Del Administrador al Gerente Público · Jesús Rodríguez y Rodríguez, Andrés Serra Rojas,...

Universidad Autónoma del Estado de México UAEM Dirección del Proyecto del Servicio Profesional de Carrera Del Administrador al Gerente Público Dr. Enrique Cabrero Mendoza

Compilador: José Antonio Contreras Camarena

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19/08/2004 1 http://www.joseacontreras.net/

Enrique Cabrero Mendoza

Del Administrador al Gerente Público

Un análisis de la evolución y cambio de la administración pública, y del perfil de dirigentes de organizaciones gubernamentales

Instituto Nacional de Administración Pública

México 1997


http://www.cide.edu/investigador/profile.php?IdInvestigador=28

Diseño de Portada: “Periferia” Mixta sobre papel de Armando Belmontes Diseño de Luis Demetrio Rodríguez H. ISBN 968-6403-54-X Derechos reservados conforme a la ley Segunda edición 1997 © Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. Km. 14.5 Carretera libre México-Toluca, Col. Palo Alto C.P. 05110, Delegación Cuajimalpa. México, D.F.


Sección M

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José ChMa del Pilar C

19/08/2004

Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. exicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

Consejo Directivo Adolfo Lugo Verduzco

Presidente José Natividad González Parás

Guillermo Haro Bélchez Vicepresidentes

Luis Aguilar Villanueva Carlos Almada López

Sergio García Ramírez Carlos Jarque Uribe

Arturo Núñez Jiménez Norma Samaniego de Villarreal

Fernando Solana Morales Jorge Tamayo López-Portillo

Pedro Zorrilla Martínez Consejeros

Guillermo Barnes García Tesorero

Néstor Fernández Vertti Secretario Ejecutivo

Miembros Fundadores Antonio Carrillo Flores, Gabino Fraga Magaña,

sé Iturriaga, Antonio Martínez Báez, Manuel Palavicini, Jesús Rodríguez y Rodríguez, Andrés Serra Rojas,

erto Loyo, Rafael Mancera Ortiz, Ricardo Torres Gaytán, Raúl Salinas Lozano, Enrique Caamaño Muñoz,

niel Escalante, Raúl Ortiz Mena, Rafael Urrutia Millán, José Attolini, Alfredo Navarrete, Francisco Apodaca, Cordera Pastor, Jorge Gaxiola, Lorenzo Mayoral Pardo,

Alfonso Noriega, Catalina Sierra Casasús, Gustavo R. Velasco, Álvaro Rodríguez Reyes

Consejo de Honor ustavo Martinez Cabanas, Andrés Caso Lombardo,

ia Cárdenas, Ignacio Pichardo Pagaza, Raúl Salinas Lozano Coordinadores

Ma. Del Pilar Conzuelo Ferreira Estados y Municipios Elena Jeannette Dávila

Desarrollo y Formación Permanente Anibal Uribe Vildoso

Investigación, Documentación y Difusión Vicente Hernández Verduzco Administración y Finanzas

anes Nieto; Yolanda de los Reyes; Nestor Fernándes Vertti; onzuelo Ferreira; Aníbal Uribe Vildoso; Carmelina Borja de Perea

Comité Editorial

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A la memoria de mi padre

Índice Índice de ilustraciones........................................................................................................................................6 Índice de cuadros...............................................................................................................................................6 Introducción........................................................................................................................................................8 Consideraciones adicionales para la Segunda Edición......................................................................................9 I. Cambio en la administración pública ......................................................................................................15

A. La crisis de legitimidad...................................................................................................................15 B. La modernización de la administración pública .............................................................................17

1. Se puede distinguir un primer nivel de análisis de la modernización referido al prerrequisito de la eficiencia. .............................................................................................................................17

2. Un segundo nivel de análisis se orienta al prerrequisito de la eficacia. ...................................18 3. Un tercer nivel de análisis se refiere al prerrequisito de la legitimidad. ...................................19

C. El gerente público en el contexto de modernización y cambio ......................................................20 II. Análisis de los procesos recientes de reforma de la administración pública en diversos países ............25

A. Análisis de experiencias nacionales de cambio en la administración pública................................25 1. Estados Unidos........................................................................................................................25 2. Canadá ....................................................................................................................................26 3. Japón.......................................................................................................................................27 4. Francia.....................................................................................................................................28 5. China .......................................................................................................................................28 6. Pakistán...................................................................................................................................29 7. El Caribe..................................................................................................................................30 8. América Latina.........................................................................................................................31 9. Centroamérica .........................................................................................................................33 10. México .....................................................................................................................................34 11. Algunas observaciones............................................................................................................35

B. Estrategias y procesos de cambo en organizaciones públicas......................................................35 1. Reestructuración del aparato (a nivel de la eficiencia) ............................................................36 2. Reforma administrativa (nivel de la eficacia) ...........................................................................37 3. Cambio organizacional ............................................................................................................37 4. Renovación institucional (nivel de la eficiencia, eficacia y legitimidad)....................................37

C. Repercusiones del cambio en los modelos organizacionales de entidades gubernamentales......39 1. Cambios en la estructura organizacional.................................................................................39 2. Cambios en los sistemas de gestión .......................................................................................40 3. Cambios en la percepción del contexto ...................................................................................40 4. Cambios en el comportamiento organizacional .......................................................................41

III. Las experiencias en formación de administradores y gerentes públicos ................................................43 A. Latinoamérica ................................................................................................................................43 B. México ...........................................................................................................................................45 C. Algunas otras experiencias a nivel internacional ...........................................................................47 D. Los programas de formación escolarizada a nivel de posgrado. Análisis de tendencias recientes

.......................................................................................................................................................49 E. Los dilemas de la formación. una reflexión prospectiva.................................................................52


IV. Análisis conceptual del perfil del gerente público....................................................................................54 A. Hacia una formación específica para gerentes públicos................................................................54

1. Marco analítico de decisiones en las organizaciones públicas................................................54 B. Los niveles pedagógicos del proceso enseñanza-aprendizaje ......................................................56

1. Niveles decisorios del gerente público.....................................................................................56 2. Grados de complejidad del proceso pedagógico.....................................................................57

C. Las metodologías del proceso enseñanza-aprendizaje.................................................................58 V. Diagnóstico del perfil y trayectoria del gerente de empresas públicas en México, un estudio de caso ..60

A. Metodología y alcances del diagnóstico ........................................................................................60 1. Orientación de la investigación................................................................................................60

a) La trayectoria profesional ..................................................................................................60 b) El perfil de formación profesional ......................................................................................60

B. Trayectoria profesional ..................................................................................................................61 C. El perfil de formación profesional...................................................................................................68

VI. Del administrador al gerente público.......................................................................................................72 A. De una visión parcial jurídica o técnica a una visión integral. ........................................................73 B. Del estado omnipresente al estado modesto.................................................................................73 C. De la legalidad a la legitimidad como fundamento de la acción.....................................................73 D. De un sistema semiabierto a uno totalmente abierto. ....................................................................73 E. De la rigidez a la flexibilidad organizacional. .................................................................................74 F. De un plan como requisito burocrático a un plan como instrumento de acción. ............................74 G. Del centralismo como método ala descentralización como dinámica para la toma de decisiones.75 H. Del control punitivo y parcial a la autoevaluación. .........................................................................75 I. De un sistema administrativo a un sistema de cogestión. .............................................................75 J. De un contexto dinámico a uno de tipo turbulento. ........................................................................76 K. De la estrategia para el mantenimiento a una estrategia para el cambio. .....................................76 L. Del compromiso a la negociación y acuerdo como tácticas para la acción. ..................................76 M. Del administrador al gerente público. ............................................................................................77

Consideraciones finales ...................................................................................................................................79 Apéndice Metodológico....................................................................................................................................81 Bibliografía .......................................................................................................................................................85

Índice de ilustraciones Ilustración 1. Estrategia para la Inducción del proceso Modernizador .............................................23 Ilustración 2. Marco Analítico de Decisiones en las Organizaciones Públicas .................................55

Índice de cuadros Cuadro 1. Niveles de análisis de la modernización de la administración pública ..............................21 Cuadro 2. Situaciones de cambio en organizaciones complejas .......................................................36 Cuadro 3. Situaciones de cambio en organizaciones públicas. Aproximación al análisis de Casos

nacionales. ........................................................................................................................38 Cuadro 4. Efectos del cambio en las organizaciones ........................................................................42 19/08/2004 6 http://www.joseacontreras.net/

Cuadro 5. Tipos en programas de formación continúa de gerentes públicos. ...................................48 Cuadro 6. Niveles pedagógicos en la formación de gerentes públicos en el proceso modernizador 58 Cuadro 7. Adecuación entre métodos pedagógico y características de los participantes en el

contexto de la modernización............................................................................................59 Cuadro 8. Composición de la muestra por tipo de empresa..............................................................61 Cuadro 9. Composición de la muestra por nivel de decisión de los directivos ..................................61 Cuadro 10. Antigüedad en el Sector Público .......................................................................................61 Cuadro 11. Antigüedad en el sector público por niveles de decisión...................................................62 Cuadro 12. Antigüedad en el sector paraestatal ..................................................................................62 Cuadro 13. Antigüedad en la empresa ................................................................................................62 Cuadro 14. Antigüedad en la empresa por niveles de decisión ...........................................................63 Cuadro 15. Antigüedad en la empresa por tipo de empresa................................................................64 Cuadro 16. Antigüedad en el cargo .....................................................................................................64 Cuadro 17. Antigüedad en el cargo por niveles de decisión................................................................65 Cuadro 18. Antigüedad en el cargo por tipo de empresa.....................................................................65 Cuadro 19. “Itinerarios” del gerente de empresas públicas .................................................................66 Cuadro 20. Itinerarios dominantes por nivel decisorio .........................................................................67 Cuadro 21. Itinerarios dominantes en diferentes tipos de empresa.....................................................67 Cuadro 22. Niveles de escolaridad de los gerentes públicos encuestados .........................................68 Cuadro 23. Nivel decisorio y características de escolaridad................................................................68 Cuadro 24. Nivel de escolaridad de subordinados inmediatos ............................................................69 Cuadro 25. Instituciones de procedencia.............................................................................................69 Cuadro 26. Instituciones de procedencia por nivel de decisión ...........................................................69 Cuadro 27. Áreas de especialización deseables en el perfil del gerente público (Opinión de los

directivos de EP) ...............................................................................................................69 Cuadro 28. Resumen de tendencias dominantes ante las necesidades de un nuevo perfil................71 Cuadro 29. Síntesis de características diferenciales entre la administración pública y la gestión

pública ...............................................................................................................................78


Introducción El cambio, en su más amplio sentido, parecería ser el signo del final del siglo veinte. Como si las estructuras políticas, económicas y sociales, se prepararan así al inicio del tercer milenio. Los últimos años incluso, nos han sorprendido no sólo por la velocidad de los cambios sino, sobre todo, por la profundidad de los mismos. Lo impredecible nos parece hoy cotidiano, lo inesperado es, curiosamente, lo que cada día esperamos. El escenario que se vive. Actualmente nos recuerda que la historia se construye por las rupturas y no por la continuidad. Nos enfrentamos por tanto a la angustia den o tener modelos explicativos o de referencia que nos ayuden a interpretar la magnitud y el sentido del cambio. Esta angustia, en momentos parecidos de la historia, ha dejado un saldo muy positivo, han sido fases creativas y altamente propositivas del conocimiento. El cambio en lo económico nos lleva a una gran velocidad hacia esquemas de globalización y de interdependencia inevitables; las estrategias de formación de bloques regionales parecerían ser la ruta obligada, y posiblemente la única, de inserción a la nueva dinámica. En lo político, el cambio empuja a una acelerada democratización de los sistemas, sin la cual no parecerían poder darse condiciones para el desarrollo. Esto aun cuando desde hace tiempo ha sido así, hoy parece una condición de principio no sólo a nivel filosófico, sino también estructural. En lo social, el cambio se traduce en una nueva dinámica de los grupos ya gentes sociales, en la democracia se pretende ejercer no sólo por la vía electoral sino, fundamentalmente, por la idea de una participación directa en lo público. La sociedad de nuestros días no cree más en que lo público sea exclusivo del ámbito estatal, como se dio en décadas anteriores, la sociedad reclama lo público como propio y repliega al estado a ser un articulador de la voluntad ciudadana. Se podría pensar que esté escenario descrito es propio más bien de la realidad europea, y que sería ingenuo transponerlo a una realidad mexicana o latinoamericana. Países en los que los mínimos necesarios de bienestar están lejos de ser cubiertos para el conjunto de la sociedad, y en los que persisten formas, en ocasiones, premodernas y caciquiles, de ejercicio del poder estarían lejos de otras realidades. Sin embargo, una de las características de la época actual es la coexistencia del atraso y del desarrollo, de formas tradicionales y formas modernas, de lo viejo con lo nuevo, no cabe más la idea de fases propias del desarrollo. Estamos convencidos de que en las condiciones actuales, nuestros países podrán avanzar por escalones equilibrando su desarrollo en cada paso, posiblemente esto sería deseable pero la dinámica actual no lo permite. El escenario actual empuja a un avance vertiginoso en un sentido, lo que obligará a la coexistencia, todavía más evidente, de sectores desarrollados con sectores estancados. En nuestros países hay índices claros del impulso al cambio, en ocasiones inducido, pero es indudable que también emerge de la propia sociedad. Lo que hoy son claros indicios será, inmediatamente, lo cotidiano. Dentro de este contexto, la administración pública comienza a jugar un papel muy importante. De su capacidad de adaptación ala nueva dinámica, de su capacidad para generar nuevas formas de funcionamiento y de interlocución con la sociedad, dependerá en gran medida, el aprovechamiento de este proceso como palanca de superación ágil de obstáculos estructurales. De su estancamiento, de su pasividad, y de su tradición, dependerá que un proceso como el actual se traduzca, una vez más en atraso y profundización de las contradicciones y desequilibrios del desarrollo. En este trabajo se pretende abordar el cambio en la administración pública. Nuestra reflexión no se basa en la mera especulación de un nuevo escenario, sino en la evidencia de tendencias al cambio en un conjunto de países, y particularmente, en la formación, perfil y trayectoria de administradores y gerentes públicos. En el primer capítulo se establecen las argumentaciones teóricas que nos llevan a interpretar el nuevo papel del estado, específicamente en lo relacionado al aparto administrativo estatal. La conceptualización de la modernización del aparato, y la importancia del administrador público en este proceso, son elementos que igualmente se discuten dentro del marco de la evolución de la administración pública. En el segundo capítulo se realiza un análisis de procesos recientes –de la década de los ochenta y principios de los noventa- de reforma administrativa en un conjunto de países,


con el fin de evidencias las tendencias al cambio, y los errores y limitaciones en la mayor parte de dichos procesos. En el capítulo tercero, se hace una revisión con cierto detalle, de las estrategias y esfuerzos de formación de administradores y gerentes públicos en la década de los ochenta, tanto en el entorno internacional, como en Latinoamérica y específicamente en México: esto con el objeto de detectar nuevas orientaciones y la diversidad de enfoques adoptados. En el cuarto capítulo se realiza una reflexión conceptual en torno a la formación de administradores y gerentes públicos, buscando comprender la complejidad del fenómeno y los alcances del modelo tradicional de formación frente a un modelo alternativo adecuado a la realidad y al escenario por venir. En el quinto apartado, se presenta una investigación de campo realizada en un conjunto de empresas públicas mexicanas, en la cual se busca detectar trayectorias profesionales de un grupo de directivos y tener así una mayor claridad respecto a los itinerarios de desarrollo y ascenso en el aparato. Este aspecto ayuda a entender los obstáculos y tradiciones de la cultura político-administrativa del aparato gubernamental mexicano. Finalmente se pretende contrastar la realidad actual con el nuevo escenario, los principales retos de la administración pública en el corto y mediano plazos, y las estrategias posibles para comenzar a construir una nueva dinámica de cambio. En la primera edición, en 1995, se buscó dar algunos elementos adicionales que mostraran claramente las tendencias recientes (capítulo II), y se amplió la argumentación sobre los nuevos retos; en esta segunda edición se añade un apartado adicional a la introducción para ubicar de una forma más precisa la discusión sobre la gestión y gerencia pública, además se añaden algunas referencias bibliográficas y comentarios sobre aspectos recientes de la reforma administrativa en los países estudiados. Sin embargo este texto sigue siendo un esfuerzo inicial y esperamos sea superado por otros surgidos en nuestro contexto, para situarnos en un nivel más profundo del análisis. La discusión deberá abordar, cada vez con mayor rigor, la complejidad del fenómeno, dado que la administración pública vive hoy un momento difícil de su evolución, pues se debate constantemente entre dos fuerzas que contrarias, le dan su esencia actual: la tradición y el cambio. Hago patente un agradecimiento a Ignacio Arbezú y Jaime D. López, quienes realizaron las entrevistas de la investigación de campo del capítulo quinto. Mi agradecimiento también a Teresita Escotto quien colaboró con gran entusiasmo en el análisis de experiencias internacionales del capítulo dos, y a Erika Psihas y Mary E. Reyes quienes corrigieron la transcripción de esta nueva edición. Finalmente quiero agradecer de manera muy especial al INAP que se interesó en una segunda edición de este texto en su permanente afán de alimentar la discusión de los nuevos retos de la administración pública; esperamos que esta modesta contribución siga generando el entusiasmo en la discusión y el debate como hasta ahora lo ha generado.

Consideraciones adicionales para la Segunda Edición El interés que temas como el de gestión o gerencia pública ha suscitado entre prácticos y estudiosos, es comprensible dada la inquietud que generan los procesos de cambio y las nuevas tendencias de la reforma gubernamental tanto en México como en otros países. A lo largo de la discusión que ha derivado de este texto considero necesario añadir algunos elementos sobre el concepto mismo de gerencia pública, buscando evitar tanto la satanización como una “idea reduccionista que proviene de la empresa privada”, como la mistificación que sugiere que “la gerencia pública la panacea a los problemas de la modernización gubernamental”. La gerencia pública no es ni lo uno ni lo otro. Se trata simplemente de otra corriente de estudio que se suma a las ya existentes para entender la complejidad de la acción gubernamental. El desarrollo de la administración pública –en su visión tradicional- permitió durante muchos años aprehender los diversos aspectos de la acción gubernamental. No olvidemos que la concepción del Estado en buena parte del siglo anterior y durante el primer tercio de este siglo, se centraba en el modelo de un Estado Gendarme preocupado exclusivamente por garantizar la seguridad y soberanía, además de impartir la justicia. Nos referimos al escenario de un estado no interventor, regido estrictamente por lo que la norma jurídica le permitía hacer. El estudio del marco legal –particularmente


del derecho administrativo- permitía entender casi en su totalidad el conjunto de la acción gubernamental. Posteriormente, desde la década de los treinta, en la mayor parte de los países capitalistas la concepción del Estado evolucionó hacia el modelo del Estado Providencia –la primera fase del Estado Benefactor-. En este modelo se ampliaba las responsabilidades estatales hacia la oferta de bienes públicos básicos como la educación, la salud, vivienda y algunos otros. Ciertamente a partir de este cambio de escenario la acción gubernamental se expandió, el principal reto era de orden cuantitativo, lograr la cobertura de los servicios básicos. Los aparatos gubernamentales se convirtieron en grandes aparatos de producción masificada de servicios. Si bien los cambios fueron importantes, la realidad es que la disciplina de la administración pública seguía siendo capaz de entender, analizar, y prescribir la acción gubernamental. Los preceptos legales, los procedimientos administrativos, la teoría de la burocracia, eran los ejes de una disciplina que, asumiendo un comportamiento monolítico del todo estatal, no quedaba muy distante de la realidad. Se trata en este momento, de una disciplina que enmarcada en los aspectos prescriptivo-legales buscaba regir la acción gubernamental, acotar el papel de agencias gubernamentales, ordenar la lógica del proceso y establecer pulcritud normativa en la dinámica de los funcionarios responsables. En esta etapa la discusión acerca de la dicotomía política y administración era intensa. Es hasta la segunda mitad del siglo cuando el enfoque tradicional-jurídico de la administración pública comienza a perder su capacidad explicativa de un fenómeno que se va haciendo cada vez más complejo. Se podría decir que el objeto de estudio no pudo seguir más en el “contenedor” y rebasó los límites de la disciplina en su enfoque tradicional. Es el momento en el que la intervención estatal se amplía hacia diversos sectores de actividad, es la fase en que la norma jurídica quedó atrás de una realidad que se movía flexiblemente dependiendo de lo que los consensos de los actores políticos en turno consideraran estratégico para el desarrollo económico, o lo que la dinámica internacional promoviera como espacios viables de intervención. Es la fase ampliada del Estado Benefactor llamada por algunos Estados Omnipresente.1

Como ha sido estudiado por diversos autores,2 la alta complejidad en la que se veían inmersas las estructuras gubernamentales, generaba como reflejo automático la necesidad de crecer en tamaño para intentar de esta manera enfrentar dicha complejidad. Por una parte, crecen las agencias existentes, y por otra surgen más agencias, la lógica de la acción gubernamental se hace por tanto difusa y confusa. Además no olvidemos que en buena parte de los países con un sistema democrático ya consolidado, el juego de los actores políticos se hace más intenso aprovechando al máximo los espacios de intervención de cada uno de ellos en las acciones de gobierno. El monolito estatal se fragmenta. La lógica de la acción gubernamental se diversifica en varias lógicas. Las agencias gubernamentales se bifurcan, se contraponen y se disputan los espacios y los recursos, los cuales por cierto comienzan a ser más escasos dados los altos niveles de déficit público al os que se llega en le escenario de una excesiva intervención estatal. En medio de este proceso de fragmentación los grupos organizados de la sociedad comienzan a introducirse por todas las rendijas. La acción gubernamental en adelante deberá ser mucho más interactiva con agentes y agencia son gubernamentales. En este escenario de fuerzas centrífugas en la acción gubernamental, la nueva realidad a describir y explicar; un escenario de espacios que se definen por la interacción de actores, de variables exógenas que alteran el funcionamiento de la agencia y las obligan a desarrollar capacidades adaptativas. Si bien se mantiene como principio una lógica racional-legal, se crean grandes distancias con ella en el acontecer cotidiano. Lo que más explica la acción gubernamental es el proceso que se da en torno a la racional-legal y no más al interior de esta supuesta lógica de comportamiento. Es a partir de este momento que la disciplina tradicional de la administración pública no puede ayudarnos a entender en su totalidad el acontecer del gobierno en acción.

1 Esta idea se amplía en le capítulo 1. 2 Este aspecto se desarrolla en detalle en los capítulos 1 y 2 del libro. 19/08/2004 10 http://www.joseacontreras.net/

No es casual que a finales de los cincuenta y sobre todo al o largo de los sesenta surja la escuela de las Políticas Públicas3 como un marco de análisis que busca entender la acción gubernamental rompiendo con varios supuestos básicos de la administración pública tradicional: al análisis desde la agencia gubernamental se contrapone el análisis desde la política pública en cuestión; a la norma jurídica como base de estudio se contrapone el proceso decisorio, al acotado campo de la administración se contrapone el amplio campo de los vínculos e intersecciones entre el ámbito político y el administrativo. Se trata por tanto de un campo disciplinario que nace de la necesidad de aprehender una realidad más compleja, difusa, y multifacética que aquélla en la que surgió la administración pública. Una vez que el estado Omnipresente entra en una crisis de legitimidad profunda a fines de la década de los setenta, la reconfiguración del aparato estatal se inicia nuevamente: Surge lo que algunos han denominado el Estado Modesto,4 o el estado Regulador5 –como le han llamado otros- caracterizado por desplazar más su acción a la articulación de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado la tentación de atender directamente con agencias propias, el conjunto de asuntos públicos. De hecho en este escenario lo público deja claramente de ser un monopolio estatal, por el contrario lo público recobra su esencia original, un espacio del conjunto de individuos, agencias y agentes de una sociedad, dentro de las cuales las agencias gubernamentales son uno de los componente y sólo eso. En este escenario la lógica de la acción gubernamental es más diversa y potencialmente conflictiva en su interior que antes. Las agencias asumen un comportamiento semi-autónomo, dado que sólo de esta forma pueden enfrentar sus retos en cuanto a logros y sobrevivencia. La hechura de las políticas públicas y del os programas gubernamentales se lleva a cabo en interacción constante con agentes no gubernamentales. La necesidad de observar las nuevas señales del contexto, ya sea político, económico, tecnológico, social o cultural, y ya se trate del nivel regional, nacional o internacional, se convierte en un elemento rector de la acción de las diversas agencias, al mismo nivel de importancia que los grandes lineamientos del gobierno en turno. De nada sirven agencias claramente subordinadas al grupo gobernante en turno pero incapaces de sobrevivir en un ambiente cambiante y agresivo. De facto se asume en este escenario que es preferible tener agencias que sepan funcionar, sobrevivir, ser autosuficientes, con altos grados de profesionalización, y que “hagan bien lo que tienen que hacer” aun cuando el gobierno central no pueda intervenir en ellas todo lo que quisiera. En esta situación se requiere entender, analizar y describir un sistema de redes de agencias gubernamentales más que un “aparato gubernamental”, concepto por cierto cada vez menos útil en el estudio de la acción gubernamental. Redes compuestas de agencias que si bien todas ella gubernamentales, compiten, disputan espacios y recursos, desarrollan lógicas sólo parcialmente comunes y en cambio fuertemente diferenciadas. El concepto de organizaciones y redes “flojamente acopladas”6 es muy útil para describir el nuevo fenómeno que tratamos de estudiar. Es en este momento en el que estudio de la toma de decisiones, la visión estratégica, el juego de actores, los problemas de eficiencia, las preferencias del cliente-usuario, entre otros, surgen como elementos cruciales del análisis. Un escenario como el descrito en un campo propicio para el surgimiento de la gestión y de la gerencia pública. No es casual que en la mitad de la década de los setenta comiencen insistentemente algunos autores a hablar del public management en los Estados Unidos. Se asume que los problemas más importante de una agencia gubernamental se refieren al cómo manejar adecuadamente los recursos para sobrevivir, cómo interrelacionarse de la forma más adecuada con el entorno de otras agencias y con el usuario del servicio que se provee (en ciertos casos incluso visualizado como cliente), cómo redefinir constantemente la misión para hacer viable en el largo plazo la acción institucional: de alguna forma se asume el supuesto de que un buen gobierno será aquél en el que el conjunto de redes de agencias funcione bien, es decir, con eficiencia en el ejercicio de los fondos públicos, con eficacia en la

3 Es en 1951 cuando surge uno de los textos fundadores de esta corriente de pensamiento, el de Harold Lasswell. Sobre el desarrollo de la

escuela de las Políticas Públicas, véanse las cuatro antologías de Luis F. Aguilar Villanueva (1992 y 1993). 4 Sobre la denominación de Estado Modesto véase el trabajo de Michel Crozier (1987) 5 Sobre la denominación de Estado Regulador véase el trabajo de Giandomenico Majone y Antonio la Spina (1993). 6 Este concepto es utilizado en los trabajos de Karl Weick (1969 y 1976) y corresponde en parte también ala idea de M. Cohen, J. March y

J. Olsen (1972) sobre los procesos organizacionales en forma de “cestos de basura”, y en general a los trabajos de la Teoría de las anarquías organizadas, desarrollada por M. Cohen y J. March (1974) y J. March y J. Olsen (1976) entre otros.


interacción con agentes y agencias externos, y con legitimidad en la prestación del bien o servicio que produce (es decir la satisfacción al cliente y la rendición de cuentas). En cuanto al a diferencia entre gestión y gerencia pública se trata de un matiz semántico. Una vez que en Estados Unidos se impulsa la idea del public management poco a poco se va introduciendo al resto de los países este concepto. En Francia por ejemplo, desde inicios de la década de los ochenta se incorpora como un anglicismo el Management Public, esto sucede en muchos otros países del mundo. Curiosamente en España para evitar el anglicismo se incorpora un galicismo: la gestión pública que viene del francés gestión publique. En algunos países de América Latina se adopta la denominación gerencia pública refiriéndose a lo mismo, aunque posteriormente se adoptó indistintamente gestión o gerencia pública. Si quisiéramos precisar todavía más los términos, sí cabría hacer una distinción. Tal y como Bozeman7 lo señala encontramos al interior de esta corriente dos escuelas de políticas públicas y en las que el public management fue visto como complementario al estudio de las políticas; de hecho se asumió como el manejo directivo de las políticas. Este enfoque en español correspondería a la denominación de gestión pública. Por otra parte, Bozeman presenta el enfoque “B” que surge de las escuelas de administración, el cual recupera los conceptos básicos administrativos, siendo menos riguroso en la distinción entre la esfera de lo público y de lo privado. Este enfoque en español correspondería a la denominación de gerencia pública. Pese a esta diferencia de matiz, en este libro se optó por el concepto gestión pública o gerencia público indistintamente. Esta breve descripción del desarrollo de la administración pública, muestra que estas diferentes denominaciones a diversas partes de un gran campo de estudio han surgido en momentos históricos particulares, buscando aprehender de una forma diferente un fenómeno por demás complejo y cambiante. Ninguna de ellas es una moda, son partes complementarias de la disciplina original que desarrollan concepto, categorías y métodos de análisis. Si bien todas ellas tienen su visión propia, la realidad es que son más complementarias que competidoras entre sí. No es por tanto una “irreverencia” aceptar que la administración pública tradicional ha sido fuertemente rebasada por la realidad, aunque sí lo sería decir que dicho enfoque ya no tiene nada que ofrecernos. Igualmente sería erróneo decir que el enfoque de la gerencia pública no tiene nada que ofrecemos, como excesivo afirmar que es el único paradigma a seguir. Todas estas corrientes se deben entender como componentes de un mismo cúmulo disciplinario, todas ofrecen herramientas diferentes y perspectivas diversas, las cuales es necesario integrar en el conocimiento de la acción gubernamental.8

Entre los textos que más claramente contribuyen al campo de la gestión pública no sólo ricos en su capacidad descriptiva de la realidad, sino también en su solidez conceptual, podemos mencionar los de Heclo (1978), Almond (1988), Hood y Jackson (1991), Ingraham, y Kettel (1992), Lynn (1966), y Bozeman (1987 y 1993). Ciertamente no podríamos decir que estos trabajos constituyen un todo coherente, la gestión pública es un campo en construcción, el cual busca un equilibrio entre la teoría y la práctica. Ni científicos “despegados de la realidad” ni practicantes que dogmaticen y generen mitos de experiencias vividas, este es el punto de equilibrio que busca la disciplina. Han sido muchas hasta ahora, las aportaciones importantes de la gestión pública a la construcción de un mejor entendimiento de los procesos de reforma y cambio gubernamental, sin embargo, buena parte de la bibliografía relacionada al tema ha surgido en el contexto estadounidense. La mayor parte de los textos desde esta perspectiva, parecen suponer que la construcción de la gestión pública dependerá sólo de su capacidad explicativa de la práctica en el medio de este país, no existen trabajos que se refieran a las prácticas de gestión en otros contextos económicos, políticos o culturales. El método comparado entre realidades nacionales no es mencionado siquiera en ese tipo de literatura. Esta es la gran debilidad del campo del a gestión o gerencia pública. Es indudable, por tanto, que este campo de estudio –al igual que el del as políticas pública- tienen una “denominación de origen” que permea no sólo el tipo de estudios que se realizan ni la orientación del

7 Al respecto véase Bozeman, B. “Gestión Pública” (c.1993) Fondo de Cultura Económica, (en prensa), México. 8 Una discusión más amplia sobre la convivencia de las diversas corrientes que se han desarrollado en este siglo se presenta en: J. P.

Nioche (1982), J. Chevalier y D. Loschark (1982). 19/08/2004 12 http://www.joseacontreras.net/

desarrollo de la disciplina, sino aun más que eso determina la connotación de los conceptos, su contenido intrínseco, la naturaleza de la de sus objetivos, los supuestos acerca de la acción gubernamental, de las instituciones, del comportamiento de los actores y los referentes generales de dónde comienza y dónde termina le gestión pública. No podemos ignorar que esta disciplina nace en el contacto de un país en economía de bienestar, en el que si bien grupos importantes de la población carecen de los mínimos necesario que se ofrece al resto de la sociedad, no es comparable con el contexto de la mayoría de los países latinoamericanos en permanente o recurrente situación de crisis económica, en los que la gran parte de los grupos sociales no disfrutan los niveles mínimos de bienestar y entre ellos hay algunos que ni siquiera cubren los mínimos de subsistencia. Esto tiene implicaciones obvias sobre la problemática en torno a la gestión pública. La necesidad de gobiernos eficientes la comparten ambos contextos, pero mientras en el caso estadounidense es una reflexión a la que se llega después de lograr los mínimos de cobertura en bienes y servicios, un sistema altamente profesionalizado de servidores públicos, y un sistema de escuelas y centros dedicados al estudio del a acción gubernamental; en nuestros países es apenas un primer paso. No se trata de un punto de llegada, se trata de un punto de partida. La eficiencia en la oferta de servicios básicos es importante dada la carencia de recursos, pero la cobertura de los mismos en ocasiones es más urgente, esto sin tocar los problemas de legitimidad, crisis institucional y corrupción, aspectos todos ellos enraizados en lo más profundo de nuestros sistemas. En otros términos, la modernización de las agencias gubernamentales en los países desarrollados es en muchos casos un problema estrictamente de mayor eficiencia administrativa. En el continente latinoamericano la modernización es un problema mucho más amplio e interconectado, es un problema de cambio político, social, económico y también ciertamente administrativo. En muchos países de América Latina, hoy en día los problemas de gestión pública no sólo tienen que ver con un mejor desempeño de las agencias, también tienen mucho que ver con la gobernabilidad de los países. Es decir, que las situaciones de fuertes carencias en los recursos públicos para atender necesidades y de carencias en la democracia, posicionan a la gestión pública como un sistema dual, en le que si bien se deben generar mecanismos de mejor desempeño inter e intrainstitucionales, también deben construirse los mecanismos que promuevan y generen una interlocución gobierno-gobernados que hasta el momento es todavía muy precaria. Esto hace que la gestión pública en nuestros países se enfrente a dilemas todavía más complejos que en los países desarrollados en los que surgió este enfoque. Se trata de una gestión pública capaz de generar eficiencia, eficacia y legitimidad simultáneamente. Sabemos que estos elementos si bien son parte de la misma solución general en el largo plazo, en el corto plazo constituyen soluciones excluyentes. ¿Qué es más importante, asignar con eficiencia el gasto de un programa social o sacrificar eficiencia buscando que los grupos beneficiarios participen directamente en la asignación del gasto aun cuando esto genere ineficiencias en el trayecto? ¿Qué es prioritario, lograr la eficiencia o generar cultura de participación democrática? En este tipo de dilemas en los que se ubica la concepción de gestión pública y de gerentes públicos que se obtiene a lo largo de este texto. No se trata por tanto de simplemente traducir parte de las ideas y propuestas que han surgido en otros países en los últimos años, se trata de más que eso, se intenta iniciar una reinterpretación de conceptos, ideas y categorías, algunas de ellas surgidas en otro tipo de regímenes político-administrativos, y llevarlas al ámbito de los procesos de reforma gubernamental de nuestros países. La insistente idea de integrar acciones en el ámbito de la eficiencia de la eficacia y de la legitimidad, como parte de los procesos de modernización gubernamental, surge de la inquietud de que nuestros países no sólo requieren gobiernos mejor administrados, sino sobre todo más abiertos y legítimos en sus formas de acción. Para nuestras realidades entonces el concepto de gestión y gerencia pública es un concepto más amplio y a la vez más complejo, integra más variables y está más preocupado pro el diagnóstico del problema que por las soluciones o recetas técnicas. Finalmente, cabe señalar que la reflexión sobre gerencia pública si bien se percibe en algunos medios de nuestros países como un atentado ala tradicional visión de la administración pública, paradójicamente parecería ser la única vía para recobrar la gobernabilidad ante sociedades que cambian, presionan al aparato gubernamental, y exigen una mayor transparencia y agilidad en su


acción. Hasta ahora buena parte de las soluciones modernizadoras ha consistido en resignarse a la imposibilidad de reformar las estructuras y agencias gubernamentales, optando por intensificar los procesos privatizadores, replegando al mínimo el papel estatal, y cediendo los mayores espacios posibles a las fuerzas del mercado. Con todo ello pareciera que surge una actitud de abandono de la opción de mejorar la administración pública, y se prefiere optar por su desmantelamiento. Daría la impresión que estamos en el escenario de evitamiento de nuevos intentos por generar un cambio gubernamental profundo. Es cierto que los intentos por modernizar a la administración pública han sido muchos y en su mayoría han fracasado, sin embargo resignarse a considerar que la única opción para mejorar el desempeño gubernamental pasa por el desmantelamiento de su aparato administrativo, nos hace pensar en un agotamiento de la creatividad, de la imaginación, de la convicción sobre lo que es la responsabilidad pública. El riesgo es que esta ausencia de estrategias alternativas genere un escenario en el que del “achicamiento” estatal se llegue al “ahuecamiento”. Si bien las agencias gubernamentales son sólo medios para la búsqueda de fines públicos y erróneamente se convirtieron en fines en sí mismos, el otro extremo es igualmente peligroso, el de la inexistencia o el olvido de fines públicos por falta de agencias habilitadas para llevarlos a cabo. La pretensión de este texto es insistir en la otra alternativa, la de modernizar a las agencias gubernamentales, la de abrir espacios a la gestión pública profesional, la de impulsar el desarrollo de gerentes públicos con una visión emprendedora y técnicamente capaz, sin que por ello se olvide la responsabilidad pública. Ciertamente insistir en que es posible un cambio institucional profundo antes que continuar el desmantelamiento, no es una opción fácil. Será necesario imaginar nuevas estrategias, diseñar nuevas soluciones, profundizar el diagnóstico de los problemas de ineficiencia y de hermetismo que en la actualidad dificultan el cumplimiento de los objetivos de la administración pública; sin embargo esta es una opción que debemos mantener viva, y la gestión y gerencia públicas son de las muy pocas herramientas que hoy por hoy tenemos para recobrar la confianza y legitimidad no sólo de la administración pública, sino del ente estatal, de lo público como el espacio esencial de realización humana.


