto de la consulta.

CONSULTAS


Tratándose de una actuación en suelo no urbanizable sin calificación dotacio-nal, no existe declaración de utilidad pública por la aprobación del instrumento de planeamiento; ni tampoco resultaría de la aprobación del proyecto de eje-cución, si dicho proyecto no está incluido en un plan de obras, ya municipal, ya provincial, en los términos antes indicados.

Es decir, la imposibilidad de llevar a cabo la expropiación no resulta de la clasificación del terreno como no urbanizable de especial protección, que no admite la construcción de un campo de fútbol; sino de la propia clasificación del suelo como no urbanizable y, por tanto, sin consideración de carácter dotacional. De este modo, clasificado el suelo como no urbanizable natural o rural y sin impedimento para permitir la construcción del campo de fútbol, tampoco entendemos que se pueda declarar la utilidad pública a efectos expropiatorios, por el mismo motivo; es decir, no constituye una dotación urbanística.

En este sentido, la aprobación el proyecto de actuación que legiti-maría la construcción del campo de fútbol no produce, en ningún caso, los efectos de declaración de utilidad pública a efectos expro-piatorios; por cuanto dicho proyecto tiene como efectos la declara-ción de la actuación propuesta como de interés público para permitir su implantación en suelo no urbanizable. No es equiparable la de-claración de interés público para implantar una actuación en suelo no urbanizable, con la declaración de utilidad pública para legitimar la expropiación del terreno por la administración.

Por tanto, para proceder a la expropiación urbanística, es necesario que se innove el planeamiento. Pero no para cambiar la categoría del suelo no urba-nizable de los terrenos; sino para calificarlos como dotación. En este sentido, el campo de fútbol bien puede calificarse como dotación; pudiendo tener la consideración de sistema general excluido de clasificación, al amparo de la previsión contenida en el art. 44, párrafo segundo, de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía.

No debemos concluir sin hacer referencia a un supuesto expropiatorio con-tenido en el art. 160.1.H LOUA: «La aprobación de proyectos de obras públicas ordinarias, respecto de los terrenos que sean necesarios para su ejecución». Este supuesto constituye una excepción a la necesidad de incluir actuaciones en planes de obras provinciales o municipales, pudiéndose declarar la utilidad pública si la actuación unitaria tiene la consideración de obra pública ordinaria. No obstante, tampoco vemos encaje del campo de fútbol en el concepto de obra pública ordinaria, por cuanto éstas van referidas a obras de urbanización, como resulta de los arts. 139.3.b y 67.3 del Reglamento de Planeamiento Ur-banístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (BOE de 15 de septiembre).

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34. FUNCIONARIOSDELAADMINISTRACIÓNLOCAL.Régimendisciplinario.—El instructordelexpedientesancionadorpuedeserelmismoquequienharealizadolainformaciónreservada.

Antecedentes.— ¿Sería ajustado a Derecho que la instrucción de un expediente disciplinario recayese en el mismo funcionario que ha llevado a cabo la previa información reservada que determina la existencia de infracción disciplinaria?

Contestación.— Entre los derechos o garantías del presunto responsable, conforme a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (BOE del 27), de Régimen Jurí-dico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), está el que, con carácter previo a la incoación de todo procedimiento sancionador, el órgano competente pueda abrir una fase de información reser-vada y previa. El Real Decreto 33/1986, de 10 de enero (BOE del 17), por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, en su art. 28 prevé de forma expresa esta posibilidad: «El órgano competente para incoar el procedimiento podrá acordar previamente la realización de una información reservada». El citado precepto tiene su base en el art. 69.2 LRJAP, que contempla la posibilidad de que, antes del acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador, el órgano competente pueda abrir un periodo de información previa a fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

En definitiva, la llamada información reservada comprende unas actuacio-nes o diligencias previas a la incoación de un procedimiento, generalmente sancionador, a fin de determinar si existe una mínima base y fundamento para resolver la incoación o iniciación del procedimiento. Se trata de unas diligencias previas potestativas en las que para nada interviene el denun-ciante y que sirven para precisar si existe un mínimo fundamento para decretar la incoación del expediente. Pero esta información reservada no debe condicionar para nada al nombramiento del instructor del expediente.

Recordemos que la separación de la instrucción y la resolución se basa en el art. 134.2 LRJAP, que establece que «Los procedimientos que regulen el ejerci-cio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos».

Este es el requisito que, con carácter general, se ha establecido por los tribunales [véase, la STC 145/1998, de 30de junio (LA LEY 8314/1998) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 26 de octubre de 1984, 28 de oc-tubre de 1994 y 1988]; donde requieren la debida separación entre el órgano que interviene en la fase de instrucción y en el juicio oral de un procedimiento penal, y en este caso también existe esta debida separación en el procedimien-to sancionador en la fase de instrucción y de resolución.

Por otra parte, este criterio ha sido recogido por los tribunales en materias, más comunes, como son las sanciones tributarias. Así, la Sentencia de la Au-diencia Nacional de 23 de julio de 2007 (LA LEY 148329/2007), dice que «Esa separación entre la instrucción de procedimiento y la imposición de sanciones sólo exige que el órgano encargado de la iniciación, tramitación, instrucción del procedimiento sancionador y el que resuelve el expediente sancionador sean distintos, pero no impide la conjunción, en el mismo funcionario, de las actuaciones de comprobación y de instrucción del procedimiento sancionador, ni que sea el mismo Inspector-Jefe el que dicte ambos acuerdos.»

En conclusión, no vemos impedimento en que el instructor del expediente sea el mismo que quien ha realizado la información reservada.

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35. FUNCIONARIOSDELAADMINISTRACIÓNLOCAL.Selecciónyprovisión.—Procedencia de subsanación de documentación acreditativa de méritosenprocesoselectivodeconcurso-oposición.

Antecedentes.— ¿En un proceso selectivo resulta de aplicación lo establecido en el art. 71 LRJAP? ¿Debemos estimar los recursos presentados y conceder plazo para la subsanación de la documentación acreditativa de los méritos invocados?

Contestación.— La cuestión planteada no resulta simple, sino altamente compleja; de forma que, como veremos, exige al operador jurídico examinar caso por caso el cumplimiento de ciertos criterios que nuestra jurisprudencia ha ido elaborando al respecto.

Así, debemos comenzar por el examen de la Sentencia de la Audiencia Na-cional de 16 de noviembre de 2011 (LA LEY 218254/2011) que aborda la cuestión en la que algún aspirante, tras vencer el plazo de instancias, aporta bien un nue-vo mérito o bien la justificación de un mérito ya invocado. En el caso analizado, la cuestión presenta un matiz singular tampoco infrecuente en la praxis adminis-trativa, ya que, tras vencer el plazo de solicitudes, la Administración requirió te-lefónicamente a los aspirantes que no justificaban debidamente los méritos, con lo que el perjudicado por esta acreditación fuera de plazo impugnó la Resolución final. La Sentencia desestima el recurso y confirma el hacer de la Administración al admitir la posibilidad de acreditación, en un concurso de provisión de puestos de trabajo, del mérito referido a la «conciliación de la vida familiar», finalizado el plazo de instancias y tras requerimiento telefónico de la Administración, median-te certificado de empadronamiento de un familiar, extremo que se había invoca-do expresamente— pero no acreditado— en el plazo de presentación de instan-cias, así señala expresamente: «la posibilidad de subsanación contemplada en el art. 71 de la Ley 30/1992, ha sido ampliamente admitida por la Jurisprudencia no solo en lo referente a los defectos de la solicitud inicial, sino a la defectuosa acreditación de los méritos (STS, Sala 3.ª, Sección 7.ª, de 11 de octubre de 2010, rec. 4236/2009), es decir, “no se trata de autorizar la presentación de nuevos mé-ritos fuera de plazo, ya que los discutidos constaban todos en el expediente. Por el contrario, se trata, simplemente, de superar la deficiencia meramente formal de un concreto documento justificativo presentado” (STS. Sala 3.ª, Sección 7.ª, de 20 de mayo de 2011, rec. 3481/2009, y las que en ella se citan), es decir, se trata de completar la justificación de méritos que adolece de algún defecto o está incompleta (STS de 14 de diciembre de 2009, rec. 3661/2006)».

Sobre la práctica del requerimiento de subsanación telefónico, no le otorga mayor importancia la sentencia aduciendo: «toda notificación debe realizarse a través de un medio que permita tener constancia de su recepción (art. 59.1 Ley 30/1992). No obstante, las irregularidades constatadas no resultan invali-dantes, desde el momento en que se ha podido constatar que los interesados pudieron subsanar y completar la documentación, de modo que los reque-rimientos verbales cumplieron con su cometido, sin provocar situaciones de indefensión originadas por el defecto formal, únicas con entidad para provocar la anulabilidad(art. 63.2 Ley 30/1992).»

Pues bien, esta sentencia no deja de ser un reflejo de la situación de la jurisprudencial actual:

1. El criterio que preside esta materia es el indicado por doctrina reiterada del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2010 (LA LEY 67178/2010) en la que: «sin negar el carácter vinculante que poseen las bases de cualquier convoca-toria, debe reiterarse que su interpretación y aplicación debe hacerse siem-pre en el sentido más favorable a la mayor efectividad del art. 23.2 CE y, en consecuencia, deberá ser rechazada cualquier aplicación de las mismas que

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conduzca a un resultado que no sea compatible con el derecho reconocido en el precepto constitucional que acaba de mencionarse. Y esta clase de resul-tado será de apreciar cuando la estricta aplicación de unas bases dificulten el acceso a la función pública en virtud de criterios carentes de racionalidad, con una desproporción manifiesta o derivados de hechos que no sean imputables al aspirante que sufriría la exclusión» .

2. El criterio sobre la aplicabilidad del art. 71 de la Ley 30/1992 en los pro-cedimientos competitivos de concursos de méritos es resuelto por el Tribunal Supremo sin criterios absolutos, ni automatismo favorable ni negativo. Será en cada caso concreto, cuando habrá que apreciar o no la procedencia de tal subsanación. Pues el Tribunal no quiere perder de vista que existen una con-vocatoria que fija las reglas del juego para todos los aspirantes.

3. El Tribunal Supremo se asienta sobre el criterio de «lo razonable». Para examinar lo que entiende este Tribunal por razonable, nos debemos remitir a su Sentencia de 14 de septiembre de 2004 (LA LEY 2198/2004) y que se consolida en Sentencia de fecha 4 de mayo de 2009 (LA LEY 75573/2009), que señala:

«En relación con lo que antecede, conviene subrayar que ciertamente los participantes en procesos selectivos están obligados a cumplir con las bases de la convocatoria y recae sobre ellos la carga de aportar la documentación en los términos que establezcan dichas bases, ya que así resulta conveniente para que el funcionamiento de esos procesos sea igual para todos los partici-pantes y se desarrolle con la normal regularidad que exige el principio consti-tucional de eficacia administrativa (art. 103 CE).

Pero debe destacarse también que esos criterios de racionalidad y pro-porcionalidad, que antes se han apuntado, no permiten valorar como incum-plimiento de las repetidas bases aquellos comportamientos de los aspirantes que no respondan a una resistencia a observarlas, sino a una razonable duda sobre su significado o alcance. Cuando esto último suceda lo procedente será permitir subsanar el error inicial en que se pueda haber ocurrido.».

Idéntica referencia a criterios de racionalidad y proporcionalidad sirve a la Sentencia de 20 de mayo de 2011 (LA LEY 71739/2011) para aplicar el art. 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (BOE del 27), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), a un procedimiento de concurso en que el aspirante explicó la razón ajena a su voluntad de no aportar en plazo la documentación acreditativa de un mérito invocado. O el caso zanjado por Sentencia de 15 de abril de 2011 (LA LEY 38085/2011) en que se reprocha a la Administración no haber concedido plazo de subsanación de la acreditación exigida por la convocatoria referida a la titulación, cuando el aspirante aportó el resguardo acreditativo del pago de la tasa por expedición del título.

En la misma línea, y con carácter general se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de14 de julio del 2011 (LA LEY 186710/2011): «que admite la aplicación del trámite de subsanación de defectos a los procedimientos selec-tivos, no solo respecto de las omisiones en la solicitud inicial, sino en ulteriores fases del procedimiento, en concreto, tal y como se reconoció en sentencia de fecha 30 de diciembre de 2009 (rec. 1842/2007), en su fase de concurso y en relación con la acreditación de los méritos alegados en él, máxime en un su-puesto como el presente, en el que se evidenció que las bases no fueron todo lo precisas y claras que deberían.»

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Y finalmente, la Sentencia del TS de 21 de febrero del 2011 (LA LEY 4550/2011): «Lo decisivo es que el defecto del que venimos hablando era subsanable. (…) Y, desde luego, debió, ante las alegaciones del Sr. Jesús Án-gel, permitirle la subsanación pretendida ya que no estaba añadiendo ningún mérito nuevo sino simplemente haciendo patente cuanto ya reflejaba el primer certificado y expresó en la autobaremación.»

A la vista de lo expuesto, debemos reafirmarnos en nuestra aprecia-ción inicial. Es decir, resulta posible legalmente acudir a las previsiones del art. 71 LRJAP; pero su aplicación no resulta inmediata ni directa, sino que debe ser evaluada caso por caso por el operador jurídico conforme los criterios del Tribunal Supremo anteriormente señalados.

Respecto a los recursos o reclamaciones que presenten los opositores, nos remitimos al estudio que efectúa Jorge FondeviLa antoLín, en la obra Manual para la selección de empleados públicos, Edit. LA LEY, Madrid 2012. Libro de carácter muy práctico y que debería ser libro de cabecera en los tribunales de selección. Autor que entiende que las «reclamaciones» necesitan un reconocimiento expreso de las bases para su operatividad; si bien, no queda excluida la posibilidad de que los órganos de selección de forma voluntaria y de «oficio» admitan su uso.

Pues bien, en el caso de que se califiquen de reclamación o recurso ante el Tribunal de selección, lo correcto es, en primer lugar, estimar el recurso y retrotraer las actuaciones al momento en que se produjo la infracción; dar el trámite previsto en el art. 71 LRJAP, y que el Tribunal vuelva a examinar la documentación de los recurrentes para su valoración, tras lo cual deberá elevar nueva propuesta de nombramiento que corresponda. Por supuesto, no debe olvidarse que antes de resolver deben dar vista y plazo de alegaciones sobre el contenido concreto de estos recursos a los opositores que pudieran resultar afectados (art. 112.2 LRJAP).

36. HACIENDASLOCALES.—Mayoríarequeridaparalasoperacionesdeteso-rería.

Antecedentes.— ¿La operación especial de tesorería prevista en el art. 149.2 TRLRHL para otorgar anticipos de recaudación a los Ayuntamientos, está sujeta para su aprobación al quorum de mayoría absoluta establecido en el art. 47.2.l) LRBRL, en el supuesto de que su importe supere el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto?

Contestación.— El art. 149.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE del 9), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Regula-dora de las Haciendas Locales (TRLRHL), regula excepcionalmente, para las Diputaciones provinciales, este recurso para anticipar los tributos a las entidades locales a las que presta el servicio de recaudación. Disponiendo que «cuando las diputaciones provinciales asuman por cuenta de los ayuntamientos de su ámbito territorial la recaudación de los Impuestos sobre Bienes Inmuebles y sobre Actividades Económicas, regulados en el título II de esta ley, podrán con-certar, con cualesquiera entidades de las enumeradas en el art. 48, operaciones especiales de tesorería con el exclusivo objeto de anticipar a los ayuntamientos, anualmente, hasta el 75 por ciento del importe de las presumibles recaudaciones por dichos tributos». Y añade que «las operaciones a que se refiere el párrafo anterior deberán quedar canceladas antes de finalizar cada ejercicio, no deberán suponer carga financiera alguna para las diputaciones y no se computarán a los efectos de los límites previstos en los arts. 51, 52 y 53 de esta ley».

Es cierto que el art. art. 47 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (BOE del 3), reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), dispone, en su apartado

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2, que se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones para la adopción de acuerdos en las siguientes materias: «l) Aprobaciones de operaciones financieras o de crédito y conce-siones de quitas o esperas, cuando su importe supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios de su presupuesto, así como las operaciones de crédito previstas en el art. 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales». Sin embargo, nosotros ya hemos dicho en alguna ocasión que este precepto no tiene sentido y se ha quedado «colgado»; en el sentido de que no se ha acompasado a las sucesivas reformas, tanto de otros preceptos de la propia LRBRL como del TRLRHL.

Este precepto tenía sentido cuando en la redacción originaria del art. 53 de la Ley de Haciendas de 1988 se establecía que «la concertación de toda clase de operaciones de crédito deberá acordarse por el Pleno de la Corporación previo informe de la Intervención, en el que se analizará, especialmente, la capacidad de la Entidad local para hacer frente, en el tiempo, a las obligaciones que de aquellas se deriven para la misma». Y añadía que «cuando se trate de operaciones de te-sorería la aprobación corresponderá al Presidente de la Corporación siempre que no superen el 5 por 100 de los ingresos liquidados por operaciones corrientes del último ejercicio liquidado y se de cuenta al Pleno en la primera sesión que éste celebre». Es decir, entonces, era normal que si todas las operaciones a largo plazo correspondían al Pleno, y cuando al Alcalde o al presidente solo le correspondían las operaciones de tesorería cuando estás no excedieran del 5%, que a partir de un determinado porcentaje su aprobación le correspondiera al Pleno.

Pero el precepto, actualmente, carece de todo sentido; por cuanto, tanto el art. 21.1.f como el 34.1.f) de la LRBRL dispone que corresponden al Alcalde o al Presidente de la Diputación, «concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas en el art. 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 por ciento de sus recursos ordinarios, salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vi-vas en cada momento no supere el 15 por ciento de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales».

Es decir, se da la incongruencia de que al alcalde le corresponden las ope-raciones de tesorería hasta el 15%; mientras que al Pleno le corresponderían, por mayoría absoluta, todas las operaciones de crédito (incluidas las de teso-rería) que excedan del 10%. Con lo que parece claro que el art. 47.2.l LRBRL no se aplica a las operaciones de tesorería.

Pero tampoco tiene sentido para la operaciones de crédito a largo plazo. Por-que, en la regulación actual, se pasa de la competencia del alcalde o el presidente (hasta el 10% de los recursos liquidados) a la competencia del Pleno por mayoría absoluta (cuando excede de ese límite). Es decir, no existe un paso intermedio: que hasta un determinado porcentaje le correspondiera al Pleno por mayoría simple.

En cualquier caso, queda claro que el art. 47.2.l LRBRL no es aplicable a las operaciones de tesorería, cuando hasta el 15% le corresponde al Presidente de la corporación. Y nos atreveríamos a decir que, en el caso especial de las operaciones de tesorería a para anticipos, ni si-quiera existe ese límite del 15% para el presidente; desde el momento

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en que el propio art. 149 TRLRHL establece que «no se computarán a los efectos de los límites previstos en los arts. 51, 52 y 53 de esta ley». Y es el art. 53 el que determina que la concertación de las ope-raciones de crédito a corto plazo le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas de esta naturaleza, incluida la nueva operación, no supere el 15 por ciento de los recursos corrientes liquidados en el ejercicio anterior. Una vez superados dichos límites, la aprobación corresponderá al Pleno de la corporación local.

Es decir, si no se computan los límites, tampoco habría que tenerlos en cuenta para determinar la competencia. Aunque esta última opinión puede ser mucho más controvertida. En cualquier caso, entendemos que no está sujeta a mayoría absoluta.

37. IMPUESTOSOBREELINCREMENTODEVALORDELOSTERRENOSDENA-TURALEZAURBANA(IVTNU).—TributaciónenelIVTNencasodedisolu-cióndelasociedaddegananciales.

Antecedentes.— ¿Tributa en el IVTNU la liquidación de la sociedad de gananciales si a cada uno de los cónyuges se le adjudica la mitad del haber líquido de la sociedad?

Contestación.— El art. 104 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE del 9), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Regula-dora de las Haciendas Locales (TRLRHL) regula, en su apartado 1, la naturale-za y el hecho imponible del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terre-nos de Naturaleza Urbana (IVTNU); estableciendo que: «El Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana es un tributo directo que grava el incremento de valor que experimenten dichos terrenos y se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los terrenos por cualquier título o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos».

Conforme al art. 104.3 TRLRHL, no se produce la sujeción al impuesto en los supuestos de aportaciones de bienes y derechos realizadas por los cónyu-ges a la sociedad conyugal, adjudicaciones que a su favor y en pago de ellas se verifiquen y transmisiones que se hagan a los cónyuges en pago de sus haberes comunes. Este último supuesto es el que nos comentan en la consulta.

La redacción originaria de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Regulado-ra de las Haciendas Locales, consideraba las aportaciones a la sociedad de gananciales y las transmisiones por ésta a los cónyuges como exentas. En no pocas ocasiones se utilizaba esta exención para evitar el gravamen al pactar capitulaciones matrimoniales.

La Comisión para el estudio y propuesta de medidas para la reforma de la financiación de las haciendas locales, en su informe de fecha 3 de julio de 2002, consideró, acertadamente desde nuestro punto de vista, que el supuesto de aportaciones de bienes y derechos realizadas por los cónyuges a la socie-dad conyugal y las adjudicaciones que a su favor y en pago de aquellas se veri-fiquen, era un supuesto de no sujeción y propuso su cambio en la Ley 51/2002, de 27 de diciembre (BOE del 28). Sostenía que la sociedad conyugal carecía de personalidad jurídica, por lo que no podía afirmarse que estas aportaciones y adjudicaciones constituyeran, propiamente, una transmisión. La Ley 51/2002 cambió este supuesto pasando de exención a no sujeción.

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Conforme al actual art. 104.3 TRLRHL, la disolución de la sociedad de gananciales y la posterior adjudicación a cada uno de los cónyuges de su correspondiente participación en la sociedad no constituye ninguna alteración en la composición de sus respectivos patrimonios que pu-diera dar lugar a una ganancia o pérdida patrimonial, siempre y cuando la adjudicación se corresponda con la respectiva cuota de titularidad.

Solo en el caso de que se atribuyesen a uno de los cónyuges bienes o de-rechos por mayor valor que el correspondiente a su cuota de titularidad, exis-tiría una alteración patrimonial en el otro cónyuge, generándose una ganancia o pérdida patrimonial.

En el caso objeto de su consulta, se adjudica a cada uno de los cónyuges la mitad del haber líquido de la sociedad de gananciales. Se corresponde la adjudicación con la respectiva cuota de titularidad, sin que haya excesos de adjudicación. No procede, por tanto, liquidar el IVTNU.

38. IMPUESTOSOBRELARENTADELASPERSONASFÍSICAS(IRPF).—Conse-cuenciasdelasretencionesmalpracticadas.

Antecedentes.— ¿Está obligado el personal del Ayuntamiento a comunicar cada año su situación personal y familiar a efectos de las retenciones a practicar? ¿Qué responsabilidad tenemos frente a la AEAT?

Contestación.— El art. 88 del Real Decreto 439/2007, de 30 de marzo (BOE del 31), por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y se modifica el Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por Real Decreto 304/2004, de 20 de febrero, regula la comunicación de datos del perceptor de rentas del trabajo a su pagador, esta-bleciendo en lo que aquí interesa lo siguiente:

«1. Los contribuyentes deberán comunicar al pagador la situación personal y familiar que influye en el importe excepcionado de retener, en la determina-ción del tipo de retención o en las regularizaciones de éste, quedando obligado asimismo el pagador a conservar la comunicación debidamente firmada. […]

2. La falta de comunicación al pagador de estas circunstancias personales y familiares o de su variación, determinará que aquél aplique el tipo de retención correspondiente sin tener en cuenta dichas circunstancias, sin perjuicio de las responsabilidades en que el perceptor pudiera incurrir cuando la falta de comu-nicación de dichas circunstancias determine la aplicación de un tipo inferior al que corresponda, en los términos previstos en el art. 107 de la Ley del Impuesto.

3. La comunicación de datos a la que se refiere el apartado anterior deberá efectuarse con anterioridad al día primero de cada año natural o del inicio de la relación, considerando la situación personal y familiar que previsiblemente vaya a existir en estas dos últimas fechas, sin perjuicio de que, de no subsistir aquella si-tuación en las fechas señaladas, se proceda a comunicar su variación al pagador.

No será preciso reiterar en cada ejercicio la comunicación de datos al pagador, en tanto no varíen las circunstancias personales y familiares del contribuyente.

4. Las variaciones en las circunstancias personales y familiares que se produz-can durante el año y que supongan un menor tipo de retención, podrán ser comuni-

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cadas a efectos de la regularización prevista en el art. 87 del presente Reglamento y surtirán efectos a partir de la fecha de la comunicación, siempre y cuando resten, al menos, cinco días para la confección de las correspondientes nóminas.

Cuando estas variaciones supongan un mayor tipo de retención, deberán ser comunicadas en el plazo de diez días desde que se produzcan y se ten-drán en cuenta en la primera nómina a confeccionar con posterioridad a esa comunicación, siempre y cuando resten, al menos, cinco días para la confec-ción de la nómina […]

6. El pagador deberá conservar, a disposición de la Administración tributa-ria, los documentos aportados por el contribuyente para justificar la situación personal y familiar.»

Por tanto, del precepto transcrito se desprende que si no han variado las circunstancias no es necesario que se presente todos los años ese documento.

En cuanto a la responsabilidad del Ayuntamiento, entendemos que, siempre que el empleado haya presentado sus datos (inicialmente o anualmente), no tiene ninguna responsabilidad al respecto; ya que se limita a aplicar las reten-ciones sobre los datos presentados por el empleado.

No obstante, hemos de decir que cuando las retenciones son mal practicadas, aunque sea por incorrección de los datos presentados por el trabajador, la exigen-cia del pago se realiza al retenedor. Es decir, el único perjudicado es el retenedor; que puede luego ser obligado a pagar el importe de la retención no practicada.

En este sentido se pronuncia la Consulta Vinculante V1513-08, de 23 de julio de 2008 de la Subdirección General de Impuestos sobre la Renta de las Personas Físicas, en consulta planteada por un Ayuntamiento, diciendo lo siguiente:

«[…] Tanto la ley reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas vigente en el año en que se debieron practicar las retenciones (año 2005) como la vigente en el momento de efectuarse la regularización por parte de la Agencia Tributaria y formularse esta consulta (año 2008) recogen la mis-ma redacción en el ámbito de la normativa en la que amparar el contenido de esta contestación.

Así, la obligación de practicar retenciones o ingresos a cuenta, en concepto de pago a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas corres-pondiente al perceptor, se recogía en el art. 101.2 del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, aprobado por el Real De-creto Legislativo 3/2004, de 5 de marzo (BOE del día 10) y se establece ahora en el art. 99.2 de la vigente Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio (BOE del día 29), disponiendo que “las entidades y las personas jurídicas, incluidas las entidades de atribución de rentas, que satisfagan o abo-nen rentas sujetas a este impuesto, estarán obligados a practicar retención o ingreso a cuenta, en concepto de pago a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas correspondiente al perceptor, en la cantidad que se determine reglamentariamente y a ingresar su importe en el Tesoro [...]”.

En cuanto a la obligación de ingreso de las cantidades no retenidas en su día, el apartado 4 de los respectivos arts. 101 y 99 establece claramente tal obligación: “En todo caso, los sujetos obligados a retener o ingresar a cuenta

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asumirán la obligación de efectuar el ingreso en el Tesoro, sin que el incumpli-miento de aquella obligación pueda excusarles de ésta”.

El incumplimiento de las obligaciones establecidas a los retenedores y obligados a ingresar a cuenta, conforme a lo dispuesto en los citados arts. 101 y 99 no permite en el ámbito estrictamente tributario (dada la inexis-tencia de norma legal o reglamentaria establecida al efecto) efectuar de-ducción alguna de los ingresos de los trabajadores ni reclamar cantidades a los mismos que se deban a retenciones no practicadas en su momento.

Lo que comunico a ustedes con efectos vinculantes, conforme a lo dispues-to en el apartado 1 del art. 89 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.»

39. PERSONALLABORALDELAADMINISTRACIÓN.—Cantidadesaabonaralpersonallaboralenconceptodedevolucióndelapagaextradelmesdediciembrede2012.

Antecedentes.— Al personal laboral, ¿hay que devolverles 44 o 14 días de la paga extra de diciembre de 2012?

Contestación.— La disposición adicional 12.ª de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre (BOE de 30), de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, establece la recuperación, en parte, de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 de todo el personal del sector público, tanto funcionario como laboral, señalando que «Cada Administración Pública, en su ámbito, podrá aprobar el abono de cantidades en concepto de recuperación de los importes efectivamente dejados de percibir como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria, así como de la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes, correspondientes al mes de diciembre de 2012, por aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, con el alcance y límites establecidos en la presente disposición». A la vista de la redacción de este precepto, se dejan importantes ámbitos de discrecionalidad a las Administraciones públicas, pues lo que hace es autorizar la devolución hasta un límite máximo, pero sin establecer una cantidad concreta; y tampoco obliga a adoptar este acuerdo de devolución, al estar condicionado al cumplimiento de los criterios y procedimientos establecidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril (BOE del 30), de Estabilidad Presupuestaria y Estabilidad Financiera.

Respecto a las cantidades a abonar, en el segundo apartado, dispone que:

«Las cantidades que podrán abonarse por este concepto, sobre el importe dejado de percibir por cada empleado en aplicación del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, serán las equivalentes a la parte proporcional correspondiente a los primeros 44 días de la paga extraordinaria, paga adicional de complemento específico y pagas adicionales del mes de diciembre. En aquellos casos en los que no hubiera procedido el reconocimiento de la totalidad de la paga extraor-dinaria y adicional de diciembre de 2012, los primeros 44 días se reducirán proporcionalmente al cómputo de días que hubiera correspondido.

A los efectos previstos en el párrafo anterior, el cómputo de la parte de la paga extraordinaria y pagas adicionales que corresponde a los primeros 44

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días, o cifra inferior, se realizará, en el caso del personal funcionario o estatu-tario, conforme a las normas de función pública aplicables en cada Adminis-tración, o, en el caso del personal laboral, a las normas laborales y conven-cionales, vigentes en el momento en que se dejaron de percibir dichas pagas.

Las cantidades que se reconozcan por este concepto al personal a que se refiere el apartado 5 del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, por no contem-plarse en su régimen retributivo la percepción de pagas extraordinarias o por percibir más de dos al año, serán las equivalentes a un 24,04 por ciento del importe dejado de percibir por aplicación del mencionado precepto».

Para la interpretación de esta disposición, debemos partir de la búsqueda de cuál ha sido la «ratio legis» de la decisión legislativa. En este sentido, enten-demos que responde, simplemente, a la serie de pronunciamientos judiciales que se han ido produciendo a lo largo de estos años desde la supresión de la paga extraordinaria del año 2012; los cuáles han condenado a diferentes Ad-ministraciones públicas (estatal, local y autonómicas) a reconocer la obligación del pago de la parte proporcional de la paga extraordinaria que se correspon-día con el tiempo devengado previamente a la aprobación del Real Decreto-ley por el cual se suprimió la misma. Y, ello, por entender que resultaba contrario al ordenamiento constitucional la aplicación retroactiva de sus previsiones sobre unos derechos económicos consolidados y adquiridos.

Ahora bien, es cierto que esta doctrina judicial partía de la previa conside-ración de que existía una fecha concreta de devengo de la paga extraordinaria, que en la mayoría de los casos se correspondía con el día 1 de junio de 2012. Pero, si se examinan algunos de estos pronunciamientos, observaremos que las cuantías a devolver no han sido homogéneas como consecuencia de las diferentes fechas de devengo. Quizás por ello, y en evitación de problemas interpretativos y de generar tratos desiguales, las previsiones de la Disposición Adicional 12.ª de la LGPE 2015, obvia cualquier referencia a fecha de devengo; y se limita exclusivamente al reconocimiento concreto de los primeros 44 días de la paga. Es decir, simplemente se establece una concreta parte cuantitativa de la paga que resulta susceptible de devolución (44 días). Incluso, se precisa el porcentaje con relación a aquellas relaciones laborales en las que sus retri-buciones se distribuían entre 12 pagas y no 14, señalando expresamente que se les devolverá un porcentaje del 24,04%.

Por lo tanto, estamos en presencia de una decisión del legislador de ca-rácter «político»; que ha pretendido anticipar los resultados desfavorables a sus pretensiones que se vienen produciendo de forma reiterada en diferentes ámbitos jurisdiccionales; y que, coincidiendo con el año electoral que se aproxi-ma, ha decidido proceder a generalizar la devolución de la parte proporcional de la paga ilegalmente suprimida en el año 2012. Ahora bien, a la vista de que existen diferentes marcos normativos en el ámbito laboral (convenios colecti-vos) que pueden fijar diferentes fechas de devengo, se ha procedido a estable-cer simplemente un marco cuantitativo de devolución (44 días o 24,04%) de aplicación general e indiscriminada, con independencia del marco normativo específico de cada colectivo.

En consecuencia, si se cumplen los requisitos presupuestarios, la de-volución de la paga extraordinaria en el caso del personal laboral será necesariamente la parte correspondiente a 44 días, con independen-cia de la fecha de comienzo del día de devengo.

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40. PERSONALLABORALDELAADMINISTRACIÓN.—Noprocedeelpermisode15díasporconstituirseparejadehecho.

Antecedentes.— ¿Tiene derecho el personal del ayuntamiento que se inscribe como pareja de hecho a disfrutar del permiso de 15 días tal y como si fuera por matrimonio?

Contestación.— El Decreto 117/2002, de 24 de octubre (BOCL del 31), por el que se crea el Registro de Uniones de Hecho en Castilla y León y se regula su funcionamiento, reconoce la existencia de estas relaciones de afectividad y que en el ordenamiento jurídico existen claros ejemplos de su reconocimiento jurídico; por lo que pretende que se establezcan unos cauces apropiados para su regulación. Pero este reglamento no crea derechos, sino que crea el Registro que permita acreditar que la unión existe, de manera que exista una mayor seguridad jurídica que permita evitar situaciones de desigualdad. Así se dice, art. 5, que:

«1. La inscripción en el Registro de Uniones de Hecho de la Comunidad de Castilla y León tendrá efectos declarativos sobre la constitución y extinción de las uniones de hecho, así como respecto a los contratos reguladores de las relaciones personales y patrimoniales y su modificación.

2. La validez jurídica y los efectos de los mencionados contratos se produ-cirán al margen de su inscripción en el registro.

3. Las uniones de hecho así registradas gozarán de los derechos y obliga-ciones que les sean reconocidas por las Leyes del Estado en los términos que éstas señalen, y por las propias de la Comunidad de Castilla y León.»

Por tanto, debemos buscar si existe una norma sustantiva que conceda un permiso por la constitución de unión de hecho, al igual que por matrimonio; o que equipare ambas instituciones.

El art. 37 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo (BOE del 29), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabaja-dores (ET), establece el permiso de 15 días, pero solo se refiere al matrimonio; sin equiparar este a las uniones de hecho. Lo mismo ocurre con el art. 48 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que reconoce a los funcionarios un permiso de quince días «por matrimonio».

Nosotros no encontramos disposición legal que equipare el permiso por matrimonio con la constitución de pareja de hecho; por lo que habrá que estar a lo establecido por el convenio colectivo. El problema es qué sucede cuando no se ha regulado este supuesto en el convenio colectivo; es decir cuando no hay norma alguna que conceda este derecho. Para poder pronunciarnos vamos a acudir a lo dicho por los tribunales.

Y los tribunales se han pronunciado en el sentido de que si no está previsto el derecho, no existe y no debe concederse; porque no existe una identidad inmediata entre un concepto y otro; ni son tan fáciles las equiparaciones.

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 2012 (LA LEY 68588/2012), confirma la denegación de licencia de 15 días por inscripción en Registro de Parejas de Hecho y en la que se glosan gran cantidad de referen-cias, establece que: «Planteada así la cuestión, hay que acudir a la ya muy consolidada doctrina jurisprudencial, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo. En efecto, el Tribunal Constitucional, ya en la sentencia núm. 184/1990 (Pleno), destacó, recogiendo lo que sostuvo en ATC 156/1987 que “este Tribunal ha declarado ya que «el matrimonio y la convivencia extramatri-monial no son situaciones equivalentes, siendo posible, por ello, que el legis-

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lador, dentro de su amplísima libertad de decisión, deduzca razonablemente consecuencias de la diferente situación de partida» (FJ 3º)

Postura que se reitera en la STC de 222/1992, de 11 de diciembre (LA LEY 2078-TC/1992): «Que el matrimonio y la convivencia extramatrimonial no son a todos los efectos “realidades equivalentes” es algo, por otra parte, que ya dejó dicho este Tribunal, reiterando su anterior doctrina, de general aplicación, en la STC 184/1990 (fundamento jurídico 3.º), apreciación que ha habido ocasión de repetir con posterioridad [SSTC 29, 30, 31, 35, 38 y 77, todas de 1991, así como STC 29/1992» (FJ 5º).

De esta doctrina del Tribunal Constitucional, cabe obtener ya una pri-mera conclusión: las uniones de hecho y el matrimonio son realidades diferentes; por lo que no es posible una traslación automática a las parejas de hecho de todo el complejo normativo referido al matrimonio. En consecuencia, no cabe apreciar lesión a la igualdad en la denega-ción de la licencia solicitada.

Otra cuestión relevante a los intereses de esta resolución, es que entre ambas realidades tampoco existe identidad de razón, al objeto de justificar una posible aplicación analógica de la regulación de la licencia de 15 días por matrimonio para concedérsela a las parejas de hecho. Es la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sala 1ª) la que ha establecido, de manera constante, esa ausencia de analogía entre ambas realidades.

Así, la STS de 17 de enero de 2003 (LA LEY 740/2003) no acepta la igual-dad o asimilación (de la pareja de hecho al matrimonio); sino que se limita a aplicar ciertas normas protectoras a favor de la parte que ha quedado perju-dicada por razón de la convivencia, a fin de evitar el perjuicio injusto para el más débil. Con cita de las Sentencias de 10 de marzo de 1998 y 27 de marzo de 2001.

Muy importante es la STS del 12 de septiembre del 2005 (LA LEY 1826/2005) en la que se dice: «Es ahora el momento de traer a colación la jurisprudencia de esta Sala sobre el tema que aparece sintéticamente recogida en la sentencia de 17 de junio de 2003, cuando dice que las uniones “more uxorio”, cada vez más numerosas, constituyen una realidad social, que, cuando reúnen determinados requisitos —constitución voluntaria, estabilidad, permanencia en el tiempo, con apariencia pública de comunidad de vida similar a la matrimonial— han mereci-do el reconocimiento como una modalidad de familia, aunque sin equivalencia con el matrimonio, por lo que no cabe trasponerle el régimen jurídico de éste, salvo en algunos de sus aspectos. La conciencia de los miembros de la unión de operar fuera del régimen jurídico del matrimonio no es razón suficiente para que se desatiendan las importantes consecuencias que se pueden producir en determinados supuestos (...), es preciso proclamar que la unión de hecho es una institución que no tiene nada que ver con el matrimonio —Sentencia del Tribunal Constitucional 184/1990 y la 222/92, por todas— aunque las dos estén dentro del derecho de familia. Es más, hoy por hoy, con la existencia jurídica del matrimonio homosexual y el divorcio unilateral, se puede proclamar que la unión de hecho está formada por personas que no quieren, en absoluto, contraer matrimonio con sus consecuencias. Por ello debe huirse de la aplicación por “analogía legis” de normas propias del matrimonio».

La STS de 19 de octubre de 2006 (LA LEY 119510/2006) reitera esta doc-trina añadiendo que: «Es, pues, consustancial a esa diferencia entre la unión

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de hecho y el matrimonio y a la voluntad de eludir las consecuencias derivadas del vínculo matrimonial que se encuentra ínsita en la convivencia “more uxorio” el rechazo que desde la jurisprudencia se proclama de la aplicación por “ana-logía legis” de las normas propias del matrimonio».

Finalmente, la STS de 16 de junio de 2011 (LA LEY 83098/2011), confirma que no se pueden asimilar las parejas de hecho al matrimonio; por lo que ex-cluye la aplicación de la analogía para integrar las correspondientes lagunas normativas. Dice esta sentencia en el fundamento de derecho quinto:

«El art. 4.1 CC establece un sistema para integrar las lagunas que presenta un texto legal, sistema que se basa en un argumento de probabilidad que tiene su fundamento en una razón de semejanza, no de igualdad, de modo que dada una norma que predica una determinada calificación normativa de un objeto, se debe extraer el significado, que comprenda también aquellos sujetos que no están estrecha ni literalmente incluidos, pero presentan con los previstos una semejanza, asumida como relevante en orden a la identidad de las situacio-nes. La regla del art. 4.1 CC es por tanto, instrumental, por lo que debe citarse como infringida acompañada de la norma que debería haberse aplicado dada la semejanza entre las situaciones, regulada y no regulada. Y aquí solo se cita como infringido el art. 1.1 CC, que establece las fuentes del ordenamiento jurídico, pero no se aporta la disposición concreta que, a juicio del recurrente debería haberse aplicado.

La analogía se pretende entre matrimonio y pareja de hecho, lo que ha si-do objeto de discusiones en los diversos tribunales que se han ocupado de la cuestión. La más reciente decisión corresponde a la Corte de Derechos Huma-nos de Estrasburgo, de 10 febrero 2011, en el asunto Korosidou vs Grecia, re-suelto por la sección primera del citado Tribunal. En esta sentencia se niega la asimilación pedida con el siguiente argumento: “las consecuencias jurídicas de un matrimonio de una pareja civil —en la cual dos personas deciden expresa y deliberadamente comprometerse— distingue esta relación de otras formas de vida en común. Más allá de la duración o del carácter solidario de la relación, el elemento determinante es la existencia de un compromiso público, que conlle-va un conjunto de derechos y de obligaciones de orden contractual. De manera que no puede haber analogía entre una pareja casada y un partenariado civil, y por otro lado, una pareja heterosexual u homosexual, donde los miembros han decidido vivir juntos sin devenir esposos o partenarios civiles.[...]”.

Esta Sala ha negado desde hace tiempo que entre el matrimonio y la pareja de hecho exista una relación de analogía. La STS 611/2005, de 12 septiembre, del pleno de esta Sala, dice claramente que la configuración de la unión de hecho “[...] aparece sintéticamente recogida en la sentencia de 17 de junio de 2003 , cuando dice que las uniones “more uxorio”, cada vez más numerosas, constituyen una realidad social, que, cuando reúnen determinados requisitos —constitución voluntaria, estabilidad, permanencia en el tiempo, con aparien-cia pública de comunidad de vida similar a la matrimonial— han merecido el reconocimiento como una modalidad de familia, aunque sin equivalencia con el matrimonio, por lo que no cabe trasponerle el régimen jurídico de éste, salvo en algunos de sus aspectos. La conciencia de los miembros de la unión de operar fuera del régimen jurídico del matrimonio no es razón suficiente para que se desatiendan las importantes consecuencias que se pueden producir en determinados supuestos, entre ellos el de la extinción”. Los argumentos se fundamentan asimismo en la doctrina del TC, que se cita en la sentencia y se omite aquí para mayor claridad en la redacción».

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41. PRESUPUESTOSGENERALESLOCALES.—Exclusióndefacturaelectrónicamediantenormareglamentaria.

Antecedentes.— ¿Cómo se puede excluir de la obligación de presentación de factura electrónica a aquellas cuyo importe sea inferior a 5.000 €?

