DEFICIENCIAS E IRREGULARIDADES EN LA INSTITUCIÓN CASA HOGAR DE LA TÍA TERE

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS SOCIALES

Al contestar refiérase

al oficio No. 15062

29 de noviembre, 2002 FOE-SO-408 Señor Jorge Rodríguez Araya Director Ejecutivo

CASA HOGAR DE LA TÍA TERE Costado oeste del Registro Civil Barrio El Molino

Cartago Estimado señor:

Asunto: Remisión del informe DFOE-SO-20-2002, que contiene los

resultados del estudio realizado en la Institución Casa Hogar de

la Tía Tere.

Con el propósito de que lo haga del conocimiento de los miembros de la Junta Directiva de esa entidad, se le remite el Informe No. DFOE-SO-20-2002, denominado “Deficiencias e irregularidades en la Institución Casa Hogar de la Tía Tere”. Atentamente, Lic. Walter Ramírez Ramírez Licda. Guiselle Segnini Hurtado

Gerente de División Gerente de Área RCU/GSH/WRR/gsl ci Auditor Interno, Casa Hogar de la Tía Tere

Área de Servicios Sociales Archivo originales Archivo Central

Informes de fiscalizaciones

IINNFFOORRMMEE NNoo.. DDFFOOEE--SSOO--2200--22000022

29 de noviembre, 2002

DDIIVVIISSIIÓÓNN DDEE FFIISSCCAALLIIZZAACCIIÓÓNN OOPPEERRAATTIIVVAA YY EEVVAALLUUAATTIIVVAA

ÁÁRREEAA DDEE SSEERRVVIICCIIOOSS SSOOCCIIAALLEESS

DDEEFFIICCIIEENNCCIIAASS EE IIRRRREEGGUULLAARRIIDDAADDEESS EENN LLAA IINNSSTTIITTUUCCIIÓÓNN

CCAASSAA HHOOGGAARR DDEE LLAA TTÍÍAA TTEERREE

22000022

CCOONNTTEENNIIDDOO

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1. INTRODUCCIÓN. 1

1.1. Origen del estudio. 1

1.2. Alcance del estudio. 1 1.3. Otros productos de este estudio. 2 1.4 Antecedentes de la Institución Casa Hogar de la

Tía Tere. 2

2. RESULTADOS. 4

2.1. Creación de Casa Hogar, conformación de su

Junta Directiva, y deficiencias en la Dirección y Auditoría de esa organización. 5

2.1.1. Creación innecesaria de una entidad

pública para atender competencias que corresponden al PANI. 5

2.1.2. Integración indebida de la Junta

Directiva e invalidez de los acuerdos adoptados. 10

2.1.3. Relaciones familiares y de negocios

entre directivos y funcionarios de Casa Hogar. 12

2.1.4. Anomalías en el nombramiento, labores

e independencia del Auditor Interno. 16


2.2. Deficiencias e irregularidades en la gestión de la Institución Casa Hogar de la Tía Tere. 19

2.2.1. Anomalías en materia de contratación

administrativa. 19 2.2.2. Utilización de recursos provenientes del

presupuesto nacional y del Patronato Nacional de la Infancia en fines distintos a los establecidos por ley y por convenio. 25

2.2.3. Pagos de servicios profesionales que no

proceden. 27 2.2.4. Ausencia de justificantes y deficiencias

en los controles en las cuentas de bancos y caja chica. 28

2.2.5. Deficiencias en el sistema de

contabilidad e incumplimiento de normativa presupuestaria. 32

2.2.6. Los gastos de viaje, de transporte, de

kilometraje, de combustible y de representación se han realizado al margen de la normativa emitida. 35

2.2.7. Otros aspectos relacionados con la

administración de los recursos en Casa Hogar. 40


3. CONCLUSIONES. 42

4. RECOMENDACIONES. 43

4.1 A la Comisión de Asuntos Sociales de la

Asamblea Legislativa. 43 4.2. Al Consejo Social del Gobierno. 43

5. DISPOSICIONES. 44

A la Junta Directiva del Patronato Nacional de la Infancia. 44

6. COMUNICACIÓN DE LOS RESULTADOS A LA JUNTA

DIRECTIVA DE LA INSTITUCIÓN CASA HOGAR DE LA

TÍA TERE. 44

ANEXO

INFORME No. DFOE-SO-20-2002

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS SOCIALES

DEFICIENCIAS E IRREGULARIDADES EN LA INSTITUCIÓN

CASA HOGAR DE LA TÍA TERE

1. INTRODUCCIÓN.

1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO.

Uno de los problemas sociales más graves que ha preocupado a la sociedad costarricense y que ha empeorado en los últimos años, es el de la niñez y adolescencia en riesgo social, lo que ha originado el desarrollo de leyes y políticas y la creación de organizaciones públicas y privadas para atender esa problemática, dentro de la cual ha destacado la explotación sexual comercial. Entre estas organizaciones se encuentra la Institución Casa Hogar de la Tía Tere, creada en 1998 mediante Ley

No. 78171, como un ente público no estatal.

Debido a la importancia de este problema social y al papel que le

corresponde desempeñar a Casa Hogar en su solución, y considerando las particularidades de su naturaleza jurídica, su organización y los recursos públicos que recibe de diferentes fuentes, se consideró necesario incluir el presente estudio como parte del Plan de Trabajo del año 2002, del Área de Servicios Sociales de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de esta Contraloría General.

1.2. ALCANCE DEL ESTUDIO.

El estudio consistió en un análisis jurídico sobre la creación de la institución y sobre la legalidad de las actuaciones de su Junta Directiva, así como sobre el uso y destino de los recursos públicos recibidos por Casa Hogar provenientes de transferencias del Presupuesto Nacional, Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y Junta de Protección Social de San José. Adicionalmente, se evaluaron los procedimientos establecidos para la administración y control de esos recursos y el cumplimiento de la normativa técnica y jurídica que les es aplicable.

1 Del 5 de setiembre de 1998, publicada en La Gaceta No. 181 del 17 de setiembre de ese mismo

año.

Dicho estudio abarcó el período comprendido entre el 1 de marzo de 1999

2 y el 28 de febrero de 2002, el cual se amplió cuando se consideró necesario.

El trabajo se realizó con sujeción a lo indicado en el Manual sobre

normas técnicas de auditoría y de control interno para la Contraloría General de la

República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización3 y el Manual General de

Fiscalización Integral, entre otra normativa.

1.3. OTROS PRODUCTOS DE ESTE ESTUDIO.

Sobre los asuntos señalados en este informe se elaboraron las Relaciones de Hechos Nos. DFOE-SO-RH-7-2002, remitida a la División de Asesoría y Gestión Jurídica de esta Contraloría General para la determinación de las responsabilidades administrativas y civiles que pudieran corresponder y la DFOE-SO-RH-6-2002 enviada a la Dirección Nacional de Notariado por los hechos señalados en el punto 2.1.3, literal e) de este informe.. También se trasladó al Ministerio Público la denuncia No. DFOE-SO-DP-3-2002 para lo relativo a las eventuales responsabilidades penales.

1.4. ANTECEDENTES DE LA INSTITUCIÓN CASA HOGAR DE LA TÍA TERE. Según el artículo 2 de la ley de creación de Casa Hogar, dentro de sus

funciones está brindar asistencia social a los menores de edad abandonados, en riesgo social o con necesidades físicas o morales y proveerles albergue, alimento, vestido y asistencia médica.

Esta institución tiene su antecedente en la Fundación para la

Rehabilitación del Menor Infractor (FUNDAPROMI), organización que se enfocó al rescate de jóvenes infractores privados de libertad, los cuales una vez cumplida su condena podían pasar a los albergues de la fundación para su educación y reinserción a la sociedad.

Debido a problemas económicos, la Fundación gestionó la ayuda de varias instituciones públicas, con lo cual pudo continuar en funcionamiento. En ese momento Casa Hogar era un programa de la Fundación, posteriormente se logró presentar un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa para crear la Casa Hogar como Institución, que culminó con la emisión de la Ley No. 7817.

2 En ese mes Casa Hogar recibió por primera vez recursos de la Junta de Protección Social de

San José. 3 El manual de control interno estuvo vigente desde el año 1982 hasta el 5 de junio de 2002, fecha

en que fue publicado el nuevo Manual de control interno en La Gaceta Nº 107.

Es importante señalar, que previo a la creación de la entidad, se

realizaron convenios entre FUNDAPROMI y otras instituciones como el IMAS y el PANI, con el objetivo de captar recursos económicos para el desarrollo del “Programa de la Casa Hogar de la Tía Tere”, impulsado en ese momento por la Fundación en mención. Es así como, con fundamento en esos convenios, el PANI aportó, para la construcción de las instalaciones de Casa Hogar, la suma de ¢50.000.000.00 y el IMAS otorgó, en calidad de préstamo, un terreno adquirido por ella, para la construcción de esas instalaciones.

En el artículo 13 de la citada Ley 7817, se señalan como fuentes de

financiamiento de Casa Hogar, las transferencias presupuestarias del Poder Ejecutivo, donaciones y legados de recursos públicos y privados y bienes muebles e inmuebles que adquiera por cualquier medio.

Desde el año 1999 y hasta el 28 de febrero de 2002, Casa Hogar había recibido recursos por la suma de ¢378.666.576.58, según el detalle que se presenta en el cuadro siguiente. En los registros contables de Casa Hogar sólo aparece una donación, la cual se señala en el cuadro.

CUADRO No.1

DETALLE DE LOS INGRESOS RECIBIDOS POR CASA HOGAR

(Años: 1999, 2000, 2001 y 2002)

-en colones-

FUENTE DE INGRESO

1999

2000

2001

2002(2)

Total

Junta de Protección Social de San José

22.048.726,84

26.410.886,87

29.361.555,00

17,175.327,97

94.996.494,48

Presupuesto Nacional

95.854.165,00

74.094.996,00

73.329.000,00

243.278.161,00

Donación del ICE 11.300.000,00 11.300.000,00

Patronato Nacional de la Infancia

(1)

(1)

24.718.027,80

4.373.893,30

29.091.921,10

TOTAL 22.048.726,84 133.565.051.87 128.174.578,80 94.878.221,27 378.666.576,58

FUENTE: Ministerio de Hacienda. Dirección General de Informática Junta de Protección Social de San José. Auditoría Interna Patronato Nacional de la Infancia. Área Financiero Contable Libro de Bancos de Casa Hogar. (1) Para los años 1999 y 2000 no hubo subvenciones del PANI para Casa Hogar (2) Monto a febrero de 2002

Actualmente la población meta de Casa Hogar la constituyen niñas que se encontraban en explotación sexual, comercial y abandono, que en el mes de julio de 2002, fue de 47, para un promedio de 45 niñas atendidas en el primer semestre. Para la atención de esa población, Casa Hogar cuenta con un centro de atención integral ubicado en Roxana de Pococí, el cual dispone de cinco módulos, cerca de esas instalaciones, se ubican también las oficinas del personal técnico y de soporte administrativo de la sede, que consta de sicólogas, trabajadoras sociales, misceláneas y un auxiliar de contabilidad, entre otros. Además, la entidad tiene sus oficinas administrativas ubicadas en la ciudad de Cartago.

De acuerdo con el artículo 3 de la Ley de Creación de Casa Hogar de la Tía Tere, la Junta Directiva está conformada por cinco miembros, de los cuales, dos son nombrados por el Poder Ejecutivo, un representante de la Municipalidad de Pococí, y dos representantes de la Junta Directiva de la Fundación para la Rehabilitación del Menor Infractor. Se señala también en el artículo 4 de la referida Ley de Creación, que los miembros desempeñarán sus puestos gratuitamente. Además de los integrantes mencionados, el artículo 5 de la Ley de Casa Hogar agrega que se contará con un fiscal nombrado por el PANI. Según el artículo 6 de la ley de creación de Casa Hogar, entre otras, son obligaciones de la Junta Directiva: formular y establecer las políticas y programas generales de la entidad; aprobar los presupuestos y dictar normas de gasto e inversión, aprobar reglamentos y presentar la liquidación de presupuestos a la Contraloría General de la República.

De conformidad con el numeral 7 de la Ley en comentario, la Junta

directiva nombrará un director por un período de cinco años, quien ejerce con el presidente de la Junta directiva, de forma conjunta o separada, la representación judicial y extrajudicial de la institución, con facultades de apoderados generalísimos sin límite de suma.

2. RESULTADOS.

Los resultados del estudio realizado en Casa Hogar se organizaron para efectos de una mejor comprensión, en dos partes. La primera de ellas, se refiere a temas macro sobre la creación, dirección y control de la organización, y la segunda, trata sobre asuntos más específicos de los procedimientos financieros, contables y administrativos y de las actividades de control interno relacionadas con ellos.

Es importante señalar que los resultados expuestos en el punto 2.1, que evidencian serias fallas en el ambiente de control institucional, son a su vez causa de los demás incumplimientos y fallas operativas señaladas en el punto 2.2.

2.1. CREACIÓN DE CASA HOGAR, CONFORMACIÓN DE SU JUNTA DIRECTIVA, Y DEFICIENCIAS EN LA DIRECCIÓN Y AUDITORÍA DE ESA ORGANIZACIÓN.

2.1.1. CREACIÓN INNECESARIA DE UNA ENTIDAD PÚBLICA PARA ATENDER

COMPETENCIAS QUE CORRESPONDEN AL PANI.