I. Cambio en la administración pública A. La crisis de legitimidad

El Estado contemporáneo, como ya lo planteaba Wolfe9, se caracteriza por una manifiesta crisis de legitimidad. La sola presencia estatal, sus formas de actuación, su racionalidad para percibir las demandas, procesarlas y actuar son, hoy por hoy, fuertemente cuestionadas por amplios grupos del cuerpo social. Los empresarios y grupos conservadores, solicitan un inmediato repliegue estatal, invocando las corrientes económicas neoliberales donde el estado debería concretarse a su función de gendarme y la libre empresa impulsar el crecimiento económico en mercados competitivos. Los obreros, campesinos y grupos progresistas, que pugnan por un cambio en las condiciones sociales, igualmente cuestionan a un aparato cuestionan a un aparto estatal que no ha sido capaz, ni lo es hoy, de dar respuesta a sus demandas, ni de actuar con agilidad y eficacia en la resolución de los problemas que aquejan a los estratos más numerosos ya la vez más desfavorecidos de la pirámide social. Finalmente, los estratos medios de la estructura social han perdido la capacidad de creer en la idea de un Estado protector y benefactor; por el contrario, surgen nuevas formas de organización profesional, gremial, urbana, ecológica, etc., en busca de la autogestión de los problemas colectivos tratando, en la medida de lo posible, de evitar la participación estatal la cual, desde la percepción de estos grupos, contamina políticamente el sentido de las acciones, entorpece administrativamente su eficacia y desvirtúa su contenido. Este fenómeno sería de carácter universal; más como resultado de la evolución social, económica y tecnológica del mundo contemporáneo, que como resultado estricto de gobiernos específicamente ineficaces, o de regímenes particularmente inoperantes o autoritarios. Esto es lo que explica que la voluntad ciudadana vía elección no sea ya la vía más importante de la búsqueda democrática y participativa. El abstencionismo es un fenómeno creciente a nivel mundial;10 la cercanía de las políticas de facto, implementadas por los diversos partidos políticos en el poder, ha disminuido el interés del electorado en las plataformas políticas de campaña –esto sería, según Linblom,11 un fenómeno natural en la “policy decision making”-. Por último, se da una fuerte tendencia del electorado a “neutralizar” la acción estatal, es decir, que se apoya a un partido para la conducción nacional y a otros para la regional y local, o se diversifica el apoyo por poderes ejecutivo y legislativo. Las “nuevas formas democráticas” que parece buscar la sociedad civil son de otro tipo. Existe un manifiesto interés en la participación directa, no sólo en la formulación de las demandas como tradicionalmente se ha dado, sino también en su gestión, e decir en sus formas de solución e implementación de acciones; además, también en la evaluación de su impacto (beneficios o perjuicios). Se tiende, entonces, al surgimiento de grupos sociales involucrados en la solución de sus propios problemas, que manejan o realizan un estrecho seguimiento de los avances, recursos y resultados finales. Todo esto, en otras palabras, es la búsqueda de un aparato estatal que sirva a la sociedad, y no más, una sociedad que sirva al aparato. Un “servidor público” que efectivamente dé un servicio a la sociedad, y no más, a sus propios intereses. Estamos por tanto frente a un desplazamiento o reacomodo en el sistema de legitimidad12 o paradigma, que da coherencia, lógica y sustento al quehacer de los entes en una articulación social. Como lo plantea Romain Laufer,13 los sistemas de legitimidad han evolucionado y tenido constantes reacomodos en el presente siglo. En un primer momento el estado gendarme que actúa por el principio de la fuerza pública y sustentado legítimamente en el poder que se les confiere; mientras que la empresa privada,

9 Wolfe, A., “Los límites de la legitimidad. Contradicciones políticas del capitalismo contemporáneo”, ed. Siglo XXI, 1980, México. 10 Wolfe, op. cit. 11 Lindblom, Ch., “The science of mudding through” en: Public Administration Review, 1959, vol. 19, U.S.A. 12 Laufer, R. –Burlaud, A., “Management Public, Gestion et legitimité”, ed. Dalloz, 1980, Francia, véase también: Laufer, R. –Paradeise, C. “El

Príncipe Burócrata”, (1982), ed. Trillas, 1988, México. 13 Romain Laufer define el concepto de legitimidad en un sistema social como “el sistema de símbolos culturales estructurados que le es

común [al sistema social]... El concepto de legitimidad implica que los medios utilizados para alcanzar los fines organizaciones, así como los fines en sí mismos, estén en armonía con fines y necesidades reconocidos por la sociedad. Esto supone que el discurso es coherente y expresa esta armonía para todos los agentes sociales” (traducción propia a partir de Laufer, R.-Burlaud, A. op. cit.)


por su parte, es legítima a partir de funcionar –simbólicamente- en un sistema de libre y perfecta competencia. Este sistema de legitimidad entró en crisis junto con la crisis económica de 1929, donde quedó de manifiesto que ni los mercados eran perfectos ni el Estado podía circunscribirse sólo a una función de gendarme; el simbolismo que le daba legitimidad a los entes, se derrumbó ante la evidencia real y objetiva. El Estado providencia o benefactor surge entonces como un sistema de legitimidad diferente, que le da sustento al nuevo momento histórico. El Estado se legitima no sólo por el poder conferido, sino por la finalidad de ese poder convertido, es decir, por el criterio del servicio y del interés público que simbólicamente permea las acciones y el comportamiento estatal. Incluso aparece la empresa pública legitimada por esta finalidad la empresa privada, por su parte, se legitima por la contribución al desarrollo nacional, que constituye su sola presencia; simbólicamente, el empleo, la inversión y la contribución al crecimiento económico, son valores suficientes para dar legitimidad a su acción de búsqueda de beneficios. Al devenir este estado de cosas en un estado omnipresente, aplastante y poco eficaz, el sistema de legitimidad imperante entra nuevamente en crisis. La empresa privada también es cuestionada; los movimientos de defensa del consumidor, ecologistas, laborales, etc., surgen ante una realidad que nuevamente obliga a replantear el sistema de legitimidad existente. Laufer sugiere la prefiguración de un nuevo sistema de legitimidad, en el cual la legitimación del Estado vendría dada ya no por los fines buscados, sino por los métodos del ejercicio del poder; es decir la realización de su gestión, la eficacia de su acción, la participación de la ciudadanía y de los usuarios de los servicios. La empresa pública, aun cuando Laufer no lo plantea, se podría pensar que entra en un proceso de cuestionamiento prácticamente devastador, dado que el sustento legitimador de su existencia es la capacidad del estado para buscar fines lícitos para el interés público, y es justo esta imagen simbólica la que se derrumba ante una realidad de omnipresencia en casos no justificada.14 La empresa privada, por su parte, en este nuevo sistema de legitimidad, deberá buscar su aceptación social no sólo por contribuir al empleo y a la producción, sino por actuar con responsabilidad social; esto sugiere entonces un reconocimiento a la preocupación por el impacto social, ecológico, tecnológico, y no sólo económico, de su acción. Este nuevo sistema de legitimidad que se prefigura y caracteriza el momento histórico mundial del final del siglo veinte, podría bautizarse de acuerdo a Michel Crozier15 como el Estado Modesto o estado Moderno.16

A partir de la conceptualización anteriormente propuesta, se podría afirmar que la crisis de legitimidad del estado Contemporáneo es, de hecho, la crisis de legitimidad de la administración pública. Es el agotamiento de una estructura administrativa que creció ante la explosiva complejidad de los sistemas sociales, económicos y políticos (además de la creciente complejidad organizacional17 del propio aparato estatal). Es un proceso, aunque ineficaz, altamente probable en toda organización a complejidad creciente,18 las administraciones públicas de los diversos países crecieron en tamaño, roles y responsabilidades ante la necesidad de aprehender la complejidad de su acción. Como lo sugieren Crozier y Kiksberg,19 es la complejidad de la acción estatal la que indujo el tamaño del aparato y no viceversa; aun cuando se puede añadir que en una segunda fase, el tamaño organizacional también podría inducir mayor complejidad.20

14 Respecto al crecimiento del sector paraestatal véase, para casos de diversos países; Ruiz Dueñas, J. “Empresa Pública, Elementos para

un examen comparado”, Fondo de Cultura Económica, 1988, México. Para el caso mexicano: Villarreal, R. “Mitos y realidades de la empresa Pública”, ed. Diana, 1988, México; Casar, A. Peres, W. “El Estado empresario en México: ¿agotamiento o renovación?”, ed. Siglo XXI, 1988, México.

15 Crozier, M. “Estado Modesto, Estado Moderno” (1987) Fondo de Cultura Económica, 1989, México. 16 Cabe cuestionar en sí el concepto de modernización; al respecto véase: Zea, L. “Modernización y estado en América Latina”, ponencia

presentada en el Seminario Internacional: “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, noviembre, 1989, INAP, México, véase igualmente los desarrollo de Guerrero, O. “El Estado en la era de la modernización”, ed. Plaza y Valdés.

17 Respecto al concepto de “Complejidad Organizacional”, véase Hall, R. “Organizaciones, estructura y Proceso”, ed. Prentice Hall Internacional, 1973, España.

18 Hall, R. Capítulos referentes al Tamaño, Formalización y Complejidad Organizacional; op. cit. 19 Véase: Crozier, M. op. cit.; Kiksberg, B. “Hacia un Nuevo Paradigma en Gestión Pública” ponencia presentada en el Seminario

Internacional “Redimensionamiento y Modernización del a Administración pública en América Latina”, noviembre, 1989, INAP, México. 20 Esta hipótesis que planteamos tiene sustento en los trabajos de: Hall, R. et al. “Organizational Size, Complexity, and formalization” en:

American Sociological Review, vol. 32, núm. 6, 1967; Pugh, D. et al. “Dimensions of Organizational Structure” en: Administrative Science Quarterly, vol. 13, núm. 1, 1968.


Un aparato administrativo incapaz de responder eficazmente a las demandas de la sociedad, dio como resultado el cuestionamiento del Estado como ente obeso, ineficaz e ineficiente. Un aparato organizacional que se reproduce a si mismo con su lógica interna e intereses propios, y que se desvinculó de la sociedad, habría sometido a una crisis de legitimidad al propio Estado. Ciertamente se trata de una crisis de la relación Estado-sociedad, y es precisamente el aparato de la administración pública el puente responsable de dicha relación. Esto explica la evolución al método de acción como el criterio legitimador de ente estatal; dado que es la acción estatal misma la que se cuestiona, es decir, la administración pública.

B. La modernización de la administración pública La modernización de la administración pública ha surgido como una respuesta a la crisis de legitimidad. Sin embargo, hasta ahora éste ha sido un concepto multivalente, lo mismo se utiliza referido al ajuste de procedimientos administrativos y a la simplificación de los mismos, que a la reorientación de las funciones del aparato estatal, es decir al replanteamiento de los fines esenciales del estado. Este uso indiscriminado –que ha devenido un abuso del concepto- llevaría a la necesidad de clarificar su connotación y contenido. Se propone, en una primera instancia, diferenciar los niveles de análisis presentes en la llamada modernización de la administración pública.

1. Se puede distinguir un primer nivel de análisis de la modernización referido al prerrequisito de la eficiencia.

Desde esta perspectiva la modernización es un proceso que surge de la necesidad de recomposición en las relaciones insumo/producto, es decir a insumo constante obtener incrementos en el producto o, a producto constante minimizar el insumo.21 Esta perspectiva ha sido erigida como el nivel fundamental o el insumo. Esta perspectiva ha sido erigida como el nivel fundamental o prioritario de la modernización, más por problemas de crisis fiscal –y por lo tanto de recursos en el sector público- que por considerarla en sí una solución a largo plazo. En este caso la modernización aparece como un proceso transformador de una administración pública ineficiente, anquilosada, que desperdicia recursos y energía organizacional, debido a la conformación de un sistema administrativo con exceso de personal y técnicas administrativas obsoletas. Se plantea, por tanto, que la anacronía del aparato lo ha llevado a su agotamiento y decadencia administrativa. En este nivel de análisis la modernización se circunscribe al ámbito de la tecnología administrativa, por lo que se considera indispensable la racionalización de los recursos y el cambio a procedimientos y técnicas administrativas modernas. A partir de esta visión se sitúa la solución de cambio y modernización en el nivel operativo. Las soluciones más comúnmente planteadas son. El redimensionamiento del aparato, es decir: achicamiento, la racionalización de los recursos humanos, materiales, técnicos y financieros; y nuevas estructuras administrativas. En este sentido las acciones modernizadoras derivadas se orientan apolíticas de recorte so ajustes en las plantillas de personal supresión de oficinas y dependencias, políticas de austeridad, evitamiento de iniciativas y proyectos nuevos que pudieran sobrecargar la cuenta de gastos. Además la incorporación de técnicas, procedimientos administrativos, y diseños organizacionales modernos, se considera el complemento ideal de soluciones a este nivel. La perspectiva más común de inspiración de las estrategias modernizadoras en la mayor parte de los países subdesarrollados, se ha ubicado en este nivel de análisis.22 Se puede considerar que este tipo de soluciones constituyen acciones necesarias dado el anquilosamiento, inmovilidad y desperdicio de recursos y energía organizacional que caracterizan los aparatos estatales de un gran número de países. Sin embargo, es justo reconocer también que es una noción parcial de la crisis del aparato estatal, es decir que son soluciones necesarias más no suficientes. Cabe preguntarse por ejemplo, si el achicar necesariamente incrementa la eficiencia, o acaso es sólo una forma de evitar ineficiencias; es decir la búsqueda de pequeñas ineficiencias en lugar de grandes ineficiencias. El achicamiento no analiza el por

21 Esta concepción prevalece a partir de Herbert Simon, “El Comportamiento Administrativo” (C. 1947) ED. Aguilar, 1972, España. 22 Un análisis de varios países se presenta en el capítulo II de este libro. Recientemente este tipo de solucione se han inspirado en

propuestas como las de Barzelay, M., ·Breaking Through bureaucracy. 19/08/2004 17 http://www.joseacontreras.net/

qué de las ineficiencias solo pretende sofocarlas. Como bien se ha planteado en diversos foros,23 el tema del tamaño estatal no tiene por sí mismo valor alguno sino en relación a una mayor capacidad de gestión ante la sociedad. Particularmente Kliksberg24 plantea cómo el tema del tamaño se ha convertido en un mito desplazando incluso el problema de la eficiencia. Por otra parte, no se analiza en ningún momento el efecto que tienen los “ajustes” presupuestales sobre el logro de los fines de una dependencia en particular; tampoco cuál es el costo asociado a la interrupción de funciones y proyectos en curso que ya habían incorporado un valor agregado por la inversión inicial realizada. Por último, la incorporación de nuevas técnicas en casi siempre irreflexiva y acrítica, se parte del supuesto de que la incorporación de tecnología administrativa que ha mostrado eficiencia en organizaciones privadas o en grandes corporaciones transnacionales, deberá por tanto, dar los mismos beneficios en nuestras organizaciones públicas. Estudios que resaltan la variable cultural en la dinámica de las organizaciones25 muestran claramente la dificultad de transponer técnicas y modelos de gestión de realidades sociológicas y culturales diferentes; esto es válido también para el intercambio de tecnología administrativa entre organizaciones públicas y privadas, universos en los que la cultura organizacional muestra rasgos específicos. Es innegable que la administración pública adolece de graves problemas de ineficiencia, sin embargo las soluciones enmarcadas exclusivamente en esta perspectiva no son integrales ni globalizan la crisis del aparato en toda su magnitud, es por tanto fundamental añadir niveles de análisis de la modernización de la administración pública para evitar parcializar el problema.

2. Un segundo nivel de análisis se orienta al prerrequisito de la eficacia. Aquí se considera la modernización como un proceso que surge de la crisis en el logro de los objetivos estatales. Desde esta perspectiva la administración pública se ha convertido en un aparato ineficaz, incapaz de alcanzar los objetivos y metas propuestas en los planes, programas y proyectos estatales. El diagnóstico que se podría hacer de la crisis del aparato estatal desde este nivel, tendría dos vertientes: una visión orgánica y una visión mecánica. La visión orgánica hace énfasis en la dinámica decisoria de las organizaciones públicas, en la estructura de poder y en los juegos de intereses que condicionan el funcionamiento de la administración. Las iniciativas estatales son sistemáticamente reorientadas o reinterpretadas, cuando no deformadas o claramente obstaculizadas al ser procesadas por el aparato organizativo, el cual, actúa con una lógica de coaliciones organizacionales que buscan reacomodos, alianzas, compromisos y negociaciones de espacios de poder e influencia. La acción final, por tanto, sería una resultante de esa dinámica interna de la estructura organizacional y podría no coincidir en nada con la iniciativa estatal original. Esta interpretación surge de planteamientos del análisis organizacional y el estudio de los procesos decisorios en organizaciones estructuralmente rígidas.26

Las vías de ajuste decisional hacia los fines originales son diversas. Para algunos estudiosos como Simon, March, y Cyert,27 la identificación de los individuos y grupos con los objetivos organizacionales, aun por encima de los particulares, sería resultado de un intenso proceso de influencia; vía premisas decisionales con los valores de la organización, hasta garantizar la plena identificación del individuo con el sentido del a acción organizacional y sus fines. Para otros autores,28 la vía de solución está dada por el logro del involucramiento afectivo de los individuos hacia la imagen organizacional, de tal suerte que

23 Véase la Relatoría del Seminario Internacional: “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”,

noviembre 1989, México, en: Acción, núm. 139, septiembre-octubre 1989, INAP, México. 24 Kliksberg, Bernardo, “Hacia un Nuevo Paradigma en Gestión Pública” ponencia, presentada en el Seminario Internacional

“Redimensionamiento y Modernización del a Administración Pública en América Latina”, noviembre 1989, México. 25 Véase Hofstede, G., “Cultural determinants of the exercise of power in hierarchy” European Institute for Advanced Studies in Management,

1977, Bélgica; Desaunay, G. “Les sciences humaines c’est quoi méme?” Recherche CR./24/1979 C.E.S.A., Francia; Cabrero, E. “La importación de tecnología administrativa en México y sus efectos en la dinámica de las organizaciones” en: Contaduría y Administración, julio-agosto 1989, núm. 161, UNAM, México.

26 Véase el modelo 11 de Allison, G., “Essence of decision”, Little Brown, 1981, U.S.A. 27 Simon, H. op. cit.; March, J. Simon, H. “Teoría de la organización”, (c. 1958), ed. Ariel, 1977, España; Cyert-March “A behavioral theory of

the firm”, Prentice Hall, 1963, U.S.A. 28 Véase: Larcon, J. Reiter, R. “Structures de pouvoir et identité de l’entreprise”, ed. Nathan, 1979, Francia; Offstester-Ramanantsoa “La

maîtrise de l’identité par la Gestion du processus de focalisation: une nouvelle donné stratégique”, en: Direction el Gestion núm. 4, 1981, Francia, , Reiter, R.-Ramanatsoa, B. “Pouvoir et Politique. Au délà culture de l’entreprise” McGraw Hill, 1985, Francia.


las decisiones tenderían a una desviación mínima de los fines organizacionales. Por último Crozier y algunos otros,29 plantean la irremediable tendencia organizacional ala búsqueda permanente de espacios de poder y conflictos permanentes; para ellos los ajustes que se realicen sólo lograrán reacomodos temporales en lo que se desencadenan nuevos procesos de alteración de los objetivos organizacionales originales. Sin embargo, pese a la complejidad de estos procesos y de sus ajustes u soluciones, en la realidad de nuestras organizaciones han dominado el escenario los planteamientos normativo-jurídicos (visión mecánica). En ésta se concibe a las organizaciones públicas como aparatos monolíticos y mecánicos30 donde se funcionaría estrictamente en términos de una racionalidad legal31 como si el modelo ideal weberiano fuese efectivamente una realidad organizacional. A partir de esta visión normativa se tiende a suponer que el “mal organizacional” está en lagunas en la reglamentación, definición de áreas de competencia, manuales, organigramas, decretos, disposiciones, etc. Se considera que la falta en el logro de los objetivos estatales es una “laxitud” en los espacios decisorios, laxitud que deberá ser corregida con disposiciones más cifras y detalladas Esta visión que prevalece en diagnósticos superficiales de la ineficacia de la administración pública, propone como solución un proceso de modernización que induzca cambios en la estructura normativa para erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa para erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa se ubican en esta concepción: cae preguntarse si la reglamentación y clarificación de políticas y procedimientos son soluciones suficientes para erradicar viejos vicios y estrategias de poder enraizadas en la esencia misma del sistema político-administrativo de nuestros países. Desde nuestro particular punto de vista, los rotundos fracasos de las iniciativas de reforma administrativa para dar mayor eficacia al aparato, pueden darnos la respuesta. El seguir suponiendo que las organizaciones cambian por decreto es repetir un proceso de desgaste de la energía organizacional; es necesario por tanto superar en este nivel de análisis la visión tradicional de la organización mecánica. Pero aún desde la perspectiva más rica de análisis (visión orgánica), en el nivel de la eficacia se mantiene una visión parcial de la crisis de la administración pública. No por lograr una identificación plena de los funcionarios a nivel medio y superior responsables de instancias coordinadoras, con los fines estatales, se supera la crisis de interlocución Estado-sociedad; se tendría eso sí un aparato más eficaz pero no necesariamente más legítimo ni sensible a las demandas sociales. De hecho un aparato tecnocrático puede estar altamente identificado con los fines definidos en la cúpula estatal y ser impecablemente eficaz, pero cabe la posibilidad También de que esté totalmente desvinculado de la sociedad. Al igual que en el nivel de la eficiencia se llega a aceptar la necesidad de modernizarse en función de la eficacia. Pero exclusivamente este prerrequisito no es suficiente para transformar al aparato en un ente más legítimo, sigue siendo necesaria una visión integral de la modernización.

3. Un tercer nivel de análisis se refiere al prerrequisito de la legitimidad. En este nivel se percibe ala modernización como un proceso necesario que restablezca el diálogo Estado-sociedad como una solución a la crisis de legitimidad del aparato estatal. En esta perspectiva, la administración pública es percibida como un aparato que se reproduce a sí mismo, regenerándose en una existencia para sí. Aparato de dominación, unilateral y autoritario, desvinculado de la sociedad civil, la cual busca cada vez más, nuevas formas de organización social, colectiva, y autónoma; evitando al máximo la dependencia del aparato estatal. En este enfoque, el objetivo de la modernización es el cambio de formas de interlocución Estado-sociedad. Mecanismos diversos y no tradicionales que permitan la fluidez del diálogo, la comunicación, la concertación y sobre 29 Crozier, M. “Le phénomene bureaucratique”, ed. Seuil, 1963, Francia; Crozier, M.-Friedberg. E. “L'acteur et le système” ed . Seuil, 1977,

Francia; McMillan, Ch. “The political system in business” en: Journal of General Management, vol. 1, núm. 1, 1973; Pettigrew, A. “The politics of organizational decision making”, Tavistock, 1973, Gran Bretaña.

30 Para profundizar en el concepto de organizaciones de tipo mecánico y orgánico véase: Burns-Stalker “The Management of innovation” Tavistock Publications, 1960, Gran Bretaña.

31 Concepto propuesto por Max Weber como modelo ideal de dominación-legitimación. Véase Weber, Max Economía y Sociedad (c, 1922) fondo de Cultura Económica



Según Michel Crozier,33 en una sociedad post-industrial, como la actual, el recurso esencial que hará la diferencia en el largo plazo es la calidad, adaptabilidad y capacidad de desarrollo del recurso humano. “Administrar las organizaciones privadas y públicas y todas las instituciones colectivas en función de este carácter esencial del recurso humano, implica un cambio profundo de razonamiento que es especialmente difícil para un mundo administrativo profundamente marcado por tradiciones de control y reglamentación que estaban adaptadas a la sociedad industrial”. Por otra parte, y particularmente refiriéndose a la sociedad industrial”.34 Por otra parte, y particularmente refiriéndose al Estado, Crozier menciona cómo esta “crisis de gobernabilidad” del Estado arrogante, tiene raíces profundas en las estructuras estatales; la búsqueda del Estado modesto y moderno debería orientarse fundamentalmente a inversiones prioritarias en los sistemas humanos internos y externos sobre los cuales trabaja el Estado. El autor hace énfasis en el desconocimiento y desinterés acerca del comportamiento de los agentes al interior de la administración (funcionarios), y al exterior (usuarios y clientes) de la misma.

todo la participación y voluntad de la ciudadanía. Una participación no sólo al nivel de la demanda sino también en la gestión y seguimiento de las políticas y proyectos que se ejecuten. Las soluciones propuestas son de carácter político-administrativo e implican una mayor democratización para restituir los equilibrios que demanda la sociedad en esta fase del desarrollo. Cabe aclarar que aquí la connotación del término democratización no es en el sentido exclusivo de la participación política vía elecciones sino como plantea Tocqueville,32 en las formas colectivas locales de expresión directa de la sociedad civil. El agotamiento de la credibilidad ciudadana es una de las dificultades a vencer en esta perspectiva de la modernización. Establecer mecanismos de auténtico diálogo alternativos a los tradicionales esquemas, ya agotados, es una tarea que requiere creatividad e innovación, sobre Todo cuando es necesario recobrar credibilidad ante una sociedad civil escéptica frente a este tipo de iniciativas. El diseño de estructuras flexibles y ágiles de comunicación y un permanente esfuerzo de autocrática pueden ser los motores de una reconceptualización del aparato estatal. Sin embargo, los riesgos de una acción modernizadora solamente orientada a recobrar la legitimidad, pueden ser, parcializar el problema global y caer en acciones populistas y demagógicas que en la búsqueda de una aceptación ciudadana de corto plazo, puedan contribuir a una ruptura mayor en el largo plazo. La búsqueda del apoyo político de los grupos sociales no es necesariamente recuperar legitimidad; se trata de un proceso más complejo que e logra en una lógica de comportamiento permanente y sostenido frente a la sociedad, de tal forma, que puedan generarse valores políticos y morales que sean reconocidos e identificados por el conjunto social, y por lo tanto, aceptados como formas auténticas de conducción estatal. Un proceso de modernización de la administración pública, debe contemplar necesariamente los tres niveles, si pretende ser una acción de fondo y de alcance. Como ya se comentaba anteriormente a partir del planteamiento de Laufer, el método pasa a ser un criterio básico de legitimación del aparato estatal, se requiere por tanto de transformarlo hacia un aparato con niveles más adecuados de eficiencia en su funcionamiento, con mayor precisión y eficacia en su acción, y más legítimo en su quehacer. En el Cuadro 1 se presenta una síntesis de estos tres niveles de análisis.

C. El gerente público en el contexto de modernización y cambio

32 Tocqueville, Alexis de La democracia en América, Fondo de Cultura Económica, 1957, México. 33 Crozier, M., “El crecimiento del aparato administrativo en el mundo de la complejidad”, ponencia presentada en el Seminario Internacional:

“Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, noviembre 1989, INAP México. 34 Crozier, M. Ibid.

Universidad Autónoma del Estado de México UAEM Dirección del Proyecto del Servicio Profesional de Carrera Del Administrador al Gerente Público Dr. Enrique Cabrero Mendoza Compilador: José Antonio Contreras Camarena joseacontreras.net miaulavirtual.com


Origen del impulso modernizador

Origen de la crisis de la

administración pública

Concepción de la crisis de la

administración pública

Objetivo de la modernización

Tipos de solución

Soluciones propuestas

Límites de la propuesta

Como un problema de eficiencia (insumo/producto) crisis de recursos

ineficiente desperdicio de recursos exceso de personal técnicas administrativas obsoletas

cambio de técnicas y procedimientos para mayor racionalización

técnico-administrativos

achicamiento del aparato racionalización del gasto nuevas técnicas administrativas

aparato chico

¿aparato eficiente?

visión mecánica

ineficaz reglamentación arcaica

cambio de estructura normativa y organizacional

jurídico-administrativos

nueva normatividad Nuevas estructuras

fracaso de las reformas administrativas

Como un problema eficacia (logro de objetivos) visión

orgánica

crisis en el logro de objetivos estatales

ineficaz estructura decisoria viciada

cambio de la dinámica organizacional y ajuste de los procesos de identidad

socio-organizacionales

nueva dinámica organizacional Nuevas estructuras decisorias

dificultad para inducir el cambio organizacional

Como un problema de legitimidad (democratización) crisis de legitimidad

aparato que se reproduce a sí mismo unilateral aparato de dominación la sociedad sirve al aparato

cambio de formas de interlocución y participación Estado-sociedad

político-administrativos

democratización del aparato equilibrio de la participación social aparato que sirva a la sociedad civil

riesgo de populismo y demagogia agotamiento de la credibilidad capacidad de concertación

=

Cuadro 1. Niveles de análisis de la modernización de la administración pública

Universidad Autónoma del Estado de MéxicoDirección del Proyecto del Servicio Profesional de Carrera Del Administrador al Gerente Público

Compilador:

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19/08/2004 22

Ciertamente, como se comentaba en el aparato anterior, las estructuras organizacionales y decisorias se han rigidizado al punto de la ineficacia. Crozier sugiere que incluso han inducido a un retraso intelectual en los agentes del aparato; hay capacidades para ajustes empíricos en los sistemas, pero se ha perdido la capacidad de creatividad e inventiva ante nuevos problemas y nuevos sistemas administrativos. Desde su punto de vista, este problema –aunque es general- adquiere dimensiones críticas en países en desarrollo, por lo que la inversión intelectual en conocimiento, y formación de recursos humanos, aparece como una prioridad absoluta.35

El supuesto de base de Crozier, el cual compartimos en nuestra visión de la modernización de la administración pública, es que el cambio se deberá inducir vía el recurso humano, es decir que el cambio necesario no es sólo de estructuras o responsabilidades del funcionario, sino de actitudes y procesos de identificación. Además dicho cambios será inducido en una primera fase, fundamentalmente, por los principales actores de la pirámide gubernamental: secretarios, directores, jefes de dependencias, responsable se programas, etc. el desarrollo de nuevas capacidades y conocimientos en los cuadros directivos del aparato estatal, induce un cambio en los modos y mecanismos de razonamiento de las elites gubernamentales. Este cambio se podrá traducir, en una segunda fase, en una nueva mística y dinámica de los procesos decisorios, nuevas actitudes y proceso de identidad en el reto de la pirámide organizacional para, finalmente, relajarse en nuevas estructuras, nuevos métodos y nuevos sistemas administrativos. El planteamiento anterior, constituye de hecho una estrategia para la modernización. Si bien el proceso debe integrar los niveles de la eficiencia, eficacia y legitimidad requiere ante todo, una forma de desdoblamiento que le permita tener un efecto multiplicador que abarque la totalidad del aparato. Partiendo de esta premisa la dinámica inductiva del proceso modernizador se podría visualizar de la siguiente manera: 1) La crisis de legitimidad del aparato, al aproximarse al nivel del cuestionamiento por parte de la

sociedad, -suponiendo un mínimo de sensibilidad gubernamental- induce una propensión al cambio y una identificación de la cúpula gubernamental ante la necesidad misma del mantenimiento en el poder. Los altos cuadros se constituirían necesariamente entonces, en la vía de inducción de una actitud favorable al cambio en el resto del aparato.

2) Este proceso parecería un requisito indispensable para llegar al nivel operativo del diseño de nuevos sistemas administrativos, los cuales sin el sustento de una convicción en mandos medios y superiores, no tendrían efecto alguno sobre el funcionamiento del aparato.

3) Por último, los incrementos en eficiencia y eficacia del aparato se traducirían, en el mediano plazo, en una recuperación paulatina de legitimidad, en la acción político-administrativa del Estado.