Contestación.— El art. 4 de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre (BOE del 28), de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, después de establecer la obligatoriedad de la factura elec-trónica, dispone en su último párrafo que «no obstante, las Administraciones Públicas podrán excluir reglamentariamente de esta obligación de facturación electrónica a las facturas cuyo importe sea de hasta 5.000 euros y a las emiti-das por los proveedores a los servicios en el exterior de las Administraciones Públicas hasta que dichas facturas puedan satisfacer los requerimientos para su presentación a través del Punto general de entrada de facturas electrónicas, de acuerdo con la valoración del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y los servicios en el exterior dispongan de los medios y sistemas apropiados para su recepción en dichos servicios».

Pues bien, la expresión «reglamentariamente» no puede significar otra co-sa que debe hacerse a través de una norma que tenga tal carácter. Existiendo, desde nuestro punto de vista, dos opciones:

• Aprobar una ordenanza de factura electrónica excluyendo estas facturas.

• O bien, entendemos que se puede incluir en las Bases de Ejecución del Presupuesto.

En este segundo caso, el problema se centra en considerar si las Bases de ejecución pueden tener la consideración de norma reglamentaria. Nosotros entendemos que sí; y para ello nos basamos en el texto del art. 9 del Real De-creto 500/1990, de 20 de abril (BOE del 27), por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos, que establece, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

1. El Presupuesto General incluirá las bases de ejecución del mismo, que contendrán, para cada ejercicio, la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia Enti-dad y de sus Organismos autónomos, así como aquellas otras necesarias para su acertada gestión. Estableciendo cuantas prevenciones se consideren opor-tunas o convenientes para la mejor realización de los gastos y recaudación de los recursos, sin que se pueda modificar lo legislado para la administración económica ni comprender preceptos de orden administrativo que requieran legalmente de procedimientos y solemnidades específicas distintas de lo pre-ceptuado para el Presupuesto.

2. Las Entidades locales regularán, entre otras materias, en las bases de ejecución del Presupuesto lo siguiente:

— Normas que regulen el procedimiento de ejecución del Presupuesto.

— Documentos y requisitos que, de acuerdo con el tipo de gastos, justifi-quen el reconocimiento de la obligación.

3. Las bases de ejecución del Presupuesto de cada ejercicio podrán remi-tirse a los Reglamentos o Normas de carácter general dictadas por el Pleno.

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Nosotros entendemos que, desde el momento en que el citado pre-cepto habla de «adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria», y de «normas que regulen el procedimiento de eje-cución del Presupuesto», y que permite que pueda remitirse a otras normas locales, les está dando carácter de norma reglamentaria. Por lo que consideramos que sí; que se pueden excluir de la obligación de facturación electrónica a través de las Bases de Ejecución del Presu-puesto. Teniendo en cuenta, además, que a través de éstas se pueden regulan los documentos y requisitos que justifiquen el reconocimiento de la obligación.

42. SERVICIOS PÚBLICOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. Transporte deviajeros.—Consideraciónde losdiscapacitadosen losconcursospara laadjudicacióndelicenciasdetaxi.

Antecedentes.— ¿Es obligatorio reservar un número de licencias de taxi para conductores discapacitados?

Contestación.— Nuestro ordenamiento jurídico se ha ido adaptando progre-sivamente a los criterios que vienen establecidos en las directivas comunitarias y en las convenciones internacionales sobre derechos de las personas con discapacidad; estableciendo que sus demandas y necesidades deben ser cubiertas, de forma que puedan alcanzar la igualdad de oportunidades con respecto al conjunto de los ciudadanos.

A tal efecto, en algunas normas se establecen criterios de aplicación obligatoria en relación con la selección profesional y laboral de personas con discapacidad; y, en otras, criterios meramente potestativos.

El Real Decreto 2271/2004, de 3 de diciembre (BOE del 17), por el que se regula el acceso al empleo público y la provisión de puestos de trabajo de las personas con discapacidad, establece criterios obligatorios para la cobertura de plazas vacantes en las ofertas de empleo público, disponiendo el art. 2.1, que «se reservará un cupo no inferior al cinco por ciento de las vacantes para ser cubiertas entre personas con discapacidad cuyo grado de minusvalía sea igual o superior al 33 por ciento».

La anterior previsión normativa resulta de la trasposición de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000 (DOUE de 2 de diciembre), relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación; que, sin embargo, establece que «la presente Directiva se aplicará a todas las personas, por lo que respecta tanto al sector público como al privado, incluidos los organismos públicos». De modo que, en cualquier ámbito de las relacio-nes laborales, podrán adoptarse criterios y medidas favorecedoras de la integración profesional de los discapacitados, al objeto de evitar situaciones de discriminación directa como indirecta. Entendiendo por la primera el trato de un discapacitado de manera menos favorable que otra persona no discapacitada en situación análoga; y, por la discriminación indirecta, el hecho de que una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros pueda ocasionar una desventaja particular a personas con discapacidad, respecto de otras personas sin discapacidad.

Como ejemplos normativos del establecimiento de criterios potestativos para las administraciones a la hora de favorecer a las personas con discapaci-

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dad, puede citarse la disposición adicional cuarta del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (BOE del 16), por el que se aprueba el texto refun-dido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), que prevé la potes-tad reconocida a los órganos de contratación para señalar, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, la preferencia en la adjudicación de los contratos para las proposiciones presentadas por aquellas empresas públicas o privadas que, en el momento de acreditar su solvencia técnica, tengan en su plantilla un número de trabajadores con discapacidad superior al 2 por 100, o para las proposiciones presentadas por las empresas de inserción reguladas en la Ley 44/2007, de 13 de diciembre (BOE del 14), para la regulación del régimen de las empresas. Esta previsión fue introducida en la legislación de contratación administrativa por la Ley 26/2011, de 1 de agosto (BOE del 2), de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

A partir de lo anteriormente expuesto, podemos concluir que el Ayun-tamiento no resulta obligado a introducir un criterio de reserva de licencias para personas con discapacidad; salvo que la consideración igualitaria de los discapacitados con los aspirantes sin discapacidad suponga una discriminación directa o indirecta. Pero, al mismo tiem-po, el Ayuntamiento podrá acordar dicha reserva potestativamente o, simplemente, establecer un criterio de preferencia en la selección del adjudicatario de la licencia, siempre que el aspirante discapacitado iguale a otro aspirante no discapacitado.

De este modo, en el expediente deberá justificarse adecuadamente la opción elegida. Teniendo en cuenta el principio inspirador del marco jurídico propio aplicable a las personas con discapacidad, de adopción y aplicación de acciones positivas para el fomento del empleo y de la formación profesional de los discapacitados.

43. URBANISMO. Disciplina urbanística.— Exigencia de responsabilidad porlicenciadeobramenorconcedidaporunaEntidadLocalAutónoma.

Antecedentes.— ¿El ayuntamiento puede ejercer la potestad disciplinaria contra los miembros de la Entidad Local Autónoma que han concedido una licencia de obra menor?

Contestación.— El art. 193 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre (BOJA del 31), de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), atribuye la responsa-bilidad de las infracciones urbanísticas, a todos los efectos, a los titulares o miembros de los órganos administrativos y los funcionarios públicos que, por acción u omisión, hayan contribuido directamente a la producción de la infrac-ción (art. 193. 1 b); y al titular del órgano administrativo unipersonal que haya otorgado las licencias o aprobaciones sin los preceptivos informes o en contra de los emitidos en sentido desfavorable por razón de la infracción, los miem-bros de los órganos colegiados que hayan votado a favor de dichas licencias o aprobaciones en idénticas condiciones y el Secretario que en su informe no haya advertido de la omisión de alguno de los preceptivos informes técnico y jurídico, así como los funcionarios facultativos que hayan informado favora-blemente las licencias o aprobaciones (art. 193.2 a). En el mismo sentido se pronuncia el art. 63. 1 b) y 63. 2 a) del Decreto 60/2010, de 16 de marzo (BOJA de 7 de abril) por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía (RDUA).

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Las entidades locales autónomas (ELA), de acuerdo con el 113 de la Ley 5/2010, de 11 de junio (BOJA del 23), de Autonomía Local de Andalucía, son entidades locales creadas para el gobierno y administración de sus propios intereses diferenciados de los generales del municipio, a cuyo efecto ostentan la titularidad de competencias propias y las que puedan serle transferidas por el ayuntamiento; y entre sus competencias propias, entre otras, se encuentra la concesión de licencia de obras menores (art. 123. 1 a). Estando sujetos sus actos al régimen contemplado en el art. 128:

«1. Las resoluciones y acuerdos de los órganos de la entidad local autóno-ma ponen fin a la vía administrativa, salvo que la ley requiera la aprobación posterior municipal o de otras administraciones públicas o que sean adoptados en el ejercicio de competencias delegadas por el ayuntamiento, en cuyo caso podrán ser recurridas ante este.

2. Las entidades locales autónomas responderán directamente de los daños y perjuicios causados a particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus órganos, personal funcionario o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa.»

De acuerdo con este precepto, el Ayuntamiento no puede iniciar un procedimiento sancionador por la infracción urbanística derivada de la concesión de una licencia de obra menor, que haya podido cometer los miembros de la entidad local autónoma que la concedieron, al carecer de competencia sobre obras menores.

Entendemos que la actuación que desde el Ayuntamiento puede hacerse en contra de la presunta actuación ilegal de la ELA es doble: por un lado, puede recurrir en ante la jurisdicción contencioso-administrativa la resolución dictada por la ELA; y, por otro, si a la vista de los documentos e informes obrantes se deduce la existencia de un delito de prevaricación, los hechos deberían ponerse en conocimiento del Ministerio Fiscal, o de la Autoridad Judicial (art. 195.4 LOUA y art. 66.5 RDUA).

44. URBANISMO. Disciplina urbanística.— Destinatarios de las órdenes dedemolición.

Antecedentes.— ¿Es válida la orden de demolición dirigida contra el promotor y no contra el propietario?

Contestación.— Los arts. 231 y siguientes de la Ley 5/2014, de 25 de julio (DOCV del 31), de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana, regulan el procedimiento de protección de la legalidad urbanística vulnerada. Refiriéndose, en todo momento, al «inte-resado» para identificar al sujeto pasivo de dicho procedimiento; incluyendo el destinatario de las órdenes de demolición

Esta terminología, sumamente ambigua ante la ausencia de una delimita-ción del sujeto pasivo de los expedientes de restauración del orden vulnerado, admitiría la interpretación de que puede dirigirse el procedimiento tanto frente al promotor de las obras, como frente al propietario de la finca donde se realizan.

Esta tesis es reforzada por el art. 236.2 de la misma norma, relativo a la medi-da de suspensión inmediata de las obras en curso de ejecución que se efectúen

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sin licencia o sin ajustarse a sus determinaciones. La cual puede notificarse de forma indistinta al promotor, al propietario, al responsable del acto o incluso, en su defecto, a cualquier persona que se encuentre en el lugar de ejecución, reali-zación o desarrollo, y esté relacionada con el mismo, así como a las compañías suministradoras de servicios públicos, para que suspendan el suministro.

Ahora bien, la orden de demolición es un acto administrativo finalizador del procedimiento; cuyos efectos se distancian notablemente de la mera suspen-sión de las obras. El procedimiento de protección de la legalidad urbanística es un procedimiento especial de naturaleza reparadora, cuya finalidad es la res-tauración del ordenamiento urbanístico conculcado. Constituye una reacción administrativa en el que prima el interés público; pudiendo paralizarse las obras de forma cautelar y hasta dictarse la demolición si no se insta su legalización o ésta no es posible.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo señala que el control de la legali-dad urbanística no se articula en un expediente ordinario sino sumario y de contenido limitado; en el que adquiere fundamental relevancia el requerimiento al responsable de la obra para que éste cumpla la carga jurídica impuesta legalmente. La acción dirigida para restaurar la legalidad ha de entenderse con el propietario o poseedor actual, aun cuando no haya sido el responsable de las obras realizadas sin licencia, por cuanto solo él tiene la posibilidad de proceder a la restauración del orden urbanístico infringido. En este sentido, nos encontramos con la STS de 30 de junio de 2000, la cual declara que la orden de demolición se dirige contra el propietario del inmueble, en obligación que éste asume propter rem y que no puede enervarse con la cualidad de tercero registral de buena fe.

En idénticos términos se dicta la STSJ de la Comunidad Valenciana de 25 de enero de 2002 (LA LEY 20477/2002), que, a este respecto, determina que: «la orden de demolición de la construcción ilegalizable no puede dirigirse sino contra el propietario o superficiario de la misma, único legitimado civilmente para la tal demolición, pues el mero promotor o constructor no propietarios no tienen la facultad dominical de destruir la edificación, y ello sin perjuicio de las acciones civiles que pudieran ejercitarse entre ellos en cuanto al coste de la demolición u otros perjuicios imputables a uno u a otro». Criterio que es respaldado recientemente por la STSJ de Andalucía, Sevilla, de 12 mayo 2011 (LA LEY 110672/2011).

De esta manera, la acción de protección de la legalidad urbanística viene a constituir una especie de obligación propter rem. Estando los propietarios obligados a realizar las acciones tendentes a dicha restauración con indepen-dencia de que hayan ejecutado o promovido las obras.

El art. 93.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (BOE del 27), de Régi-men Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administra-tivo Común (LRJAP), establece que la resolución dictada por el órgano admi-nistrativo en virtud de la cual se ordene la realización de un acto de ejecución material deberá ser notificada al particular interesado (en el presente caso propietario). Es decir, se anuda la eficacia del acto material de mandato a la notificación del mismo; pues sólo una vez comunicada la orden de demolición cabe que el destinatario de la misma conozca su existencia y adopte la deci-sión: acatar su contenido y realizar lo ordenado o bien desobedecer el mandato

En caso de incumplimiento del requisito de notificación del acto administra-tivo en el que se instrumenta la orden o mandato, en tanto que tal comunicación

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no se produzca al interesado (propietario), carecerá de eficacia. Así, la STSJ de la Comunidad Valenciana de 23 de octubre de 2009 (LA LEY 276722/2009), considera nula la demolición acordada en el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística que fue notificada a la empresa promotora y no a los interesados directos, por considerar que su falta de participación en el proceso provocaba indefensión.

En resumen, las órdenes de demolición deben dirigirse contra el pro-pietario y no contra el promotor; ya que son los propietarios los obliga-dos a realizar las acciones tendentes a la restauración de la legalidad urbanística. La falta de notificación de esta orden al propietario daría lugar a la nulidad del acto administrativo; circunstancia que podría ser puesta de relieve en un procedimiento contencioso-administrativo.

En todo caso, no creemos que si la orden de demolición vaya dirigida al promotor suponga una infracción del art. 53 LRJAP, puesto que el error del destinatario del acto en nada afectaría a su contenido o sus fines.

45. VEHÍCULOS.—Procedimientoparalaentregadeunvehículoabandona-doauncentrodetratamientodevehículos.

Antecedentes.— ¿Cuál es el procedimiento a seguir para la retirada de vehículos abandonados en la vía pública, cuando tiene una reserva de dominio o un embargo?

Contestación.— Para la determinación del régimen jurídico aplicable a los vehículos abandonados, se ha de atender tanto a la normativa propia en materia de tráfico y vehículos a motor, como a la sectorial reguladora de los residuos urbanos.

En materia de tráfico, y respecto a los vehículos abandonados en la vía pública y trasladados a instalaciones municipales, el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (BOE del 14), por el que se aprueba el Texto Articu-lado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, establece en su art. 86 que «la Administración competente en materia de ges-tión del tráfico podrá ordenar el traslado del vehículo a un Centro Autorizado de Tratamiento de Vehículos para su posterior destrucción y descontaminación: a) Cuando hayan transcurrido más de dos meses desde que el vehículo fuera inmovilizado o retirado de la vía pública y depositado por la Administración y su titular no hubiera formulado alegaciones». De dicho precepto resulta la ne-cesidad de dar trámite de audiencia al titular del vehículo con anterioridad a su traslado a un Centro Autorizado de Tratamiento de Vehículos.

Y, por lo que respecta a la normativa sectorial medioambiental, la Ley 22/2011, de 28 de julio (BOE del 29), de residuos y suelos contaminados, define en su art. 3.b) los residuos domésticos, considerando como tales los vehículos abandonados; y atribuyendo, el art. 12.5.a), a las entidades locales la competencia para el tratamiento de los residuos domésticos, que debe cul-minar con la eliminación de los mismos (art. 23).

Expresamente, la eliminación de vehículos es regulada por el Real Decreto 1383/2002, de 20 de diciembre (BOE de 3 de enero), sobre gestión de vehícu-los al final de su vida útil. Siendo aplicable tal concepto a los vehículos aban-

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donados, de conformidad con lo dispuesto en el art. 2.b). Sin embargo, interesa resaltar de dicho precepto la referencia a que «en todo caso, los vehículos sólo tendrán la consideración de residuos a partir del momento en que sean entregados en un centro autorizado de tratamiento que proceda a su descon-taminación y expida el certificado de destrucción., siendo que dicha obligación es atribuida a los Ayuntamientos en el art. 4.3 cuando dispone que los ayunta-mientos entregarán los vehículos abandonados a un centro de tratamiento para su descontaminación, sin perjuicio del cumplimiento de la normativa sobre trá-fico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial». Téngase en cuenta que la anterior Ley 10/1998, de 21 de abril (BOE del 22), de Residuos, disponía que las Entidades locales adquirirán la propiedad de los residuos urbanos desde su entrega por el poseedor o desde su recogida (art. 20).

Resulta, de la normativa transcrita, que los Ayuntamientos tienen la obli-gación de entregar los vehículos abandonados a un centro autorizado de tratamiento para que se proceda a su destrucción. Adquiriendo el vehículo abandonado el carácter de residuo desde la entrega a dicho centro. Y, para llevar a cabo tal operación, el Ayuntamiento ha de tramitar el correspondiente procedimiento administrativo con audiencia al titular del vehículo.

El Real Decreto 1828/1999, de 3 de diciembre (BOE de 23), por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contrata-ción, aprobó, en su Disposición Adicional Única, el Registro de Bienes Muebles; una de cuyas secciones es la correspondiente «Automóviles y otros Vehículos de Motor». Este Registro se constituye en un registro de titularidades y gravámenes sobre bienes muebles. Sin embargo, ya con anterioridad, la titularidad y otros derechos sobre los vehículos se reflejaba en el Registro de Vehículos regulado por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre (BOE de 26 de enero), por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos. Éste regula, en el art. 32.8, los supuestos de transmisión de un vehículo sobre el que consta anotación de embargo en el Registro de Vehículos de la Dirección General de Tráfico —em-bargo que desde la constitución del Registro de Bienes Muebles también podrá constar en él— disponiendo que «cuando la transmisión afecte a un vehículo sobre el que previamente se haya trabado embargo por una autoridad judicial o administrativa inscrito en el Registro de Vehículos, la Jefatura de Tráfico efec-tuará el cambio de titularidad y renovará el permiso o licencia de circulación, debiendo notificar la existencia del embargo al adquirente, y la identificación y domicilio de éste a la autoridad que lo acordó».

Y el art. 37.4 del mismo Real Decreto 2822/1998, al regular la baja definitiva de un vehículo sobre el que consta una traba de embargo, señala que «cuando la baja afecte a un vehículo sobre el que previamente se haya trabado embargo por una autoridad judicial o administrativa, y que figure anotado en el Registro de Vehículos, la Jefatura de Tráfico, sin perjuicio de efectuar aquélla, lo comu-nicará a la autoridad que acordó el embargo».

Por tanto, cuando el Ayuntamiento va a dar traslado del vehículo aban-donado en los supuestos del art. 86.a) del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial a un centro de tratamiento de vehículos al final de su vida útil, debe dar au-diencia al titular del vehículo; sin que la norma obligue a dar audiencia, asimismo, a los titulares de embargo. Por su parte, en los supuestos de baja definitiva de un vehículo con una traba de embargo, será la Jefatura Provincial de Tráfico la que lo comunique a la autoridad que

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acordó el embargo, quien lo pondrá en conocimiento del embargante; sin que dicha obligación recaiga sobre la entidad local, que se ha de limitar a solicitar y tramitar la baja del vehículo ante el organismo com-petente de tráfico. Y, en todo caso, la baja se efectuará, a pesar del embargo (así se ha de entender la expresión «sin perjuicio de efectuar aquélla»).

Debe tenerse en cuenta que el Boletín Oficial del Estado de 25 de febrero de 2002 publicó la Instrucción de 19 de febrero de 2002, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre actuación de los Registradores de bienes muebles en las transmisiones de vehículos gravados, que concluyó disponiendo que «a partir de la entrada en vigor de esta Instrucción se dejen de practicar las notificaciones prevenidas en los arts. 32.8, 33.5 y 37.4 del Reglamento General de Vehículos aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por entender que están derogados tácitamente por las normas posteriores a que se refiere esta». Las normas referidas son las relativas a la constitución del Registro de Bienes Muebles; siendo éste el único competente para proceder a las anota-ciones de embargo sobre vehículos y demás actos y contratos que las normas determinan con la eficacia propia de un Registro jurídico, así como para la ex-pedición de la publicidad sobre las titularidades y gravámenes sobre los bienes muebles registrados. Por eso, concluye la Instrucción que «la autoridad embar-gante tendrá conocimiento de la transmisión administrativa del vehículo gravado en el instante mismo que se expida por el Registrador de Bienes Muebles la cer-tificación de dominio y cargas en el procedimiento de apremio correspondiente».

A pesar del contenido de la Instrucción y la referencia al art. 37.4 del Real Decreto 2822/1998, debemos mantener la necesidad de que la Jefatura Pro-vincial de Tráfico comunique, a la autoridad que acordó el embargo, la baja de-finitiva del vehículo. Ya que, en este caso, dicha baja derivada del traslado del vehículo al Centro de Tratamiento de Vehículos al final de su vida útil, supondrá la desaparición del vehículo; sin que se llegue a la ejecución del procedimiento de apremio y ejecución del embargo.

En consecuencia, las actuaciones municipales se han de concretar en el traslado del vehículo abandonado —una vez transcurridos más de dos meses desde que el vehículo fuera inmovilizado o retirado de la vía pública y depositado por la Administración— a un centro de tratamiento de vehículos al final de su vida útil; dando audiencia previa al titular del vehículo; y sin necesidad de hacerlo al acreedor embargante. Además, la baja definitiva se ha de tramitar ante la Dirección General de Tráfico; quien, ya tenga conocimiento del embargo por la comunicación del Ayuntamiento, ya por la información recabada del Registro de Bienes Muebles —consta en tal sentido suscrito el 10 de mayo de 2000, un Convenio entre la Di-rección General de Tráfico y la Dirección General de los Registros y del Notariado sobre interconexión informática del Registro de Vehículos y el Registro de Bienes Muebles—, comunicará tal circunstancia a la autoridad que acordó el embargo.

Y, en cuanto a la posibilidad reconocida por el art. 86.3 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial para acordar la sustitución de la destrucción del vehículo por su adjudicación a los servicios de vigilancia y control del tráfico —a pesar de la notificación que se deba realizar a la autoridad embargante— se efectuará el cambio de titularidad a favor de la Administración; quien adquirirá el bien con el carácter demanial en atención a los fines propios de su destino; lo que conllevará necesariamente el carácter inembargable del mismo.

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La polémica sobre la elección directa de los alcaldes

Manuel JaRaMIllO FeRnÁnDeZ

Secretario General del Ayuntamiento de Cantillana

Una vez pasada la tormenta mediática a la que dio lugar el globo-sonda lanzado el pasado ve-rano por miembros del partido que sostiene al Gobierno de la Nación sobre una posible reforma de la LOREG para establecer la elección directa de los Alcaldes es momento adecuado para realizar un estudio técnico y sosegado sobre tal posibilidad. Se analizarán en este trabajo las ventajas e inconvenientes de la elección directa de los Alcaldes y sus repercusiones en el sis-tema institucional local, para después de un estudio histórico de la institución del presupuesto, realizar una propuesta que haría algo más viable el sistema de elección directa.

I IntroduccIón

Durante los meses de verano del recién acabado 2015, el globo-sonda lanzado por el Gobierno, planteando una posible reforma del método de elección de los Alcaldes en el marco de una batería de medidas orientadas hacia la regeneración democrática, generó un intenso y polémico debate. Sin embargo, pocos fueron los trabajos y debates que trataron el asunto con un mínimo de rigor y objetividad no partidista. Hasta en un periódico de tirada nacional como El Mundo apareció un artículo que, con inesperada ignorancia en un medio de su prestigio, ponía en duda la constituciona-lidad de la reforma atendiendo al art. 140 de la Constitución vigente. Por el contrario, el presen-te artículo pretende abordar técnicamente esta espinosa cuestión, sin entrar en valoraciones sobre las prácticas viciosas a las que el plura-lismo partidista puede dar lugar, las cuales se proclama que se pretende evitar mediante una hipotética reforma de la elección de los Alcal-des. Ahora que los medios de comunicación han anunciado que este asunto ha sido retirado

Sumario

i. introducción ii. Viabilidad jurídica de la elección

directa de los alcaldes iii. métodos de elección directa de

alcaldes y calidad democrática iV. Efectos de la elección directa de

alcaldes en el sistema orgánico municipal

V. La doctrina de la división de poderes en montesquieu

Vi. El contractualismo constitucional del siglo xIx y el conflicto constitucional prusiano

Vii. La aprobación de los presupuestos municipales en el régimen local español

Viii. Propuesta para una reforma de la elección de los alcaldes

iX. Conclusiones

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de la agenda política, por lo menos hasta que se celebren las próximas elecciones municipales en mayo de 2015, quizá sea posible realizar un examen profundo y meditado de la oportunidad de la elección directa de los Alcaldes y la fórmula concreta en la que hubiera de tener lugar. En nuestro análisis técnico se tendrán en cuenta fundamentalmente los dos aspectos que se verían más afec-tados: la calidad democrática y la eficacia de la gestión de la Administración municipal.

II. VIabIlIdad jurídIca de la eleccIón dIrecta de los alcaldes

La primera premisa que debemos analizar es precisamente la viabilidad jurídica de la medida. El art. 140 de la Constitución dispone respecto a la elección de los Alcaldes que: «Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos». Por tanto, sin lugar a dudas, podemos afirmar que es constitucional reformar la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General (LOREG), para que los vecinos elijan de forma directa a sus alcaldes.

III. Métodos de eleccIón dIrecta de alcaldes y calIdad deMocrátIca

Hemos adelantado en la introducción que el primer aspecto afectado por una reforma del modo de elección de los alcaldes es el de la calidad democrática; de hecho se ha legitimado una posible reforma de la regulación actual alegando que una elección directa del Alcalde por los vecinos es más democrática que la elección indirecta a través de los concejales. Esta afirmación —y su contra-ria—, hecha a priori sin una propuesta concreta del método de elección directa de los alcaldes, es infundada. Habría que analizar el modelo concreto de elección propuesto de entre los dos modelos posibles de elección directa de alcaldes.

1) El primer modelo consistiría en designar de forma automática al candidato que encabece la lista más votada en el municipio; sistema que con mínimas diferencias derivadas de la distinta naturaleza del ente local, ya se aplica para la elección de los presidentes de los Cabildos Insulares canarios de acuerdo con el art. 201.5 de la LOREG. Por tanto, no se trata de un modelo totalmente desconocido en nuestro sistema institucional local, aunque sí de aplicación minoritaria y que ya ha acreditado su escasa eficacia al no ir acompañado de la supresión o modificación de la moción de cen-sura. No obstante, la curiosidad que acabamos de mencionar, la regla general en nuestro sistema insti-tucional consiste en que el órgano que ejerce la presidencia del poder ejecutivo de una Administración territorial sea elegido por los representantes de la voluntad popular de esa misma instancia territorial.

Pero el auténtico impedimento para la aplicación del modelo de elección directa a favor de la lista más votada no lo constituye el rompimiento con la regla general de la elección indirecta, sino que reside

en que realmente no supone una mejora de la calidad democrática. En un Estado pluralista como el constituido por la Constitución Española de 1978 (art. 1.1), este tipo de elección directa no es adecuado, porque lo que real-mente fomenta es el bipartidismo mediante la concentración del voto útil. En este sentido, el actual sistema de elección indirecta se adapta mejor al valor superior del pluralismo político establecido en nuestra Carta Magna.

2) El otro método de elección directa consistiría en una vota-ción diferenciada de la correspondiente a los concejales. Es decir, existiría una urna para la elección de los concejales que integrarían el Pleno de la Corporación y otra para la elección directa del alcalde por

los vecinos. Con esta fórmula se vendría a imitar al modelo presidencialista norteamericano, inspira-do directamente en el modelo teórico de división de poderes propuesto por Montesquieu en su obra Del Espíritu de las Leyes. En este modelo el Gobierno municipal se configura como un poder fuerte frente a la Asamblea o Cámara de representantes en virtud de su legitimación democrática directa al mismo nivel y de la misma naturaleza que el de dicha Cámara. Desde luego que este método de elección sí que mejoraría la calidad democrática de nuestros ayuntamientos, puesto que, al mismo tiempo que permite una participación directa en la configuración de las instituciones públicas, es

Ahora que los medios de comunicación han anunciado que este asunto ha sido retirado de la agenda política, quizá sea posible realizar un examen profundo y meditado

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respetuoso con el pluralismo político. Por tanto, este sistema de elección directa sí respondería al fin enunciado de regeneración democrática.

IV. efectos de la eleccIón dIrecta de alcaldes en el sIsteMa orgánIco MunIcIpal

El segundo aspecto que sería sustancialmente afectado por un cambio en el modo de elección del Alcalde es el de la distribución de funciones entre los distintos órganos de gobierno municipal. Sería una ingenuidad creer que cambiar la forma de elección de los Alcaldes no debe afectar al resto de la organización municipal, pues la organización municipal es un sistema de equilibrios y contrapesos entre los diversos órganos de gobierno, de modo que una alteración sustancial en uno de ellos, necesariamente ha de afectar al conjunto del sistema institucional municipal. También ha de tenerse en cuenta que las modificaciones en el sistema orgánico municipal finalmente han de repercutir en la gestión municipal y su eficacia, por lo que toda reforma de dicho sistema orgánico ha de ser especialmente prudente y meditada.

Independientemente del modelo de elección directa de Alcalde que se adoptase los problemas que se plantearían serían los mismos. El establecimiento de la elección directa de los Alcaldes re-formando la LOREG sin modificar al mismo tiempo la distribución de atribuciones entre la Alcaldía y el Pleno regulada en los arts. 21 y 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), ni los arts. 197 y 197 bis de la LOREG, que regulan la cuestión de confian-za y la moción de censura, tendría poco o ningún efecto práctico, salvo dificultar la gestión municipal.

Un primer supuesto consistiría en que el partido político al que pertenece el Alcalde también obtuviese la mayoría absoluta. En este caso, la reforma no tendría absolutamente ninguna conse-cuencia. Pero cuando el partido más votado o el partido al que pertenezca el Alcalde elegido de forma separada, no gozase, sin embargo, de la mayoría absoluta en el Pleno, que es en realidad el supuesto en el que se piensa cuando se aborda la necesidad de reformar el sistema de elección de Alcaldes, se plantearían múltiples problemas en la organización y en la gestión municipal.

El primer problema lo encontraríamos en la posibilidad de que mediante una moción de censura presentada al inicio del manda-to se removiera al Alcalde designado de forma directa, con lo que el efecto buscado con la reforma sería ilusorio. Incluso, aunque esa moción de censura no se materializase de forma inmediata, su simple posibilidad supondría que pendiera constantemente sobre el Alcalde una espada de Damocles que condicionaría su gestión, llegando indirectamente a las mismas prácticas viciosas que se pretenden evitar. De lo expuesto, se llega a la clara conclusión de que para garantizar la eficacia real de la modificación del modo de elección de los Alcaldes debe suprimirse también la institución de la moción de censura en el ámbito local. Una reforma del art. 196 de la LOREG determinando la elección directa de Alcaldes no acom-pañada de la supresión de la institución de la moción de censura en el ámbito municipal, o bien, de una reforma del art. 197 que sólo permitiera excepcionalmente el uso de la misma, sería ficticia. Asimismo, aunque a primera vista, no parece imprescindible modificar el régimen de la cuestión de confianza, también sería necesaria su modificación, si bien adaptada al modelo concreto de elección directa del Alcalde. Así, en el caso de que el modelo de elección directa fuese el de nombramiento del candidato que encabece la lista más votada los cambios serían menores, de modo que perdida la confianza por el Alcalde, le sucedería automáticamente en el cargo el siguiente concejal de la lista, salvo que renunciase a tal responsabilidad. Sin embargo, en el sistema de elección directa mediante doble urna quizá la reforma debería tender a una mayor restricción del uso de esta figura a casos más excepcionales de los previstos actualmente, o bien, para restringir su eficacia, podría adoptarse como modelo general el modelo cuestión de confianza constructivo, que actualmente sólo se aplica a la cuestión de confianza vinculada a los presupuestos, en el que para que realmente se entienda perdida la confianza es preciso que en el plazo de un mes desde que se votara el rechazo de la cuestión de confianza no se presentara una moción de censura. Es decir, al no quedar la iniciativa

Para garantizar la eficacia real de la modificación del modo de elección de los Alcaldes, debe suprimirse también la institución de la moción de censura en el ámbito local

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del proceso en manos de los ediles de la oposición, sino en las del mismo Alcalde, a pesar de lo dicho anteriormente sobre la supresión de la moción de censura, se podría admitir de forma indirecta dicha institución en caso de establecerse la elección directa del Alcalde con el fin de ahorrar costo-sos procesos electorales cada vez que se produjese una crisis de gobierno municipal.

El segundo problema que se plantearía radicaría en las dificultades que se plantearían para la ade-cuada gestión municipal. El fenómeno no es novedoso, ya que no ha sido extraño en el régimen local español posterior a la Constitución de 1978 que un equipo de gobierno desarrolle su labor estando en minoría en el Pleno de la Corporación. Un gobierno municipal en minoría que no consiga aprobar el principal instrumento de gobierno municipal, que es el presupuesto, está incapacitado para gobernar de forma efectiva el Ayuntamiento. La solución normal para evitar situaciones de bloqueo ha sido la de realizar pactos de gobierno estables con alguno de los partidos minoritarios del Pleno municipal. Pero precisamente es esta solución la que se trata de evitar por las prácticas viciosas que se considera ge-nera en nuestras Corporaciones Locales. Para ilustrar esa consideración negativa de los pactos entre grupos políticos citaremos un expresivo párrafo escrito por Carl Schmitt, en 1931, en su obra El defensor de la Constitución: «Asimismo el Estado pluralista, con sus continuadas componendas entre partidos y fracciones, transforma el Estado en un cúmulo de compromisos y contratos, por medio de los cuales los partidos que integran la coalición se reparten entre sí, según una proporción numérica, todos los cargos, ingresos y ventajas, y llegan a considerar como equidad la conducta que en esas gestiones observan».

Una solución poco ortodoxa y con una eficacia muy limitada es la articulada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), al introducir una nueva Disposición adicional decimosexta en la LRBRL, que permite a la Junta de

Gobierno Local (compuesta por el Alcalde y los Tenientes de Alcalde que éste designe como miembros de la misma) aprobar determinados instrumentos de carácter económico-financiero, esencialmente el pre-supuesto. Decimos, por un lado, que esta medida no es muy ortodoxa porque traslada la atribución para aprobar unos instrumentos determi-nantes en la gestión municipal a un órgano que en nuestro régimen lo-cal –me refiero a los municipios de régimen común, que son la inmensa mayoría— no se le concede un especial protagonismo, es decir, que es más decorativo que eficaz. Por otro lado, la eficacia de esta norma es muy limitada, en cuanto que sólo podrá aprobarse el presupuesto de la Corporación por esta vía cuando el ejercicio del año inmediato anterior

no se hubiese aprobado y en el presente ejercicio «el Pleno de la Corporación no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria» para su aprobación. Es decir, se trata de una previsión que trata de resolver un estado de excepción en el municipio causado por un bloqueo presupuestario mantenido a largo plazo, pero que no está enfocada a una situación considerada normal.

A la vista del análisis realizado en los párrafos anteriores no parece que el método de elección directa de Alcaldes sea idóneo desde el punto de vista de la eficacia de la gestión municipal y del equilibrio del sistema orgánico municipal.

Sin embargo, la especial legitimación democrática otorgada a los Alcaldes en el caso de elección directa diferenciada mediante doble urna nos permite pensar en nuevas soluciones o mecanismos que eviten el bloqueo del gobierno municipal cuando se encuentra en minoría en el Ayuntamiento Pleno. Para fundamentar una novedosa propuesta realizaremos un estudio histórico y teórico de la doctrina de la división de poderes y su aplicación en el régimen local español.

V. la doctrIna de la dIVIsIón de poderes en MontesquIeu

La doctrina de la división de poderes de Montesquieu, inspirada a su vez en la de John Locke y la práctica constitucional inglesa, fue tomada por el liberalismo político desde la Revolución Americana como fundamento de su nueva organización política. Sin embargo, al adaptar las tesis de Montes-quieu a las necesidades del nuevo Estado burgués se perdió de vista el contexto histórico en el que

Un gobierno municipal en minoría que no consiga aprobar el principal instrumento de gobierno municipal, que es el presupuesto, está incapacitado para gobernar de forma efectiva el Ayuntamiento

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surgieron las mismas y se añadieron nuevos matices que no se encontraban en la doctrina original, sino que derivaban de las circunstancias del momento histórico, el siglo XIX.

Montesquieu, como todo hombre, fue hijo de su tiempo. Su Del espíritu de las leyes se publicó en 1748, es decir, bajo el Antiguo Régimen y, concretamente, en la época del «despotismo ilustrado». Es, pues, una obra cuyo fin es pedagógico y reformista, pero no revolucionario. La obra tiene el objetivo de inspirar reformas legislativas moderadas que mejoren la forma de gobierno monárquica tomando como referencia el modelo inglés y la Antigüedad Clásica, sobre todo la historia de Roma. De su estu-dio directo no se deduce necesariamente que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, deban estar separados y atribuidos respectivamente a la Asamblea representativa (bicameral), al Gobierno y a los jueces. Para Montesquieu ése es un modelo ideal, teniendo en cuenta los precedentes históricos y el modelo de Inglaterra, pero no lo considera como el único posible ni el adecuado en todo caso, sino que en su mentalidad práctica y moderada la «constitución» y las leyes de un país deben adaptarse a sus circunstancias. En este sentido, el Capítulo XIV del Libro XXIX lleva por título «No hay que separar las leyes de las circunstancias en que fueron elaboradas». Este mismo espíritu está presente también en muchos otras partes de la obra como los párrafos 21 y 22 del Libro XIX. De hecho, de la lectura del Libro XI, así como de los Libros XII y XIII se deduce más bien otra idea general: lo importante no es la división y atribución concreta de poderes, sino el equilibrio entre los mismos, de forma que frente a un poder público siempre haya otro que le ponga límites y que al mismo tiempo dicho equilibrio de poderes refleje al mismo tiempo el equilibrio de las fuerzas sociales que sostienen el poder político, lo que viene a anunciar el concepto sociológico constitución de LassaLLe que veremos después.

Asimismo, en ningún momento afirma Montesquieu que dentro de las funciones del poder legislativo deba estar la aprobación de los presupuestos, más bien se refiere en los Libros XI y XIII a la autorización anual de los impuestos, lo que desde luego no es lo mismo. Esta referencia a la aprobación anual de los impuestos sí que es propia del Antiguo Régimen, ya que las monar-quías europeas, para sostener sus cada vez mayores gastos debían pedir autorización a los representantes de los cuerpos del Estado reunidos en Cortes, Parlamento o Estados Generales, para aprobar los impuestos que se pretendían recaudar. De hecho, la reunión de los Estados Generales por Luis XVI para obtener la autorización de mayores impuestos fue la mecha que hizo estallar la Revolución Francesa. Sin embargo, la institución de los presupuestos, tal como actualmente la concebimos era desconocida por Montesquieu. Esto explicaría que en los EEUU, el Estado que más fielmente siguió el espíritu de la obra de Montesquieu, la institución del presupuesto no fuera regulada formalmente hasta el siglo XX, habiéndolos formado en la práctica las cámaras de representantes, pero sin ninguna habilita-ción expresa y procedimiento predeterminado. En Europa, no sería hasta finales del siglo XVIII cuando el Ministro de finanzas de Inglaterra llevó a la consideración del parlamento, sus planes de gastos para el período fiscal inmediato siguiente, incluyendo un resumen de gastos del año anterior, y un programa de impuestos y recomendaciones; si bien no se consolidaría la institución del presupuesto hasta cerca de mediados del siglo XIX en el marco de las exigencias de transparencia al Gobierno y luchas de poder entre el poder legislativo y el ejecutivo. Debemos advertir además que el concepto de presupuestos se modificó durante el s. XX respecto a los ingresos, pues si en el siglo XIX la autorización de la Ley de Presupuestos se refería tanto a ingresos como a gastos, en el siglo XX un Estado cada vez más interven-cionista necesitó para el mantenimiento de un flujo constante de ingresos, separar la regulación tributaria de los presupuestos, de modo que actualmente sólo se mantiene el carácter limitativo del presupuesto respecto a los gastos, pero no respecto al estado de ingresos, que es una mera previsión.

VI. el contractualIsMo constItucIonal del sIglo XIX y el conflIcto constItucIonal prusIano

Habiendo dejado aclarado que la teoría de la división de poderes concebida por Montesquieu no incluía en su formulación original la potestad presupuestaria del poder legislativo, debemos desvelar

Al adaptar las tesis de Montesquieu a las necesidades del nuevo Estado burgués se perdió de vista el contexto histórico en el que surgieron

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las causas reales que motivaron que durante el siglo XIX se impusiera la potestad presupuestaria de las asambleas legislativas frente al poder ejecutivo. Teóricamente se justifica la potestad de la asamblea legislativa para aprobar los presupuestos con dos tipos de argumentos:

1. El principio de unidad del Derecho Financiero. Teniendo en cuenta que si la regulación de los impuestos correspondía a la Asamblea Nacional y, consecuentemente, los mismos eran estable-cidos y determinados con carácter general por una Ley, en el caso de que la potestad presupuestaria correspondiera exclusivamente al poder ejecutivo, entonces se podrían producir discordancias que impidieran una adecuada ejecución presupuestaria. Por consiguiente, para asegurar una adecuada armonización entre la legislación tributaria y el presupuesto es conveniente que sea el mismo órgano el que tenga la competencia para la aprobación de los impuestos y del presupuesto. Un argumento respetable pero que no tiene un anclaje real en el principio de división de poderes, por cuanto que precisamente éste último lo que intenta evitar es la concentración de poder, sin que consideraciones de eficacia puedan prevalecer. Además, se trata de un razonamiento con doble filo, ya que la unidad de actuación en el Derecho Financiero se podría alcanzar del mismo modo concentrando todas las facultades en el poder ejecutivo en vez de en el poder legislativo.