La Institución Casa Hogar de la Tía Tere fue creada como un

Ente Público no Estatal con el fin de brindar asistencia social a los menores de edad abandonados, en riesgo social o con necesidades físicas o morales. En relación con su creación se hacen las siguientes observaciones:

a) Desde hace varios años, este órgano contralor ha venido

manifestando su preocupación por la proliferación de gran cantidad de entes y órganos que gestionan actividades y administran fondos públicos, para fines que el ordenamiento ya ha asignado a instituciones estatales, así por ejemplo en la Primera Parte de la Memoria Anual 2001, en relación con la creación del Instituto Costarricense Contra el Cáncer, señaló lo siguiente:

“...los problemas que produce la técnica jurídica incorrecta asociada con la proliferación desordenada de entes públicos menores, son particularmente serios desde la perspectiva de la articulación de la acción estatal. Es decir, la existencia de una pluralidad de instancias, de naturaleza jurídica confusa en algunos casos, todas con tareas y objetivos afines, complica la posibilidad de poner en marcha una actuación estatal coordinada que permita atender de la mejor manera posible los intereses públicos que se persiguen. Por ejemplo, en el caso del Instituto Costarricense Contra el Cáncer, en un primer momento se interpretó que su Ley de creación le atribuía la dirección de las políticas estatales en materia de la atención del cáncer; sin embargo, la Procuraduría General ha señalado que esa normativa debe interpretarse de conformidad con la Constitución, por lo que en realidad la rectoría le corresponde al Poder Ejecutivo. Cabe agregar que la confusión existente tiene un impacto en la gestión de los fondos públicos, pues la poca claridad en materia de competencias, así como una eventual duplicidad de funciones dificulta el mejor uso de los recursos públicos, en tiempos en que se discute sobre el problema del endeudamiento público interno y externo, como resultado del gasto excesivo”. (El subrayado no es del original):

4

En la creación de la Casa Hogar se han presentado confusiones similares a las expuestas en el párrafo transcrito, especialmente en

4 Memoria Anual de 2001 de la Contraloría General de la República, página 11.

cuanto a las facultades de fiscalización de las instituciones que aportan recursos a Casa Hogar y en relación con las competencias del PANI para intervenir en los programas a ser ejecutados por esa organización, lo que llevó a la Procuraduría General de la República a pronunciarse en los siguientes términos:

“Sobre las potestades del Patronato Nacional de la Infancia y su relación con otras instituciones relacionadas con la protección de la niñez, se refirió este órgano técnico jurídico señalando: /...en el caso de la Institución consultante, tenemos que por rango constitucional, la titularidad de la competencia la tiene el PANI para la protección de la niñez, la cual no la ejercita por sí sola, sino que participan en ella tanto la Casa Hogar de la Tía Tere, como otras instituciones establecidas por el legislador, las cuales en el ejercicio de sus objetivos, afectan directa y primariamente a la niñez, y al interés del PANI, por tanto debe preveerse (sic) la participación efectiva del PANI en la elaboración y ejecución de funciones que desarrolla el Hogar, en el tanto integran la titularidad de la competencia del órgano rector de la niñez/...Puede concluirse...que el PANI es por mandato constitucional la institución rectora en materia de niñez, siendo por ende, el órgano encargado del control y fiscalización en esta materia” (Dictamen C-103-2000 de fecha 15 de mayo de 2000)./...Al transferir el PANI ciertos programas a esta Casa Hogar u otras Instituciones del sector público o privado, no podemos decir, que el PANI esta delegando parte de sus funciones para que otro órgano “delegado” las asuma, como pareciera interpretarse de la interrogante que nos ocupa./...El PANI no pierde su titularidad y competencia como Institución rectora en materia de infancia, adolescencia y familia, obligación otorgada por la misma Constitución Política en su artículo 55, y se limita a mantener una coordinación interinstitucional permanente con los sujetos que desarrollan y ejecutan estos programas.” (Dictamen C-092.2002 del 8 de abril de 2002).

La obligada reflexión que surge de este informe y de la naturaleza de los problemas que en él se exponen es por qué el legislador creó una nueva persona jurídica de naturaleza pública, con el propósito de velar por los menores de edad, si ya existía el Patronato Nacional de la Infancia para cumplir los mismos fines que se le asignan a la entidad.

En este sentido, se puede afirmar que dentro de los fines

que corresponden al PANI, señalados en el artículo 3 de su Ley Orgánica, No. 7648 del 9 de diciembre de 1996, están implícitas las funciones que el artículo 2 de la Ley 7817, establece para la Casa Hogar, que en esencia se refieren a la protección y la asistencia técnica a la niñez y la adolescencia en riesgo social y sus familias, así como

a garantizar los derechos de la niñez5 y coadyuvar al impulso de programas de

capacitación y prevención con el objeto de erradicar en los menores de edad toda forma de delincuencia, prostitución, maltrato, abuso sexual, drogadicción, alcoholismo, abandono u otras que lesionen su integridad.

Por otra parte, no puede obviarse el hecho de que la

Constitución Política de la República, en su artículo 55, preceptuó que la protección de la madre y de los menores de edad estarían a cargo del PANI, al que concibe como una institución autónoma, que contará para su labor con la colaboración de las demás instituciones estatales, . precepto que fue desarrollado por la Ley 7648, la que señala en su primer artículo que el fin primordial de la entidad es proteger especialmente y en forma integral a las personas menores de edad y sus familias, como elemento natural y pilar de la sociedad, para lo cual, en su numeral 2, señala que constituye la institución rectora en materia de infancia, adolescencia y familia.

El hecho es que existe una dualidad o duplicidad de

funciones por parte de dos entidades públicas, lo cual debe evitarse en aras de una organización administrativa más eficiente, así como para efectos de un mejor control de la hacienda Pública. Cabe destacar que ya en el momento en que se discutió en la Asamblea Legislativa el proyecto de ley de creación de la Casa Hogar de la Tía Tere, uno de los diputados se opuso

6 por considerar que no resultaba conveniente para el

Estado y el país seguir creando más burocracia con instituciones que demandan cada vez mayores gastos. Además de cuestionarse por qué no se le consultó al PANI y al Ministerio de Justicia sobre el cumplimiento de los fines que les corresponden.

b) En lo que respecta a la naturaleza jurídica de “ente

público no estatal” que se le confirió a la Casa Hogar, este órgano contralor ya ha manifestado

7 su seria preocupación por la aplicación del título de “no estatal” a

entidades u órganos que por su naturaleza, financiamiento, funciones, organización administrativa y otras características, corresponden a verdaderos entes descentralizados del Estado, pues el problema es que llamarlos “entes públicos no estatales” no responde a reconocer su verdadera naturaleza jurídica, sino al interés tácito de eximirlos de los lineamientos y controles contenidos en las leyes del ordenamiento administrativo común, por lo que el legislador al definir la naturaleza jurídica de un ente como de “público no estatal”, debe valorar la correspondencia lógica entre la realidad del ente y esa dimensión jurídica que se le pretende otorgar.

Eduardo Ortiz Ortiz señaló como características de los

entes públicos no estatales su origen privado, su carácter corporativo, financiamiento

5 Dentro de los cuales, de conformidad con el Título II del Código de la Niñez y la Adolescencia,

Ley no. 7739 del 6 de enero de 1998, se encuentran entre otros, salud, alimento, educación, justicia, cultura, recreación y deporte. 6 Según consta en el Expediente legislativo No. 12.990.

7 Criterios 11612 del 1 de noviembre de 2000, 4025 del 18 de abril de 2001.

proveniente de fondos particulares y la persecución de fines de grupo no fines nacionales

8, por tanto dicha naturaleza jurídica no parece corresponder a Casa Hogar,

pues si bien tiene un origen privado en la FUNDAPROMI, en realidad asumió muchas más funciones y tareas de las que la fundación tenía, además, no tiene carácter corporativo ni asamblea de representantes con intereses comunes y particulares, por el contrario sus fines son de un gran interés colectivo y nacional por tratarse de la atención integral de los menores del país. Asimismo, su financiamiento proviene primordialmente de recursos públicos, sin que los integrantes de la Casa Hogar tengan que realizar aportes o contribuciones; la mayoría de los miembros de su Junta Directiva son nombrados por organizaciones públicas, y finalmente la entidad no es titular de prerrogativas de imperio como normalmente las tienen ese tipo de entes para realizar su misión.

En todo caso, lo cierto es que el legislador ha utilizado la

denominación de “ente público no estatal” en forma indiscriminada sin seguir un claro criterio organizativo, y en este caso particular se creó un órgano de esa naturaleza para solventar las limitaciones financieras de una Fundación, duplicando competencias que ya han sido asignadas por ley a otra institución.

c) También es importante considerar que el crear una

institución nueva genera costos adicionales de infraestructura organizativa y gastos operativos que repercuten en las finanzas públicas.

Lo anterior se evidencia con un sencillo análisis que se obtiene al dividir los ingresos públicos que recibe anualmente Casa Hogar entre la población atendida, lo cual permite concluir que el costo de atención es muy alto, pues en promedio para el año 2001 se gastó la suma de ¢296.700.41 por mes, por beneficiaria, ya que los ingresos para ese año, sin contar donaciones, fueron de ¢128.174.578,80 para una población promedio de atención de 36 niñas. Asimismo, de acuerdo con el presupuesto para el año 2002 de Casa Hogar, que es de ¢160.000.000,00, y para una población estimada promedio de 45 beneficiarias, el costo por niña correspondería a ¢296.296,29. Lo anterior, aunado al hecho de que esa institución recibe con frecuencia donaciones de diferentes organizaciones privadas, no incluidas en su contabilidad, lo que evidencia que el costo por niña citado podría ser mayor.

De acuerdo con un estudio del PANI para el año 2001

9, el

costo de un menor en los denominados albergues, que incluye la atención de profesionales en sicología, trabajo social, costo de infraestructura, gastos

8 Ortiz Ortiz Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Stradtmann, S.A., vol. 1, primera

edición, 1998, p.364. 9 Patronato Nacional de la Infancia. Costos Estimados en Alternativas de Protección Diurna y

Residencial. Elaborado por los licenciados. Gilberth Alfaro Angulo y Ninfa Chaves Rodríguez. Enero 2002.

administrativos, entre otros, es de ¢134.871,80, lo que significa que en Casa Hogar el costo por niña podría ser superior en ¢161.828,61, o sea, un 120% más. Estas comparaciones se hacen tomando en cuenta la homogeneidad existente en la estructura organizativa mantenida por ambas instituciones, en aspectos tales como espacio físico, cuido familiar, educación, recreación, salud, integración a la comunidad, atención profesional especializada, entre otros, características que les permite a estas, para un mismo modelo de atención en albergue, brindar un servicio de calidad similar. Es importante agregar, que para ese año 2001, Casa Hogar no realizó inversiones importantes en infraestructura y equipo que varíe significativamente el costo por niña citado.

Un factor que podría encarecer el costo de atención, es el

hecho de que las oficinas administrativas de Casa Hogar están en Cartago, mientras que el albergue está ubicado en La Roxana de Pococí de Limón, lo que genera costos adicionales como kilometraje, combustible, fletes, servicios de transporte para el traslado de bienes y personas.

Es importante analizar que mientras se crean instituciones

como la señalada, que demandan recursos adicionales del Estado y sus instituciones, en los últimos años el PANI no ha contado con los recursos necesarios para poner en marcha un programa o modelo de atención integral para el tipo de población tan específica que atiende Casa Hogar, ni para otros programas similares, igualmente trascendentes, como lo es la atención de los niños de la calle; lo que resulta preocupante por cuanto el número de jóvenes que atiende Casa Hogar es mínimo en comparación con la población total de niños y jóvenes que son objeto de explotación sexual comercial en nuestro país, con el agravante de que dicha institución excluye a los varones menores de edad que también son objeto de ese problema.

La existencia de todo un aparato administrativo público adicional para atender solamente 47 menores a julio de 2002, cuando se sabe que la población en explotación sexual en nuestro país es mucho mayor, representa una fuerte carga para el Erario Público, lo cual conlleva a plantearse la necesidad de buscar una mayor eficiencia, eficacia y economía de los recursos que se destinan a la niñez.

En relación con las donaciones recibidas por Casa Hogar, esta Contraloría no pudo determinar su cuantía ni su fuente, por cuanto muchas de ellas son en especie, como ropa, capacitación, medicinas y servicios de salud. . Por otra parte, según pudo conocer esta Contraloría, algunas de las donaciones son

recibidas y administradas por la Fundación Casa Hogar10

, en la cual el Director

10

La Fundación Casa Hogar se creó el 22 de marzo de 2000, con los fines primordiales de

socorrer a los niños infractores de ambos sexos menores de 18 años, y atender en forma integral a los

Ejecutivo de Casa Hogar es miembro de la Junta Administrativa, en calidad de vocal primero.

2.1.2. INTEGRACIÓN INDEBIDA DE LA JUNTA DIRECTIVA E INVALIDEZ DE LOS ACUERDOS ADOPTADOS.

Tal como lo establece la ley 7817, la Junta Directiva de Casa

Hogar Tía Tere se integró en octubre de 1998, por dos miembros del Poder Ejecutivo, un miembro de la Municipalidad de Pococí y dos representantes de la Fundación para la Rehabilitación del Menor Infractor (FUNDAPROMI).

No obstante, debido a discrepancias en relación con el manejo

de Casa Hogar, las dos representantes de esa Fundación renunciaron a sus cargos como miembros de ese órgano colegiado, la primera desde el 10 de mayo de 1999 y la segunda mediante nota del 13 de marzo de 2000, que fue aceptada por la Junta Directiva el 21 de junio de 2000. A la fecha de este documento, los restantes miembros permanecen aún como integrantes de esa Junta Directiva.

Debido a la renuncia de las dos miembros correspondientes a

FUNDAPROMI, la Junta Directiva de Casa Hogar, ha venido sesionando desde hace más de dos años, y tomando decisiones, únicamente con tres directivos, lo cual no resulta procedente, toda vez que con las vacantes que se produjeron ese órgano colegiado quedó integrado indebidamente, pues al no contar con el número de miembros previsto por la ley, lo cual constituye un requisito indispensable e ineludible para el ejercicio de la competencia, las sesiones y acuerdos de los miembros restantes carecen de toda validez.

Sobre este extremo la Procuraduría General de la República se ha pronunciado reiteradamente

11, así por ejemplo ha expresado:

"La posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano. Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y,

niños y niñas en situación de abandono y riesgo social, además de atender a sus respectivas familias. Posteriormente, el 16 de junio de 2000, se acuerda la ampliación de los fines para cubrir a la misma población hasta los veintiún años. 11

Dictámenes C-136-88 del 17 de agosto de 1988, C-195-90 del 30 de noviembre de 1990, C-025-

97 del 7 de febrero de 1997 y C-251-98 de 25 de noviembre de 1998.

por ende, los actos que se emitan no serán válidos". (Dictamen C- 195-90 del 30 de noviembre de 1990).