Este tipo de proceso, de arriba-abajo, no estaría en correspondencia con lo que sugieren algunos autores,36 en relación a que el cambio organizacional, para que sea eficaz, requiere de una participación directa de las bases de la estructura, sugiriendo incluso como deseable, que los cambios organizacionales surjan de abajo hacia arriba. En el caso de las administraciones `públicas de los países latinoamericanos –particularmente en el caso mexicano- no parecerían estar dadas las condiciones para que el cambio organizacional sea inducido por la base de la estructura; por el

35 Crozier, M. Ibid. 36 Véase por ejemplo: Lewin, K. “Group decision and social changes” en: Swanson, G. E. et al. “Readings in Social Psychology”, Holt, 1952,

Leavitt, H. J. “Managerial Psychology”, University of Chicago Press 1964, U:S.A.; Argyris, C. “Intergratin the individual and the organization”, Wiley, 1964, U.S.A.; Argyris, C. “Management and Organization development”, Mc. Graw Hill, 1971, U.S.A.

contrario, la rigidez de los niveles operativos y la inercia de tradiciones, ritos y vicios de comportamiento, son unos de los principales obstáculos a vencer. Dadas las características del aparato, los altos mandos se constituyen en la estrategia viable para la inducción del cambio, es decir en el elemento propulsor del proceso modernizador. A partir de esto, se hace patente la necesidad de focalizar la atención en el perfil del os “nuevos cuadros” que requiere la administración pública. El hacer mención a nuevos cuadros no se refiere tanto al recambio o sustitución de los mismos, como al desarrollo de una nueva cultura (nueva concepción, percepción y vivencia) del quehacer político-administrativo. Ilustración 1. Estrategia para la Inducción del proceso Modernizador

Crisis de legitimidad del aparato

Eficiencia del

aparato

Eficacia del

aparato

Propensión al cambio (percepción de la necesidad del cambio)

Identificación de cuadros directivos con el proyecto de cambio

Desarrollo de actitudes favorables al cambio en los diversos niveles decisionales

Diseño de cambios administrativos y

reestructuración de sistemas, modelos y

normas

(+)

(+)

(+)

(+) (+)

(-)

(-) (+)

(+) (+) Relación directa (-) Relación inversa

Esta consideración, o supuesto de base, es el marco de referencia que orienta el resto de este trabajo, por lo que se hará énfasis en el perfil del administrador o gerente público como el eje articulador de la modernización y por lo tanto, el punto central de la reflexión: en esta investigación se hace particular énfasis en el caso de los gerentes de empresas públicas, dado que se parte de la consideración de que el impacto del proceso modernizador se está manifestando en un primer momento en el ámbito de las 19/08/2004 23 http://www.joseacontreras.net/

empresas públicas. Es evidente que los esfuerzos y las iniciativas hasta ahora emprendidos se han orientado, con un marcado énfasis, a la reestructuración, desincorporación, y privatización de empresas paraestatales. Al menos esto se desprende de las experiencias a nivel internacional.37

El hecho de que el sector paraestatal haya sido el foco de atención, en primera instancia, de los procesos modernizadores, permite suponer que es en este sector donde se pueden analizar los primeros efectos, rumbos y características del cambio en el aparato. Cabe suponer que el analizar la evolución y características del perfil del gerente de empresas públicas que el estado decide mantener bajo su propiedad, puede tomarse como un “efecto demostración” de los cambios que tendrá, en el mediano plazo, el perfil del gerente público en la administración central. Con lo anterior no se pretende negar la especificidad propia del perfil de un “empresario público” y de un administrador del aparato central; sin embargo sí se sugiere la existencia de una tendencia dominante que se reflejará por igual hacia la gerencia pública como expresión empresarial e innovadora de la administración pública. En última instancia como l o comenta Romain Laufer, y más adelante nos referiremos a este aspecto en detalle, la gestión pública en el nuevo sistema de legitimidad es un requisito tanto par ala administración central como para la empresarial. En el siguiente capítulo proponemos una revisión de experiencias nacionales en materia de reformas y procesos modernizadores en la administración pública, y a la luz de estos procesos, se profundiza sobre cambios organizacionales y nuevo rol de gerentes públicos.

37 Véase los estudios comparados y experiencias nacionales presentadas en el Seminario Internacional “Redimensionamiento y

Modernización de la Administración Pública en América Latina “Noviembre 1989, INAP, México. Para el caso de México véase: Casar, A.-Péres, W. op. cit.; Tamayo, J. “La racionalización del sector de empresas públicas” y cabrero, E. “Análisis de la estrategia de repliegue estatal en el sector industrial mexicano” ambos en: Revista de Administración Pública, INAP, núm. 73, México.


II. Análisis de los procesos recientes de reforma de la administración pública en diversos países

Las Modalidades de los procesos de reforma y modernización, afectan de una manera diferente a las organizaciones públicas, las cuales sufren cambios, en algunos casos radicales, en su configuración estructural, en su dinámica y en el comportamiento de sus miembros. Particularmente en este capítulo se pretende, en primer lugar, revisar casos nacionales caracterizando los orígenes y estrategias de los procesos de cambio y reforma de la administración pública. Para ello se revisan casos tan diversos como Estados Unidos, Canadá, Francia, China, Haití, México y algunos otros. En un segundo momento, se procede a conceptualizar los alcances, limitantes y la profundidad de los procesos, así como su orientación, para tipificar situaciones particulares en las cuales se llevan a cabo los procesos de cambio en organizaciones públicas. De este análisis se desprenden situaciones en las que se plantean diversos grados de complejidad, yendo de situaciones en las que se plantean simples procesos de reestructuración y del aparato, hasta el intento de cambios profundos en el comportamiento institucional enmarcados en reformas de carácter más integral. Finalmente, se propone un análisis del conjunto de repercusiones de las organizaciones públicas que se generan a partir de procesos de esta magnitud. Se analizan cambios en los sistemas de gestión, en la estructura organizacional, en la dinámica de los procesos decisorios, en la forma de percibir el contexto, y en el comportamiento organizacional de los directivos y gerentes públicos. La perspectiva de este análisis pretende llegar a la esfera de las variables organizacionales, lo cual ayuda a entender los retos inmediatos para las organizaciones públicas, que entre la inercia de la tradición organizacional y la dinámica del cambio, viven complejos procesos de ajuste y renovación.

A. Análisis de experiencias nacionales de cambio en la administración pública Las modificaciones producidas en torno al papel del Estado en general y la administración pública en particular, han sido justificadas de distinta manera en diferentes países y regiones del mundo. Es decir, la explicación que se ha dado para llevar a cabo dichos cambios ha variado en cada país. En algunos casos se argumenta que el Estado está enfrentando una crisis de legitimidad frente a la sociedad, que le sector público tiene que tomar medidas para “mejorar su actuación” y así recobrar la confianza que la sociedad civil debe tenerle. En otras ocasiones, se dice que el Estado no ha sido capaz de dirigir correctamente el desarrollo económico del país, y que, por lo tanto, debe retirarse de esa tarea; y en otras se argumenta que el estado representa un obstáculo para la puesta en marcha de determinadas políticas económicas que están encaminadas hacia la recuperación y el fortalecimiento económico del país. Resulta evidente que los procesos de cambio en la administración pública no han sido ni serán un reto fácil en el futuro. Cada país o cada región tienen razones, ritmos y orientaciones diferentes para llevar a cabo dichos cambios. Y es precisamente esta heterogeneidad de razones y problemas lo que hace más difícil el diseño, desarrollo y evaluación de reformas administrativas. La experiencia de diversos países nos enseña lo que puede o no funcionar en una sociedad determinada, teniendo en cuenta sus características y especificidades. Conviene, pues, revisar –aunque sea de una forma superficial- las experiencias de algunos países en cuanto a la problemática enfrentada por sus sectores públicos, y las estrategias que han adoptado para resolverla. Esto nos permitirá observar más claramente algunas de las tendencias que se están generando en este ámbito.

1. Estados Unidos En los Estados Unidos, desde mediados de los años setenta se oye hablar de la crisis, institucional y de legitimidad, por las que está pasando el aparato administrativo norteamericano. Según Farazmand,38 algunos de los factores que han ocasionado esta crisis han sido: el término de la Guerra de Vietnam, las crisis de energéticos de principios de los años setenta; el déficit presupuestario y de la balanza comercial, y los cambios en la percepción y actitud del público hacia el gobierno.

38 Farazmand, Ali, “Crisis in the U.S. Administrative State”, Administration and Society, vol. 21, núm. 2, (august 1989), p. 174. 19/08/2004 25 http://www.joseacontreras.net/

Todo esto parecería haber producido una pérdida de confianza en el sector público y una crisis en el sistema. Las censuras surgen en diversos sectores de la sociedad. Los políticos conservadores basan su crítica en la teoría económica neoclásica de la supremacía del mercado y de un estado mínimo. La principal preocupación de los liberarles es la falta de democracia representativa que trae consigo el carácter no electo de los miembros de la burocracia. Los medios de comunicación y la prensa, así como el público en general, señalan los problemas de ineficiencia, corrupción y burocratismo del gobierno. Algunos académicos también han contribuido al desarrollo de estos cuestionamientos acerca de la legitimidad, al señalar que el centro de poder que poseía la rama legislativa (electa) del gobierno ha pasado a manos de la cuarta rama: la burocracia. Esto, se afirma, simplemente pone en peligro la democracia, la representatividad y el derecho que tienen los ciudadanos para “pedirle cuentas al gobierno” (la llamada “accountability”). Uno de los puntos más interesantes que menciona Farazmand acerca de la crisis de legitimidad del “Estado en la sociedad capitalista moderna. Desde esta perspectiva de análisis, para mantener su relativa legitimidad, el Estado moderno tiene que llevar a cabo dos papeles simultáneos aunque en ocasiones contradictorios: uno económico, que es el de garantizar las condiciones óptimas par ala acumulación y regeneración del capital; y otro sociopolítico, que es el de mantener el orden, la estabilidad y el control social: el autor argumenta que para ello requiere que el Estado tenga cierta autonomía con respecto al capital privado, así como la habilidad para redistribuir el capital entre diversos sectores de la sociedad cuyo apoyo es esencial para mantener la estabilidad del sistema. Como esto es en gran parte imposible, pues el Estado moderno no es neutral –y además recibe una función creciente de demandas-, se suscitan ciertas contradicciones que alimentan la crisis de legitimidad del Estado. Los ataques del gobierno de Reagan hacia la burocracia federal y el “estado administrativo” dieron como resultado una teoría y un etilo que Chester Newland llama “administración política”.39 Algunas de las características que atribuye a esta corriente incluyen: un gobierno limitado, una división entre política y administración, un alto nivel de politización de la burocracia y el servicio civil, la privatización de los servicios públicos, una administración del lado de la oferta, una excesiva centralización del proceso de toma de decisiones en la Casa Blanca, desregulaciones, proteccionismo corporativo, etc. Esta tendencia con sus matices, ha continuado en los periodos de Bush y de Clinton,40 aunque es demasiado pronto para concluir si dichas políticas han sido positivas o negativas, es importante mencionar algunos de los resultados, para poder empezar a evaluar lo apropiado de las reformas. Se observa, por ejemplo que un número importante de cuadros profesionales han pasado del sector público al sector privado. La “mutilada”” burocracia también ha sufrido problemas de eficiencia, y esto la sigue convirtiendo en sujeto de críticas públicas. Los grupos minoritarios, los jóvenes, los no veteranos y las mujeres, son los que han sido más afectados por los recortes de personal. Finalmente, se mantiene la impugnación a la corrupción en la burocracia.

2. Canadá Otra experiencia a analizar es el caso de Canadá, en donde una de las críticas más importantes hacia el Estado se enfoca al excesivo centralismo y, por lo tanto, su falta de atención hacia las diversas provincias y grupos que conforman al país. Recientemente se ha insistido en que el grupo centralista de la burocracia nacional no es funcional al proyecto gubernamental.41 Uno de los argumentos sugiere que dicha centralización o sólo es inapropiada para los tiempos actuales, sino que pone en peligro la credibilidad política del gobierno nacional. Se afirma que el público ve a Ottawa (la ciudad capital) demasiado distante e indiferente. Según Paul Brown, la iniciativa más “visible” hacia el cambio administrativo ha sido la desconcentración de las oficinas nacionales de la ciudad capital.42 Sin embargo, el lugar de toma de decisiones sigue estando en Ottawa, lo cual no resulta muy favorable para la descentralización que tanto demandan las provincias y la ciudadanía en general.

39 Ibid., p. 186. 40 Particularmente para el periodo de Clinton, véase la propuesta de Al Gore: “The Gore Report on Reinventing Government”, Report of the

National Performance Review, Times Books, 1993. 41 Brown, Paul, “Decentralization and the administrative ecology of the national state in Canada”, International Review of Administrative

Sciences, vol. 53 (december 1987), p. 548. 42 Ibid., p. 551. 19/08/2004 26 http://www.joseacontreras.net/

En el curso de los años ochenta, el gobierno conservador privatizó alrededor de veinte empresas públicas muy importantes y desarrolló un programa de desregulación en diversos sectores de la vida económica, particularmente los transportes terrestres y aéreos, así como el sector financiero.43 En 1990 el gobierno público el libro blanco Fonction Publique 2000, fruto de una intensa reflexión de la elite administrativa reunida en grupos de trabajo. Este reporte es una visión humanista de la nueva gestión pública, que enfatiza el servicio a los ciudadanos y el personal público como el recurso más importante de la administración: sin embargo este proyecto no impidió la reducción de la burocracia y las estructuras administrativas.44

3. Japón Japón, por su parte, presenta otro ejemplo de un país en donde se han llevado a cabo importantes reformas administrativas. Sin embargo, en este caso la mayoría de las críticas que han conducido a tomar tales medida son han sido contra el estado contra la burocracia como tales. Al contrario, Japón parece estar dominado por una corriente filosófica que favorece a la burocracia. De acuerdo con esta filosofía, una serie de elites burocráticas son las que deben conducir a Japón hacia la modernización y el poderío mundial.45 La burocracia ha sido aceptada como autoritaria cuando las condiciones así lo han requerido. Dentro de este marco, surgieron otras preocupaciones que condujeron hacia la propuesta de la denominada reforma administrativa. Algunas de estas preocupaciones fueron. Grandes y crecientes déficit público, vulnerabilidad frente a crisis de energéticos, una tasa de crecimiento económico un tanto decreciente, subsidios gubernamentales difíciles de financiar, grande gastos en las empresas públicas y crecientes costos del servicio médico. Aunque la burocracia no ha sido atacada en Japón como en otros países, igualmente ha recibido algunas críticas. En Japón también ha habido un deterioro en la confianza que el público tiene en el gobierno, de acuerdo con el análisis de Dell y Sakurai. Así pues, desde 1981 se puso en práctica una reforma administrativa de grandes dimensiones. Este programa contenía cinco objetivos principales: 1) decrementalism, o el encogimiento de los gobiernos nacional y local; 2) desregulación, o la simplificación de procedimientos para licencias, permisos, etc.; 3) la devolución de funciones y autoridad del gobierno central a los gobiernos locales; 4) la privatización o la eliminación de empresas públicas; y 5) la reorganización de la burocracia central y de los departamentos gubernamentales.46

Al parecer, los resultados obtenidos mediante estas reformas son significativos. El número de empleados públicos ha disminuido, la cifra de oficinas o divisiones burocráticas no ha aumentado, el crecimiento de gastos y déficit ha sido detenido, y se ha producido una mayor coordinación central. En Japón se ha bloqueado el continuo crecimiento del sector público, de manera efectiva.47 Sandford F. Borins considera que otros países pueden aprender varias lecciones de la experiencia japonesa en cuanto a reformas administrativas. Una lección se refiere a la fuerte voluntad del gobierno japonés de evaluar sus políticas. En el sector público, dice Borins, vemos una nación que se organiza en departamentos que operan con personal de mucha experiencia y alta moral, que pone límites en la expansión de su burocracia, y que hace serios esfuerzos para evaluar los principales programas de los organismos centrales.48

43 Un mayor detalle puede verse en: Gow J. I., “Administrative Innovation Among Canadian Government”, Institut d’Administration Publique

du Canada, Toronto, 1994, p. 182 a 193. 44 Véase Aucoin, Peter, “The New Public Management: Canada in comparative perspective”, Institut for Research of Public Policy, Montreal,

1995, véase igualmente Armit, A. y J. Bourgault, “Hard Choices or No Choices or No Choices: Assessing Program Review”. Institut d’Administration Publique & Canadian Plains Research Center, Toronto, 1996.

45 Dell S., Wright and Yasuyoshi Sakurai, “Administrative reform in Japan; politics, policy and public administration in a deliberative society”, Public Administration Review, vol. 47. Núm. 1 (jan-feb 1987), p. 122.

46 Ibid., p. 126. 47 Ibid., p. 127- 48 Borins, Sandford F., “Management of the public sector in Japan: are there lessons to be learned?”, Canadian Public Administration, vol. 29,

núm. 2, (Summer 1986), p. 196. 19/08/2004 27 http://www.joseacontreras.net/

4. Francia En otros países industrializados también se han presentado problemas similares. En Francia, por ejemplo, la crisis por la que ha pasado el país desde finales de los años setenta (que incluye desempleo, inflación y bajo crecimiento económico) también ha provocado cambios en los desempeños del Estado y de la administración pública. Sin embargo, según Michel Fromont, el deterioro de la economía francesa se debió menos a la intervención del Estado que al bajo grado de industrialización de Francia comparado con el de otros países desarrollados.49 Por lo tanto, en este caso no se puede argumentar que las transformaciones que se han dado en la administración pública se deban a un “desencanto” con el Estado y el sector público en general. Lo que es más, de 1981 a 1985, el gobierno de Francois Mitterand aplicó medidas socialistas para la solución del problema, con una mayor intervención del estado y numerosas nacionalizaciones. Pero de 1986 en adelante se adoptó un enfoque “liberal radical” que, según Fromont, ha sido fuertemente influido por la corriente dominante en el ámbito mundial, lo que ha repercutido en el cambio.50 Este proceso de reorganización se ha intensificado recientemente con la llegada de Jacques Chirac al poder. Las medidas adoptadas han sido diversas. Por ejemplo, al mismo tiempo que la administración ha expandido el alcance de las empresas públicas, se ha llevado a cabo un movimiento muy significativo hacia la descentralización en beneficios de las autoridades regionales y locales, y hacia la desconcentración a favor de servicios públicos autónomos. Es indudable que el proceso descentralizador en Francia ha sido une eje a través del cual se han agrupado diversas reformas administrativas.51 Además, se desarrollan aún más las técnicas de coordinación, de consulta y de acción concertada. También ha habido una reestructuración diseñada para tener una más clara estrategia industrial ante el proceso de unificación europea. La función pública –uno de los orgullos de la administración francesa- está siendo en la actualidad objeto de revisión con el objeto de introducir reformas que den una mayor flexibilidad al sistema de carrera de los funcionarios.

5. China Como se dijo con anterioridad, estos cambios han afectado a países de todo tipo. Industrializados, en vías de desarrollo, capitalistas, socialistas, etc. Así pues, en China también se han generado tendencias al cambio: desde el arribo al poder de Deng Xiaoping, los líderes de China, se han preocupado más por el restablecimiento de la estabilidad y la productividad económicas.52 En el caso de China, sus mismos dirigentes han manifestado la necesidad de un cambio radical en el sector público, particularmente en la burocracia. Desde el principio Deng insistió en el enorme daño que había causado la Revolución cultural en la estructura organizacional del gobierno, organización que formulaba, debatía, ponía en práctica y evaluaba las políticas públicas. Se afirmaba entonces que lo que se necesitaba era una reestructuración completa del aparato organizacional del país. La república Popular China ha implantado diversas reformas para adoptar su administración a estos nuevos retos. Una del as reformas más importante se constituyó en el sistema de personal del sector público. Entre marzo y mayo de 1982 hubo una reestructuración masiva en el gobierno; el número de vicepremiers se redujo considerablemente, la cantidad de organizaciones estatales del Consejo se redujo a la mitad, y se incrementó el promedio de educación de los líderes de más alto nivel: sin embargo, Christopher M. Clarke considera que estas transformaciones en el alto mando de Chian y la reorganización de las estructuras que generan y aplican las políticas públicas pueden originar conflictos con los planes para la reestructuración en la economía del país. Son muchos los problemas que se manifiestan en un sistema en transición entre un modelo económicos stalinista-maoista y otro, todavía no bien definido, de un “socialismo con características chinas”.53 Por lo pronto, la apertura del aparato

49 Fromont, Michel, “Adapting the administration –in its tasks, its structures and its personnel- to the new economic situation: the case of

France”, International Review of Administrative Sciences, vol. 53, (march 1987), p. 31. 50 Ibid., p. 21. 51 Una análisis sobre las características del proceso descentralizador en este país se presenta en Cabrero, E. (coord.), Las políticas

descentralizadoras en México. Logros y desencantos, CIDE (en prensa), cap. 1. 52 Clarke, Christopher M., “Rejuvenation, reorganization and the dilemmas of modernization in post-Deng China”, Journal of International

Affairs 39, núm. 2, “Winter 1986), p. 119. 53 Ibid., 132 19/08/2004 28 http://www.joseacontreras.net/

administrativo hacia la sociedad, parece haberse postergado, aunque a partir de la muerte de Deng Xiaoping se genera un nuevo debate sobre los futuros derroteros de la reforma estatal en este país.

6. Pakistán Revisando el conjunto de experiencias de experiencias nacionales, se observa que los problemas que más aquejan a los sectores públicos de los países en desarrollo están relacionados, entre otras cosas, con el excesivo tamaño de la burocracia, su innecesaria complejidad, y la propensión a la ineficiencia y corrupción que trae consigo. Por ejemplo, durante los cuarenta primeros años de vida de Pakistán, según Ziauddin Khan, creció el descontento hacia los servidores públicos en general y hacia los administradores públicos de más alto rango en particular. Gradualmente ha aumentado la corrupción, el favoritismo y el nepotismo en el sector público.54 Este desencanto con la administración pública ha conducido a la toma de medidas que reduzcan el papel del estado en la vida económica del país. Según este autor, en Pakistán, las reformas que se han propuesto han sido significativas; sin embargo, los resultados han dejado mucho que desear. Por ejemplo, en cuanto a la reducción del burocratismo, parece que el proceso legislativo sigue siendo tan lento que es casi imposible lograr que una ley sea propuesta y luego aprobada. La descentralización efectiva no ha sido puesta en práctica casi en ningún caso; lo que se ha hecho es más bien la desconcentración de oficinas gubernamentales. La privatización de empresas públicas es más lenta de lo que originalmente se planteó. Khan argumenta que la privatización llevada a cabo en la recolección de impuestos, por ejemplo, se puso en práctica no con el fin de proveer mejores servicios al público, sino tratando de que el gobierno pueda escapar de la creciente “ineptitud” e ineficiencia que caracteriza a los recolectores de impuestos.55 Conflictos recientes hacen pensar en un cambio de ritmo en las reformas de este país. En algunos países de África también han ocurrido cambios importantes. Por ejemplo, en el caso de la república Sudafricana, bajo la presidencia de P. W., Botha se llevaron a cabo diversas modificaciones en el gobierno central. En este país, la necesidad de poner en práctica las leyes del Apartheid condujo al a expansión del aparato burocrático, además de que la coordinación de dicha maquinaria era muy débil debido a la gran autonomía que se daba a los ministros de gobierno.56

Los argumentos que en su momento se esgrimieron para justificar los cambios en la administración pública del gobierno sudafricano fueron varios. Uno de los que, a consecuencia de la corrupción y al os malos manejos que se encontraron en los más encumbrados estratos del gobierno, era necesario hacer una operación de limpieza en la maquinaria del gobierno central. Un segundo argumento se remitió a la necesidad de mejorar el sistema de administración de la seguridad nacional, a fin de que pudiese regir más eficientemente las cuatro bases de poder de Sudáfrica: la política, la económica, la social/psicológica, y la de seguridad.57 Este era un razonamiento meramente político, pero que tuvo un gran peso e importancia en el redimensionamiento del aparato público sudraficano. El tercer argumento se refiere al compromiso que se tiene, por lo menos en principio, de mejorar la eficiencia y el funcionamiento de los departamentos gubernamentales y del sector público en general. En Sudáfrica, las reformas administrativas están focalizadas en tres ámbitos principales. En el primero, la estructura y la operación del gabinete y de la oficina del primer ministro han sido revisadas, y esta última ha sido reforzada (una gran parte del a maquinaria de planificación del gobierno centralizó en este despacho). Una segunda esfera se basa en la llamada “racionalización”. Sus dos componentes

54 Khan, Ziauddin, “Simplification and reduction of procedures and controls and deregulation: experiences of Pakistan”, International Review

of Adminsitrative Sciences, vol. 55, (june 1989), p. 185. 55 Ibid., p. 193. Khan hace un comentario interesante sobre el reto de alcanzar una “administración sin burocratismo”. Dice que para esto se

pueden adoptar seis estrategias, o una combinación de éstas. La primera estrategia puede ser llamada de “escapismo”. Esta incluye opciones como la privatización y el uso de organizaciones no-gubernamentales para asegurar que la intervención directa del gobierno en asuntos económicos se reduzca al mínimo. Las otras cinco estrategias asumen que la intervención estatal es inevitable, y que por lo tanto se deben tomar otras medidas para reducir la conducta burocrática de los servidores públicos. Estas cinco estrategias se enfocan sobre: las reglas y regulaciones, el ‘accountability’, los miembros de las organizaciones administrativas y sus actitudes, la estructura y el diseño de la organización, y la tecnología.

56 Young, Thomas, “Restructuring the State in South Africa: new strategies of incorporation and control”, Political Studies, vol. 27, (1989), p. 67.

57 Ibid., p. 68. 19/08/2004 29 http://www.joseacontreras.net/

básicos son la reorganización de las funciones gubernamentales en un número menor de departamentos y la revisión del personal de la administración pública. El tercer ámbito se refiere a un cambio continuo en la relación entre el estado y el sector privado. El gobierno ha estado hablando de permitir una mayor intervención del sector privado en la toma de decisiones, de la privatización de algunas funciones tradicionalmente ejercidas por el estado, y de la desregulación de numerosas licencias y de otros controles sobre la actividad empresarial.58 Es previsible que con el fin de Apartheid y con los cambios recientes e profundicen las reformas a la administración pública. Túnez ha sido otro país con intensas reformas. Una de las preocupaciones reciente ha sido la de adaptar el sistema administrativo a los cambios económicos que imperan en el medio. Su sistema administrativo todavía tiene las marcas del sistema francés, en donde la ejecución de las decisiones gubernamentales está diseminada pro todo el gobierno.59 Los principales problemas son, entre otros, un alto grado de complejidad y centralización, mientras que en las regiones prolifera una gran cantidad de estructuras, cada una con un campo de acción muy limitado. Burundi igualmente es otro ejemplo, entre muchos países africanos, donde desde 1976, se intenta inducir cambios en las instituciones administrativas para que estén en mejor posición de llevar a cabo los diferentes objetivos de desarrollo económico. Esto se ha reflejado en reajustes en los departamentos del gobierno central y en la distribución de funciones entre departamentos. El principal objetivo ha sido el desarrollo de las comunidades rurales y explorar sus potenciales económicos.60

7. El Caribe En la zona del Caribe, Jamaica y Haití son dos ejemplos de países en donde la pésima situación de la administración pública ha sido considerada tal vez como el mayor obstáculo para la recuperación económica. En Jamaica, el impulso hacia la adopción del Programa de Reforma Administrativa proviene de dos fuentes. Una los gobiernos en turno, que viendo el estado en que se encontraba el sector público se dieron cuenta de la necesidad de una reforma administrativa urgente. La otra fuente ha sido el banco Mundial, cuyo argumento es que la deficiente situación del sector público es un obstáculo mayor para la efectiva puesta en marcha de sus programas de ajuste estructural, dirigidos a mejorar la situación económica del país.61

Al igual que muchos países, de la región, durante los años setenta, Jamaica adoptó políticas económicas que dieron como resultado una rápida e ilimitada expansión de la función del Estado en la economía. Tal expansión fue causada, entre otras cosas, por la nacionalización de varias empresas, la adquisición de otras, y la expansión en número y tamaño de las agencias gubernamentales para el manejo de la economía. En la siguiente década, el sector público ya no tenía la capacidad necesaria para funcionar eficientemente. La administración financiera también había empeorado, y los departamentos de Estado no tenían suficiente personal capacitado, además de que el control del gato público era ya muy débil. Estos eran algunos de los problemas que hicieron necesaria la adopción de una reforma administrativa. Los temas principales del Programa de reforma Administrativa en este país se orientan a la administración de recursos humanos y la administración financiera. En el primero, se intenta la descentralización de autoridad hacia los diferentes ministros de gobierno. El Programa de Reforma Administrativa Financiera, por su parte, ha puesto el mayor énfasis en la centralización de la autoridad en el Ministerio de Finanzas. También se han introducido ciertos mecanismos para establecer metas financieras., físicas o de cualquier otra clase para identificar y preparar el presupuesto necesario para alcanzarlas.62

58 Ibid., p. 69. 59 Chekir, Hafidha, “Adapting the administration –in its tasks, its structures and its personnel- to the new economic situation: the case of

tunisia”, International Review of Administrative Sciences, vol. 53, (march, 1987), p. 50. 60 Rutake, Pascal, “Adapting the administration-in its tasks, its structures and its personnel –to the new economic situation: the case of

Burundi”, International Review of Administrative Sciences, vol. 53, (march 1987), p. 7. 61 Kitchen, Richard, “Administrative reform in Jamaica: a component of structural adjustment”, Public Administration and Development, vol. 9,

núm. 4 (sept-oct., 1989), 340. 62 Ibid., p. 350. 19/08/2004 30 http://www.joseacontreras.net/

En Haití, la nueva Constitución ratificada en marzo de 1987 contiene numerosos artículos relacionados directamente con la reforma del sector público. Los bajos niveles de desarrollo administrativo del gobierno Haitiano han sido considerados como un obstáculo para el mejoramiento de la estructura y procedimientos organizacionales del sector público y la descentralización y el desarrollo regional. Los esfuerzos del gobierno de Haití (desde 1974) para reformar su administración se han enfocado en cuatro esferas generales: 1) el mejoramiento de la estructura organizacional y los procedimientos del sector público, 2) el desarrollo y la estandarización del personal administrativo, 3) el adiestramiento y el desarrollo de capacidades del personal, y 4) la descentralización y el desarrollo regional del sector público.63

Sin embargo, muchas de estas recomendaciones siguen sólo en el plano formal. Por ejemplo, en cuanto al mejoramiento de estructuras y procedimientos del sector público, los diferentes ministerios adolecen de una confusión sobre sus misiones específicas, faltando claridad respecto a las responsabilidades sectoriales. Los esfuerzos para mejorar la eficiencia del sector público han tenido lugar, en su mayoría, por medio de proyectos financiados por algunas organizaciones internacionales. En cuanto a la descentralización del sector público. Haití no ha sido capaz de llevar a cabo cambios muy amplios. A partir de 1986, el recién creado Comisariado para la Promoción Nacional y la Administración Pública siguió un programa de actividades en el corto plazo, muchas de las cuales fueron estudios para determinar qué es lo que se debe hacer en el largo plazo. Las actividades más urgentes se refieren a mejorar en la eficiencia de la administración pública, sobre todo en cuanto a la racionalización de estructuras, lineamientos, procedimientos y administración del personal en los ministerios. Sin embargo, la compleja situación política que ha prevalecido, ha detenido el proceso de reforma. En Puerto Rico, la inestabilidad económica por la que ha atravesado el país desde la década de los setenta ha llevado al gobierno a reconsiderar su actual modelo de desarrollo, lo cual ha impulsado cambios importantes en su sector público. Al parecer, la economía informal del país ha aumentado considerablemente, y la estatal ha incrementado su tamaño, ineficiencia e inefectividad.64 Según un estudio realizado por el Consejo Económico del Gobernador de Puerto Rico, bajo el nuevo enfoque de desarrollo, “la economía se basará en la competencia y la producción... y el Estado se concibe como una gente eficaz y catalítico que aúna esfuerzos con la empresa privada, y donde la igualdad se concibe equidad de oportunidades de empleo y de ingreso”.65 Dentro de este marco se concibe la necesidad de “redimensionar y modernizar la administración pública”, pues su gigantismo, centralización y deficiencia en los servicios se consideran obstáculos para el crecimiento. Algunas de las medidas que se han recomendado incluyen: la puesta en práctica de sistemas modernos de organización que sean ágiles, eficientes y creativos; la implantación del concepto de privatización; la realización de reforma educativa profunda, entre otros.

8. América Latina Finalmente, los países de América Latina en su conjunto también han transitado por desequilibrios que han conducido al replanteamiento del papel del Estado y la administración pública en la vida económica y social de estos países. En el caso de esta región como lo plantea Sergio Boisier se han generado crisis políticas que en parte se expresan en la generalizada demanda de un nuevo contrato social entre el Estado y la sociedad civil. Esto implica un Estado que, por un lado, debe realizar nuevas e importantes funciones y, por el otro, abdicar de funciones tradicionalmente ejercidas. Así pues, se exige al Estado que también su tradicional papel de dirigente principal del desarrollo económico por uno de regulador de este proceso. Se le pide que abra mayores espacios para la participación de otros agentes sociales, que podrían ser los gobiernos locales, la iniciativa privada, las organizaciones no gubernamentales, y la ciudadanía en general. Todo esto requiere de modificaciones

63 Brinkerhoff, Derick W., and Arthur A. Goldsmith, “The challenge of Administrative Reform in post-Duvalier Haiti: Efficiency, Equity and the

Prospects for Systemic Change”, International Review of Administrative Sciences, vol. 54, núm. 1, march 1988, 92. 64 Riestra, Miguel A., “Política de Redimensionamiento de la Administración Pública y estrategias Alternativas para su Modernización: el

Caso de puerto Rico”, Memoria Seminario Internacional “Redimensionamiento y modernización de la administración pública en América Latina”, México, Instituto Nacional de Administración Pública, noviembre 1989, p. 112.