2. La superioridad de la legitimidad democrática de la representación nacional frente al gobierno monárquico. Este argumento manifiesta el recelo que el liberalismo burgués tenía respecto al poder ejecutivo, que en Europa tuvo un gran predicamento por la influencia jacobina y sobre todo

por la inercia que ya provenía del Antiguo Régimen de considerar al go-bierno monárquico como un despilfarrador que esquilmaba a las fuentes de riqueza de la nación. Asimismo, refleja la pugna principal de pode-res durante el siglo XIX: la monarquía domina el poder ejecutivo, que controla al ejército y que tiene el apoyo de la aristocracia terrateniente, frente a la alta burguesía, detentadora cada vez más del poder econó-mico y financiero, que domina a su vez el poder legislativo. De hecho, el constitucionalismo del siglo XIX no se puede concebir de otra manera que como un gran pacto entre los dos principales poderes del momento histórico: la monarquía y la alta burguesía. Esta concepción contractual

de la constitución se extiende a todos los ámbitos del Derecho público y, por tanto, también al Derecho Presupuestario. Se llega a afirmar así, que «el derecho presupuestario descansa sobre la idea de que entre los dos contratantes se estipula regularmente un convenio presupuestario» que es la forma en que es denominada la Ley de Presupuestos. Pero como en este contrato la parte «buena» es la de la representación nacional y la «mala» es el gobierno monárquico, la aprobación de los presupuestos debe corresponder a la asamblea legislativa. Con maestría describe Carl scHMitt esta concepción en su obra El defensor de la Constitución: «El Parlamento, en cuanto representación popular, se convierte en este caso en verdadero defensor y garante de la Constitución, porque el otro elemento contratante, el Gobierno, sólo a regañadientes ha consentido el pacto. Por esta razón, el Gobierno suscita descon-fianza; exige gastos e impuestos; se le imagina dilapidador, y a la representación nacional, en cambio, se la tiene como una entidad sobria y enemiga de dispendios, idea que en conjunto era cierta, o podía serlo. La tendencia del liberal siglo XIX era la de limitar en lo posible el Estado a un mínimo, impedirle ante todo intervenciones y ataques a la Economía, y neutralizarlo en absoluto, en lo posible, frente a la Sociedad y a sus pugnas de intereses, para que la Sociedad y la Economía adoptaran en su sector respectivo las necesarias decisiones, según sus principios inmanentes».

Partiendo de la naturaleza contractual del constitucionalismo del siglo XIX se llega a la afirmación de que los conflictos constitucionales no son conflictos jurídicos, sino conflictos de poder entre las partes contratantes. Por tanto, detrás de la constitución formal, escrita y oficialmente promulgada, está la constitución real, los poderes fácticos de la sociedad que sustentan su vigencia efectiva. A este concepto sociológico de Constitución llegó Ferdinand LassaLLe tras el conflicto constitucional prusiano que se desarrolló entre 1862 y 1866. Dicho conflicto tuvo justamente como objeto las con-secuencias de la falta de aprobación de la Ley de Presupuestos. De forma sucinta explicaremos el contexto histórico en el que se produjo el conflicto constitucional prusiano para facilitar al lector la comprensión de las conclusiones extraídas del mismo. Prusia no fue ajena al brote revolucionario

El derecho presupuestario descansa sobre la idea de que entre los dos contratantes se estipula regularmente un convenio presupuestario

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que sacudió Europa en 1848 de forma que tras una sublevación que por unos días hizo perder a las fuerzas monárquicas el control de Berlín, el monarca Federico Guillermo IV se vio obligado a conceder una Carta Constitucional ese mismo año y a convocar elecciones al nuevo Parlamento, compuesto de dos cámaras. Dicha «Carta otorgada», tras algunas modificaciones refrendadas por las cámaras legislativas, se convirtió en la Constitución de 1850. Dicha Constitución otorgaba al Parlamento, como era habitual en el constitucionalismo europeo de la época, la potestad para la aprobación de los presupuestos presentados por el Gobierno. Durante los diez primeros años de régimen constitucional prusiano el nuevo sistema funcionó sin problemas al obtener los conservadores la mayoría de la repre-sentación en el Parlamento. Pero una vez que se hubieron rein-corporado al proceso político y reorganizado en un nuevo partido los liberales radicales ganaron las elecciones de 1861 con una amplia mayoría. Con dicha mayoría bloquearon la aprobación de la Ley del Presupuesto con la finalidad política de frenar la refor-ma del ejército que propulsaba el joven monarca que ambicionaba liderar el proceso de reunificación alemana e imponer la hegemonía de Prusia en la nueva nación alemana, pero que exigía cuantiosos esfuerzos económicos y que afectaba a algunas libertades y derechos civiles. Esto es, el bloqueo presupuestario se utilizó como instrumento político para obstaculizar la gestión del poder ejecutivo. De hecho, se ponía en cuestión si estaba legitimada cualquier actividad de gestión del Gobierno, puesto que sin dotación presupuestaria teóricamente no se podía realizar ningún gasto y sin realizar gasto es imposible desarrollar cualquier actividad ejecutiva. Este problema nos termina de revelar la auténtica naturaleza del presupuesto como instrumento de gestión, frente a la ficticia naturaleza legislativa que le ha atribuido el liberalismo por razones coyunturales. Los presupuestos no sólo no tienen una vigencia indefinida, que sería la propia de las leyes según el concepto filosófico de ley surgido en la Ilustración recibido por la Ciencia Jurídica positivista del siglo XIX, sino que además son el principal instrumento que el poder ejecutivo tiene para poder ejercer su labor de gobierno, pues el presupuesto distribuye los recursos económicos entre los diferentes departamentos o áreas de gestión, priorizando unas políticas públicas sobre otras y unos programas de actuación sobre otros; determina las inversiones a realizar en cada ejercicio; y prevé, al mismo tiempo, los recursos necesarios para financiar todos esos gastos. Ante la laguna constitucional —en esa época todavía no se había instituido la prórroga automática de los presupuestos— el nuevo Gobierno de Bismarck se limitó a seguir desarrollando su función ejecutiva, creando una nueva práctica constitucional. Co-incidieron así BisMarck y LassaLLe en calificar este conflicto constitucional como un conflicto entre los poderes reales y no como un conflicto jurídico. Este conflicto constitucional no fue superado hasta 1866, cuando tras la victoria en la guerra contra Austria el prestigio de BisMarck produjo un vuelco electoral, volviendo a conseguir los conservadores la mayoría en el Parlamento. El Parlamento de mayoría conservadora aprobó los presupuestos del año corriente y convalidó la actuación del Go-bierno de los años anteriores. La fuerza de los hechos resolvía finalmente el problema jurídico.

VII. la aprobacIón de los presupuestos MunIcIpales en el régIMen local español

Como hemos expuesto en el apartado quinto, la institución de los presupuestos no se consolida en Europa hasta pasado el primer tercio del siglo XIX. En España, con la llegada al gobierno de los liberales en 1833, al recabar la Reina Regente su apoyo para hacer frente a las pretensiones dinásticas del infante D. Carlos frente a su hija Isabel II, se producen profundos cambios en las es-tructuras políticas y administrativas. Entre otras reformas se implanta la institución del presupuesto en todos los ámbitos políticos. En el ámbito local debemos destacar que la primera regulación de los presupuestos de los municipios se realiza en los arts. 88 y siguientes de la Ley de organización y atribuciones de los Ayuntamientos del año 1840, mientras que en el caso de las Diputaciones Provinciales, al no llegar a aprobarse en ese mismo año el proyecto de la Ley organización de las Diputaciones Provinciales, tendría que esperarse a la aprobación de la Ley de 1845. En todo caso, ha de destacarse que desde estos orígenes normativos la aprobación del presupuesto ha sido en-comendada invariablemente al Pleno u órgano colegiado representativo de toda entidad local. Esto

Detrás de la constitución formal, escrita y oficialmente promulgada, está la constitución real, los poderes fácticos de la sociedad que sustentan su vigencia efectiva

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es, la tradición de nuestro régimen local es clara: el presupuesto, aunque preparado por el órgano unipersonal de gobierno que ostenta la presidencia de la Corporación, debe ser aprobado por el Pleno. La razón de esta tradición unívoca del régimen local español se puede atribuir a múltiples cau-sas como las reminiscencias del régimen local tradicional español en el que correspondía al órgano representativo colegiado la adopción de las más importantes decisiones, la mayor representatividad del Pleno respecto al órgano ejecutivo unipersonal, pero sobre todo el mimetismo respecto al modelo estatal, en el que la aprobación de los presupuestos corresponde a las asambleas de representantes y no al gobierno.

No obstante, también debemos de realizar una precisión sobre esta tradición del régimen local español, la cual versa sobre la naturaleza de la división de funciones entre los distintos órganos de

gobierno municipal. Desde la misma Ley municipal de 1840 se ha confi-gurado a la Administración Local como una parte del poder ejecutivo sin autonomía política propia, carente por tanto de potestad legislativa. Esta concepción centralista y administrativa de la Administración Local motivó las críticas acérrimas de los progresistas liberales de la época, llegando a ser la oposición a esta Ley una de las causas principales de la renuncia de María Cristina de Borbón-Dos Sicilias a la regencia. En consecuencia, la división de funciones entre los distintos órganos de gobierno municipal no atiende a la clásica distinción de división de poderes liberal, sino que en realidad todas las funciones desarrolladas por los entes que confor-

man la Administración Local se encuadran en el ejercicio del poder ejecutivo. Cuando el Pleno de una Corporación Local aprueba unas ordenanzas, un reglamento de organización o los presupuestos, no está ejerciendo facultades legislativas, sino la potestad reglamentaria que es propia del poder ejecutivo. Esta auténtica naturaleza ejecutiva de las atribuciones del Pleno queda confirmada a la vista de que el Pleno desarrolla múltiples atribuciones que son claramente ejecutivas y que carecen de carácter regulador como, por ejemplo, la preparación y adjudicación de determinados contratos administrativos. En resumen, extrapolar al ámbito local la división de poderes existente en el ámbito estatal o, incluso, en el autonómico, resulta totalmente inadecuado, por mucho que esa sea la tendencia que se observa en las sucesivas reformas del régimen local en España desde el pacto local de 1999.

VIII. propuesta para una reforMa de la eleccIón de los alcaldes

En los apartados tercero y cuarto habíamos intentado demostrar que por motivos de calidad democrática la única fórmula de elección directa de Alcaldes admisible sería aquél en el que se ha-bilitase una segunda urna para votar de forma diferenciada a la elección de los concejales al Alcalde o Alcaldesa, pero que en todo caso la elección directa del Alcalde causaría graves problemas para una adecuada gestión del Ayuntamiento en caso de que el grupo político del mismo se encontrase en minoría en el Pleno de la Corporación. Un Alcalde que no logra aprobar los presupuestos munici-pales difícilmente podrá desarrollar una adecuada gestión de los intereses y necesidades vecinales. Si se pretende que la Alcaldía impulse y coordine eficazmente todos los servicios municipales, si se quiere que el equipo de gobierno realice una gestión medianamente ordenada y planificada, y, en definitiva, para que un Alcalde pueda desarrollar un programa de gobierno propio necesitará aprobar unos presupuestos municipales en los que se distribuyan los recursos de financieros del Ayuntamiento conforme a dicho programa, priorizando unas áreas de gasto respecto a otras o priorizando las inversiones sobre los gastos corrientes. El margen de decisión en la gestión pública municipal irremediablemente tiene un reflejo presupuestario. En consecuencia, la modificación de la LOREG para que la elección del Alcalde la realicen los vecinos de forma directa sólo sería viable en la práctica diaria municipal si fuera acompañada de una alteración rompedora de la distribución de funciones entre el Pleno y la Alcaldía: atribuir al Alcalde la competencia para la aprobación de los presupuestos municipales.

Somos conscientes de que esta propuesta parece demasiado atrevida a primera vista, pero después de todo lo anteriormente expuesto podemos alegar varios argumentos que justifiquen tan arriesgada propuesta:

Extrapolar al ámbito local la división de poderes existente en el ámbito estatal o, incluso, en el autonómico, resulta totalmente inadecuado

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1. La especial legitimidad democrática de la que se verían investidos los Alcaldes en caso de determinarse su elección directa y diferenciada como en el modelo presidencialista norteamericano.

2. La propuesta no lesiona la doctrina de la división de poderes. En este sentido hemos comprobado que en la formu-lación teórica de Montesquieu no se incluía la aprobación del presupuesto como una función propia del poder legislativo y que realmente, como dejó patente el conflicto constitucional prusiano, su naturaleza es más ejecutiva que legislativa. Esta afirmación se refuerza si se tiene en cuenta que en las entidades locales la distribución de funciones entre los distintos órganos de gobierno municipal por definición no puede atender al esquema clásico de la división de poderes, en cuanto que las entidades locales carecen de funciones legislativas o judiciales, sino que sólo desarrollan funciones ejecutivas.

3. Desde el punto de vista sociológico de LassaLLe, tampoco afectaría al equilibrio de fuerzas en-tre los diversos poderes sociales de los municipios, pues en el ámbito local los órganos de gobierno no están diseñados para representar los intereses de ninguna clase social.

4. Los estrictos límites que tendría la Alcaldía en la elaboración de los presupuestos. Así, por un lado se encuentran los rígidos límites contenidos en la obligación de aprobar los presu-puestos equilibrados, sujetos al principio de estabilidad presupuestaria y, ante todo, a la regla de gasto y a los límites que las leyes de presupuestos generales del Estado imponen en mate-ria de gastos de personal. Por otro lado, al permanecer la potestad de aprobar las ordenanzas fiscales en el Pleno, para poder incrementar los ingresos de la Hacienda Local por esta vía y equilibrar un posible aumento de gastos, la Alcaldía necesitaría contar con la colaboración de dicho órgano colegiado.

5. La elaboración de los presupuestos se realizaría con más celeridad y unidad de criterio, ven-taja que es propia de la toma de decisiones por un órgano unipersonal. No obstante, en caso de que el titular de la Alcaldía hubiera llegado a acuerdos de gobierno con los grupos mayoritarios del Pleno esta ventaja podría desaparecer.

No obstante, debemos reconocer que esta propuesta también tendría sus puntos débiles. Las desventajas que podría acarrear el modelo propuesto serían esencialmente las siguientes:

1. Es contraria a la tradición del régimen local español en virtud de la cual la aprobación del pre-supuesto corresponde al órgano colegiado representativo, el Pleno. Esta es una tradición que deriva a su vez de la clásica atribución del parlamentarismo liberal burgués de la facultad parlamentaria de aprobación de los presupuestos.

2. El desequilibrio que podría generar en la organización municipal a favor de la Alcaldía, que concentraría en los municipios de régimen común un mayor número y las principales competencias.

3. Los acuerdos adoptados por un órgano colegiado suelen ser más mesurados y reflexivos, por lo que unos presupuestos no aprobados por el Pleno de la Corporación pueden carecer del equilibrio que debe estar presente en la determinación de las políticas públicas.

IX. conclusIones

La organización municipal constituye un complejo sistema en el que la alteración de cualquiera de sus elementos afecta a todo el conjunto y debe conllevar otras modificaciones que reequilibren el sistema en su integridad. Consecuentemente, la propuesta de modificación de la forma de elec-ción de los alcaldes debe ser cuidadosamente estudiada para prever todos los efectos que pudiera causar, para así realizar una ponderación adecuada de los beneficios y desventajas que la reforma a adoptar llevara consigo.

El margen de decisión en la gestión pública municipal irremediablemente tiene un reflejo presupuestario

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El resultado de nuestro análisis nos ha conducido a una conclusión: la elección directa de los Alcaldes sólo es admisible desde un punto de vista de calidad democrática mediante un sistema de votación separada de la de los concejales que componen el Pleno y desde un punto de vista práctico

o de eficacia sólo es viable si además se otorga a la Alcaldía la principal herramienta de gestión municipal: el presupuesto.

Sin embargo, no se pueden desconocer las desventajas de seme-jante reforma, principalmente el desequilibrio en el sistema orgánico municipal a favor de la Alcaldía en detrimento del Pleno de la Corpo-ración, lo que choca frontalmente con la tradición del régimen local español. Dejaremos a la consideración del lector la ponderación de las ventajas y contrapartidas de una reforma absolutamente innovadora del régimen local español, si bien, nos gustaría plantear una reflexión final:

cuando existen otros ámbitos en los que es más patente la necesidad de adoptar medidas de rege-neración democrática y cuando tal medida podría causar desequilibrios en el conjunto del sistema institucional de los municipios, ¿realmente merece la pena embarcarse en la aventura de modificar el modo de elección de los Alcaldes?

La elección directa de los Alcaldes sólo es admisible mediante un sistema de votación separada de la de los concejales que componen el Pleno

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El impuesto sobre Bienes inmuebles y las ayudas para su pago

Esteban FErNÁNDEZ maTEoS

Secretario de Administración Local. Categoría Superior

El presente trabajo expone la problemática que desde hace varios años se viene observando en relación con el pago de la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Los Ayuntamientos conscientes de la realidad económica de sus vecinos que han de soportar entre otros el pago de este Impuesto, a través del Ayuntamiento Pleno, adoptan determinados acuerdos, que por tener su conexión con el ámbito tributario, no guardan consonancia con lo indicado en el art. 9 del TRLRHL.

I. IntroduccIón

Es conocido por todos que muchos Ayunta-mientos de la geografía española, ante la situa-ción de crisis actual, y con el fin de ayudar a los colectivos más desfavorecidos por la situación económica en que se encuentran, aprueban mediante convocatorias, reglamentos, orde-nanzas etc., que se conceda a los vecinos de

su municipio una serie de ayudas de carácter económico, destinadas a pagar parte del importe de la cuota líquida del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. En algunos casos hasta determinadas clases de tasas.

En relación con esta situación, lo que en definitiva se produce es la entrega de una determina-da cantidad de dinero como subvención o ayuda, para reducir el importe de la cuota a abonar en un impuesto, concretamente el IBI, que llega a ser en definitiva un beneficio fiscal, pues la cuota líquida a pagar se ha visto reducida, y no a través de una bonificación o una exención, de carácter tributario.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, modificada por la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de las Administración Local, atribuye a los municipios en su art. 25, letra e, competencias en materia de «evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en riesgo de exclusión social».

Colaboraciones

Sumario

i. introducción ii. Legislación sobre la materia iii. Jurisprudencia aplicable iV. Conclusiones

Colaboraciones


OPINIÓN

En el ejercicio de estas competencias, los ayuntamientos muestran un especial interés en contri-buir a mejorar las condiciones sociales de determinados colectivos y, en especial:

a) A las familias.

b) Tercera edad.

c) Discapacitados.

d) Víctimas de violencia de género.

e) Colectivos sociales tales como las familias monoparentales con hijos/as menores a su cargo derivadas de situaciones de conflicto familiar o social.

f) Otros.

Y para que reúnan la condición de beneficiario de la ayuda económica destinada al pago del Impuesto, los requisitos que han de cumplir pueden ser a título de ejemplo son:

1º. Que el beneficiario esté empadronado y resida en el término municipal.

2º. Que sea propietario usufructuario, concesionario o titular de un derecho de superficie sobre la vivienda donde habitualmente reside, siempre que ésta se encuentre en el término muni-cipal.

3º. Padres o madres con hijos menores a su cargo discapacitados que ostenten la titularidad del recibo del IBI

4º. Encontrarse en situación de desempleo.

5º. Otros, de muy diferente casuística.

Entendiendo todas las razones que, desde el punto de vista social, se producen para ayudar a los colectivos más desfavorecidos, y más en este momento, lo que en definitiva se produce al conceder este tipo de ayudas, es una minora-ción de la cuota a abonar en un determinado impuesto, vulnerando así el principio de igualdad en materia tributaria.

Esta situación es la que va a ser objeto de análisis a través del pre-sente trabajo, habida cuenta de que el art. 9 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se ve afectado de manera considerable.

II. legIslacIón sobre la MaterIa

A) El impuesto sobre Bienes Inmuebles, conforme se define en el art. 60 del Real Decreto Le-gislativo 2/2004, es un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles establecidos en la ley.

Al tratarse por tanto de un impuesto de carácter municipal, todo lo concerniente a su regulación (excepto el supuesto en que se permita la actuación municipal a través de una ordenanza), no puede llevarse a cabo de una manera diferenciada por cada municipio, sino que ha de estarse a lo estable-cido en la legislación vigente en materia tributaria como es el caso que nos ocupa.

Toda la legislación de ámbito estatal correspondiente a este impuesto se encuentra establecida en los arts. 60 a 77 ambos inclusive del mencionado Real Decreto Legislativo, recogiéndose dentro de este articulado los supuestos de exenciones y bonificaciones, así como aquellas cuestiones que se pueden regular por el municipio a través una ordenanza municipal.

B) Además de la legislación reguladora de este impuesto, se han de tener en cuenta los siguien-tes preceptos legales.

Conceder este tipo de ayudas produce una minoración de la cuota a abonar, vulnerando el principio de igualdad en materia tributaria

Colaboraciones


OPINIÓN

La Ley 58/2003 de 17 de diciembre General Tributaria, establece en su art. 8 apartado d) la re-gulación en todo caso por ley de:

d) El establecimiento, modificación, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones, bonificaciones, deducciones y demás beneficios o incentivos fiscales.

El mismo texto legal en sus arts. 14 y 75 regula cuestiones que tienen también relación con el tema que nos ocupa. Prohibiendo, el art. 14, la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible, de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales. Y el art. 75 la condonación de deudas tributarias, que sólo podrán condonarse en virtud de ley en la cuantía y con los requisitos que en la misma se determinen.

C) También el Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en su art. 9, determina que «No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales, que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales».

Además y en línea con esta corriente legislativa a la hora de regular los beneficios fiscales, que estuviesen establecidos en los tributos locales, la disposición adicional novena de la derogada Ley 39/1988 ya suprimió cuantos beneficios fiscales estuviesen esta-blecidos en los tributos locales.

D) El contenido de este asunto también tiene su conexión con el principio de reserva de Ley, que como ya se ha indicado el art. 8 de la Ley 58/2003 General Tributaria, determina la obligatorie-dad de que cualquier tipo de beneficio fiscal, como es el caso que nos ocupa ha de ser en todo caso regulado mediante ley.

Por ello, las Entidades locales, sin capacidad legislativa, no pueden adoptar acuerdos relativos a conceder ayudas de este tipo, que en definitiva es un beneficio fiscal, para el pago de sus propios tributos, ni reconocer otros distintos de los expresamente establecidos en una ley formal del Esta-do, en las Leyes de Presupuestos Generales, o cuando una Ley en concreto así lo prevea o en los Tratados Internacionales.

III. jurIsprudencIa aplIcable

Este tipo de situaciones tampoco tiene su cabida en el contenido de una ordenanza fiscal, pues las exenciones o bonificaciones que se incluyan, han de ser únicamente aquellas contempladas en la legislación estatal y que cada ayuntamiento puede o no acogerse a ellas.

No cabe, por tanto, la creación de supuestos de nuevas exenciones o bonificaciones según el criterio de cada Corporación Municipal.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo mediante Sentencia de 19 de mayo de 2014 ha anulado un artículo recogido en una ordenanza municipal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, cuyo contenido era del siguiente tenor literal:

«El importe del recibo a pagar será el resultado de restar de la cuota líquida del impuesto, la subvención que en su caso corresponda, según lo establecido en la Ordenanza Municipal reguladora de la Subvención al empadronado en el municipio de.… para el pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles».

Bajo los siguientes argumentos:

«Partiendo del respeto a la autonomía local y la posibilidad legal de que los Ayuntamientos apliquen en las ordenanzas fiscales beneficios potestativos, éstos se fijarán con respecto a la previsiones legales del TRLHL y de la Ley General Tributaria, lo que nos lleva a sentar que las reducciones que se realicen en las cuotas impositivas deberán regirse por las determinaciones legales».

Cualquier tipo de beneficio fiscal ha de ser, en todo caso, regulado mediante ley

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OPINIÓN

«En materia impositiva, ha de estarse en todo momento a las previsiones contenidas en el art. 74.2 del TRLHL, y para evitar las excesivas subidas o poner un límite a los posibles incrementos anuales de la cuota del IBI, debe acudirse a las reducciones por bonificaciones potestativas con su consiguiente régimen normativo, en lugar de utilizar el peculiar sistema de subvenciones ajenas en su naturaleza jurídica y fines al ámbito fiscal.»

IV. conclusIones

• El campo donde los Ayuntamiento pueden actuar en materia tributaria es a través de las Orde-nanzas fiscales, cuyas exenciones o bonificaciones han de venir contempladas en la ley. Este tipo de situaciones no puede tener cabida en el contenido de la ordenanza reguladora del Impuesto del IBI.

• El art, 9 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, determina que no se pueden reconocer otro tipo de beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en normas con rango de Ley.

• Analizado este tipo de ayuda como subvención que se pueda en-tregar a los ciudadanos, no se cumplen los requisitos que se enumeran en el art. 2 de la Ley 38/2003 de la Ley General de Subvenciones, para ser un supuesto subvencionable.

• Por otra parte la concesión como ayuda de carácter social, es decir, por razón de la situación en que se encuentra el beneficiario, su finalidad, no es de la misma naturaleza de otro tipo de ayudas que se entregan para ayudar a estos ciudadanos a paliar deter-minada situación de urgente necesidad, sino que, lo que en definitiva se produce es un beneficio fiscal no recogido en normativa legal alguna y expresamente prohibido por el art. 9 del TRLRHL.

• En ningún caso se puede disfrazar un bonificación, con el nombre de subvención, que excede de sus competencias, sin habilitación normativa y vulnerando el principio de reserva de ley.

En ningún caso se puede disfrazar un bonificación, con el nombre de subvención

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Disposiciones sobre contratación pública dictadas en el año 2014

José manuel marTÍNEZ FErNÁNDEZ

Funcionario de Administración Local con habilitación de carácter estatal

Subescala de Secretaría, categoría Superior

Vicesecretario del Ayuntamiento de Valladolid

Aunque en el año 2014 sólo se han modificado dos párrafos de dos artículos del TRLCSP, se han dictado más de ochenta disposiciones normativas estatales y autonómicas que afectan directa o indirectamente la contratación pública. Pero sin duda lo más significativo ha sido la aprobación por el Parlamento Europeo de tres nuevas directivas que todos los Estados de la Unión han de trasponer a su derecho interno antes del año 2016. En este trabajo hacemos un repaso sistemá-tico por esas normas, con un breve resumen y comentario sobre las más significativas.

I. IntroduccIón

Si a lo largo del año 2013 fueron objeto de modificación más de sesenta preceptos del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sec-tor Público (RDL 3/2011, de 14 de noviembre, en adelante TRLCSP) (más de uno en varias ocasiones)1, en pasado año 2014 sólo dos apartados de dos artículos fueron directamente modificados: los arts. 216.4 y 271.1. Y tampoco indirectamente han sido muchos los preceptos afectados por reformas normativas: la apertura de cuentas de situación de fondos; la contrata-ción de servicios de seguridad privada por las

administraciones públicas; referencia a la huella de carbono como consideración de tipo medioam-biental en los contratos; el semestral cambio del tipo de interés de demora; composición de mesas de contratación o declaración de nuevos bienes de contratación centralizada estatal.

Pero el 14 de enero de 2014 Parlamento Europeo aprobó cuatro Directivas que modifican direc-tamente el marco jurídico comunitario sobre contratación pública, derogando las hasta entonces vigentes de 2004 (Directiva 2014/24/UE, sobre contratos y Directiva 2014/25/UE sobre contratos en los sectores «especiales»), y regulando por primera vez los contratos de gestión de servicios públicos (Directiva 2014/23/UE). Además, se ha dictado también una nueva Directiva sobre factura electrónica (Directiva 2014/55/UE). Quizá por ello el legislador no haya querido abrumarnos de nue-vo con constantes retoques a un texto que ya tiene los días contados. Y tal vez por ello sigan pen-dientes de aprobación proyectos de Ley que fueron anunciados en el 2013 que preveían modificar el TRLCSP: la Ley de lucha contra la corrupción y la Ley de desindexación de la economía. También está pendiente de aprobación la modifican del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RD 1098/2001, de 12 de octubre), sobre la solvencia de los contratis-tas clasificación, en cumplimiento de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura

1 Comentadas en el artículo que, con el mismo título, publiqué en esta misma revista en el núm. 3 de marzo de 2014, págs. 265 a 290.

Sumario

i. introducción ii. Normativa estatal sobre

contratación pública iii. Disposiciones normativas

autonómicas sobre contratación pública

iV. Disposiciones sobre contratación pública de la unión Europea

Colaboraciones


OPINIÓN

electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público. Y también está aún en tramitación el Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Procedimientos de Revisión en Materia Contractual.

Abordaremos someramente la nueva regulación comunitaria en el epígrafe IV de este trabajo. Anticipamos aquí simplemente que las tres Directivas sobre contratación utilizar estratégicamente la contratación pública para implementar con los recursos que a través de ella invierte el sector público europeo las políticas de la Unión en materia social, medioambiental, de innovación, y de promoción a las pymes. Esta «contratación pública estratégica» es un mandato que deriva directamente de la «Estrategia Europa 2020», y todos los Estados de la UE se han comprometido a alcanzar sus objeti-vos. Y el TRLCSP da cobertura incluso contiene mandatos expresos en esa línea, especialmente en su art. 22.2, por lo que abogamos por la posibilidad de aplicar ya la nueva «filosofía» que imponen estas Directivas sin esperar a su transposición2.

Otra cuestión trascendental que ha marcado de manera muy importante toda la actividad con-tractual del sector público español es la necesidad de mejorar en la transparencia en todos los con-tratos, incluidos los menores, que realizan todas las Administraciones Públicas y el resto de entes y organismos que forman el sector público. Frente a los sucesivos escándalos de corrupción ligados a la contratación pública que saltan a los medios de comunicación con preocupante frecuencia, se ve la aplicación de este principio como el mejor antídoto3. Transparencia aplicada en su doble acep-ción: como principio básico de la contratación pública, materialización de los de igualdad de trato y objetividad; y transparencia de los datos de esa contratación, publicados a través del «portal de la transparencia», en desarrollo del concepto participativo y de control por los ciudadanos de «Go-bierno Abierto»4. Ese aspecto esencial de la contratación ha dado lugar no sólo a mucha literatura jurídica5, sino que ha sido objeto de especial atención por la Comisión Europea [Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE Bruselas, 3.2.2014 COM(2014) 38 final], y del Presidente del Gobierno de España, que ha anunció ante el Parlamento en el día 27 de noviembre de 2014, una serie de «Medidas para la Regeneración Democrática» con ocasión de la presentación de dos proyectos de ley en el debate sobre corrupción, con cuatro medidas bajo el epígrafe «Reforma de la Ley de contratos»6. Y ha dado también a varias leyes autonómicas de transparencia, en general

2 He abordado con un poco más de profundidad esta cuestión en el artículo «Las nuevas Directivas sobre contrata-ción pública. Apuntes sobre su aplicación directa y para su transposición», publicado en el n.º 8 de esta revista, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, quincena del 30 abril al 14 mayo de 2014, Ref. 881/2014, pág. 881, tomo 1, Editorial LA LEY.

3 Agustí Cerrillo i Martínez ya apelaba la transparencia como «vacuna» contra la corrupción en el trabajo «Transpa-rencia administrativa y lucha contra la corrupción en la Administración local”, Anuario de Derecho local 2011, IDP, Barcelona, 2012, págs. 277 y ss.

Carlos LesMes, Presidente del Consejo General del Poder Judicial en una conferencia titulada «Transparencia y Poder Judicial» en el Parlamento de Canarias pronunciada el 25 de septiembre de 2014, señalaba en el mismo sentido que «la transparencia es un antídoto contra la corrupción y facilita el control del gasto y la acción de go-bierno por parte de la ciudadanía».

4 Que traído al campo r de la contratación pública explicaba María Asunción sanMartín Mora, en el artículo «Con-tratación abierta, ¿qué es?», publicado en el blog Observatorio de la Contratación Pública (en adelante ObCP) el 21/04/2014.

http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.150/relcategoria.208/relmenu.3/chk.17eeaccf5c938bc3f7d338ca811de600

5 Por todos, citamos el esencial trabajo del catedrático José María giMeno FeLiu «Decálogo de Reglas para prevenir la corrupción en los Contratos Públicos», publicado en el ObCP 12/11/2014

6 Publicadas en el blog www.contratodeobras.com el 28/11/2014: «66. Nueva regulación del perfil del contratante. 67. Nuevas obligaciones de los órganos de contratación a la hora de tomar medidas adecuadas para luchar contra

el fraude, el favoritismo y la corrupción y prevenir, detectar y solucionar de modo efectivo los conflictos de intereses que puedan surgir.

68. Nueva regulación de los procedimientos de adjudicación de contratos. Limitación de los casos en los que se puede usar el procedimiento negociado.

69. Nueva regulación de prohibiciones e incompatibilidades para contratar con el sector público.»

Colaboraciones


OPINIÓN

parafraseando para sus respetivas administraciones las exigencias de la estatal Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

La obligada transposición de los nuevas Directivas, y la necesidad de acentuar las medidas para mejorar la aplicación del principio de transparencia, darán una nueva Ley de Contratos del Sector Público presumiblemente durante este año 2015, pues el Gobierno ya dispone de un anteproyecto de esa nueva Ley desde finales del año pasado7, aunque la atención política en las campañas elec-torales que corresponden en este año pueden retrasar esta nueva ley, que en todo caso no podrá demorarse más allá del 18 de abril de 2016, fecha límite transponer las Directivas.

En tanto se publica esta nueva Ley, habrá que seguir actualizando el vigente TRLCSP.

Se recogen en los epígrafes siguientes una relación de las disposiciones que a lo largo del año 2014 han modificado directa o indirectamente la normativa sobre contratación pública, por el Estado, las diferentes Comunidades Autónomas y la Unión Europea, ordenadas cronológicamente y por materias, con un breve resumen y/o comentario de las principales.

II. norMatIVa estatal sobre contratacIón públIca

1. leyes y reales decretos

1. Ley 35/2014, de 26 de diciembre, por la que se modifica el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social en relación con el régimen jurídico de las Mutuas de Ac-cidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (BOE de 29 de diciembre)

El art. 74 regula el patrimonio y el régimen de contratación de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social. Deben ajustar su actividad contractual a las normas del TRLCSP par apoderes adjudicadores que no son Administración pública. Remite a pliegos generales e instrucciones que apruebe el Ministerio de Empleo y Seguridad Social8.

2. Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología (BOE de 22 de diciembre)

Regula las unidades de medida, que quizá se recurra a ellas en algún PPT.

3. Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales (BOE de 4 de diciembre)

Regula las concesiones y autorizaciones, que quizá podrían no ser sólo demaniales pues alude a «concesión y autorización de actividades de servicios… que se promueva por la administración gestora del parque nacional conforme a los instrumentos de planificación y gestión del mismo» (art. 37).

7 He abogado por la necesidad de transponer con urgencia las nuevas directivas en un breve artículo publicado el 31/03/2014 en el Observatorio de Contratación Pública titulado «La urgencia en la transposición de las directivas de contratación ante la errática política en Contratación Pública»: http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.147/relcategoria.208/relmenu.3/chk.1bb267c7d9cb09535137ea30840a2e13

8 La sentencia de la Audiencia nacional de 17 de noviembre de 2014 califica como contratos de gestión de servicio público, bajo la modalidad de concierto, lo que celebren la MUFACE y el ISFAS, para la prestación de servicios de asistencia sanitaria y farmacéutica, son contratos de gestión de servicio público, bajo la modalidad de concierto.

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4. Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales (BOE de 28 de noviembre)

Nos permite recordar que los contratos y convenios suscritos al amparo de convenios o tratados internacionales están excluidos de la aplicación del TRLCSP (art. 4.1.h).

5. Ley 21/2014, de 4 de noviembre, por la que se modifica el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, y la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (BOE de 5 de noviembre)

Aunque no hace esta Ley ninguna referencia directa a la LCSP, habrá de ser tenida en cuenta en aquellos contratos que conllevan la adquisición o utilización de derechos de propiedad intelec-tual, a los que se refiere expresamente el art. 301 del TRLCP, o en los contratos de compra pública precomercial y de innovación.

6. Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (BOE de 17 de octubre)9

No afecta directamente a la legislación de contratos. A lo más que se acerca es a ampliar los plazos de las concesiones demaniales portuarias, elevándolo al límite máximo de 50 años (algo que debería estar en el Reglamento de la ley de costas aprobad cinco días antes, el 10 de octubre); y regula, en mi opinión de manera cuestionable, la entidad pública empresarial Enaire como medio propio instrumental del Estado (Disposición adicional decimoctava).

7. Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Costas (BOE 11 de octubre de 2014)10

Regula las autorizaciones y concesiones sobre el dominio público marítimo terrestre, con remisio-nes a la legislación de contratos, especialmente en materia de prohibiciones para contratar, incluso contempla como causa de resolución cuando posteriormente al otorgamiento de la concesión el titu-lar incurra en alguna de las prohibiciones de contratar se producirá la extinción de la concesión, algo que no está en el 223 del TRLCSP y nos parece acertado. Requiere un estudio económico financiero para otorgar las concesiones (art. 87), y exige que los proyectos contengan los documentos que exi-ge el TRLCSP (art. 98.3). La utilización y explotación de las zonas de reserva podrá hacer de forma directa, o indirecta por cualquiera de las modalidades previstas en el art. 277 del TRLCSP (art. 103).

8. Ley 17/2014, de 30 de septiembre, por la que se adoptan medidas urgentes en materia de refinanciación y reestructuración de deuda empresarial (BOE de 1 de octubre de 2014)11

La Disposición final sexta introduce una modificación del último párrafo del apartado 1 del art. 9 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la mo-

9 Señala la exposición de motivos que esta Ley de título tan rimbombante tiene tres ejes fundamentales: el primero, fomentar la competitividad y el funcionamiento eficiente de los mercados; el segundo, mejorar el acceso a la finan-ciación; y, el tercero, fomentar la empleabilidad y la ocupación. Además se avanzan algunas medidas de la reforma fiscal. Para la EELL que se «acogieron” al Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores, establece una medida que puede ser útil para reducir su carga financiera.

10 Desarrolla la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988.

11 Esta Ley modifica la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal.

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rosidad en las operaciones comerciales, aclarando que las Administraciones Públicas no pueden modificar el tipo de interés de demora establecido en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre12.

En esta línea, el Informe de la Secretaria del Consejo para la Unidad de Mercado relativo al aplazamiento de pagos en la contratación de 16 de octubre de 2014, entiende que las Comunidades Autónomas no puedan legislar sobre el aplazamiento de pago de los contratos públicos, por lo que el Estado adoptará las medidas de conciliación o impugnación oportunas para depurar esas normas del ordenamiento jurídico13.

9. Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa (BOE de 17 de septiembre)

Impone esta Ley que las entidades del sector público estatal sólo podrán adquirir bienes, servi-cios y edificios que tengan un alto rendimiento energético, para los contratos de suministro, de servi-cios y de obras cuyo resultado sea la construcción de un edificio, aunque sólo para los contratos de un valor estimado igual o superior a los umbrales de los contratos sometidos a regulación armoni-zada (DA 15.ª). Nada impide al resto de AAPP y sector público autoimponerse estas obligaciones en sus pliegos, como cláusulas de contenido medioambiental, como ha hecho la CCAA de Galicia en su Ley 14/2013, de 26 de diciembre.

Modifica también esta Ley el art. 109 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuesta-ria, exigiendo que los contratos bancarios «apertura de cuentas de situación de fondos» se adjudiquen previa la tramitación de un expediente de contratación, que se ajustará a lo dispuesto en la normativa sobre contratos del Sector Público, mediante procedimiento negociado con un mínimo de tres ofertas y sin necesidad de exigir prestación de garantía definitiva. Impone que estos contratos contengan ne-cesariamente una cláusula de exclusión de la facultad de compensación y el respeto al beneficio de inembargabilidad de los fondos públicos establecido en el art. 23 de esta Ley. Podrá pactarse que los gastos de administración de la cuenta se reduzcan con cargo a los intereses devengados por la misma. Aunque la norma sólo es de aplicación directa para la Administración General del Estado, sus organis-mos autónomos y las agencias estatales, el resto de entidades del sector público tampoco pueden rea-lizar estas operaciones mediante una contratación directa, como suele suceder en muchas ocasiones.

10. Real Decreto-ley 11/2014, de 5 de septiembre, de medidas urgentes en materia concur-sal (BOE de 6 de septiembre)

Modifica este RD la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, haciendo algunas referencias al concurso de empresas que mantengan contratos con el sector público. Se establece un régimen

12 Esta redacción procede de la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, y contenía como innovación importante el establecimiento de un paráme-tro dentro del cual serían válidas las modificaciones del interés legal de demora. De esta forma, se estableció que sería abusivo el interés pactado cuando fuera un 70 por ciento inferior al interés legal de demora. Esta redacción ha hecho surgir la duda de si las Administraciones Públicas podrían acogerse a estas rebajas del tipo de interés de demora, interpretación que la Comisión Europea rechaza de plano y que es compartida por el Gobierno.

13 La Secretaria entiende que las leyes de las CCAA (Cantabria, Principado de Asturias, Comunidad Valenciana y Región de Murcia) que establecen excepciones a la prohibición general de pagos aplazados y la aplicación de sistemas de pago diferentes a los regulados en el TRLCSP y en la LMCMOC (L3/2004), estableciendo plazos de pago más dilatados, suponen una carga desproporcionada para las empresas que acuden al mercado de contra-tación con las Administraciones Públicas. Estos requisitos requieren de una determinada capacidad económica de las empresas que limita desproporcionadamente la posibilidad de acceso de los operadores económicos a los mercados de contratación pública, siendo por tanto contrario al art. 5 de la LGUM (Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado). Además, la Sentencia 56/2014 del Tribunal Constitucional de 10 de abril de 2014, excluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan legislar sobre el aplazamiento de pago de los contratos públicos.

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especial aplicable a las situaciones de insolvencia de las empresas concesionarias de obras y servicios públicos, o contratistas de las administraciones públicas (nueva DA segunda ter de la LC), remitiéndose simplemente a lo regulado en el TRLCSP, y previendo la posibilidad de que se presenten propuestas de convenio por parte del as entidades del sector público contratantes. También se remite al art. 226 del TRLCSP para la cesión de contratos administrativos de empresas en concurso.

11. Ley 13/2014, de 14 de julio, de transformación del Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores (BOE de 15 de julio de 2014)14

La Disposición final primera modifica el art. 216.4 del TRLCSP, permitiendo, con condiciones, alterar el plazo de pago en 30 días:

«La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados, sin perjuicio de lo establecido en el art. 222.4, y si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá de haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio.

Sin perjuicio de lo establecido en los arts. 222.4 y 235.1, la Administración deberá aprobar las certi-ficaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio, salvo acuerdo expreso en contrario establecido en el contrato y en alguno de los documentos que rijan la licitación, siempre que no sea manifiestamente abusivo para el acreedor en el sentido del art. 9 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la factura ante el re-gistro administrativo, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de presentación de la factura en el registro correspondiente, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono.»

14 El periodo legal de pago a los contratistas establecido en el art. 216 del TRLCSP es distinto del indicador del período medio de pago que mide el retraso en el pago de la deuda comercial en términos económicos definido en el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

El Consejo de Estado aclara esta cuestión en el Dictamen 716/2014, de 23 de junio: aunque la definición del nú-mero de días de pago previsto en el art. 5 del RD 635/2014 relativo a la metodología del cálculo del periodo medio de pago a proveedores no tiene una correspondencia plena con la morosidad legal de los entes públicos según resulta de las reglas establecidas en el TRLCSP, art. 216.4, pues en el primer caso se computa desde la fecha de aprobación de la certificación de obra o de la aceptación de la factura o verificación de la conformidad con la contraprestación y en el otro, solo en el caso de las certificaciones de obra los treinta días se computan desde la aprobación y en los demás desde la entrada de la factura en el registro administrativo correspondiente o sistema equivalente, ello se justifica en función de las exigencias de la indispensable homogeneidad que debe resultar de las reglas de cálculo del PMP y que impone expresamente el apartado 3 de la disposición final segunda de la LOEPSF.