"No podría considerarse que existe una correcta integración de la 'junta' en condiciones de vacancia, o bien si el nombramiento de uno de sus miembros es inválido (...) . Lo que determina la invalidez de cualquier dictamen o certificación que llegaren a expedir sus otros miembros (...) Las reglas y principios en orden al quórum estructural y funcional resultan aplicables a órganos debidamente constituidos, por lo que no debe estarse ante una situación de plaza vacante y, por ende, de ausencia de integración del órgano o de falta de investidura de alguno de sus miembros". (Dictamen C-015-97 del 27 de enero de 1997).

"La falta de nombramiento de uno de los miembros de la Junta Directiva (...) repercute en la imposibilidad de que dicho cuerpo colegiado pueda sesionar válidamente, habida cuenta de que, de llevarse a cabo las sesiones, los acuerdos que en tales circunstancias se tomen, resultarían absolutamente nulos, por el vicio sustancial que presenta uno de los elementos del acto: a saber, el sujeto". (Dictamen C- 055-97 del 15 de abril de 1997.

En consecuencia, todas las actuaciones realizadas por esa

Junta Directiva incompleta carecen de toda legitimación, debiendo concluirse que desde las renuncias en comentario, al quedar sin representación en ese órgano colegiado una de las organizaciones que el legislador previó debía conformar dicha Junta Directiva, todas las actuaciones efectuadas por los miembros restantes de esa Junta devienen nulas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

Cabe destacar el hecho de que Casa Hogar ha realizado

gestiones ante FUNDAPROMI para que nombre a los miembros respectivos, sin que a la fecha se haya dado una solución. Incluso se ha podido comprobar en el Registro de Personas Jurídicas, que la personería de dicha Fundación se encuentra vencida desde el 6 de mayo de 1997, pues ésta se inscribió en 1996 con una vigencia de un año, lo que hace imposible que se cumpla con el nombramiento de los representantes mandado por la Ley 7817. De lo anterior se concluye que tampoco fue procedente el nombramiento que se hizo en 1998, de las primeras y únicas representantes de FUNDAPROMI en la Junta Directiva de Casa Hogar.

Esta problemática ha sido discutida en la Comisión Permanente

de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, al conocer el Proyecto de Ley para la modificación del artículo 3, inciso c) de la Ley de Casa Hogar de la Tía Tere, expediente 14.116, que pretende sustituir a los dos representantes de FUNDAPROMI, por dos directivos nombrados por la Fundación Casa Hogar, en la cual el Director

Ejecutivo de Casa Hogar es miembro de la Junta Administrativa, en calidad de vocal primero

12.

En las actas de esa Comisión

13, se indica que la carencia de

personería jurídica de FUNDAPROMI se debe al Director Ejecutivo de Casa Hogar, y se le reclama que la fundación no puede corregir su situación jurídica por cuanto él es el representante del Poder Ejecutivo en esa organización, y al no asumir su cargo no es posible que se ponga a derecho.

Sean cualesquiera las razones por las que FUNDAPROMI se

encuentra acéfala, lo cierto es que esa fundación se encuentra en total imposibilidad de cumplir legalmente sus fines, y en consecuencia de cumplir con el mandato legal de nombrar dos miembros en la Junta Directiva de Casa Hogar

14, por lo cual, la Junta

Directiva de Casa Hogar de la Tía Tere, se encuentra inhibida para sesionar e imposibilitada para tomar acuerdos.

2.1.3. RELACIONES FAMILIARES Y DE NEGOCIOS ENTRE DIRECTIVOS Y

FUNCIONARIOS DE CASA HOGAR.

La situación crítica de Casa Hogar, debido a la integración indebida de su Junta Directiva y la invalidez de sus actos, se agrava aún más por las relaciones familiares y de negocios que existen entre algunos directivos y funcionarios que laboran para Casa Hogar y parientes de ellos, que son administrativa y jurídicamente improcedentes por la naturaleza de las funciones que realizan dentro de esa organización. Sobre el particular se comenta lo siguiente:

a) El Director Ejecutivo y la Presidenta de la Junta Directiva

mantienen una unión de hecho situación que genera un serio problema administrativo y de control interno, dado que ambos funcionarios firman en forma mancomunada los cheques y participan dentro del órgano determinativo en la toma de decisiones y en la definición de políticas y lineamientos, correspondiendo al Director la ejecución de los acuerdos que la Junta adopte, lo cual afecta la independencia que debe existir entre el órgano determinativo y el nivel operativo de la institución y genera un conflicto de intereses, sobre todo si se toma en cuenta las graves deficiencias en la gestión y en el sistema de control interno señaladas en este informe, a cargo de personas que tienen este tipo de nexo.

12

Según consta en el Diario del Registro Nacional, asiento 150, folio 70 del tomo 170 del 20 de

noviembre de 2001. 13

Sesiones No. 10 y No. 16 , celebradas el 19 de junio y 27 de junio de 2001, respectivamente. 14

Ello sin considerar que expresamente la que fuera designada Presidenta de FUNDAPROMI ha

manifestado que no quiere nada con la Casa Hogar.

b) El Tesorero de la Junta Directiva de Casa Hogar fue contratado como Asistente del Director Ejecutivo de la institución a partir del 1º de enero del año 2000, por lo cual percibe un salario de ¢270.000.00, según planilla institucional a marzo de 2002. Consta en el contrato de trabajo firmado por ese funcionario con el Director Ejecutivo, que su horario de trabajo es de cinco días semanales. Sin embargo, durante el período comprendido entre el 18 de marzo y el 18 de junio del año 2002, lapso en el cual estuvieron fiscalizadores de este órgano contralor realizando el estudio en esa institución, se observó que el citado funcionario no se presentaba a trabajar en la institución durante la jornada ordinaria, que es de 7:30 a.m. a 5:00 p.m., bajo la cual laboran los demás funcionarios de las oficinas administrativas con sede en Cartago. Algunos de los funcionarios de Casa Hogar, consultados sobre el particular, justificaron la ausencia de este funcionario, indicando que éste laboraba en una empresa privada, en virtud de lo cual manifestaron que se presenta a la institución en horas extraordinarias.

Ese nombramiento es totalmente contrario a sanas

prácticas administrativas, ya que la Junta Directiva como jerarca de la entidad es la encargada de adoptar las políticas y programas generales de Casa Hogar, así como de aprobar sus presupuestos y reglamentos y dictar las normas de gasto e inversión, todo de conformidad con el artículo 6 de la Ley de Creación de la Casa Hogar de la Tía Tere, correspondiendo a los funcionarios administrativos la ejecución de los acuerdos y lineamientos que se adopten, por lo que no es posible concebir que un miembro del órgano superior jerárquico supremo participe en funciones administrativas propias de los funcionarios de la entidad, máxime tratándose de la ejecución directa de las decisiones que en forma colegiada él ha tomado, pues al ser el asistente del Director Ejecutivo, tendrá una amplia influencia en las acciones netamente administrativas, participando tanto en el nivel determinativo como en el operativo al mismo tiempo.

Debe resaltarse el hecho de que esta Contraloría General no encontró evidencia del trabajo realizado por dicho funcionario como Asistente de la Dirección, a excepción de los vistos buenos o refrendos de cheques emitidos.

Cabe señalar que a partir de mayo de 2002 el asistente no aparece reportado en la planilla de la CCSS y según indicó verbalmente el Auditor Interno, dicho funcionario tenía un permiso sin goce de salario por tres meses, de lo cual no se encontró evidencia en los archivos institucionales ni en el expediente de personal respectivo.

Asimismo, se determinó que desde el año 2000 hasta febrero de 2002, laboró en Casa Hogar como Psicóloga, pero además fungió como encargada de Sede, la hermana del Tesorero, situación que también es contraria a los más elementales sistemas de control, toda vez que en dicho cargo llegó a desempeñar diferentes responsabilidades administrativas y financieras, incluyendo dentro de estas el manejo de la caja chica. Por otra parte, se analizaron varios cheques refrendados por el Tesorero para la cancelación de bienes y servicios a nombre de personas físicas

y jurídicas, en los cuales figuran familiares de estos dos funcionarios, verbigracia el cheque el No. 66575836-2 por ¢25.000,00 a nombre de una empresa familiar, el cual aparece recibido por esa funcionaria, refrendado por el señor Tesorero y depositado en la cuenta de dicha sociedad, propiedad de otros dos hermanos de ambos funcionarios. En esa empresa aparece como Secretario de la Junta Directiva el tesorero de la Junta Directiva de Casa Hogar y como Agente Residente la Asesora Legal de Casa Hogar.

Por otra parte, tal como se señala en el literal a) del punto 2.2.1. de este informe, el Tesorero de la Junta Directiva de Casa Hogar y asistente del Director Ejecutivo, es socio del esposo de la asesora legal de Casa Hogar, en una empresa de servicios de cómputo, a la que Casa Hogar ha adquirido bienes y servicios, y en la cual, la asesora funge como fiscal. Cabe indicar que el esposo de esta funcionaria en diferentes oportunidades ha brindado servicios profesionales de notariado a Casa Hogar e incluso inicialmente se cita en sesiones de Junta Directiva como Asesor Legal de Casa Hogar.

Además, como se detalla en el punto 2.2.1. de este informe, la institución tiene como uno de sus proveedores a una empresa de abarrotes, en la que aparece como Fiscal y Agente Residente el Tesorero de Casa Hogar, según consta en escritura ciento cuarenta y ocho del 16 de noviembre de 2000, otorgada por la Asesora Legal de Casa Hogar, quien no podía haber otorgado ese documento, pues a esa fecha tenía un contrato de dedicación exclusiva, asunto que se detalla más en el literal e) de este punto.

c) También existen relaciones de negocios entre la

Presidenta de la Junta Directiva de Casa Hogar y el auditor interno de esa institución, pues según anotación del Registro Público de la Propiedad, desde el 19 de agosto de 1996

15, estos fungen como Secretaria y Presidente respectivamente, en una empresa,

en la cual, a su vez, son socias la Presidenta de la Junta de Casa Hogar y otra persona de la cual el auditor aparece como Apoderado Generalísimo sin límite de suma. Sobre la participación del auditor en estos negocios se analiza más en el punto 2.1.4.de este informe.

d) El Contador de Casa Hogar y el Auxiliar de Contabilidad

también guardan relación familiar, por cuanto el primero es el padre del segundo. Es totalmente contrario a sanos principios de control interno que dentro de un área como esa, exista ese grado de parentesco, por cuanto en dicha unidad administrativa se concentran las funciones relacionadas con la emisión de cheques, que comprende desde la custodia de los cheques en blanco, hasta la elaboración, revisión y entrega de éstos, pues son preparados por el Auxiliar de Contabilidad, y posteriormente son revisados por el Contador. Es decir, que las funciones mencionadas están

15

Escritura No.15, folio 10, Tomo 9 del protocolo del Notario Jimmy Enrique Ramos Corea.

Anotación del Registro Público. Tomo 974, folio 10.

directamente relacionadas con la erogación de recursos, lo que constituye una actividad potencialmente muy sensible a una mala administración, por lo que tal concentración de funciones en funcionarios con un parentesco tan cercano, encargados de ejecutarlas, por el riesgo que conlleva, resulta totalmente improcedente y contrario a una sana administración de los recursos públicos.

e) La asesora jurídica de Casa Hogar ejerce la profesión liberalmente, no obstante que se le paga dedicación exclusiva. Esa plaza fue creada

por la Junta Directiva el 14 de noviembre de 199816

, aunque el primer contrato firmado entre el Director Ejecutivo con la Asesora Legal, se celebró el 4 de noviembre de ese mismo año, o sea, días antes del acuerdo formal del órgano colegiado. Se indica en ese primer contrato que la profesional tendría disponibilidad horaria y que debía cumplir con 8 horas semanales como mínimo y una remuneración de ¢150.000,00.

Llama la atención, que a la fecha de ese primer contrato,

el Director Ejecutivo, que fue quien lo firmó, no había sido nombrado17

, sino que en ese momento ese cargo era desempeñado por otra persona.

El 17 de marzo del año 2000, se celebra un nuevo contrato, que empieza a regir a partir del 1º de abril de ese año, el cual señala un horario de tiempo completo y además contempla la "Dedicación Exclusiva". Se establece entonces, que la servidora se compromete a prestar sus servicios en forma exclusiva a la institución y a no ejercer la profesión que motiva la firma de ese Contrato, por lo que se le concede una compensación económica equivalente al 65% de su salario base, porcentaje que es mayor en un 10% al que se acostumbra reconocer por ese concepto.

A pesar de que se estableció contractualmente que la Asesora Legal no podía ejercer su profesión más que para la Institución, al 12 de abril del año 2002

18, esa funcionaria tenía en su poder el tomo diez de su protocolo, y según

consta en los índices presentados al Archivo Nacional, dicha funcionaria otorgó varias escrituras, entre ellas algunas referentes a actividades privadas de funcionarios de Casa Hogar, durante el período en el que le alcanza la dedicación exclusiva. Sobre este asunto se presentó un informe a la Dirección General de Notariado del Poder Judicial, para que proceda según sus competencias.

2.1.4. ANOMALÍAS EN EL NOMBRAMIENTO, LABORES E INDEPENDENCIA DEL AUDITOR INTERNO.

16

Según consta en el acta número 2, acuerdo número JD-04-98. 17

Fue nombrado el 31 de mayo de 1999, según consta en el Acuerdo JD -032-1999 del Acta No.

07-1999, a partir del 5 de junio de 1999. 18

Oficio No. DAN-271-2002, de fecha 12 de abril de 2002, suscrito por la Jefe del Departamento

de Archivo Notarial.

a) El nombramiento del Auditor Interno rige a partir del

primero de julio del año 2000, con una remuneración de trescientos cincuenta mil

colones mensuales19

, por un horario de medio tiempo.