65 Ibid., p. 114. 19/08/2004 31 http://www.joseacontreras.net/

mayores en la forma en que el sector público operó tradicionalmente. Sin embargo, los esfuerzos de cambio en la administración pública no siempre se han planteado con un alto grado de profundidad. Por ejemplo, en Chile, se han tomado medidas para reformar el sector público en varias esferas. Una de las primeras medidas fue la racionalización de la administración pública, mediante la cual se eliminaron empleos y se creó una Escala Única de Remuneraciones, en la que se clasificó a todo el personal del gobierno federal. Además, se ha impulsado la descentralización de lo servicios públicos, principalmente en le área de la educación, un ejemplo de ello es que entre 1980 y 1987 fueron traspasadas a las municipalidades todas las escuelas públicas, para ser administradas por corporaciones educacionales, públicas o privadas, responsables ante el municipio.66 Sin embargo, la descentralización administrativa, tanto en el campo de educación como en otros, ha alcanzado resultados relativamente pobres. Al parecer, la escasa libertad presupuestaría de los municipios y la inercia de un esquema autoritario en la designación de los alcaldes contribuyeron a que, mientras en algunos ámbitos el municipio actuaba simplemente como una ventanilla para la distribución de recursos públicos, en los que sí podía contarse con mayor autonomía se multiplicar la arbitrariedad y el clientelismo político. Aun así más recientemente el impacto de este proceso se evalúa como importante.67

En el caso de Perú, desde 1985 se ha venido desarrollando una serie de acciones orientadas a dinamizar el funcionamiento de la administración pública. Según Guillermina Flores Vinces, la administración pública peruana se caracteriza por su “desarrollo administrativo insuficiente” (pues en lo que se refiere a su tamaño alcanzaba un promedio de 41 trabajadores por cada mil habitantes) al igual que una “expansión débil” (pues representaba aproximadamente el 12% de la población económicamente activa).68 El objetivo general del redimensionamiento de la administración pública en Perú fue “iniciar la transformación y modernización del Estado a fin de que cumpla con su función de rector y promotor del desarrollo nacional; democratizándolo, desburocratizándolo, desconcentrándolo, descentralizándolo y moralizándolo”. Para este fin se pusieron en marcha varios programas como el Programa de Desarrollo Microregional que se orientó, entre otras cosas, a promover la organización de la población en acciones de desarrollo y propiciar una mayor eficiencia en la prestación de servicios públicos. El Programa de Simplificación Administrativa tuvo como objetivos la desconcentración de los procesos decisorios, la participación de los ciudadanos en el control y la prestación de servicios públicos, etc. Asimismo, el Programa Actividad Empresarial del Estado incluyó objetivos tales como el fortalecimiento del pluralismo económico, impulsó a la reconversión del aparato productivo y la promoción de la prestación de servicios de mejora de la calidad. En el proceso de la puesta en práctica de dichos programas se han encontrado varios obstáculos, entre los que destacan los siguientes: en cuanto a la simplificación administrativa, persiste una tendencia a concentrar la toma de decisiones en los estratos más latos de las entidades; en lo relacionado a los programas microregionales, “las acciones se han concentrado en e ámbito rural, con una visión asistencialista tendiente a atender poblaciones deprimidas...”, al tiempo que ha habido una débil integración intersectorial y una superposición de funciones y competencias.69 Más recientemente ha habido una preocupación por el rediseño de las reformas, las cuales están en proceso de discusión pero parecen alinearse con las tendencias a nivel internacional como son reducción de la burocracia, privatización de empresas e incorporación de técnicas del sector privado a la administración pública. En Colombia, aun cuando en términos comparativos el tamaño del estado parece no ser excesivo,70 también se han tomado iniciativas para mejorar su funcionamiento y su eficiencia. Por ejemplo, se creó la Comisión para la Reforma de la Administración Pública del estado Colombiano, encargada de

66 Marcel, Mario, “Redimensionamiento Estatal y Finanzas Públicas. el caso de Chile”. Memoria Seminario Internacional

“Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, México, Instituto Nacional de Administración Pública, noviembre 1989, p. 60.

67 Ibid., p. 61. 68 Flores Vinces, Guillermina, “Políticas de Redimensionamiento de la Administración Pública en Perú”, Memoria Seminario Internacional

“Redimensionamiento y Modernización del a Administración Pública en América Latina”, México, Instituto Nacional de Administración Pública, noviembre 1989, p. 67.

69 Ibid., p. 68. 70 Younes Moreno, Diego, “Composición y Tamaño Actual de las Administraciones Públicas y su relación con las Estrategias de

Modernización y reestructuración”, Memoria Seminario Internacional “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, México, Instituto Nacional de Administración Pública, noviembre 1989, p. 98.


implantar los sistemas de formulación, ejecución seguimiento y evaluación de las políticas públicas; profesionalización de la gerencia pública; democratización de la gestión pública mediante la consulta y participación ciudadana; e instrumentos de coordinación entre las diferentes entidades públicas y de fortalecimiento de la capacidad del sector público para llevar a cabo programas sociales. En el transcurso de los últimos años también se han impulsado los procesos de descentralización en Colombia, tanto en el ámbito político como en el fiscal y administrativo. En particular, a partir de 1987 los municipios han asumido en forma progresiva nuevas tareas.71 Algunas de las esferas que pasaron a manos de los municipios incluyen los servicios de agua potable y de saneamiento básico; la construcción, dotación y mantenimiento de planteles escolares e instalaciones deportivas, y los servicios de extensión rural en asistencia técnica directa. Un proceso similar ha ocurrido en Brasil, la crisis que ha sufrido el Estado durante las últimas décadas ha tenido importantes consecuencias para su administración pública. Según Flavio Freitas Faria, “la frustración de las expectativas en el área económica y la recuperación de las libertades democráticas en el área política, regresaron al Estado, blanco de todas las críticas por su ineficiencia e incapacidad para atender plenamente las demandas de la sociedad”.72 Así pues, durante la década de lo ochenta se trató de redimensionar la administración pública mediante dos estrategias principales: por la transferencia de determinadas actividades en manos del estado, mediante la privatización de las empresas públicas, y por medio de una adecuación de la estructura administrativa estatal, con miras a prestar los servicios públicos tradicionales.73 Esta segunda estrategia cobró auge a partir de 1985 con el gobierno de José Sarney. En 1986 se creó la SEDAP –Secretaría de Administración Pública de la Presidencia de la república- cuyos objetivos principales eran: la racionalización del as estructuras administrativas, la formulación de una política de recursos humanos y la reducción del gasto público.74 Dentro del proceso de cambios administrativos se promovió la descentralización de las actividades por medio de la creación de entidades de administración indirecta, sociedades de economía, mixta, fundaciones y empresas públicas, con el propósito de lograr mayor eficiencia en la acción gubernamental. De acuerdo con Celio Franca, Brasil ha tratado de poner en práctica una reforma administrativa a partir de ciertas “opciones estratégicas una reforma administrativa a partir de ciertas “opciones estratégicas” fundamentales, entre las que se encuentran: la caracterización de problemas como de naturaleza esencialmente social y cultural, cuya superación sería tarea para más de un gobierno o generación; el tratamiento político y sustantivo de la agenda de la desburocratización para maximizar apoyos políticos; la participación de la sociedad en las iniciativas de la desburocratización, y una efectiva descentralización.75 Posteriormente, después de la crisis de gobierno de Collor de Melo, los programas de reforma se han venido ajustando continuamente con efectos desiguales.

9. Centroamérica Algunos países de Centroamérica también han llevado a cabo importantes cambios en sus administraciones públicas. En el caso de Costa rica, la crisis en el estado se ha transformado de una crisis financiera (en gran parte a causa de la deuda externa), en una crisis económica y de ahí, en una política. Al parecer, como consecuencia de ello se entró en una “etapa de cuestionamiento y de interpretación sobre el tamaño y rol del estado respecto a su capacidad de gestión en la economía y a su reducida capacidad para mitigar los desbalances sociales en la superación de la crisis de esta

71 Ibid. 72 Freitas Faria, Flavio, “Redimensionamiento de la Administración Pública Federal del Brasil”, Memoria Seminario Internacional


73 Ibid., 187. Sobre los procesos de privatización en Brasil y en México, véase: Ross Schneider, Ben, “Las Políticas de Privatización en Brasil y México”, Memoria Seminario Internacional “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, México, Instituto Nacional de Administración Pública, noviembre 1989.

74 Marcelino, Gileno Fernández, “Administración Pública Brasileña: Modelos, Reformas y Perspectivas”, Memoria Seminario Internacional “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América Latina”, México, Instituto Nacional de Administración Pública, noviembre 1989, p. 76.

75 Franca, Celio, “La reorganización administrativa: problemas viejos y nuevos conceptos”. Revista de Administración Pública, México 65/66, enero/junio 1986, p. 126.


década”.76 Esto ha conducido, entre otras cosas, a intensas iniciativas de privatización y a la conformación del “Estado privado paralelo”, asumiendo “casi a priori, que esos conceptos y propuestas inducirían mayor eficiencia en la administración institucional y mejoramiento en el suministro de bienes y servicios a la población”.77

Asimismo, en Guatemala, según carona, el resurgimiento de movimientos sociales agrarios y urbanos bajo nuevas formas, ha planteado una nueva agenda de demandas al estado en diversas esferas. Como acota el autor, hay una reivindicación por la democracia y una exigencia, explícita o implícita, por la nacionalidad del Estado y por su eficiencia frente a las demandas sociales.78 Así, desde el Memorándum Presidencia II de 1987, se destacaba la tarea de reorganizar la administración del Estado, haciendo que se compartan integralmente las tareas relacionadas con la formación de los consejos de desarrollo urbano y rural, las reformas administrativas que proveen la regionalización y la descentralización, evaluación de proyectos, gestión financiera y opinión pública.79 Los instrumentos operativos de gestión estatal más relevantes en este período, según el mismo autor, incluyeron una nueva forma de organización desconcentrada en la planificación regional, la formulación de un programa de simplificación administrativa, la transferencia de recursos financieros a las municipalidades y la elaboración de un proyecto para descentralizar el presupuesto público.

10. México En México también se han generado iniciativas para una reforma en la administración pública.80 La necesidad de estas reformas se plantearon a partir de diversos factores, entre los que podemos mencionar una sociedad más polarizada, y un gobierno que en su papel de factor de equilibrio, ha perdido credibilidad social.81 Además de esto, están los problemas de ineficiencia, rezagos y corrupción que han caracterizado el funcionamiento de buena parte, de la administración pública. El planteamiento oficial de las iniciativas de cambio en el aparato estatal se han resumido en diversos momentos. “Estados débiles por su insuficiente y tardía capacidad de respuesta a las necesidades básicas de la población y abrumados con administraciones públicas de gran tamaño e ineficientes, no integran a su sociedad y sus economías, antes bien las desarticulan, inhiben su creatividad y ocupan improductivamente los espacios de su quehacer. Inevitablemente, elevan la vulnerabilidad de su soberanía nacional.”82

Dentro de este marco, se ha hecho necesaria la “modernización” de la administración pública para que “vuelva a ser el eje promotor y conducto del cambio social”.83 La renovación de la administración pública en México ha incluido la mayoría de los temas que se han tratado en este capítulo: 1) el redimensionamiento del aparato público, redefiniendo sus funciones y su organización intentando así volverlo más eficiente y eficaz; 2) una mayor autonomía de gestión para el sector público paraestatal; 3) la descentralización y desconcentración; 4) la desregulación; 5) la simplificación administrativa, y 6) la contraloría social, “en la que el ciudadano contribuya a supervisar el cumplimiento de las políticas gubernamentales y la aplicación de los recursos”.84

Los cambios recientes de mayor trascendencia han consistido en intensificar el proceso de descentralización a partir del llamado nuevo federalismo en el que se prevé una ampliación de funciones de los gobiernos estatales mediante la transferencia de funciones en materia de política educativa, de

76 Cardona, Rokael, “Tamaño y Redimensionamiento del Aparato Estatal en Centroamérica”, Memoria Seminario Internacional


77 Ibid. 78 Ibid., p. 153. 79 Ibid. 80 Para una visión más amplia de los procesos de modernización y reforma de la administración pública mexicana, véase: Pardo, María del

Carmen, La modernización administrativa en México, INAP. COLMEX, 1991, México. 81 Otero, Guillermo Teutli, “Apuntes sobre la administración pública en México” en Tendencias contemporáneas de la Administración Pública,

Ensayos sobre la modernidad nacional, Víctor E. Bravo Ahuja, coord. México, D.F., Diana (198), p. 345. 82 Zedillo Ponce de León, Ernesto, “El Modelo Redimensionador del Estado en el contexto de la Modernización Nacional”, Memoria

Seminario Internacional “Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en América latina”, México, Instituto Nacional de Administración Pública, noviembre 1989, p. 193.

83 Otero, Guillermo T., op. cit. 84 Ibid. Para un análisis un poco más detallado de tales políticas, véase pp. 346 a 360. 19/08/2004 34 http://www.joseacontreras.net/

salud, del desarrollo regional y los programas contra la pobreza. Igualmente se institucionalizan las tareas relacionadas a la modernización administrativa en la Secretaría de la Contraloría y Modernización Administrativa, y se formula un Programa Nacional de Modernización de la Administración Pública que postula la necesidad de profesionalizar la función pública mediante la creación de un sistema de servicio civil de carrera e impulsa la idea de generar mecanismos permanentes de interacción con la ciudadanía en las diversas agencias gubernamentales.85 Todas estas propuestas han avanzado muy lentamente en los primero años del gobierno de Ernesto Zedillo. En México al igual que en otros países los esfuerzos de reforma si bien han constituido un avance, no han logrado generar los cambios esperados.

11. Algunas observaciones Pese a la importancia y amplitud de las iniciativas que mencionamos, habría que reconocer las dificultades y en muchos casos la poca efectividad que hasta ahora han mostrado para inducir cambios profundos. Celio Franca, por ejemplo sostiene que “la teoría y las prácticas de aquello que en general se llama reforma administrativa han demostrado ser irrelevante para la alteración de los patrones de funcionamiento de la mayoría de los sistemas de gobierno de América Latina...”.86 Al igual que Franca, algunos otros autores, en la misma línea de reflexión, sostienen que existen varias razones que explican esto. Los procesos de reforma han abordado el problema esencialmente con un enfoque técnico y administrativo, donde sobresalen los aspectos relativos ala racionalización administrativa, eficiencia en la gestión, mayor administración instrumental, etc., quedando en un segundo término las nuevas formas de interlocución con la ciudadanía.87

A partir de la revisión de este conjunto de experiencias nacionales, se puede observar, que la administración pública en prácticamente todo el mundo está enfrentando nuevos retos que no se pueden resolver con los métodos tradicionales. Como se ha visto, la respuesta a estos retos es similar en las diversas regiones del mundo, aunque con diversos grados de eficacia. Los elementos que parecen dominar la agenda de los sectores públicos en la mayoría de los casos incluyen: la desburocratización del gobierno, el mejoramiento en su eficiencia; la privatización de empresas públicas; la descentralización en la toma de decisiones y la desconcentración político-administrativa; la autonomía de gestión; la optimización de los recursos humanos de la administración; la puesta en práctica de sistemas de evaluación de los programas gubernamentales y la mayor apertura hacia la participación de otros agente sociales, ya sean el sector privado, las organizaciones no gubernamentales o simplemente los ciudadanos. Igualmente poco a poco ate la dificultad de generar impactos profundos y cambios reales, los procesos de reforma han venido enfatizando la necesidad de orientar estrategias al cambio de actitudes y perfil de capacidades de funcionarios públicos.

B. Estrategias y procesos de cambo en organizaciones públicas Los procesos de cambio y reforma en la administración pública si bien son similares, adoptan énfasis, orientaciones, modalidades y ritmos diferentes en su ejecución. Existen circunstancias en las cuales el proceso se define como la necesidad de modificar la estructura orgánica, y las funciones de organismos y dependencias, lo cual deriva en una nueva estructura interna del aparato. En otras, el proceso es parte de una rearticulación del aparato administrativo estatal con los usuarios del servicio. Se observa, en otros casos, que se hace hincapié en el cambio de actitud del funcionario público. Por último, se encuentran casos en los que la reforma del aparato se inscribe en un proceso de transformación más extensivo del Estado, que busca una reestructuración en las relaciones Estado-sociedad. En cada caso encontramos definiciones previas que limitan o amplían los alcances de la iniciativa, es decir, que se observan diferentes situaciones de cambio que parten de objetivos divergentes, derivan en estrategias diferentes, e imponen diversas modalidades de cambio en las organizaciones públicas. Cabe puntualizar que en este sentido la renovación en las organizaciones públicas se refiere al conjunto de

85 Véase el Programa Nacional para la Modernización de la Administración Pública, 1995, México. 86 Franca, C., op. cit., p. 125. 87 Véase: Franca, C. op. cit.; Kliksberg, Bernardo, op cit., y Cabrero, Enrique, “Retos y Perspectivas de la Administración Pública Mexicana.

Entre la Tradición y el Cambio”, en: Transiciones Políticas, ed. del CNCP y AP, 1991, México. 19/08/2004 35 http://www.joseacontreras.net/

acciones orientadas a la refuncionalización del aparato estatal ante un nuevo escenario y contexto para la administración pública Una situación de cambio podría entonces entenderse como el marco de premisas y supuestos al interior del cual se pretende inducir el proceso. Este marco está dado por la definición de dos características: por una parte, la orientación, es decir los ámbitos de acción y límites planteados, si se pretende un cambio sólo en el interior del aparato, o bien, que incluya también la relación del aparato con los grupos de la sociedad. El segundo aspecto es la profundidad con la que se pretende inducir dicho cambio, es decir, si se focalizan los esfuerzos solamente sobre la estructura orgánica, o se quiere abarcar la inducción de un cambio en el ámbito del comportamiento de los individuos que componen el aparato. Estas particularidades van a marcar diferencias sustanciales en los alcances y complejidad del proceso. La orientación, por su parte, cuando se limita al ámbito interno del aparato, deriva en ajustes en la estructura, en las funciones y en la normatividad. Es, por tanto, un reto al diseño organizacional, mientras que cuando se plantea abarcando el ámbito de la relación con los usuarios, pasa a ser un problema de relación con el contexto que conduce a acciones de información al usuario, simplificación del servicio, rapidez, etc. Por consiguiente representa un reto al diseño de organizaciones con capacidad de comunicación. En lo referente a la profundidad como el segundo aspecto central del análisis, cuando se define el proceso focalizado en la estructura del aparato es necesario experimentar nuevas formas de relación entre unidades, ajustes en los niveles de autoridad, competencias, etc.; cuando se centra el esfuerzo en el comportamiento individual es necesario inducir modificaciones en los patrones de conducta, valores, identidad institucional y otros. De la combinación de los rasgos que mencionamos, como supuestos de partida presentes en todo proceso de cambio en organizaciones públicas, se desprenden cuatro situaciones tipo que se representan en la matriz del Cuadro 2. Cuadro 2. Situaciones de cambio en organizaciones complejas

Orientación del cambio

Intraorganizacional Relación organización-contexto

Focalización sobre estructuras organizacionales

Reestructuración del aparato Reforma administrativa

Profundidad del cambio Focalización sobre

estructuras y comportamientos organizacionales

Cambio organizacional Renovación institucional

1. Reestructuración del aparato (a nivel de la eficiencia) Una primera situación de cambio es la que se caracteriza por una orientación al interior del aparato con el propósito de modificar las estructuras organizacionales. Este tipo de situación se asocia a procesos en los que si bien se acepta la necesidad de un cambio, generado por una nueva dinámica económica, no se acepta la necesidad de una transformación en las relaciones Estado-sociedad, o se impugnan los costos políticos que pudiera tener un proceso más amplio. Generalmente la preocupación medular en este tipo de situaciones es el logro de una mayor eficiencia del aparato administrativo del Estado, con resultados en el corto plazo, lo cual se comentó en el capítulo I. Las acciones derivadas en este marco de premisas y supuestos son. El redimensonamiento (reducción) del aparato, cambios en las funciones, procedimientos y en la normatividad, nuevos diseños estructurales, etc. estos procesos en particular, implican nuevos prerrequisitos estructurales para el funcionamiento y movilidad en las organizaciones públicas, aun cuando no necesariamente modifican la estructura de poder ni la dinámica de los procesos decisorios. Habría que añadir que muchas experiencias nacionales se ubican en esta perspectiva sin pretender ahondar en el proceso. La complejidad del cambio no es tan alta porque se trata de una estrategia 19/08/2004 36 http://www.joseacontreras.net/

conducida por la propia cúpula del aparato y la pirámide suele adaptarse a la nueva configuración. Los alcances del verdadero cambio organizacional obviamente son limitados, en ocasiones casi imperceptibles, aun cuando la reestructuración sea muy grande.

2. Reforma administrativa (nivel de la eficacia) Una segunda situación la podríamos englobar en la concepción tradicional de una reforma administrativa. Esta situación se caracteriza por una orientación amplia que pretende inducir cambios tanto al interior del aparato como en su relación con el público; cambios enmarcados en una focalización a las estructuras organizacionales. En este tipo de proceso se acepta la necesidad de una readecuación del aparato o sólo a las nuevas condiciones económicas sino también a las nuevas necesidades de la sociedad, mayor cobertura de acción y agilidad a demandas y servicios. La preocupación fundamental en esta orientación es la eficacia del aparato, buscando una rearticulación con los usuarios. El carácter complejo de la transición desde esta perspectiva es mayor, puesto que implica la redefinición de relaciones entre la estructura del aparato y el público, las organizaciones dejan de funcionar íntegramente para sí mismas y parte de su actividad se orienta al contexto, por lo que la comunicación social adquiere relevancia; sin embargo, la conducción del cambio continúa siendo desde la cúpula organizacional y no garantiza un proceso profundo de transformación, en ocasiones se adopta una “nueva imagen” para el público y no necesariamente un nuevo tipo de relación. Esta perspectiva ha dominado el escenario internacional, desde la década de los setenta las reformas administrativas se plantearon como la panacea para refuncionalizar el aparato. Los límites son evidentes, las formas han cambiado perol os vicios prevalecen; se ha supuesto que las organizaciones públicas son maquinarias que con una nueva tecnología administrativa pueden modificarse. En esta visión el individuo nunca ha estado presente. Los procesos de simplificación administrativa, desregulación, modernización de organismos y dependencias, además de cambios en funciones y normatividad, se inscriben en este tipo de situaciones.

3. Cambio organizacional La orientación en el cambio organizacional asume la necesidad de orientar el proceso hacia el interior del aparato, pero desde una perspectiva de transformación más profunda, que intenta modificar los comportamientos, valores y actitudes de los integrantes de las organizaciones públicas. Esta perspectiva se asocia a procesos e los que se acepta que la transformación se dará en la medida en que se pueda llegar a modificaciones individuales, la estructura de poder, la forma y orientación en las decisiones, el compromiso en las acciones y la identificación con la función pública. En este tipo de procesos se asume la necesidad de modificar los engranajes profundos del aparto estatal. Según esta orientación, la complejidad del proceso es mucho mayor porque el reto consiste en inducir un cambio organizacional profundo, además es un proceso que si bien se induce en general de arriba hacia abajo, posteriormente adquiere una dinámica propia de reacomodos y desencadena procesos de negociación y acuerdos internos que con mucha frecuencia generan conflictos organizacionales. En este tipo de acciones se requiere que la organización esté dispuesta a asumir los costos en energía organizacional que el proceso genera en el corto plazo, esperando en el largo plazo haber generado una dinámica de acción organizacional orientada al servicio público como valor institucional. Las actividades derivadas de esta perspectiva son. La profesionalización del servicio público, los procesos de identidad institucional, la generación de un nuevo esquema de compensaciones y contribuciones institucionales, nuevos sistemas de incentivos, mecanismos de ascenso jerárquico asociado a logros profesionales, entre algunos otros.

4. Renovación institucional (nivel de la eficiencia, eficacia y legitimidad) En esta orientación se plantea un cambio más radical. Se pretende un proceso centralizado no sólo en la estructura sino también en un profundo cambio de conductas individuales, abarcando no únicamente el universo organizacional sino la propia naturaleza de las relaciones Estado-sociedad. La necesidad de una reforma integral surge de una crisis de legitimidad del aparato; al aceptar esta situación como premisa inicial, el proceso de cambio forma parte de una redefinición del papel estatal: Bajo este


panorama las organizaciones públicas pasan a ser los mecanismos estratégicos de ajuste e interlocución entre el estado y la sociedad civil. Aquí es donde la complejidad del cambio es mayor, ya que implica organizaciones con capacidad de interacción, negociación y mantenimiento de una calidad y armonía en la relación con agentes de la sociedad. Igualmente se requiere una capacidad simultánea de cambio en el interior de la organización renovando estructuras y comportamientos, y en el exterior frente a un contexto de crisis y fuerzas adversas. El replanteamiento global de los fines y medios de las organizaciones públicas constituye un conjunto amplio de acciones por desarrollar. Aun cuando en el discurso muchos países han emprendido estos procesos, son pocos los que en los hechos han impulsado verdaderas reformas integrales. Y es que los costos que se deben asumir pueden ser altos desde el punto de vista del gobierno en turno: el reconocimiento autocrítico de un deterioro o agotamiento del aparato institucional del Estado; la apertura a la participación permanente de grupos sociales y agentes no gubernamentales en las acciones de las organizaciones públicas, y la aceptación del riesgo de perder, en cierto momento, el control absoluto del proceso de cambio. Es en la dinámica de una reforma integral en la que se acepta la necesidad de un ajuste del aparato a los cambios económicos, al mismo tiempo que una mayor apertura democrática (participación directa en las decisiones públicas); estos procesos al no ir siempre en el mismo sentido, reducen los espacios de acción de las organizaciones públicas llevándolas a diseñar modelos organizaciones de gestión con grupos externos. Las políticas de descentralización, ejecutada a profundidad, son representativas de una reforma integral: las organizaciones públicas ceden espacios de decisión a otras instituciones, modifican estructuras de poder internas, y asumen su papel como instituciones de servicio y no de dominación. Si se estudia el discurso del cambio en los casos nacionales analizados a la luz del marco de referencia descrito, se observa una pretensión por inducir cambios profundos a partir de una reforma integral; sin embargo, al analizar las acciones emprendidas, en la mayor parte de experiencias éstas se ubican en procesos de reestructuración del aparto o, a lo más, de reforma administrativa. A partir de la información que se tiene sobre las acciones específicas que se llevan a cabo en las experiencias de reforma analizadas, se puede intentar una aproximación para reconocer las peculiaridades de dichos procesos. Cabe señalar que para utilizar la matriz con un mayor valor explicativo habría que tener un diagnóstico del proceso por país, por o que sólo habría que tomar la matriz que se presenta (Cuadro 3) como una primera aproximación para tipificar los casos nacionales. Los casos analizados en general contienen políticas de diversos tipos que desembocarían en varias situaciones de cambio simultáneamente; sin embargo, se parte del análisis del peso específico que parecen tener las diversas políticas en el conjunto de las acciones emprendidas. Se podría comentar, al menos como hipótesis, que posiblemente el desinterés por impulsar procesos de reforma integral. Los dirigentes del aparto no han sido parte de las iniciativas y sin el nivel individual, el cambio organizacional no se ha generado. Cuadro 3. Situaciones de cambio en organizaciones públicas. Aproximación al análisis de Casos

nacionales.

Orientación el cambio Interorganizacional Relación

organización-contexto

Focalización sobre estructuras organizacionales

China Haití Túnez

Pakistán Puerto Rico

México Chile Sudáfrica Guatemala

Jamaica Perú Canadá Japón Profundidad

del cambio Focalización sobre estructuras y comportamientos organizacionales

Colombia Brasil

Francia Estados Unidos


Es cierto que una gran parte de los gobiernos en turno asumen una propensión al “escapismo” o evitación del problema de fondo, prefiriendo reducir el aparato, como si disminuyéndolo hicieran menos evidente su anquilosamiento, sin embargo, muy probablemente lo que se conserva seguirá evidenciado los viejos problemas. Si bien el estado tiende estructuralmente a disminuir su presencia en el mundo contemporáneo, con un perfil de “Estado Modesto”,88 es evidente que una vez ajustada la amplitud de su intervención (modelo de intervención estatal ajustada)89 adquiera una presencia importante que requiera de organizaciones públicas diferentes, con una nueva concepción de su quehacer y con una nueva dinámica de acción. Se podría sostener que la “tibieza” de las reformas en algunos países, es resultado de la inseguridad del gobierno en turno para emprender un proceso de cambio profundo que no sólo se viera impedido de controlar en su totalidad, sino que pudiera desbordarlo si evoluciona como detonador de una crisis política. Sin embargo, también se debe aceptar que en algunos casos la superficialidad de las reformas se debe a una incapacidad para inducir cambios profundos en las organizaciones públicas, las cuales se caracterizan por una inercia heredada de una fase de Estado omnipresente y unilateral que las llevó a aislarse de la sociedad y a perpetuar juegos de poder internos ajenos a su función primordial. Esta incapacidad debe ser el objeto de reflexión por parte de estudiosos y directivos de este tipo de organizaciones con el fin de sugerir líneas de reflexión se procederá a realizar un análisis de los efectos inmediatos sobre las estructuras, sistema de gestión, formas de percepción del contexto, y comportamiento de los dirigentes en las organizaciones públicas.

C. Repercusiones del cambio en los modelos organizacionales de entidades gubernamentales

Los procesos de reforma obligan a que en un lapso relativamente corto se realice la transición de un modelo tradicional de organizaciones públicas, con una racionalidad legal, altamente formalizadas, vertical y estructuralmente rígida, a un modelo abierto, estructuralmente flexible y más horizontal, en la búsqueda de estructuras permeables a los intereses e inquietudes de la sociedad. Esta transición, al estar en proceso, hace que en la mayor parte de los países, sobre todo en el caso latinoamericano en el momento actual, se observen organizaciones públicas con una fuerte inercia al modelo tradicional pero con rasgos, iniciativas y proyectos de modelos alternativos. Es decir, las organizaciones públicas evolucionan entre la tradición y el cambio, aunque es de esperar que ante la fuerte dinámica de los cambios contextuales y las reformas estatales en proceso, las tendencias para conformar nuevos esquemas organizacionales públicos se consoliden en los próximos años. Las características del nuevo modelo organizacional, en contraste con el tradicional, podrían analizarse a partir de los cambios en: 1) la estructura organizacional, 2) los sistemas de gestión, 3) la percepción del contexto; y 4) el comportamiento organizacional.

1. Cambios en la estructura organizacional El modelo tradicional de las organizaciones públicas parte de una visión del estado como ente unilateral y omnipresente. Esto indujo a la formación de estructuras organizacionales en forma piramidal con un diseño vertical, infinidad de estratos jerárquicos, alto grado de formalización y rigidez en la asignación de roles y funciones. Las condiciones del nuevo escenario impulsan a un cambio; el supuesto de un estado no centralizado, más participativo y sensible a la sociedad, obligan a crear estructuras más horizontales, flexibles y con papeles cambiantes que permitan movilidad ante nuevas demandas y procesos de transformación de las sociedades con las que interactúan. En la medida en que se acepta una estructura estatal abierta a sistemas de congestión de los problemas públicos con la sociedad, surge la necesidad de evolucionar hacia configuraciones estructurales horizontales y abiertas, que posibiliten la negociación y la concertación con los grupos y agentes no 88 Crozier, Michel, Estado Moderno, Estado Modesto, Fondo de Cultura Económica, 1989, México. 89 Sobre el modelo de la “intervención estatal ajustada”, véase: Cabrero, Enrique y Arellano, David, “Empresa Estatal o Empresa Pública.

Hacia una nueva forma de intervención en el Estado Estrategia”, en Gestión y Estrategia, vol. I, núm. 1, 1991, México, UAM-Azcapotzalco, 1990.


gubernamentales. La idea de estructuras por proyectos, matriciales y temporales en las organizaciones públicas, comienza a aplicarse en algunos países. Otro tipo de consecuencias en el cambio de estructuras organizacionales se refleja en la dinámica de los procesos decisorios. En el modelo tradicional se supone la norma jurídica como el eje alrededor del cual se toman las decisiones; los procesos decisorios por lo tanto son cerrados y altamente centralizados. Los mandos medios y operativos generan una tendencia al apego a la norma entorpeciéndola agilidad de respuesta ante demandas crecientes. Este tipo de dinámicas –resultado de una tradición de concentración del poder- convierte la dinámica organizacional en una permanente búsqueda de espacios del poder, bloqueos de iniciativas, estrategias de retardo y acaparamiento de información. Es decir, que si bien las decisiones buscan explícitamente el apego a la racionalidad legal, implícitamente están permeadas por los juegos de poder con lo que la norma se convierte en un recurso estratégico para ampliar espacios de poder e influencia. Ante una realidad que obliga al estado a replegase y a una apertura hacia nuevas formas de comunicación con la sociedad, la descentralización de los procesos decisorios aparecen como un prerrequisito organizacional indispensable. Estos procesos se distinguirían por una dinámica de aproximaciones en las que cada paso requiere acuerdos entre organismos (gubernamentales y no gubernamentales). Los centros de decisión tenderán a diversificarse y a integrar la racionalidad legal, la técnica y las expectativas de los grupos sociales. Esto produce estructuras de decisión más complejas pero basadas abiertamente en la negociación y el acuerdo, lo cual clarifica el sentido de las decisiones, su intencionalidad y las ventajas y costos para cada organismo participante. El “juego subterráneo” en los procesos decisiorios tendería a inhibirse ante estas dinámicas. En ciertas organizaciones públicas, los comités de usuarios o instancias similares, surgen como participantes directos en los procesos de decisión.

2. Cambios en los sistemas de gestión Ante una nueva concepción del papel estatal, los sistemas de gestión en las organizaciones públicas también se verán profundamente alterados. Los sistemas de planeación, caracterizados por una concepción tradicional del rol estatal, suponen sistemas de planeación rígidos, como procesos verticales, en los que la lógica de la cúpula organizacional define el rumbo, acciones y ritmos del plan. Esta centralización del proceso concentra la atención en el producto, es decir en el documento o plan, por lo que generalmente el documento cumple con una función burocrática sin desencadenar acciones reales. A partir de la redefinición del rol estatal, las organizaciones públicas suelen diseñar sistemas de planeación menos rígidos y necesariamente participativos; en esta dinámica el acento se pone sobre el proceso en sí, ya que el rumbo y acciones del plan serán acordados conjuntamente con organismos no gubernamentales. Esto da al sistema de planeación características cercanas a un proceso de abajo hacia arriba; la función del plan es, por tanto, proveer un marco de referencia para la acción, que podrá ser incluso ajustado o corregido a partir del desarrollo de acciones. En lo relacionado con los sistemas de dirección, la cúpula, de ser la conductora totalizante de acciones, pasa a ser un elemento más que pretende encauzar las acciones. Existe la necesidad de ceder espacios con autonomía en el interior y al exterior de las organizaciones, e incluso sus estructuras de gobierno tenderán a incorporar gestores externos que supervisen el funcionamiento y orientación permanente de éstos. La cúpula organizacional se concibe más como una función emprendedora que conducta. En lo referente a los sistemas de evaluación con orientación a la vigilancia y supervisión administrativa, parecerían evolucionar hacia sistemas de seguimiento y autoevaluación por unidades y dependencias, en lo s que la medición de logros es el aspecto prioritario. También en este rubro la participación de grupos de la sociedad modifica la naturaleza de los sistemas de evaluación ya que se deberán idear sistemas permanentes de monitoreo externo.

3. Cambios en la percepción del contexto El modelo de organización pública tradicional concibe a ésta como una maquinaria que recibe demandas, las procesa en una caja negra yo frece productos en forma de bienes y servicios públicos.