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12. Real Decreto 475/2014, de 13 de junio, sobre bonificaciones en la cotización a la Segu-ridad Social del personal investigador (BOE de 14 de junio)

Alude al concepto de «PYME innovadora», al que se refiere la DF 5.ª del TRLCSP para el fomento de la compra pública precomercial: las pequeñas y medianas empresas intensivas en I+D+i recono-cidas como tal mediante el sello oficial de «PYME innovadora» y que por ello figuren en el Registro que, a tal efecto, gestionará el Ministerio de Economía y Competitividad.

13. Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos (BOE de 10 de junio)

Remite a la LCSP para designar a la empresa autorizada para gestionar las liquidaciones del régimen retributivo específico que regula el art. 29 de la Ley, empresa que deberá ser independiente de las actividades de generación y distribución.

14. Ley 9/2014, de 9 de mayo, de Telecomunicaciones (BOE de 10 de mayo)

Regula esta Ley las telecomunicaciones como servicios de interés general prestados en régimen de libre competencia, que comprende la explotación de las redes y la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas y los recursos asociados… en defensa de los intereses de los usuarios (art. 1 en relación con el 3.j).

Alude al TRLCSP en los arts. 4 (gestión indirecta de determinados servicios o de la explotación de ciertas redes de comunicaciones electrónicas); 23 (carácter supletorio del TRLCSP para la im-posición de obligaciones de servicio público para los operadores de servicios de comunicaciones electrónicas); y DA 6.ª (régimen de contratación de entidad pública empresarial Red.es., cometida al TRLCSP.

15. Real Decreto 163/2014, de 14 de marzo, por el que se crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono (BOE de 29 de marzo de 2014)

Prevé expresamente el art. 10 de este RD que «el órgano de contratación podrá incluir entre las consideraciones de tipo medioambiental que se establezcan en el procedimiento de contratación, las relativas a la huella de carbono, que podrán acreditarse mediante certificados equivalentes u otros medios de prueba de medidas equivalentes de gestión medioambiental».

16. Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada (BOE de 5 de abril)

Establece la DA 2.ª que en la contratación de servicios de seguridad privada por las adminis-traciones públicas, los órganos de contratación de las administraciones públicas podrán establecer condiciones especiales de ejecución de los contratos de servicios de seguridad relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones laborales por parte de las empresas de seguridad privada con-tratistas. Se prevé también que los pliegos o los contratos puedan establecer penalidades para el caso de incumplimiento de estas condiciones especiales de ejecución, o atribuirles el carácter de obligaciones contractuales esenciales a los efectos de la resolución de los contratos, de acuerdo con los arts. 212.1 y 223.f).

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17. Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servi-cios y Navegación (BOE de 2 de abril de 2014)

Como corporaciones de Derecho público se les exige que su contratación, que tiene naturaleza privada, «garantice las condiciones de publicidad, transparencia y no discriminación», para lo que han de «habilitando un procedimiento», para la que dictaron unas NIC cuando se aprobó la LCSP.

Se prevé que puedan celebrar convenios con las AAPP excluidos del TRLCSP (art. 4.1.c y d).

18. Real Decreto 214/2014, de 28 de marzo, por el que se modifica el Reglamento de la Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional, aprobado por el Real Decreto 496/1987, de 18 de marzo (BOE de 29 de marzo)

Atribuye a la Dirección de Administración y Medios la tramitación de los contratos, sometidos al TRLCSP.

19. Ley 1/2014, de 28 de febrero, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social (BOE de 1 de marzo)

Remite la legislación de contratos en varias cuestiones:

• Título habilitantes para empresas ferroviarias: la Administración ostenta las prerrogativas del 210 del TRLCSP, al objeto de garantizar la continuidad del servicio. Se prevé también dispone la aplicación subsidiaria a los títulos habilitantes de las empresas ferroviarias, en lo que resulte com-patible con su naturaleza, la regulación contenida en el TRLCSP respecto del contrato de gestión de servicios públicos, en lo relativo a la convocatoria de la licitación, a la adjudicación, a la ejecución salvo lo dispuesto sobre prestaciones económicas, al cumplimiento, a las causas de resolución y a la formalización de los títulos habilitantes (art. 2).

• Prohíbe a las Agencias de colocación subcontratar con terceros la realización de la actividad objeto de la autorización concedida, salvo que se trate de otras agencias de colocación autorizadas (DF 2.ª).

• Los adjudicatarios de los contratos de gestión de los servicios públicos regulares de transporte de viajeros por carretera de uso general habrán de acreditar la constitución de una fianza definitiva en los términos previstos en la legislación sobre contratos del sector público. Se habilita al Gobierno para establecer reglas y criterios en relación con la determinación de la cuantía de estas fianzas (DF 7.ª).

20. Real Decreto-ley 2/2014, de 21 de febrero, por el que se adoptan medidas urgentes para reparar los daños causados en los dos primeros meses de 2014 por las tormentas de viento y mar en la fachada atlántica y la costa cantábrica (BOE de 22 de febrero)

Aunque no afecta directamente a la contratación, esta norma ha supuesto un considerable in-cremento dela actividad contractual de los ayuntamientos económicamente saneados, al haberles permito realizar contratos con cargo al remanente líquido de tesorería del año 2013 (modifica al respecto la DA 16.ª del TRLHL).

21. Real Decreto-ley 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas (BOE de 25 de enero)

Se añade (art. 7) un nuevo apartado 7 al art. 271 del TRLCSP (efectos de la resolución de los contratos de concesión de obra pública) en el que se prevé la subrogación de la Administración

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concedente en el crédito del expropiado y el correlativo descuento del importe no reembolsado a las cantidades resultantes15. Se prevé que esta modificación pueda aplicarse respecto de cualesquiera concesiones ya adjudicadas (DT 2.ª). No se refiere expresamente a las concesiones de contratos de gestión de servicios públicos con obras, omisión que no parece justificada.

«7. Si el concesionario no cumpliera con las obligaciones del beneficiario en las expropiaciones y en vir-tud de resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, la Administración concedente tuviera que hacerse cargo de abonar las indemnizaciones a los expropiados, ésta quedará subrogada en el crédito del expropia-do. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago a cargo de la Administración concedente, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán el importe global que corresponda de conformidad con lo dispuesto en el apartado primero de este artículo.»16

2. otras disposiciones normativas

1. Real Decreto 1061/2014, de 12 de diciembre, por el que se nombra Presidenta del Con-sejo de Transparencia y Buen Gobierno a D.ª María Ester Arizmendi Gutiérrez (BOE de 13 de diciembre)17

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, crea en su título III el organismo público Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, para velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad y de buen gobierno previstas en la nor-ma, así como garantizar el derecho de acceso a la información pública.

Por Orden HAP/2331/2014, de 12 de diciembre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de diciembre de 2014 (BOE de 13 de diciembre) se designan los Miembros de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno.

2. Resolución de 11 de noviembre de 2014, de la Secretaría General Técnica, por la que se registra y publica el convenio y estatutos de la Agrupación Europea de Cooperación Territorial «Huesca Pirineos-Hautes Pyrénées (HP-HP)» (BOE de 21 de noviembre)

Traemos aquí esta Resolución simplemente porque nos sirve para recordad que a las AECT se les aplica el TRLCSP por mandato expreso de éste (DA 27.ª)

15 Supone aplicar en las concesiones de obra pública el mismo criterio que introduce esta misma Ley en la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, para evitar que el Estado acabe asumiendo dos veces el pago de las expropiaciones, cuando los Tribunales obligan al Estado a hacerse cargo de dichas deudas en caso de impago por la sociedad concesionaria declara-da en concurso de acreedores, y por otro lado debía abonar al concesionario el importe de la responsabilidad patrimonial.

16 José Ramón Chaves García considera la medida «lógica e inofensiva» en un comentario sobre la misma en su blog contenicoso.es, entrada del 25 de enero de 2014. Considera este magistrado que debió aprovecharse esa modificación para referirse a cualquier beneficiario (no solo concesionarios) y suprimir el inciso «solamente en caso de resolución judicial» y así zanjar de un plumazo los litigios anteriores y posteriores.

17 En relación con la aplicación de la ley de Transparencia, para hacer efectivo el derecho de acceso a la infor-mación regulado en el capítulo III del título I, se ha dictado, por ejemplo, la Resolución de 3 de diciembre de 2014, de la Presidencia del Tribunal de Cuentas, por la que se publica el Acuerdo adoptado por el Pleno en su reunión de 27 de noviembre de 2014, sobre el derecho de acceso a la información (BOE de 10 de diciembre)

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3. Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, por la que se establecen los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios prestados por las entidades locales (BOE de 7 de noviembre)

Regula los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios locales en desarrollo de lo pre-visto en el art. 116 ter de la LBRL, sea cual sea la forma de gestión directa o indirecta (relacionando todas las del RSCL, que quedarán solo una, «concesión», de mantenerse la previsión del borrador del anteproyecto de la nueva LCSP). El su art. 6 regula la forma de cálculo del coste efectivo en los servicios prestados indirectamente mediante contrato: vendrá determinado por la totalidad de las contraprestaciones económicas que abone la entidad local al contratista, incluidas las contrapresta-ciones en concepto de precio del contrato, así como, en su caso, las subvenciones de explotación o de cobertura del precio del servicio. En los casos de gestión indirecta en los que la retribución del contratista se perciba directamente por éste de los usuarios, el coste efectivo vendrá determinado por los ingresos derivados de las tarifas que aquellos abonen, así como, en su caso, por las sub-venciones de cobertura del precio del servicio que pudieran corresponder a la entidad local a la que corresponde la titularidad del servicio.

4. Acuerdo de 23 de julio de 2014 de la Comisión Conjunta de Clasificación de Contra-tistas de Obras y de Servicios de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado

Este Acuerdo supone la aplicación de criterios de clasificación de la Ley 25/2013, de 27 de di-ciembre. Se amplía a diez años, en el caso de empresas clasificadas como contratistas de obras, y a cinco, en el caso de las clasificadas como contratistas de servicios, el plazo de cómputo de la experiencia en trabajos propios de los grupos y subgrupos en los cuales se encuentran clasificadas, a los efectos de justificación del mantenimiento de su solvencia técnica como contratistas de obras o de servicios respectivamente.

5. Resolución de 25 de junio de 2014, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públi-cas, por la que se establecen las condiciones de uso de la plataforma FACe-Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la Administración General del Estado (BOE de 28 de junio)

En su anexo figuran las condiciones de uso del Punto General de Entrada de Facturas Electró-nicas de la Administración General del Estado, previsto en la Ley 25/ 2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas electrónicas y en la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe reunir el punto general de entrada de facturas electrónicas, que se adjuntan como anexo (BOE de 25 de junio. Corrección de errores BOE núm. 165, de 8 de julio).

6. Orden PRE/907/2014, de 29 de mayo, por la que se implanta un modelo de contabilidad analítica en las empresas contratistas que prestan los servicios de transporte regular de viajeros de uso general (BOE de 3 de junio)

Aunque no afecta directamente a la contratación pero sí indirectamente, en cuanto precisa el sistema de contabilidad de las empresas de transportes de viajeros (si bien sólo a las de competen-cia estatal), que ha de servir para el control de la gestión de las concesiones, tan importante en el ámbito local donde son frecuentes la reclamaciones de mantenimiento del equilibrio económico de los contratos, documentación a la que ha de tener acceso la entidad contratante como preveía ya el art. 127.2.ª del RSCL.

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OPINIÓN

7. Resolución de 21 de marzo de 2014, de la Subsecretaría, por la que se publica la Resolu-ción de 10 de marzo de 2014, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información y de las Secretarías de Estado de Hacienda y de Presupuestos y Gastos, por la que se publica una nueva versión, 3.2.1, del formato de factura electrónica «facturae» (BOE de 28 de marzo)

Esta Resolución tiene en cuenta que con la nueva Directiva Europea sobre la factura electrónica en la contratación pública, se habrá de migrar del formato de factura electrónica nacional, «Factu-rae», al estándar europeo.

8. Orden HAP/536/2014, de 3 de abril, por la que se modifica la Orden EHA/1049/2008, de 10 de abril, de declaración de bienes y servicios de contratación centralizada (BOE de 7 de abril)

Modifica los arts. 2, 3 y 5 de la Orden EHA/1049/2008, de 10 de abril, de declaración de bienes y servicios de contratación centralizada, incluyendo como bienes y servicios de contratación centra-lizada para la Administración del Estado los servicios de publicidad en medios de comunicación, los servicios postales, los de servicios de seguridad privada y de servicios de auxiliares de control, y los servicios de limpieza integral de edificios, sin bien los de seguridad y limpieza18 afectará únicamente a los servicios que se presten en bienes inmuebles situados en el municipio de Madrid ocupados principalmente por servicios administrativos en tanto la Dirección General de Racionalización y Cen-tralización de la Contratación no determine su ampliación.

9. Acuerdo de 15 de enero de 2014, de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, por el que se delegan en el Secretario General las funciones de contratación (BOE de 20 de enero)

Delega en el Secretario General del Consejo General del Poder Judicial las funciones de órgano de contratación.

3. Interés de demora

En cumplimiento de lo previsto en el art. 7 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, en la redacción dada por el art. 33.Tres del Real Decreto-Ley 4/2013, semestralmente se aprueba el tipo legal de interés de demora, tipo que es el que se ha de aplicar en caso de retraso en el pago de las facturas derivadas de los contratos:

• Primer semestre natural del año 2014: 8,25 por 10019.

• Segundo semestre natural de 2014 es el 8,15 por 10020.

18 En febrero de 2014 la Asociación de Federaciones de Empresas de Limpieza (AFELIN) emitía una comunicación de prensa criticando la centralización de los servicios de limpieza de los edificios estatales, por entender que perjudica seria y directamente a las pymes del sector.

19 Resolución de 30 de diciembre de 2013, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que pu-blica el tipo legal de interés de demora aplicable a las operaciones comerciales durante el primer semestre natural del año 2014 (BOE de 31 de diciembre, corrección de errores BOE núm. 102, de 28 de abril de 2014).

20 Resolución de 27 de junio de 2014, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se publica el tipo legal de interés de demora aplicable a las operaciones comerciales durante el segundo semestre natural del año 2014 (BOE de 1 de julio).

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OPINIÓN

• Primer semestre natural de 2015 es el 8,05 por 10021.

4. recurso especial en materia de contratación22

Canarias sigue siendo la única CCAA que no ha creado un Tribunal Administrativo de recursos contractuales ni suscrito en año 2014 un convenio con la Administración del Estado para que el Tri-bunal administrativo Central de Recursos contractuales, asuma la resolución de los recursos contra los acuerdos de los poderes adjudicadores de esta CCAA.

5. revisión de precios de mano de obra y materiales

Orden HAP/1747/2014, de 16 de septiembre, sobre los índices de precios de la mano de obra y materiales para los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2012, aplicables a la revisión de precios de contratos de las Administraciones Públicas (BOE de 29 de septiembre).

Se mantiene en los tres meses el índice precio de la mano de obra sin variación (con un insig-nificante descenso en noviembre), y con descensos en cada uno de los tres meses en todos los materiales.

6. Mesas de contratación

A lo largo de este año se ha modificado la composición de diferentes Mesas de Contratación permanentes en el ámbito de la AGE, con las funciones que atribuye el art. 320 del TRLCSP. La obligatoriedad de la publicación de su composición en el BOE se establece en el art. 21.4 del RDL 817/2009. Estas han sido las Mesas cuya composición se ha modificado: Consejo General del Poder Judicial (BOE de 11 de diciembre de 2014 y de 24 de enero); Tribunal de Cuentas (BOE de 10 de diciembre); Mancomunidad de los Canales del Taibilla (Cartegena) (BOE de 13 de noviem-bre); Ejército de Tierra (BOE de 7 de noviembre); servicios comunes, de la Secretaría General de Agricultura y Alimentación y de la Secretaría General de Pesca (BOE de 8 de septiembre); Agencia Estatal de Seguridad Aérea (BOE de 9 de agosto de 2014); Instituto de mayores y Servicios So-ciales (BOE de 22 de julio de 2014); Intendencia (de la Armada de Cartagena (BOE de 26 de junio de 2014); Intendencia de Ferrol. (BOE de 26 de junio de 2014); Intendencia de las Palmas (BOE de 26 de junio d 2014); Intendencia de Madrid (BOE de 26 de junio de 2014); Intendencia de Rota (BOE de 26 de junio de 2014); Intendencia de San Fernando (BOE de 26 de junio de 2014); de la Unidad de Contratación de la Dirección de Abastecimiento y Transportes, de la Jefatura de Apoyo Logístico (BOE de 26 de junio de 2014); del Instituto Nacional de la Seguridad Social (BOE de 13 de junio); la Junta de Contratación y la Mesa Única de Contratación del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (BOE de 25 de febrero de 2014); del Consejo de Administración de ADIF-Alta Velocidad (BOE de 13 de febrero de 2014); del Presidente del ADIF-Alta Velocidad, por la que se establece la composición y funciones de la Mesa de Contratación para los contratos del ámbito de su competencia (BOE de 13 de febrero de 2014); de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (BOE de 9 de enero).

21 Resolución de 30 de diciembre de 2014, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se publica el tipo legal de interés de demora aplicable a las operaciones comerciales durante el primer semestre natural del año 2015 (BOE de 31 de diciembre).

22 En materia de recurso especial, la citada Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana, se prevé que serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación, previo a la interposición del contencioso-administrativo, los actos de la Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, Sociedad Anónima relacionados en el apartado 2 del art. 40 del TRLCSP, cuando se refieran a alguno de los tipos de con-tratos relacionados en el apartado 1 del mismo artículo (DF 10.ª).

Colaboraciones


OPINIÓN

7. contratación centralizada

• Orden SSI/1076/2014, de 16 de junio, de declaración de productos sanitarios como bienes de contratación centralizada (BOE de 25 de junio).

• Orden SSI/1075/2014, de 16 de junio, de declaración de medicamentos como bienes de con-tratación centralizada (BOE de 25 de junio).

• Orden HAP/536/2014, de 3 de abril, por la que se modifica la Orden EHA/1049/2008, de 10 de abril, de declaración de bienes y servicios de contratación centralizada (BOE de 7 de abril). Incluye como bienes y servicios de contratación centralizada para la Administración del Estado los servi-cios de publicidad en medios de comunicación, los servicios postales, los de servicios de seguridad privada y de servicios de auxiliares de control, y los servicios de limpieza integral de edificios, sin bien los de seguridad y limpieza afectará únicamente a los servicios que se presten en bienes in-muebles situados en el municipio de Madrid ocupados principalmente por servicios administrativos en tanto la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación no determine su ampliación.

Modifica los arts. 2, 3 y 5 de la Orden EHA/1049/2008, de 10 de abril, de declaración de bienes y servicios de contratación centralizada, incluyendo como bienes y servicios de contratación centra-lizada para la Administración del Estado los servicios de publicidad en medios de comunicación, los servicios postales, los de servicios de seguridad privada y de servicios de auxiliares de control, y los servicios de limpieza integral de edificios, sin bien los de seguridad y limpieza afectará únicamente a los servicios que se presten en bienes inmuebles situados en el municipio de Madrid ocupados principalmente por servicios administrativos en tanto la Dirección General de Racionalización y Cen-tralización de la Contratación no determine su ampliación.

• Orden HAP/19/2014, de 13 de enero, por la que se modifica la Orden EHA/1049/2008, de 10 de abril, de declaración de bienes y servicios de contratación centralizada. (BOE de 16 de enero). Centraliza los suministros de combustibles de automoción

III. dIsposIcIones norMatIVas autonóMIcas sobre contratacIón públIca

Durante 2014 la actividad normativa de las Comunidades Autónomas en materia de contratación pública o con repercusión directa en este campo de la actividad administrativa, se ha centrado es-pecialmente en mejorar la transparencia, tanto la «formal» (publicación de datos) como la «material» (garantizar mejor el principio comunitario de igualdad de trato).

La reestructuración del sector público autonómico ha pasado a un segundo lugar, aunque algu-nas CCAA han seguido dictando normas para continuar es esta senda impuesta por la necesaria racionalización del gasto público (el BOE publicaba en enero normas aprobadas por los parlamentos autonómicos a finales del 2013: Ley 14/2013, de Galicia, Ley 11/2013 de Castilla y León; y han sido ya menos las normas con este objetivo aprobadas en 2014: Ley 2/2014, de Cataluña, Ley 5/2014, de Castilla y León). Galicia y Extremadura han dictado sendas leyes sobre accesibilidad para personas con algún tipo de discapacidad (Leyes 10/2014 y 11/2014, respectivamente), de gran precisión, asu-miendo y ampliando las exigencias de accesibilidad universal y diseño para todos que regula la Ley estatal 51/2003, a la que se remite el art. 117.1 del TRLCSP.

Pero como apuntábamos, la labor legislativa de las Asambleas Autonómicas se ha centrado más en la preocupación por mejorar la transparencia en la actuación de las administraciones públicas en general, para impulsar un «gobierno abierto» mejorando los cauces de información y participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos, también en su actividad contractual, así como en mejorar la aplicación del principio comunitario de transparencia en la génesis interna de los procedi-mientos de contratación. Andalucía (Ley de 24 de junio); La Rioja (Ley de 11 de septiembre); Murcia (Ley de 16 de diciembre); Cataluña (Ley de 18 de diciembre), han aprobado leyes sobre transparen-cia, acceso a la información pública y buen gobierno; Aragón, Castilla y León y Canarias las tienen

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OPINIÓN

en tramitación. Se unen así a las aprobadas anteriormente por Galicia23 y Navarra24. Estas leyes en general incorporan al ámbito de las Administración autonómica correspondiente lo que establece la estatal Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, con alguna ampliación, quizá la más destacable la murciana. Abordan la transparencia en su doble vertiente de publicidad activa y de derecho de acceso a la información pública, como instrumento para facilitar el conocimiento por la ciudadanía de la actividad de los poderes públicos y de las entidades con financiación pública, con el objetivo de promover el ejercicio responsable de dicha actividad y así tratar de desarrollo de una conciencia ciudadana y democrática plena.

Otras dos normas autonómicas han abordado aspectos de lo que hemos denominado «transpa-rencia material», profundizando en medidas para mejorar la aplicación del principio de transparencia como herramienta para garantizar la igualdad de trato de todos los licitadores: La Ley Foral Navarra 14/2014, de 18 de junio, que aborda los resquicios que se escapan a la aplicación de este principio en los el procedimiento negociado y en el contrato menor; y la Ley 1/2014, de 26 de junio, del País Vasco, que regula prohibiciones de contratar posteriores al cese como cargo público y establece en el mismo sentido limitaciones en participaciones en sociedades.

Se recogen a continuación, ordenadas por CCAA y por orden cronológico inverso (de diciembre a enero), las principales de estas normas publicadas en el BOE:

1. andalucía

— Ley 6/2014, de 30 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2015 (BOJA de 31 de diciembre de 2014).

La disposición adicional undécima prevé el pago en metálico y en otros bienes, si bien a la vista del Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía al anteproyecto de esta Ley (685/2014, de 21 de octubre)25, sólo puede hacerse «de conformidad con lo establecido en la normativa aplicable en materia de contratación y patrimonial» (para suministros y concesión de obra pública). Se exige lógicamente incorporar un informe de valoración sobre el asignado a esa contraprestación, que se deducirá en el importe total del pago del contrato.

— Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (BOE de 16 de julio).

Esta ley regula en el ámbito de esta CCAA la transparencia en su doble vertiente de publicidad activa y de derecho de acceso a la información pública, en términos muy similares a la Ley estatal 19/2013. El art. 15 regula la información sobre contratos, convenios y subvenciones26.

23 Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega, que re-gula en su art. 10 la publicidad de los contratos públicos.

24 Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto, cuyo art. 17 se titula «Transparencia en la contratación pública».

25 Señaló dicho dictamen que «La previsión en dicho Anteproyecto de la posibilidad de fijar en los pliegos la retri-bución del contratista en otras contraprestaciones distintas al dinero, tales como bienes inmuebles, por razones técnicas o económicas debidamente justificadas, si bien se ajusta al art. 87 del TRLCSP en lo que al precio cierto se refiere, no exime de la necesidad de remitirse a los supuestos previstos en el propio texto refundido, como el propio precepto establece, en la medida en que dicha previsión en el Anteproyecto no puede alterar en modo al-guno el cumplimiento de la normativa en materia de contratos —incluidas las reglas específicas establecidas para suministros y concesiones de obra— ni las garantías establecidas en la legislación de patrimonio».

26 En la Ley no se contempla una medida para los partidos políticos que estaba en el proyecto: «. Los partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales, en todo caso, y las entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40 por ciento del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo 5.000 euros, deberán cumplir las obligaciones de transparencia establecidas en la normativa básica.»

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OPINIÓN

2. aragón

Ley 2/2014, de 23 de enero, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón (BOE de 12 de febrero).

Regula la tasa por inserción de anuncios en el Boletín Oficial de Aragón, que grava «los anuncios de licitación de contratos de las Administraciones públicas» (art. 22.2.a).

3. canarias

Ley 9/2014, de 6 de noviembre, de medidas tributarias, administrativas y sociales de Canarias (BOE de 20 de noviembre).

Centraliza en la Consejería de Hacienda la contratación de los sistemas para la gestión econó-mico-financiera; centraliza también la contratación de los servicios de telecomunicaciones de los entes del sector público canario; regula las operaciones de crédito, señalando su concertación con «garantía de los principios de objetividad, transparencia y publicidad». Modifica la Ley 14/2003, de 8 de abril, de Puertos de Canarias para atribuir competencias en materia de contratación y la cesión de derechos concesionales, con esta llamativa referencia: «otorgando la correspondiente autoriza-ción reglada, sin perjuicio de que pueda ejercer los derechos de tanteo y retracto de acuerdo con los requisitos establecidos por la legislación de contratos del sector público».

4. cantabria

Ley 10/2013, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas (BOE de 18 de enero).

Regula las tasas por la inserción de anuncios en Boletín Oficial de Cantabria Prevé la exención del pago de «Los actos de adjudicación en procedimientos de contratación administrativa»27.

5. castilla y león

— Ley 11/2013, de 23 de diciembre, de Medidas Tributarias y de Reestructuración del Sector Público Autonómico (BOE de 28 de enero).

Reconoce el carácter de medio instrumental a la empresa pública ‘«Castilla y León Sociedad Pa-trimonial, S.A»; regula las transferencias de crédito para contratos que afecten a varias Consejerías; los contratos de aprovechamientos forestales; y la enajenación directa de patrimonio industrial por la Agencia de Innovación.

— Acuerdo 22/2014, de 30 de enero, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueban las Medidas para la reforma de la Administración de la Comunidad de Castilla y León (BOCyL de 3 de febrero de 2013)28.

En materia de contratación, prevé la firma de un convenio con la Administración del Estado para que las licitaciones de los contratos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León se pu-

27 Como había hecho también la Ley 10/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas (BOE de 23 de enero de 2013).

28 Este acuerdo trata de avanzar en la racionalización, eficacia, eficiencia y transparencia de su funcionamiento de la Administración de la Comunidad, a la vista de las medidas que ya había adoptado la CCAA y de las recomendacio-nes incluidas en el informe de la CORA. Establece un plazo de ejecución de cada medida y un órgano responsable del seguimiento de cada medida.

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OPINIÓN

bliciten en una plataforma única29; reducir los contratos en materia de meteorología y hacer convenio con la AEMET; la puesta en marcha de una plataforma integral de contratación electrónica; limitar la posibilidad de crear entes del sector público.

— Orden HAC/223/2014, de 25 de marzo, por la que se declaran de adquisición centralizada los suministros de gas natural canalizado destinado a los puntos de suministro de instalaciones utiliza-das por la Administración de la Comunidad de Castilla y León (BOCyL de 8 de abril).

— Resolución de 26 de marzo de 2014, de la Secretaría General de la Consejería de Hacienda, por la que se determina la entrada en vigor del acuerdo marco para la homologación del suministro de energía eléctrica destinada a los puntos de suministro eléctrico de instalaciones utilizadas por la Administración de la Comunidad de Castilla y León (BOCyL de 8 de abril).

— Ley 5/2014, de 11 de septiembre, de medidas para la reforma de la Administración de la Comuni-dad de Castilla y León (BOE de 2 de octubre). Regula las encomiendas de gestión a entidades del sector público autonómico, incorporando la exigencia de que las entidades instrumentales deberán disponer de los medios materiales y técnicos adecuados para ejecutar una parte significativa de la prestación objeto del encargo, sin perjuicio de que para poder llevar a cabo las prestaciones objeto del mismo puedan efec-tuar contrataciones. Permite la encomienda de gestión de actividades a las que se refiere este precepto, competencia de otras administraciones públicas, realizadas a favor de órganos o entidades dependientes de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, mediante la firma del correspondiente convenio. Esta posibilidad, que hacen otras CCAA, similar a la que se contempla para TRAGSA (con la cesión por parte de las CCAA a las EELL de esta empresa pública de capital participado mínimamente por las CCAA como medio propio), nos parece que podría contravenir la exigencia de que el órgano encomen-dante tenga sobre el encomendado un control análogo al que tiene sobre sus propios servicios.

6. cataluña

— Decreto-ley 5/2013, de 22 de octubre, de medidas de racionalización y simplificación de la estructura del sector público de la Generalidad de Cataluña (BOE de 31 de enero de 2014).

Suprime y unifica diversa entidades con personalidad jurídica: la entidad de derecho público Ae-ropuertos de Cataluña; crea el Instituto Cartográfico y Geológico de Cataluña en sustitución de dos homónimos30; suprime la Agencia Catalana de Inspección de Trabajo y la personalidad jurídica de la Agencia de Salud Pública de Cataluña y de los gobiernos territoriales de salud; etc.

— Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público (BOE de 21 de marzo).

Entre otras cosas, en relación con la contratación pública, modifica la Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona, para agilizar la tramitación de los procedimientos de contratación (art. 175). Crea una Tasa por la realización de actividades que son competencia del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público (art. 39)31. Entre las Medidas de eficiencia

29 Algo que viene impuesto por la reforma del art. 334 del TRLCSP por la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

30 Establece su art. 2 que como entidad de derecho público se rige por la legislación de contratos del sector público. En el desarrollo de sus funciones se le atribuye la consideración de medio propio instrumental y de servicio técnico de la Administración de la Generalidad de Cataluña y de los entes, los organismos y las entidades que dependen de ésta o están vinculados a ella y que tienen la consideración de poderes adjudicadores, y de los Ayuntamientos, a efectos de lo establecido en la normativa de contratos del sector público.

31 De 750€ para los contratos de valor estimado inferior a 500.000€ a 5.000€ para los de valor superior a 10 millones. El establecimiento de tasas para interponer un recurso especial ha sido criticado por el profesor BERNAL BLAY, por considerar que una injustificada medida disuasoria de un recurso que contribuye a mejorar la transparencia en los procedimientos de contratación. Entrada en el bolg del Observatorio de la contratación Pública el 5 de marzo de 2014 bajo el título «No a las tasas en el ámbito del recurso especial en materia de contratación pública».

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OPINIÓN

económica mediante la contratación pública crea la Central de Compra Pública de la Generalidad de Cataluña (DA 2.ª.1). Regula el régimen de contrataciones conjuntas entre varias entidades del sector público (DA 2.ª.2). Para la modificación y resolución de contratos públicos, el punto 4 de la DA 2.ª, establece que las modificaciones de contratos administrativos que se lleven a cabo du-rante el ejercicio presupuestario de 2014 derivadas de la aplicación de las medidas de estabilidad presupuestaria, se entiende que se realizan por razones de interés público, e impone que los plie-gos de cláusulas administrativas de las nuevas contrataciones deben incorporar las previsiones requeridas por la legislación de contratos del sector público respecto de la eventual modificación o resolución contractual con motivo de la aplicación de las medidas de estabilidad presupuestaria que correspondan.

— Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno de Cataluña, 18 de diciembre de 2014 (DOGC núm. 6780 de 31 de diciembre de 2014). Su vigencia se demora hasta el 30 de junio de 2015.

El art. 13 regula los datos a publicar en el caso de contratos, y dispone que la transparencia en el ámbito de los contratos suscritos por los sujetos obligados es aplicable a todos los contratos, incluidos los patrimoniales y los menores.

7. galicia

— Ley 10/2014, de 3 de diciembre, de accesibilidad (DOG de 17 de diciembre de 2014).

La ley tiene por objeto garantizar a las personas con discapacidad la igualdad de oportunidades en relación con la accesibilidad universal y el diseño para todos (art. 1) Contiene una relación de principios (art. 2) y definiciones que me han parecido precisas, que reproducen prácticamente de manera literal los de la ley 51/2003, a los que se remite el art. 117.1 del TRLCSP32.

Esta ley considera a los PPT «instrumentos de control» (junto con las licencias y autorizaciones) para garantizar el cumplimiento de las medidas de accesibilidad par apersonas con discapacidad que regula, y recuerda el mandato del art. 117 del TRLCSP en cuanto a la forma de definir técnica-mente el objeto de lo contratos (art. 40) y requiere a los colegios profesionales que viesen proyectos técnicos que denieguen la de aquellos que contengan alguna infracción de las normas contenidas en la presente ley y disposiciones que la desarrollen (art. 41).

— Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico (BOE de 14 de febrero de 2014).

Establece esta ley en su título II una serie de medidas de racionalización y reducción de costes en la contratación pública autonómica. En primer lugar, se regulan medidas que inciden fundamen-talmente en el ámbito interno de la Administración, para garantizar la eficiencia del gasto público y la mejora del funcionamiento administrativo, como la contratación centralizada, el fomento de la contratación electrónica, las referencias a la contratación responsable y sostenible, y las mayores exigencias de justificación en los expedientes de contratación. Un segundo grupo de medidas, diri-gidas a garantizar los principios de concurrencia, igualdad de trato y transparencia, que favorecen a los licitadores y en particular a las pymes: facilitar el acceso sin costes a la información contractual y las que favorecen la transparencia en la contratación, y se impone la necesidad de solicitar varias ofertas en los contratos menores a partir de 25.000€ en obras y 9.000 en el resto (arts. 22, 23, 24, 29 y 34). El último grupo de medidas persigue un uso estratégico de las compras públicas, con especial referencia a la contratación pública ecológica y socialmente responsable, así como a la contratación innovadora (regula la contratación electrónica, la contratación precomercial y la compra pública de innovación).

32 Define también con rigor el concepto y los diferentes tipos de discapacidad (art. 3, apartado m).

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OPINIÓN

— Ley 9/2013, de 19 de diciembre, del emprendimiento y de la competitividad económica de Galicia (BOE de 29 de enero de 2014, corrección de errores BOE de 29 de marzo de 2014).

Pese a que el título de la Ley da juego a regular aspectos de la contratación pública, no con-tiene ninguna norma expresa al respecto, simplemente alude a la «innovación» entre los principios informadores de las políticas públicas de promoción, protección, fomento y apoyo de la actividad emprendedora (art. 6).

— Ley 10/2013, de 27 de noviembre, de inclusión social de Galicia (BOE de 29 de enero de 2014).

Alude a la reserva de contratos para empresas de inserción laboral prevista en la DA 5.ª del TRLCSP, reserva en los contratos de suministro y servicios que tengan la consideración de contratos menores o procedimientos negociados por razón de cuantía, que como máximo podrá ser el 5% del importe total que cada entidad contratante hubiese adjudicado en el ejercicio inmediatamente anterior mediante los citados procedimientos de (art. 67.2).

8. extremadura

— Ley 11/2014, de 9 de diciembre, de accesibilidad universal de Extremadura (BOE de 30 de diciembre).

Al igual que la Ley 14/2013 de Galicia, esta norma ha de tenerse en cuenta en esta CCAA para la redacción de proyectos y PPT, y puede servir de orientación y aplicación analógica para otros poderes adjudicadores. Establece exigencia sobre accesibilidad en edificios y establecimientos de nueva construcción en términos similares a los que se impuso la Administración estatal en el Real Decreto 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su Inclusión Social. También impone en los con-tratos que celebre la administración autonómica extremeña incluir entre los criterios de adjudicación de los contratos la dotación de sistemas que permitan o faciliten la accesibilidad, siempre que los mismos no sean de obligado cumplimiento y sean compatibles con el resto de criterios aplicables, así como con la naturaleza y el objeto del contrato (art. 15.11).

— Ley 2/2014, de 18 de febrero, de medidas financieras y administrativas de la Comunidad Au-tónoma de Extremadura (BOE de 6 de marzo).

Modifica el régimen de encomienda de gestión a entidades de gestión a las empresas públicas y sociedades mercantiles de la CCAA (que regula el art. 8.1 de la Ley 4/2005, de 8 de julio, de Reor-denación del Sector Público Empresarial de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que regula). Modifica también el art. 36.3 de la Ley 6/2011, de 23 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura, para exigir la petición de ofertas y la adjudicación a la más ventajosa en el caso de subvenciones para obra, suministros o servicios que superen las cifras que establece el TRLCSP para los contratos menores (art. 138.3).

9. la rioja

— Ley 5/2014, de 20 de octubre, de administración electrónica y simplificación administrativa (BOE de 28 de noviembre).

Prevé esta Ley su aplicación en los procedimientos en contratación pública en lo que no se oponga a lo dispuesto en sus normas especiales (Disposición adicional primera. Especificidades en materia de contratación y en el ámbito tributario).

— Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja (BOE de 1 de octubre de 2014).

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OPINIÓN

El art. 10 recoge las obligaciones de información sobre contratos celebrados por el sector público autonómico en términos casi idénticos la lo que regula Ley del Estado 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno33.

10. Murcia

— Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comuni-dad Autónoma de la Región de Murcia (BOE de 9 de enero de 2015).

Regula en su art. 17 la información a publicar en relación a los contratos y convenios. Es quizá la norma sobre transparencia más exigente en materia de contratos, incluye la publicidad de informa-ción en relación con los contratos menores sin limitar la misma a anuncios trimestrales como la Ley estatal y otras autonómicas. En materia de concesión de servicios públicos, y con el fin de ayudar a garantizar una prestación de calidad, impone recoger en los pliegos de cláusulas administrativas las previsiones necesarias para garantizar a los usuarios una serie de derechos mínimos (art. 17.7). Cuestión para la que la Ley gallega de 2006 apostaba por las cartas de servicios.

— Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Eva-luación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (BOE de 8 de abril).

Esta norma pretende impulsar un conjunto de medidas de simplificación administrativa, de Admi-nistración electrónica, de proyectos estratégicos y de evaluación de los servicios públicos dirigidas a la mejora de la competitividad económica, con el objetivo de lograr un mejor funcionamiento de las administraciones y, con ello un mejor y más eficiente servicio al ciudadano34. El art. 4 de la ley impone para ello ajustar toda la actividad pública a los principios de transparencia, responsabilidad, simplificación, innovación, mejora continua y evaluación (que regula en el art. 30), responsabilidad social, etc.

— Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de función pública (BOE de 25 de enero de 2014).

Como otras CCAA, se aprueba la exención en el pago de la Tasa del Boletín Oficial de la Región de Murcia por los «anuncios derivados de expedientes de contratación, menos los de adjudicación».

11. navarra

— Ley Foral 14/2014 de 18 de junio, de modificación de la Ley Foral 6/2006, de 9 de junio, de Contratos Públicos (BOE de 25 de julio de 2014).

Como es sabido, Navarra es la única CCAA con competencias plena en materia de contratación pública, y que dispone de una avanzada Ley de contratos. Las modificaciones de esta leu 6/2006 afectan esencialmente al procedimiento negociado, contrato menor y al recurso especial en materia de contratación (aquí denominado Reclamación en Materia de Contratación Pública). El objetivo es

33 10.1.a) Todos los contratos formalizados, con indicación del objeto, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento, la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato. Igualmente, serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos.

La información relativa a los contratos menores podrá realizarse trimestralmente y de forma agregada. Asimismo, se publicarán datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudica-

dos a través de cada uno de los procedimientos previstos en la legislación de contratos del sector público.34 Una norma de alcance similar fue la Ley 5/2013, de 20 de junio, de calidad de los Servicios Públicos de la Admi-

nistración de la Comunidad Autónoma de Aragón

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OPINIÓN

adelantar la transposición de las Directivas en lo referente al procedimiento negociado sin publicidad y aumentar la transparencia en la contratación, limitar cuantías, aumentar la publicidad, y definir más limitativamente los supuestos habilitantes, estableciendo además para todas las entidades del sector público la misma regulación que para la Administración35. Así, limita el recurso a este procedimiento a las obras de valor estimado inferior a 600.000€ y suministros y servicios de menos de 75.000€, y se impone la necesidad de publicidad a los procedimientos negociados de más de 200.000€ en obras y 60.000€ de servicios (asistencia) y suministros. En los contratos menores se limitan las cuantías a 40.000€ en obras y 6.000€ en servicios y suministros36. Además se establece un nuevo límite de abonos con factura (contrato menor) a la misma empresa durante un mismo ejercicio presupuestario: 80.000€ en obras y 30.000€ en el resto contratos. Esta medida nos parece especialmente importante para controlar el abuso que se tiene a hacer de esta modalidad de contratación directa.

En materia de recurso especial se clarifican aspectos que la experiencia había demostrado que daba lugar a dudas (plazos para recurrir los contratos por encomienda de gestión, documentación a presentar, período de prueba…); se precisa que las modificaciones de los contratos, previstas o no, pueden ser objeto de recurso especial; y se prevé la interposición de multas por temeridad.

12. país vasco

— Ley 1/2014, de 26 de junio, Reguladora del Código de Conducta y de los Conflictos de Intere-ses de los Cargos Públicos (BOE de 11 de agosto).

Regula en su art. 18 prohibiciones de contratar posteriores al cese como cargo público, directa-mente o mediante empresas contratistas o subcontratistas (art. 18.4); y limitaciones patrimoniales (10 %) de los cargos públicos en sociedades que tengan conciertos o contratos de cualquier natu-raleza con el sector público de la CCAA, sean subcontratistas, o reciban subvenciones provenientes de cualquier entidad integrante de dicho sector público (art. 22)37.

13. Valencia

Orden 9/2014, de 21 de mayo, de la Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente, por la que se fija el porcentaje a que se refiere el art. 131 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (DOCV de 27 de mayo de 2014).

Fija el porcentaje de beneficio industrial, que el art. 131 del RGLCAP permitía entre el 13 y el 17%, en el 13%38.

IV. dIsposIcIones sobre contratacIón públIca de la unIón europea

El día 15 de enero de 2014 el Parlamento Europeo aprobó, tras un largo proceso de negociaciones, dictámenes y debates, tres nuevas Directivas sobre contratación, publicadas en el DOUE el 28 de marzo:

35 Según la exposición de motivos de la Ley, en esta CCAA, el procedimiento negociado sin publicidad representó más del 60% de los contratos en Navarra y supuso el 17% del importe contratado.

36 Esta cuantía tiene como referente más cercano la regulación de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Público de Aragón.

37 Prohibición que alcanza a las parejas e hijos, pero no a los ascendientes, como sucede en la normativa estatal, cuestión que critiqué en el trabajo «Prohibición-incompatibilidad para contratar con el sector público de empresas participadas o dirigidas por cargos corporativos», publicado en esta misma revista El Consultor de los Ayuntamien-tos y de los Juzgados, quincena del 15 al 28 Dic. 2012, Editorial LA LEY.

38 Como había hecho para el Ministerio de Fomento la Orden FOM/1824/2013, de 30 de septiembre. Resulta lla-mativo que esta Comunidad, que está entre las más endeudadas de España, haya estado aplicando porcentajes superiores el mínimo del 13% hasta esta fecha (lo mismo que el Ministerio de Fomento).