Tal como se señaló en el punto anterior de este informe,

entre el Auditor Interno y la Presidenta de la Junta Directiva existe una relación de negocios, pues ambos fungen como Presidente y Secretaria de una empresa desde el año 1996, lo que afecta sensiblemente la objetividad e independencia de criterio que de conformidad con el artículo 62 de la Ley Orgánica de la Contraloría General debe tener el Auditor, pues el auditor fue nombrado y depende directamente de la Junta Directiva de la institución.

Lo expuesto evidencia que ambas personas se conocían

antes de que se diera el nombramiento del auditor interno, y lo más grave fueron las circunstancias que mediaron para su contratación, en este sentido, la Presidenta de la Junta Directiva de Casa Hogar, en respuesta a consulta planteada por esta Contraloría

General sobre el proceso seguido para la contratación del Auditor Interno, señaló20

que se procedió a publicar en la prensa la necesidad de llenar la plaza vacante del

auditor21

, que se recibieron varios currículos con sus atestados y referencias, y luego se entrevistaron los candidatos por una comisión, en la cual, entre otros, se encontraba ella, y que fue la que recomendó a ese órgano colegiado el nombramiento.

No obstante que en los archivos de la institución constan

cuatro ofertas de servicios adicionales a la presentada por el auditor, queda la interrogante de cuáles fueron los elementos considerados por la citada comisión de selección, pues según informaron los demás oferentes a esta Contraloría, solo uno de ellos fue entrevistado, en tanto los otros tres nunca recibieron respuesta alguna sobre su oferta de servicios; además tres de esos oferentes son contadores públicos autorizados y poseen mayor experiencia en el campo de la contabilidad y de la auditoría Interna, que la del profesional elegido, que no era contador público en ese momento.

La contratación del Auditor Interno en esas

circunstancias, acentuada por el hecho de que solo otra persona además de él fue entrevistada, revela que existe un conflicto de intereses, que afecta directamente la objetividad e imparcialidad que debe mantener dicho funcionario a la hora de juzgar el trabajo de la administración. Lo expuesto contraviene el artículo 62 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el 25 de la Ley de Control Interno y el numeral 2 del artículo IV del Manual para el Ejercicio de la Auditoría Interna en las

19

Acuerdo 17, acta No. 5-2000 del 21 de junio de 2000. 20

Mediante oficio sin número del 14 de mayo de 2002. 21

La publicación se realizó en el diario La Extra el 9 de junio de 2000.

entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República.

b) La Auditoría Interna ejerce labores de administración

activa que no le corresponden, tales como la elaboración de los manuales de procedimientos para el sistema de Caja Chica, Gastos de viaje, de viáticos y de representación, procedimientos contables y de planificación, entre otros, asuntos que se comentarán posteriormente.

En agosto de 2001, al Auditor Interno de Casa Hogar se le hicieron varios pagos por un total de ¢682.452.00, con cargo al rubro de servicios profesionales. Lo anterior pese a que como se indicó para esa fecha ya estaba nombrado y laboraba como Auditor Interno, puesto por el cual percibía su salario. Según confirmó dicho funcionario

22, los servicios profesionales corresponden al trabajo

de contabilidad del período 2001, realizado durante los meses de junio, julio y agosto de 2001, concretamente por el registro contable en el sistema de cómputo.

Además, el auditor recibió otros dineros en calidad de

préstamo y por compensación de pérdida de su computadora personal, asuntos que se detallan en la Relación de Hechos DFOE-SO-RH-7-2002 y en la Denuncia Penal DFOE-SO-DP-3-2002 ante el Ministerio Público.

Lo señalado en los párrafos anteriores es totalmente

ilegal, ya que la labor de auditoría es parte fundamental del sistema de control interno y debe funcionar midiendo y valorando en forma independiente, la eficacia y eficiencia de todos los otros controles establecidos por la Administración en las diferentes operaciones que realiza, por tanto no debe participar en labores operativas como llevar la contabilidad, ni en el establecimiento del control interno, que es responsabilidad total de la Administración, pues pierde la independencia para realizar sus tareas de revisión.

El artículo 34 inciso a) de la Ley General de Control Interno

23 es claro al señalar que las auditorías internas no deberán realizar funciones ni

actuaciones de administración activa, excepto las necesarias para cumplir con sus propias competencias

24. Mucho menos es jurídicamente aceptable que el Auditor

interno, garante del correcto uso de los recursos de la entidad, acepte dineros de la Institución para fines ajenos a la gestión propia de la Institución.

c) Aunado a lo anterior, es importante señalar que existen

algunos aspectos relacionados con la actuación del Auditor Interno, que permiten

22

Entrevista del 24 de abril de 2002. 23

Ley 8292 del 31 de julio de 2002. Aspecto regulado con anterioridad en el artículo 65 de la Ley

Orgánica de la Contraloría General, No.7428 del 7 de setiembre de 1994. 24

Esta prohibición anteriormente estaba contenida en el artículo 65 de la Ley Orgánica de la

Contraloría General de la República, el cual fue derogado por la Ley de Control Interno.

concluir que se podría estar ante un incumplimiento de funciones por parte de ese funcionario.

Durante el período de junio de 2000 hasta la fecha de

este estudio, el auditor ha presentado por escrito a la Junta Directiva únicamente dos informes, con fechas 28 de noviembre de 2001 y 19 de abril de 2002, los cuales se refieren a un recuento de actividades realizadas por él, así como a su participación en sesiones de Junta Directiva, en las cuales ha emitido su criterio, por lo que podría afirmarse que esos documentos constituyen informes de labores y no de auditorías o estudios realizados.

En el informe del 28 de noviembre de 2001, se citan otros

informes que el Auditor Interno habría entregado al Director Ejecutivo de Casa Hogar, sin embargo, algunos de éstos se refieren a los manuales de procedimientos elaborados por el Auditor Interno citados en el inciso b) de este punto y no a informes de auditoría propiamente dichos.

Esos informes carecen de un análisis profundo y claro de

las deficiencias detectadas, en los cuales se establezcan los criterios técnicos, normas y principios violentados. No se incluye en ellos la información suficiente y pertinente, ni las conclusiones y recomendaciones, tampoco se encontró evidencia de documentos o papeles de trabajo debidamente codificados y archivados que sustenten esos informes, tal como lo establece la normativa técnica vigente sobre la materia.

Mediante oficio sin número del 19 de marzo de 2002, el auditor comunicó al Fiscal de la Junta Directiva, que la Auditoría Interna no ha podido cumplir con su plan de trabajo propuesto para el período 2002, aludiendo que la contabilidad para el período 2001 y los primeros meses de 2002, no se encontraba cerrada y el proceso de auditoría se inicia posterior al cierre contable. No obstante, esas razones no son válidas para justificar el atraso, pues se estaría asumiendo que todos los procesos de la auditoría dependen de un cierre contable, y obviaría que esa unidad de control evalúa tanto las operaciones contables como financieras, administrativas y de otra naturaleza. Además, dentro del Plan de Trabajo incluyó auditorías sobre propiedad, planta y equipos, fondos transferidos del Presupuesto 2001, contabilidad presupuestaria por fondos y consolidada, liquidación presupuestaria, entre otros aspectos, estudios que no había realizado a esa fecha y que no necesariamente dependen del cierre contable.

Lo expuesto adquiere relevancia cuando se observa en el

informe del 28 de noviembre de 2001 ya citado, discutido por la Junta Directiva en la sesión de la misma fecha, que el auditor interno refiriéndose a la suficiencia del control interno, concluye que el mismo es riguroso y que aun cuando los procedimientos no han sido cumplidos al pie de la letra, las situaciones encontradas no tienen como consecuencia el uso indebido de los fondos, lo que no concuerda con los resultados obtenidos por esta Contraloría General en el estudio efectuado en esa Institución.

Finalmente, las actuaciones del auditor interno de la

Institución Casa Hogar de la Tía Tere, revelan una violación general a las normas contenidas en el Manual de normas técnicas de Auditoría y el Manual para el ejercicio de la Auditoría Interna, situación para la cual no se encuentra justificación, dada la mínima complejidad operacional y el volumen de recursos que se administran en esta organización, lo que definitivamente, aparte de su independencia y objetividad, pone en duda el cuidado profesional y entrenamiento técnico de este funcionario.

Sobre los asuntos detallados en este punto y otros más,

se preparó la relación de hechos DFOE-SO-RH-7-2002 que se remitió a la División de Asesoría y Gestión Jurídica de esta Contraloría General para que se inicie la apertura de los procedimientos administrativos y se establezcan las responsabilidades que pudieran corresponder

2.2. DEFICIENCIAS E IRREGULARIDADES EN LA GESTIÓN DE LA INSTITUCIÓN CASA HOGAR DE LA TÍA TERE.

2.2.1. ANOMALÍAS EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.

Se determinaron incumplimientos de los principios generales y

de los procedimientos de contratación administrativa en la compra de bienes y servicios y en la contratación de obras, que conllevan una violación a la Ley de Contratación Administrativa

25 y su Reglamento

26, que de conformidad con el artículo 1

de ambos textos normativos, resultan de aplicación para los entes públicos no estatales que como el caso de Casa Hogar se financian en más de un 50% con recursos públicos. De seguido se detallan tales incumplimientos:

a) Durante el período objeto de estudio Casa Hogar adquirió

bienes y servicios a empresas en las cuales el Tesorero de su Junta Directiva, que a su vez es asistente del Director Ejecutivo, figura como socio o como miembro de Junta Directiva de esas empresas. Sobre el particular se determinó lo siguiente:

i. Desde el año 2000 y hasta la fecha del presente

estudio, la empresa de servicios de cómputo a que se hizo referencia en el punto 2.1.3, literal b), se constituyó en la principal proveedora de equipo de cómputo de la institución, y con frecuencia le proporciona servicios técnicos de mantenimiento, reparación y asesoría de sus sistemas informáticos; en razón de lo cual se le han cancelado entre enero de 2000 y marzo de 2002, la suma de ¢5.015.545,20.

25

Ley No.7494 del 2 de mayo de 1995. 26

Decreto Ejecutivo No 25038-H del 6 de marzo de 1996.

En la escritura de constitución de esa sociedad

anónima, consta que el Tesorero de la Junta Directiva de Casa Hogar es también tesorero de la empresa, y que la Asesora Legal de Casa Hogar es la fiscal . Además, consta en este testimonio que el Tesorero de Casa Hogar y el esposo de la Asesora Legal son socios de la referida empresa, cada uno dueño del 33% del capital social. No está demás recordar, que el cónyuge de la Asesora Legal participó, en el año 1999, en calidad de Asesor Legal de Casa Hogar en algunas sesiones de su Junta Directiva

27, y en varias oportunidades ha brindado servicios profesionales de notariado

a la Institución.

ii. Según el registro de cheques emitidos por Casa Hogar y los justificantes respectivos, la empresa de abarrotes que se citó en el punto 2.1.3, literal b), ha sido proveedora de la Institución en varias oportunidades desde mediados del año 2000, por lo cual ha recibido la suma de ¢589.626,25.

Esta empresa se constituyó el 20 de mayo de 1999. Posteriormente, en Asamblea General extraordinaria celebrada el 20 de octubre de 2000, esta sociedad realizó, entre otros nombramientos, el del Tesorero de Junta Directiva de Casa Hogar como Fiscal y Agente Residente. El acta de protocolización de la Asamblea General Extraordinaria fue extendida por la asesora legal de Casa Hogar el 16 de noviembre de 2000, fecha para la cual, como se indicó anteriormente, dicha funcionaria había firmado el contrato de dedicación exclusiva con Casa Hogar.

iii. De acuerdo con los registros contables de Casa Hogar, se determinó que la empresa familiar citada en el punto 2.1.3. literal b), funge también como una de las firmas proveedoras de servicios de transporte de la institución, en virtud de lo cual se le han girado varios cheques. Esa sociedad fue constituida mediante escritura otorgada en Cartago el 16 de noviembre de 1996, y su Junta Directiva está conformada por varios hermanos, también dueños del capital social, entre los cuales está como secretario el Tesorero de Casa Hogar. Además, se determinó que la Agente Residente de esa empresa es la asesora legal de esa institución.

iv. Además, mediante cheque No. 62674482-0 del 7 de marzo de 2001, de la cuenta corriente con el Banco de Costa Rica, se canceló la suma de ¢17.000,00 a una prima hermana del tesorero de Casa Hogar, por concepto de servicios de restaurante.

En relación con lo expuesto en los incisos anteriores, el

artículo 22 de la Ley de Contratación Administrativa señala que no podrán participar como oferentes en los procedimientos de contratación en la entidad en la que sirven,

27

Actas Nos. 06-99, 07-99, 09-99 y 10-99 de fechas 29 de mayo, 31 de mayo, 7 de julio y 9 de

octubre de 1999; respectivamente

los funcionarios con injerencia o poder de decisión en cualquier etapa del procedimiento, así como las personas jurídicas en cuyo capital social participe alguno de esos funcionarios y aquellas en que sus parientes sean titulares de más de un 25 % del capital social o ejerzan algún puesto de dirección o representación.

b) La Casa Hogar de la Tía Tere adquirió un terreno

adyacente a las instalaciones de la institución, ubicadas en el distrito de Roxana del cantón de Pococí, por la suma de ¢4.050,000,00

28, sin cumplir lo establecido en el

artículo 71 de la Ley de la Contratación Administrativa, el cual indica que para adquirir bienes inmuebles, la Administración acudirá al procedimiento de licitación pública, salvo que use las facultades de expropiación o compra directa, dispuestas en leyes especiales; además, señala que se puede adquirir por compra directa, previa autorización de la Contraloría General de la República, el inmueble que por su ubicación, naturaleza, condiciones y situación, se determine como único propio para la finalidad propuesta. Por otro lado, el artículo 71.2 del Reglamento General de la Contratación Administrativa señala que en el cartel respectivo, la Administración indicará que el inmueble deberá someterse a un avalúo por parte de la Dirección General de Tributación, tratándose del Gobierno Central, o de la dependencia especializada de la respectiva Administración, sin que pueda el precio de adquisición en ningún caso superar el monto de dicho avalúo.