Desde esta perspectiva la organización es un aparato que tiene capacidad de aislarse del contexto; además la sociedad, las demandas y apoyos, giran alrededor de la organización, se suponen, por lo tanto, como el centro de atención y de recursos de la sociedad, siendo éstos casi ilimitados, asegurando la permanencia y sobrevivencia organizacional. Los cambios en este aspecto son claros. Las organizaciones públicas no pueden partir ya del supuesto de un contexto relativamente estable; por el contrario, la dinámica del contexto les afecta directamente. La concepción de sistema abierto pasa a ser parte de las organizaciones públicas, un contexto complejo y cambiante dentro del cual las organizaciones públicas son sólo una parte, girando en su conjunto alrededor de la sociedad, misma que a su vez evoluciona en su conformación y dinámica. El proceso de las demandas se hace conjuntamente con organismos externos y los productos también son resultados de acciones entre diversas organizaciones. Las organizaciones públicas se convierten en impulsoras de proyectos más que instituciones administrativas de demandas. Otro cambio radical en la percepción del contexto es aceptar la sobrevivencia como un riesgo –agudizado a partir de los procesos de rendimensionamiento del aparato gubernamental- y la necesidad de optimizar recursos escasos. Todo lo anterior explica por qué la reflexión en la estrategia organizacional pasa a ser una preocupación de este tipo de organizaciones.

4. Cambios en el comportamiento organizacional La nueva dinámica en que están inmersa las organizaciones públicas ha inducido una variación de actitudes, valores y patrones de conducta en la vida organizacional: es indudable que las organizaciones públicas latinoamericanas se singularizan por un aparente apego a la racionalidad legal, lo cual despersonaliza y desidentifica al individuo en la organización. Sin embargo, la realidad hace que los individuos inventen estrategias de grupo que políticamente les den fuerza en el interior de la estructura. La identidad, por tanto, se establece con el grupo que impulsa o protege y no con la organización. La alta movilidad en la administración y contribuciones el uso de los recursos organizacionales se orienta en función de la estrategia grupal; esta actitud es la que permite el ascenso en la pirámide, favoreciendo en muchos casos la corrupción. Lo anterior explica en parte por qué las reformas administrativas impulsadas en América latina nunca han tenido los resultados esperados. Nuevas disposiciones legales, normas y reglamentos que nunca pudieron desmantelar un proceso enraizado en las creencias y valores más interiorizados por los servidores públicos. Si bien el cambio de actitudes, valores y comportamientos es el punto crítico en todo proceso de cambio organizacional, parece que aunque todavía no se producen transformaciones profundas en las organizaciones públicas, sí al menos las condicione para inducir cambios en el mediano plazo. Las nuevas condiciones en que se desenvuelven estas organizaciones orientan el comportamiento a partir de otro tipo de premisas. La función primordial que recompensa la organización deja de ser el estricto cumplimiento de tareas para trasladarse a la esfera de los logros en impulsar proyectos, conciliar organismos participantes, capacidad de interlocución con otras organizaciones públicas y con grupos de la sociedad. La aptitud técnica, creativa y emprendedora sustituye los esquemas tradicionales. Las vías de la promoción y e ascenso se encaminan al reconocimiento de los logros profesionales del servidor público como elemento de cambio e impulsor de iniciativas. Este es el perfil del gerente público. En las organizaciones públicas latinoamericanas este rasgo es todavía poco evidente, si bien se observan modificaciones estructurales profundas, innovación en los sistemas de gestión y nuevas formas de percibir el contexto; el comportamiento organizacional en ocasiones da la impresión de tener una capacidad de arraigo a viejas tradiciones más allá de lo que cualquier teoría del cambio organizacional pudiera imaginar. Aún así, el comportamiento se desplaza hacia nuevos esquemas de conducta organizacional; aunque la tradición no permite modificar radicalmente los modelos de presentación y el imaginario colectivo, el estilo de vida organizacional cambia y penetra en los individuos, quienes se constituyen a la vez en l os agentes del cambio. En el Cuadro 4 se busca sistematizar los efectos el cambio en las organizaciones públicas. 19/08/2004 41 http://www.joseacontreras.net/

Muy pocos estudios se preocupan por analizar los efectos más inmediatos que los procesos de cambio y modernización tienen sobre las formas y modalidades de acción que está adoptando el conjunto de organizaciones públicas, las cuales constituyen el núcleo activo del aparato estatal y, a partir de ahora, también el centro de la participación de la sociedad civil. Es improbable que los modelos organizacionales tradicionales vayan a poder responder a un reto de alta complejidad como al que se enfrentan las organizaciones públicas en la actualidad. Tampoco parece fácil imaginar que los modelos organizacionales de las grandes corporaciones transnacionales brinden la solución para este tipo de organizaciones. Es evidente que la creatividad y originalidad que los gerentes públicos desplieguen el diseño de modelos de organizaciones públicas es uno de los aspectos cruciales. Sin embargo, cabe preguntarse si los programas se formación de gerentes públicos están orientándose a este tipo de retos. En el siguiente capítulo se propone una reflexión en este sentido.

Cuadro 4. Efectos del cambio en las organizaciones

Modelo Organizacional Tradicional

Variables Organizacionales Modelo organizacional tendencial

Piramidal Alta formalización Estable Papeles definidos

Estructura

organizacional

Horizontal Flexible Roles cambiantes

Centralizado Con apego ala norma Agrupación del núcleo decisiorio Maximización del “juego subterráneo”

Estructura decisoria

Descentralizado Con apego al objeto del proyecto Dispersión de núcleos decisorios Cercanía entre la estructura formal e informal

De arriba hacia abajo Sistema de planeación

De arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba Correctivo

Por autoridad Conductor Sistema de dirección

Por capacidad Por acuerdo y aproximaciones

Control normativo Sistema de evaluación

Evaluación del impacto Evaluación del desempeño

Sociedad en torno a organizaciones públicas

Percepción del contexto

Organizaciones públicas en torno a la sociedad

Orientado al cumplimiento de tareas Lealtad al grupo y compromiso político

Comportamiento organizacional

Orientado al logro de proyectos y acuerdos Profesionalización del servicio Compromiso institucional

Político-burocrático (administrador público)

Liderazgo

Emprendedor Identidad con la institución (gerente público)


III. Las experiencias en formación de administradores y gerentes públicos En este apartado se lleva a cabo una revisión de las estrategias de formación que se han emprendido en diversos países. En la revisión de programas de formación es necesario separar aquéllos que se implementan como estrategias de capacitación para profesionales del sector público y aquéllos que se ubican en espacios universitarios como una formación escolarizada. A lo largo de la revisión de experiencias –que se presentan como estrategias regionales- se irá haciendo énfasis en estos aspectos, para el final incorporar un apartado específico sobre formación escolar de posgrado.

A. Latinoamérica En América Latina la participación estatal en la economía adquirió características especiales constituyéndose en la estrategia obligada como parte del modelo de desarrollo implantado en la mayoría de los países de la región: el crecimiento del sector público y la intensidad de su participación se hicieron patentes desde los sesenta, llegando en los setenta a su más alto nivel registrado en la historia.90

Ciertamente la década de los ochenta no permitió un mayor crecimiento, sino más bien se observaron marcadas tendencias ala reducción y redimensionamiento del aparato estatal: casos como la desincorporación de empresas estatales y la reprivatización fueron representativos de esta situación.91 Sin embargo, la evolución histórica así como el desarrollo de estos países, no podrían ser explicados si la participación estatal. La reflexión sobre el perfil de gerentes públicos, por su parte, ha sido generalmente poco abordada, dando prioridad al debate sobre la naturaleza y funcionalidad de la intervención estatal en la economía y la sociedad. Se encuentran pocos estudios y propuestas respecto al gerente público y la problemática de su formación. Básicamente el análisis se sitúa en términos del administrador público general, si una diferenciación sectorial y conservando una visión tradicional e sus funciones (visión jurídico-normativa). Un estudio básico para avanzar en la concepción de la idea del perfil del administrador en América Latina, fue el que llevó a cabo el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), mediante el programa de investigación: Universidad, formación de administradores y sector público en América Latina, coordinado por Bernardo Kliksber.92 A partir de este trabajo se pueden extraer algunas propuestas. El estudio analiza los casos de Colombia, Costa Rica, Ecuador y Venezuela, como representativos de la problemática regional partiendo del perfil del “administrador necesario”. Se plantea a partir del estudio, que las principales capacidades que deberían conformar el perfil de un administrador público para la adecuada comprensión estructural de los fenómenos y para una acción eficaz en la implementación de tecnologías administrativas son:93

1) Capacidades científico-tecnológicas, es decir, la obtención de ciencia y tecnología administrativa para el procesamiento de la gestión estatal. Capacidades que incluyen la generación de tecnología administrativa, su transferencia eficiente y la innovación “doméstica”.

2) Potencialidades para la toma de decisiones, es decir una capacidad decisoria en situaciones complejas que incluyen universos estrechos con un alto nivel de presión política y un ritmo acelerado que caracteriza la dinámica organizacional.

3) Aptitudes de liderazgo, o sea disponer de sólidas capacidades en el campo de la conducción de grupos humanos dado que su eficiencia en ese aspecto determinará en gran medida los resultados finales de su actividad

90 Existe una amplia bibliografía a este respecto, véase sólo como ejemplo, CEPAL –“Tendencias y estructuras de la economía

latinoamericana” (1971), “Indicadores del desarrollo económico y social en América Latina” (1976), “Informe de la Tercera Reunión del Comité de Expertos Gubernamentales de Alto nivel” (19977).

91 Mismas que en la nota 29, véase también: Owers, J. Coelen, S., “Empresa Pública y Privatización: Problemas y Evidencia” en Empresa Pública. Problemas y desarrollo, vol. 1, núm. 2, CIDE, 1986, México; Shirley, h. “Desincorporación de empresas estatales en países en desarrollo” Empresa pública, vol. 2, núm. 2, INAP, 1986, México.

92 Ibid., pp. 146 a 148. 93 Kliksberg, B., “Universidad, formación de administradores y sector público en América Latina”, 1983, Fondo de Cultura Económica, FCE,

México. 19/08/2004 43 http://www.joseacontreras.net/

4) Preparación para el cambio, esto es, que disponga de desarrolladas capacidades para la percepción de los procesos de cambio, la investigación dinámica de sus características, el reaprendizaje en función de ellas y la readaptación de su conducta y mecanismos de acción.

5) Valores, lo que significa que todas las capacidades mencionadas se encuentren en un marco valorativo consonante a los intereses nacionales y a los valores éticos de carácter colectivo.

Posteriormente, se analizan en el estudio mencionado, los esfuerzos que en ese momento realizaban las universidades de dichos países en el proceso de formación de administradores para el sector público. Se proponía que los insumos formativos requeridos para la preparación del administrador público necesario, eran la formación científica básica, el conocimiento profundo de las características de la realidad nacional, una fuerte preparación científico-técnica en materia administrativa y un estilo de razonamiento crítico-creativo.94

Con base en la opinión, tanto de decanos, directores de facultades y escuelas que forman administradores, como de funcionarios gubernamentales de estos países, se analizan en el estudio los rangos ponderados del “administrador ideal”. De acuerdo a este análisis, “el administrador debería tener en orden jerárquico: una buena formación científica y cultura general; capacidad crítica; capacidad creativa y conciencia nacional; conocimiento de la realidad nacional y capacidad técnica en su especialidad”.95

En cuanto a las metodologías pedagógicas y planes de estudio utilizados por las instituciones de administradores, el estudio concluye.96

• La preparación técnica en administración pública es precaria, pocos planes están específicamente orientados a la disciplina.

• Transferencia tecnológica acrítica y conformada con elementos tecnológicos alejados del sector público.

• Las metodologías pedagógicas son esencialmente pasivas sin estimular capacidades crítico-creativas.

• La investigación está ausente en las instituciones. A partir de estas conclusiones, se proponía la creación de un sistema regional de formación de administradores para el sector público, con el fin de no dispersas los esfuerzos diseñar los planes de estudio en función de requerimientos reales, impulsar la creación de tecnología propia mediante investigación y activar el método pedagógico. Indudablemente, el diagnóstico presentado muestra los procesos de cambio que se empezaron a dar en la concepción del administrador público, al inicio el a década de los ochenta. Una ampliación de la investigación referida, se realizó para el caso mexicano en esos mismos años, por parte del Centro de Investigación y Docencia Económica, A.C. (CIDE) y coordinada por Jorge Barenstein. A partir del mismo enfoque metodológico se encontraba que las características del “administrador ideal” a decir de los funcionarios públicos y autoridades académicas eran: conciencia nacional y capacidad de decisión; posteriormente se ubicaban la capacidad creativa, técnica y crítica.97 Por otra parte, se mencionaban la administración de personal, la administración financiera y los sistemas de control y evaluación como las técnicas administrativas más requeridas. En cuanto al análisis del sistema universitario se observaba, igual que en el estudio anterior, una marcada tendencia a la utilización de métodos tradicionales en el proceso de enseñanza-aprendizaje, la adopción acrítica de tecnologías administrativas y un deficiente impulso a la investigación.98 Las observaciones del estudio, las conclusiones y propuestas eran similares en términos generales, aunque habría que rescatar en el orden de propuestas, las ideas de diferenciar un perfil de administración para el sector central y otro orientado a la administración para el sector central y otro orientado a la

94 Ibid., pp. 72 a 88. 95 Ibid., p. 157. 96 Ibid., pp. 208 y ss. 97 Barenstein, J., “Los administradores en el sector público mexicano”, ensayos, CIDE, 1981, México. 98 Ibid., cap. IV. 19/08/2004 44 http://www.joseacontreras.net/

administración de empresas del estado; esto con base en qué, “los primeros requerirían de una capacidad para coordinar políticas e impulsar la renovación administrativa del Estado en su conjunto, mientras que los segundos deberán ser aptos para compatibilizar las necesidades de los organismos descentralizados y empresas del estado con las políticas económicas y sociales más generales, requiriendo más elementos de tipo instrumental”.99

Los estudios mencionados mantienen vigencia e la problemática y estrategias hoy emprendidas por un conjunto de instituciones en América Latina. Los principales esfuerzos en materia de formación de gerentes públicos en la región, han surgido con la Fundación Getulio Vargas de Brasil, la cual ha orientado sus programas, no sólo al ámbito nacional sino regional latinoamericano. Desde 1974 se desarrollan programas de capacitación en Administración de Empresas Públicas en colaboración con el Banco Interamericano de Desarrollo.100

Estos programas se proponían propiciar el desarrollo de material didáctico de manera que pudiera contarse con “manuales de adiestramiento” (Training packages) en las áreas de especialización previstas por el programa. Los temas que constituían la curricula básica de los cursos eran; las técnicas de administración general y su aplicación a empresas públicas, la administración financiera, el análisis de aspectos organizacionales de empresas públicas, la administración de empresas en sectores de energía y saneamiento básico. Desde 1978 la orientación sectorial en sectores de energía y saneamiento básico. Desde 1978 la orientación sectorial incrementó considerablemente la matrícula y a partir de este hecho la Institución consideraba prioritario formar gerentes públicos en áreas sectoriales específicas. La Fundación Getulio Vargas se orientaba también a ofrecer cursos en las técnicas de Análisis Organizacional aplicadas a Empresas Públicas, cuyos objetivos eran: “[...] suministrar a los participantes un instrumento teórico-práctico para el análisis organizacional de empresas públicas, apuntando hacia la posible identificación de obstáculos y la consecuente formación de recomendaciones, así como formar una conciencia crítica en los participantes facilitadora de los procesos de cambio organizacional.101

En Centroamérica, la institución más representativa de los esfuerzos en formación de administradores públicos ha sido el Instituto centroamericano de Administración Pública (ICAP) que conjunta esfuerzos en esta materia emprendidos por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. A partir del diagnóstico propuesto por la institución se menciona que “[...] las administraciones públicas de la región son manejadas o por profesionales preparados en disciplinas sólo relativamente relacionadas con el servicio público (algunas de ellas con orientaciones filosóficas contrapuestas a éste) o pro amplios núcleos de personal cuya gestión se base en un empirismo acumulado a través de un largo periodo en la función pública”.102

El enfoque del ICAP trata de proporcionar conocimientos sobre el contexto social y las organizaciones públicas, propiciar el desarrollo de la capacidad crítica, analítica y creativa de los participantes y procurar el desarrollo de destrezas para aplicar técnicas de gestión relevante a la realidad de la región y referidas a un área específica de la actividad gubernamental. Este esfuerzo igualmente se llevó a cabo en Nicaragua.103

B. México Como ya se mencionó, un primer diagnóstico para el caso de la formación de administradores públicos en México, llevado a cabo en 1981, coincidía con las conclusiones generales de la investigación realizada por el CLAD en cuanto a las características del perfil de formación.104 Otro estudio fue

99 Arias, G. et al., ponencia presentada en el Seminario Internacional “La Investigación y la Enseñanza de la Administración Pública en los

Países en Vías de Desarrollo”, CIDE-ONU, 1981, México. 100 Guimaraes, A., “La Experiencia de la escuela Interamericana de Administración Pública –EIAP- en capacitación en el campo del as

Empresas Públicas”, fundación Getulio Vargas, ponencia presentada en el Seminario Internacional. “La Investigación y la Enseñanza de la Administración Pública en Países en Vías de Desarrollo”, CIDE-ONU, 1981, México.

101 Ibid. 102 Instituto Centroamericano de Administración Pública, ponencia presentada en el Seminario Internacional “La Investigación y la enseñanza

de la Administración Pública en Países en Vías de Desarrollo”, CIDE-ONU, 1981, México. 103 Alanis, L.A., “Capacitación y formación de los cuadros de Dirección económico Social de Nicaragua”, ponencia presentada en el Seminario

Internacional “La Investigación y la enseñanza de la Administración Pública en Países en Vías de Desarrollo”, CIDE-ONU, 1981, México 104 Barenstein, J. op. cit. 19/08/2004 45 http://www.joseacontreras.net/

realizado específicamente sobre formación y capacitación para gerentes de empresas públicas industriales en México, dicho proyecto fue coordinado por F. José Monsanto.105

A partir de una muestra de veinticuatro instituciones estudiadas (Empresas Públicas Industriales, universidades, institutos especializados y firmas consultoras) que realizaban labores de formación y capacitación de gerentes públicos, se destacan algunos datos a considerar. Se observó según el estudio, que la mayor frecuencia de cursos impartidos en las instituciones en el año de 1985, giró alrededor de temas como: dinámica de grupos, liderazgo y dirección, desarrollo organizacional, administración personal, evaluación y control de gestión, y técnicas de evaluación financiera.106

Por otra parte, respecto al análisis del contenido temático de los cursos que se ofrecían en las instituciones estudiadas se observó que los temas de comportamiento como son. Logro de objetivos, toma de decisiones, capacidad de mediación de conflictos, análisis y solución de problemas, fueron los predominantes. Este tipo de formación se complementaba con temas relacionados al respecto de la gestión de las instituciones, principalmente: Administración de recursos de personal, evaluación y control de gestión y administración económica-financiera; en menor importancia temas relacionados a aspectos socio-económicos: sistema jurídico de empresas públicas, mercado y usuarios, relación entre problemas federales y estatales.107

Aunque el estudio no lo analiza a fondo, puede desprenderse de los datos del mismo, que las instituciones educativas, universidades e institutos especializados, aparte de abarcar mayor cobertura temática tendían a equilibrar la importancia dada a las tres grandes variables: comportamiento, socio-económicas y tecnología de gestión, mientras que en empresas públicas industriales y firmas consultoras los aspectos socio-económicos eran bastante marginados. Este hecho llevaba a visualizar dos perfiles diferenciados; por una parte el de instituciones educativas que trataba de mantener un equilibrio y una formación integral, y por otra, el perfil de capacitación en empresas y despachos de consultoría orientado a desarrollar capacidades directivas y técnicas de gestión fundamentalmente. Sin embargo, en el estudio mencionado no se analizaron en detalle las características del os universos de las diversas instituciones, lo cual podría ayudar a establecer correlaciones interesantes. Por nuestra parte plantearemos algunos comentarios más adelante. Otro aspecto a considerar en el trabajo mencionado es el relacionado con la metodología pedagógica utilizada por las instituciones formadoras de empresarios públicos estudiadas. En cuanto a los métodos receptivos, es decir “[...] Aquellos en que se da una mediación entre el sujeto y el objeto a través de la orientación del proceso por uno de los sujetos, que se convierte en coordinador de la reproducción de la imagen trascendental en los diversos sujetos que participan en el proceso”,108 se observa una fuerte tendencia a su utilización. Con menor frecuencia de aplicación se encuentran los métodos participativos, es decir, aquellos que “se caracterizan por una interacción directa entre el sujeto y el objeto sin mayor mediación, en la cual la iniciativa del sujeto es el factor fundamental en la formación de a imagen trascendente y de su proyección en la acción”.109 Finalmente con menor frecuencia se ubican los llamados métodos integrativos. “Se caracterizan por un procesamiento mental complejo por parte de sujeto respecto ala imagen trascendente del objeto”,110 y mediante la reproducción simulada de la realidad se busca “la integración de los procesos mentales de inducción-deducción y análisis-síntesis en función de los contenidos concretos, objeto de estudio”.111 Esta observación se ubica en el mismo sentido de las obtenidas por Kliksberg y Barenstein en los estudios ya mencionados. Otras experiencias innovadoras más recientes para el caso mexicano han sido; el programa del Instituto Nacional de Administración Pública denominado Programa Avanzado en dirección de las Entidades Públicas (PADEP), el cual tiene como propósito “apoyar el continuo perfeccionamiento que exige la 105 Monsanto, J. “Estudio sobre Formación y capacitación para Gerentes de Empresas Públicas Industriales en México”, Praxis 72, INAP,

1986, México. 106 Ibid., p. 60. 107 Ibid., p. 80. 108 Ibid., p. 80. 109 Ibid., p. 71. 110 Ibid., p. 74 111 Ibid. 19/08/2004 46 http://www.joseacontreras.net/

empresa pública mexicana, estimulando las habilidades de toma de decisiones y mando de los latos directivos y promoviendo la articulación de la acción gerencial con los ámbitos políticos, económico, administrativo y social”.112 La institución hace hasta ahora, un balance positivo del citado programa. Igualmente fue el caso del Centro de Investigación y docencia económica mediante su Centro de alta Dirección de Empresa Pública, el cual realizaba cursos para gerentes públicos alimentando los contenidos pedagógicos con investigaciones y modelos de simulación producidos pro el propio centro.

C. Algunas otras experiencias a nivel internacional Los esfuerzos en materia de formación de gerentes públicos a nivel internacional se caracterizan por ser aislados y dispersos, además de que pocas veces existen oportunidades de intercambio y comunicación de experiencia sal respecto. Sin embargo, los países subdesarrollados no sólo se han preocupado específicamente por la problemática, sino también han realizado esfuerzos de cooperación internacional y regional. Uno de los ejemplos más representativos lo constituyó, en su momento, el centro Internacional para Empresas Públicas (CIEP) con sede en Ljubljana, en la entonces Yugoslavia, estaba constituido por treinta y tres países miembros de los continentes de Asia, África, Europa y América Latina. El CIEP orientaba sus esfuerzos a problemas tales como. La educación y capacitación de cuadros para las empresas públicas; aspectos financieros de las empresas públicas; planificación, autogestión y participación como factor de desarrollo de tecnología, y sistemas de información y control en empresas públicas. Aproximadamente 60 países en desarrollo estuvieron directamente vinculados a los programas del Centro.113

El CIEP organizaba periódicamente reuniones regionales de trabajo con el objeto de incrementar la conciencia de directivos de organizaciones públicas sobre diversos temas. Además realizaba estudios comparativos sobre conglomerados estatales, criterios de inversión y procesos de toma de decisiones, políticas de precios y gestión de rentabilidad financiera, para con esto conformar una infraestructura pedagógica básica. El concepto de “tecnología de administración y gestión”, es decir, la traducción de ideas, sistemas y conceptos en una metodología de gestión fue una idea central en el desarrollo del CIEP, éste ha sostenido que en los países en vías de desarrollo existe la necesidad de crear políticas y estrategias nacionales de entrenamiento del personal de las organizaciones. Mediante actividades de investigación en diversos países bajo la forma de estudios de caso se ha tratado de capacitar en función de problemática relacionadas a los países de origen de los participantes. La concepción en la formación de gerentes públicos partía de paquetes de enseñanza de administración general para posteriormente introducir aspectos específicos de las organizaciones públicas; esto es partir de una visión tradicional de la administración de empresas hacia la administración de empresas públicas. El CIEP acumuló con este enfoque una larga experiencia en formación a nivel internacional.115 Cabe señalar que a partir de los problemas políticos y étnicos en la región, además de la decreciente presencia de empresas públicas en el mundo, e l esfuerzo de este centro prácticamente ha desaparecido. En el caos de los países desarrollados son muy pocas y poco conocidas las experiencias y esfuerzos institucionales al respecto. En Japón y Suecia por ejemplo, prácticamente no se puede hablar de esfuerzos específicos en la formación de gerentes públicos. Son los programas de formación en administración de empresas los que reclutan todo tipo de administradores; por lo menos hay una marcada tendencia al respecto.116

En Francia, a diferencia de los otros países, las experiencias han sido muy ricas y muy diversas. Es indudable que le ENA (Ecole Nationale d’Administration) es un caso único a nivel mundial en el sentido de la integración de esta escuela con el sector público francés. La formación integral del a institución y

112 Revista Acción. Núm. 137, INAP, mayo-junio 1989, México. 113 Vodusek, Z., “Empresa Pública. Contribución del Desarrollo del os Recursos Humanos”, ponencia presentada en el Seminario

Internacional, “La Investigación y la Enseñanza de la Administración Pública en países en vías de Desarrollo”, CIDE-ONU,. 1981, México. 115 Vahcic, A., “Training in public enterprise management for namibian students at ICPE”, ponencia presentada en el Seminario Internacional

“La Investigación y la Enseñanza de la Administración Pública en Países en Vías de Desarrollo”, CIDE-ONU, 1981, México. 116 Véase por ejemplo: Lorthe, J. C., “La formación professionnelle dans le domaine de la gestión, Le cas suédois”, también: Thomas, J. “Les

relations formation-entreprise dans le système d’enseigment supérieur suédois”, ambos artículos en: Enseignement et Gestion, núm. 29, Francia. Para el caso Japonés: Sisswiller, R., “La formation des dirigeants au Japón”, en: Enseignement et Gestion, núm. 33, Francia.


su orientación ala formación de altos mandos, permite una directa asimilación por parte de las entidades estatales. Las grandes escuelas francesas (grandes ecoles) igualmente integradas a los altos niveles jerárquicos de las empresas públicas y privadas del país, permiten desarrollar programas de formación para “futuros dirigentes”; en este aspecto existen orientaciones terminales hacia l a administración de entidades públicas, tal es el caso de HEC (Hauts Etudes Commerciales) con opciones en Gestión Pública y en Gestión de Empresas Públicas. En el caso de los Estados Unidos se observa una clara orientación a la formación de gerentes públicos (“public managers”) a través de programas de formación continua y de programas de maestría, estos últimos se analizarán posteriormente. En el caso canadiense, se pueden rescatar algunas líneas orientadoras del esfuerzo en formación de administradores públicos, realizados por la Escuela Nacional de Administración Pública con sede en Quebec. Esta escuela ha realizado sistemáticas actividades de perfeccionamiento, impulsando el desarrollo para adquirir nuevas actitudes, comportamientos y habilidades, sin limitarse a una transmisión de nuevos conocimientos.117 Las actividades de formación se han estructurado en programas orientados a mandos de nivel medio. Y superior. En el Cuadro 5 se presenta una clasificación de los programas de formación continua revisados en este apartado, haciendo énfasis en sus orientaciones generales.

Cuadro 5. Tipos en programas de formación continúa de gerentes públicos.

Orientación Características

Perfil orientado a la administración pública

Perfil orientado a la administración de

empresas públicas-servicios--manufactureras-

Perfil orientado a la administración de

empresas

Variable dominante de referencia

Estado (Dimensión Política, Social)

Estado > Mercado Estado < = Mercado (Dimensión Política, Social y Económica)

Mercado (Dimensión Económica)

Énfasis disciplinario en el proceso de formación

Economía, Política, Sociología, Análisis de Políticas Públicas

Economía, Política, Sociología, Tecnologías de Gestión, Planeación Estratégica

Economía, Tecnologías de Gestión, Planeación Estratégica

Instituciones: Francia

ENA IIAP HEC

Canadá ENAP

Suecia IFL. TEM

Japón JPC. ESUK ICSUW

Antigua Yugoslavia CIEP

Rumania CEPECA (Servicios Públicos)

CEPECA (Unidades Industriales)

Brasil FGV

Centroamérica ICAP

México UNAM-CIDE-ITAM INAP (Entidades Públicas) Firmas Consultoras

PADEP Cursos de Capacitación en Empresas y Organizaciones Públicas

117 “El Administrador Público y su Perfeccionamiento” Praxis 27, INAP, 1980, México. 19/08/2004 48 http://www.joseacontreras.net/

INSTITUCIONES ESTUDIADAS

ENA École National d’Administration IIAP Instituto Internacional de Administración Pública HEC Hautes Études Commerciales ENAP École National d’Administration Publique IFL Instituto Sueco de Administración ICSVW Instituto de Ciencias de Sistemas de la Universidad de Waseda CIEP Centro Internacional para Empresas Públicas CEPECA Centro de Enseñanza y Capacitación de Empresarios Públicos TEM Tecnológico en economía y Administración JPC Centro de Productividad Japonés ESUK Escuela Superior de Negocios de la Universidad de Keio FGU Fundación Getulio Vargas ICAP Instituto Centroamericano de Administración Pública UNAM Universidad Nacional Autónoma de México CIDE Centro de Investigación y Docencia Económicas ITAM Instituto Tecnológico Autónomo de México INAP Instituto Nacional de Administración Pública

D. Los programas de formación escolarizada a nivel de posgrado. Análisis de tendencias recientes

A partir de la revisión de algunos posgrados en administración pública que se podrían considerar representativos de diferentes corrientes de pensamiento, así como relevantes en sus países de origen, se observan diversas tendencias. En Estados unidos, por ejemplo, el programa en administración y Políticas Públicas de la Universidad de Columbia busca como objetivo: “formar analistas de políticas y administradores capaces de manejar la complejidad creciente y traducirla en objetivos y decisiones concretas”. Esto se pretende mediante el desarrollo de capacidades técnicas para el análisis de datos y estructuras administrativas, así como el desarrollo de una ética de servicio público y capacidades para la comunicación oral y escrita. Se observan en este programa tres grandes ejes de formación: Dirección Administrativa. Análisis de Políticas y Análisis cuantitativo. Igualmente destacan áreas sustantivas de política para la formación terminal, como: política educacional, política ambiental-científico-tecnológica, política de salud, política de asuntos internacionales, política pública y leyes, servicios sociales y política de bienestar y, finalmente, política de planeación. Urbana. Otra característica del programa mencionado es el requisito de una estadía en una agencia gubernamental.118

Otro programa norteamericano de interés es el que ofrece la Escuela de Organización y Administración de la Universidad de Yale, particularmente la Maestría en Administración Pública y Privada. Los objetivos que se plante este programa giran alrededor de una integración de la administración pública y privada a través del énfasis en la comprensión y operación de instituciones sociales. La enseñanza de técnicas analíticas y aproximaciones teóricas para la comprensión del comportamiento humano en el ámbito organizacional. Este programa hace especial énfasis en enfoques interdisciplinarios y propicia una permanente interacción entre académicos y profesionales de la administración. Una primera fase de formación con giro teórico es seguida por métodos para el análisis e intervención en instituciones. Las áreas terminales de este programa se orientan al sector público, en el que destacan: desarrollo económico urbano, negocios-gobierno-economía, impuestos y comportamiento económico, entre otros;

118 Véase Graduate Program in Public Policy and Administration, 1990. Universidad de Columbia. 19/08/2004 49 http://www.joseacontreras.net/

otra área es la de organizaciones no mercantiles, en la que se hace una revisión de políticas de salud, de instituciones culturales, organizaciones pequeñas, innovación en la administración organizacional entre otras; finalmente, en el área mercantil se ofrecen materias relacionadas con finanzas y mercadotecnia.119

Igualmente, en Estados Unidos un programa de referencia obligada es el caso de la escuela de gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard. Actualmente esta escuela ofrece dos programas de maestría: en Políticas Públicas y en Administración Pública. La diferencia entre ambos programas obedece más a las modalidades escolares y al tipo de perfil de los estudiantes que a la temática y el contenido de los mismos. La maestría en Políticas Públicas ofrece una estructura curricularmente definida y tiene por objeto formar especialistas en políticas específicas, pretendiendo integrar en el perfil de los egresados habilidades técnicas interdisciplinarias. En la tradición de esta universidad el método de casos constituye una herramienta fundamental de enseñanza. La mayor parte del contenido curricular se orienta al desarrollo de habilidades en el análisis cuantitativo para la estructuración de los problemas, manejo de datos y desagregación, así como la modelización de efectos en alternativas propuestas. Otras áreas de importancia son las relacionadas con el análisis institucional, la administración interna y externa, la administración en contexto de alta participación, la ética de servicio público y el análisis de conflicto de intereses en un contexto democrático. Este programa ofrece áreas de concentración en políticas específicas, como políticas de justicia y criminalidad, medio ambiente, gobierno y negocios, salud, trabajo, educación, asuntos internacionales, seguridad, comercio internacional, ciencia y tecnología, transporte, desarrollo económico urbano, y prensa y política gubernamental. El programa que ofrece esta misma institución en administración pública está orientado a funcionarios públicos de carrera, teniendo como requisito de admisión una experiencia profesional importante. Este programa tiene la particularidad de ser flexible permitiendo a los participantes diseñar su propio programa.120

En Canadá, uno de los programas representativos es la Maestría en Administración del Desarrollo de la Universidad de Carleton, en Ottawa. El programa pretende un enfoque interdisciplinario buscando fortalecer el conocimiento de economía, política, estudios del desarrollo, asuntos internacionales y análisis del conflicto. Destacan en este programa una combinación de cursos en técnicas; una estructura flexible del curriculum permite a los participantes diseñar un programa de acuerdo a sus intereses.121

En América Latina, la Fundación Getulio Vargas de Brasil, a través de su programa de Maestría en Administración Pública, ha sido una referencia obligada en la formación en posgrado. El objetivo actual del programa es formar en el área de conocimiento referente al análisis –diagnóstico-, gestión y evaluación de políticas públicas. El programa está estructurado en tres áreas de concentración: formulación y evaluación de políticas, organización gubernamental, y gerencia de organizaciones públicas. Destacan materias optativas como políticas públicas comparadas, análisis prospectivo, análisis organizacional de procesos decisorios, así como el estudio de políticas específicas del caso brasileño.122

En Argentina, se ha estructurado interinstitucionalmente (INAP, Universidad de Buenos Aires y Secretaría de la Función Pública) el programa de Maestría en Administración Pública que pretende una formación académico-profesional en el diseño y evaluación de políticas. El programa gira en torno a tres grandes bloques de asignaturas: formación general y teórica, metodología y técnicas, e investigación y experimentación: Algunos de los cursos a los que se está dando importancia son. tecnologías administrativas, técnicas de intervención organizacional, seminario sobre técnicas pedagógicas, reforma del Estado, política y gestión del medio ambiente.123

En relación a la experiencia mexicana se puede hacer referencia al programa de maestría en administración pública del CICE (Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.,), el cual se plantea como objetivo: “...la formación de un administrador público que, además de desarrollar

119 Véase Yale University, Yale School of Organization and Management, Master’s Degree in Public and Private Management (MPPM), 1990. 120 Véase John F. Kennedy School of Government, Harvard University, 1991. 121 Véase Master’s Program in development Administration, School of Public Administration. Carleton University, 1990. 122 Véase Mestrado en Administraçao Pública, Fundaçao Getulio Vargas, Escola Brasileira de Administraçao Pública, 1990. 123 Véase INAP-FCE, UBA –Secretaría de la Función Pública- Maestría en Administración Pública, 1990. 19/08/2004 50 http://www.joseacontreras.net/

capacidades técnicas de gestión de organizaciones y políticas públicas, adquiera una adecuada comprensión de los fines específicos del Estado en el marco de los procesos de transformación económica y social”,124 En la evolución del programa se ha insistió en mantener un equilibrio entre la orientación técnica (problem-solving orientation), y la orientación al análisis y comprensión de los grandes cambios estatales (problem-comprehension orientation). En cuanto a los contenidos curriculares, se contemplan actualmente áreas de concentración en políticas: salud, educación, pobreza, ambiente, industria y comercio, descentralización y desarrollo regional y urbano, y economía y finanzas. Dentro del os cursos básicos se hace particular énfasis en teoría de la organización, e intervención organizacional, curso que se complementa con una estadía en una organización pública. Recientemente se han incorporado cursos como Gestión Pública, Ética y Política. En cuanto a instituciones europeas, se puede mencionar la Maestría en gestión y Administración Pública del Instituto de ciencias administrativas de la Universidad de Amberes, en Bélgica, la cual pretende un alto grado de especialización en áreas como salud pública, desarrollo rural, comercio internacional y empresas trasnacionales; igualmente se ofrecen otras áreas terminales como sector transporte, energía, medio ambiente, pequeña y mediana industria.125

Para el caso de gran Bretaña es interesante analizar el programa de Maestría en Administración del desarrollo, de reciente creación en la Universidad de Birmingham, el cual pretende formar directivos de ministerios estatales, de gobiernos locales, de empresas públicas, de agencias de desarrollo gubernamentales y para cualquier tipo de organización relacionada con problemas de desarrollo. Igualmente se orienta a formar académicos para tareas de investigación. En este programa destacan materias como métodos para el análisis de proceso de la política pública, sistemas locales de administración, estrategias para el desarrollo urbano y local y modelos comparados de gestión local, entre otras. La especialización en cualquiera de estas áreas constituye la parte terminal del programa.126

A partir de este breve análisis se observan algunas tendencias definidas: a) Por una parte la especialización sectorial (salud, educación, ecología, etc.) aparece como una

tendencia dominante en los programas analizados. Esto significaría que además de ser dominante el enfoque de políticas públicas, la orientación es hacia el estudio de políticas específicas.

b) Otra tendencia que se observa en algunos de los programas es la integración de los ámbitos públicos y privado, dando a la formación en administración un carácter general y reconociendo que en el escenario actual ambos universos presentan problemáticas y técnicas similares (aspectos ecológicos, culturales, y éticos, por ejemplo, antes propios del sector público y que ahora son relevantes en la agenda del sector privado; y aspectos de eficiencia y optimización de recursos, propios de empresas privadas, a hora críticos en la agenda del sector público).

c) Por otra parte, se observan tendencias a equilibrar el perfil profesional y académico del egresado, es decir, que si bien se reconoce la necesidad de desarrollar habilidades directivas y gerenciales para la toma de decisiones, también se reconoce que el egresado debe desarrollar capacidades para la investigación y la formación, reconociendo de esta forma que los posgrados en administración pública deben cubrir necesidades de instrucción de formadores.

d) Finalmente, se observa que si bien el estudio de las políticas públicas es el eje central de la formación, esto se hace con una perspectiva interdisciplinaria. Podría decirse que la enseñanza en administración pública se estructura cada vez más a partir de la agenda de gobierno, es decir, de problemas o asuntos d e gobierno (salud, pobreza, ecología, comercio, etc.), los cuales se presentan en una realidad compleja e interdisciplinaria, abandonándose así el modelo tradicional de estructuras curriculares rígidas con disciplinas o materias de conocimiento (derecho, sociología, economía, etc.), enfoque que dejaba al estudiante la responsabilidad de integrar conocimientos y aplicarlos a una realidad a una realidad que o siempre se presentaba estructurada y clara. Podría decirse que esta nueva orientación es representativa del modelo de la gerencia o gestión pública enfocada la resolución de problemas (problem solving oriented).