Colaboraciones


OPINIÓN

— Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 relativa a la adjudicación de contratos de concesión.

— Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE.

— Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 re-lativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE.

Estas nuevas Directivas han de ser traspuestas al derecho interno de cada país de la Unión antes del día 18 de abril de 2016 (art. 51 D. 2014723 y art. 90 D. 2014/2024). Dado el carácter esencialmente enunciativo de este trabajo y por razones de espacio, no haremos un resumen39 de esta trascendentales normas que van a dar lugar en nuestro país a una nueva Ley de Contratos del Sector Público. Señalar simplemente que las nuevas Directivas disciplinan por primera vez aspec-tos de la ejecución de los contratos, incluyendo además normas sobre gobernanza y control de la trasposición y se regulan igualmente por vez primera el contrato de gestión de servicios públicos (concesión), antes solo cubierto por los principios generales de la contratación pública40.

Pero lo más importante, en mi opinión, de la nueva regulación, es el foco que se pone en la efi-ciencia de los contratos, eficiencia en sentido muy amplio y que marca no sólo las medidas de simpli-ficación que se imponen, sino que demandan logar una mayor rentabilidad social de la contratación pública mediante lo que las Directivas denominas «contratación estratégica41». Se trata de utilizar los recursos que maneja la contratación pública (entorno al 20% del PIB de la UE) para alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020» («Europa 2020, una estrategia para un crecimiento inteli-gente, sostenible e integrador», aprobada por la Comisión el 3 de marzo de 2010)42, implementando con esos recursos las políticas de la Unión en materia social, medioambiental, de innovación, y de promoción a las pymes43. Y ello, lógicamente, sin olvidar objetivos más específicos de la contratación: incrementar la eficiencia del gasto público, y cumplir los principios de igualdad de trato y no discrimi-nación, competencia, transparencia y proporcionalidad. Como se apuntó en la introducción de este trabajo, entendemos que la normativa vigente en nuestro país ya permite abordar esa apuesta es-tratégica de la contratación pública, pues diversos preceptos recogen medidas, e incluso mandatos directos, para poder trabajar con esos objetivos: fomentar la contratación con pymes (art. 22.2; DF 5.ª TRLCSP); promover la innovación empresarial (arts. 4.1.r y q; 22.2; 11.1.c; 1; 107.1.d; 136.i; 247.4); o incorporar aspectos sociales y/o medioambientales (arts. 118, 150.1)44.

En el año 2014 el parlamento Europeo aprobó otra Directiva que afecta directamente a la con-tratación pública:

39 Nos remitimos a los trabajos de los profesores GIMENO FELIÚ «Las nuevas directivas —cuarta generación— en materia de contratación pública. Hacia una estrategia eficiente en compra pública», en la Revista española de De-recho Administrativo num. 159/2013, Editorial Civitas. Moreno Molina en el ObC o en http://derechoydebate.com/admin/uploads/5373ea3ee9a4b-moreno-molina-jos-antonio-las-nuevas-directivas-de.pdf.

40 Comunicación de la Comisión Europea, sobre concesiones en Derecho comunitario, 2000/C 121/2002, y Co-municación interpretativa de la Comisión Europea sobre el derecho comunitario aplicable en la adjudicación de contratos no cubiertos o sólo parcialmente cubiertos por las directivas sobre contratación pública, 2006/c179/2002.

41 Expresión utilizada en la Directiva sobre contratación, considerando 123.42 La «Estrategia Europa 2020» establece la planificación comunitaria de desarrollo para la presente década y se

basa en tres objetivos interrelacionados: • Desarrollar de una economía basada en el conocimiento y la innovación empresarial, especialmente de las

pymes; • Promocionar una economía más ecológica, con pocas emisiones de carbono, y que haga un uso más eficaz de

los recursos; y • Fomentar una economía más competitiva, con alto nivel de empleo y de cohesión social y territorial.43 Como se recoge ya en los considerandos 2, 3 y 4 respectivamente, de las Directivas 24, 23 y 25.44 En la nota 2 se cita un trabajo en el que me extiendo en esta argumentación.

Colaboraciones


OPINIÓN

— Directiva 2014/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a la facturación electrónica en la contratación pública (DOUE núm. 133, de 6 de mayo de 2014).

Esta Directiva deberá ser transpuesta por los Estados miembros a más tardar el 27 de noviembre de 2018, si bien prevé plazos específicos de transposición para la obligación relativa a la recepción y tratamiento de facturas electrónicas. La Directiva resulta aplicable a las facturas electrónicas emitidas en ejecución de los contratos regulados por las Directivas sobre contratación señaladas45. Nuestro legislador se anticipó a esta Directiva con la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público (BOE de 28 de diciembre)

Finalmente, mencionamos otros dos interesantes documentos emanados por órganos de la Unión Europea en el año 2014 y que afectan directamente a la contratación pública:

— Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comi-sión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones-Contratación pública electrónica de extremo a extremo para modernizar la administración pública [COM(2013) 453 final] (2014/C 67/2019) (DOUE de 6 de marzo). El CESE reconoce la importancia de avanzar hacia una contratación pública electrónica obligatoria, pues la contratación pública electrónica «de extremo a extremo» constituye un importante instrumento para introducir más disciplina y transparencia. Pero denuncia que los Estados miembros han avanzado de forma independiente y fragmentada, adoptando diversas soluciones y plataformas que, por una falta de orientaciones estratégicas, no permiten su interoperabilidad, condición esencial para el acceso universal.

— Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE Bruselas, 3.2.2014 COM (2014) 38 final (REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT. EU ANTI-CORRUPTION REPORT). El informe consta de un capítulo general en el que se resumen las principales conclusiones, se describen las tendencias de la corrupción en la UE y se analiza cómo los Estados miembros combaten la corrupción en la contratación pública; y 28 capítulos na-cionales sobre la situación de cada Estado miembro en materia de corrupción, poniendo de relieve las buenas prácticas y precisando las cuestiones que requieren mayor atención. En el epígrafe 3, del Anexo referido a España, bajo el título de «futuros pasos», recomienda especialmente: «Tener en cuenta las conclusiones del Tribunal de Cuentas central y organismos similares a nivel regional en lo que respecta a las irregularidades en los procedimientos de contratación pública a nivel re-gional y local. Realizar una evaluación independiente de los grandes contratos de obras públicas46

45 Dictaminado por el Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la facturación electrónica en la contratación pública [COM (2013) 449 final] (2013/0213 (COD). Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Contratación públi-ca electrónica de extremo a extremo para modernizar la administración pública [COM (2013) 453 final] (2014/C 67/2019)

46 Algunos ejemplos de imprescindibles informes del Tribunal de Cuentas: — Informe n.º 1.046, de fiscalización sobre actuaciones realizadas por los ayuntamientos con cargo al Fondo

Estatal para el Empleo y Sostenibilidad Local, creado por Real Decreto-Ley 13/2009, de 26 de octubre. — Resolución de 8 de abril de 2014, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuen-

tas, en relación con el Informe de fiscalización de la contratación celebrada durante los ejercicios 2010 y 2011 por las Entidades Estatales que, de acuerdo con la Ley de Contratos del Sector Público, tienen la consideración de Administraciones Públicas.

— Resolución de 24 de junio de 2014, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de fiscalización de las principales contrataciones relacionadas con la cons-trucción de la línea férrea de alta velocidad Madrid-Barcelona, desarrolladas desde el 1 de enero de 2002 hasta la puesta en funcionamiento de la línea (BOE de 28 de octubre). Señala el TdeCu todo tipo de irregularidades en esta obra, como ya condenó la STJUE de 31 de enero de 2014 que declaró ilegales a los 44 modificados de esas obras.

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OPINIÓN

y de las decisiones de planificación urbana concluidos durante un período de referencia reciente a escala regional y local, con el fin de identificar los factores de riesgo de corrupción. Difundir buenas prácticas normalizadas sobre contratación pública a nivel regional y local. Aumentar la capacidad del Tribunal de Cuentas central y de organismos similares a nivel regional para llevar a cabo controles sistemáticos y oportunos de los contratos públicos a nivel regional y local.»

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OPINIÓN

Los instrumentos de intervención ambiental en la Ley 6/2014, de 25 de julio, de Prevención, Calidad y Control ambiental de actividades de la Comunidad Valenciana (i).

La autorización ambiental integrada

Vicente mEriNo moLiNS

Técnico Superior de Administración Local

El presente trabajo examina las principales novedades y aspectos más relevantes la Ley 6/2014, de 25 de julio, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades de la Comunidad Va-lenciana, y en particular respecto de los instrumentos de intervención administrativa ambiental que en la misma se regulan, haciendo un estudio detallado de la autorización ambiental inte-grada, cuyo otorgamiento es de competencia autonómica. En un posterior trabajo se acometerá, el examen de los restantes instrumentos de intervención contemplados en la citada Ley, como la licencia ambiental, la declaración responsable ambiental y la comunicación de actividades inocuas, cuya tramitación es de competencia municipal.

I. IntroduccIón

La Ley 6/2014, de 25 de julio, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades de la Comunidad Valenciana (en adelante LPCCA-Valencia), ha venido a establecer un nuevo marco jurídico en el ámbito del control del ejercicio de actividades que por su potencial incidencia sobre el medio ambiente necesitan de un control por parte de las Administraciones competentes, según el tipo de instrumento de intervención que se precise.

La nueva LPCCA-Valencia ha derogado la anterior Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental, así como un serie de normas que permanecían vigentes y que requerían de una actualización acorde con los cambios que se venían produciendo en su ámbito de regulación, como el Decreto 54/1990, de 26 de marzo del Consell, por el que se aprueba el Nomenclá-tor de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, los anexos del Decreto 40/2004, de 5 de marzo, del Consell, que desarrollaba el régimen de prevención y control integrados de la contaminación en la Comunidad Valenciana, que permanecían en vigor en virtud de la disposición transitoria segunda del Decreto 127/2006, de 15 de septiembre, del Consell, por el que se desarrolla la Ley 2/2006, de 5 de mayo, así como este propio Decreto 127/2006, salvo en los que se refiere a sus arts. 12, 13,16 y 18 que regulan lo referente a la composición y régimen de suplencias de la Comisión de Análisis Ambiental Integrado y de las Comisiones Territoriales de Análisis Ambiental Integrado.

La LPCCA-Valencia, se ha dictado al amparo de lo dispuesto en el art. 45 de la Constitución española en el cual se reconoce el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlos, y en virtud asimismo de las competencia que al respecto se reconocen en el art. 50.6 del Estatuto de Autonomía de la Comuni-dad Valenciana.

Asimismo, en la nueva Ley se han tenido en cuenta las nuevas Directivas aprobadas en el ámbito de la normativa europea, como la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de

Sumario

i. introducción ii. El régimen de intervención

administrativa ambiental en la Ley 6/2014, de 25 de julio

iii. La autorización ambiental integrada

iV. Conclusiones

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OPINIÓN

12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior; la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 12010, sobre emisiones industriales o la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, sobre la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, así como los cambios legislativos que se han producido en este ámbito, en particular en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación, la cual ha sido modificada recientemente por la Ley 5/2013, de 11 de junio, o la aprobación de nuevas normas, como la Ley 27/2006, de 18 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información de par-ticipación pública, la Ley 17/2009, de, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio que vino a incorporar al ordenamiento jurídico interno la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre o la más reciente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación de Impacto Ambiental, que han supuesto importantes reformas en la legislación hasta ahora vigente y en algu-nos casos, como en el tema que nos ocupa, la necesidad de acometer la elaboración y aprobación de una nueva norma jurídica.

La citada LPCCA-Valencia se ha estructurado en un título preliminar sobre disposiciones genera-les y seis títulos, referidos cada uno de ellos, con carácter general, al régimen general de interven-ción administrativa ambiental al cual se encuentran sujetas las actividades e instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley (título I); al régimen jurídico de la autorización ambiental inte-grada (título II); al régimen jurídico de la licencia ambiental (título III); al régimen de la declaración responsable ambiental y de comunicación de actividades inocuas (títulos IV y V) y finalmente a la disciplina ambiental (título VI).

La Ley publicada en el Diario oficial de la Comunitat Valenciana, el 31 de julio de 2014, entró en vigor a los 20 días de su publicación en dicho Diario.

II. el régIMen de InterVencIón adMInIstratIVa aMbIental en la ley 6/2014, de 25 de julIo

1. novedades que introduce

En este apartado nos vamos a referir, con carácter general, a los aspectos novedosos más rele-vantes que se contienen en la nueva LPCCA-Valencia, si bien de forma puntual iremos tratando, en concreto, las novedades que esta Ley introduce con respecto a la anterior normativa al examinar de forma específica el régimen jurídico de la autorización ambiental integrada.

Según la Exposición de Motivos de la LPCCA-Valencia, esta «configura un sistema de interven-ción integral, coordinando la integración de los trámites de los dos principales sistemas de interven-ción administrativa para prevenir y reducir en origen la contami-nación. Tales sistemas son la autorización ambiental integrada y la evaluación de impacto ambiental.»

La Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las reper-cusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, contiene un mandato dirigido a los estados miembros de adoptar las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos con repercusión en el medio ambiente, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos, dispo-niendo asimismo que la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos o, a falta de ello, en otros procedimientos.

En consecuencia con lo anteriormente expuesto, la LPCCA-Valencia, según su Exposición de Motivos, va a integrar plenamente en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental

Integra en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada, el procedimiento para la evaluación del impacto ambiental de los proyectos sujetos a este instrumento de intervención ambiental

Colaboraciones


OPINIÓN

integrada, el procedimiento para la evaluación del impacto ambiental de los proyectos sujetos a este instrumento de intervención ambiental, cuando la referida evaluación sea competencia del órgano ambiental autonómico. Por otra parte va a reforzar el significado de la evaluación de impacto am-biental conforme a la doctrina del Tribunal Supremo y Tribunal Constitucional, en la cual se destaca como finalidad propia de la evaluación de impacto ambiental facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conoci-miento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente. Asimismo, la declaración de impacto ambiental se va considerar, siguiendo la línea jurisprudencial consolidada, como un acto de trámite o no definitivo, no susceptible de impugnación jurisdiccional autónoma, siendo recurrible junto al acto definitivo de autorización o aprobación del proyecto.

Asimismo, la LPCCA-Valencia introduce una importante novedad respecto de la declaración de interés comunitario en los supuestos de actividades a realizar en suelo no urbanizable, establecien-do la necesidad de que dicha declaración se obtenga con carácter previo a la solicitud de autoriza-ción o licencia ambiental o a la formalización de los restantes instrumentos de intervención ambiental que se contemplan en la Ley, a diferencia de la anterior Ley 2/2006 en la que la tramitación de dicha declaración se sustanciaba dentro del correspondiente procedimiento de autorización ambiental integrada o licencia ambiental, en su caso.

La LPCCA-Valencia, mantiene la exigencia del informe urbanístico municipal —en la anterior Ley 2/2006 denominado informe de compatibilidad urbanística— con carácter previo a la solicitud de autorización ambiental integrada, de la licencia ambiental, de la formulación de la declaración responsable ambiental o de la comunicación de actividades inocuas, así se desprende del art. 22 de la Ley, al establecerse en su apartado primero que «con carácter previo a la presentación de la solicitud o formulación de los instrumentos de intervención ambiental regulado en esta ley…»; no obstante, si el citado informe no se emitiera en plazo bastará con acreditar su en la solicitud de los ci-tados instrumentos de intervención la fecha en que fue solicitado, salvo en el caso de la autorización ambiental integrada en que para estos casos junto a la solicitud de la misma se deberá presentarse

copia de la solicitud del referido informe, siendo esto una novedad con respecto de la anterior Ley 2/2006, que exigía para el supuesto de que no se emitiera el informe de compatibilidad urbanística la necesidad de adjuntar copia de su solicitud para la formulación de las correspon-dientes solicitudes de cualquiera de los instrumentos de intervención ambiental previstos en aquélla.

Por otra parte, indicar que dicho informe, como ya se preveía en la Ley 2/2006, en los supuestos de la tramitación de la autorización ambiental integrada deberá ser tenido en cuenta siempre que sea

recibido con anterioridad al otorgamiento de la referida autorización, y en el caso de ser negativo, implicará que el órgano sustantivo ambiental dicte resolución motivada poniendo fin al procedimiento y archivándose las actuaciones. Para el supuesto de la licencia ambiental y de la formulación de los restantes instrumentos de intervención ambiental, aunque no se dice nada, entendemos que si el ayuntamiento en su momento no emite el informe urbanístico, la efectividad de dichos instrumentos va a quedar condicionada a la compatibilidad del proyecto de la actividad con el planeamiento ur-banístico municipal en vigor, por lo que si aquélla no se diera se deberá dictar resolución motivada denegatoria de la licencia ambiental o del cese de la actividad para el resto de los supuestos.

2. los instrumentos de intervención administrativa ambiental

Según el art. 13 de la LPCCA-Valencia, las instalaciones y actividades incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley se someten, según el mayor o menor grado de potencial incidencia sobre el medio ambiente, a alguno de los siguientes instrumentos de intervención ambiental:

• Autorización ambiental integrada, para las actividades incluidas en el anexo I de la Ley, que son la de mayor grado de potencial incidencia medioambiental.

La declaración de impacto ambiental se considera como un acto de trámite o no definitivo, no susceptible de impugnación jurisdiccional autónoma

Colaboraciones


OPINIÓN

• Licencia ambiental, que se exige para las actividades no sometidas a autorización ambiental integrada y que se relacionan en el Anexo II de la Ley.

• Declaración responsable ambiental, para las actividades que no estén incluidas, atendiendo a su escasa incidencia ambiental, ni en el régimen de autorización ambiental integrada ni el de la licencia ambiental, y que incumplan algunas de las condiciones establecidas en el Anexo III de la LPCCA-Valencia para poder consideradas como inocuas.

• Comunicación de actividades inocuas, para las actividades sin incidencia ambiental en cuanto que cumplen todas las condiciones recogidas en el anexo III de la LPCCA-Valencia.

Los instrumentos de intervención ambiental difieren respecto de los contemplados en la Ley 2/2006, en los que se refiere a las actividades inocuas y las de escasa incidencia ambiental, por cuanto en la anterior Ley todas ellas estaban bajo la cobertura de la denominada comunicación am-biental que se exigía para las actividades no sujetas a autorización ambiental integrada o a licencia ambiental fueran inocuas o no.

En la nueva LPCCA-Valencia se contemplan dos instrumentos distintos, según se trate de acti-vidades inocuas por reunir los requisitos exigidos en el anexo III de la Ley, o de actividades que no pueden considerarse inocuas por incumplir alguno de dichos requisitos y que por su escasa reper-cusión ambiental no están sujetas a los otros instrumentos de intervención ambiental como la auto-rización ambiental integrada o licencia ambiental. En el primer supuesto dichas actividades estarían sujetas a la comunicación de actividades inocuas y en el segundo, las actividades mencionadas se incluirían en el régimen de declaración responsable ambiental.

Pasemos, a continuación, al examen de la autorización ambiental integrada, para en un posterior trabajo acometer el estudio de los restantes instrumentos de intervención administrativa ambiental regulados en la vigente LPCCA-Valencia, como la licencia ambiental, la declaración responsable ambiental y la comunicación de actividades inocuas.

III. la autorIzacIón aMbIental Integrada

Conforme al art. 24 LPCCA-Valencia, se someten al régimen de autorización ambiental integrada la explotación de la instalaciones, de titularidad pública o privada, en las que se desarrolle algún de las actividades incluidas en el anexo I de la Ley, precediendo dicha autorización a la construcción, montaje o traslado de las instalaciones, adaptándose a las mo-dificaciones que en aquéllas se puedan producir, quedando ex-ceptuadas de lo anterior las instalaciones o parte de las mismas utilizadas para la investigación, desarrollo y experimentación de nuevos productos y procesos.

El órgano sustantivo ambiental para la tramitación y resolu-ción del procedimiento de la autorización ambiental integrada, como para la recepción de la declaración responsable de inicio de la actividad, es la dirección general con competencia en ma-teria de prevención y control integrados de la contaminación de la consellería competente en medio ambiente, según dispone el art. 18.1 a) LPCCA-Valencia.

A continuación vamos a realizar un análisis del procedimiento previsto en al LPCCA-Valencia, para el otorgamiento de la autorización ambiental integrada haciendo referencia a cada uno de sus trámites.

1. Informe urbanístico municipal y solicitud

Con carácter previo a la presentación de la solicitud se deberá haber solicitado el informe urba-nístico municipal del art. 22 de la LPCCA-Valencia. Dicho informe se debe emitir en el plazo de un

Se someten al régimen de autorización ambiental integrada la explotación de la instalaciones, de titularidad pública o privada, en las que se desarrolle alguna de las actividades incluidas en el anexo I de la Ley

Colaboraciones


OPINIÓN

mes desde su solicitud y será vinculante cuando sea negativo. Expedido dicho informe o transcurrido el plazo sin que el mismo se emita, se podrá presentar la solicitud para el inicio del procedimiento, acompañándose a la misma copia de la solicitud del citado informe urbanístico municipal. Respecto de la documentación a presentar con la solicitud, su detalle se contiene en el art. 27 de la LPCCA-Valencia, debiéndose mencionar como novedad la exigencia de presentar la declaración de interés comunitario con la solicitud cuando la actividad vaya a realizarse en suelo no urbanizable, a dife-rencia de la previsión de la Ley 2/2006, en la que se exigía solamente la solicitud y documentación requerida por la normativa autonómica sobre suelo no urbanizable para la declaración de interés comunitario, ya que el procedimiento para la declaración de interés comunitario se sustanciaba en el

seno de la tramitación de la propia autorización ambiental integrada con la disfunción que ello producía en orden a resolver este procedimiento, debido a la demora que se producía en la resolución de dicha declara-ción por el órgano autonómico competente.

Asimismo, cuando se precise la utilización u ocupación del dominio público hidráulico o marítimo-terrestre o el uso de la zona de servidumbre de éste, la LPCCA-Valencia prevé, en su art. 12.2, que a la solicitud de la autorización ambiental integrada se pueda presentar tanto la propia

autorización o concesión de utilización de dichos espacio, como la solicitud que se hubiera formulado, en su caso, si el procedimiento para la obtención de dichas autorizaciones estuviera en trámite.

2. Verificación formal, admisión a trámite y subsanación de la solicitud

En cuanto al trámite de verificación formal y admisión a trámite previsto en el art. 28 de la LPCCA-Valencia, establece una serie de previsiones respecto del examen de la documentación presentada, mejorando la redacción de la normativa anterior, contemplando, además de la posibilidad ya prevista en la anterior Ley, de que el órgano sustantivo ambiental pueda solicitar de otro órganos autonómi-cos que deban intervenir en el procedimiento de la autorización ambiental integrada que se pronun-cien en el plazo de 20 días sobre la suficiencia e idoneidad de la documentan recibida en relación con su ámbito competencial, la previsión expresa de que no se admitirán a trámite la solitudes a las que no se acompañe informe urbanístico municipal o copia de su solicitud, o que no hayan obtenido declaración de interés comunitario, ni las que respecto del proyecto básico de la actividad, el estudio de impacto ambiental no se corresponda con la solicitud formulada o adolezcan de deficiencias que no se estimen subsanables y deban volverse a formular. En todo caso, la resolución que acuerde la inadmisión a trámite y el consiguiente archivo de las actuaciones, se adoptará motivadamente, previa audiencia del interesado (art. 28.4 LPCCA-Valencia).

Respecto de la subsanación de la solicitud, prevista en el art. 29 de la LPCCA-Valencia, se es-tablece un plazo para ello que se concederá en función de la complejidad de la documentación a aportar y que no podrá exceder de quince días. Este plazo se reduce ostensiblemente en relación con el que se contemplaba en la Ley 2/2006, que fijaba un plazo de entre diez y cuarenta días, cuan-do se tuviera que completar o subsanar la documentación aportada y que se concretaría asimismo en razón de su complejidad. Entendemos además, que la reducción del plazo mínimo en la nueva Ley, puede suponer un perjuicio para el titular de la solicitud que puede ver reducido el plazo para subsanación si ningún tipo de limitación. La LPCCA-Valencia debería haber garantizado para este trámite de subsanación de documentación, un plazo mínimo para el interesado o haber establecido un plazo concreto, como se determina en el art. 71.1 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

3. Información pública, participación pública y consulta a administraciones públicas afecta-das

Los referidos trámites se regulan en los arts. 30 y 31 de la LPCCA-Valencia.

Como novedad, se exige presentar la declaración de interés comunitario con la solicitud cuando la actividad vaya a realizarse en suelo no urbanizable

Colaboraciones


OPINIÓN

En relación al trámite de información pública, se prevé en el art. 30 LPCCA-Valencia la apertura de dicho trámite por plazo de treinta días —el mismo de la Ley 2/2006—, siendo común para la eva-luación de impacto ambiental del proyecto, y para los procedimientos de autorizaciones sustantivas de las industrias a que se refiere el art. 4.3 de la Ley.

Este trámite se simplifica en cuanto a la Ley 2/2006 al haberse suprimido la exigencia de co-municación, por parte del órgano autonómico al ayuntamiento del inicio de este trámite para su comunicación a los vecinos colindantes y la comunicación de las alegaciones al solicitante de la autorización ambiental integrada a los efectos de que este pudiera manifestar lo que considerase oportuno en plazo de diez días.

En cuanto a la participación pública y consulta a administraciones públicas afectadas, constituye una novedad en la LPCCA-Valencia, en su art. 31.

La participación pública se contempla como un trámite a realizar en la fase inicial del procedi-miento y de manera simultánea con el período de información pública, habilitándose para ello en la web de la consellería competente en materia de medio ambiente un apartado para la participación del público en general, de conformidad con lo dispuesto en la legislación reguladora de los derechos de acceso a la información y de participación pública e materia de medio ambiente (Ley 27/2006, de 18 de julio).

Además, según el art. 31.5 LPCCA-Valencia, cuando el proyecto se encuentre sometido a evaluación de impacto ambiental se efectuará consulta a las administraciones públicas afectadas cuando hubiesen sido previamente consultadas respecto de la definición de la amplitud y del nivel de detalle del estudio de impacto ambiental, así como a las personas interesada, informándoles de su derechos a participar en el procedimiento y del momento en que puedan ejercitarlo, conforme a lo establecido en la normativa básica estatal en materia de impacto ambiental de proyectos (Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación de Impacto Ambiental).

4. declaración impacto ambiental

Se recoge expresamente la regulación de este trámite en el art. 32 de la LPCCA-Valencia, y a diferencia de la Ley 22/2006 que exigía en materia de impacto ambiental solamente un infor-me del órgano autonómico ambiental competente-Comisión de Análisis Ambiental Integrado. En la nueva Ley, cuando el proyecto se encuentre sometido a evaluación de impacto ambiental, se requiere una declaración de impacto ambiental que debe emitirse en el plazo de dos meses, des-de la recepción del expediente, el cual debe enviarse al órgano ambiental competente una vez concluido el trámite de información pública, estableciéndose además que si el órgano sustantivo ambiental discrepara sobre la conveniencia a efectos ambientales de ejecutar el proyecto o de las determinaciones o contenido del condicionado de la declaración de impacto ambiental, planteará las discrepancias ante el órga-no ambiental mediante escrito razonado, en el plazo de veinte días hábiles a contar desde la recepción de la declaración de impacto ambiental, y si se mantuviera la discrepancia se estará a lo dispuesto al respecto en la normativa en materia de impacto ambiental.

En cualquier caso, si la declaración de impacto ambiental fuera desfavorable e impidiera el otorgamiento de la autorización ambiental integrada, el órgano sustantivo ambiental dictará re-solución motivada denegando la autorización y poniendo fin al procedimiento.

5. Informes preceptivos y otros informes

Se refieren a ellos los arts. 33 a 37 de la LPCCA-Valencia.

Si la declaración de impacto ambiental fuera desfavorable, el órgano sustantivo ambiental dictará resolución motivada denegando la autorización y poniendo fin al procedimiento

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5.1. Informe preceptivos

Respecto a los informes preceptivos, se regulan en los arts. 33 a 36 de la Ley. Estos informes deben solicitarse por el órgano sustantivo ambiental, una vez concluido el período de información pública a los órganos que deban pronunciarse sobre las materias de su competencia.

Los informes contenidos en dicho preceptos, además de preceptivos tienen carácter vinculante cuando sean desfavorables o establezcan condicionamientos necesarios en el ámbito de sus com-petencias, en todo caso, cuando sean desfavorables impedirán el otorgamiento de la autorización ambiental integrada, debiendo el órgano sustantivo ambiental dictar resolución motivada denegando dicha autorización.

En cualquier caso, la falta de emisión de dichos informes en plazo no impedirá la tramitación del expediente de autorización ambiental integrada, aunque los que sean emitidos fuera de plazo y recibidos antes de dictarse la propuesta de resolución deben ser tenidos en cuenta cuando se formule ésta.

En cuanto a los citados informes son:

• Informe del ayuntamiento en materias de su competencia (art. 34 LPCCA-Valencia).

Este informe deber ser emitido en el plazo de treinta días desde que se reciba la petición del mis-mo, y de no emitirse en dicho plazo se proseguirán las actuaciones, aunque el informe emitido fuera de plazo pero recibido antes de dictarse resolución deberá ser valorado por el órgano competente al resolver sobre la autorización ambiental integrada. El citado informe deberá versar sobre todos los

aspectos ambientales de la actividad que sean de competencia munici-pal, y en particular los relativos a medidas correctoras propuestas para garantizar las condiciones de seguridad de la instalación o actividad, los aspectos ambientales referentes a ruidos, vibraciones, calor, olores y vertidos al sistema de saneamiento o alcantarillado municipal y, en su caso, los relativos a incendios, seguridad o sanitarios, así como cuales-quiera otros que se contemplen en el proyecto de actividad y sean de competencia municipal.

• Informe del organismo de cuenca (art. 35 LPCCA-Valencia).

Cuando la actividad sometida a autorización ambiental integrada precise, de acuerdo con la legislación de aguas, autorización de vertido al dominio público hidráulico de cuencas gestionadas por la Administración del Estado, el organismo de cuenca competente debe emitir un informe que de-termine las características del vertido y las medidas correctoras a adoptar con el fin de preservar el estado ecológico de las aguas. El informe tendrá carácter preceptivo y vinculante y debe emitirse en el plazo de seis meses conforme dispone el art. 19.2 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación, en virtud de la remisión a esta norma que hace el art. 35.2 LPCCA-Valencia, respecto del plazo para emitir dicho informe. Si transcurre el plazo para evacuar el informe sin que el mismo se emita, se podrá otorgar la autorización ambiental integrada, contem-plando en la misma las características del vertido y las medidas correctoras requeridas conforme a la legislación sectorial aplicable. Si el informe se recibe fuera de plazo pero antes del otorgamiento de la autorización ambiental, deberá ser tenido en consideración por el órgano sustantivo ambiental al otorgar la autorización. En todo caso, si el informe considerase inadmisible el vertido e impidiese el otorgamiento de la autorización ambiental, se dictará resolución denegando la misma de forma motivada.

• Informe en materia de accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (art. 36 LPCCA-Valencia).

Cuando la actividad esté afectada por el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se establecen medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que interven-

El informe del ayuntamiento deber ser emitido en el plazo de treinta días

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OPINIÓN

gan sustancias peligrosas, el órgano sustantivo ambiental deberá solicitar con carácter preceptivo la emisión de informe al órgano autonómico competente en la materia, debiéndose emitir dicho informe en el plazo de un mes desde la recepción de la documentación. No obstante, cuando se trate de establecimientos en los que vayan a estar presentes sustancias peligrosas en cantidades iguales o superiores a las especificadas en la columna 3 de las partes 1 y 2 del anexo I del citad Real Decreto, se solicitará del citado órgano la evaluación del informe de seguridad y el pronunciamiento sobre las condiciones de seguridad del establecimiento o industria, debiéndose emitir dicho pronunciamiento en el plazo de seis meses desde la recepción de la documentación. En todo caso, el informe será vinculante cuando sea desfavorable al igual que respecto de los condicionamientos necesarios que se establezcan en el marco de sus competencias.

5.2. Otros informes

El art. 37 LPCCA-Valencia, se refiere a otros informes que se considere necesario recabar por el órgano sustantivo ambiental, debiendo fundamentarse en la petición de dichos informes la con-veniencia de reclamarlos. Así se recabarán aquellos pronunciamientos o informes que se precisen para verificar la compatibilidad de la instalación con la ocupación, usos del suelo y otros aspectos de carácter territorial. En estos casos, si el órgano con competencia en la materia emite informe desfavorable, éste tendrá carácter vinculante en el procedimiento de la autorización ambiental integrada, lo que determinará su denegación.

Indicar por último que se ha suprimido, con respecto a la Ley 2/2006, el informe del órgano estatal en el caso de actuaciones que afecten al dominio público marítimo-terrestre e informe del ór-gano autonómico competente en el caso de afectación de la zona de servidumbre de protección de aquél, previsto en su art. 32 y que en la nueva LPCCA-Valencia, en su art. 12.2, se sustituye por la acreditación junto con la solicitud de la autorización ambiental integrada de la autorización de la concesión de utilización de dicho demanio o bien con la posibilidad de que se acompañe la solicitud para tramitar dicha autorización entendiendo que se tramitará de manera simultánea con la autorización ambiental, si bien esta no podrá otorgarse en tanto se com-pruebe la viabilidad de la ocupación del dominio público.

6. trámite de audiencia

Este trámite, regulado en el art. 38 LPCCA-Valencia de manera idéntica a la Ley 2/2006 (art. 36), debe realizarse inmediatamente antes de elaborar la propuesta de resolución, a tal efecto se dará audiencia a los interesados para que, en plazo no inferior a diez días ni superior a quince, aleguen lo que consideren conveniente, presentando en su caso, la documentación que estimen oportuna.

Si en el trámite de audiencia se hubieran realizado alegaciones, se dará traslado a los órganos y entidades que hubieran de pronunciarse sobre aquéllas cuando hubieran intervenido el procedi-miento de autorización ambiental de forma preceptiva, pudiendo manifestar lo que consideren con-veniente en el plazo máximo de quince días. Este párrafo, que en la anterior Ley 2/2006 se incluía dentro del precepto que regulaba la propuesta de resolución (art. 37), se recoge, con toda lógica, en la nueva Ley, en el marco del trámite de audiencia.

7. dictamen ambiental y propuesta de resolución

Concluida la tramitación, el expediente será remitido a la Comisión de Análisis Ambiental Integra-do para que por este órgano se realice el dictamen ambiental y se eleve propuesta de resolución al órgano competente para resolver (dirección general competente en materia de prevención y control

Se recabarán los informes que se precisen para verificar la compatibilidad de la instalación con la ocupación, usos del suelo y otros aspectos de carácter territorial

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integrado de la contaminación de la consellería competente en materia de medio ambiente). No obstante, la Comisión puede acordar la necesidad de introducir modificaciones en el proyecto o la necesidad de aportar documentación adicional relevante para el otorgamiento de la autorización. En este caso, dicho órgano lo pondrá en conocimiento del interesado para que realice las modificacio-nes oportunas o aporte la documentación necesaria en los términos y plazos que se fijen en función de la complejidad de la misma.

8. resolución, publicidad, notificación e impugnación

Se regula en los arts. 40 a 43 LPCCA-Valencia.

El plazo para la resolución de la autorización ambiental integrada, el art. 40.1 LPCCA-Valencia, se remite a Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación, en cuyo art. 21 se fija dicho plazo en nueve meses, contándose el mismo desde la fecha en que la solicitud hay tenido entrada en el registro del órgano competente para resolver. Transcurrido el referido plazo sin notificarse la resolución expresa, se entenderá desestimada la solicitud presen-tada, operando aquí el silencio negativo. La resolución no agota la vía administrativa, pudiendo recurrirse en los términos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Procedimiento Administrativo Común.

Respecto del contenido de la autorización ambiental integrada, el art. 41 LPCCA-Valencia se remite a lo establecido en la Ley 16/2002, de 1 de julio (art. 22).

La resolución de la autorización ambiental integrada se notificará a los interesados, al ayunta-miento en el que vaya a ubicar la instalación, a los órganos que hubiesen emitido informe vinculante

y, en su caso, al órgano competente para otorgar las autorizaciones sustantivas del art. 4.1 de la Ley. Asimismo será de objeto de publica-ción mediante reseña o anuncio de la misma en el Diario Oficial de la Comunidad Valenciana (art. 42 LPCCA-Valencia).

En cuanto a la impugnación, conforme al art. 43 LPCCA-Valen-cia, los interesados podrán oponerse a los informes vinculantes emitidos en el procedimiento de concesión de la autorización am-biental integrada mediante la impugnación de la resolución adminis-trativa, o bien de manera independiente de dicha resolución, en este

caso de acuerdo con lo establecido en el art. 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al considerarse dichos informes como actos de trámite cualificados, en los casos en que impi-diesen el otorgamiento de la autorización, en cuyo caso podrán ser recurridos, en vía judicial o administrativa, según corresponda, independientemente de la resolución que ponga fin al procedimiento.

Por otra parte, cuando la declaración de impacto ambiental o los informes vinculantes emitidos sean favorables pero sometan la autorización a condiciones con las que no esté de acuerdo el so-licitante, el recurso se interpondrá directamente contra la resolución del órgano que haya otorgado la autorización ambiental integrada. En estos casos, el órgano competente para resolver el recurso dará traslado del mismo a los órganos que hubiesen emitido dichos informes, para presenten alega-ciones en el plazo de quince días si lo consideran oportuno, siendo vinculantes dichas legaciones para la resolución del recurso si se hubieran emitido en plazo.

Se introduce en la nueva LPCCA-Valencia una novedad respecto de la anterior normativa, en cuanto se prevé en el 43.3 que en el supuesto de que se interponga recurso contencioso-adminis-trativo contra la resolución que ponga fin a la vía administrativa, y en él mismo se dedujeran preten-siones relativas a los informes preceptivos y vinculantes, la administración que los hubiera emitido ostentará la consideración de codemandada, conforme a lo establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Los interesados podrán oponerse a los informes vinculantes emitidos mediante la impugnación de la resolución administrativa, o bien de manera independiente

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9. Inicio de la actividad

En el art. 44 LPCCA-Valencia se regula el inicio de la actividad, simplificándose y clarificándose dicha regulación respecto de la contenida en la anterior Ley 2/2006 (arts. 63 y 64).

Conforme al citado precepto, el titular de la autorización ambiental integrada dispondrá de un plazo de cinco años, o en que en su caso, se establezca en la normativa básica estatal, para iniciar la actividad, una vez se hayan finalizado la construcción de las instalaciones y obras, salvo que se dispusiera un plazo distinto en la autorización ambiental otorgada.

En principio se introduce la novedad del plazo de cinco años a diferencia de la anterior norma-tiva, la cual no establecía expresamente plazo alguno. No obstante, el plazo señalado para el inicio de la actividad tiene naturaleza residual, por un lado respecto de lo que pueda disponer la normativa básica estatal, y de otro la propia autorización ambiental integrada en cuanto puede fijar un plazo distinto.

En todo caso, para que la actividad pueda iniciarse será preciso que el titular presente una declaración responsable indi-cando la fecha de inicio de la actividad y el cumplimiento de las condiciones fijadas en la autorización, a la cual se acompañará los documentos señalado en el apartado 3 del citado art. 44. Se contiene una novedad en cuanto a la exigencia documental, ya que en la Ley 2/2006 se requería la presentación de comunicación previa y declaración responsable, habiéndose eliminado aquella en la LPCCA-Valencia.

Una vez presentada la declaración responsable la Administración dispondrá del plazo de un mes para verificar la documentación presentada y efectuar, en su caso, oposición o reparos. Transcurrido dicho plazo sin que se realice manifestación en contra, podrá el titular iniciar su actividad, si bien si se formulara oposición o reparos por la Administración no se podrá iniciar aquélla hasta que por el órgano sustantivo ambiental recaiga pronunciamiento expreso de conformidad. En cuanto al plazo también se produce una modificación respecto de la Ley 2/2006, puesto que ésta contemplaba un período de dos meses para poder iniciar la actividad sin que la administración competente formulara oposición o reparos en dicho plazo.

Finalmente también se introduce una novedad, en el apartado 5 del art. 44 LPCCA-Valencia, en el supuesto de que la autorización ambiental contemple una puesta marcha de carácter provisional para la realización de pruebas de funcionamiento. En este caso, el titular deberá comunicar por es-crito al órgano sustantivo ambiental el comienzo de las prueba así como la duración de la mismas, al menos con diez días de antelación, no implicando el comienzo de la prueba la conformidad del citado órgano con el inicio de la actividad, exigiéndose la formulación de declaración responsable por parte del titular de la actividad en los términos antes expuestos, una vez haya concluido la rea-lización de las pruebas.

10. revisión de la autorización ambiental y modificación de la instalación

El art. 45 LPCCA-Valencia contempla la posibilidad de revisión de la autorización ambiental. En su apartado 1 se establece, que el titular de la actividad presentará a instancia del órgano sustantivo ambiental la información que dicho órgano considere necesaria para la revisión de las condiciones de la autorización de entre las contempladas en la Ley. Asimismo se prevé, en su apartado 4, que la autorización ambiental integrada pueda ser revisada de oficio en los supuestos previstos en la normativa básica estatal (art. 25, Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación).

En todo caso, conforme al apartado 5 del citado precepto, la revisión de la autorización ambiental no dará derecho a indemnización, tramitándose por el procedimiento simplificado que se establezca

El titular de la autorización ambiental integrada dispondrá de un plazo de cinco años, o el que en su caso se establezca en la normativa básica estatal, para iniciar la actividad

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reglamentariamente por la normativa básica estatal. Dicho procedimiento se regula en el art. 16 del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones indus-triales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio.

11. Modificación de la instalación, cese de la actividad y cierre de la instalación

11.1. Modificación de la instalación

Conforme al art. 46 LPCCA-Valencia, que introduce variaciones sustanciales respecto de la Ley 2/2006, la instalación sometida a autorización ambiental integrada puede ser modificada por el titular de la misma, pudiendo ser la modificación pretendida de carácter sustancial, cuando la modificación tenga una mayor incidencia sobre la seguridad, la salud de la personas o el medio ambiente, en los aspectos señalados en el apartado 6 del referido art. 46, o no sustancial. Para ello el titular debe comunicarlo al órgano que otorgó la autorización, indicando el tipo de modificación.

Si fuera no sustancial, el titular podrá llevarla a cabo, siempre que el órgano que hubiese otor-gado la autorización ambiental no manifieste lo contrario en el plazo de un mes. Si la modificación proyectada es considerada como sustancial, no podrá llevarse a efecto hasta que no sea modifi-cada la autorización ambiental integrada. La Ley 2/2006 exigía, en estos casos, el otorgamiento de una nueva autorización ambiental (art. 42). En cuanto a la solicitud de modificación sustancial, documentación y procedimiento simplificado aplicable a su tramitación, el apartado 5 del art. 46 LPCCA-Valencia, se remite a lo establecido en la normativa básica estatal, contenida en el referido Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, siendo de aplicación en concreto su art. 15, respecto del procedimiento simplificado a seguir.

11.2. Cese de la actividad y cierre de la instalación

Su regulación ex novo con referencia a la Ley 2/2006, se contiene en los arts. 47 y 48 de la LPCCA-Valencia.

Debemos distinguir entre el cese temporal de la actividad y el cese definitivo de la misma y cierre de la instalación.