Además, según la norma 79.5 de ese reglamento, en la compra o arrendamiento de bienes que en razón de su ubicación, naturaleza, condiciones y situación, se configuren como los únicos propios para la finalidad propuesta, se podrá prescindir de los procedimientos ordinarios, circunstancias que deberán quedar debidamente acreditadas en el expediente, mediante resolución motivada y firmada por el jerarca respectivo.

En relación con la compra del terreno en comentario, no se levantó el respectivo expediente, el avalúo no lo realizó la Dirección General de Tributación ni tampoco se solicitó la colaboración de una entidad afín, como pudo haber sido la Municipalidad, tal como lo preceptúa el artículo 302, inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública, sino que lo hizo un profesional independiente a la institución y no se hizo una resolución motivada para no cumplir el procedimiento de licitación pública. El ingeniero que hizo el avalúo, fue escogido sin un proceso de contratación y sin que se haya invitado a participar a otros ingenieros especializados en esa materia. Sobre la contratación del mencionado ingeniero, no existe documento de formalización del acto administrativo entre las partes, de conformidad con lo señalado en el artículo 134 de la Ley General de la Administración Pública y 32 de la Ley de la Contratación Administrativa.

28

Cancelado mediante cheques Nos. 61082523 y 59584021-9 por un monto de ¢2.025.000.00

cada uno, el 6 de julio y 9 de octubre de 2000.

El terreno fue valorado por el profesional citado29

en la

suma de ¢4.303.481,00 11.324.95 m2 a ¢380,00 , monto superior al cobrado por el dueño en la cantidad de ¢253.481,00 (¢4.303.481,00 – 4.050.000,00).

c) En Roxana de Pococí, Casa Hogar de la Tía Tere, llevó a cabo dos contrataciones para la construcción de la escuela. La primera de esas contrataciones, por 4 aulas y una batería sanitaria, fue autorizada por la Junta Directiva el 5 de diciembre de 1999

30, la cual acordó que ante la urgencia y necesidad de que la

institución contara con instalaciones para el inicio del curso lectivo del año 2000, se utilizara extraordinariamente el mecanismo de licitación restringida. Posteriormente, el 18 de diciembre de ese mismo año

31, la Junta Directiva adjudicó dicha obra a la

Constructora J. R. González S.A. por la suma de ¢15.000.000.00, cuyo precio ofertado era menor que el de las otras dos empresas participantes.

De acuerdo con los “Límites de contratación administrativa” establecidos por esta Contraloría General, vigentes en esa fecha

32 y

según lo presupuestado para Casa Hogar, para el año 1999, que ascendió a la suma de ¢89.941.000,00 (Ver Anexo) el procedimiento de contratación que correspondía para la construcción de esa obra, era la licitación pública y no la restringida.

El 20 de enero de 2000, la Junta Directiva de Casa Hogar,

con motivo de una propuesta hecha por el Director Ejecutivo, de dotar a la institución de más aulas; acordó autorizar

33 otra licitación restringida para la construcción de

cuatro aulas adicionales para la escuela, por lo que se comisionó a la Dirección Ejecutiva para que confeccionara la invitación y el cartel correspondiente. Tal aprobación surgió sin que se hubiese recibido concluida la primera obra contratada.

El 10 de marzo de 2000 la Junta Directiva adjudicó

34 la

construcción de esa obra adicional, a la misma empresa Constructora J. R. González S.A., por la suma de ¢10.000.000,00. Sobre esta nueva contratación no se localizó el expediente de la licitación que evidenciara la efectiva realización del procedimiento, como tampoco se encontró en los registros de esta Contraloría General que se hubiera solicitado la autorización para utilizar el mecanismo de contratación directa.

29

Quien cobró por el trabajo la suma de ¢29,000,00, según recibo de dinero No. 31 del 29 de junio

de 2000. 30

Artículo cuarto, acuerdo JD 50-1999, sesión extraordinaria No. 12-99. 31

Artículo tercero, acuerdo JD-51-1999 de la sesión extraordinaria No. 13-99. 32

Publicados en La Gaceta No.170 del 1 de setiembre de 1998 y rige a partir del 12 de setiembre

de 1998. 33

Sesión extraordinaria No. 1-2000, artículo quinto, acuerdo JD-03-2000. 34

Sesión ordinaria No. 3-2000, artículo cuarto, acuerdo 07-2000.

De conformidad con lo presupuestado para Casa Hogar en el año 2000, que ascendió a la suma de ¢118.848.850,00 (Ver Anexo), período en que aún se mantenían vigentes los “Límites de contratación administrativa” citados anteriormente, para la construcción de las cuatro aulas adicionales, Casa Hogar debió utilizar el procedimiento de licitación restringida, o en su defecto, solicitar autorización a esta Contraloría General para utilizar otro mecanismo contractual, lo cual no hizo.

Los procedimientos empleados por Casa Hogar en cada

una de las contrataciones citadas para la construcción de las obras, a pesar de que se argumentaron razones de urgencia, se hicieron al margen de lo establecido en el artículo 80 de la Ley de Contratación Administrativa, y en el artículo 85 del Reglamento, pues en estos artículos se señala claramente que en casos de urgencia y para evitar lesiones al interés público, daños graves a las personas o irreparables a las cosas, se podrá prescindir de una o de todas las formalidades de los procedimientos de contratación; incluso se podrán crear procedimientos sustitutos, pero la Administración está obligada a solicitar, previamente a la Contraloría General de la República, la autorización para utilizar este mecanismo; lo que no hizo Casa Hogar.

En consecuencia se observa un incumplimiento

generalizado de la normativa que rige la materia de Contratación Administrativa, pues, entre otras cosas, no se encontró un registro de proveedores, no se hallaron las invitaciones mediante las cuales se solicitaron a los potenciales oferentes esas cotizaciones, tampoco se localizaron el respectivo cartel, los requisitos de la oferta y las condiciones de selección y adjudicación y no se elaboró el expediente que debe contener todos lo documentos producto del proceso de contratación.

Asimismo, es importante hacer notar que aparte de las contrataciones citadas, se le canceló al mismo proveedor la suma de ¢17.815.352,00, por obras adicionales tales como la construcción de una caseta de vigilancia y un área techada de la misma escuela, entre otras. Cabe aclarar que para las obras citadas existen acuerdos de Junta Directiva

35 donde se autoriza al Director a realizar las

cotizaciones respectivas, no obstante no se encontró evidencia de que se siguiera algún tipo de procedimiento de contratación. De ahí que se puede concluir que la Constructora JR, recibió durante los años 2000 y 2001, ¢50.875.240.77 en total, por distintas obras sin que se siguieran los procedimientos de contratación correspondientes.

d) Durante el período objeto de estudio, se efectuaron compras de alimentos y otros artículos a diferentes empresas, sin que se llevaran a cabo los procedimientos de contratación establecidos en la citada Ley y su Reglamento, pues lo que se dio fueron compras directas a los proveedores, sobre lo cual el Director Ejecutivo mediante oficio del 23 de abril de 2002, señaló lo siguiente:

35

Acuerdos 11-2000 y 12-2000, del acta No.4-2000 del 25 de marzo de 2000.

“Para la selección de estos proveedores tomamos en cuenta precios, facilidades de crédito, así como el que la mercadería nos la entregaban en la sede de Guápiles”./ Previo a ello se hicieron publicaciones en un medio de comunicación colectiva, invitando al comercio para que participara en el suministro de artículos de primera necesidad, pero concretamente el por qué le compramos al Bodegón la respuesta es sencilla: nos daban crédito no por treinta días sino por sesenta o más, así como Distribuidora Cárnica (...), así que nuestro Contador hizo los contactos y los arreglos con los propietarios de ambos establecimientos comerciales para que nos ayudaran con el suministro.../.”.

No obstante lo anterior, no se localizó en los archivos de la entidad la publicación que se menciona ni un estudio o análisis de esos proveedores para escoger la mejor opción, tampoco se cuenta con un registro de proveedores.

Se concluye de los comentarios hechos en este punto, que Casa Hogar de la Tía Tere administró tales recursos públicos al margen de toda la normativa jurídica vigente en materia de contratación administrativa, lo cual es totalmente ilegal, pues esta entidad es de origen público y los recursos que le han sido confiados, deben regirse por el principio de legalidad.

2.2.2. UTILIZACIÓN DE RECURSOS PROVENIENTES DEL PRESUPUESTO NACIONAL Y DEL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA EN FINES DISTINTOS A LOS ESTABLECIDOS POR LEY Y POR CONVENIO.

a) En las Leyes de Presupuesto Ordinario y Extraordinario

de la República para el ejercicio económico de los años 2000, 2001 y 2002, Nos. 7952, 8050 y 8180, se establece que los recursos provenientes del presupuesto nacional son para cubrir los gastos de operación, de conformidad con la Ley Nº 7817 de creación de Casa Hogar, que en su artículo 15 establece que tales recursos son para cubrir los salarios de los funcionarios de la Casa Hogar. No obstante, producto de la revisión que se hizo de los gastos realizados por la institución durante el período objeto de estudio, se determinó que ¢60.252.715,00 de los recursos recibidos del Poder ejecutivo, que corresponden a un 24% de la totalidad de lo percibido (60.252.715,00 / 243.733.161,00) se aplicaron a otros fines, tales como: servicios especiales, servicios no personales, honorarios profesionales, viáticos, reintegro de caja chica, materiales y suministros, alimentación, compra de inmueble, mobiliario y equipo, combustibles y lubricantes y construcción de aulas de escuela, entre otros.

b) Con fecha 14 de setiembre de 2000, se suscribió entre el

Patronato Nacional de la Infancia y la Institución Casa Hogar de la Tía Tere, el Convenio para la atención de las niñas en explotación sexual, comercial y abandono,

cuyo principal propósito es el de apoyar la erradicación de la explotación sexual comercial y abandono social de niñas, jóvenes y adolescentes. Respecto de los recursos, se estipula en ese documento, que el PANI transferirá aportes sobre el costo de atención integral de cada interna, los cuales se destinarán para educación, salud, recreación, alimentación, higiene personal y del hogar, vestuario, cuido diario, servicios

públicos y la atención directa que también contempla atención profesional. No obstante, esos recursos no siempre se destinaron para los fines allí establecidos, pues se determinó que durante al año 2001 y hasta marzo de 2002, se emitieron cheques por la suma de ¢760.794,77 de la cuenta de recursos provenientes del PANI, No. 87-000455-2. del Banco Nacional de Costa Rica, a nombre de funcionarios de Casa Hogar de la Tía Tere, para reintegros de cajas chicas o para restituirles los dineros que estos funcionarios prestaron a Casa Hogar, así como a proveedores de servicio de transporte, para cubrir gastos distintos a los enunciados en el Convenio citado, pues entre otros éstos se dirigieron al pago de repuestos, reparaciones, alimentos de animales, derecho de circulación y atención a visitantes.

Asimismo, con recursos del PANI, se efectuaron préstamos y traslados a las cuentas de las otras fuentes de financiamiento de Casa Hogar, a saber: a la cuenta de recursos provenientes de la Junta de Protección Social de San José se le otorgó en calidad de préstamo la suma de ¢160.000,00, mediante cheque No. 102-8 del 20 de diciembre de 2001 para el pago del alquiler de las oficinas administrativas en Cartago; y el 26 de diciembre de ese mismo año y según cheque 117-5, se hizo un traslado de recursos por la suma de ¢2.029.450,83 a la cuenta de recursos del Presupuesto Nacional.

En el primer caso el dinero se destinó para la atención de actividades administrativas, pues con esa suma se canceló el alquiler de las oficinas administrativas en Cartago, monto que al mes de marzo del presente año y de acuerdo con el Balance de Comprobación del PANI aún no había sido devuelto y permanece como un activo pendiente de cobro, y en el segundo caso, no fue posible ubicar los justificantes de los gastos que se hicieron con esos recursos trasladados a la cuenta del Presupuesto Nacional, de los cuales, dos meses después, únicamente se devolvió a la cuenta del PANI la cantidad de ¢2.000.000.00, quedando pendiente de depósito la suma de ¢29.450,83, que también se presenta en el estado contable citado como una cuenta a cobrar de recursos provenientes del PANI al Presupuesto Nacional.

La cláusula sétima del Convenio entre Casa Hogar y el PANI establece que la primera debe presentar al segundo, una liquidación semestral de los recursos que éste le otorga, con un detalle por mes del número de cheque o depósito recibido y su monto, las partidas y subpartidas contables y el gasto respectivo, entre otros aspectos. No obstante, en relación con la erogación hecha mediante el cheque 117-5 por la suma de ¢2.029.450,83, ya citada, en dicho reporte se señala una serie de gastos con indicación de facturas que suman el monto

indicado, información que no es correcta, pues en ningún momento se utilizaron esos dineros para los gastos señalados en el Convenio citado, y tampoco fue posible localizar los justificantes que en el reporte se señalan, por lo tanto, se está más bien ante un traslado de recursos de la cuenta del PANI a la cuenta del Presupuesto Nacional, de los cuales quedó pendiente de reintegrar la cantidad de ¢29.450,83.

Sobre el particular, es importante agregar que no se

encontró evidencia de estudios de seguimiento realizados por el Área Administrativa Financiera y la Auditoría Interna del PANI, sobre las liquidaciones que semestralmente remite Casa Hogar al Patronato

36.