124 División de Administración Pública, “Maestría en Administración Pública”, CIDE, 1994. México. 125 Véase Master en Gestión et Administration Publiques, Belgique, Institut des Sciences Administratives, Uiversiteit Antwerpen, 1990. 126 Véase Master of social Science in development Administration, University of Birmingham; 1991. 19/08/2004 51 http://www.joseacontreras.net/

En el siguiente apartado se sugiere una reflexión prospectiva de la formación de administradores públicos, así como de los dilemas a los que se debe enfrentar en la actualidad el diseño curricular.

E. Los dilemas de la formación. una reflexión prospectiva Sin Pretender una reflexión prospectiva completa o acabada sobre el fenómeno de la administración pública, cabría al menos puntualizar algunos hechos derivados de escenarios viables, que inducirían a un replanteamiento de los contenidos y estructuras curriculares. En otros trabajos,127 se ha intentado profundizar la reflexión en términos de escenarios posibles para la administración pública hasta el año 2000; igualmente, se ha pretendido caracterizar sobre todo las variables que deberán tomarse en cuenta y su impacto en la fisonomía de las organizaciones públicas.128 En este apartado se retomarán sólo algunas ideas de referencia sin desarrollarlas en detalle. En el ámbito económico son claras las tendencias a la formación de bloques regionales integrados comercial y productivamente, este fenómeno denominado globalización, impulsa inevitablemente al desvanecimiento de las fronteras nacionales. Los intercambios y la integración se van ampliando a aspectos de tipo político, social, cultural y, evidentemente también, de la administración pública que ha venido observando alteraciones en las funciones y estructuras del aparato estatal. Es obvio que las funciones de coordinación con organismos internacionales se intensificarán, así como con otros gobiernos. Igualmente, parece que las estructuras estatales evolucionarán en gran parte hacia instancias bilaterales o multilaterales, donde la racionalidad del proyecto surge de la interacción con otros gobiernos y agencias, incluso multinacionales. Este primer aspecto rompe con la idea de una administración pública limitada al ámbito nacional.129

Otro aspecto de gran relevancia en lo económico está dado por el repliegue del Estado en actividades de participación directa,130 lo cual replantea el papel, alcances y orientación de la administración pública. En este sentido, la administración pública evolucionaría más hacia un aparto de conducción y articulación de esfuerzos gubernamentales y no gubernamentales, haciendo de la coordinación y negociación su actividad estratégica, y no más del ejecución directa de todo tipo de iniciativas estatales. Este hecho rompe con el supuesto de una administración pública vertical, grande, monolítica y planificadora. En lo político, las tendencias a la democratización parecen ser las tendencias dominantes de fin de siglo. No sólo a la idea de sistemas democráticos por la vía electoral sino, como se comentó en el primer capítulo, a sistemas que recuperan el ámbito público como un ámbito de participación directa y permanente de la sociedad. Las políticas públicas y la gestión de organizaciones públicas dejan por lo tanto de ser un ámbito exclusivo del estado para pasar a ser el nudo de la relación Estado-sociedad.131 Esta tendencia cuestiona el supuesto de que la administración pública se refiere exclusivamente a lo estatal. En lo referente a lo social, el mundo contemporáneo vive intensos procesos de transformación; si bien en lo económico se dan procesos de integración, en lo social se dan procesos de regionalización y atomización, surgen identidades culturales, étnicas y religiosas con una gran intensidad. La pluralidad se manifiesta cada vez más en el cuerpo social, con la variante de que se trata de una pluralidad que exige espacios de participación en las decisiones públicas y representación en la vida social. El Estado, en este escenario, sólo logra ser legítimo en la medida en que logra consensos y abre espacios a las regiones, asociaciones, comunidades, etc. Esta idea cuestiona el supuesto de que la administración pública se compone de organizaciones del gobierno y asienta que en adelante debe incorporar instancias no gubernamentales como parte de su estructura administrativa y de acción institucional.

127 M. Cardozo y G. Sansón, “La formación de los administradores públicos. Experiencias y estrategias futuras”, ponencia presentada en

Coloquio Internacional, Modelos Organizacionales para América Latina, México, CIDE-IAM-HEC, 1991. 128 Arellano, Cabrero y Párraga, “Prospectiva y Administración Pública. Contribuciones y Límites”, mimeo, CIDE, 1991. 129 Sobre este punto es importante observar el caso europeo en el cual se consolida cada vez más el nivel supranacional de la Comisión de la

Comunidad Europea, con el que interactúan las administraciones nacionales. Es previsible que otros procesos de integración económica –como el TLC- poco a poco vaya construyendo, de facto, este nivel supranacional.

130 Véase E. Cabrero, “Análisis del repliegue estatal en el sector industrial mexicano”, RAP,. NÚM. 73, México, INAP. 131 Esta concepción de lo público se puede analizar con detalle en Arellano y Cabrero, “¿Empresa pública o estatal? La reconceptualización

de lo público en el Estado estratega”, en: Gestión y Estrategia, núm. 1, 1991, UAM-Azcapotzalco. 19/08/2004 52 http://www.joseacontreras.net/

En otro nivel de análisis, se debe reconocer la creciente importancia de los aspectos relativos a la modernización tecnológica, que pasan a ser una preocupación de la administración pública dado que este elemento condiciona las posibilidades de una inserción oportuna en el nuevo escenario económico mundial. Igualmente, los aspectos ecológicos y ambientales adquieren una gran importancia y se transforman en preocupaciones prioritarias y permanentes de la sociedad y de la administración pública. La salud y la educación, si bien siempre han estado presentes en la agenda gubernamental, parece que cada vez más se presentan en relación con mínimos de bienestar y en relación con la lucha contra la pobreza, pero ahora, a diferencia de etapas anteriores, las políticas sociales se focalizan a poblaciones meta con objetivos muy precisos. Por otra parte las relaciones comerciales abren un espacio amplio para la negociación, articulación de consensos y acuerdos internacionales, acciones en las que la administración pública adquiere una nueva dimensión. Igualmente el ordenamiento urbano y la descentralización requieren cada vez más de acciones concertadas entre la administración pública y organizaciones no gubernamentales. Los elementos tanto generales como particulares anteriormente analizados sugieren cambios profundos en programas de posgrado en administración pública. Un primer punto se relaciona con los objetivos. Parecería necesario transitar de programas que buscan la formación de profesionales que ejecutan planes gubernamentales (visión tradicional del administrador público) a la formación de directivos o gerente públicos que hacen de la capacidad emprendedora y de interlocución con agentes no gubernamentales la función primordial del gobierno. Esto significa reorientar los programas de formación de una administración estatista a una auténtica administración pública, sin que esto signifique dejar la formación técnico-administrativa de lado, por el contrario, habrá que intensificarla pero con una orientación hacia la cogestión Estado-sociedad, superando así el enfoque normativo-piramidal que ha influido en la mayoría de los programas. Por otra parte, en lo referente al método pedagógico, se insiste en la necesidad de desarrollar una capacidad crítica y creativa en el participante que le permite desarrollar habilidades para la evaluación objetiva de situaciones y la generación de soluciones originales, dado que la realidad compleja que enfrentará no será estructurada ni tendrá soluciones óptimas, sólo satisfactorias. Cabe decir que en muchos programas en administración pública se ha insistido en una visión crítica de la realidad, sin embargo esta visión ha sido transmitida dogmáticamente, lo que no ha desarrollado una verdadera capacidad crítica ni creativa en el estudiante. Sobre las estrategias pedagógicas en la formación del nuevo gerente público se propone un análisis en el siguiente capítulo.


IV. Análisis conceptual del perfil del gerente público A. Hacia una formación específica para gerentes públicos

Tradicionalmente los programas de formación de gerentes públicos han mostrado claramente la compleja naturaleza de la lógica estatal y empresarial en contraposición. Por una parte se encuentran perfile se formación con un evidente sesgo empresarial y por otra, perfiles prácticamente generalizados en la administración pública que no siempre establecen diferencias entre los ámbitos sectoriales y por tipo de organización. Ambas tendencias contienen supuestos básicos acerca de la naturaleza del as organizaciones públicas y, a partir de ello, la elección del a variable determinante: el mercado o el Estado. Cuando se reconoce como la variable determinante el mercado, el perfil de formación se estructura alrededor de la naturaleza del sector de actividad empresarial y las decisiones asociadas a la dinámica mercantil como son. precio, financiamiento, producción, recuperación de inversión, eficiencia económico-financiera, etc. Esta concepción implica de una forma natural la búsqueda de perfiles de formación indiferenciados de la administración de empresas. Cuando por el contrario, se asume como la variable fundamental el Estado, el perfil de formación se estructura alrededor de la naturaleza estatal de las organizaciones y de los referentes necesarios desde perspectiva, como son: la dinámica política, el impacto social, la vinculación y funcionalidad con ciertas políticas económicas, la institucionalización de la organización en la estructura administrativa estatal, el logro de su misión estratégica estatal, etc. Esta concepción sugiere, más bien, una formación global comprensiva de la dinámica de los procesos y del aparato estatal en su conjunto. Si bien tradicionalmente se habían observado estas dos tendencias radicalmente diferentes, en la actualidad poco a poco van surgiendo tendencias intermedias; esto debido ala complejidad de las situaciones que se han venido presentando en la gestión de organizaciones y políticas públicas.

1. Marco analítico de decisiones en las organizaciones públicas Para establecer un marco analítico de referencia del perfil de gerentes públicos se puede partir del campo decisiorio dentro del cual se enmarca la acción en una organización pública: a) Dimensión económica. Es aquella dinámica relacionada con el mercado y sus variables como son.

evolución sectorial, productividad, precios, tecnológica, eficiencia económico-financiera, eficiencia administrativa, etc. en esta dimensión, surgen las estrategias económicas, financieras y tecnológicas de la organización, es decir, estrategias orientadas a la sobrevivencia en un sector y en un mercado.

b) Dimensión Política: Es la dinámica relacionada con el sistema político-administrativo estatal como son. apoyos, alianzas, coaliciones, espacios decisorios, influencias, conflictos, capacidad y oportunidad de negociación, etc. Aquí surgen las estrategias “relacionales” de la organización, es decir, el manejo de estos apoyos, compromisos y alianzas con otras instancias de la administración y/o con organismos no gubernamentales del contexto.

c) Dimensión Social: Aquella dinámica relacionada con el impacto de la acción de una determinada entidad en la sociedad. Esto es, la función de legitimación, de integración con el público usuario y con los grupos directamente beneficiados o perjudicados por la acción de la organización: esto es, estrategias de tipo social, de legitimación y de institucionalización.

Cada una de las dimensiones señaladas da lugar a una serie de demandas hacia las organizaciones públicas que tomarán, una vez procesadas, la forma de objetivos y de una estrategia global que los conjunte aun cuando no necesariamente sean congruente so compatibles entre sí. Dada la dificultad de este proceso, el grupo directivo puede asumir una visión parcial focalizando su acción en alguna de las dimensiones, lo cual da lugar a sesgos; o bien, puede asumir una “visión integral” (estrategia mixta), que conjunte un análisis multidimensional [Ilustración 2]


Ilustración 2. Marco Analítico de Decisiones en las Organizaciones Públicas

Dimensiónpolítica

Focalización a la dinámica económica y mercantil de la acción organizacional

Estrategia relacional

Visión integral (estrategia mixta)

Estrategia mercantil

Dimensión económica

Focalización a la dinámica política de la acción gubernamental

Estrategia social

Dimensiónsocial

Focalización a la imagen pública e institucional en el contexto

El marco analítico propuesto es de interés dado que somete a los perfiles de formación aun análisis de acuerdo al énfasis de la orientación de los programas y por lo tanto al tipo de visión que se intenta que asimile el gerente público. La dimensión económica sugiere un primer conjunto de prerrequisito en el perfil, relacionados con el conocimiento, el referencial teórico, la capacidad analítica, y decisoria, para conducir una organización sujeta a una determinada dinámica sectorial, mercantil y tecnológica. Todo lo anterior mediante la aplicación de una estructura orgánica, financiera, y productiva, que permita el logro de los objetivos esenciales, con una visión empresaria, como son la suficiencia, la competitividad y la regeneración de recursos de subsistencia que posibiliten el crecimiento y la consolidación en un sistema económico. El dominio de aspectos técnicos de la gestión aparece como el prerrequisito fundamental. La dimensión política, por su parte, da lugar a prerrequisitos de comprensión, análisis y desarrollo de habilidades en la dinámica de los procesos políticos originados al interior de una estructura de poder compleja que establece redes de dependencia entre instituciones del sector público y fuera de él. Las organizaciones públicas son entes sujetos a la capacidad de negociación de su grupo directivo vis á vis las instancias de autorización, concertación y financiamiento del sector centra.132 Otros estudios, han mostrado que la dinámica de dependencia y dominación en la estructura de poder en organizaciones

132 Véase los trabajos de Zysman, J. “L’industrie française entre l’état et le marché”, ed. Bonnel, Francia,, 1982; Mazzolini, R., “Government

Controlled Enterprises”, John Wiley & Sons, 1979, y Cabrero, E. “Procesos decisorios y estructura de poder en la empresa pública” Empresa Pública, vol. 1, núm., 2 CIDE, 1986, México.


públicas, es el factor clave en la definición de estrategias, y que la capacidad de relación y manejo político de los gerentes públicos es determinante para los apoyos estatales que se puedan obtener. Finalmente, la dimensión social sugiere prerrequisitos relacionados con la comprensión, análisis e interpretación, de los procesos sociales, culturales y su representación o manifestación en comportamientos, opiniones y precondicionamientos. La receptividad o rechazo de los grupos sociales a los bienes y servicios que ofrece una organización pública, y su grado de identificación con dicha institución, son aspectos que deberán dar lugar a detallados análisis para detectar las variables de incidencia, en el impacto social de la acción organizacional. Todos estos prerrequisitos en conjunto conformarían el perfil del gerente público; sin embargo, como ya se ha señalado, dan lugar a diversos tipos de programas de formación con énfasis particulares.

B. Los niveles pedagógicos del proceso enseñanza-aprendizaje Tradicionalmente en la mayor parte de los programas de formación para gerentes públicos, se observa una indiferencia acerca de las características específicas de la población participante en los programas, es decir, un supuesto de homogeneidad en los participantes lo cual supone en última instancia no reconocer diversos tipos de organizaciones ni mucho menos diferentes estatus y roles que el gerente público puede desempeñar al interior de la estructura decisoria. Este reduccionismo no permite por lo tanto, desagregar al detalle una tipificación de perfiles particulares dentro del universo de gerentes públicos y, consecuentemente, tampoco una capacidad de diseño de objetivos pedagógicos ad hoc a diferentes circunstancias. Difícilmente se puede admitir un “perfil único” de gerentes públicos; tan diversos serán los perfiles como organizaciones existentes; sin embargo, para simplificación del análisis se debería aceptar al menos, que el tipo de decisiones a las que se enfrenta un decisor, y el nivel de influencia y autoridad pueden marcar diferencias cuantitativas que deberán reflejarse en programas de formación. Los conceptos de estatus y rol ayudan a identificar la incidencia en los procesos decisorios y en la estructura de poder de los actores en una organización. Esto incide en la diferente percepción de los individuos, en procesos y mecanismos diferenciados, en la interpretación de los hechos y en patrones de conducta condicionados por la posición organizacional.133 El estatus y el rol son por tanto, variables determinantes en el proceso de formación de gerentes públicos dado que obligan a diferenciar las características pedagógicas del proceso enseñanza-aprendizaje.

1. Niveles decisorios del gerente público En primer término se requiere establecer diferencias de niveles decisorios entre participantes: a) Nivel Operativo: Comprende decisiones caracterizadas por un horizonte reducido en el tiempo (corto

plazo), que se inscriben en procesos programables y generalmente susceptibles de cuantificación. La característica fundamental es que las premisas decisorias son perfectamente claras y el libre criterio para el decisor se circunscribe al ámbito de su capacidad técnica. Aquí la capacidad de aplicación adecuada de conocimientos es fundamental. Además, es un nivel decisorio orientado al prerrequisito organizacional de la eficiencia.-

b) Nivel Ejecutivo o de Coordinación: Decisiones caracterizadas por la referencia no tanto a programas específicos sino a políticas institucionales que aunque se constituyen en premisas decisorias requieren de una aplicación de criterio respecto a la funcionalidad global para la organización. Por ello es determinante la capacidad analítica para conjuntar y relacionar procesos en vías del logro de objetivos organizacionales. Sin que los problemas de eficiencia dejen de ser una preocupación de este nivel decisorio, la eficacia organizacional aparece como un prerrequisito fundamental.

c) Nivel Estratégico: Decisiones situadas en un horizonte amplio (largo plazo) dentro de la evolución y el devenir de una organización. En este nivel existe la necesidad de referir las situaciones presentes a su impacto futuro dada una proyección del comportamiento de la organización y de su entorno. Existen premisas decisorias a partir de la misión estratégica del a organización, sin embargo éstas

133 Al respecto véase Maynitz, R., “Sociología de la Organización” (c. 1963) Ed. Alianza Universidad 1972, España; Caplow, T. “Principles of

Organization” Harcourt Brace and World Inc. New Jersey 1964, U.S.A. 19/08/2004 56 http://www.joseacontreras.net/

deberán ser reinterpretadas constantemente y rediseñadas si la dinámica contextual así lo requiere. Las capacidades de análisis y globalización de los hechos observados así como de evaluación y síntesis de los mismos son fundamentales en este nivel decisorio. En este nivel se orienta la acción al prerrequisito de la sobrevivencia organizacional en la dinámica del contexto, así como al logro de la misión institucional.

A partir de la descripción anterior cabe cuestionar la validez de programas de formación dirigidos indistintamente a funcionarios de cualquier nivel en una organización pública, pues todo proceso pedagógico supone la posibilidad de un cambio en la conducta del participante a través la experiencia educativa. Cada uno de los niveles mencionados requiere de una estrategia y de objetivos pedagógicos diferente en los programas de formación. Además, la orientación del proceso, es decir la focalización del cambio buscado se puede dar dentro de diferentes dimensiones que desarrollen capacidades, aptitudes y/o actitudes. El desarrollo de capacidades o habilidades se da en una dimensión cognoscitiva del proceso en la cual lo importante es el aprendizaje de conceptos, técnicas y su correcta aplicación. Esta orientación en el proceso corresponde al tipo de capacidades necesarias en el nivel decisorio operativo analizado anteriormente. Por otra parte, el desarrollo de aptitudes va más allá de la simple transmisión de conocimientos situándose en una dimensión formativa dentro del proceso. Esta dimensión se caracteriza por incluir elementos que buscan incidir en los criterios de análisis del individuo, su capacidad innovativa y de adaptación. Como orientación pedagógica establece correspondencia con el nivel decisorio ejecutivo o coordinador. Finalmente, el desarrollo de actitudes contempla incluso la dimensión afectiva dentro del proceso pedagógico: esto incluye el manejo de símbolos, procesos de identificación en torno a los sistemas de valores y los patrones culturales. El desarrollo global de capacidades, de transformación crítica, de síntesis y evaluación, son aspectos que el individuo interioriza a nivel de la personalidad. Esta orientación pedagógica corresponde a los procesos decisorios estratégicos. Los objetivos pedagógicos específicos en cada nivel se sugieren a partir de la taxonomía propuesta por Bloom,134 aún cuando cabe señalar, que dicha taxonomía es utilizada para fines de clarificación conceptual y no porque consideremos que el proceso pedagógico se dé necesariamente por fases rígidamente secuenciadas.

2. Grados de complejidad del proceso pedagógico

1) Conocimiento: conductas

Codedivpropú

134 19/0

CO

M

2) Comprensión: conductas de explicación conceptual, distinguiendo, ilustrando. 3) Aplicación: resolución de práctica

PLE

JIDA

D

4) Análisis: diferenciar elementos de una estructura de conocimiento, explicando relaciones existentes entre ellos, identificación, inferencia.

5) Síntesis: conducta de integración de globalidades a partir de elementos dispersos, innovación, desarrollos originales, conclusiones.

6) Evaluación: capacidad para emitir juicios y críticas metodológicas sobre trabajos, modelo, procedimientos, métodos, justificación, etc. +

n el objeto de sintetizar las relaciones y correspondencias entre orientación pedagógica, dimensión l aprendizaje y objetivos pedagógicos, con los niveles decisorios en los cuales se desempañan los ersos grupos de gerentes públicos, se propone el Cuadro 6 de análisis de los niveles pedagógicos de gramas de formación. Particularmente en una perspectiva de modernización de la acción del gerente

blico, cabe añadir también una referencia al nivel de análisis del proceso modernizador.

Bloom, B. S., “Taxonomie des objectifs pédagogiques”, Montreal, Education Nouvelle, 1969, Canadá.

8/2004 57 http://www.joseacontreras.net/

Cuadro 6. Niveles pedagógicos en la formación de gerentes públicos en el proceso modernizador

Nivel de análisis del proceso

modernizador

Nivel decisorio del participante

Orientación pedagógica

Dimensión del aprendizaje

Objetivos pedagógicos

Complejidad del proceso

pedagógico

Orientado a la eficiencia Operativo Desarrollo de

capacidades Cognoscitiva Conocimiento Comprensión Aplicación

Baja

Orientado a la eficacia Coordinador Desarrollo de

aptitudes Formativa Análisis Síntesis Media

Orientado a la legitimidad Estratégico Desarrollo de

actitudes Afectiva Evaluación Alta

C. Las metodologías del proceso enseñanza-aprendizaje Los que se han denominado métodos pasivos o tradicionales de enseñanza han mostrado sus inconvenientes sobre todo a nivel de la formación en disciplinas administrativas.135 Varios autores plantean sus límites en el nivel de complejidad pedagógica que requeriría el cambio de aptitudes y actitudes en los sujetos centrales del proceso pedagógico. A partir del agotamiento del modelo pedagógico tradicional se ha propuesto la incorporación de métodos participativos como una alternativa para incidir en el desarrollo de capacidades personales en los participantes. El interés que ofrecen tales métodos sobre todo en los procesos de enseñanza de la gestión, consiste en la posibilidad de una mayor implicación individual y activa, lo cual parece tener efectos positivos tanto en el desarrollo de la personalidad (capacidad de percepción de situaciones, de negociación, de creatividad, etc.) como en la concretización que adquieren los conceptos teóricos al enfrentarse a situaciones de simulación, discusión e intercambio: sin embargo, tales métodos participativos presentan una eficiencia relativa, pues no necesariamente lograr una participación activa significa aprendizaje.136

Si bien los métodos participativos coadyuvan a obtener una modificación real del comportamiento y a desarrollar capacidades individuales, presentan dificultades a nivel de los mecanismos de control de los resultados. Por ello no se puede afirmar que su incorporación es necesaria y eficaz en sí misma. Todo dependerá de la capacidad de evaluación y control de los mismos que posean las instituciones que los adoptan en sus programas de formación. Entre los métodos participativos propuestos más difundidos en las escuelas de administración, que han surgido dentro del proceso de innovación de tecnología educativa, se encuentran la metodología de casos y los modelos de simulación. Ambos métodos han tenido un desarrollo creciente a partir de su creación en universidades americanas (Harvard principalmente), y su adopción es automática en muchas instituciones sin preocuparse en ningún momento por el problema de la evaluación de las conductas adquiridas. Los esfuerzos experimentales de evaluación realizados en dichos métodos,137 se han encontrado ante la imposibilidad de lograrlo debido, principalmente, al hecho de que su uso se ejerce sin una suficiente reflexión a nivel de los objetivos pedagógicos buscados, ni del grado de abstracción de los mismos. Algunos autores, han sugerido la importancia del esfuerzo de evaluación ya que la selección de un medio pedagógico debería ser coherente a un objetivo de la formación establecido. Cabe mencionar que los modelos de simulación, los cuales permiten una gran amplitud de opciones, además de “ensayos”, observando el impacto –en el público, el mercado, el entorno, y la propia organización-, de decisiones tomadas por el participante; no han sido suficientemente desarrollados en muchos países debido, fundamentalmente, al descuido de la investigación como motor básico de la formación.

135 Métodos “afirmativos” según Bazin, R. “Le choix des méthodes”, tomado de “Organiser les sessions de formation”, ed. ES:F: Francia.

Véase también Bloom, B. pp. cit.; Landsheere “Definir les objectifs de l’education”, ed. Puf, 1976, Francia; Pocztar, J. “La définition des objectifs pedagogiques”, ed. ¿Qué estrategia adoptar?” Documento de Trabajo núm. 5 CIDE, 1983, México.

136 Respecto al a relación aprendizaje-participación véase: Landsheere, op. cit. 137 Nioche, J. P., “Por un bon usage de l’expérimentalisme dans l’evaluation des méthodes pédgogiques: l’example des jeux de simulation”,

Enseignement et Gestion, núm 2, 1977, FNEGE, Francia, Véanse también las investigaciones emprendidas por McKenney, Moore y Anderson citadas por el autor mencionado.


Otro método propuesto son los llamados grupos de discusión, experiencias que han ofrecido una gran riqueza con lo relacionado a la asimilación y utilización de conceptos teóricos por parte de los participantes así como al desarrollo de una capacidad crítica. Sin embargo el método presenta el inconveniente de requerir de un grupo de profesores altamente clasificados que jueguen el rol de coordinadores de grupos. Además dicho método presenta, al igual que los anteriores, dificultades para la evaluación de eficiencia. Es evidente que los métodos participativos, presentan una gran riqueza potencial para la formación de gerentes públicos, pero su adopción, no dará automáticamente los resultados esperados. La utilidad y eficiencia de los métodos pedagógicos, depende también de su adecuada orientación hacia los diferentes niveles de gerentes públicos participantes. En el Cuadro 7, se muestra la correspondencia ente métodos pedagógicos y el nivel decisorio de gerentes públicos y algunos temas de cursos característicos. Igualmente se hace una referencia al nivel de análisis del proceso modernizador en el que se ubicaría cada esfuerzo pedagógico. Cuadro 7. Adecuación entre métodos pedagógicos y características de los participantes en el

contexto de la modernización

Nivel de decisorio del participante

Método pedagógico Tipos de cursos Nivel de proceso modernizador

Operativo

Tradicional Participativo + Modelos de simulación + Ejercicios de aplicación

+ Técnicas de evaluación financiera + Presupuestación + Control de inventarios + Evaluaciones de proyectos + Sistemas de costos + Investigación de mercados + Administración de materiales + Sistemas de calidad

Eficiencia

Ejecutivo

Participativo + Modelo de simulación + Método de casos +Grupos de discusión +Juegos de roles

+ Teoría de la decisión + Gestión financiera + Administración de personal + Comercialización + Dinámica de grupos + Desarrollo organizacional + Gestión tecnológica + Teoría de la organización + Análisis y evaluación de políticas

Eficacia

Estratégico

Participativo + Grupos de discusión + Métodos de casos + Foros de análisis + Modelo de simulación

+ Ética y política + Administración pública + Liderazgo y dirección + Control y evaluación de la gestión + Análisis político + Planeación estratégica + Políticas públicas + Comunicación social

Legitimidad institucional

El análisis conceptual del perfil del gerente público que esta aquí se ha propuesto brindar un marco de referencia a partir de cual deberá ser analizada la realidad del perfil, la trayectoria, y los esfuerzos de formación de gerentes públicos en un contexto específico de modernización. En el análisis que se presenta en el próximo capítulo se hace una aproximación a la compleja realidad en que se mueve un gerente público en el ámbito mexicano.


V. Diagnóstico del perfil y trayectoria del gerente de empresas públicas en México, un estudio de caso A. Metodología y alcances del diagnóstico

En este capítulo se presentan los resultados que arrojó un estudio sobre perfil y trayectoria de gerentes de empresas públicas en México. Este estudio se llevó a trayectoria entre 1987-1990, periodo en el que las tendencias se mantuvieron en las organizaciones estudiadas. Cabe señalar que lagunas de las empresas públicas en ese momento analizadas, tiempo después fueron privatizadas o liquidadas, sin embargo, las observaciones se toman como representativas del perfil de gerentes públicos en la medida que se trataba de organizaciones públicas en el momento del análisis

1. Orientación de la investigación La investigación se orientó fundamentalmente a conocer dos aspectos:

a) La trayectoria profesional Esta categoría se considera determinante para entender la lógica en los “itinerarios” de desarrollo profesional de los gerentes públicos. Su propósito, es detectar las variables más relevantes en dicha trayectoria, como pueden ser: la antigüedad en la empresa, en el sector paraestatal o en el sector público; las vías de acceso, es decir, sector público, privado, social y/o académico, los cargos de elección popular ocupados y la pertenencia a organizaciones profesionales o gremiales. Cada uno de estos elementos de información permite configurar diversos circuitos que caracterizan la trayectoria profesional del grupo de gerentes públicos analizado.

b) El perfil de formación profesional Esta categoría permite tener una idea de los niveles de escolaridad de los encuestados, así como de las instituciones académicas donde realizaron sus estudios. La información es de gran relevancia como indicativa del perfil de gerentes públicos dado que de acuerdo al tipo de formación y a las características de la institución de origen, se derivan las orientaciones profesionales. Los aspectos mencionados fueron desagregados en información solicitada y en preguntas elaboradas que constituyeron la guía de entrevistas para la encuesta aplicada, (la cual se reproduce íntegramente como un anexo de este trabajo). El planteamiento metodológico de base para la investigación, consistió en orientar la obtención de la información mediante entrevistas personales que permitieran un verdadero diálogo con los encuestados. Se desechó el método de cuestionario –por cierto muy utilizado en este tipo de investigaciones- debido a la alta probabilidad de que fuera respondido por algún auxiliar del individuo objeto del estudio. Particularmente en el caso de mandos medios y superior de empresas públicas, se corre el riego de que un cuestionario no llegue a su destino a causa de las políticas de aligeramiento del papeleo burocrático que en ocasiones desborda a los directivos. Se consideró más conveniente diseñar una guía de entrevista (véase anexo) a realizar personalmente, lo cual, posibilitó establecer un diálogo directo que permitió un intercambio amplio entre sujeto entrevista y encuestador. La guía de entrevista se caracteriza por no constituir un mecanismo rígido de colecta de información, ciertamente contiene preguntas directas pero son de carácter abierto en su mayoría; en algunos casos se plantearon preguntas estratificadas con el fin de centrar la atención del individuo sobre algunos aspectos particulares que revestían información prioritaria en el estudio, sin embargo cada pregunta tenía no tanto el objeto de obtener un dato son más bien el de evocar un discurso por parte del entrevistado. La técnica de la entrevista semiabierta permite focalizar el objeto de la entrevista pero igualmente activar mecanismos de asociación; evocación y manifestación de creencias y sentimientos mediante la libertad del discurso por parte del entrevistado: este aspecto es de capital importancia para un estudio de este tipo, dado que el gerente público mexicano inmerso en la dinámica política del aparato estatal, sujeto a compromisos y a la imagen de su propio rol político e ideológico, adopta generalmente una actitud de cautela y crea un “cerco de protección” para no entrar en terrenos comprometedores, esto o se refiere a que se niegue a comentar algunos aspectos, sino más bien a no abordarlos abierta y francamente, es 19/08/2004 60 http://www.joseacontreras.net/

decir, que tiende a reproducir el “discurso oficial”. La entrevista semiabierta permite en principio que la evocación libre de idea aligere, a través del tiempo de duración de la entrevista, y del clima de la misma, las tensiones internas en cuanto al tratamiento de ciertos temas.