El cese temporal requerirá por parte del titular de la autorización ambiental integrada la presen-tación de una comunicación previa ante el órgano sustantivo ambiental. Si se tuvieran varias acti-

vidades autorizadas la comunicación deberá indicar a cuál de ellas se refiere el cese. El cese temporal no podrá superar los dos años desde su comunicación o el plazo que fije la normativa básica estatal —el art. 13.1 del Real Decreto 815/2013, establece el mismo plazo—. El titular podrá reanudar la actividad previa presentación de comunicación al ór-gano sustantivo ambiental, no obstante, transcurridos dos años desde la comunicación del cese temporal sin que el titular reanude la activi-dad, el citado órgano sustantivo le comunicará que dispone de un mes para reanudar la actividad y si no se reiniciase la misma, si en la insta-lación se llevan a cabo varias actividades y el cese temporal no afecta a todas, se procederá a la modificación de la autorización ambiental. En

el supuesto de que el cese temporal afectara a todas las actividades se procederá a tramitar el cese definitivo y cierre de la instalación conforme al art. 48 LPCCA-Valencia.

Para el cese definitivo y cierre de la instalación, a que se refiere el art. 48 LPCCA-Valencia, el titular de la autorización deberá presentar una comunicación previa a dicho cese, salvo que este derive de la falta de reanudación de la actividad en el caso de cese temporal. El órgano ambiental verificará las condiciones establecidas en la autorización ambiental para el cese definitivo y una vez producido este, el titular adoptará las medidas necesarias para evitar los riegos en el emplazamiento

El cese temporal requerirá, por parte del titular de la autorización ambiental integrada, la presentación de una comunicación previa ante el órgano sustantivo ambiental

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de la actividad. Si la verificación resulta positiva el órgano sustantivo ambiental dictará resolución autorizando el cierre de la instalación, extinguiendo la autorización ambiental salvo que el cese defi-nitivo no afecte a la totalidad de las instalaciones. En el supuesto de desmantelamiento de la instala-ción su titular presentará para su aprobación, por el órgano que otorgó la autorización ambiental, un proyecto de clausura y desmantelamiento suscrito por técnico competente en el que se contendrán las medidas y precauciones a adoptar. La finalización de la ejecución de las medidas adoptadas, será comunicada por el titular de la autorización al órgano sustantivo ambiental, acompañando a la comunicación certificado emitido por técnico competente que acredite la ejecución de tales medidas de conformidad con el proyecto aprobado por la administración. En cualquier caso, el órgano sustan-tivo ambiental podrá comprobar in situ la ejecución de las medidas propuestas.

12. extinción, revocación y caducidad

En el art. 49 LPCCA-Valencia se contienen los supuestos de extinción, revocación, anulación y suspensión de la autorización ambiental integrada, con una regulación similar a la de la Ley 2/2006, solamente se introduce como supuesto nuevo de extinción, el cierre definitivo de la instalación (apar-tado 2 g), en consonancia con lo previsto en los art. 47 y 48 de la propia Ley).

Respecto de la caducidad, el art. 50.1 LPCCA-Valencia establece como causas de caducidad: a) que el ejercicio de la actividad no se inicie en el plazo de cinco años, a partir de la fecha del otor-gamiento de la autorización, salvo que en la propia autorización se establezca una plazo distinto; y b) cuando el ejercicio de la actividad o instalación se paralice por plazo superior a dos años, salvo que medie causa de fuerza mayor. En el primer supuesto el plazo se amplía en relación con la Ley 2/2006, que señalaba un plazo de tres para el inicio de la actividad.

El plazo de cinco años previsto en la nueva Ley se corresponde con el contemplado para el inicio de la actividad del art. 44.1, ya que transcurrido este sin que se haya comenzado aquella la autorización ambiental quedará incursa en caducidad, si bien para que se produzca la misma debe-rá ser declarada formalmente por el órgano sustantivo ambiental, previa audiencia del titular de la autorización, como dispone el art. 50.3 LPCCA-Valencia; no obstante, se prevé en el apartado 2 del referido precepto, que por causa justificada, el titular de la actividad o instalación pueda solicitar del órgano competente una prórroga de los plazos antes señalados.

IV. conclusIones

Podemos señalar, tras el estudio realizado, que la LPCCA-Valencia contempla una regulación del régimen de intervención administrativa ambiental más completa contenida en la normativa an-terior, en cuanto a procedimientos, concreción y plazos, conforme a los principios contenidos en la normativa europea de no discriminación, necesidad y proporcionalidad, y a los recientes cambios legislativos de nuestro sistema jurídico, estableciendo un sistema de intervención integral, en función de la incidencia ambiental de las actividades. La LPCCA-Valencia introduce, además, una importante modificación respecto de la declaración de interés comunitario en los supuestos de actividades a realizar en suelo no urbanizable, estableciendo que dicha declaración se obten-ga con carácter previo a la solicitud de autorización o licencia ambiental o a la formalización de los restantes instrumentos de intervención ambiental que se contemplan en la Ley, a diferencia de la anterior Ley 2/2006 en la que la tramitación de dicha declaración se sustanciaba en el seno del correspondiente procedimiento de autorización ambiental integrada o licencia ambiental, en su caso. Respecto del procedimiento de autorización ambiental integrada, la Ley va integrar en dicho procedimiento, el procedimiento para la evaluación del impacto ambiental de los proyectos sujetos a este instrumento de intervención ambiental, cuando la referida evaluación sea competencia del órgano ambiental autonómico.

La LPCCA-Valencia contempla una regulación del régimen de intervención administrativa ambiental más completa que la contenida en la normativa anterior

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Por otra parte, en cuanto a la autorización ambiental integrada va aquedar limitada a los proyec-tos que puedan tener una mayor repercusión sobre el medio ambiente, exigiéndose para la implan-tación y funcionamiento de las actividades que puedan tener mayor potencial contaminador.

En definitiva, puede decirse que se produce, en líneas generales, una mejora en el procedimiento de tramitación de los distintos instrumentos de intervención administrativa ambiental regulados en la Ley, habiéndose observado y recogido, en cuanto a sus principios y contenidos, las modificaciones normativas que se han producido, tanto en las Directivas europeas como en la legislación medio-ambiental española.

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alcance de la exención en el iCio de bienes pertenecientes a órdenes religiosas. Comentario a la STS

de 19 de noviembre de 2014 Francisco Javier GarCÍa VEra

Técnico de Administración General

Vocal-Secretario del Tribunal Económico-Administrativo de Pozuelo de Alarcón

La STS de 19 de noviembre de 2014 viene a confirmar la anulación de dicha Orden EHA/2814/2009, de 15 de octubre ya que la equiparación que se efectúa de los conceptos del IBI y del Impuesto real (ICIO), es errónea, incurriendo en ultra vires, es decir, que introduce un efecto real de innova-ción al restringir lo estipulado en el artículo IV, 1. B), del Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede para Asuntos Económicos, dado que limita la exención en él establecida.

I. IntroduccIón

Qué duda cabe que la cuestión relativa al re-conocimiento de beneficios fiscales en los tribu-tos locales constituye uno de los aspectos más conflictivos y polémicos que se plantea en el ámbito de las Haciendas locales, habida cuenta de la diversidad de las regulaciones sectoriales ajenas a dicho ámbito y que convergen sobre la materia a menudo solapándose unas con otras.

Ello acaba conformando un régimen jurídico excesivamente disperso que obliga a una cons-tante labor de interpretación por la Jurispruden-cia poco menos que obligada a aclarar y recon-ducir la intención del legislador en cada una de las normativas no tributarias que reconocen beneficios fiscales en los tributos locales al margen o complementándose con la regulación estatal básica en la materia como es el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Por otro lado y ya en concreto respecto a la exención en el ICIO a favor de la Iglesia católi-

Comentarios de Jurisprudencia

Sumario

i. introducción ii. La STS de 19 de enero de 2014.

antecedentes y cuestión litigiosa iii. análisis del contenido de la

STS 19 de noviembre de 2014: confirmación de la anulación de la orden EHa/2814/2009 por motivos formales y sustantivos

iV. reconocimiento de la exención en el iCio por la vía alternativa de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo

V. referencia a la STS de 4 de abril de 2014 sobre extensión del reconocimiento de la exención en el iBi a los inmuebles de la iglesia Católica

Vi. Conclusiones



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ca, tal y como expresa Teresa Calvo Sales, en su trabajo «La exención de la Iglesia Católica en el Im-puesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras no alcanza a las que se realicen en inmuebles afectos a actividades económicas» (El Consultor de los Ayuntamientos, EC 787/2004), las activida-des de la Iglesia católica se extienden desde las estrictamente religiosas (catequesis, formación de sacerdotes, culto, etc.) hasta aquellas puramente mercantiles que —aunque desarrolladas por entes dependientes de la misma— tienen por objetivo la obtención de ingresos: inversiones inmobiliarias, entidades bancarias, explotaciones comerciales (emisoras de radio, editoriales, centros universi-

tarios), entre otras. Como es obvio, todas ellas pueden precisar de la realización de construcciones, instalaciones u obras que, prescindiendo de la personalidad del promotor, estarían sujetas al ICIO. El problema que se plantea y se intentará responder con el siguiente trabajo es si están o no exentas del ICIO las construcciones, instalaciones u obras realizadas por la Iglesia católica o sus entes dependientes cuando la finalidad de lo construido no es estrictamente religiosa.

Aunque adelantando la conclusión, debemos decir, con Martínez BLanco (Derecho Eclesiástico del Estado, Ed. Tecnos, Madrid, 1994,

pág. 347 y ss), que «tales actividades difícilmente pueden cubrirse con el manto protector de la libertad religiosa, y se someten enteramente al Derecho común en aquel sector que les correspon-da en cada caso. Este criterio estricto en la delimitación de las actividades puramente religiosas, diferenciándolas de las complementarias y de las mercantiles, tienen notables ventajas: el Estado ve clarificados sus campos legislativo y administrativo de actuación; las confesiones dan testimonio de la transparencia de su actuación; se evitan posibles abusos por parte de entes menores de las Confesiones (por ejemplo: colegios confesionales de enseñanza), e incluso se evita una competen-cia desleal con las actividades comerciales del ramo».

II. la sts de 19 de enero de 2014. antecedentes y cuestIón lItIgIosa

1. antecedentes del procedimiento jurisdiccional

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Zaragoza, mediante sentencia de fecha 25 de junio de 2013, estimó en su totalidad el recurso presentado en su día por la representación de la Compañía de las Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl, contra el Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, sobre «resolución de 26 de octubre de 2.012, dictada por la Jefa de la Unidad de Ingresos Urbanísticos de la Agencia Municipal Tributaria del Ayuntamiento de Zaragoza, en virtud de la cual se desestima la solicitud formulada por la compareciente, de exención en el Impuesto sobre Cons-trucciones, Instalaciones y Obras (ICIO) por obras de demolición de edificio en la Calle Agustina de Aragón, núm. 25, cuya licencia fue concedida con fecha 25 de septiembre de 2012 en Expediente 841165/2011, acordando por ello la liquidación practicada por el concepto del citado ICIO por un im-porte de 583,24 euros». En dicha sentencia se anula dicha resolución, declarando que el inmueble citado está exento del ICIO respecto del derribo del mismo.

Por medio de auto de fecha 23 de julio de 2013, el citado Juzgado planteó ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional cuestión de ilegalidad en relación con la Orden EHA/2814/2009, de 15 de octubre (LA LEY 18466/2009), BOE de 21 de octubre, del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se modifica la Orden anterior de 5 de junio de 2001, por la que se aclara la inclusión del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), en la letra B) del apartado I del artículo IV, del Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos, de 3 de enero de 1979 (LA LEY 12/1979), al considerarla contraria al artículo IV. 1. y al VI de dicho Acuerdo.

La Sala de instancia dictó el siguiente fallo: «Que estimamos la presente cuestión de ilegalidad, planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Zaragoza, anulando la tota-lidad de la Orden EHA/2814/2009, de 15 de octubre (LA LEY 18466/2009), BOE de 21 de octubre, al considerarla contraria al artículo IV, 1. B) y al artículo VI del Acuerdo entre el Estado Español y la

El reconocimiento de beneficios fiscales constituye un tema polémico, habida cuenta de la diversidad de las regulaciones sectoriales



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Santa Sede para Asuntos Económicos de 3 de enero de 1.979. Sin efectuar pronunciamiento sobre costas».

2. cuestión planteada: ilegalidad de la orden eHa/2814/2009, de 15 de octubre

La cuestión de fondo que dirime la STS de 19 de enero de 2014 se articula en torno a la siguiente normativa extractada en la propia resolución judicial:

A) El Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre asuntos económicos, firmado en Ciudad del Vaticano el 3 de enero de 1979, establece en cuanto ahora interesa lo siguiente:

Artículo IV

«1. La Santa Sede, la Conferencia Episcopal, las Diócesis, las parroquias y otras circunscripciones terri-toriales, las órdenes y congregaciones religiosas y los institutos de vida consagrada y sus provincias y sus casas tendrán derecho a las siguientes exenciones:

a) Exención total y permanente de la contribución territorial urbana de los siguientes inmuebles:

1) Los templos y capillas destinados al culto, y asimismo, sus dependencias o edificios y locales anejos destinados a la actividad pastoral.

2) La residencia de los Obispos, de los canónigos y de los sacerdotes con cura de almas.

3) Los locales destinados a oficinas, la curia diocesana y a oficinas parroquiales.

4) Los seminarios destinados a la formación del Clero diocesano y religioso y las universidades eclesiás-ticas en tanto en cuanto impartan enseñanzas propias de disciplinas eclesiásticas.

5) Los edificios destinados primordialmente a casas o conventos de las órdenes, congregaciones religio-sas e institutos de vida consagrada.

b) Exención total y permanente de los impuestos reales o de producto, sobre la renta y sobre el patri-monio.

Esta exención no alcanzará a los rendimientos que pudieran obtener por el ejercicio de explotaciones económicas ni a los derivados de su patrimonio, cuando su uso se halle cedido, ni a las ganancias de capital, ni tampoco a los rendimientos sometidos a retención en la fuente por impuestos sobre la renta.

c) Exención total de los impuestos sobre sucesiones y donaciones y transmisiones patrimoniales, siempre que los bienes o derechos adquiridos se destinen al culto, a la sustentación del Clero, al sagrado apostolado y al ejercicio de la caridad.

d) Exención de las contribuciones especiales y de la tasa de equivalencia, en tanto recaigan estos tribu-tos sobre los bienes enumerados en la letra a) de este artículo.»

Artículo VI

«La Santa Sede y el Gobierno español procederán de común acuerdo en la resolución de las dudas o dificultades que pudieran surgir en la interpretación o aplicación de cualquier cláusula del presente Acuerdo, inspirándose para ello en los principios que lo informan.»

B) La Orden de 5 de junio de 2001 por la que se aclara la inclusión del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras en la letra B) del apartado 1 del artículo IV del anterior Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos, determina que el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras está incluido entre los impuestos reales o de producto a que hace referencia la letra B) del apartado 1 del artículo IV del Acuerdo entre el Es-tado Español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos, de 3 de enero de 1979 (LA LEY 12/1979).



OPINIÓN

Asimismo, la Santa Sede, la Conferencia Episcopal, las Diócesis, las Parroquias y otras circuns-cripciones territoriales, las Órdenes y Congregaciones Religiosas y los Institutos de Vida Consa-grada y sus provincias y sus casas, disfrutan de exención total y permanente en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.

Es cierto que ni en el Acuerdo sobre Asuntos Económicos, ni en los Acuerdos de Colaboración con las demás confesiones, ni en la Ley de Régimen Fiscal de Entidades sin fines Lucrativos se establece expresamente ningún beneficio aplicable al ICIO. Sin embargo, en el primero de ellos se

declara, a favor de los entes mayores de la Iglesia Católica, una «exen-ción total y permanente de los impuestos reales o de producto». Sobre la base de esta última expresión, todas las Sentencias recaídas sobre el tema se han pronunciado en el mismo sentido de considerar al ICIO como un impuesto real y de producto, por lo que los entes mayores de la Iglesia quedan exentos del mismo.

Aun cuando cierto sector doctrinal criticó esa conclusión, la Orden Ministerial de 5 de junio de 2001, dictada en el marco de la voluntad concordada del Estado y la Santa Sede, expresada en el seno de la Comisión Técnica Iglesia-Estado y, por tanto, con el valor de una inter-pretación auténtica del contenido del Acuerdo sobre Asuntos Econó-micos, zanjó la polémica sentenciando que el ICIO está incluido entre

los Impuestos reales o de producto a que hace referencia la letra B) del apartado 1 del artículo IV del Acuerdo sobre Asuntos Económicos y, por lo tanto, la Santa Sede, la Conferencia Episcopal, las diócesis, las parroquias y otras circunscripciones territoriales, las Órdenes, las Congregaciones religiosas y los Institutos de vida consagrada y sus provincias y sus casas disfrutarán de exención total y permanente en el citado impuesto. Cabrá, pues, estar de acuerdo o en desacuerdo con dicha exención, sobre todo porque, quizá, discrimine al resto de confesiones religiosas, pero lo que en ningún caso cabrá, a partir de la Orden Ministerial, es discutir su vigencia.

C) Por último, la Orden EHA/2814/2009, de 15 de octubre, por la que se modifica la Orden de 5 de junio de 2001, por la que se aclara la inclusión del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras en la letra B) del apartado 1 del artículo IV del Acuerdo entre el Es-tado Español y la Santa Sede sobre asuntos económicos, de 3 de enero de 1979 (LA LEY 18466/2009), establece lo siguiente:

«Artículo único. El apartado segundo de la Orden del Ministerio de Hacienda, de 5 de junio de 2001, por la que se aclara la inclusión del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, en la letra B) del apartado 1 del artículo IV, del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos, de 3 de enero de 1979 (LA LEY 12/1979), queda redactado en los siguientes términos:

Segundo.— La Santa Sede, la Conferencia Episcopal, las Diócesis, las Parroquias y otras circunscrip-ciones territoriales, las Órdenes y Congregaciones Religiosas y los Institutos de Vida Consagrada y sus provincias y sus casas, disfrutan de exención total y permanente del Impuesto sobre Construcciones, Ins-talaciones y Obras, para todos aquellos inmuebles que estén exentos de la Contribución Territorial Urbana (actualmente, Impuesto sobre Bienes Inmuebles).»

Por tanto, la cuestión que se suscita es, pues, si se produce un efecto real de innovación introducido por la Orden EHA/2814/2009, de 15 de octubre (LA LEY 18466/2009), cuya pretendi-da ilegalidad es objeto del recurso, respecto de la Orden anterior de 5 de junio de 2001 y el Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos de 3 de enero de 1979, al limitar la exención en ellos establecida, y si se infringe además dicho Acuerdo al haberse procedido a interpretar y modificar el mismo de manera unilateral por el Estado Español, en lugar de actuar en su caso de mutuo acuerdo con la Santa Sede.

Dicho de otro modo, la Orden impugnada se fundamenta básicamente en considerar que la exención se restringe expresamente a determinados inmuebles en los que se realizan actividades

Orden EHA/2814/2009: si la construcción, instalación u obra está destinada directamente al ejercicio de actividades que produce rendimientos económicos, no cabría la exención en el ICIO



OPINIÓN

relacionadas con los fines propios de la Iglesia Católica (culto o ejercicio del Apostolado) y no a todos los de su propiedad, en general, en concreto estableciendo un paralelismo que vincula la exención en el ICIO con la exención en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), por considerar que éste es de alguna forma el resultado de la construcción que grava el segundo, de acuerdo con la argumen-tación contenida en sendas Sentencias del Tribunal Supremo de 19 y 31 de marzo de 2001.

En una primera aproximación a la cuestión debatida, es cierto que ni el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto-Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLRHL), ni la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo contemplan la exención en el ICIO para entidades sin fines lucrativos o para la propia Iglesia Católica u otras confesiones religiosas.

A lo anterior se uniría que, tanto el art. 9 del citado RD Legislativo 2/2004, como el art. 8 d) de la LGT, en el ámbito estatal, reiteran el principio de reserva de ley consagrado en los art. 31.3 y 133.3 del Texto Constitucional que impide el reconocimiento de otros beneficios fiscales que los expresa-mente previstos en las normas con rango de Ley o los derivados de la aplicación de los Tratados Internacionales. Asimismo, el art. 14 de la LGT, prohíbe la utilización de la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible, de las exenciones y demás bene-ficios o incentivos fiscales.

Por lo que en un principio, no existiendo norma con rango de ley que establezca la exención en el impuesto que nos ocupa a favor de la Iglesia Católica o de cualquier entidad sin ánimo de lucro, no procedería reconocer tal beneficio fiscal a la recurrente. Y sin embargo, no es esa en absoluto la conclusión a lo que se llega vía jurisprudencial mediante la sentencia objeto del presente estudio, y ello no sólo por motivos estrictamente de reserva de ley tributaria en materia de benefi-cios fiscales sino también por motivos de derecho material o sustantivo.

III. análIsIs del contenIdo de la sts 19 de noVIeMbre de 2014: confIrMacIón de la anulacIón de la orden eHa/2814/2009 por MotIVos forMales y sustantIVos

1. antecedente jurisprudencial en la doctrina del tribunal supremo referida a la exención en el IcIo a favor de entidades religiosas

Repasemos de nuevo el Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre Asuntos Econó-micos, de 3 de enero de 1979, ratificado por el Pleno de las Cortes Generales por Instrumento de 4 de diciembre del mismo año, contiene la expresión de los beneficios fiscales de la Iglesia Católica en su artículo IV.1, a cuyo tenor:

«La Santa Sede, la Conferencia Episcopal, las diócesis, las parroquias y otras circunscripciones territo-riales, las Órdenes y Congregaciones religiosas y los Institutos de vida consagrada y sus provincias y sus casas tendrán derecho a las siguientes exenciones:

A) Exención total y permanente de la Contribución Territorial Urbana de los siguientes inmuebles:

1) Los templos y capillas destinados al culto y, asimismo, sus dependencias o edificios y locales anejos destinados a la actividad pastoral.

2) La residencia de los Obispos, de los canónigos y de los sacerdotes con cura de almas.

3) Los locales destinados a oficinas de la Curia diocesana y a oficinas parroquiales.

4) Los seminarios destinados a la formación del clero diocesano y religioso y las Universidades eclesiás-ticas en tanto en cuanto impartan enseñanzas propias de disciplinas eclesiásticas.

5) Los edificios destinados primordialmente a casas o conventos de las Órdenes, Congregaciones reli-giosas e Institutos de vida consagrada.



OPINIÓN

B) Exención total y permanente de los impuestos reales o de producto, sobre la renta y sobre el patri-monio.

Esta exención no alcanzará a los rendimientos que pudieran obtener por el ejercicio de explotaciones económicas, ni a los derivados de su patrimonio, cuando su uso se halle cedido, ni a las ganancias de capi-tal, ni tampoco a los rendimientos sometidos a retención en la fuente por impuestos sobre la renta.»

A la vista de este precepto, habría que concluir que tampoco en este Instrumento se contiene precepto alguno en que se reconozca a favor de la Iglesia Católica exención alguna en el ICIO, como tuvo ocasión de señalar la Resolución de la Subdirección General de Tributos Locales del Ministerio de Economía y Hacienda de 19 de junio de 2000.

Pero llegados a este punto, la cuestión adquiere una nueva dimensión al dictarse por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo la Sentencia en interés de Ley n.º1 142/2000, de fecha 19 de marzo de 2001, confirmada posteriormente por Sentencia de 31 de marzo del mismo año.

Dichas Sentencias llegan a la conclusión de que la Iglesia Católica disfruta de exención con res-pecto al ICIO en base a dos argumentos: por un lado, porque considera que el ICIO es un impuesto de carácter real y, en consecuencia, queda incluido en el apartado B) del artículo IV del Acuerdo de 3 de enero de 1979; y por otro, porque si el resultado de la construcción, instalación u obra (es decir, el inmueble) se halla exento del IBI, en cuanto impuesto expresa e indubitadamente de carácter real, lógica y necesariamente debe estar también exento del ICIO el proceso (o sea la construcción, insta-lación u obra) por el que, a consecuencia del mismo, se desemboca en aquél resultado, conectando manifiestamente ambos impuestos, IBI e ICIO.

En dicha Sentencia de fecha 31 de marzo de 2.001, dictada en el Recurso de Casación en Interés de Ley núm. 5899/1988 (seguida con posterioridad por la Sentencia de 3 de octubre de 2.003), en la que se fundamentó entre otras la Orden del Ministerio de Hacienda de 5 de junio de 2001, y citada en la resolución judicial ahora analizada se decía literalmente, entre otros extremos, que:

«En consecuencia el ICIO, definido en la Ley de Haciendas Locales como indirecto, es, por ende y por su propia naturaleza, un impuesto real y objetivo, que recae sobre “cosas aisladas” (la construcción, la instala-ción y/o la obra), que se localiza en el territorio en que las mismas están sitas y que se gira con abstracción de las personas a las que tales objetos afectan. (...). A mayor abundamiento, si el resultado de la construc-ción, la instalación y obra (es decir, el inmueble) se halla exento del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en cuanto el mismo está considerado, expresa e indubitadamente, como un Impuesto Real y comprendido, con-secuentemente, en el artículo IV.1.B) del Acuerdo de 3 de enero de 1.979, y esto no lo discute ninguna de las partes, es obvio que lógica y necesariamente debe estar también exento del ICIO, objeto de controversia.»

Dejando de lado la polémica sobre si a la entrada en vigor del RD-Leg. 2/2004, debió cumplirse lo dispuesto en el apartado 2 del Protocolo Adicional al mencionado Acuerdo, en virtud del cual

«Siempre que se modifique sustancialmente el ordenamiento jurídico-tributario español, ambas Partes (Estado español y Santa Sede) con-cretarán los beneficios fiscales y los supuestos de no sujeción que resulten aplicables de conformidad con los principios de este Acuerdo» lo cierto es que las mencionadas Sentencias del Tribunal Supremo, que salvan esta cuestión argumentando que lo dispuesto en dicho apartado no tiene carácter constitutivo de las exenciones, sino meramente decla-rativo, no parecen dejar lugar a dudas sobre la aplicación de la exención en el ICIO a la Iglesia Católica.

Esta tesis jurisprudencial se ve confirmada, al poco tiempo, por la Orden del Ministerio de Ha-cienda de 5 de junio de 2001, parte de cuyo texto se transcribe a continuación:

«(…) Tomando en consideración que los impuestos reales son aquéllos cuyo presupuesto de hecho se define sin vinculación alguna a una persona determinada y el criterio del Tribunal Supremo, expresado en

El ICIO está incluido entre los impuestos reales o de producto a que hace referencia el art. IV.1.B) del Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede de 1979



OPINIÓN

sus Sentencias de 17 de mayo de 1999, y de 19 y 31 de marzo de 2001, sobre el carácter real del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, así como los principios y espíritu que informan el Acuerdo sobre Asuntos Económicos entre el Estado Español y la Santa Sede.

Este Ministerio, en el marco de la voluntad concordada de ambas partes, expresada en el seno de la Comisión Técnica Iglesia Católica-Estado para Asuntos Económicos, y de acuerdo con el Consejo de Estado, se ha servido disponer:

Primero.

El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, regulado en los arts. 101 a 104 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, está incluido entre los impuestos reales o de producto a que hace referencia la letra B) del apartado 1 del artículo IV del Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos, de 3 de enero de 1979.

Segundo

La Santa Sede, la Conferencia Episcopal, las Diócesis, las Parroquias y otras circunscripciones territoria-les, las Órdenes y Congregaciones Religiosas y los Institutos de Vida Consagrada y sus provincias y sus ca-sas, disfrutan de exención total y permanente en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras».

En consecuencia, tanto de la doctrina del Tribunal Supremo, en su función integradora del Ordenamiento Jurídico, como de la citada Orden Ministerial, en su calidad de disposición interpre-tativa o aclaratoria de las Leyes y demás normas tributarias y de obligado cumplimiento para todos los órganos de la Administración tributaria, se deduce la exención de la Iglesia Católica en el ICIO.

2. paso atrás con la orden eHa 2814/2009 de 15 de octubre

Una vez aceptada la anterior postura jurisprudencial y administrativa se podría considerar que la cuestión de la exención de la Iglesia Católica en el ICIO queda definitivamente zanjada.

Pero, una interpretación contraria a lo que resulta de aquellos fallos jurisprudenciales y de la citada Orden Ministerial es posible si se tiene en cuenta lo dispuesto en el párrafo segundo del ar-tículo IV.I B); párrafo que, si bien la Orden Ministerial no cita, no significa que no sea de aplicación.

En virtud del mismo, «la exención no alcanzará a los rendimientos que pudieran obtenerse por el ejercicio de explotaciones económicas ni a los derivados de su patrimonio, cuando su uso se halle cedido, ni a las ganancias de capital, ni tampoco a los rendimientos sometidos a retención en la fuente por Impuestos sobre la Renta» lo que parece avalar el acierto de una interpretación favorable a que el beneficio fiscal en el ICIO queda restringido a las construcciones, instalaciones y obras directamente relacionadas con las actividades propias de la Iglesia Católica (culto o ejercicio del Apostolado) y no con el ejercicio de actividades económicas tales como la enseñanza.

Además, la misma tesis parece derivarse de la Orden EHA/2814/2009, de 15 de octubre, por la que se modifica la de 5 de junio de 2001, en cuyo único artículo se establece:

«El apartado segundo de la Orden del Ministerio de Hacienda, de 5 de junio de 2001, por la que se acla-ra la inclusión del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, en la letra B) del apartado 1 del artículo IV, del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos, de 3 de enero de 1979, queda redactado en los siguientes términos:

“Segundo.— La Santa Sede, la Conferencia Episcopal, las Diócesis, las Parroquias y otras circunscrip-ciones territoriales, las Órdenes y Congregaciones Religiosas y los Institutos de Vida Consagrada y sus provincias y sus casas, disfrutan de exención total y permanente en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, para todos aquellos inmuebles que estén exentos de la Contribución Territorial Urbana (actualmente, Impuesto sobre Bienes Inmuebles).”»



OPINIÓN

En definitiva, la conclusión a la que podría llegarse sería que si la construcción, instalación u obra está destinada directamente al ejercicio de actividades que producirán rendimientos económicos, no cabría el reconocimiento de la exención en el ICIO, tesis que parece subyacer en la última Orden Ministerial promulgada al limitarse la exención a los inmuebles que estén exentos en el IBI, siendo tales, únicamente, como recoge el artículo IV, 1 A) del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede: 1) Los templos y capillas destinados al culto y, asimismo, sus dependencias o edificios y loca-les anejos destinados a la actividad pastoral. 2) La residencia de los Obispos, de los canónigos y de

los sacerdotes con cura de almas. 3) Los locales destinados a oficinas de la Curia diocesana y a oficinas parroquiales. 4) Los seminarios des-tinados a la formación del clero diocesano y religioso y las Universida-des eclesiásticas en tanto en cuanto impartan enseñanzas propias de disciplinas eclesiásticas. 5) Los edificios destinados primordialmente a casas o conventos de las Órdenes, Congregaciones religiosas e Insti-tutos de vida consagrada.

Es decir, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo IV.I B) del repe-tido Acuerdo y en la Orden EHA/2814/2009, la exención en el ICIO va a quedar restringida a los inmuebles exentos de IBI.

A ello no obstaría la existencia de las dos Sentencias citadas anteriormente del Tribunal Supre-mo, tanto porque en ambas el hecho analizado difiere del supuesto aquí planteado (en aquellas se trataba de la construcción de viviendas para residencia de sacerdotes y ampliación de una Iglesia y no a la construcción de un colegio del que pueden obtenerse rendimientos por actividad econó-mica), como porque el propio Tribunal Supremo está estableciendo la vinculación entre el IBI y el ICIO. Lo que está exento del IBI debe estarlo del ICIO, por lo que a sensu contrario, si un inmueble no queda exento del IBI, no estará tampoco exenta la construcción, instalación u obra que conduce al resultado del inmueble.

Sin embargo, la anterior interpretación nos lleva finalmente al reconocimiento de la exención en el ICIO en el caso que nos ocupa, lo cual es finalmente confirmado por la fundamentación de la parte dispositiva de la STS de 19 de noviembre de 2014.

3. fundamentación y parte dispositiva de la sts de 19 de noviembre de 2014

Debemos comenzar indicando que el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto-Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al me-cenazgo no contemplan la exención en el ICIO para entidades sin fines lucrativos o para la propia Iglesia Católica u otras confesiones religiosas.

Sin embargo, el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, está incluido entre los impuestos reales o de producto a que hace referencia la letra B) del apartado 1 del artículo IV del Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos, de 3 de enero de 1979 (LA LEY 12/1979), de conformidad con lo que había establecido el Tribunal Supremo en virtud de las Sentencias de fechas 17 de mayo de 1999; de 19 y 31 de marzo de 2001, esta última en recurso de casación en interés de ley, y de 3 de octubre de 2003, las cuales reconocen el carácter real del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras,

Por otra parte, dichas resoluciones judiciales ya establecían que la Santa Sede, la Conferencia Episcopal, las Diócesis, las Parroquias y otras circunscripciones territoriales, las Órdenes y Congre-gaciones Religiosas y los Institutos de Vida Consagrada y sus provincias y sus casas, disfrutan de exención total y permanente en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.

En este punto se dicta la Orden EHA/2814/2009, de 15 de octubre, por la que se modifica la Orden de 5 de junio de 2001, equipara la exención en el IBI a la exención en el ICIO de una forma

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo IV.I B) del Acuerdo y en la Orden EHA/2814/2009, la exención en el ICIO va a quedar restringida a los inmuebles exentos de IBI



OPINIÓN

taxativa de forma que, la Santa Sede y demás entidades religiosas, disfrutarían de exención total y permanente en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, pero añadiendo que sólo respecto de «todos aquellos inmuebles que estén exentos de la Contribución Territorial Urbana (ac-tualmente, Impuesto sobre Bienes Inmuebles)».

La equiparación que se efectúa de los conceptos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) y del Impuesto real (ICIO), es errónea, pues es claro que, si bien el IBI es un impuesto real (y por tanto todo inmueble exento del mismo lo está también de los demás tributos reales a tenor del apdo. 1. A, del art. IV del Acuerdo), sin embargo no todos los inmuebles exentos del ICIO o de cualquier otro tributo real, están exentos del IBI. Con la redacción de di-cho Apartado se evidencia la posibilidad de existencia de tales exenciones por separado, entre ellas la del ICIO, siempre que se cumplan las condiciones impuestas para cada una de ellas y con las limitaciones que se señalan, sin que para ello sea requisito necesario la previa exención del IBI.

Por tanto, ha de considerarse de forma incuestionable que todos los inmuebles exentos del IBI lo están también del ICIO, mientras que no puede afirmarse del mismo modo lo contrario, esto es, que todo inmueble exento de éste lo está también, necesariamente, de aquél.

De esta forma la Orden EHA/2814/2009, de 15 de octubre introduce una limitación a la exención tal y como venía anteriormente redactada, de forma que si los inmuebles no estaban exentos del IBI, no lo estarían tampoco del ICIO; o dicho de otra manera, que para disfrutar de la exención del ICIO, es condición indispensable que el inmueble estuviera previamente exento del IBI.

Por lo que, dicha Orden incurre en un efecto real de innovación al restringir lo estipulado en el artículo IV, 1. B), del Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede para Asuntos Económicos de 3 de enero de 1979, dado que limita la exención en él establecida, así como lo dispuesto en la Orden del propio Ministerio de Hacienda de 5 de junio de 2.001, que aclara dicho Acuerdo.

Es decir, la anulación de la referida Orden EHA 2814/2009, de 15 de octubre, viene dada:

• Por motivos de estricta jerarquía normativa al haber innovado una Orden Ministerial el orde-namiento jurídico, además en materia de beneficios fiscales en tributos locales, limitando el alcance de unos Acuerdos a modo de Tratado Internacional con rango normativo de ley. Como dice la propia resolución judicial en su F. J. Séptimo, » resulta evidente que la repetida Orden EHA/2814/2009, de 15 de octubre (LA LEY 18466/2009), del Ministerio de Hacienda, incurre en su totalidad en «ultra vires», en cuanto que modifica lo estipulado en el tan repetido artículo IV, 1. B), del Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede para Asuntos Económicos de 3 de enero de 1.979, limitando la exención que en él se contempla mediante un añadido especial, configurando un concepto jurídico nuevo...».

• Por motivos de derecho material en el sentido de que todos los inmuebles exentos del IBI lo están también del ICIO, mientras que no puede afirmarse del mismo modo lo contrario, esto es, que todo inmueble exento de éste lo está también, necesariamente, de aquél, ya que puede haber obras amparadas por el beneficio fiscal en el ICIO.

Piénsese en la propia dicción literal del art. 100.2 del TRLRHL, según la cual:

«2. Está exenta del pago del impuesto la realización de cualquier construcción, instalación u obra de la que sea dueño el Estado, las comunidades autónomas o las entidades locales, que estando sujeta al im-puesto, vaya a ser directamente destinada a carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, obras hidráulicas, saneamiento de poblaciones y de sus aguas residuales, aunque su gestión se lleve a cabo por organismos autónomos, tanto si se trata de obras de inversión nueva como de conservación.».

Mientras que su homólogo art. 62.1, letra a) del TRLRHL para la exención en el IBI dispone que lo serán:

Todos los inmuebles exentos del IBI lo están también del ICIO; mientras que no todo inmueble exento de éste lo está también, necesariamente, de aquél



OPINIÓN

«Los que sean propiedad del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales que estén directamente afectos a la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios, así como los del Estado afectos a la defensa nacional.».

Es decir, el hecho imponible es distinto en ambos tributos, y el legislador ha establecido diferen-tes supuestos de exención para cada uno de los dos impuestos.

A lo anterior se une la circunstancia de que todos los inmuebles exentos del ICIO o de cualquier otro tributo real, están exentos del IBI, y así el citado apartado 1. A), relaciona una serie de inmuebles exentos total y permanentemente de la Contribución Territorial y Urbana, con sus propias condiciones y excepciones, en tanto que el apartado 1. B), C) y D) recoge, respectivamente, la exención total y permanente de los impuestos reales o de producto sobre la renta y sobre el patrimonio; la exención total de los impuestos sobre sucesiones y donaciones y

transmisiones patrimoniales, y por último la exención de las contribuciones especiales y de la tasa de equivalencia, cada uno de ellos con las limitaciones y excepciones que se especifican en cada caso. Con lo que, como dice la propia resolución recurrida considera «…se evidencia la posibilidad de existencia de tales exenciones por separado, entre ellas la del ICIO, siempre que se cumplan las condiciones impuestas para cada una de ellas y con las limitaciones que se señalan, sin que para ello sea requisito necesario la previa exención del IBI».

IV. reconocIMIento de la eXencIón en el IcIo por la Vía alternatIVa de la ley 49/2002, de 23 de dIcIeMbre, de régIMen fIscal de las entIdades sIn fInes lu-cratIVos y de los IncentIVos fIscales al Mecenazgo

Finalmente, no podemos dejar de analizar, más allá del Acuerdo con la Santa Sede, las demás disposiciones normativas aplicables al supuesto de hecho enjuiciado en la presente litis.

En efecto, y aun cuando sea ajeno a la fundamentación de la resolución judicial para anular al Orden EHA/2814/2009, el presente comentario podría completarse con un análisis más global sobre el reconocimiento de la exención en el ICIO a las obras realizadas por la Iglesia Católica en inmuebles de su titularidad, y para ello hay que tener en cuenta la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo.

Es decir, al pairo de la STS de 19 de noviembre de 2014 que reconoce el beneficio fiscal en el tributo local, es posible andar otro camino alternativo al marcado por dicha resolución judicial para conseguir el mismo objetivo.

De este modo podemos apuntar, en primer lugar, que la reclamante se halla acogida, como en-tidad sin ánimo de lucro, al régimen fiscal regulado en los arts. 5 a 15 de dicha Ley

A este respecto el art. 15.1 dispone que «estarán exentos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles los bienes de los que sean titulares, en los términos previstos en la normativa reguladora de las Ha-ciendas Locales, las entidades sin fines lucrativos, excepto los afectos a explotaciones económicas no exentas del Impuesto sobre Sociedades».

Por su parte, el art. 7 establece que «están exentas del Impuesto sobre Sociedades las rentas obtenidas por entidades sin fines lucrativos que procedan de las siguientes explotaciones econó-micas, siempre y cuando sean desarrolladas en cumplimiento de su objeto o finalidad específica».

Entre otras:

«7. Las explotaciones económicas de enseñanza y de formación profesional, en todos los niveles y grados del sistema educativo, así como las de educación infantil hasta los tres años, incluida la guarda

La Orden EHA/2814/2009 incurre en un efecto real de innovación al restringir lo estipulado



OPINIÓN

y custodia de niños hasta esa edad, las de educación especial, las de educación compensatoria y las de educación permanente y de adultos, cuando estén exentas del Impuesto sobre el Valor Añadido, así como las explotaciones económicas de alimentación, alojamiento o transporte realizadas por centros docentes y colegios mayores pertenecientes a entidades sin fines lucrativos».

Asimismo, el art. 62.2.a) del RDLeg. 2/2004 establece una exención rogada en el IBI para «los bienes inmuebles que se destinen a la enseñanza por centros docentes acogidos, total o parcialmen-te, al régimen de concierto educativo, en cuanto a la superficie afectada a la enseñanza concertada».

A lo anterior no obstaría lo dispuesto en la Disposición Adicional Octava de la Ley 49/2002 para las Fundaciones de entidades religiosas a cuyo tenor «lo dispuesto en esta Ley se entiende sin perjuicio de lo establecido en los acuerdos con la Iglesia Católica y en los acuerdos y convenios de cooperación suscritos por el Estado con las iglesias, confesiones y comunidades religiosas, así como en las normas dictadas para su aplicación, para las fundaciones propias de estas entidades, que podrán optar por el régimen fiscal establecido en los arts. 5 a 25 de esta Ley, siempre que en este último caso presenten la certificación de su inscripción en el Registro de Entidades Religiosas, y cumplan el requisito establecido en el núm. 5 del art. 3 de esta Ley…»

Y ello, tanto porque dicha Disposición no está excluyendo su aplicación a las Fundaciones religiosas, sino aclarando que, en caso de existir normas específicas que regulen las relaciones económicas con la Iglesia Católica, habrá que estarse también a esa otra normativa, como porque según lo dispuesto en la Disposición Adicional Novena de la misma Ley sobre el régimen tributario de la Iglesia Católica y de otras iglesias, confesiones y comunidades religiosas «el régimen previsto en los arts. 5 a 15, ambos inclusive, de esta Ley será de aplicación a la Iglesia Católica y a las iglesias, confesiones y comunidades religiosas que tengan suscritos acuerdos de coope-ración con el Estado español, sin perjuicio de lo establecido en los acuerdos a que se refiere la disposición adicional anterior».

Concluyendo, si la Orden EHA/2814/2009 aclaraba que la exención en el ICIO alcanza a todos los inmuebles de que sean titulares la Santa Sede, la Confe-rencia Episcopal, las Diócesis, las Parroquias y otras circunscripciones territoriales, las Órdenes y Congregaciones Religiosas y los Institutos de Vida Consagrada y sus provincias y sus casas, y que estén previamente exentos del IBI. Por su parte, la Ley 49/2002 reconoce la exención en este im-puesto de los inmuebles titularidad de entidades sin ánimo de lucro (previéndose expresamente su aplicación a la Iglesia Católica) afectos a explotaciones económicas exentas, entre ellas por ejemplo la de enseñanza y formación profesional, en todos los niveles y grados del sistema educativo.