2.2.3. PAGOS DE SERVICIOS PROFESIONALES QUE NO PROCEDEN.

a) En agosto de 2001, se hicieron pagos por un total de

¢682.452.0037

, al Auditor Interno de Casa hogar, por concepto de servicios profesionales brindados durante los meses de junio, julio y agosto de 2001, por trabajos relacionados en el establecimiento de los registros contables, según lo

confirmó dicho funcionario38

. Cabe aclarar que desde el 1 de julio de 2000 ese profesional está nombrado y labora como Auditor Interno de la Casa Hogar, puesto por el que recibe un salario, por lo que no podía ser contratado por la entidad, mucho menos si se toma en cuenta la naturaleza de su cargo, en virtud del cual no puede desempeñar ninguna labor administrativa, aspecto que se comentó en el punto 2.1.4. de este informe.

b) El Director Ejecutivo de Casa Hogar39 recibió la suma de

¢33.333,3040

, por concepto de honorarios profesionales, sin embargo, no fue posible verificar el detalle de los servicios brindados, pues no se localizaron los justificantes respectivos. Ante consulta efectuada por esta Contraloría General el Director Ejecutivo

36

Asunto sobre el que se pronunció esta Contraloría General en Informe FOE-SO-11-2001, del 8

de noviembre de 2001. 37

Mediante cheques Nos. 69273311-7 del 7 de agosto de 2001 por ¢500.000,00; 69273318-1 del

13 de agosto de ese mismo año por ¢82.452,00 y el 69273328-7 del 24 de ese mes por ¢100.000,00. 38

En entrevista de 26 de abril de 2002 de esta Contraloría General. 39

Fue nombrado el 31 de mayo de 1999, según consta en el Acuerdo JD -032-1999 del Acta No.

07-1999, a partir del 5 de junio de 1999. 40

Mediante cheque No. 61082671-1 del 4 de diciembre de 2000, de la cuenta corriente con el

Banco de Costa Rica, en la cual se depositan los recursos provenientes del Presupuesto Nacional.

se limitó a informar41

que se había creado una cuenta por cobrar por la ausencia de esos documentos, lo cual no justifica la acción de la administración, ni subsana la irregularidad que representa la inexistencia de los justificantes. Por esta razón, este cheque forma parte de los faltantes a que se hace referencia en el punto 2.2.4 siguiente.

Por otra parte, al Director Ejecutivo lo alcanza la prohibición del artículo 22, inciso b) de la Ley de Contratación Administrativa, por lo que no podía ser contratado por la Casa Hogar, además, de conformidad con el artículo 143 del Código de Trabajo, por su alto cargo tiene una jornada laboral de hasta doce horas diarias y su salario cubre cualquier actuación o desempeño de su parte.

2.2.4. AUSENCIA DE JUSTIFICANTES Y DEFICIENCIAS EN LOS CONTROLES EN LAS CUENTAS DE BANCOS Y CAJA CHICA.

a) La Institución Casa Hogar de la Tía Tere giró cheques por

la suma de ¢1.760.598,65 ¢771.671,00 del Presupuesto Nacional y ¢988.927,45:de

la Junta de Protección Social de San José, para cubrir gastos que no se encuentran debidamente respaldados con los justificantes y comprobantes correspondientes; además, se encontraron notas de débito y retiros de efectivo que tampoco están debidamente respaldados. Dentro de los gastos sin justificantes y comprobantes se pueden mencionar, principalmente, los gastos de representación que son objeto de liquidación tal como lo establece el Reglamento de gastos de viaje y transporte para funcionarios públicos.

En respuesta a consulta que hizo esta Contraloría

General, el Director Ejecutivo de Casa Hogar manifestó que los comprobantes no fueron entregados a tiempo a los fiscalizadores de esta Contraloría General, toda vez que se encontraban traspapelados

42, y aportó algunos documentos que realmente no

reunían las características de comprobantes o justificantes, incluso algunos que denominó como cuentas por cobrar. Sobre este asunto se detalla más en la Relación de Hechos No. DFOE-SO-RH-7-2002.

41

Oficio sin número de fecha 13 de junio de 2002. 42

Oficio sin número de fecha 13 de junio de 2002.

La normativa de control interno señala que toda gestión, administrativa o financiera, debe respaldarse y justificarse suficientemente con documentos originales los cuales serán archivados siguiendo un orden lógico y conservándose por el tiempo que señalen las disposiciones legales.

b) Por otro lado, en muchas facturas o comprobantes, incluyendo los de caja chica, se determinó, entre otras deficiencias, que no siempre se invalidan mediante un sello que indique "cancelado con cheque No.", en ocasiones no se indica que fueron hechas a nombre de Casa Hogar, ni contienen el nombre y cédula de la persona física o jurídica que lo emite; no todos tienen el sello de cancelado de quien brinda el bien o servicio; en algunos casos son fotocopias de las facturas originales o son facturas informales, pues no están timbradas por la Dirección General de Tributación. Asimismo, como respaldo de cheques se encuentran tiquetes de cajas registradoras sin la respectiva factura, además, tanto en facturas como en tiquetes, no se indica el nombre y firma del funcionario de Casa Hogar que recibió el bien o servicio.

Las situaciones comentadas generan dudas sobre la autenticidad de los gastos y evidencian que no hubo el debido cuidado por parte de las personas que participan en el proceso de revisión, firma y refrendo de los cheques.

c) Durante 1999 se emitieron cheques a caja o al portador, por la suma de ¢1.870.900,00. La mayoría de esos cheques fueron por honorarios al Director Ejecutivo (¢1.500.000,00), quien en ese momento no aparecía en planillas, sino que se le pagaba por servicios profesionales, y fueron cambiados por el mensajero de ese momento. Este procedimiento no es legal por cuanto contraviene lo dispuesto en la normativa de control interno, además de que conlleva el peligro de que cheques girados a caja o al portador se puedan extraviar y eventualmente ser cambiados por personas que no tienen ninguna relación con la institución, poniendo en evidente riesgo el uso de los recursos de Casa Hogar.

Además, no todos los cheques se emiten a nombre del beneficiario, pues ha sido una práctica en esa institución, el girar cheques a nombre de funcionarios, tanto de la administración como de la Junta Directiva, para que efectúen compras y/o cancelen diversos gastos a favor de Casa Hogar o de servidores de Casa Hogar, como por ejemplo: alimentación, gasolina, activos, viáticos, o para retribuirles los recursos propios que han utilizado en tales compras. Lo anterior se aparta de elementales normas de control interno, pues todo cheque debe hacerse a nombre del proveedor del bien o servicio, con excepción de los emitidos para el responsable de la caja chica.

d) La institución no cuenta con cheques comprobantes prenumerados, sino que en su lugar dispone de los talonarios de cheques emitidos por los Bancos y un formulario denominado “Comprobante de pago”, en el cual no siempre

aparece la firma y nombre de los funcionarios que lo elaboran, aprueban y refrendan el gasto, ni el nombre y número de cédula de la persona que retira el cheque.

Además, las libretas de cheques están bajo la custodia

del contador de la institución quien también tiene la responsabilidad de la emisión de los cheques, lo cual es contrario a elementales medidas de control interno, pues quien maneja los registros no debe tener acceso al dinero. Por otra parte, las chequeras no se guardan con la debida seguridad, pues se encuentran en un archivo de documentos y no en una caja fuerte.

e) El contador mantenía en su poder once cheques en

blanco sin utilizar -del 119 al 129 inclusive-, de la cuenta corriente No. 087-000455-2 del Banco Nacional de Costa Rica, correspondiente a los recursos que proporciona el PANI a Casa Hogar. En entrevista del 15 de mayo de 2002, ese funcionario indicó que esos cheques se encontraban en ese estado desde que ocupó el puesto a partir de enero de 2002, y que desconoce los motivos de esa situación. Lo anterior demuestra una clara violación a la normativa de control interno, pues se están poniendo en riesgo los recursos públicos, ya que puede provocar un mal uso de esos cheques, los cuales no estaban anulados. El riesgo es aún mayor si se consideran las deficiencias ya comentadas en cuanto a su custodia, elaboración, entrega y registro, además de que las conciliaciones bancarias, son realizadas en el área contable.

f) En la mayoría de las conciliaciones bancarias no se indica el nombre y firma del funcionario que las elabora, aprueba y revisa. En entrevista del 15 de mayo del 2002, el Contador de Casa Hogar manifestó que esa tarea le corresponde al Auditor Interno. Es importante señalar, que ambas situaciones son inconvenientes, pues por una parte, en tales documentos debe quedar evidencia de los funcionarios que participaron en su elaboración y revisión y, por otra, los funcionarios que tienen tal responsabilidad deben estar ajenos al manejo del dinero, a los registros contables y a su fiscalización.

g) Casa Hogar dispone de dos cajas chicas, una ubicada en

la Sede en Roxana de Pococí, por la suma de ¢250.000,00 y otra en las oficinas centrales en Cartago, por la suma de ¢150.000,00.

El funcionamiento de esas cajas chicas no está fundamentado en un reglamento debidamente aprobado por la Junta Directiva, sino que en su lugar existe un documento denominado “Manual de procedimientos para el Sistema de Caja Chica. Guápiles”

43, el cual presenta algunas inconsistencias y

contradicciones con las normas de control interno; como las que se describen seguidamente:

43

Del 1° de setiembre de 2000, actualizado el 15 de mayo de 2002, elaborado por el Auditor

Interno de Casa Hogar.

i. Señala dicho Manual, que previa autorización de la Dirección Ejecutiva, los funcionarios podrán aportar fondos propios para cubrir gastos de la institución, para lo cual el custodio de caja chica le extenderá el recibo correspondiente. Sobre el particular, se determinó que durante el período de estudio, es una práctica común que funcionarios de Casa Hogar aporten recursos de su propio peculio para atender necesidades urgentes de la entidad, lo cual, además de inconveniente, evidencia que no se hace una adecuada programación de los recursos que posee Casa Hogar con respecto a las erogaciones, de tal manera que éstas sean cubiertas totalmente con fondos propios y no con dineros del personal que ahí labora.

ii. También indica dicho manual que no se cambiarán cheques, ni se realizarán préstamos ni anticipos sin su apropiada justificación. La anterior observación, propicia la posibilidad de que funcionarios de esa entidad recurran a cambiar cheques personales y a solicitar préstamos y anticipos a los custodios de las cajas chicas, cuando consideren, existe justificación para solicitarlo. Lo comentado es totalmente contrario a lo dictado en la normativa de control interno, que señala que no se cambiarán cheques personales con fondos de caja chica, además, es totalmente improcedente que recursos públicos sean objeto de crédito a funcionarios de la entidad, pues éstos tienen fines específicos definidos legalmente, y tal actitud provocaría incurrir en actos ilegales y contrarios también al cumplimiento de los objetivos de Casa Hogar.

iii. En el mencionado manual de caja chica se definen como “pagos especiales”, los poco frecuentes y que respondan a necesidades especiales, los cuales deben contar con la autorización del Director Ejecutivo o del Contador. Sobre el particular se indica que mediante caja chica no se deben realizar este tipo de pagos, ya que este fondo está constituido específicamente para cubrir gastos corrientes en casos de verdadera urgencia y por un monto limitado, por lo tanto, el concepto de gastos especiales no se ajusta al objetivo del fondo, razón por la cual para esos gastos debe confeccionarse en cada caso un cheque individual.

iv. Indica el Manual de caja chica, que el cheque de reintegro del fondo, se emitirá a nombre del custodio, excepto cuando se pueda evitar su viaje al banco y se cuente con una persona responsable para que cambie el cheque y entregue los fondos al custodio. Como se puede observar, este procedimiento es incorrecto, ya que los fondos de caja chica deben estar bajo la custodia de una sola persona y como tal, los cheques de reintegro, sin excepción deben emitirse única y exclusivamente a nombre de ésta, conforme lo señala la normativa de control interno.

v. Se señala también, que la entidad implementará a la brevedad, el uso de una cuenta corriente para responder a los pagos menores de la sede en Roxana de Pococí, para lo cual los reintegros de caja chica se girarán mediante depósito o transferencia a la cuenta corriente perteneciente al fondo. Esta situación no es conveniente, ya que se pierde el objetivo por el cual fue creado el fondo fijo de caja chica, con lo que se eliminaría además la posibilidad de mantener un

fondo en efectivo para cubrir erogaciones menores en casos de verdadera urgencia y en el momento preciso.

vi. No se consigna en el citado Manual de caja chica, el plazo durante el cual los funcionarios deben liquidar los vales de caja chica, lo que ha provocado que permanezcan dineros por un tiempo considerable en poder de funcionarios.

Es preocupante que las debilidades de control interno de

las cajas chicas señaladas en los párrafos anteriores, sean promovidas por un manual mal elaborado, pero más preocupante, es que dicho manual haya sido hecho por el auditor interno de Casa Hogar, pues esa es una función de la administración activa incompatible con las labores de control posterior que corresponden a una auditoría interna, como se detalla en el punto 2.1.4. de este informe.

Además de las debilidades en el manual en comentario, se determinó que los gastos efectuados con esos fondos no están limitados a una cantidad máxima, dando como resultados constantes reintegros por su desfinanciación, compras con dinero de los funcionarios y un mayor volumen de trabajo; además, sobre el particular no se consigna ninguna cláusula en el Manual de caja chica preparado por el Auditor Interno, lo que ha permitido que esa institución haya efectuado erogaciones con fondos de caja chica, que de acuerdo con las sumas canceladas, como por ejemplo de ¢72.320,00 para el pago de implementos de computadora, debería haberse realizado por medio de cheque, lo cual contraviene políticas de control interno referente al uso de esos fondos de efectivo.

Por otro lado, no se realizan con periodicidad arqueos sorpresivos de los fondos fijos de caja chica, pues durante el período objeto de estudio únicamente se localizaron dos, uno en la Sede en Roxana de Pococí y otro en las oficinas centrales; a pesar de que en el citado Manual preparado por la Auditoría Interna, existe todo un capítulo relacionado con este punto. Es de citar, además, que la normativa de control interno de reiterada cita, indica que deben efectuarse arqueos por sorpresa de los fondos de caja chica.

Muchos de los justificantes que amparan los gastos cancelados mediante el fondo de caja chica no se han inutilizado con un sello que indique el número del cheque con que fueron reintegrados, y además, se observó en algunos reintegros, comprobantes de gastos realizados en meses anteriores a la fecha del último reintegro. Por una parte, esto pone en evidencia una situación riesgosa, ya que esos justificantes pueden ser reutilizados, propiciando que un gasto sea pagado más de una vez con los recursos de ese fondo, y por otro lado, no se están registrando los gastos cuando éstos ocurren, sino tiempo después, lo cual provoca también que la información que brinde el sistema contable computadorizado no sea confiable. Además, para los desembolsos mediante caja chica no se cuenta con una autorización escrita que respalde el respectivo gasto, lo cual es contrario a lo indicado en la

normativa de control interno que indica que todo desembolso de caja chica deberá contar con una autorización escrita.