Cuadro 8. Composición de la muestra por tipo de empresa

Tipo de Empresa Monopolio de Servicios Monopolio Industrial Manufacturera en Competencia

% del total de entrevistas 54.2% 25.3% 20.5%

Se realizaron 67 entrevistas138 todas ellas dirigidas a directivos de empresas públicas aun cuando se desagregaron niveles decisorios al interior de la categoría “directivos” de empresas públicas (en adelante EP). En cuanto ala composición de la muestra se trató de mantener un equilibrio entre tipo de empresa, tamaños y niveles de decisión de los encuestados (Cuadros 8 y 9), sin embargo, debe reconocerse que debido a las restricciones del estudio, solo se analizaron empresas ubicadas en la zona metropolitana de la capital del país, además en ocasiones, por la apretada agenda de los directivos de algunas EP que formaban parte inicial de la muestra, se debieron cancelar las entrevistas no pudiendo formar parte de la investigación. Por último, debe igualmente reconocerse que se seleccionaron algunas empresas por la facilidad de acceso. Las empresas públicas consideradas en la investigación se enlistan en anexo.

Cuadro 9. Composición de la muestra por nivel de decisión de los directivos

Nivel Decisional Operativo Ejecutivo/Coordinador Estratégico

% del total de entrevistas 31.3% 39.9% 28.9%

B. Trayectoria profesional El primer aspecto abordado en la investigación fue el análisis de trayectoria profesional, donde particularmente se buscó información sobre antigüedad, vías de acceso, e itinerarios profesionales. En cuanto a la antigüedad se consideró de interés referirla al sector público, al sector paraestatal, a la empresa y al cargo. En el capítulo III se muestran las tendencias en antigüedad que los gerentes públicos encuestados tienen en el sector público. Es evidente a partir de los resultados observados, que los gerentes públicos encuestados tienen una antigüedad considerable en el sector público (82% cinco años o más dentro del sector), lo cual sugiere que su capacidad para entender la dinámica del sector público y la lógica estatal, está suficientemente desarrollado, es decir, no se desconoce la compleja estructura y el funcionamiento de la administración

Cuadro 10. Antigüedad en el Sector Público

Rango (años) 0-2 2-5 5-9 9-15 Más de 15 Totales

Cantidad absoluta 2 10 12 19 24 67

Porcentaje 2.98 14.92 17.91 28.35 35.84 100%

Es interesante observar además la importancia de la antigüedad en el sector público, en la trayectoria de ascenso dentro de la empresa pública. Como se muestra en el Cuadro 11, el total de directivos a nivel estratégico tienen una antigüedad mayor a los cinco años; 78% mayor a nueve años; y 56% mayor a los 15 años. Este dato claramente revela la necesidad de “hacer méritos” para acceder ala cúpula de

138 El tamaño de la muestra se consideró significativo a un nivel de confiabilidad del 90%. 19/08/2004 61 http://www.joseacontreras.net/

las EP, sugiere un dominio absoluto de la variable experiencia sobre cualquier otra, aunque cabe mencionar que la variable antigüedad no solo da experiencia sino también oportunidad de construir toda una infraestructura de relaciones, apoyos y compromisos. Por otra parte, se encontró una mayor posibilidad de acceso sin altas cuotas de antigüedad para niveles operativos (28.5% con antigüedad menor a los cinco años).

Cuadro 11. Antigüedad en el sector público por niveles de decisión

Rango (años)

0-2 2-5 5-9 9-15 Más de 15 Totales

Nivel Operativo 9.52 19.05 4.77 42.86 23.80 100%

Nivel Ejecutivo 0 21.42 25.00 21.43 32.15 100%

Nivel Estratégico 0 0 22.23 22.22 55.55 100%

Casi el 50% de la población analizada tenía una antigüedad menor de cinco años en el sector paraestatal. Dato que contrasta con el 82% (Cuadro 10) de antigüedad mayor a cinco años en el sector público. Esta información permite detectar por una parte los niveles de movilidad entre sector central y paraestatal, lo cual será revisado en detalle en el análisis de itinerarios profesionales, y por otra, plantea la relativamente incipiente alternativa de hacer carrera exclusivamente en el sector paraestatal (carrera de empresario público), cuestión que también será analizada posteriormente.

Cuadro 12. Antigüedad en el sector paraestatal



Porcentaje 12 35.88 16.42 13.50 22.40 100%

En cuanto a la antigüedad en la empresa (Cuadro 13) se pudo observar que un 63% de los casos era menor a cinco años. Este dato es preocupante y hace referencia la muy mencionada falta de estabilidad en los cuadros directivos que se da en el sector público mexicano

Cuadro 13. Antigüedad en la empresa



Porcentaje 117.92 44.78 4.92 4.47 17.91 100%

El problema de la rotación de cuadros ha incidido, aparte de ineficiencias en la gestión, en la imposibilidad de establecer procesos de identidad con la organización.139 Las grandes corporaciones transnacionales han basado en el proceso de identidad de sus directivos gran parte del éxito organizacional y de la capacidad de consolidación y crecimiento de las empresas, incluso existe toda una sofisticada manifestación de símbolos, imágenes, mitos y creencias que las corporaciones se preocupan de mantener, producir y reproducir. Un proceso de identidad requiere de la cohesión entre los valores individuales y los organizacionales, mecanismos que requiere tiempo y maduración: con permanencias reducidas en diversas organizaciones, surgen fenómenos de desimplificación y se refuerzan los valores relacionados a intereses personales.

139 Al respecto: Acle-Vega, “La empresa pública desde fuera, desde dentro”, Ed. Limusa-INAP, 1986,, México. 19/08/2004 62 http://www.joseacontreras.net/

Este fenómeno ha sido estudiado por diversos autores,140 desgraciadamente la investigación realizada no permitió llegar a un nivel tan profundo de análisis de las expectativas reales de los gerentes públicos entrevistados, sin embargo sí, se detectaron inquietudes contradictorias al respecto, que serán analizadas en el último apartado. Entre los casos de mayor antigüedad (más de 9 años) solos e encuentran ocho empresas, en seis de las cuales solo se detectó un caos en este rango de antigüedad, es decir, que más que una política de la empresa parecen ser excepciones. En dos empresas se detectan dos casos, lo cual podría ser una política definida, pero solo en una empresa se detectaron cinco casos lo cual realmente correspondería a una política establecida. Se parte del hecho de que siendo el promedio de edad de los encuestados de 40 años, se podría esperar una tendencia a márgenes más amplios de antigüedad. En referencia al problema de la estabilidad de cuadros en las EP se pidió la opinión de los gerentes públicos respeto a la posibilidad de “hacer carrera” dentro de la empresa. El 66% consideró que sí era factible, y las razones que se citaron principalmente aducían al nivel jerárquico y al as áreas especializadas o técnicas. Las opiniones negativas se fundamentaron en un “deseo de superación”, en la dinámica sexenal, y en la “naturaleza transitoria” de los puestos. Posteriormente se cuestionó sobre el mismo aspecto, pero en esta ocasión desvinculándolo de la empresa encuestada. El planteamiento pedía opinión sobre la posibilidad de permanencia en la empresa pública en general; en esta ocasión, las justificaciones que se daban para indicar la dificultad fueron de carácter estrictamente político: “cambios políticos”, “decisiones de carácter político”, y por “la naturaleza del sistema”. Para profundizar todavía más en la percepción de los gerentes públicos respecto de este fenómeno, se pidió la opinión en relación con lo positivo o negativo de la alta rotación de cuadros directivos; el 63% opinó que es un aspecto negativo que impacta desfavorablemente en la gestión de las EP, solo el 12% consideró que esto era positivo y curiosamente el 20% opinó que esto era positivo y negativo a la vez. Este dato muestra la dificultad para los encuestados de pronunciarse abiertamente sobre un particular tan delicado directamente relacionado con la esencia misma de la movilidad en el aparato estatal. Entre las razones del por qué se puede considerar negativo este fenómeno se habló de la ruptura en la continuidad de planes y proyectos, el efecto de desmotivación en directivos, desperdicio de experiencias, desquiciamiento del sistema, se requiere de especialistas, es costos, se crea sobre todo al final de sexenio una clima de abandono de las responsabilidades y ansiedad por participar en los movimientos políticos; estas reflexiones fueron las más representativas. Como argumento que justificaban la validez de la alta rotación, surgieron ideas como la capilaridad, la renovación de ideas, “se permite una formación integral para experiencias al funcionario”, una visión amplia. Se realizó además un análisis de antigüedad por niveles de decisión de los encuestados (Cuadro 14).

Cuadro 14. Antigüedad en la empresa por niveles de decisión


Nivel Operativo 23.80 42.86 14.29 4.77 14.28 100%

Nivel Ejecutivo 17.86 35.72 21.43 3.57 21.42 100%

Nivel Estratégico 11.11 61.11 5.56 5.56 16.66 100%

Se encontró que efectivamente es el nivel estratégico (la cúpula directiva) el que tiene una menor antigüedad en la empresa, el 72% tiene menos de cinco, este dato fue profundizado precisando el periodo de antigüedad a cuatro años para observar el impacto sexenal en la antigüedad; a partir del análisis se muestra que el 50% de los gerentes públicos de nivel estratégico coinciden en antigüedad con el calendario del sexenio. En el nivel administrativo un 53% tiene antigüedad menor a cinco años y en 35% de los casos coincide con el calendario sexenal. La tendencia supondría que el nivel operativo se caracterizaría por mayor antigüedad, sin embargo se observa que el 66% tiene una antigüedad menor a cinco años. Para verificar con más exactitud esta tendencia, se analizó, al igual que en los otros 140 Véase por ejemplo: Larcon-J-Reitter, R., op. cit., Offsteter-Ramanantsoa, op. cit.; Reitter, R-Ramanantsoa, B., op. cit.; Cabrero E., “Origen

y desarrollo del concepto de estrategia empresarial”, CIDE, Material docente núm. 8, DAP, 1985, México. 19/08/2004 63 http://www.joseacontreras.net/

casos, la coincidencia con el calendario sexenal. Al observarse que solo el 16% coincidió con el calendario sexenal, lo cual, confirmaría, en principio, la hipótesis en el sentido de que el cambio sexenal afecta fundamentalmente los altos mandos repercutiendo con menor fuerza en los niveles coordinadores y más débilmente en el nivel operativo. Esta información supone además pocas posibilidades de ascenso al nivel estratégico haciendo carrera en la empresa, lo cual presiona a los directivos a incitar ellos mismos una alta rotación dado que así es como pueden acceder a ciertos niveles. Por otra parte se trató de establecer relaciones entre la antigüedad en la empresa y el tipo de empresa. Al respecto, como se muestra en el Cuadro 15, el promedio de antigüedad era considerablemente menor en las empresas manufactureras en competencia, 77% con menos de cinco años contra un 70% en monopolios industriales y un 54% en monopolios de servicio, igualmente eran estos últimos los que tenían mayor promedio de antigüedad 24% con más de quince años, 17% en monopolios industriales y ningún caso en manufactureras en competencia.

Cuadro 15. Antigüedad en la empresa por tipo de empresa


Monopolios de Servicios

18.91 35.14 18.92 2.7 24.33 100%

Monopolio Industrial 11.76 58.82 5.89 5.89 17.64 100%

Manufacturera en competencia

23.08 53.85 15.38 7.69 0 100%

Las causas que originaban esta tendencia no son claras, en principio se pensaría que los monopolios de servicios, al estar más estrechamente vinculados a la administración central, tendrían una mayor cuota de flujos de intercambio entre funcionarios, sin embargo Al parecer, la mayor rotación se daba en manufactureras en situación debido a la agresividad del contexto mercantil y competitivo en el que se encuentran. Este dato coincide con uno de los problemas de autonomía de gestión, que ya se han comentado en otros estudios,141 referido a la rigidez en los tabuladores de sueldos en las EP lo cual permite que los directivos reciban mejores ofrecimientos por parte de empresas competidoras. En cuanto a la antigüedad en el cargo, en el Cuadro 16, se muestran las tendencias.

Cuadro 16. Antigüedad en el cargo


Cantidad Absoluta 36 27 2 2 0 100%

Porcentaje 53.74 40.30 2.98 2.98 0 100%

Se observa una movilidad alta en los cargos dado que el 53% tiene menos de dos años en el cargo y el 94% menos de cinco años. Este dato a diferencia de los anteriores (antigüedad en la empresa), no significa necesariamente una alta rotación o inestabilidad, simplemente da idea de la movilidad interna que caracteriza a la organización, la cual generalmente permite inferir las posibilidades de ascenso en la empresa. Sin embargo, parece aún así muy alta la rotación con menos de dos años dado que difícilmente se logran realizar proyectos de mediano y largo plazo con tal movilidad refiriendo el mismo aspecto a los niveles de decisión (Cuadro 17) se observa que no hay variaciones significativas entre los mismos, lo cual muestra que los reacomodos generalmente repercuten en todos los niveles por igual aunque se nota una ligera tendencia a la movilidad en niveles ejecutivos (68% contra 47% en el operativo y 39% en el estratégico).

141 Acle, A. Vega,, J., op. cit.; Cabrero, E., “Procesos decisorios...”, op. cit. 19/08/2004 64 http://www.joseacontreras.net/

Cuadro 17. Antigüedad en el cargo por niveles de decisión


Nivel Operativo 47.61 42.85 4.77 4.77 0 100%

Nivel Ejecutivo 67.72 28.68 3.60 0 0 100%

Nivel Estratégico 38.89 55.56 0 5.55 0 100%

Igualmente se analizó la antigüedad en el cargo por tipo de empresas (Cuadro 18) encontrándose una lata movilidad en monopolios de servicios y en manufactureras en competencia (antigüedad menor a dos años). En este último caso la tendencia es un efecto demostración derivado de la poca antigüedad acumulada en este tipo de empresas (Cuadro 15) pero en el primero se deriva específicamente de una alta movilidad interna.

Cuadro 18. Antigüedad en el cargo por tipo de empresa


Monopolios de Servicios

67.56 24.32 2.8 5.5 0 100%

Monopolio Industrial 17.65 76.47 5.88 0 0 100%

Manufactureras en competencia

61.54 38.46 0 0 0 100%

El otro aspecto relevante para el análisis de la trayectoria del gerente público, aparte de la antigüedad, son los “itinerarios profesionales” que se han seguido para llegar a una posición directiva en el EP, en otras palabras, las “vías de acceso”. Para obtener información al respecto, se requirió una descripción del cargo, la institución y años de permanencia de los tres últimos trabajos anteriores al actual, es decir datos curriculares, con el fin de detectar tendencias dominantes y tipos de itinerarios de acceso. El Cuadro 19, muestra una síntesis de los itinerarios encontrados a partir de la información obtenida, en primer lugar se observa que solo en 22% de los casos analizados se puede hablar de una “carrera de empresarios públicos”, es decir aquellos que se han desempeñado y desarrollado profesionalmente solo en el sector paraestatal. Por otra parte, se encuentra que es predominante la carrera cíclica entre el sector central y el paraestatal con 36% de los casos. Se desagregan además las particularidades de este reciclaje al interior del sector público; por ejemplo, 25% permanecen en él. Sin embargo, prácticamente la mitad de estos casos particulares tienen una carrera predominantemente en el sector central. Existe también un itinerario oscilante al interior del sector público en el cual los intermitentes cambios del sector central al paraestatal y viceversa son característicos (10%). El otro itinerario de mayor incidencia (28%), se define como una carrera cíclica entre el sector público y el privado: este intercambio de cuadros que aparece como común a partir de los resultados, parecería darse con más frecuencia en hombres de empresa que acceden a empresas estatales (18%). El otro grupo (10%), está conformado con cuadros de la IP que se introducen cíclicamente en la dinámica del sector público dado que pasan por el sector central, regresan a la IP para luego reciclarse en la EP. Finalmente se observan los casos de 9% de los empresarios encuestados con carrera exclusivamente en una EP y 4% que han transitado en momentos por el sector académico. A partir de los datos de itinerarios del empresario público, se puede constatar, primero, el frecuente reciclaje entre sector central y paraestatal,, lo cual en principio confirma la hipótesis de que existe más bien una “carrera en el sector público” que una de empresario público, es decir, que se sigue manteniendo la tendencia dominante a introducirse en la dinámica política y al juego de grupos y alianzas de la administración pública mexicana, dinámica que en sus reacomodos y alteraciones incide en una gran movilidad en los cuadros directivos del sector público. 19/08/2004 65 http://www.joseacontreras.net/

Cuadro 19. “Itinerarios” del gerente de empresas públicas

Tipo de itinerario Porcentaje

Carrera de empresario público (EP EP EP EP)

22.3%

Carrera cíclica en el sector público 36%

+ Predominantemente en el Sector Central (SC SC SC EP)

(12%)

+ Oscilante (SC EP SC EP)

(10.5%)

+ Equilibrada (SC SC EP EP)

(13.5%)

Carrera cíclica entre sectores público y privado 28.3%

+ Provenientes de la IP (IP IP IP EP)

(17.8%)

+ Oscilante (IP SC IP EP)

(10.5%)

Carrera en una empresa pública 8.9%

Carrera cíclica entre sector académico y sector público 4.5%

T O T A L 100%

Simbología trabajo trabajo trabajo trabajo anterior anterior inmediato actual anterior EP = Empresa Pública SC Sector central IP = Iniciativa Privada

Para profundizar en el análisis e realizó una referencia respecto a los niveles de decisión (Cuadro 20). Se encontraron tendencias interesantes, principalmente en el hecho de que 61% de los encuestados que se encuentran en el nivel estratégico había seguido un itinerario cíclico entre el sector central y el paraestatal lo cual refuerza aún más la interpretación ya mencionada respecto a que dada la dinámica y estructura de poder en la administración pública mexicana era necesario iniciar la carrera en el sector central para acceder al os altos mandos de las EP. En el nivel ejecutivo, no se muestra ninguna tendencia como dominante, pero cabe hacer notar que el itinerario que parte de la IP para llegar ala EP es tan común como la propia carrera en el sector central o exclusivamente en el paraestal. Por último, en el nivel operativo se deprime la tendencia al acceso por el sector central y aparece como dominante el acceso vía IP. Es en este nivel donde aparece más frecuentemente la carrera de empresario público aunque es marginal su diferencia en los tres niveles. Se observa una permanencia en los niveles de decisión aun incorporando tres trabajos anteriores, lo cual permite suponer que los ascensos no son frecuentes, y sí los cambios dentro del mismo nivel. Los directivos provenientes del sector privado parecen ser atraídos principalmente por el nivel operativo y también por le ejecutivo ya que los del nivel estratégico casi siempre han acumulado experiencia en el sector público.


Cuadro 20. Itinerarios dominantes por nivel decisorio

Itinerarios nivel de decisión

Carrera de empresario público

Carrera cíclica sector central y paraestatal

Carrera cíclica entre sectores público y

privado Otros Totales

Nivel operativo 32% 20% 38% 10% 100%

Nivel ejecutivo 32% 30% 32% 6% 100%

Nivel estratégico 27% 61% 12% 0 100%

Se realizó el análisis también por tipo de empresa. Como se observa en el Cuadro 21, es en monopolios de servicios donde aparentemente hay más directivos con carrera de empresarios públicos (42%) y sólo 20% de entrevistados provienen de la IP. Por el contrario, en empresas manufactureras en competencia, 46% de los encuestados provienen del sector privado, dato que refuerza la interpretación de mayor propensión al intercambio de directivos con el sector privado en este tipo de empresas. En monopolios industriales e encuentra un 70% de la población con carrera proveniente del sector central.

Cuadro 21. Itinerarios dominantes en diferentes tipos de empresa

Itinerarios Tipo de empresas

Carera de empresario público

Carrera cíclica sector central y

paraestatal

Carrera cíclica sector privado y

público Otros Totales

Monopolio de Servicios 42% 32% 20% 6% 100%

Monopolio Industrial 7% 70% 23% 0 100%

Manufacturera en competencia 8% 40% 46% 6% 100%

Como una conclusión provisional de la trayectoria los gerentes de empresas públicas encuestados se pueden señalar: (a) La antigüedad acumulada en el sector público es una variable básica para acceder a los niveles

estratégicos en la toma de decisiones, mientras que en el nivel ejecutivo y sobre todo en el operativo éste no parece ser un requisito indispensable.

(b) La experiencia acumulada por antigüedad se da en la EP, por el contrario el acceso a los niveles estratégicos parece estar determinado por una carrera realizada cíclicamente entre el sector central y el paraestatal. En el nivel coordinador no se observan tendencias definidas, sin embargo, en el operativo el itinerario proveniente de la IP aparece con frecuencia. Además se encontró poca movilidad vertical entre niveles.

(c) Se confirma una lata tendencia la rotación de cuadros en las EP donde la gran mayoría de los directivos tienen una antigüedad menor a los cinco años en su empresa. Esta tendencia es todavía mayor en el nivel estratégico donde prácticamente las tres cuartas partes del total estudiado coinciden en antigüedad con el calendario sexenal, hecho que repercute en menor medida en el nivel ejecutivo y en el operativo.

(d) La alta rotación de cuadros también se ve agudizada por una lata inestabilidad en los cargos al interior de la empresa, al parecer es el nivel ejecutivo el que más e afecta por esta tendencia con antigüedades acumuladas menores a los dos años.

(e) Se observó en el análisis una mayor movilidad de cuadros, por empresa y por cargo, en empresas manufactureras en competencia. Fue en este donde se encontraron con mayor frecuencia directivos provenientes de la IP o que habían reciclado por le sector privado. En monopolios industriales se observó también una alta rotación de cuadros pero en este caso prevaleció un itinerario cíclico entre


el sector central y el paraestatal como tendencia dominante. Finalmente los monopolios de servicio tenían aparentemente una menor dinámica de rotación de cuadros aunque alta movilidad en cargos y fue donde se encontró con más frecuencia la “carrera de empresario público”.

(f) La “carrera de empresario público” no es la tendencia dominante en el itinerario de desarrollo profesional, es sobretodo la carrera cíclica entre sectores central y paraestatal la dominante, además, además los accesos a las EP vía sector privado son frecuentes, cuestión que no se había considerado tan común en el planteamiento inicial de este estudio, pero que muestra claramente las nuevas tendencias de la gerencia pública como un ámbito público-privado.

C. El perfil de formación profesional El siguiente aspecto que estudió fue el relacionado a las características de escolaridad en la población de gerentes públicos encuestados. En el Cuadro 22 se muestran los grados de escolaridad. Como se puede observar 92% de la población tenía licenciatura, 36% maestría y el 6% doctorado, además existía una población de7% que accedieron con base exclusivamente en su experiencia y que no tenía ningún título profesional. Las licenciaturas que más prevalecían fueron: administración de empresas, economía, derecho, contaduría y algunas ingenierías. En maestrías se encontraron principalmente la de administración pública. Finanzas y economía. Los posgrados –entendiendo por postgrado cualquier curso reconocido por una constancia o diploma- y las especialidades, también prevalecieron en finanzas y administración.

Cuadro 22. Niveles de escolaridad de los gerentes públicos encuestados

Grado Número Porcentaje del total

Licenciatura 62 92.5% Maestría 24 35.8%

Doctorado 4 5.9%

Posgrado 9 13.4%

Especialización 10 14.9%

Otros 5 7.4%

Al realizar el análisis por niveles de decisión (Cuadro 23) no se encontraron tendencias definidas lo cual lleva a suponer que no parecería ser el grado de escolaridad una variable determinante en el nivel decisorio ocupado en la empresa pública. En un afán por ampliar la información en los niveles de escolaridad del gerente público se pidió información sobre el grado académico de los subordinados inmediatos, obviamente excluyendo el cuerpo secretarial y de apoyo, esto permitió tener información sobre 204 casos más, lo cual ayudó a conformar una muestra ampliada.

Cuadro 23. Nivel decisorio y características de escolaridad

Escolaridad

Nivel decisorio Licenciatura Maestría Doctorado Ninguno Totales

Nivel Operativo 48% 32% 10% 10% 100%

Nivel ejecutivo 57% 32% - 11% 100%

Nivel Estratégico 61% 23% 11% 5% 100%


Cuadro 24. Nivel de escolaridad de subordinados inmediatos

Grado Número Porcentaje del total encuestado

Licenciatura 112 54%

Maestría 44 22%

Doctorado 16 8%

Otros 32 16%

En cuanto a las características por institución de origen en la formación de los gerentes públicos encuestados se muestra el Cuadro 25 donde se aprecia una prevaleciente formación en instituciones públicas (61%), 22% provenían de universidades e institutos privados y 7% se habían graduado en el extranjero. Posteriormente (Cuadro XIX se realizó el análisis de instituciones de procedencia por niveles decisorios donde se encontró, en el nivel ejecutivo, ligeras tendencias a provenir de instituciones privadas si se compra con los otros niveles.

Cuadro 25. Instituciones de procedencia

Tipo de Institución

Pública Nacional Privada Nacional Extranjera Total

Porcentaje 61% 22% 17% 100%

Cuadro 26. Instituciones de procedencia por nivel de decisión

Nivel decisorio Pública Nacional Privada Nacional Extranjera Total

Nivel Operativo 71% 9% 20% 100%

Nivel Ejecutivo 57% 25% 18% 100%

Nivel Estratégico 66% 17% 17% 100%

Al cuestionarse a los directivos de EP respecto a las áreas de especialización deseables en el perfil del gerente público se obtuvo la información sistematizada en el Cuadro 27. Si bien es el área financiera la que en principio preocupa más, parecería que son en conjunto todas ellas áreas percibidas como necesarias en la formación.

Cuadro 27. Áreas de especialización deseables en el perfil del gerente público (Opinión de los directivos de EP)

Áreas Frecuencia Porcentaje

De estrategia 31 11% Financiera 48 17% De comercialización 27 10% Administrativa 34 12% Presupuestaria 33 12% De recursos humanos 28 10% De evaluación y control 38 14% De planeación 39 14% T O T A L 278 100%


Por otra parte hubo consenso en plantear la necesidad de establecer periodos de “formación en la práctica” para todo profesionista antes de ubicarlo en puestos de responsabilidad, lo cual lleva a considerar lo incompleto del proceso en los centros de enseñanza y la tendencia a transmitir conocimientos con poco énfasis en desarrollo de capacidades, aptitudes y actitudes. Igualmente se encontró consenso en que la formación académica e institucional debe ser complementaria dado que la primera ayuda a “entender la función”, proporciona instrumental par a solucionar problemas”, “permite conocer la situaciones”, mientras que la segunda “especializada en la problemática de la institución”, “da visión y experiencia”. Respecto a las áreas disciplinarias que deben incluirse en planes de estudio se mencionaron con más frecuencia administración general, finanzas, planeación, administración pública, economía y desarrollo de sistemas, lo cual refleja la conciencia de los encuestados sobre el equilibrio en la formación que se comentó en el capítulo IV. Al parecer, se percibe a las instituciones privadas como muy adecuadas dado que éstas generalmente son las que ofrecen paquetes didácticos más técnicos en administración general, finanzas, planeación y sistemas. En cuanto a los mecanismos de capacitación más utilizados en las EP se encontró una marcada tendencia a que fueran de carácter interno (73%), es decir que son las propias empresas las que en sus áreas de capacitación diseñan e imparten (algunas veces con la colaboración de expositores externos) cursos y seminarios. Sin embargo, se mencionó la frecuente búsqueda de colaboración interinstitucional con instituciones académicas o despachos privados que se dediquen a la enseñanza y capacitación. Sobre la formación profesional de los gerentes públicos encuestados se pueden sintetizar las siguientes conclusiones: (a) Casi la totalidad de directivos encuestados tiene grado de licenciatura, una tercera parte además

tiene grado de maestría y seis de cada cien grado de doctor. Además una tercera parte ha realizado algún curso de postgrado o especialización.

(b) El grado de escolaridad no pareció constituir una variable determinante en el nivel decisional ocupado, lo cual reafirma las hipótesis planteadas en el análisis de itinerarios en cuanto a las características de ascenso y su relación con la dinámica de movilidad política.

(c) Las carreras administrativas, contables, de derecho, economía, y de ingeniería, prevalecieron en la formación a nivel licenciatura, mientras que en postgrado y especialidades las áreas administrativas y específicamente financieras fueron dominantes. Finalmente en maestría y doctorado la administración pública, las finanzas y economía son las áreas dominantes.

(d) La formación profesional en la mayoría de los casos fue realizada en instituciones públicas, sin embargo casi la cuarta parte han egresado de instituciones privadas y este perfil tiene mayor presencia en el nivel ejecutivo, aunque también se encuentran casos frecuentes en el estratégico.

(e) Los gerentes de empresas públicas encuestados consideran que aspectos relacionados a la administración como planeación, finanzas, sistemas, etc., deben ser los de mayor énfasis en los programas de estudio aunque también mencionaron aspectos generales como administración pública y economía. En general las instituciones de enseñanza privadas se consideran adecuadas en sus planes de estudio a la problemática de las EP. Algunos centros especializados también fueron calificados así, mientras que las universidades públicas en varios casos fueron cuestionadas, en su nivel de adecuación a sus necesidades.

Para sintetizar algunas de las tendencias observadas en el estudio presentado en este capítulo, se presenta el Cuadro 28. En este cuadro se contrasta la realidad observada, que todavía muestra los vicios del sistema heredado, con lo que serían las nuevas tendencias que poco a poco se irán presentando en el perfil del gerente público, éstas últimas se derivan de la reflexión que se ha venido haciendo a lo largo de este trabajo.


Cuadro 28. Resumen de tendencias dominantes ante las necesidades de un nuevo perfil

Nivel decisorio y características Perfil Perfil actual del gerente de

empresas públicas

Tendencias del perfil del gerente público en un nuevo

escenario Antigüedad No es indispensable

- Alta rotación por institución - Alta movilidad en los puestos

Antigüedad en la empresa o dependencia - Casi nula la rotación - Menor movilidad en los puestos

Itinerarios Puede provenir del sector público o del privado

Sector público, paraestatal o privado

Nivel operativo

Formación Profesional Se forma principalmente en instituciones públicas y se especializa en el extranjero

Instituciones públicas o privadas con posgrado de corta duración de temas técnicos, lata especialización

Antigüedad - Es recomendable - Alta rotación por institución - Muy alta movilidad en los puestos

Antigüedad en la empresa o dependencia - Baja rotación por institución - Menor movilidad en los puestos

Itinerarios Posibilidad de carrera de “empresario público” -Posibilidad de carrera cíclica tanto

sector central como privado

- Carrera de empresario-gerente en organizaciones públicas y privadas similares.

Nivel coordinador o ejecutivo

Formación Profesional Fundamentalmente en instituciones públicas y se especializa principalmente en áreas administrativas sean es instituciones públicas o privadas.

De base en instituciones públicas o privadas con posgrado (maestría o doctorado) en temas de gestión de organizaciones y políticas específicas.

Antigüedad - En el sector público indispensable, en la empresa no es necesaria

- Alta rotación por institución - Movilidad en función de la

rotación.

Antigüedad en organizaciones similares - Baja rotación por institución - Menor movilidad en los puestos

Itinerarios Carrera cíclica entre sectores central y paraestatal

Carrera de gerente público, especializado sectorialmente

Nivel estratégico

Formación Profesional En instituciones públicas, algo en privadas, algo en el extranjero.

De base en instituciones públicas o privadas con posgrado (maestría y/o doctorado) en temas de Administración, Gestión Pública, Economía principalmente

Perfil de personalidad - Ejecutor - Búsqueda de apoyos y alianzas - Identidad con el grupo o camarilla - Orientado a la tarea

- Emprendedor - Capacidad de negociación - Identidad con el proyecto

institucional - Orientado al logro institucional


VI. Del administrador al gerente público Se ha insistido en los últimos años en concebir una nueva administración pública. No tanto un aparato “reformado” o “achicado” o con la incorporación e “técnicas modernas” en su estructura y funcionamiento, sino un aparato más ágil y legítimo; es decir, un aparato permeable a la sociedad y sintonizado con sus expectativas ideales. Parecería claro, a partir de las ideas expresadas en el primer capítulo de este trabajo, que este aparato deberá conciliar necesariamente su eficiencia técnica con su legitimidad política, y que un primer aspecto es romper con el juego de racionalidades excluyentes. Un aparato administrativo moderno implica una capacidad de incursión de racionalidades aparentemente contrapuestas como la política y la técnica. La mayor complejidad en la gestión que requiere un enfoque de este tipo, requiere de nuevas estructuras técnicas y enfoques de la relación Estado-sociedad, pero también requiere de nuevas actitudes en el decisor, esto es, la incorporación de nuevas premisas y de una convicción, mística o identidad de su quehacer diferente, estos aspectos se comentaron a la luz de experiencias nacionales de diversos países, en el segundo capítulo. En realidad las racionalidades técnicas y políticas aún cuando en principio corresponde a niveles jerárquicos –la técnica a los niveles operativos y ejecutivos, y la política al estratégico- se puede pensar que fueran racionalidades incorporadas ambas al nivel individual, este proceso daría como resultado, en principio, mayor sensibilidad a los mandos medios, y mayor valorización de las premisas técnicas al a cúpula del aparto. Posiblemente el sea parar las racionalidades por niveles jerárquicos como históricamente se ha hecho, es parte del os grandes males de nuestra administración pública. El recurso humano por tanto, es el recurso básico en el proceso de cambio; sólo en la medida en que el perfil de los cuadros públicos evolucione hacia nuevas dinámica de decisión y hacia nuevos proceso de identidad con el aparato, se podría pensar en una “nueva” administración pública. Se llega a proponer incluso el abandono total de la idea de la administración pública que mantiene una visión tradicional del rol del Estado, que se rige con una racionalidad legal, como una maquinaria rígida, altamente formalizada, de estructura verticalizada y acciones que invariablemente se dictan de arriba hacia abajo. Se han planteado argumentos suficientes, para sostener que el escenario actual exige el fin de esta concepción de la administración pública. Las condiciones del contexto actual impulsan de una forma intensa a la concepción de un aparato que funcione efectivamente como vínculo del Estado con la sociedad, incluyente de la racionalidad técnica y política y con capacidad para integrarlas, estructuralmente flexible, funcional y horizontal para hacer posible una dinámica de discusión, apertura y creatividad, en el propio seno del aparato y hacia los grupos sociales, permitiendo así, el surgimiento de acciones que se desencadenan de abajo hacia arriba o se concerten entre ambas instancias. Como se ha mencionado, Roman Laufer, habla de la gestión pública,142 como una nueva fase de la administración pública y a la vez diferenciada de ésta. Para este autor, la gestión pública es una visión derivada del “management” que se orienta a la atención de los problemas organizacionales en función de sus efectos sobre el entorno. Es así como, según Laufer, las organizaciones privadas, históricamente preocupadas sólo por su propia sobrevivencia, introducen como un prerrequisito la responsabilidad de su quehacer ante la sociedad (responsabilidad) ecológica, laboral, de consumo, etc.). En esta evolución, las organizaciones privadas requieren la visión de la gestión pública como una horma de acción y de conducta en búsqueda del logro de sus propios objetivos pero no a costa de su legitimidad ante la sociedad, sino haciendo una función mixta de ambos. En esta misma línea de razonamiento, las organizaciones públicas aún cuando, en principio se preocupan por la pertinencia de su acción ante la sociedad, poco se habían preocupado por la precisión y eficiencia en el logro de sus propios objetivos. En este sentido la visión de la gestión pública daría aquí también una función mixta que permitiría exigir a nivel de prerrequisito básico no solo la legitimidad ante la sociedad sino también la sobrevivencia como condición ante un contexto agresivo y de recursos no ilimitados.