En este sentido hay que subrayar que la recurrente, la entidad Compañía de las Hijas de la Cari-dad de San Vicente de Paúl, es una Orden Religiosa inscrita en el Registro de Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia y como tal se trata de una entidad de las enumeradas en el punto 1, del artículo IV de Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979 y que cumple con los propios fines del art. 7 de la Ley 49/2002.

V. referencIa a la sts de 4 de abrIl de 2014 sobre eXtensIón del reconocIMIento de la eXencIón en el IbI a los InMuebles de la IglesIa católIca

En efecto, como culminación del presente estudio creemos conveniente hacer una alusión final a la Sentencia del Tribunal Supremo

«…En primer lugar, ha de reconocerse desde el punto de vista gramatical que la remisión a «los términos previstos en la normativa reguladora de las Haciendas Locales», que efectúa el art. 15.1 de la Ley 49/2002, no se refiere, como pretenden los recurrentes, a la enumeración legal de los supuestos de exención, sino únicamente a la definición del concepto de titularidad, pues declara exentos del Impuesto sobre Bienes

La Ley 49/2002 reconoce la exención de los inmuebles titularidad de entidades sin ánimo de lucro afectos a explotaciones económicas exentas



OPINIÓN

Inmuebles a todos los bienes de los que sean titulares las entidades sin fines lucrativos, excepto los afectos a explotaciones económicas no exentas del Impuesto sobre Sociedades, debiendo entenderse, pues, que sólo a los efectos de determinar la titularidad de los bienes inmuebles el precepto se remite a los términos de la ley reguladora de las Haciendas Locales, que en su art. 64, según la redacción dada por la ley 51/2002, de reforma de la ley 39/1988, estableció los sujetos pasivos a título de contribuyentes en este Impuesto, y que eran «el propietario del inmueble sobre el que no recaigan derechos reales de usufructo o superficie, o una concesión administrativa; el titular de uno de los derechos reales citados; o el titular de una concesión administrativa sobre un bien inmueble o sobre los servicios públicos a los que se hallen afectos»; aunque después del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales de 2004, hay que estar a lo que se establece en los arts. 61 y 63 .

(…)

SEXTO.— Esta conclusión, sobre el sentido y alcance de la remisión que efectúa el citado art. 15 a la normativa reguladora de las haciendas locales, se confirma si se compara el precepto con su precedente histórico inmediato, que era el art. 58.1 de la ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incen-tivos Fiscales a la participación privada en actividades de interés general.

Dicho art. 58.1 establecía una exención en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles de los bienes de los que fueran titulares « en los términos previstos en el art. 65 de dicha ley «, las fundaciones y asociaciones, sin perjuicio de las exenciones previstas en la entonces ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, exención que se condicionaba a que se cumplieran los siguientes requisitos:

a) Que se tratase de bienes no cedidos a terceros mediante contraprestación.

b) Que los bienes inmuebles estuviesen afectos a las actividades que constituían el objeto social o finali-dad específica de la entidad beneficiada por la exención. Esta finalidad debía coincidir con la prosecución de los fines enumerados en el art. 42. 1 a) de la ley. Además el apartado 1 de la Disposición Adicional segunda del Real Decreto 765/1995, de 5 de marzo, que desarrollaba algunos aspectos fiscales recogidos en la ley, equiparaba a estos fines los mencionados en el art. IV. 1 c del Acuerdo, a saber el culto, la sustentación del clero, el sagrado apostolado y el ejercicio de la caridad.

c) Que no se utilizaren principalmente en el desarrollo de explotaciones económicas que no constituyen en el objeto o finalidad específica de la entidad beneficiada.

Por tanto, además de los bienes enumerados en el Acuerdo, podían estar exentos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles otros inmuebles de titularidad de las entidades del art. IV del Acuerdo o de las del art. V, que cumplieran los requisitos enumerados en la ley de Fundaciones y Mecenazgo.

En este sentido, conviene recordar la sentencia de esta Sala de 10 de marzo de 2001, recurso de casa-ción 9550/1995, que tras recoger la doctrina sentada en la de 16 de junio de 2000, dictada en recurso de casación en interés de ley, en la parte en que se recoge la correcta interpretación de los beneficios fiscales a que se refieren los artículos IV y V del Acuerdo sobre Asuntos Económicos suscrito entre España y la Santa Sede, declara que aún cuando dicha doctrina viniera referida al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana y no al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, habida cuenta que esa interpretación está hecha en términos generales, es aprovechable en la parte que al recurso de casación podía afectar.

Determinaba esta sentencia que en el artículo IV del Acuerdo se vincula el reconocimiento de la exención total y permanente del Impuesto sobre Bienes Inmuebles a determinados bienes de estricto destino religioso, y por eso el reconocimiento de exenciones en este mismo Impuesto por la vía del art. V exige asimismo que el bien inmueble de que se trate se halle afecto a la consecución y cumplimiento de finalidades religiosas, benéficos, docentes, médicos u hospitalarios, y además a los propios de las entidades sin fin de lucro o benéfico-privadas a las que la legislación estatal, a su vez, reconozca exención en dicho tributo, porque no puede olvidarse que este expreso reconocimiento legislativo de exención para estas entidades constituye también condición indispensable para que pueda reconocerse a las Asociaciones y entidades religiosas del artículo V del Acuerdo, habida cuenta que, en este caso, no se trata de exenciones autónomas, sino de



OPINIÓN

exenciones por remisión a la legislación estatal de que se pueden beneficiar también las entidades com-prendidas en el artículo V.

SÉPTIMO.— Por otra parte, basta examinar la Exposición de Motivos de la ley 49/2002 para advertir que el legislador decidió mantener las exenciones previstas en la ley 30/1994, en materia de tributos loca-les, ampliando su ámbito, pues únicamente se excluyen los bienes afectos a explotaciones económicas no exentos del Impuesto sobre Sociedades, por lo que el contraste de ambas normas no nos puede llevar a la interpretación que la parte recurrente pretende que asuma la Sala.

Si la finalidad de la norma fue ampliar el ámbito de exención, resultaría contradictorio, como informó el Ministerio Fiscal, interpretar su texto en los términos postulados, máxime cuando no viene mencionada en la Exposición de Motivos.

Finalmente, no cabe desconocer que el art. 15 apartado 6 de la ley 49/2002 establece que «lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de las exenciones previstas en la ley 38/1988, de 28 de diciem-bre, reguladora de las Haciendas Locales», precisando la disposición adicional primera del Texto Refundido vigente que «las referencias normativas efectuadas en ordenanzas y otras disposiciones a la ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladoras de las Haciendas Locales y a la ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la anterior, se entenderán efectuadas a los preceptos correspondientes en este Texto Refundido…».

En definitiva, el Tribunal Supremo en esta sorprendente re-solución que extiende el disfrute de la exención en el IBI a toda clase de inmuebles de propiedad de la Iglesia prácticamente exigiendo como requisito único dicha titularidad, acaba concluyendo que el régimen tributario de la Iglesia Católica, en la actualidad, respecto al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, es el siguiente:

1) Si se trata de entidades de la Iglesia Católica del artículo IV del Acuerdo sobre Asuntos Econó-micos entre el Estado Español y la Santa Sede, les resulta de aplicación la exención en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles prevista en el apartado 1 del art. 15 de la ley 49/2002 respecto a los inmue-bles de que sean titulares catastrales y sujeto pasivo estas entidades, siempre que no estén afectos a explotaciones económicas y los que estén afectos a explotaciones económicas cuyas rentas se encuentren exentas del Impuesto sobre Sociedades en virtud del art. 7 de la ley 49/2002.

Además, por aplicación del Acuerdo sobre Asuntos Económicos entre el Estado Español y la Santa Sede, están exentos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles los inmuebles enumerados en la letra A) del artículo IV de dicho Acuerdo.

2) Si se trata de las asociaciones y entidades religiosas comprendidas en el artículo V del Acuerdo sobre Asuntos Económicos entre el Estado Español y la Santa Sede, y que se dediquen a actividades religiosas, benéficas o docentes, médicas u hospitalarias o de asistencia social, les será de aplicación la exención establecida en el art. 15 de la ley 49/2002 para las entidades sin fines lucrativos, siempre que cumplan los requisitos exigidos por la misma…».

Creemos que dicha Sentencia, a la que precedió el Tribunal Constitucional en reciente Sentencia, que había declarado inconstitucional la Ley Foral 10/2013, de 12 de marzo, de modificación de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, que obligaba a la Iglesia a pagar el Impuesto de Bienes Inmuebles, por todos sus inmuebles, salvo por aquellos que fueran destinados al culto, han marcado un antes y un después en la interpretación jurisprudencial sobre la normativa tributaria aplicable a los beneficios fiscales en el IBI (y por vis atractiva en el ICIO) a favor de las entidades religiosas.

Dicho camino teleológico va orientado a ampliar el ámbito de reconocimiento de los beneficios fiscales al menos en tributos locales a favor de las entidades religiosas, y en concreto pertenecientes a la Iglesia Católica ya sea por vía del propio Acuerdo sobre Asuntos Económicos entre el Estado Español y la Santa Sede, en combinación con el TRLRHL, Ley 49/2002 de Fundaciones, y demás

El Tribunal Supremo extiende el disfrute de la exención en el IBI a toda clase de inmuebles de propiedad de la Iglesia



OPINIÓN

leyes sectoriales que proyectan sus previsiones sobre la «sufrida» normativa estatal básica en ma-teria de tributos locales, que ha de ver su contenido constantemente modificado, complementado y, en definitiva, «vapuleado» por las innovaciones de la normativa sectorial de rango legal que distor-sionan la inicial intención del legislador al establecer los citados beneficios fiscales en función de la naturaleza jurídica de cada tributo.

VI. conclusIones

1) El régimen jurídico de los beneficios fiscales en los tributos locales es excesivamente disperso que obliga a una constante labor de interpretación por la Jurisprudencia poco menos que obligada a aclarar y reconducir la intención del legislador en cada una de las normativas no tributarias que recogen dichos beneficios, solapándose unas con otras.

2) El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, está incluido entre los impuestos reales o de producto a que hace referencia la letra B) del apartado 1 del artículo IV del Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre Asuntos Económicos, de 3 de enero de 1979 de conformi-dad con lo que había establecido el Tribunal Supremo en virtud de las Sentencias de fechas 17 de mayo de 1999; de 19 y 31 de marzo de 2001, esta última en recurso de casación en interés de ley, y de 3 de octubre de 2003, las cuales reconocen el carácter real del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.

3) Ya en concreto sobre la STS de 19 de noviembre de 2014, todos los inmuebles exentos del IBI lo están también del ICIO, mientras que no puede afirmarse del mismo modo lo contrario, esto es, que todo inmueble exento de éste lo está también, necesariamente, de aquél.

4) Sin embargo, la Orden EHA/2814/2009, de 15 de octubre, por la que se modifica la Orden de 5 de junio de 2001, equipara la exención en el IBI a la exención en el ICIO de una forma taxativa de forma que, la Santa Sede y demás entidades religiosas, disfrutarían de exención total y permanente en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, pero añadiendo que sólo respecto de «todos aquellos inmuebles que estén exentos de la Contribución Territorial Urbana (actualmente, Impuesto sobre Bienes Inmuebles)».

5) La equiparación que se efectúa de los conceptos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) y del Impuesto real (ICIO), es errónea, pues es claro que, si bien el IBI es un impuesto real (y por tanto todo inmueble exento del mismo lo está también de los demás tributos reales a tenor del ap-do. 1. A, del art. IV del Acuerdo), con la redacción de dicho Apartado se evidencia la posibilidad de existencia de tales exenciones por separado, entre ellas la del ICIO, siempre que se cumplan las condiciones impuestas para cada una de ellas y con las limitaciones que se señalan, sin que para ello sea requisito necesario la previa exención del IBI.

6) Por tanto, ha de considerarse de forma incuestionable que la Orden EHA/2814/2009, de 15 de octubre introduce una limitación a la exención tal y como venía anteriormente redactada, por lo que, dicha Orden incurre en un efecto real de innovación al restringir lo estipulado en el artículo IV, 1. B), del Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede para Asuntos Económicos de 3 de enero de 1979, dado que limita la exención en él establecida, así como lo dispuesto en la Orden del propio Ministerio de Hacienda de 5 de junio de 2001, que aclara dicho Acuerdo.

ZONA LOCAL


Procedimiento para la reclamación de daños y perjuicios por uso del bien de dominio público

miguel Ángel GarCÍa VaLDErrEY

Asesor Jurídico de Administración Local

I. IntroduccIónEl art. 68 de la 7/1985, de 2 de abril, (Bases del Régimen Local) establece en su punto primero

que las entidades locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos.

Por su parte, el artículo primero el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local en su artículo primero establece que para el cumplimiento de sus fines, los Ayuntamientos, en representación de los Municipios, las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo, en representación de las Provincias, y los Consejos y Cabildos, en repre-sentación de las Islas, tendrán plena capacidad jurídica para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras y servicios públicos, obligarse, interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las le-yes. A su vez, el art. 54 establece que los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales deberán adoptarse previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado.

Práctica Local

Opinion


Práctica LocalZONA LOCAL

Por último, el art. 220 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico establece que las entidades locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos.

II. procedIMIento para reclaMar los daños y perjuIcIos por el uso de un bIen de doMInIo públIco

El procedimiento para reclamar los daños y perjuicios por el uso del bien de dominio público será el que se transcribe a continuación:

NÜMERO ACTUACIÓN CONTENIDO

1. INFORME De los servicios de patrimonio en el que indica la situación en la que ha quedado el bien tras el uso.

2. RESOLUCIÓNDe la alcaldía requiriendo de forma previa a los usuarios que procedan a la reparación o indemnización de los perjuicios causados al dominio público.

3. NOTIFICACIÓN De la resolución anterior a los usuarios del dominio público.

4. INFORMEDe los servicios de patrimonio sobre la inactividad para la reparación o indemnización de los daños sufridos al dominio público por los responsables.

5. DILIGENCIA De la alcaldía a la Secretaría municipal o asesoría jurídica al objeto del dictamen previo al acuerdo de ejercicio de acciones.

6. INFORME De la Secretaría municipal o servicios jurídicos sobre el acuerdo de ejercicio de acciones.

7. RESOLUCIÓN Que acuerda el ejercicio de acciones frente a los responsables de los daños y perjuicios ocasionados al dominio público.

8. DILIGENCIA A los servicios jurídicos al objeto de que procedan al ejercicio de acciones civiles frente a los responsables de los daños.

9. NOTIFICACIÓN De la resolución anterior a los responsables de los daños.

A continuación reproducimos los modelos más importantes del procedimiento indicado:

1. Informe de patrimonio sobre la situación del bien usado por terceros

ADMINISTRACIÓN LOCAL

Anagrama/Escudo

..................................................................... (Identificación del órgano/Unidad Administrativa)

DIRECCIÓN ..............................................................................................................................

TELÉFONO/S ............................................................................................................................

FAX/ES ......................................................................................................................................

EMAIL ........................................................................................................................................


Práctica Local ZONA LOCAL

PROCEDIMIENTO

Tipo de procedimiento: …………………………… Referencia expediente: …………………………

Asunto: ………………………………………………………………………………………………………

Interesado: ………………………………………………………………………………………………….

Representante: ……………………………………………………………………………………………

INFORME DE PATRIMONIO

TÍTULO: SOBRE LA SITUACIÓN EN LA QUE QUEDA EL BIEN SITO EN ……………………. USADO POR ……………………… EN BASE A LA RESOLUCIÓN DE FECHA …………………….

Con fecha …………………. el……………………, órgano con competencias sobre el bien si-to en ………………………, clasificado como de dominio público, otorgó autorización de uso a ……………………, bajo los siguientes requisitos:

………………………………….

Con fecha ………………., ha finalizado el período de uso, procediéndose por medio del presente a informar la situación de devolución del bien:

Naturaleza del bien: ………………

Situación: …………….

INCIDENCIAS:

………………………………….

Las incidencias han mermado la calidad del bien, siendo necesaria su reparación, que se estima en cantidad de ………… euros, según el siguiente detalle: ………………

En base las incidencias, y debido a la facultad de la administración para poder reclamar los da-ños o perjuicios ocasionados a su patrimonio, se traslada a este informe ………………, órgano con competencia para la conservación del patrimonio, al objeto de que tramite el procedimiento oportuno para requerir a …………………. como causante de los daños la indemnización/reparación a la que extienden los mismos.

Es todo cuanto tengo el honor de informar, a salvo de mejor opinión fundada.

En …………………………., a …… de …………………. de ……….

PUESTO/TITULACIÓN INFORMADOR

FIRMA/IDENTIFICACIÓN

2. requerimiento previo al ejercicio de acciones al usuario para reparación o indemnización de los daños en dominio público


Anagrama/Escudo


DIRECCIÓN ..............................................................................................................................

TELÉFONO/S ............................................................................................................................

FAX/ES ......................................................................................................................................

EMAIL ........................................................................................................................................



PROCEDIMIENTO


Asunto: ………………………………………………………………………………………………………

Interesado: ………………………………………………………………………………………………….

Representante: ……………………………………………………………………………………………

TÍTULO: SOBRE EL REQUERIMIENTO PREVIO AL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN O REPA-RACIÓN DE LOS DAÑOS OCASIONADOS AL INMUEBLE SITO …………………… POR EL USO EFECTUADO POR ….……….

Con fecha …………… el departamento de patrimonio informa que en fecha …………………. el …………………, órgano con competencias sobre el bien sito en ……………………, clasificado como de dominio público, otorgó autorización de uso a ……………………, bajo los siguientes requisitos:

………………………………….

A su vez indica que con fecha ………………., finalizó el período de uso, presentando bien las siguientes incidencias:

………………………………….

A su vez dicho informe se indica que las incidencias han mermado la calidad del bien, siendo necesaria su reparación, que se estima en cantidad de …………… euros, según el siguiente detalle: ………………

Considerando que de conformidad con lo establecido en art. 68 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, las entidades locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos; por ello, y previo al ejercicio de acción correspondiente judicial se requiere de forma previa a ……………………. responsable de los daños ocasionados que proceda al pago de la indemnización indicada una reparación de los daños efectuados.

En su virtud, y en ejercicio de las competencias que se conceden al alcalde en el 21.1 k) y s) de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local,

ACUERDO:

Primero.— Requerir a ……………………. para que en un plazo improrrogable de …………… proceda a efectuar las reparaciones correspondientes detectadas como incidentes que se reflejan en la presente resolución, sobre el bien sito en ………………, por el uso en el desarrollado, en la forma que se determine por los servicios técnicos, o en su caso al abono a esta administración de la cantidad de ……………… a la que genera valoración de dichos daños y perjuicios efectuados al patrimonio.

Segundo.— Ordenar la notificación de la presente resolución a ………………., usuario del bien de dominio público que se refiere la presente resolución, advirtiendo que de no proceder a la repara-ción o abono de la indemnización correspondiente la administración adoptará el acuerdo de ejercicio de acciones civiles correspondientes para exigir en vía judicial el importe de los daños y perjuicios.

En …………………………., a …… de …………………. de ……….

EL ÓRGANO/UNIDAD ADMINISTRATIVA

FIRMA/IDENTIFICACIÓN DEL TITULAR



3. Informe de la secretaría o asesoría jurídica sobre el ejercicio de acciones


Anagrama/Escudo


DIRECCIÓN ..............................................................................................................................

TELÉFONO/S ............................................................................................................................

FAX/ES ......................................................................................................................................

EMAIL ........................................................................................................................................

PROCEDIMIENTO


Asunto: ………………………………………………………………………………………………………

Interesado: ………………………………………………………………………………………………….

Representante: ……………………………………………………………………………………………

INFORME JURÍDICO

TÍTULO: SOBRE EL ACUERDO DE EJERCICIO DE ACCIONES FRENTE ……………… COMO USUARIO DE UN BIEN DE DOMINIO PÚBLICO, EN RECLAMACIÓN DE LOS DAÑOS Y PERJUI-CIOS OCASIONADOS POR SU USO DEL MISMO.

Con fecha …………… El ……………………, en base a lo establecido en el art. 68 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, y las competencias concedidas en el art. 21.1 k) y s) indicada ley requirió a ……………………. para que en un plazo improrrogable de …………… proceda efectuar las reparaciones correspondientes detectadas como incidentes que se reflejan en la presente resolución, sobre el bien sito en ………………, por el uso en el desarrollado, en la forma que se determine por los servicios técnicos, o en su caso al abono a esta administración de la cantidad de ……………… a la que genera valoración de dichos daños y perjuicios efectuados al patrimonio, ordenando a su vez la notificación de la presente resolución a …………………. usuario del bien de dominio público que se refiere la presente resolución, advirtiendo que de no proceder a la reparación o abono de la indemnización correspondiente la administración adoptará el acuerdo de ejercicio de acciones civiles correspondientes para exigir en vía judicial el importe de los daños y perjuicios.

Considerando que, de conformidad con lo establecido en el art. 54.3 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales deberán adoptarse previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado; considerando que analizado el expediente procede el acuerdo de ejercicio de acciones, toda vez que ha existido unos daños al patrimonio ………………………

Es todo cuanto tengo el honor de informar, a salvo de mejor opinión fundada.

En …………………………., a …… de …………………. de ……….

PUESTO/TITULACIÓN INFORMADOR

FIRMA/IDENTIFICACIÓN



4. acuerdo de ejercicio de acciones para la reclamación de los daños sobre dominio público


Anagrama/Escudo


DIRECCIÓN ..............................................................................................................................

TELÉFONO/S ............................................................................................................................

FAX/ES ......................................................................................................................................

EMAIL ........................................................................................................................................

PROCEDIMIENTO


Asunto: ………………………………………………………………………………………………………

Interesado: ………………………………………………………………………………………………….

Representante: ……………………………………………………………………………………………

TÍTULO: SOBRE EL ACUERDO DE EJERCICIO DE ACCIONES CONTRA ………………… RES-PONSABLE DE DAÑOS EN EL DOMINIO PÚBLICO

Con fecha …………… El departamento de patrimonio informa que en fecha …………………. El ……………………, órgano con competencias sobre el bien sito en ………………………, clasificado como de dominio público, otorgó autorización de uso a ……………………, bajo los siguientes requi-sitos:

………………………………….

A su vez indica que con fecha ………………., finalizó el período de uso, presentando bien las siguientes incidencias:

………………………………….

A su vez dicho informe se indica que las incidencias han mermado la calidad del bien, siendo necesaria su reparación, que se estima en cantidad de …………………. euros, según el siguiente detalle: ………………

Resultando que con fecha …………………. la administración en base a lo establecido en art. 68 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, requirió a ………………. para que procediera la reparación o indemnización correspondiente a los daños ocasionados.

Resultando que con fecha ………………… se acredita que ……………. no procedió ni a la repa-ración y en alguno de los daños.

Resultando que con fecha ………………. la Secretaría municipal informa que procede el ejercicio de acciones en base lo establecido en art. 54.3 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local.

Considerando que la luz de los informes de los antecedentes establecidos procede el ejercicio de acciones para reclamar a los responsables de los daños correspondientes.

En su virtud, y en ejercicio de las competencias que se conceden al alcalde en el art. 21.1 k) de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local



ACUERDO:

Primero.— Ordenar el ejercicio de acciones frente a …………………. por los daños ocasionados al dominio público sito en ……………….

Segundo.— Ordenar a los servicios jurídicos que procedan a la presentación de las acciones correspondientes ante la jurisdicción civil para la reclamación de los daños y perjuicios.

En …………………………., a …… de …………………. de ……….

EL ÓRGANO/UNIDAD ADMINISTRATIVA

FIRMA/IDENTIFICACIÓN DEL TITULAR

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ZONA LOCAL

Sistema de vigilancia por videocámara de particulares que graban algunos espacios de la vía pública

miguel Ángel DaVara roDrÍGuEZ

Doctor en Derecho

En este trabajo se comenta la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que conclu-ye que la utilización de un sistema de cámara de vídeo, que da lugar a la obtención de imágenes de personas que luego se almacenan en un dispositivo de grabación continuada, como un disco duro, sistema de videovigilancia instalado por una persona física en su vivienda familiar con el fin de proteger los bienes, la salud y la vida de los propietarios de la vivienda y cuya vigilancia cubre también el espacio público, no constituye un tratamiento de datos efectuado en el ejercicio de actividades exclusivamente personales o domésticas y consecuentemente, está sujeto a la normativa de protección de datos.

I. IntroduccIón

Una de las cuestiones que siempre ha planteado distintas interpretaciones en el ámbito de la protección de datos es la del tratamiento de datos realizado por personas físicas en el ejercicio de actividades exclusivamente personales o domésticas.

En este sentido, debemos recordar que el apartado 2, del art. 2, de la Ley Orgánica de Protección de Datos (LOPD), señala que el régimen de protección de los datos de carácter personal que se establece en la LOPD no será de aplicación a los ficheros mantenidos por personas físicas en el ejercicio de actividades exclusivamente personales o domésticas.

De igual forma, el apartado 2, del art. 3, de la Directiva 95/46/CE (Directiva sobre protección de datos), indica que las disposiciones de la Directiva no se aplicarán al tratamiento de datos perso-nales efectuado por una persona física en el ejercicio de actividades exclusivamente personales o domésticas.

Estos dos artículos, casi de idéntica redacción, son fácilmente interpretables cuando se trata de aspectos puramente domésticos y el tratamiento de los datos se realiza en ese ámbito pero, en ocasiones, surgen dudas sobre si se está actuando, o no, en el ámbito personal o doméstico.

Este es el caso que nos ocupa referente al tratamiento de datos de un particular realizado con una videocámara que instaló en su domicilio por cuestiones de seguridad y que llevó a la Agencia Checa de Protección de Datos a considerar que dicha persona había cometido varias infracciones en lo que atañe a la protección de datos de carácter personal, todo ello motivado por la interpretación del concepto del «ejercicio de actividades exclusivamente personales o domésticas».


Nuevas Tecnologías ZONA LOCAL

Se planteó una cuestión prejudicial ante el Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea que concluye con Sentencia de dicho Tribunal de fecha 11 de diciembre de 2014.

Respecto a los sistema de vigilancia con videocámaras, incluso la Agencia Española de Pro-tección de Datos dictó una Instrucción (la 1/2006, de 8 de noviembre, de la Agencia Española de Protección de Datos, sobre el tratamiento de datos personales con fines de vigilancia a través de sistemas de cámaras o video cámaras, publicada en el BOE núm. 296, de 12 de diciembre de 2006), en la que se exponía que el incremento que están experimentando las instalaciones de sistemas de cámaras y videocámaras con fines de vigilancia ha generado numerosas dudas en lo relativo al tratamiento de las imágenes que ello implica. Además es un sector que ofrece múltiples medios de tratar datos personales como pueden ser los circuitos cerrados de televisión, grabación, por dispositivos Webcams, digitalización de imágenes o instalación de cámaras en el lugar de trabajo.

II. planteaMIento de la cuestIón

En la referida Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea, se centra la cuestión sobre que una persona física instaló y utilizó un sistema de videocámara situado bajo los aleros del tejado de la vivienda familiar. La cámara estaba instalada en una posición fija, en la que no podía girar, y filmaba imágenes de la entrada de la propia vivienda, de la vía pública y de la en-trada a la vivienda situada enfrente. El sistema permitía únicamente captar imágenes en vídeo, las cuales se almacenaban en un dispositivo de grabación continuada, a saber, el disco duro. Una vez que se agotaba la capacidad del disco, grababa imágenes sobre la antigua grabación. El dispositivo de grabación no disponía de monitor, de manera que no era posible ver las imágenes en tiempo real. Tan sólo el interesado, titular de la vivienda y del sistema de vigilancia, tenía acceso directo al sistema y a los datos almacenados.

El titular del sistema de vigilancia mediante videocámara adujo que instaló la cámara para pro-teger los bienes, la salud y la vida de él mismo y de su familia ya que había sufrido reiteradas agre-siones durante varios años por parte de un desconocido que nunca había sido identificado, además de que las ventanas de la vivienda familiar habían sido destrozadas en varias ocasiones.

Así las cosas, llegó un día en que se produjo otra agresión debido a que un proyectil tirado con un tirachinas rompió una de las ventanas de la vivienda, dándose el caso de que el sistema de vi-gilancia mediante videocámaras realizó la correspondiente grabación y fue posible identificar a dos sospechosos. Estas grabaciones se entregaron a la policía y, posteriormente, fueron invocadas como medio de prueba en el marco del procedimiento penal incoado.

Uno de los sospechosos solicitó que se analizase la legalidad del sistema de vigilancia mediante videocámaras que permitía graba a las personas que pasaban por la calle y, consecuentemente, si se cumplía o no con los preceptos de la Ley de Protección de Datos. Es en este momento cuando la Agencia de Protección de Datos Checa declaró, por Resolución del 4 de agosto de 2.008, que el titular del sistema de vigilancia había cometido varias infracciones de las tipificadas en la Ley de Protección de datos ya que, en calidad de responsable del tratamiento de datos personales, obtuvo, mediante un sistema de vigilancia por videocámara, datos personales de la gente que pasaba por la calle frente a la casa y de quienes entraban en la vivienda situada al otro lado de la calle, sin su consentimiento.

III. cuestIones jurídIcas respecto a proteccIón de datos

Alegaban los interesados que el titular del sistema de vigilancia no informó a los interesados acerca del tratamiento de los mencionados datos personales, ni sobre la finalidad y amplitud del tra-tamiento de éstos, ni sobre la persona que efectuaba el tratamiento de los datos y la manera en que lo llevaba a cabo, ni tampoco sobre las personas que podrían tener acceso a los datos en cuestión.


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Además, añadían que esa persona, como titular del sistema y responsable del tratamiento de los datos no había cumplido la obligación de comunicarlo a la Agencia de protección de datos.

De esta forma, el Tribunal Supremo Administrativo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia de la UE, como cuestión prejudicial, si la utilización de un sistema de cámara de vídeo instalado en una vivienda familiar con el fin de proteger los bienes, la salud y la vida de los propietarios de la vivienda, puede calificarse de tratamiento de datos personales «efectuado por una persona física en el ejercicio de actividades exclusivamente personales o domésticas» a efectos del art. 3, apartado 2, de la Directiva 95/2046, aunque tal sistema de vigilancia por videocámara cubra también el espacio público.

Resumiendo, en la cuestión prejudicial se pide que se dilucide si el art. 3, apartado 2, de la Directiva 95/2046 debe interpretarse en el sentido de que la utilización de un sistema de cámara de vídeo, que da lugar a la obtención de imágenes de personas que luego se almacenan en un dispositivo de graba-ción continuada, como un disco duro, sistema de videovigilancia instalado por una persona física en su vivienda familiar con el fin de proteger los bienes, la salud y la vida de los propietarios de la vivienda y cuya vigilancia cubre asimismo el espacio público, constituye un tratamiento de datos efectuado en el ejercicio de actividades exclusivamente personales o domésticas a efectos de la citada disposición.

Vistas así las cosas, debemos partir de que el concepto de dato de carácter personal engloba, en virtud de la definición recogida en el art. 2, letra a), de la Directiva de protección de datos, «toda información sobre una persona física identificada o identificable». Se considerará identificable «toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante [...] uno o varios elementos específicos, característicos de su identidad física».

El Reglamento de la Ley española de protección de datos (Real Decreto 1720/2007), señala en este sentido (art. 5.1.f) que se entiende por dato de carácter personal «cualquier información numé-rica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo concerniente a personas físicas identificadas o identificables».

Por lo que, aunando ambos preceptos, señalando el Reglamento de la LOPD solamente a efec-tos informativos en la normativa española, comprobamos que la imagen de una persona grabada por una cámara constituye un dato personal, en la medida en que permite identificar a la persona afectada y, según resulta en particular de los considerandos 15 y 16 de la Directiva 95/2046, la vigi-lancia por videocámara está comprendida, en principio, en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, en la medida en que constituye un tratamiento automatizado.

Recordemos que el Considerando 15 de la citada Directiva reza que los tratamientos que afectan a los datos sólo quedan amparados por la Directiva cuando están automatizados o cuando los datos a que se refieren se encuentran contenidos o se destinan a encontrarse contenidos en un archivo estructurado según criterios específicos relativos a las personas, a fin de que se pueda acceder fácilmente a los datos de carácter personal de que se trata.

Y el Considerando 16 de la misma Directiva que los tratamientos de datos constituidos por so-nido e imagen, como los de la vigilancia por videocámara no están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva cuando se aplican con fines de seguridad pública, defensa, seguridad del Estado o para el ejercicio de las actividades del Estado relacionadas con ámbitos del derecho penal o para el ejercicio de otras actividades que no están comprendidos en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario.

IV. en partIcular, la VIgIlancIa MedIante grabacIón en Vídeo de IMágenes de personas

Señala la Sentencia del TJUE que, cabe recordar que, a tenor del art. 3, apartado 1, de la Directi-va 95/2046, las disposiciones de ésta se aplicarán «al tratamiento total o parcialmente automatizado



de datos personales, así como al tratamiento no automatizado de datos personales contenidos o destinados a ser incluidos en un fichero».

En cuanto al concepto de «tratamiento de datos personales», procede señalar que en el art. 2, letra b), de la Directiva 95/2046 este concepto es definido como «cualquier operación o conjunto de operaciones [...] aplicadas a datos personales, como la recogida, registro, [...] conservación».

La LOPD, por su parte, indica en forma similar (art. 3,c) que por tratamiento de datos debe en-tenderse «operaciones y procedimientos técnicos de carácter automatizado o no, que permitan la recogida, grabación, conservación, elaboración, modificación, bloqueo y cancelación, así como las cesiones de datos que resulten de comunicaciones, consultas, interconexiones y transferencias».

Pues bien, una vigilancia efectuada mediante la grabación en vídeo de imágenes de personas que se almacenan en un dispositivo de grabación continuada, a saber, el disco duro, constituye, conforme al art. 3, apartado 1, de la Directiva 95/2046, un tratamiento automatizado de datos per-sonales.

No obstante, se solicita del TJUE que se dilucide el extremo de si, en una situación como la con-trovertida, tal tratamiento de datos queda no obstante fuera de la aplicación de la Directiva 95/2046 en la medida en que se efectúa «en el ejercicio de actividades exclusivamente personales o domés-ticas», en el sentido del art. 3, apartado 2, de dicha Directiva.

A esto argumenta el Tribunal que la Directiva 95/2046, tiene por objeto garantizar un nivel elevado de protección de las libertades y los derechos fundamentales de las personas físicas y, en particular, de la vida privada o intimidad, en relación con el tratamiento de los datos personales y, a este res-pecto, procede hacer constar que, con arreglo a reiterada jurisprudencia, la protección del derecho fundamental a la vida privada, que garantiza el art. 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, exige que las excepciones a la protección de los datos personales y las restric-ciones a dicha protección se establezcan sin sobrepasar los límites de lo estrictamente necesario.

En la medida en que una vigilancia por videocámara se extiende, aunque sea en parte, al espacio público, abarcando por ello una zona ajena a la esfera privada de la persona que procede al tratamien-to de datos valiéndose de ese medio, tal vigilancia por videocámara no puede considerarse una acti-vidad exclusivamente «personal o doméstica» a efectos del art. 3, apartado 2, de la Directiva 95/2046.

V. a Modo de conclusIón

Ante lo expuesto, el TJUE considera que procede responder a la cuestión planteada que el art. 3, apartado 2, de la Directiva 95/2046 debe interpretarse en el sentido de que la utilización de un sistema de cámara de vídeo, que da lugar a la obtención de imágenes de personas que luego se al-macenan en un dispositivo de grabación continuada, como un disco duro, sistema de videovigilancia instalado por una persona física en su vivienda familiar con el fin de proteger los bienes, la salud y la vida de los propietarios de la vivienda y cuya vigilancia cubre también el espacio público, no cons-tituye un tratamiento de datos efectuado en el ejercicio de actividades exclusivamente personales o domésticas a efectos de la citada disposición de la Directiva.

Al no tratarse de un tratamiento de datos efectuado en el ejercicio de actividades exclusivamente personales o domésticas, este tratamiento no está exento y tiene que cumplir con la normativa sobre protección de datos y, en el caso de la normativa española, se debe adaptar, en particular, a lo ex-presado en la referida Instrucción 1/2006, de 8 de noviembre, de la Agencia Española de Protección de Datos, sobre el tratamiento de datos personales con fines de vigilancia a través de sistemas de cámaras o video cámaras.

Esto implica, en particular y a modo de ejemplo, que, de acuerdo con el art. 3 de la citada Ins-trucción, los responsables que cuenten con sistemas de videovigilancia deberán cumplir con el de-ber de información previsto en el art. 5 de la LOPD y, a tal efecto, deberán a) Colocar, en las zonas


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videovigiladas, al menos un distintivo informativo ubicado en lugar suficientemente visible, tanto en espacios abiertos como cerrados y b) Tener a disposición de los/las interesados/as impresos en los que se detalle la información prevista en el art. 5.1. de la Ley Orgánica de Protección de Datos.

Pero todo ello no debe ser cuestión de análisis ya que es necesario tener en consideración que las cámaras y videocámaras instaladas en espacios privados no podrán obtener imágenes de es-pacios públicos salvo que resulte imprescindible para la finalidad de vigilancia que se pretende, o resulte imposible evitarlo por razón de la ubicación de aquéllas. En todo caso deberá evitarse cual-quier tratamiento de datos innecesario para la finalidad perseguida.

debe conocer

dnI electrónico 3.0

Se puede leer en la página web del Ministerio del Interior (http://www.interior.gob.es) que el ministro del Interior, Jorge Fernández Díaz, ha presentado el 12 de enero en Lleida el nuevo DNI electrónico 3.0 que, además de incorporar un chip certificado como dispositivo seguro —de mayor capacidad y velocidad—, permite la transmisión de datos vía NFC (Transmisión de Datos por Con-tacto) y radiofrecuencia.

En la referida página web del Ministerio del Interior, de la que obtenemos esta información y así se comunica, se recoge que el DNI electrónico 3.0 también incluye nuevas medidas de seguridad y dota a la firma electrónica de la misma validez jurídica que la firma manuscrita. El ministro del Interior ha afirmado que esta iniciativa se enmarca en el objetivo que se fijó al iniciar esta legislatura: hacer de España un país más seguro.

El lanzamiento del nuevo DNIe 3.0 se realiza en Lleida como ciudad piloto y su implantación se extenderá progresivamente al resto del territorio español. Durante este acto se ha presentado tam-bién el nuevo Pasaporte 3.0, que ya se está emitiendo en toda España y que igualmente está dotado de un chip de mayor capacidad y velocidad; un nuevo papel de seguridad, componentes holográficos renovados; tactocel y otras medidas de seguridad invisibles.

Entre las principales características del nuevo Documento Nacional de Identidad se encuentra un chip más rápido, con más capacidad y certificado como dispositivo seguro de creación de firma electró-nica reconocida, dotándolo de la misma validez jurídica que la firma manuscrita. Debido a sus nuevas capacidades técnicas, el DNI 3.0 podrá ser usado como documento de viaje electrónico. Asimismo, permitirá la comunicación con smartphones a través de una antena de radiofrecuencia y vía NFC.

La Dirección General de la Policía tiene vigente un Plan Estratégico que mantiene entre sus ob-jetivos el desarrollo de una Policía 3.0 basada en la innovación tecnológica y un uso más eficiente de los recursos. Entre las actuaciones que integran esta transformación se encuentra el diseño y lanzamiento del DNIe 3.0 cuya puesta en marcha arranca hoy (el día de la presentación que reco-gemos de la citada página web del Ministerio del Interior y que es el 12 de enero).

Tecnología de lectura sin contactos

Conscientes de la necesidad no sólo de implementar un instrumento de elevada seguridad, sino también de mejorar y acercar a los ciudadanos su usabilidad, la Dirección General de la Policía difundirá desde su página web y canales en redes sociales la información necesaria para su insta-lación y manejo de forma clara y sencilla.

Además, se extenderá la vigencia de los dos certificados de identificación y firma, y se permitirá la lectura sin PIN del certificado de identificación, lo que evitará la introducción repetida del número PIN en las transacciones y el bloqueo del PIN por introducción incorrecta del mismo.



Dentro de este primer conjunto de medidas de impulso del nuevo DNIe, la Policía Nacional re-forzará el servicio de denuncias de hechos delictivos que presta actualmente a través de su página web (www.policia.es), de tal forma que no será necesario que el ciudadano se desplace físicamente a la comisaría para ratificar y firmar la denuncia.

Para facilitar el uso del DNIe en smartphones y tablets, se ha incorporado tecnología de lectura sin contactos (NFC) en la tarjeta del DNI 3.0, que permitirá la lectura del mismo aproximándolo al terminal. Los usos más inmediatos de la plataforma de servicios asociados al DNIe 3.0 se dirigen a hacer distintas aplicaciones para móviles, las conocidas apps, con el concepto de autorizaciones. Por ejemplo: autorización a terceras personas para recoger paquetes que llegan por correo o por servicios de mensajería; para colegios, autorización a excursiones de los niños o para firmar notas; recogidas de medicamentos en las farmacias, cuando existe la receta electrónica, y el enfermo no puede retirarlas; o la firma segura de correos electrónicos.

El nuevo Pasaporte 3.0, que ya se está emitiendo en toda España, está dotado de un chip de mayor capacidad y velocidad; un nuevo papel de seguridad, componentes holográficos renovados; tactocel y otras medidas de seguridad invisibles. Además, el titular del pasaporte podrá dejar en la base de datos de pasaportes un punto de contacto, teléfono o correo electrónico, para que en caso de emergencia fuera del territorio español se pueda avisar a alguien de su entorno.

El ministro del Interior ha afirmado que esta iniciativa se enmarca en uno de los objetivos que se fijó al iniciar la legislatura: hacer de España un país más seguro. «La adopción de estos nuevos modelos —ha afirmado— mejora un aspecto importante de la tranquilidad ciudadana, como es la seguridad documental y, con ella, la certeza en la acreditación de la identidad personal».

Tras poner en valor el nuevo DNI electrónico, el ministro Fernández Díaz ha dirigido sus primeras palabras a hacer «un reconocimiento a todos quienes forman parte del Cuerpo Nacional de Policía, y quiero recordar en estos momentos, cómo no, al agente de la Brigada Móvil Javier Ortega, asesinado en el Metro en Madrid; a Vanessa Lage, asesinada en Vigo, y a todos los que han llevado al sacrificio máximo su vocación de servicio».

Compromiso con la innovación

«Cuando en la actualidad ya hemos alcanzado a nivel nacional la cifra de 43.400.000 DNIs electrónicos expedidos y de 11.200.000 de pasaportes, los nuevos modelos vienen a demostrar, nuevamente, que esta institución tiene vocación de servicio y afán por la mejora e innovación en el ejercicio de sus competencias que le son propias», ha afirmado Fernández Díaz.

Seguidamente, ha subrayado que «el compromiso con la innovación ha sido una constante des-de los orígenes mismos del DNI, hace ya más de 70 años. Desde entonces, cada cambio de modelo ha supuesto la adopción de avanzadas medidas de seguridad que han dificultado su alteración y falsificación, procurando con ello cumplir con éxito su finalidad de acreditar fiel e indubitadamente la personalidad de su portador».

«Es conocido —ha agregado— que países como Estados Unidos o el Reino Unido carecen de un sistema nacional de acreditación de la identidad personal semejante al DNI; pero de entre los que cuentan con él, España se encuentra a la vanguardia al disponer de un modelo que también garantiza a los ciudadanos la acreditación de su personalidad en el uso de las comunicaciones te-lemáticas, consiguiendo con ello generar confianza y favorecer de manera beneficiosa el impulso a la nueva sociedad de la información».