2.2.5. DEFICIENCIAS EN EL SISTEMA DE CONTABILIDAD E INCUMPLIMIENTO DE NORMATIVA PRESUPUESTARIA.

a) El sistema de contabilidad computadorizado de Casa

Hogar es poco funcional, debido a que tiene establecido cinco niveles que deben ser accesados en cada transacción lo que puede inducir a error u omisión de anotación en alguno de los niveles, aparte de lo laborioso que significa. El contar con un adecuado sistema contable y mantenerlo actualizado, brinda una garantía razonable de que los registros consideren tanto los recursos disponibles como las obligaciones adquiridas y que brinde un conocimiento oportuno de las transacciones y una expresión de los resultados de su gestión. El sistema en mención, fue elaborado por el Auditor Interno de Casa Hogar, a pesar de que esa no es función que compete a la Auditoría Interna.

Además, Casa Hogar no dispone de un manual de cuentas que señale claramente las transacciones en las cuales las diferentes cuentas contables tienen que ser afectadas, ya sea al debe o al haber, lo cual complica aún más el sistema contable. Sobre el particular, el Auditor Interno elaboró el documento denominado “Sistemas Administrativos: procesos y procedimientos contables” del 21 de setiembre de 2000, el cual contempla procesos tales como: apertura de una cuenta corriente, inversión en títulos valores, compra de bienes inventariables, pago de un gasto anticipado, compra de un activo fijo, obtención de financiamientos y compromisos financieros, entre otros, que describen un proceso, pero no así como se afectan las cuentas.

Asimismo, los libros legales de la contabilidad no se encuentran actualizados, pues se determinó que las últimas transacciones registradas corresponden al mes de agosto de 2001.

b) Durante los años 1999, 2000 y 2001, Casa Hogar no elaboró el respectivo presupuesto sobre los recursos que administraba, lo cual es contrario a las más elementales reglas de administración. Además, se transgredió el inciso b) del artículo 10 de la Ley de Creación de la Institución, No. 7817, en cuanto establece como función del Director Ejecutivo confeccionar los presupuestos de la institución, así como el numeral 6, inciso b) del mismo cuerpo legal, que establece la obligación de la Junta Directiva de aprobar los presupuestos.

En diciembre de 2001, Casa Hogar presentó el presupuesto para el período 2002 a la aprobación de esta Contraloría General, no obstante, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de la Administración Financiera de

la República y Presupuestos Públicos44

que en su artículo 126, inciso d), modificó el artículo 18 de la Ley Orgánica de este órgano contralor, para que los entes públicos no estatales únicamente tengan obligación de presentar sus presupuestos a la aprobación de la Contraloría General cuando la ley expresamente lo disponga, y dado

que en el caso de Casa Hogar de la Tía Tere esa obligación no existe, se le indicó45

a esa entidad que no debía cumplir con tal requisito. No obstante se señaló que la Institución debía regirse por un sistema presupuestario, observando las regulaciones establecidas en la legislación vigente así como en el manual de normas técnicas y las circulares que regulan la materia, lo cual es necesario para preparar la liquidación que de conformidad con la ley debe analizar esta Contraloría.

Se reitera aquí lo dicho en el punto 2.1.1. de este informe,

en cuanto al problema y las consecuencias que conlleva el conferir una naturaleza jurídica inapropiada a una entidad, pues le permite escapar a mecanismos fundamentales de control, como lo es la aprobación presupuestaria.

En este estudio se pudo determinar que Casa Hogar no contaba con una contabilidad presupuestaria que proporcione información para retroalimentar el ciclo presupuestario, que permita verificar la disponibilidad presupuestaria suficiente para cada rubro de gastos, antes de contraer compromisos, que muestre que las transacciones de la entidad se efectúan de acuerdo con las disposiciones legales y técnicas vigentes, que permita el control interno y posibilite el externo, y además, facilite tomar decisiones e informar a terceros interesados. Con la ausencia de una contabilidad presupuestaria, se incumple con las normas 653 y 654 del Manual de normas técnicas sobre presupuesto que deben observar las entidades, órganos descentralizados, unidades desconcentradas y municipalidades, sujetos a la

fiscalización de la Contraloría General de la República46

.

Como consecuencia de la falta de presupuestos y de contabilidad presupuestaria, a la fecha del presente reporte, Casa Hogar no ha presentado a esta Contraloría General los informes de liquidación presupuestaria correspondientes a los diferentes períodos, obligación contemplada en el numeral 6, inciso d) de su Ley de Creación, en la cual se establece que deberá presentar la liquidación de sus presupuestos y también adjuntar información sobre el plan presupuesto, y sobre las modificaciones y presupuestos extraordinarios que se hubieren efectuado. Sobre el particular, se remitió al Director Ejecutivo de esa entidad

dos oficios47

recordándole la obligación de cumplir con ese mandato legal, gestión sobre la cual no se ha recibido respuesta, sin embargo, tampoco se ha insistido sobre este particular toda vez que al tener comprobado que no existían presupuestos se optó

44

No. 8131 del 18 de setiembre de 2001. 45

Oficio No. 15440 (FOE-SO-464), del 21 de diciembre de 2001. 46

Manual publicado en la Gaceta No. 183 del 27 de setiembre de 1988. 47

Oficios FOE-SO-30 y FOE-SO-32 del 25 y 29 de enero de 2002, respectivamente.

por efectuar este estudio, en el cual se demostró el desorden administrativo que tiene la entidad y que se evidencia en este documento. Por otra parte, tampoco Casa Hogar

ha remitido el informe anual de actividades48

a esta Contraloría General y al Patronato Nacional de la Infancia, tal como lo establece el inciso e) del artículo 6º de su Ley de Creación.

2.2.6. LOS GASTOS DE VIAJE, DE TRANSPORTE, DE KILOMETRAJE, DE COMBUSTIBLE Y DE REPRESENTACIÓN SE HAN REALIZADO AL MARGEN DE LA NORMATIVA EMITIDA.

a) Los gastos de viaje y de transporte en el interior y exterior

del país, están regulados por el Reglamento de Gastos de Viaje y de Transporte para

Funcionarios Públicos, emitido por la Contraloría General de la República49

, el cual es de acatamiento obligatorio por parte de Casa Hogar de la Tía Tere, debido a que es

una entidad pública. Sobre el particular, la Junta Directiva acordó50

: “aplicar en lo sucesivo para el pago de viáticos el Reglamento para el pago de viáticos de la Contraloría General de la República, así como las adecuaciones y actualizaciones que a este se le practicaren. Se comisiona al Director Ejecutivo para la aplicación a través de la estructura interna institucional”.

No obstante la obligatoriedad de Casa Hogar de acatar la

normativa establecida en el citado Reglamento, en setiembre del año 2000, el Auditor Interno de esa Institución, elaboró un manual denominado “Sistema para gastos de

viaje, gastos de viáticos y de representación” 51

y según se indica en éste, se refiere a

un trabajo especial ordenado por el Director Ejecutivo,52

el cual no se ajusta a la normativa establecida en el referido Reglamento de este órgano contralor.

Se establece en ese Manual53

que “El director, mantendrá dos tablas vigentes que determinarán: a) los montos –clasificados por localidad- por alimentación (desayuno, almuerzo y cena) y hospedaje b) requisitos de horario, para que estos insumos sean cancelados”. Sobre el particular, no se localizaron las tablas

48

Correspondiente al período 2001. 49

El Reglamento vigente fue publicado en Gaceta No. 97 del 22 de mayo de 2001. 50

Sesión del 9 de octubre de 1999, Acta No.10, acuerdo 045. 51

Actualizado el 15 de setiembre de 2001. 52

Según artículo 10, inciso c) de la Ley de Creación No. 7817, establece que corresponde al

Director la elaboración de los reglamentos. 53

Punto B.1, inciso 8.

citadas, y además no fue posible determinar con claridad los montos pagados por los diferentes conceptos que comprenden los viáticos de desayuno, almuerzo y cena, pues éstos presentaban variantes, que en ocasiones eran superiores o inferiores a los máximos establecidos en el artículo 18 del Reglamento de Gastos de Viaje emitido por esta Contraloría General.

En el referido Manual de Casa Hogar no se indica el plazo para la presentación de la liquidación del viaje, y no fue posible verificar en los documentos diseñados por esa entidad, para ese efecto, la fecha de recepción del formulario de liquidación ni de su correspondiente pago, pues las liquidaciones analizadas no tienen el recibido conforme de los responsables de revisarlas y efectuar el pago. En el artículo 10 del Reglamento de gastos de viaje, se indica que el funcionario que haya concluido la gira deberá presentar, dentro de los siete días hábiles posteriores al regreso el formulario de liquidación de viaje, para que la institución pueda, luego de revisar y aprobar la liquidación, pagar al funcionario el gasto reconocido.

No se utilizan en Casa Hogar, los formularios establecidos en el citado Reglamento para “Liquidación de gastos de viaje en el interior del país” y “Liquidación de gastos de transportes y otros gastos de viaje en el interior del país” citados en el artículo 9 del Reglamento de la Contraloría, sino que se emplea un único formulario denominado “Liquidación de viáticos”, tanto para los viáticos como para el transporte, el cual además de que no se encuentra en el Manual de Casa Hogar citado y que carece de numeración, es omiso en información importante como el puesto del servidor, lugares visitados, así como fechas, horas y lugares de salida y de regreso, aspectos contemplados en el mencionado artículo 9. Además, no siempre se emplea el formulario de liquidación de viáticos, pues también ha sido práctica en esa entidad, que con la presentación de facturas por concepto de servicio de restaurante, éstas son pagadas y luego registradas en la subpartida de Viáticos, sin indicación al menos del nombre de la persona que hizo uso del servicio, violándose de esta forma la normativa establecida en esta materia.

En la cuenta de gastos de viaje, también se reconocen

aquellas erogaciones que Casa Hogar efectúa en atención a las internas en Roxana de Pococí, cuando éstas visitan a sus parientes o participan de actividades recreativas. De tal manera, que dentro de ese rubro se les reconoce gastos como alquiler de patines, ingreso a recintos de diversión, pasajes, alimentación, entre otros, y para eso se utiliza otro formulario denominado también “Liquidación de viáticos”, el cual contempla un aparte para indicar el resumen de gastos de esta naturaleza. Sobre el particular, el Reglamento de Gastos de Viaje emitido por la Contraloría General, indica en el artículo 3, que los sujetos beneficiarios son aquellos que prestan sus servicios a algún ente público, como parte de su organización, condición que no reúnen las internas por lo que no corresponde el pago de viáticos a esas personas. Debido a que dentro de las actividades de ayuda a esas internas, es muy válida la recreación, las

erogaciones por ese concepto deben contabilizarse y presupuestarse en las cuentas que corresponden y no así en la de Gastos de viaje y de transporte dentro del país.

En varias ocasiones se han registrado en la cuenta de

Viáticos de Casa Hogar, gastos que no corresponden con la naturaleza de esa cuenta, tales como los pagos por concepto de kilometraje a funcionarios de la institución, lo cual es contrario a lo establecido en el respectivo reglamento y refleja problemas de control y falta de exactitud en los registros contables.

b) Los gastos en que incurren los funcionarios de Casa

Hogar que deben viajar fuera del país, en cumplimiento de misiones oficiales, también están sujetos a las disposiciones contenidas en el citado Reglamento emitido por la Contraloría General. En el período estudiado se encontró evidencia de dos viajes realizados por el Director Ejecutivo de Casa Hogar, con recursos de la institución, respecto de los cuales se determinó que existe incumplimiento de esa normativa, pues no se encontraron los formularios para adelantos de viáticos, ni la autorización del viaje acordada por la Junta Directiva, no se confeccionaron para cada uno de los viajes las liquidaciones correspondientes, ni se localizaron formularios diseñados para ese fin. Tampoco se localizaron los pasajes aéreos emitidos para cada uno de los viajes, ni los itinerarios con la fecha y hora de salida y de regreso a Costa Rica; tampoco se encontraron fotocopias del pasaporte del funcionario que realizó los viajes.

c) Los gastos de representación dentro del país comprenden las compensaciones que se otorgan a los funcionarios públicos que, por la naturaleza del cargo que desempeñan, deben incurrir en gastos y atención de personas. Esta Contraloría General en la circular No. 5126 denominada “Resumen de algunas disposiciones legales y técnicas que deben observarse en el proceso

presupuestario”54

, así como en reiterados pronunciamientos55

ha señalado que por gastos de representación debe entenderse aquellas erogaciones en que incurren ciertos funcionarios en razón del ejercicio de su cargo, con el objeto de brindar atenciones de carácter oficial a personas o representantes de instituciones ajenos a la entidad que otorga la atención; por lo tanto quedan excluidos todos aquellos gastos en que incurra el funcionario en su carácter personal o que beneficien a sus servidores..Además, los gastos de representación deben ser liquidados o girarse contra la presentación de los respectivos justificantes.

No obstante, en Casa Hogar se cargaron a la cuenta de

gastos de representación facturas por “servicios de restaurante” o bien “servicios de restaurante para reunión del Director con el personal técnico” así como facturas de

54

Del 5 de noviembre de 1998. 55

Oficios Nos. 010945 del 7 de setiembre de 1994 y 07173 del 28 de junio de 1993.

combustibles, lubricantes y parqueos empleados por el Director Ejecutivo. Como se comentó, tales erogaciones son improcedentes, pues no tienen ninguna relación con la naturaleza de los gastos de representación. Además, se han aprobado gastos de representación al Director Ejecutivo, amparados en facturas que no detallan información que permitan comprobar los motivos del gasto, su relación con el cumplimiento del cargo, el carácter oficial de la atención y si las personas atendidas son efectivamente ajenas a Casa Hogar.