142 Traducción de “Management public” del francés, a partir de: Laufer, R. Burlaud, A. op. cit., también se ha utilizado la expresión Gerencia

Pública. 19/08/2004 72 http://www.joseacontreras.net/

Si bien la transposición directa de técnicas de gestión de lo privado a lo público, como ya se ha dicho, tiene una serie de aspectos a cuestionar, y habría que ser bastante cauteloso en este tipo de procesos; no deja de ser altamente sugerente e inquietante la idea de Laufer sobre la “nueva era” de una gestión pública como pauta de conducción para todo tipo de organizaciones ante un escenario como el actual. Por nuestra parte aceptaríamos la propuesta de Laufer como una tendencia consustancial a la evolución de la administración, pero limitaríamos el concepto de gestión pública al universo de las organizaciones públicas y excepcionalmente algunas privadas que por su naturaleza o situación particular de vinculación ala sociedad y ala opinión de ésta (accountability), pudieran considerarse cercanas a la gestión pública. A partir de las ideas expuestas anteriormente y de las desarrolladas en el capítulo dos, en torno a los cambios de posición y nuevas facetas de la administración pública, se propone un esquema de las diferencias sustanciales entre la administración pública tradicional, y la gestión pública. En el esquema se pretende diferenciar dos tipos puros, lo cual ayuda a entender analíticamente sus características, sin embargo, habría que enfatizar que la realidad se presenta de una forma mucho más compleja. En el caso mexicano, por ejemplo, es claro que nos encontramos frente a un aparato estatal en transición, con una fuerte inercia al comportamiento característico de la administración pública tradicional, aunque con algunas iniciativas y proyectos que pretenden asimilarse al tipo de una gestión pública. El dilema de una administración pública en la actualidad es situarse en una dinámica de cambio en diversas dimensiones, de una forma simultánea, y manteniendo una fuerza centrípeta integradora que pese al cambio no permita la ruptura y el caos organizacional. Algunos de estos esfuerzos atraviesan por procesos de cambio de identidad y cultura del aparato, otros por cambios en la lógica y la técnica administrativa. Sin pretender una exahustividad en el planteamiento, se enlistan algunas de las características que a lo largo de este trabajo hemos comentado.

A. De una visión parcial jurídica o técnica a una visión integral. Como prerrequisito básico de funcionamiento, la administración pública tradicional ve en la norma la guía y razón de la acción, sea esta jurídica (burocracia) o técnica (tecnocracia). La visión de la gestión pública sería abarcar los tres niveles mencionados en las características de la modernización, buscando incrementar los niveles de eficiencia en el manejo de recursos, de eficacia en el logro de objetivos estatales y de legitimidad en la acción.

B. Del estado omnipresente al estado modesto. La concepción tradicional de la administración pública se consolida con un Estado dominante y unilateral. La gestión pública partiría del supuesto de un estado participativo que busca en el diálogo con la sociedad su legitimidad, y que no pretendería conducir todas las iniciativas sino solo algunas, impulsando a la sociedad a actuar por sí misma y adquirir su propia dinámica para negociar acciones conjuntas y formas de actuación.

C. De la legalidad a la legitimidad como fundamento de la acción. En la concepción tradicional, la administración pública justifica su acción y alcances a partir del rol que jurídicamente se le asigna; sin dejar de lado este fundamento, en la gestión pública se plantean los espacios de acción también en función del grado de aceptación o rechazo por parte del cuerpo social. En la medida en que exista un mayor grado de sintonía de la acción estatal con las expectativas de la sociedad, el aparato estatal tendría mayor flexibilidad de movimiento, en el caso contrario, los espacios se reducen, todo esto independientemente de la norma jurídica.

D. De un sistema semiabierto a uno totalmente abierto. La visión clásica de la administración pública, es la de una maquinaria que recibe demandas, las procesa en una caja negra y ofrece productos en forma de bienes y servicios. En esta visión el aparato es un ente que una vez que recibe las demandas se aísla del entorno para procesarlas, con límites rígidos y bien definidos hacia fuera. La gestión pública se pretende como un sistema totalmente abierto donde la demanda no solo son insumos sino que el procesamiento de las mismas se hace conjuntamente con os elementos del contexto (grupos sociales, otras instituciones, etc.) y es esta fase la


más importante del proceso, los bienes y servicios pueden ser ofrecidos o no por el aparato, sin embargo las acciones acuerdos y negociaciones con la sociedad son en sí un resultado o producto de la acción estatal. Se podría decir que en esta perspectiva el aparato es un inductor o impulsor en la dinámica del conjunto de los subsistemas,144 en contraste con la visión anterior del aparato como un sistema aislado y autosuficiente, alrededor del cual gira la sociedad.

E. De la rigidez a la flexibilidad organizacional. La configuración estructural de la administración pública tradicionalmente ha tenido a ser piramidal, con infinidad de niveles jerárquicos, altamente formalizada, rígida y de tipo funcional. La estructura organizacional, según varios estudios realizados,145 parece ser una resultante de condiciones culturales, tecnológicas y del tipo de contexto en que se mueve la organización. Debido a esto, las condiciones el escenario actual impulsan a un cambio en las estructuras del aparato, la estructura tradicional aparece como obsoleta y disfuncional. La nueva dinámica generará tendencias a estructuras menos verticales, basadas en el equipo o proyecto como eje articulador de la estructura: flexibles y con roles cambiantes que permitan la movilidad ante nuevas demandas y procesos no previstos. Este tipo de estructura son características de organizaciones complejas,146 como aquellas sujetas a cambios tecnológicos permanentes o a contexto de tipo turbulento. Aun cuando no se podría sugerir en el nuevo escenario el aparato estatal sufra un cambio tan radical como el de organizaciones inmersas en sectores de un alto dinamismo tecnológico, sí se podría afirmar que la modificación en la relación del aparato con su entorno, lo somete a un proceso proactivo ante un contexto turbulento en el que se presentan cambios permanentes sea en la sociedad, en el entorno internacional, o en las mismas expectativas de los grupos, agentes o instituciones con los que se interrelaciona. Es indudable, por otra parte, que el aspecto cultural tiende a retardar los procesos de cambio y adaptación en las estructuras organizacionales;147 sin embargo, ante un escenario de crisis de legitimidad del aparato, es previsible un avance en este sentido.

F. De un plan como requisito burocrático a un plan como instrumento de acción. La tradición dominante en el medio ha sido la de rigidizar el proceso de planeación a tal punto de focalizarlo en el producto, es decir en un documento llamado plan o programa. Una vez cumplido este requisito administrativo la acción puede o no aproximarse a lo previsto, siempre dependiendo de otras variables. La tradición tecnocrática por ejemplo, concibe el plan como un producto del experto que se impone al resto del aparato y a la sociedad. La tradición burocrática haría énfasis en la elaboración del plan como el cumplimiento de un requisito formal independientemente del impacto, respaldo, o involucramiento que tengan los grupos sociales en el mismo. Ambas tradiciones han producido una desimplificación en la sociedad en el plan., y el aparato por su parte, se ha concretado a hacer un seguimiento administrativo del mismo sin llegar a ser el motor de la acción organizacional. La gestión pública concebiría un proceso de planeación basado en el propio proceso de elaboración del plan. El plan en sí es importante pero en la medida en que desencadenó acuerdos, compromisos, negociaciones y discusión en torno a las alternativas para la sociedad. Sólo un plan que generó en su concepción una participación real y activa de los agentes, generará posteriormente una acción real, y finalmente, un impacto que aun cuando tenga desviaciones con lo previsto, éstas sean resultado de correcciones a partir de nuevos acuerdos, más que “errores de previsión” de los expertos. Por tanto, la flexibilidad en el proceso y la capacidad de introducir elementos correctivos en el mismo, son características básicas de la planeación en este escenario.

144 Para profundizar en la visión de dinámica de sistemas, véase: Forrester, J. et al., “The System Dynamics National Model: Understanding

socioeconomic behavior and policy alternatives” en: Technological Forecasting and social change 9, 1976, U.S.A. 145 Véase por ejemplo: Hall, D. Salas, M., “Les contraintes structurelles du processus stratégique” en: Revue Francaise de Gestión, 1979,

Francia; Woodward, J., “Industrial organization: behavior and control” Oxford U., Press, 1970, G. Bretaña; Lawrence, P. Lorsch, J., “Organization and Environment”, Harvard, 1967, U.S.A.; Child, J., “Organizational Structure, environment and performance” en: Sociology, núm. 1, 1972, U.S.A.

146 Véase: Galbraith, J., “Designing complex organizations” AW Pub., 1973, U:S:A.; Hall, R. op. cit. 147 Al respecto véase: Kaufman, H. “The limits of organizational change” University of Alabama Press, 1971, U:S:A.; Katz, Dkahn, r. “The

social psychology of organizations”, John Wiley and Sons, Inc.. 1966, U.S.A.; Amado, G. et al., “Changement organisationnel et realités culturelles·” Cahiers de Recherche CR 322/1988, HEC-ISA, Francia.


G. Del centralismo como método ala descentralización como dinámica para la toma de decisiones.

Ante el supuesto de un aparato vertical, la administración pública tradicional conocedora exclusiva de la norma jurídica o técnica, no abre la posibilidad de participación en los procesos decisorios incluso en el seno del propio aparato. Los mandos operativos e intermedios, e incluso muy frecuentemente los altos mandos, no tienen los espacios decisorios suficientes lo cual entorpece enormemente la agilidad de respuesta del aparto. Esta tendencia –derivada de una tradición de concentración el poder- convierte la dinámica organizacional en una permanente búsqueda de espacios de poder, bloqueos de iniciativas, estrategias de retardos y concentración de información para de esta forma ampliar los recursos de poder, es decir, la racionalidad del poder en el aparato domina claramente una supuesta racionalidad organizacional. En un nuevo escenario, el supuesto de base es la convicción de actuar conjuntamente con la sociedad civil, por lo que el aparato deberá desplegar una amplia red de contactos con la misma y sistemas de información y comunicación permanentemente abiertos. Este esquema de comportamiento es imposible bajo las normas centralistas tradicionales, es por esto que la descentralización en todos los niveles es una condición sin la cual no se podría generar la dinámica deseada. Al interior del aparato, por lo tanto, la participación continua en los procesos decisorios es una variable fundamental, además la vinculación de fragmentos del aparto con grupos determinados de la sociedad y, en ocasiones, el trabajo conjunto de ambos, hace indispensable en esta perspectiva la descentralización como dinámica decisoria.

H. Del control punitivo y parcial a la autoevaluación. Derivada de un sistema centralizado, la tradición del control en la administración pública no ha podido trascender el nivel de la vigilancia del manejo de los recursos. El problema que genera este enfoque, es que irremediablemente es un enfoque parcial, no tiene capacidad de integrar, ni de evaluar los verdaderos logros de una iniciativa. Por esta vía cada vez serán necesarios más sistemas de control, más complejos y sofisticados, y no por ello más eficaces. Sin dejar de lado la necesidad de vigilancia permanente en el manejo del os recursos, se requiere complementar ese enfoque ante una nueva dinámica. El enfoque de la gestión pública, al internalizar un sistema de gestión descentralizado y abierto, induce a la creación de sistemas de evaluación integral, en los que además del supervisión en el anejo del os recursos, se hace énfasis en la evaluación del logro de los objetivos trazados, las unidades del aparato tienden a la autoevaluación, y el impacto de la acción estatal es el punto medular. Otra variante de gran importancia, es la participación permanente de la sociedad en el proceso de evaluación, esto es, la participación de una comunidad objeto de algún programa determinado en la evaluación de impacto del mismo, organizaciones de colonos, de usuarios de un servicio, y otros, en los logros, limitaciones, y alcances de los diversos programas. Al igual que en el proceso de planeación, en el de evaluación el proceso en sí y su propia dinámica, son tan importantes como los resultados finales.148

I. De un sistema administrativo a un sistema de cogestión. La administración pública tradicional se basa en el enfoque de la administración tradicional, en el que las estructuras formales, los manuales de organización y procedimientos, y los reglamentos son la esencia del quehacer administrativo. Además la función administrativa se concibe esquemáticamente a partir de etapas o fases de un proceso, y cuando la realidad no se presenta como los principios administrativos y los manuales lo prevén, el error, desde esta perspectiva, es la realidad misma. El enfoque de la gestión pública la visión tradicional de la administración no es más que a la forma del mismo. Por otra parte, el proceso además de no visualizarse como secuenciado y por etapas sino simultáneo y complejos, e articula no unilateralmente por una gente conductor de la acción, sino por un acuerdo o función resultante de varios agentes. Esta característica lo aproxima al modelo de la

148 Respecto a las propuestas de evaluación integral, véase Arellano, D., Recabarren, J. y Sanson, G., “Evaluación del impacto, una

alternativa para el sector público” en: Ortiz, e. Administración Pública, economía y Finanzas, ed. Ortiz, 1989, México; Cardozo, M., “La problemática de la evaluación en la administración pública” en: Empresa Pública, núm. 3, CIDE, 1986, México; Cardozo, M., “Exposición de métodos de evaluación no tradicionales aplicables al sector público” Material Docente núm. 9, CIDE, 1986, México.


cogestión, el cual se caracteriza, por una participación directa de un conjunto de agentes en la definición de acciones, ejecución de las mismas, y evaluación de sus resultados; en este modelo los procesos de negociación ya cuerdo se presentan constantemente en cualquier punto de la acción, por lo que la complejidad de la gestión es mayor; aún cuando los acuerdos facilitan en principio la participación y clarifican los resultado separados.150

J. De un contexto dinámico a uno de tipo turbulento. La visión tradicional de la administración pública insiste en la idea de adaptarse a un contexto que evoluciona, sin embargo esta idea se refiere al crecimiento del as demandas que se dirigen al mismo, es decir, al crecimiento cuantitativo de las mismas. A partir de esta visión, el problema de la administración pública siempre se presenta como una función de crecimiento que exige un mayor tamaño: por esta vía, la creciente necesidad de atención de demandas incide en una crecimiento para tener una mayor presencia, lo cual irremediablemente se traducirá en una segunda fase, en una mayor necesidad de recursos del aparto hasta llegar al límite crítico. Es claro que las necesidades de la sociedad crecen al ritmo de crecimiento de la población, pero también evolucionan y aparecen otras nuevas. La visión meramente cuantitativa de las demandas pierde de vista la evolución social; el contexto por tanto no sólo es un contexto que demanda más, sino que se transforma, se complejiza, cambia de ritmo y de forma, nuevos agentes intervienen, nuevas instituciones, por lo que puede definírsele como turbulento. Es así como la actividad de detección de cambio en el mismo, se convierte en una acción básica del modelo de la gestión pública.151

K. De la estrategia para el mantenimiento a una estrategia para el cambio. El enfoque estratégico tradicional en organizaciones públicas ha tendido al mantenimiento y estabilidad del aparato, basando esta búsqueda de estabilidad en una relación de intercambio con el entorno. El uso estratégico de los bienes y servicios en función de los apoyos políticos recibidos, es una característica de esta visión. La estrategia organizacional por tanto, se concibe como un entorno (sociedad, instituciones, agentes, etc.) que gira alrededor del aparato siendo éste el que da la dinámica al entorno. En la gestión pública, se adopta un enfoque estratégico orientado a impulsar y articular los procesos de cambio a los que se ve enfrentada la sociedad, la armonización de las inquietudes sociales, en un contexto cambiante y de escasos recursos., son los escenarios en los que debe actuar el aparato estatal. A partir de este enfoque, la estrategia organizacional se visualiza como un aparato estatal que confluye con un conjunto de instituciones y agentes en torno ala sociedad, en condiciones de recursos limitados, y donde la sobrevivencia misma del aparato es un reto constante.152

L. Del compromiso a la negociación y acuerdo como tácticas para la acción. En la tradición de la administración pública, y derivado del enfoque estratégico adoptado, las tácticas de acción se basan en establecer una red de relaciones a partir de compromisos y pagos colaterales en función de los apoyos políticos. Esta dinámica genera una compleja red que tiende a reducir los espacios llegando, en momentos críticos, a una inmovilidad casi total del aparato, con la consecuente pérdida de eficacia del mismo. La gestión pública adopta tácticas en las que la negociación y el acuerdo con los grupos, agentes, e instituciones, son la base de la acción. La distribución de recursos es entonces una resultante de este tipo de procesos. Aun cuando los procesos de negociación sean complejos y retarden algunas decisiones, una vez llegado al acuerdo desencadenan una dinámica con menos obstáculos en el camino, con un mayor involucramiento de los participantes y por lo anterior, con

150 Respecto a cogestión, autogestión y gestión a partir de la negociación, véase por ejemplo Chalvin, D., “L’entrepise négiciatrice”, ed.

Dunod, 1978, Francia; Rosanvallon, P., “L’age de l’autogestion” Le seuil, 1976, Francia; Hugues, Ch. “Négoceir les objectifs” Hommes et Techiniques, 1970, Francia

151 Respecto al dinamismo y turbulencia del medio ambiente se cuenta con una vasta bibliografía, , véase por ejemplo: Aldrich, H., “Organizations and Environments” Prentice-Hall 1979, U.S.A.; Emery,, F-Trist, E. “The causal texture of organizatonal environments” en: Human Relations, 18 núm. 1, 1965; Etzioni, A. “A comparative analysis of complex organizations” Free Press, 1975, U.S.A.; Lawrence y Lorsch, op. cit.

152 Respecto a los enfoques de estrategia organizacional véase Cabrero, E. “Origen y desarrollo...” op. cit., Arellano, D. “Gestión y Planeación Estratégica en Organizaciones Mexicanas” (en prensa), México.


mayor propensión a la eficacia. Además este tipo de comportamiento desarrolla poco a poco una nueva cultura en la acción del propio aparato y de su relación con la sociedad.

M. Del administrador al gerente público. En la administración pública tradicional, sea con una vocación burocrática o tecnocrática, el administrador público adopta un perfil que se caracteriza por un apego a la norma (jurídica o técnica), centralización de su espacio de decisión, búsqueda de pertenencia al “grupo” que políticamente le de fuerza al interior del aparato. Este perfil, se identifica fundamentalmente con un decisor para el que el mantenimiento o ampliación del os espacios de poder, el evitamiento de iniciativas con una baja cuota de rentabilidad política y el uso estratégico de los recursos disponibles, son las premisas de referencia que dan lógica su comportamiento. La identidad de este administrador público se da con el grupo que lo impulsa en la pirámide del aparato, y no con el aparato estatal. El llamado gerente público como producto de un modelo de gestión pública, orienta su comportamiento a partir de otro tipo de premisas. Los espacios decisorios son abiertos a la intervención de otros miembros, dado que un proceso más rico, y una decisión inclusiva, da una mayor fuerza a la propuesta. La función primordial no solo es el cumplimiento de los programas previstos, sino que se amplía a una permanente función de diálogo y comunicación con otras unidades del aparato. Además una interlocución permanente función de diálogo y comunicación con otras unidades del aparato. Además una interlocución permanente con los grupos sociales, es un perfil que orienta su función al entorno más que la interior del propio aparato. Es indudable que aun en este escenario, parte de la lógica de acción del gerente público se orienta a la ampliación de su presencia y espacios de poder, sin embargo, la estrategia para ello se modifica, dado que es la capacidad negociadora, emprendedora y ejecutiva, la que le reportará posibilidades de ascenso y no el esquema tradicional del manejo de recursos para obtener apoyos. Se trata de una nueva cultura organizacional que premia y da espacios a quien tiene una mayor capacidad de iniciativa y de interlocución con el entorno; tendrá más oportunidades quien tenga más logros en su trayectoria como gerente público y un mayor impacto real en el entorno.


Cuadro 29. Síntesis de características diferenciales entre la administración pública y la gestión pública

Variables de diferenciación Administración pública tradicional Gestión pública

Prerrequisitos básicos Cumplimiento de las normas (jurídica o técnica)

Búsqueda de • Eficiencia • Eficacia • Legitimidad

Concepción del Estado Dominante, Unilateral Modesto, Participativo Base de la legitimidad de la A.P. Jurídica/Técnica Vinculación Estado-sociedad

Naturaleza y dinámica del aparato

Recibe demandas, las procesa y ofrece bienes y servicios (sistema semiabierto, límites organizacionales claros).

Recibe y promueve demandas, promueva soluciones en el seno de la sociedad, ofrece recursos y vías de solución, y excepcionalmente bienes y servicios (sistema abierto, límites organizacionales difusos).

Estructura Organizacional

• Vertical, jerarquizada • Alta formalización, estable • Roles definidos • Funcional

• Horizontal • Flexible • Roles cambiantes • Por proyectos, equipos,

matricial Sistema de Planeación Rígido, de arriba hacia abajo Flexible, abierto, correctivo

Sistema de Dirección Centralizado, formal, por autoridad

Descentralizado, trabajo por equipo con autonomía relativa

Sistema de Evaluación Control normativo • Evaluación de impacto • Evaluación del desempeño

Sistema Administrativo Dominante Administración Clásica Cogestión (Estado-sociedad)

Percepción del contexto Dinámico (demandas sociales que crecen)

Turbulento (demandas cambiantes conglomerado social en proceso de transformación).

Enfoque Estratégico

• Hacia el “uso” estratégico de bienes y servicios para el mantenimiento de los apoyos políticos

• Sociedad que gira en torno al aparato estatal

• Hacia la armonización y logro de inquietudes sociales ante un contexto cambiante en un escenario de recursos limitados

• Aparato estatal que confluye con un contexto institucional, en torno a la sociedad.

Herramientas Técnicas • Pagos colaterales en función

de apoyos políticos (relación de clientelas).

• Negociación con grupos y agentes de la sociedad.

• Distribución de recurso a partir de procesos de negociación

Perfil del funcionario Administrador Público Gerente Público


Consideraciones finales

Como se mencionaba en el primer capítulo, el cambio necesario en la administración pública sólo se podrá generar vía una nueva cultura en el administrador o gerente público. Es por esto que el recurso humano en el sector público se constituye en la variable clave del cambio; este aspecto si bien no ha sido la característica dominante en procesos de reforma en curso, poco a poco genera un movimiento en este sentido. El enfoque que al o largo de este trabajo hemos llamado de la gestión pública, parece dar una respuesta las expectativas de la sociedad contemporánea; sin embargo la realidad, las inercias, y las creencias enraizadas hasta lo más profundo de la administración pública hacen de este proceso de cambio, un reto por resolver. En el caso mexicano particularmente, existen indicios claros de un cambio en la administración pública. Con las especificidades del sistema político y administrativo de México la empresa se ve particularmente compleja. A partir del análisis de trayectorias y perfiles profesionales de gerentes de empresas públicas mexicanas, que se describe en el capítulo V de este trabajo, queda claro que la tradición, la historia, la cultura política, y fundamentalmente la estructura de la administración pública mexicana., no permiten fácilmente el surgimiento de un nuevo protagonista que pueda adquirir una autonomía relativa que le permita actuar en una realidad que en momentos se presenta como dialéctica. Se observó, en este análisis, que todavía aparecen los “viejos vicios” de la administración pública. Los directivos de más alto nivel de la empresa pública, por ejemplo, requieren acumular antigüedad en el sector central y hacer méritos en el mismo: son raros los casos de quienes a partir de una carrera en el sector paraestatal o en la propia empresa, ha tenido acceso al nivel directivo, esto muestra la lógica de promoción por la pertenencia a grupos y no por la profesionalización y experiencia en la tarea. Las camarillas todavía no ceden el espacio al profesionalismo y la carrera de gerentes públicos, la alta rotación de cuadros es una constante en el aparto. El nivel estratégico tiene una alta movilidad que se basa en el cambio no solo de cargos sino también de dependencias. En el nivel ejecutivo, se observa más una lata movilidad de cargos ocupados, y una considerable presencia de itinerarios que se ciclan con el sector. Los niveles decisorios analizados aparecen más como estancos que como escalones de una carrera profesional en el sector. La lógica de ascensos, como ya se mencionó todavía responde en mucho a la tradición de la administración pública. Los “viejos vicios” que se manifiestan todavía de una forma dominante en el aparato estatal, inducen a serios problemas en la eficiencia, eficacia y legitimidad. Los altos costos de la rotación y movilidad son evidentes, dado que la dependencia rara vez capitaliza la experiencia adquirida por los cuadros directivos. Se podría pensar, que a nivel del aparto sí se capitaliza esa experiencia, sin embargo, es tal la diversificación de puestos y dependencias en la carrera de un funcionario que cabe pensar más bien en una dispersión, falta de concentración, visión estrecha del horizonte de acción por parte de los directivos; lo cual incide en evitar decisiones de impacto a largo plazo a cambio de una búsqueda por el efecto de corto plazo, con los consecuentes problemas de eficacia organizacional en el grupo directivo, el cual en sustitución va tender a desarrollar una identidad con el grupo político al cual pertenece, lo que va a incidir en mantener como premisas decisorias la estrategia del grupo, antes que la de la dependencia a la que temporalmente pertenece. El nuevo perfil requerido en el escenario actual, dadas las condiciones de evolución de la sociedad, del propio Estado, y del país ante su inserción a la dinámica internacional; es el de un gerente público cuya capacidad emprendedora, comprensión de la necesidad del cambio, y profesionalización, le permitan inducir procesos de transformación en el aparato. Este perfil, requiere de una antigüedad acumulada en la dependencia suficiente para plasmar el desarrollo de esas habilidades en una gestión eficaz, y la estabilidad en el cargo para desempeñar funciones en un periodo que permita capitalizar la experiencia adquirida. Esta situación, haría posible además el desarrollo de un proceso de identidad con la unidad del aparato en la que se desempeña, con sus objetivos y con su misión, con los consecuentes beneficios para la eficacia y sobrevivencia de la organización. Es evidente que en el caso de organizaciones públicas en situaciones particularmente 19/08/2004 79 http://www.joseacontreras.net/

complejas para la gestión, este proceso de identidad y visión de largo plazo, tendría efectos positivos de gran importancia. Aun así existe el riesgo de que aparezcan “nuevos vicios” a partir de sesgos en el nuevo perfil del gerente público: el llamado sesgo economicista es difícil de erradicar en este nuevo contexto; la tendencia desarrollar un comportamiento asimilable al de una empresa privada en el que la búsqueda de la eficiencia sea la condición última del quehacer administrativo tiene riesgos inherentes claros, la modernización no sólo se dará vía incrementos en la eficiencia del aparato, sino buscando un efecto integral en el que toda ganancia en eficiencia repercute en mayores logros (eficacia), y en acercamientos a la sociedad (legitimidad). Por lo anterior habría que analizar si el intercambio de cuadros con el sector privado por sí mismo es una solución al problema. Es necesario recordar que el perfil de un gerente público requiere una desarrollada capacidad de inclusión de racionalidades más que la parcialización de las mismas, no por esto se sugiere que el intercambio en sí no sea sano, es una forma de inducir el cambio, pero es necesario tener claro el sentido del mismo. La misma reflexión se impone para la institución de proveniencia del gerente público, es sano diversificar los perfiles de formación en un proceso de cambio, las universidades públicas no siempre han podido ofrecer el perfil requerido en el nuevo escenario, por lo que es sano integrar equipos provenientes de instituciones de enseñanza pública y privadas además de que los equipos tiendan a ser multidisciplinarios, pero no cabría pretender que con la sola incorporación de cuadros provenientes de instituciones privadas aparezca automáticamente el nuevo perfil. Por otra parte, es claro a partir del diagnóstico de perfiles realizado, que la formación profesional es un elemento que se afina con la práctica profesional dando así un perfil resultante. Es necesario por tanto tener claro el perfil requerido y evitar sesgos ante la simplificación del problema. En este aspecto las instituciones de formación y capacitación de gerentes públicos tienen un gran reto y una gran responsabilidad. No está claro todavía hasta donde incidirán las iniciativas de cambio en la administración pública mexicana, y hasta dónde se darán reacomodos en la estructura profunda del sistema político y administrativo de nuestro país, todo esto a partir de las experiencias de alternancias en el poder y democratización del sistema; sin embargo, cabe mencionar que de no lograrse esto en el corto y mediano plazo, los síntomas de un agotamiento en el aparato administrativo estatal, desbordarán su capacidad de reacción. Parecería que la tan deseada profesionalización de los cuadros de la administración pública y el servicio civil, pasan de ser deseos a ser una inaplazable necesidad. Hoy por hoy las inercias, tradiciones y vicios de la administración pública son ya difíciles de revertir, por lo que la inducción del cambio aparece además de urgente como una tarea compleja. Las administraciones públicas contemporáneas se debaten entre la tradición y el cambio, la dinámica del mundo contemporáneo así lo exige, pero cabe preguntarse si la reacción será oportuna o se ahondará lo que antes era una idea y hoy es una contundente realidad: la crisis de legitimidad del aparato estatal.


Apéndice Metodológico

Lista de empresas públicas estudiadas

Empresas públicas consideradas en la investigación Núm. de encuestas realizadas Porcentaje

F.F.C.C.N. de M. 7 10.44

Azúcar, S.A. de C.V. 7 10.44

Nafinsa 7 10.44

Conasupo 5 7.46

Aeroméxico 5 7.46

Fertilizantes Mexicanos, S.A. 5 7.46

Productos Pesqueros Méx. 5 7.46

Tabamex 3 4.47

Infonavit 3 4.47

Sistema de transporte colectivo (metro) 3 4.47

Ruta 100 3 4.47

Aceros Rassini 3 4.47

Banobras 2 3

Teléfonos de México 2 3

Petróleos Mexicanos 2 3

Comisión Federal de Electricidad 2 3

Fonatur 2 3

Instituto de Investigaciones Eléctricas 1 1.49

Total 18 Total 67 Total 100% NOTA: Dado Que la encuesta comenzó a realizarse en 1987 se estudiaron empresas que a estas fechas ya no son públicas

dadas las políticas de privatización del sector paraestatal, sin embargo, en el momento de estudiarse todavía eran parte del sector paraestatal y la información obtenida de sus directivos se sigue considerando relevante para esta investigación.


GUÍA DE ENTREVISTAS PARA FUNCIONARIOS DE EMPRESAS PÚBLICAS ESTUDIADAS

Núm. Encuesta: _______ Nombre del entrevistador: _____________________________________________________________

Nombre de la Empresa: ______________________________________________________________

I. DATOS DEL FUNCIONARIO ENCUESTADO Edad: _______ Cargo: ____________________________________________________________________________ Antigüedad en el cargo: ______________________________________________________________ Antigüedad en la Empresa ____________________________________________________________ Antigüedad en el Sector Paraestatal ____________________________________________________ Antigüedad en el Sector Público ________________________________________________________

CARGO INSTITUCIÓN

__________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________

Cargos ocupados en otro Sector (Privado, Social y/o Académico)

CARGO INSTITUCIÓN

__________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________

Cargos de elección popular: __________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________

Instituciones profesionales o gremiales a que pertenezca: __________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________

II. ESTUDIOS

Estudios: Especialidad: Institución: Lugar Fecha:

Licenciatura:

Maestría:

Doctorado:

Posgrado:

Especialización

Otros:


III. CARACTERÍSTICAS DEL PERFIL DE GERENTES PÚBLICOS

1) ¿Considera Ud., que la Institución se encuentra adaptada para la consecución de sus objetivos? (idea propositiva).

(Discurso y Argumentación)

2) ¿Considera que el personal que colabora con Ud., en la Institución está preparado para cumplir con las funciones que le son asignadas? (idea propositiva).


3) ¿Cuántas personas colaboran directamente con Ud., en la administración de su área de responsabilidad?


4) ¿Cuál es la formación de origen y el nivel académico del personal anteriormente mencionado?

Estudios: Especialidad Institución

Doctorado:

Maestría:

Licenciatura:

Otros:

5) ¿Cuáles considera Ud., que serían las áreas de especialización prioritarias para el personal de esta Institución?

¿De estrategia? ¿Financiera? ¿De comercialización? ¿De administración? ¿Presupuestación? ¿De recursos humanos? ¿De evaluación y control? ¿De planeación? ¿Qué otras?

6) ¿Considera Ud., que su formación académica y la del personal ha sido suficiente para desempeñar sus funciones en la Institución, o se ha requerido un periodo de formación en la práctica?

7) ¿Considera Ud., que las Instituciones de enseñanza superior del país tienen planes de estudio académicos para cubrir la demanda de personal capacitado en la Institución? (idea propositiva):


8) ¿Cuáles Instituciones podría mencionar?

9) ¿Cuáles considera que serían las áreas de estudio más importantes que las Instituciones de enseñanza superior deberían ofrecer para la formación de Gerentes Públicos?


10) ¿Cuáles son los mecanismos que tiene su Institución para colaborar con la formación de su personal?

11) ¿Cursos Institucionales?, ¿en qué áreas?, (dentro de la Institución):

12) Cursos externos: ¿en qué áreas y con que Instituciones?

13) Para el desempeño de sus funciones, ¿cuál considera que ha sido el tipo de formación que mejor ha contribuido?, (idea propositiva):

¿Académica? ¿Institucional?


14) Considera Ud., la posibilidad de “hacer carrera” dentro de la dependencia?, (idea propositiva):


15) ¿Existe la posibilidad de permanencia en este tipo de empresas?, (idea propositiva):


16) ¿A qué se debe la alta rotación de personal directivo en las empresas públicas?, (idea propositiva)


17) ¿Es esto positivo?, (idea propositiva)


Nota: En cada entrevista se conservó el anonimato del encuestado. El diseño estuvo a cargo de Enrique Cabrero y de

Ignacio Arbesú.


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Del Administrador al Gerente Público · Jesús Rodríguez y Rodríguez, Andrés Serra Rojas,...

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