ZONA LOCAL


El Consultor, de 6 de enero

de 1985 pág. 8,

El Consultor hace un Siglo y Medio

consultas

Secretarios de Ayuntamien-to.— Sobre si deben retribuirse sus trabajos en ciertos casos, etc.

Un suscritor nos dice lo que si-gue: Por acuerdo de este Ayunta-miento se han de presentar en esta Alcaldía los títulos de pertenencia de las tierras que posee en este térmi-no un sugeto vecino de otro pueblo, para sacar copia de dichos títulos á fin de poder satisfacer á las quejas que tiene manifestadas dicho sugeto á esta municipalidad sobre ciertos aprovechamientos de montes que trata de utilizarse el mismo; sien-do así que desde inmemorial viene aprovechándose de ellos el común de vecinos de esta villa. Y como quiera que dichos títulos forman un grandísimo volumen y un trabajo in-menso para poder sacar sus copias, he acordado dirigirme á V. á fin de que me manifieste si el trabajo de sacar las copias de los mencionados títulos, es ó no obligación del Secre-tario de Ayuntamiento, y si por ello tiene alguna retribución.

Contestación.— Repetidísimas veces se ha ocupado El Consultor del punto sobre que versa la prece-dente consulta, y ahora insistiendo en su constante modo de sentir, opina: que los Secretarios de Ayun-

tamiento, aunque sea duro y sensi-ble, no pueden percibir derechos en asuntos administrativos, económicos ni gubernativos; y que solo pueden devengarlos cuando actúan como fieles de fechos á falta de escribanos en diligencias judiciales, en los ex-pedientes de subastas de arriendos de fincas del Estado, para los cuales rige la tarifa aprobada por Real orden de 16 de junio de 1855, y en las visi-tas de boticas con arreglo al art. 48 de las Ordenanzas de Farmacia de 18 de abril de 1860.

Esto no obstante, en casos da-dos en que concurran circunstancias especiales, á juicio del Alcalde ó del Ayuntamiento, podrá mandarse que se saquen las copias ó certificacio-nes á costa del municipio, pagándo-las de la cantidad consignada en el presupuesto para gastos de oficina, ó á costa del que las pida en su caso, cuando sean de su exclusivo interés, entendiéndose en esto únicamente los gastos de papel y de escribiente extraordinario que se necesite al efecto.

En el caso á que se refiere el consultante puede ordenarse por el Alcalde que el interesado presente con los títulos de propiedad, copia simple para su cotejo, y que quede esta en el expediente, devolviéndo-sele la original.

INFORMACIÓN


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Jurisprudencia

Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4.ª, Sentencia de 18 Dic. 2014, Rec. 8/2013, LA LEY 178751/2014

Los alumnos a partir de 3.ª ESO podrán decidir la inasistencia colectiva a clase sin autorización paterna

El requerimiento de la autorización paterna supone exigir la concurrencia de dos voluntades, la del menor y la de su progenitor o tutor; lo cual no es una simple modulación procedimental para el ejercicio de dicho derecho y mere-ce su expulsión del ordenamiento.

Analiza el Tribunal Supremo el recurso planteado por la Generalitat Va-lenciana contra la sentencia que declaró la nulidad parcial del Decreto 39/2008 de 4 de abril, del Consell, sobre la convivencia en los centros docentes no universitarios sostenidos con fondos públicos y sobre los derechos y deberes del alumnado, padres, madres, tutores o tutoras, pro-fesorado y personal de administración y servicios, publicado el 9 de abril de 2008 en el Diario Oficial de la Comunidad Valenciana. Reconocido en la mencionada disposición el derecho de los alumnos a partir de 3º ESO a acordar colectivamente la inasistencia a clase, en consonancia con lo regulado en el art. 8 de la Ley Orgánica del Derecho a la Educación, se constriñe éste a la exigencia de una autorización expedida por los padres, madres o tutores del menor para que dicha inasistencia no sea calificada como falta de conducta sancionable.

Esta exigencia de autorización va más allá de lo regulado en la Ley; que enmarca los requisitos para la inasistencia colectiva a clase por parte de los alumnos «en los términos que establezcan las Administraciones Públicas».

No puede considerarse el requerimiento de esta autorización, una simple modulación procedimental, sino una extralimitación de los términos de la


JurisprudenciaINFORMACIÓN

Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Décima, Sentencia de 18 Dic. 2014, C-470/2013, LA LEY 169542/2014

Ley; ya que condiciona el ejercicio del derecho de reunión de los menores a la concurrencia de dos voluntades, la de los titulares del derecho y la de sus progenitores o tutores. Así, el ejercicio de ese derecho ya no de-pende de su titular, sino también de la persona llamada a conceder esa autorización.

Todo ello, conduce al Alto Tribunal a rechazar el recurso de casación y confirmar la expulsión del ordenamiento jurídico de los artículos impugna-dos ordenada por la sentencia de instancia.

El Derecho de la UE permite que las empresas puedan ser excluidas de un procedimiento de licitación si cometieron pre-viamente una infracción contra las normas nacionales sobre competencia

Los poderes adjudicatarios han de tener la posibilidad de excluir a los opera-dores económicos, en particular por faltas profesionales graves, como infrac-ciones de las normas sobre competencia; teniendo en cuenta que tales faltas pueden poner en tela de juicio la integridad de un operador económico.

Se plantea ante el TJUE petición de decisión prejudicial de interpretación relativa a la desestimación de recurso contra la exclusión de un proce-dimiento de licitación por haber cometido, previamente, una infracción contra las normas nacionales sobre competencia.

Señala el TJUE que, sin perjuicio de la verificación que lleve a cabo el ór-gano jurisdiccional, la Directiva 2004/18/CE no resulta aplicable al contrato público en cuestión, por no alcanzar el umbral previsto por dicha Directiva.

En el caso en cuestión, se procedió a la exclusión del procedimiento de licitación, atendiendo a la normativa nacional, a un operador económico que cometió una infracción de la normativa interna de aplicación sobre competencia. Infracción declarada mediante sentencia judicial que adqui-rió autoridad de cosa juzgada y por la que se impuso una multa.

El TJUE, resuelve la cuestión prejudicial planteada interpretando los arts. 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea de 1957 no se oponen a dichas prácticas. Los poderes adjudicadores han de tener la posibilidad de excluir a los operadores económicos, en particular por faltas profesionales graves, como infracciones de las normas sobre competen-cia, teniendo en cuenta que tales faltas pueden poner en tela de juicio la integridad de un operador económico.

INFORMACIÓN


Jurisprudencia

El Ayuntamiento de Kuartango no puede realizar una consulta sobre la utilización del fracking en el municipio

El uso de técnicas de prospección y extracción de hidrocarburos, que es sobre lo que versa la consulta pretendida, ni es competencia municipal ni se trata de un asunto que se circunscriba al ámbito local.

El Ayuntamiento de Kuartango interpuso recurso contencioso-administra-tivo contra el acuerdo del Consejo de Ministros, por el que se le denegó la autorización para la celebración de una consulta popular relativa a si el Plan General de Ordenación Urbana de dicha localidad debía recoger como uso autorizado del suelo el de la prospección o extracción de hidro-carburos mediante fractura hidráulica (fracking).

La consulta pretendida versa sobre una materia respecto a la que el Ayun-tamiento carece de competencias

En efecto, la regulación sobre las referidas técnicas, su uso, restricciones y demás aspectos que hayan de ser contemplados son en todo caso competencia estatal. El Estado es el competente para consultar sobre materia energética.

En consecuencia, la consulta, con independencia de su carácter no vincu-lante, versa sobre una cuestión de interés territorial general respecto a la que la regulación sobre la materia por parte del titular de la competencia, el Estado, siempre abarcará todo el territorio nacional

El Tribunal desestimó el recurso.

No es necesario que la resolución del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Cataluña declare la nulidad del contrato; pues la resolución que declaró que el adjudicatario debió ser excluido del procedimiento de licitación lleva implíci-ta la anulación del mismo

El incumplimiento del programa de actuación desnaturaliza el objeto del con-trato y vulnera el principio de igualdad de trato.

La Sala estudia el recurso contra auto dictado en pieza separada de me-didas cautelares de recurso interpuesto contra resolución del Organismo Administrativo de Recurso Contractuales de Cataluña (OARCC), que estimó parcialmente el recurso especial en materia de contratación inter-puesto contra la adjudicación del contrato de gestión de abastecimiento de agua en alta Ter-Llobregat.

Como medida cautelar, se acordó la suspensión de la resolución que anula una adjudicación; lo que resulta contraria a la propia razón de ser del recurso especial en materia de contratación.

Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3.ª, Sentencia de 19 Nov. 2014, rec. 467/2013, LA LEY 171241/2014

Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 7.ª, Sentencia de 5 Nov. 2014, rec. 3019/2013, LA LEY 165671/2014



Es difícilmente explicable la actuación de la Administración, al formalizar el contrato en un momento en que era inminente la decisión del recurso especial ante el OARCC, y cuando había transcurrido aún el plazo para dictarla. Tal actitud tiene toda la apariencia de carrera con la OARCC en un intento de anticipar a la decisión de dicho órgano un hecho consu-mado, situación que es precisamente la que trata de evitar la Directiva europea aplicada y por nuestra propia legislación.

Si la razón de la regulación establecida en la Directiva 2007/66/CE fue la de establecer un medio eficaz para evitar que se produjesen situaciones irreversibles en las adjudicaciones de los contratos, y a este fin se ordena precisamente nuestra legislación interna (hoy Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre) resultaría distorsionador en ese sistema que pueda reabrirse, antes de que se dicte la sentencia de fondo, la vía para que el órgano de contratación puede producir las situaciones irreversibles, mediante la suspensión de la resolución anulatoria de la adjudicación del contrato, dictada por el órgano especial, que es precisamente lo que el sistema legal tiene como objetivo evitar.

Únase a ello la necesidad de atender, como de interés público especial-mente protegible, al de garantizar la finalidad a que responde el recurso especial en materia de contratación, que resulta inequívocamente refle-jada en el art. 49.2 TRLCSP, lo que obsta a la posibilidad de adoptar como medida cautelar la de la suspensión de la resolución anulatoria de la adjudicación de un contrato.

No cabe, mediante la suspensión como medida cautelar, abrir la vía para que la Administración pueda llevar a cabo, antes de que se dicte senten-cia, la formalización de un contrato basado en una adjudicación anulada, o para impedir la anulación del ya formalizado, y menos aún para la eje-cución de un contrato anulado.

El Tribunal desestima el recurso.

Anulación de licencia para la instalación de una terraza de bar por no contar con la previa audiencia a los vecinos

Una terraza con veladores está incluida en la Ley, no solo porque la terraza es un complemento o prolongación del bar o restaurante al que se le concede la ocupación del dominio público, sino porque la enumeración contenida en dicha Ley no tiene carácter de numerus clausus.

En la medida en que las terrazas de veladores están incluidas en el Anexo que contiene el Catálogo de Espectáculos Públicos, Actividades Recrea-tivas, Establecimientos, Locales e Instalaciones, como complemento o prolongación del establecimiento al que se le concede la ocupación del dominio público, la audiencia a los vecinos interesados es un trámite

Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2.ª, Sentencia 836/2014 de 1 Oct. 2014, rec. 197/2013, LA LEY 166072/2014

INFORMACIÓN


Jurisprudencia

procedimental ineludible, cuya omisión da lugar a la anulabilidad de la licencia concedida en su ausencia.

Echa mano la sentencia para resolver el litigio al alcance del requisito de dar audiencia «a quienes tengan derechos que se puedan ver afecta-dos», pues no son interesados todos los que tengan un interés legítimo, aunque puedan resultar afectados, sino, también y además de quienes promuevan el expediente o se personen en el mismo, todos los titulares de derechos que puedan resultar afectados.

Siendo el trámite de audiencia a los vecinos interesados un imperativo contemplado en la normativa autonómica, no puede una Ordenanza Mu-nicipal, reguladora de la actividad de que se trate, no exigirlo so pena de incurrir en vulneración de los principios de legalidad y jerarquía normativa; de ahí que pese a no exigir la Ordenanza el trámite de audiencia a los vecinos para la instalación de una terraza de veladores, éste no deja de ser un requisito legalmente establecido que resulta de directa aplicación. A mayores, esta exigencia viene contemplada en la Ley 2/2002 de Eva-luación Ambiental de la Comunidad de Madrid con expresa mención a los vecinos interesados por razón del emplazamiento propuesto, y como requisito esencial de procedimiento para conceder cualquier licencia de instalación para las actividades clasificadas.

Al estimarse el recurso, se anula la Resolución dictada por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento que ratificando otra anterior concedió licencia de ocupación de la vía pública para la instalación de una terraza de veladores sin haber dado cumplimiento al mencionado trámite. Matiza el TSJ que esta omisión del trámite de audiencia a los vecinos, no provoca la nulidad de pleno derecho de la licencia, sino su anulabilidad.

La aprobación de los presupuestos municipales no puede justificar una urgencia suficiente para obviar el plazo de con-vocatoria

Infracción del plazo legal de dos días hábiles para efectuar la convocatoria de sesiones plenarias, impidiendo a los convocados el ejercicio del derecho de información sobre los asuntos a tratar. El carácter urgente de los asuntos a tratar no se ha justificado.

La Sala analiza el recurso por los concejales de un Ayuntamiento contra convocatoria y acuerdos del Pleno de la Corporación.

Queda debidamente acreditado que la convocatoria a la sesión plenaria extraordinaria se llevó a cabo en un plazo menor a dos días hábiles, tal como señala el art. 46.2.b) de la LRBRL. Por lo que la cuestión controver-tida quedó reducida a determinar si tal proceder aparecía justificado por el carácter urgente de los asuntos a tratar; posibilidad ésta admitida en el propio precepto citado.

Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2.ª, Sentencia 833/2014 de 1 Oct. 2014, rec. 312/2014, LA LEY 166068/2014



Vemos, por tanto, que para que la convocatoria pueda ser efectuada sin respetar el plazo mínimo de dos días hábiles se requiere, inexcusa-blemente, que quede cumplida justificación de la urgencia, sin que sea suficiente la mera ratificación formal del Pleno municipal. Siendo preciso que las razones aducidas para dicha urgencia tengan por su propia natu-raleza entidad suficiente para explicarla; esto es, que evidencien que no era posible o conveniente la observancia del plazo de antelación que rige como norma general.

Así, en este supuesto, el Ayuntamiento demandado-apelado trata de justificar la urgencia de la convocatoria en la necesidad de aprobar el pre-supuesto. Incorporando las consecuencias presupuestarias del acuerdo adoptado, una vez frustrada la negociación con los sindicatos. Presupues-to que tenía que haber sido aprobado antes del 31 de diciembre del año anterior. De donde deducen que cualquier día de retraso implica de por sí una urgencia en su aprobación.

Se acoge la pretensión impugnatoria de los recurrentes. Siendo irrelevan-te, a estos efectos, la alegación del Ayuntamiento de que los recurrentes tuvieron la posibilidad de ejercer su derecho de información en las depen-dencias municipales; por cuanto que, como señala la doctrina jurispruden-cial, no basta con eso: es necesario que se disponga para su examen el tiempo legalmente establecido cuando la convocatoria de urgencia, como ocurre en el caso presente, no está debidamente justificada.

El Tribunal desestima el recurso.


Disposiciones Publicadas INFORMACIÓN

Reseñas Legislativas

estatal

METROLOGÍA.— Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología (BOE del 23)

Ámbito material de la norma: la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metro-logía, establece la obligación de aplicación del Sistema Legal de Unidades de Medida y fija los principios y las normas generales a las que debe ajustarse la organización y el régimen jurídico de la actividad metrológica en España.

El Sistema Legal de Unidades de Medida, de uso obligatorio en España, es el Sistema Internacional de Unidades (SI) adoptado por la Conferencia Ge-neral de Pesas y Medidas vigente en la Unión Europea. Incluye la definición de las unidades del Sistema Internacional y las de utilización autorizada, sus nombres y símbolos, sus reglas de escritura, las escalas de tiempo y tempera-tura y las reglas de expresión de sus valores y para la formación de múltiplos y submúltiplos. Atribuye a la Administración General del Estado la competencia para la obtención, conservación, desarrollo y diseminación de las unidades de medida y de las escalas de tiempo y temperatura y define los materiales de referencia.

Define el control metrológico del Estado como el conjunto de actividades que contribuyen a garantizar la certeza y corrección del resultado de las mediciones, regulando las características que deben tener los instrumen-tos, medios, materiales de referencia, sistemas de medida y programas informáticos relacionados con la medición, los procedimientos adecuados para su utilización, mantenimiento, evaluación y verificación y la tipología y obligaciones de los agentes intervinientes. Indica los elementos que han de ser sometidos a dicho control y las fases del mismo y se refiere a la vi-gilancia e inspección, a la declaración responsable de los reparadores de instrumentos sometidos al control metrológico del Estado, al tratamiento de las modificaciones y reparaciones realizadas durante la vida útil de éstos y a los productos preenvasados.

Incluye la protección del patrimonio histórico artístico mediante las opor-tunas restricciones a la exportación de los instrumentos y otros objetos me-trológicos.

Concreta la regulación de la organización y estructura administrativa dedicada al control metrológico en el ámbito de la Administración General del Estado. Así, indica las competencias en la ejecución del control metrológico, señala las funciones específicas del Consejo Superior de Metrología y del Centro Español de Metrología y prevé la posibilidad de habilitación, mediante la correspondiente autorización administrativa, a las entidades que realicen las evaluaciones de la conformidad o las verificaciones relacionadas con la eje-cución del control metrológico del Estado, que tendrán la consideración de or-ganismos designados. Y se refiere al Registro de Control Metrológico, en el


Disposiciones PublicadasINFORMACIÓN

que se inscribirán los datos relativos a las personas o entidades que fabriquen, importen, comercialicen, reparen o cedan en arrendamiento los instrumentos o sistemas sometidos al control metrológico del Estado y sus modificaciones, así como aquellas personas o entidades que intervengan en las fases del control metrológico.

Por lo que respecta al régimen de infracciones y sanciones, tipifica las infrac-ciones y señala las sanciones correspondientes a cada una de ella, los plazos de prescripción, la distribución territorial de competencias sancionadoras y el correspondiente procedimiento sancionador.

Y por último, deben destacarse las modificaciones introducidas en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, para garantizar que los productos e instalaciones industriales cumplen los requisitos que proporcionan un ele-vado nivel de protección del interés público en ámbitos como la salud y seguridad en general, la seguridad y salud en el trabajo, la protección de los consumidores, la protección del medio ambiente y, en particular, la seguridad industrial.

Conexiones normativas:

— Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria: se modifican los arts. 4.5, 8.11, 13.1.b), 15, 16, 18, 31 y 34.1.

— Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico: se modifican los arts. 16.2 y 33.1.b) y el primer párrafo del art. 33.2; y se añade un nuevo apartado al art. 4.

— Quedan derogados la Ley 3/1985, de 18 de marzo, de Metrología, el Real Decreto Legislativo 1296/1986, de 28 de junio, por el que se modifica la Ley 3/1985, de 18 de marzo, de Metrología, y se establece el control metrológi-co CEE, el art. 11 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, y el Capítulo VI del Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, que regula el control metrológico del Estado sobre los instrumentos de medida.

Vigencia y normas transitorias: la norma entra en vigor el 24 de diciembre de 2014, al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Esta-do. Las Administraciones Públicas competentes en la ejecución del control metrológico del Estado cuyo régimen de habilitación no sea conforme a lo establecido en el art. 19.3, deberán adoptar las medidas necesarias para ga-rantizar la aplicación de lo dispuesto en dicho apartado antes del 1 de enero de 2017. En tanto no se aprueben las normas de desarrollo de lo dispuesto en el art. 19 de esta ley y sean designados conforme a la misma, el Centro Español de Metrología y los demás organismos designados podrán seguir realizando las actividades propias del control metrológico del Estado para las que estén habilitados, de acuerdo con los plazos y condiciones establecidos en las normas aplicables.

INFORMACIÓN


Disposiciones Publicadas

Ámbito material de la norma: la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de trans-parencia y de acceso a la información pública, contiene la regulación de los instrumentos de la transparencia de la actividad pública y del ejercicio del derecho de acceso a la información pública en poder de las instituciones, organismos y entidades autonómicas canarias.

Dentro de su ámbito subjetivo de aplicación se incluye tanto a la Adminis-tración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias como a las entidades públicas y privadas vinculadas o dependientes de la misma y se instaura su obligación de publicar toda la información necesaria para el cumplimiento de las obligaciones que se establecen. Dicha obligación se extiende a partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales y demás entidades pri-vadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas financiadas con cargo a los Presupuestos de la Comunidad Autóno-ma de Canarias, cuando las ayudas o subvenciones que perciban superen los 60.000 euros o cuando las mismas representen al menos el 30% del total de sus ingresos anuales siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros, y a las personas físicas y jurídicas que presten servicios públicos, ejerzan potestades administrativas o tengan vinculación contractual con los organismos y entidades públicas sujetas a la ley.

Asimismo, se fijan los deberes incluidos en la obligación de transparencia y los derechos de información de las personas y los medios de acceso a la mis-ma (presencial, telefónico y por Internet). Se refiere a las unidades respon-sables de hacer el seguimiento y verificar el cumplimiento de la obligación de información pública, se crea el Registro de solicitudes de acceso a la información pública en el que se inscribirán las solicitudes que se presenten y se incorpora la obligación de los órganos responsables de la información de emitir anualmente un informe sobre el grado de aplicación de la ley.

Por lo que respecta a la regulación de la publicidad de la información, se establece la obligación de las entidades a las que es de aplicación la ley de facilitar, preferentemente por medios electrónicos, la información cuya divulga-ción resulte de mayor relevancia para garantizar la transparencia de su activi-dad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública. Se fija un el contenido mínimo de dicha información, pudiendo publicar por iniciativa propia la que consideren relevante. Y como limitación a la misma se hace referencia a la protección de datos de carácter personal y a la disociación de datos especialmente protegidos. Se atribuyen las competencias en materia de información pública y se fijan las funciones de los órganos competentes.

Se especifica la información sujeta a publicación: institucional, en materia organizativa, relativa al personal de libre nombramiento, en materia de empleo en el sector público, en materia de retribuciones, en materia normativa, sobre los servicios y procedimientos, económico-financiera, del patrimonio, de la planificación y programación, de las obras públicas, de los contratos, de los convenios y encomiendas de gestión, sobre concesión de servicios públicos, de las ayudas y subvenciones, en materia de ordenación del territorio y es-tadística. Y recoge la creación del Portal de Transparencia, que incluirá la información cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia, sin perjuicio de que en el mismo pueda accederse a otras informaciones y servicios prestados por las entidades y organismos de la Comunidad Autónoma de Canarias.

Se regula el derecho de acceso a la información pública de todas las per-sonas. Detalla los órganos competentes para la resolución de las solicitudes

autonóMIca

COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS.— PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.— Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública (BOC de 9 de enero de 2015)



COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA.— PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.— Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (DOGC del 31)

de acceso a la información y los supuestos en que dicho derecho está limitado. Y se ocupa del procedimiento para llevar a cabo su ejercicio y de la posibilidad de reclamar potestativamente contra la resolución, expresa o presunta, de la solicitud de acceso.

Se incorpora la regulación del Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública, órgano de fomento, análisis, control y protección de la transparencia pública y del derecho de acceso a la información pública en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias. Se refiere a la elección, nombramiento y cese del comisionado y a las funciones que se le atribuyen.

Y se desarrolla el régimen sancionador, indicando quiénes son los respon-sables de las infracciones que se cometan, tipificando éstas y señalando las sanciones correspondientes. Asimismo, se regula el procedimiento sanciona-dor y se concretan los órganos competentes para su incoación y resolución.

Conexiones normativas:

Ley 3/1997, de 8 de mayo, de incompatibilidades de los miembros del Gobier-no y altos cargos de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias: se añade un apartado 5 al art. 9.

Vigencia y normas transitorias: entra en vigor el 10 de enero de 2015, al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de Canarias, salvo el título II, que entrará en vigor el 9 de julio de 2015, a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial de Canarias. Las solicitudes de acceso a la información presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley continua-rán su tramitación con arreglo a la normativa aplicable en el momento de su presentación. Las obligaciones establecidas en los arts. 3 y 4 serán exigibles desde la entrada en vigor de la presente ley, con independencia de que el contrato, subvención o cualesquiera otras formas de relación tengan su origen en fecha anterior, siempre que continúen vigentes.

Ámbito material de la norma: la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, pretende regularizar y garantizar la transparencia de la actividad pública y el de-recho de acceso de las personas a la información y documentación públicas, así como establecer los principios y obligaciones de buen go-bierno de acuerdo con los que deben actuar las personas a las que es de aplicación, aplicar el gobierno abierto y regular el régimen de garantías y responsabilidades derivadas del incumplimiento de los deberes y obligacio-nes que se establecen.

Su finalidad es desarrollar los principios de transparencia, acceso a la infor-mación pública y buen gobierno y extender su ámbito de aplicación a todos los organismos públicos de Cataluña, esto es, Administración de la Generalidad, entes locales y organismos y entidades de naturaleza administrativa de-pendientes o vinculados a estas administraciones, así como a las personas privadas que ejercen actividades públicas o de interés público y a organiza-ciones, asociaciones y fundaciones cuyos ingresos provienen de forma sig-nificativa de subvenciones o ayudas públicas y demás instituciones públicas

INFORMACIÓN



que no son administraciones públicas en la parte que realizan funciones ad-ministrativas por razón de su funcionamiento o en los aspectos institucionales respecto a los que se considera también exigible un deber de transparencia e información.

Se regula la transparencia en la actividad pública, entendida como la obligación de la Administración de facilitar, sin necesidad de demanda ex-presa, información sobre aquellos datos relacionados con su organización, funcionamiento, toma de decisiones y gestión de recursos públicos, debiendo permitirse a las personas un acceso fácil y gratuito a la misma. Se desarrolla el contenido de dicha obligación de transparencia: organización institucional y la estructura administrativa, decisiones y actuaciones de relevancia jurídi-ca, gestión económica, contable, presupuestaria y patrimonial, planificación y programación, contratación pública, convenios de colaboración, actividad subvencional. Asimismo, se crea el Portal de la Transparencia, instrumento de gestión de documentos públicos para dar cumplimiento y efectividad a las obligaciones de transparencia establecidas por la Ley. Debe incluir el Registro de grupos de interés y los canales de participación y los procedimientos par-ticipativos en trámite.

Por lo que respecta al acceso a la información pública, se declara el derecho subjetivo de todas las personas de más de 16 años de acceder a toda aquella información que se haya elaborado por la Administración y que ésta tenga en su poder como consecuencia de su actividad o el ejercicio de sus fun-ciones. El ejercicio de este derecho no está condicionado a la concurrencia de un interés personal, no queda sujeto a motivación y no requiere la invocación de ninguna norma. Incluye cualquier forma o soporte en que esta información haya sido elaborada o en que se conserve. Se contemplan los supuestos en los que el derecho de acceso puede ser denegado o restringido por causar ciertos perjuicios el conocimiento o divulgación de la información, así como el procedimiento para ejercitarlo. Y se establece un sistema de garantías que incluye la creación de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, encargada de resolver los conflictos y de velar por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública. Se define su composición, organización y funcionamiento y se regula el pro-cedimiento de reclamación.

Se crea el Registro de grupos de interés con la finalidad de que los ciu-dadanos puedan identificar a las personas y organizaciones que trabajan por cuenta propia y participan en la elaboración y aplicación de las políticas públicas en defensa de intereses de terceras personas u organizaciones. Se indican las personas y actividades que han de ser inscritas y las reglas éticas a las que deben ajustar su conducta, así como el contenido del Registro y las obligaciones de los declarantes.

Se especifican los principios de buen gobierno, fijando el código de con-ducta de los altos cargos, su obligación de publicidad de actividades, bienes e intereses y su régimen de incompatibilidades. Asimismo, deben ser publicados los criterios seguidos para su designación. Se regula el derecho a una buena administración y a unos servicios públicos de calidad, declarándose que las personas tienen derecho a una buena Administración, y al acceso y uso de unos servicios públicos de calidad reconocidos, con carácter general, por la legislación de régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públi-cas de Cataluña y, específicamente, por las leyes reguladoras de las distintas actividades públicas. Se incluye la figura de las cartas de servicios, indicán-



dose el contenido de las mismas, y se establece un sistema de evaluación permanente de los servicios y el reconocimiento del derecho de la ciudadanía a formular propuestas y sugerencias. Y se refiere a la mejora de la calidad normativa.

Entendido el gobierno abierto como un sistema de actuación y gestión de los asuntos públicos que hace posible un diálogo permanente entre la Admi-nistración y los ciudadanos, su participación y colaboración en la definición de las políticas públicas y una mejor transparencia en la rendición de cuentas y la exigencia de responsabilidades, se enuncian los principios en los que se fundamenta el mismo, las medidas para fomentarlo y garantizar su efectividad y los instrumentos concretos de participación ciudadana en la elaboración de disposiciones generales.

Se contemplan mecanismos de garantía para reforzar el contenido jurídico y obligacional que establece la Ley. Incluye el régimen de recursos y sanciones, que recoge la intervención del Síndic de Greuges y de la Oficina Antifraude de Cataluña, un régimen sancionador y un sistema de evaluación de su aplica-ción. Y se dispone la adopción de medidas por parte de la Administración de la Generalidad para facilitar y garantizar el cumplimiento de la normativa que se establece.

Conexiones normativas: se derogan:

a) Los arts. 27 y 28 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña.

b) Los arts. 19.2.a segunda y tercera, 34.1, 2 y 3, y 35.1 y 3 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos.

Vigencia y normas transitorias: entra en vigor el 31 de junio de 2015, a los seis meses de su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya. El título II entra en vigor el 31 de diciembre de 2015, al cabo de un año de que la Ley haya sido publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya en lo referente a los entes que integran la Administración local. La Comisión de Garantías del Derecho de Acceso a la Información Pública debe ser designada dentro del plazo de cuatro meses a contar desde la publicación de la presente ley en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya. En el acuerdo del Parla-mento por el que se nombre por primera vez a los miembros de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública deben fijarse sus retribuciones, hasta que se apruebe la Ley de presupuestos de la Generalidad de Cataluña.

INFORMACIÓN



Ámbito material de la norma: la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, tiene por finalidad regular e impulsar la transparencia y la participación ciudadana en el ámbito de la Comunidad, garantizando a la ciudadanía el conocimiento de la actividad de los poderes públicos, su dere-cho a acceder a la información pública, así como a participar en los asuntos y políticas públicas y en la toma de decisiones que les afecten.

Tras indicarse los principios inspiradores de la ley, ésta se ocupa de la trans-parencia de la actividad pública.

— Recoge el catálogo de los derechos y obligaciones de los ciudadanos en sus relaciones con las entidades e instituciones en materia de transparen-cia y de acceso a la información. Indica aquellas entidades públicas sujetas a las obligaciones establecidas en esta materia e instaura la obligación de transparencia que deben cumplir otros sujetos, tales como partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales que actúen en el ámbito territorial de la Región de Murcia y determinadas entidades privadas, que deben dar publicidad de determinados aspectos de su actividad por estar financiada con fondos públicos. Y se refiere a las obligaciones de suministro de información de los prestadores de servicios públicos y personas privadas que ejerzan funciones administrativas.

— Por lo que respecta a la publicidad activa, detalla las obligaciones que incumben a entidades e instituciones incluidas en el ámbito de aplicación de la ley y señala las características, límites y actualización, así como los tipos y contenido, de la información susceptible de publicidad activa. Y regula el Portal de Transparencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, dirección electrónica donde se pondrá a disposición de los ciudadanos toda la información pública objeto de publicidad activa a la que se refiere esta ley así como aquella que se considere interesante en materia de transparencia y cuyo objeto es poner a disposición de los ciudadanos toda clase de servicios e informaciones relacionadas con la Comunidad Autónoma de manera total-mente gratuita.

— Y desarrolla el régimen del derecho de acceso a la información pública y de las obligaciones y límites derivados del ejercicio de dicho derecho, así como los aspectos relativos al procedimiento de acceso y a su formalización en la Administración regional.

Por otra parte, incorpora las disposiciones relativas al derecho de los ciuda-danos a participar en los asuntos públicos, regulando las condiciones para promoverla, ya sea de forma individual o colectiva, en la elaboración, ejecu-ción y evaluación de las políticas públicas, así como la participación en los ámbitos cívico, político, cultural y económico. Fija el contenido de este derecho de participación ciudadana y establece medidas de fomento e instrumentos para articularla. Y crea el Censo de participación ciudadana de la Región de Murcia en el que podrán inscribirse voluntariamente los ciudadanos que deseen participar en los asuntos públicos de la Administración regional, así como aquellas entidades y colectivos, con estructura permanente o coyuntural y de ámbito general o sectorial, que soliciten su inscripción.

En cuanto a la organización y el fomento de la transparencia y la participación ciudadana en la Administración regional, regula las funciones de la consejería competente en la materia y recoge la creación de una Comisión Interde-

COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA.— PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.— Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (BORM del 18)

372 Rev. 3/2015 ElConsultordElosAyuntAmiEntos


COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS.— URBANISMO.— Ley 14/2014, de 26 de diciembre, de Armonización y Simplificación en materia de Protección del Territorio y de los Recursos Naturales (BOC de 5 de enero de 2015)

partamental para la Transparencia en la Región de Murcia, encargada de la planificación, coordinación e impulso en la Administración regional de las medidas que se establecen en materia de transparencia, y una Oficina de la Transparencia y la Participación Ciudadana, órgano administrativo de gestión y ejecución de dichas medidas. Asimismo, crea el Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia como órgano independiente de control que velará por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y garantizará el derecho de acceso a la información pública. E incluye la integración de la trans-parencia en la gestión administrativa y las medidas de fomento de la misma.

Por último, incorpora el régimen sancionador en caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas en materia de transparencia y participación ciu-dadana, estableciendo el régimen disciplinario de las autoridades y empleados públicos al servicio de la Administración regional, y el régimen sancionador aplicable a los incumplimientos llevados a cabo por otros sujetos.

Entrada en vigor y normas transitorias: los títulos I, III y IV de la norma entran en vigor el 19 de diciembre de 2014, al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia, y los títulos II y V el 18 de junio de 2015, a los seis meses de su publicación en el BORM. Las solicitudes de acceso a información pública presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley continuarán su tramitación con arreglo a la normativa aplicable en el momento de su presentación. Los proyectos de ley o de disposición de carácter general, así como los planes y proyectos cuya tramitación se hubiera iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la ley no quedarán sujetos a las obligaciones de transparencia ni a la aplicación de los derechos especí-ficos de participación ciudadana establecidos en la misma. Los sujetos a los que se refieren los arts. 6 y 7 quedarán exentos de realizar las obligaciones de publicidad activa señaladas en esta ley en relación con aquellos contratos, subvenciones, conciertos o cualesquiera otras relaciones jurídicas que hubie-ran finalizado con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley.

Ámbito material de la norma: la Ley 14/2014, de 26 de diciembre, de Armo-nización y Simplificación en materia de Protección del Territorio y de los Recur-sos Naturales, tiene por finalidad determinar el sistema territorial y medio-ambiental canario para eliminar rigideces y clarificar las competencias que corresponden al Gobierno de Canarias, a los cabildos y a los ayuntamientos, así como agilizar los procedimientos de formulación y aprobación de los ins-trumentos de planeamiento territorial, ambiental y urbanístico.

— Introduce medidas en materia de planificación territorial y urbanísti-ca. En cuanto a las medidas de simplificación, fomento de la participación y transparencia en el procedimiento de aprobación de los instrumentos de pla-neamiento territorial y urbanístico, clarifica el sistema territorial y urbanístico canario y define el objeto de la planificación. Por lo que respecta a la atribu-ción de competencias entre las distintas administraciones, disocia los planes generales de ordenación en dos documentos: el plan básico de ordenación municipal y el plan de ordenación pormenorizada, que contienen, respectiva-mente, la ordenación estructural del municipio y la ordenación pormenorizada de oportunidad y la ordenación detallada. La aprobación de aquél compete a la administración autonómica y la de éste a la corporación local. Se señala

INFORMACIÓN



quién debe formular los instrumentos de planificación territorial y urbanística. Y al regular los sistemas territoriales ambientales extiende la aplicación del principio de distribución de beneficios y cargas a los suelos rurales y no solo a los suelos urbanizables y urbanos no consolidados.

— La finalidad de la regulación de la evaluación ambiental estratégica de planes y programas con efectos territoriales o urbanísticos y evaluación ambiental de proyectos es adaptar el ordenamiento ambiental canario al Derecho básico estatal y al Derecho comunitario europeo, identificando, des-cribiendo y evaluando los efectos directos o indirectos sobre el medio ambiente con el objeto de conseguir un nivel elevado de protección del mismo. Fija el ámbito de aplicación en cada tipo de evaluación y el órgano ambiental compe-tente. Y regula el procedimiento de evaluación ambiental estratégica de planes de planes y programas con efectos territoriales o urbanísticos, distinguiendo entre el procedimiento de evaluación ambiental ordinaria y el de evaluación simplificada, y el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de pro-yectos, diferenciando entre la ordinaria y la simplificada.

— Dentro de las medidas relativas a la sostenibilidad territorial se incluyen las disposiciones aplicables a la Red Natura 2000. Se refiere, de una parte, al procedimiento para declarar y modificar las zonas y lugares que formen parte de la misma y, de otra, a la evaluación estratégica de los planes y proyectos y a la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que afectan a dichos espacios. Asimismo, introduce la figura del «colaborador con el medio ambien-te y la sostenibilidad territorial» que tendrá dos categorías: el «colaborador con el medio físico» y el «protector del medio territorial de Canarias».

— Por lo que respecta a las medidas en materia de disciplina urbanística y medioambiental, se incorporan las relativas al restablecimiento de la legalidad urbanística, determinando los criterios generales a aplicar en la tramitación de los procedimientos sancionadores para restablecer actuaciones contrarias a la misma, así como restaurar el orden urbanístico infringido, y al ejercicio de la po-testad sancionadora. Se tipifican las infracciones administrativas en materia de evaluación ambiental, se indican las sanciones correspondientes a cada una de ellas y se concretan quiénes son los sujetos responsables de dichas infracciones.

Conexiones normativas: Se modifican las siguientes normas.

• Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo.

• Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Or-denación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias.

• Ley 6/2009, de 6 de mayo, de Medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo.

• Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma.

• Ley 14/2009, de 30 de diciembre, por la que se modifica la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias.

• Ley 9/1991, de 8 de mayo, de Carreteras de Canarias.

• Ley territorial 12/1990, de 26 de julio, de Aguas.



Quedan derogados la Ley 11/1990, de 13 de julio, de prevención del impacto ecológico, así como el art. 245 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo .

Vigencia y normas transitorias: entra en vigor el 25 de enero de 2015, a los veinte días de su publicación en el Boletín Oficial de Canarias. Las dis-posiciones transitorias se ocupan del régimen de los planes generales sin planeamiento territorial adaptado a las directrices, de los Planes de ordenación territorial y urbanística e instrumentos de gestión de los espacios naturales protegidos en tramitación, de los procedimientos sancionadores, de la equipa-ración de categorías de suelo rústico, del plazo de resolución de los proyectos de actuación territorial y de las calificaciones territoriales solicitadas con ante-rioridad a la vigencia de la Ley 6/2009, de 6 de mayo, de Medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo, de los suelos urbanos y urbanizables en espacios naturales no ordenados, de los procedimientos de evaluación ambiental iniciados a la en-trada en vigor de la presente ley, del régimen transitorio aplicable a los planes territoriales en trámite, de la subsistencia de la vigencia de los planes insulares o generales municipales adaptados al Texto Refundido de las Leyes de Orde-nación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias y del plazo para la aprobación de las Normas Procedimentales para la elaboración y tramitación de los planes territoriales.

Publicación quincenal (Fundada en 1852)

Director: Manuel AbellA Poblet.

Director Adjunto: enrique ArnAldo AlcubillA.

Directora de Publicaciones: lourdes bernAl riobóo.

Manuel AbellA Poblet. Secretario de Administración de Justicia.

enrique ArnAldo AlcubillA.

Letrado de las Cortes. Profesor Titular de Derecho Constitucional.

Feliciano bArrioS PintAdo.

Catedrático de Historia del Derecho y de las Instituciones.

Julio cAStelAo rodrÍGueZ.

Secretario de la Administración Local. Profesor de Derecho Administrativo (Jubilado).

Manuel delGAdo-iribArren GArcÍA-cAMPero.

Letrado de las Cortes.

tomás-ramón FernÁndeZ rodrÍGueZ.


José luis GonZÁleZ-berenGuer urrutiA.

Secretario de Administración Local. Vocal Permanente de la Comisión General de Codificación.

Jesús GonZÁleZ PÉreZ.


Jesús María GonZÁleZ PueYo.

Interventor-Tesorero de Administración Local.

Federico Andrés lóPeZ de lA rivA cArrASco.

Secretario de Administración Local. Magistrado.

José Antonio lóPeZ Pellicer.

Secretario de Administración Local. Profesor. Titular de Derecho Administrativo.

Santiago MuÑoZ MAcHAdo.


Juan Alfonso SAntAMArÍA.

Catedrático de Derecho Administrativo. Letrado de las Cortes.

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EL CONSULTORDE LOS AYUNTAMIENTOS

780 págs. • Tapa dura • ISBN: 978-84-16018-98-7

EL SISTEMA DE COMPENSACIÓN URBANÍSTICA

Una visión a través de la doctrina, la jurisprudencia y la experiencia.

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La 4.ª edición del mejor tratado sobre el Sistema deCompensación Urbanística publicado en España

Autores: J. Abel Fabre / T. Cobo Olvera / F.J. Gutiérrez Juliáns.

Esta obra, exhaustiva y minuciosa, es el fruto de desarrollarel derecho positivo regulador del Sistema de Compensaciónbajo un prisma de aplicación práctico.

Recoge toda la legislación a nivel estatal y autonómico, conlo que se consigue un instrumento de trabajo útil a cuantosintervienen en el ámbito de la gestión urbanística.

En esta edición se amplía el contenido de los formularios yactualiza la casuística a tenor de la más reciente doctrinajurisprudencial.

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El impuesto sobre bienes inmuebles y las ayudas para

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Alcance de la exención en el ICO de bienes pertenecientes

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Disposiciones sobre contratación pública dictadas

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La elección directa de los alcaldes

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EL NUEVO DERECHO DE COSTAS

Ley y nuevoReglamento General de Costas

Autor: Juan Francisco Pérez Gálvez. SELLO: EL CONSULTOR y BOSCH

El contenido básico de la reforma (ley y reglamento) obliga aabordar numerosos aspectos que resultan capitales:

Las determinaciones conceptuales, la servidumbre de protec-ción, el deslinde, la protección medioambiental de determinadosecosistemas -con una especial afectación en marismas, salinas,dunas o acantilados-, la ampliación de las concesiones a 75 años,el rescate o expropiación de los derechos concesionales, la exclu-sión del dominio público marítimo terrestre de núcleos con in-dependencia de que la ocupación sea con título o sin él, legaleso ilegales, el derecho de reintegro, la suspensión gubernativa deactos y acuerdos adoptados por las entidades locales, el régimenjurídico de determinadas playas, chiringuitos y adscripciones, y elinterés especulativo de un entorno muy sensible.

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DERECHO NOVEDAD DE LOS AYUNTAMIENTOS

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