En relación con los cheques girados por gastos de representación en el exterior no se presentaron las facturas que justificaran el uso de tales recursos, por lo que se incumple con el artículo 51 del Reglamento de gastos de viaje citado, el cual establece que para el reconocimiento de gastos de representación ocasionales será indispensable la presentación de las facturas, con la correspondiente justificación, la cual debe contener el cargo y nombre de los funcionarios atendidos y de la entidad a que pertenecen, el nombre y firma del funcionario responsable del pago, el monto de la atención y la clase o tipo de atención.

Por otra parte en el “Manual de Procedimientos. Sistema para los gastos por viáticos, gastos de viaje y de representación”, elaborado por el auditor interno, se reconocen como gastos de representación, aquellos incurridos en exhibiciones y exposiciones, trofeos, placas, esquelas, libros y revistas, e indica además, que en la liquidación pueden faltar los comprobantes, ante lo cual debe señalarse que esas normas resultan contrarias a lo establecido en esta materia y que ha sido señalado por esta Contraloría General en varios pronunciamientos.

d) El reconocimiento de kilometraje en Casa Hogar se otorga generalmente a las funcionarias que han ocupado u ocupan el puesto de encargadas o enlaces de la Sede en Roxana de Pococí, así como para los viajes del Auditor Interno a dicha Sede, o bien para alguna funcionaria técnica que realiza algún encargo especial del Director. Para ello se ha utilizado como único parámetro la tabla emitida por la Contraloría General, sin contar con un reglamento interno que regule esa materia y sin la respectiva aprobación del sistema por parte de este órgano contralor, pues según el artículo 79.8 del Reglamento de Contratación Administrativa

56,

se deben cumplir tres aspectos para que sea posible el pago de kilometraje: un sistema de control interno eficiente, una reglamentación interna que establezca con precisión las condiciones de la prestación y la autorización del sistema por parte de la Contraloría General.

Por otra parte, Casa Hogar no lleva ningún registro sobre

el pago de kilometraje, que contenga al menos datos del vehículo, kilometraje

56

Decreto Ejecutivo No. 25038-H del 7 de marzo de 1996.

recorrido, objetivos del uso, monto cancelado, lo que es contrario a lo establecido en la norma 304.04.05 del manual sobre normas técnicas de control interno relativas al uso,

control y mantenimiento de vehículos57

, que indica que para el control de kilometraje se establecerá un registro apropiado, cuando existiere tal modalidad en la institución.

e) La Junta Directiva autorizó el pago de combustible58

a los funcionarios o directores que cumplieren actividades o encargos institucionales, cuando utilicen sus vehículos propios, en el entendido de que una vez ingresados los recursos del presupuesto nacional y confeccionado el correspondiente reglamento que sería del conocimiento de esa Junta, se procedería al pago del kilometraje. No obstante lo anterior, se determinó que únicamente al Director Ejecutivo se le han reconocido los gastos por combustible y lubricantes, práctica que se mantiene, aún después de ingresados los recursos provenientes del Presupuesto Nacional a la Entidad, cuando lo correcto es la aplicación del pago de Kilometraje, según lo establecido en el artículo 79.8 del Reglamento de Contratación Administrativa.

Por otro lado, a partir de octubre de 2001, Casa Hogar cuenta con una buseta para el transporte de las internas a diferentes actividades relacionadas con su estancia en esa institución, además, en las instalaciones ubicadas en Roxana de Pococí posee un chapulín para el mantenimiento de las zonas verdes. Referente al consumo de combustible y lubricantes para esos automotores, se determinó lo siguiente: no se localizó un documento en el cual conste la autorización de un funcionario de Casa Hogar para el retiro de combustible en alguna de las estaciones de servicio de la zona; no se lleva un control sobre el uso de combustible de la buseta y del chapulín, que permita obtener información sobre el gasto,

kilometraje recorrido y justificación del uso del automotor59

; en muchas de las facturas canceladas por la adquisición de combustible y lubricantes, no se indica la cantidad que se adquiere, firma de la persona que solicita el servicio y el número de placa del vehículo. Además, no se localizaron informes o reportes periódicos sobre el empleo de la buseta y chapulín, en los cuales se señale, al menos, la fecha, los fines para los cuales se ha utilizado y el personal beneficiado.

Asimismo, se debe señalar que Casa Hogar no cuenta con un Reglamento que le permita velar por el uso racional y adecuado del vehículo de su propiedad y, en su ausencia, no se pudo verificar que existiera control alguno sobre 57

Gaceta No.24 del 2 de febrero de 1996. 58

Mediante acuerdo No. 46-99 que consta en el Acta No. 11 del 9 de noviembre de 1999. 59

La norma 304.04.03 del Manual sobre normas técnicas de control interno relativas al uso, control

y mantenimiento de vehículos mencionado, indica que se establecerán registros adecuados para el control sobre el consumo de combustible.

el particular. Lo anterior de conformidad con lo indicado en la normativa de control interno citada.

2.2.7. OTROS ASPECTOS RELACIONADOS CON LA ADMINISTRACION DE LOS RECURSOS EN CASA HOGAR.

a) En la administración del recurso humano

60 se encontraron

las siguientes deficiencias: no existe un procedimiento uniforme y establecido formalmente para el reclutamiento y selección del personal; no se dispone de un manual descriptivo de puestos que contenga información sobre las funciones, tareas y aspectos característicos de cada una de las clases de puestos que integran la estructura orgánica de la entidad. Además, la mayoría de los expedientes de personal no cuentan con información como contratos, currículos, fotocopias de títulos y acciones de personal, que evidencien la capacitación e idoneidad de los funcionarios contratados para cada puesto, así como el tipo de relación laboral acordado y el compromiso de los funcionarios con la institución, en aspectos como jornada y horario de trabajo, entre otros. Por otra parte no se han establecido mecanismos para el control de asistencia del personal y no se obtuvo evidencia de que se practiquen evaluaciones periódicas sobre el trabajo y conducta del personal. Las debilidades apuntadas evidencian el incumplimiento de importante normas de control interno.

b) No existe un manual de organización, que defina las líneas de autoridad y responsabilidad, por medio del cual se coordinen los esfuerzos de sus miembros para el logro de los objetivos y metas previstos, cuya situación impide que se tenga un conocimiento integral sobre la estructura orgánica (organigrama), las funciones, responsabilidades y relaciones internas y externas de cada unidad administrativa. Con el incumplimiento citado, se actúa contrario a lo establecido en el manual de normas de control interno citado.

c) No se utilizan formularios prenumerados para sustentar

las operaciones financieras y administrativas en la institución, tales como formularios de adelanto y liquidaciones de viáticos, solicitudes de cheques, requisiciones de insumos, órdenes de compra, comprobantes de cheques, vales de caja chica, entre otros, incumpliéndose con lo establecido en la norma 111 del manual de control interno citado. La utilización de esos formularios debe ser permanente y uniforme en toda la organización, deben ser prenumerados cuando se cuente con ellos físicamente, y en caso de ser generados por un computador el programa específico deberá asignarles

60

De acuerdo con la planilla empresarial, al 15 de mayo de 2002, Casa Hogar contaba con 33

funcionarios: 7 administrativos, 8 técnicas, 14 padres y madres sustitutos, dos peones, 1 mensajera y 1 cocinera.

un número que los identifique y que asegure su continuidad y secuencia, lo cual facilita la verificación de que ningún formulario haya sido sustraído para fines distintos a los que persigue la organización.

d) La bodega que existe en la sede de Casa Hogar de la Tía Tere, ubicada en el cantón de Pococí, no reúne las condiciones adecuadas para almacenar los alimentos adquiridos para la población interna, debido a que no cuenta con estantes para clasificar cada uno de los artículos y, no tiene indicación de acceso restringido, entre otras cosas, y aunque la persona que se encarga de su manejo es la auxiliar de contabilidad de la Sede en Guápiles, la asignación no ha sido formal, de tal manera que ésta se responsabilice por los artículos que allí se guardan, así como de la entrada y salida de éstos. Se agrega a lo anterior, que no se localizó ningún documento que evidencie la verificación periódica de las existencias guardadas en esa bodega. Asimismo, Casa Hogar no posee una bodega para custodiar los materiales y suministros adquiridos para ser utilizados en la sede de Guápiles, además de que en muchos casos éstos se han comprado para ser utilizados de forma inmediata, a los cuales no se les ha dado el ingreso ni la salida correspondiente de bodega, por lo que no se tiene certeza de su destino final.

e) En la Contabilidad no se lleva un registro adecuado y

confiable que permita controlar los activos que posee la institución, por cuanto, el que existe, aparte de encontrarse desactualizado, carece de información relacionada con la fecha de adquisición, funcionario responsable, localización, estado de conservación, número de placa, valor de costo, vida estimada, depreciación mensual, valor en libros, y evidencia de la realización periódica de inventarios físicos; lo que ocasiona que se infrinjan sanos principios de control interno, contenidos en el Manual sobre normas técnicas de control interno aludido.

f) El pago mensual por el uso del teléfono celular a nombre de la Presidenta de Casa Hogar, que es utilizado por el Director Ejecutivo de esa entidad, así como el pago del beeper del Director Ejecutivo y el del Tesorero de la Junta Directiva y Asistente de la Dirección Ejecutiva, se realizan con fondos públicos, sin que exista la certeza de que el empleo que se les de sea únicamente para atender aspectos relacionados con esa institución. Las erogaciones hechas por esos conceptos no proceden, por cuanto el derecho telefónico y los beepers indicados no pertenecen a Casa Hogar, no existe acuerdo de la Junta Directiva que los autorice y tampoco hay reglamentación que proporcione lineamientos para este tipo de pagos en la entidad, en que se contemple la necesidad de adquirir tales servicios, las personas autorizadas para su empleo, monto máximo a cancelar y responsabilidad por daños o extravío de los aparatos.

g) No forma parte de las transacciones de compras de

bienes y servicios, la utilización previa de la respectiva “Orden de Compra”, con las

autorizaciones pertinentes; cuyo documento constituye un instrumento idóneo para continuar con los trámites de pago respectivo, conforme lo señalado en el inciso 6 del artículo 32 del Reglamento General de la Contratación Administrativa.

3. CONCLUSIONES.

La creación de la Institución Casa Hogar de la Tía Tere, para asumir competencias que ya han sido asignadas por ley al PANI, evidencia una gestión pública ineficiente y conlleva negativas consecuencias fiscales, porque la misma población podría haberse atendido por medio de alternativas menos costosas, tal como se demuestra con los estudios del PANI. La existencia de dos instituciones públicas con la misma competencia conducen a la creación de dos estructuras organizativas y sus correspondientes costos, desplazando innecesariamente recursos en gastos administrativos que podrían dedicarse a la atención de la población meta.

En el caso que nos ocupa, la institución nace de una organización privada y continúa administrándose como tal en condiciones deficientes, pues la mayoría de sus actividades y procedimientos los realiza al margen del principio de legalidad que rige a las entidades públicas, desde la conformación de su Junta Directiva hasta el más pequeño de sus procesos.

La Junta Directiva de la institución está integrada indebidamente, dado que sólo funciona con tres de sus miembros, en consecuencia los acuerdos adoptados por ella carecen de validez. Además, las relaciones familiares y de negocios que existen entre los miembros de la Junta Directiva, funcionarios y parientes de Casa Hogar provoca un serio conflicto de intereses para la institución y serias fallas en el ambiente de control interno, lo que a su vez ocasiona que se den incumplimientos y deficiencias en los procedimientos y en las actividades de control.

Sobre el particular, en el nivel operativo se presentan incumplimientos legales en materia de contratación administrativa, utilización de recursos públicos provenientes de diferentes fuentes en actividades diferentes de las establecidas en las leyes o convenios, gastos que no están sustentados con sus correspondientes justificantes y comprobantes; y un incumplimiento generalizado de toda la normativa emitida en relación con gastos de viaje y de transporte dentro y fuera del país, gastos de representación, kilometraje, combustibles y otros. Además, existen incumplimientos de las normas técnicas en materia financiera, contable y presupuestaria lo que genera dudas sobre la corrección en el uso de los recursos y la confiabilidad y veracidad de la información.

Las deficiencias citadas revelan la ausencia de un adecuado sistema de control interno, situación que se ve agravada por el incumplimiento de deberes del Auditor

Interno, especialmente en cuanto a la evaluación independiente y objetiva que debe realizar y su participación indebida en labores que son propias de la administración.

Por lo tanto, frente a incumplimientos legales y administrativos como los

comentados en este informe, así como a las deficiencias de control interno señaladas, resulta conveniente revisar la existencia de Casa Hogar como entidad pública y tomar la mejor decisión en beneficio de los intereses del país y de la población atendida en esa organización.

4. RECOMENDACIONES.

4.1. A LA COMISIÓN DE ASUNTOS SOCIALES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.

Promover un proyecto de ley para cerrar la Institución Casa Hogar de la

Tía Tere, dada la problemática que presenta y que ha sido expuesta en este informe, además de que las funciones que legalmente se le asignaron ya habían sido otorgadas al Patronato Nacional de la Infancia en la Constitución Política y en su ley orgánica. En caso de que se legisle en este sentido, se recomienda establecer en la ley que extinga el funcionamiento de la Casa Hogar que su patrimonio, sus instalaciones y las funciones que en ella se realizan sean asumidas de inmediato por el PANI, y no como establece el transitorio único de la Ley 7817, en el que se previó que en caso de disolución su patrimonio pasaría a la Municipalidad de Pococí, pues el PANI fue la entidad que financió la construcción y continúa financiando parte de la atención de las menores.

4.2. AL CONSEJO SOCIAL DEL GOBIERNO.

Valorar los hechos expuestos en este documento en torno a la situación de la Casa Hogar de la Tía Tere, a efecto de buscar y proponer soluciones viables a la problemática que enfrenta dicha institución, para lo cual esa instancia, en virtud de su competencia en la formación de las leyes, puede coordinar con la Asamblea Legislativa la formulación de un proyecto de ley tendiente a buscar el cierre de la entidad y a que la atención de las menores y la administración de las instalaciones queden en manos del PANI, entidad rectora en materia de niñez y adolescencia.

5. DISPOSICIONES.

A LA JUNTA DIRECTIVA DEL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA.

a) Velar por la protección de los derechos e intereses de las adolescentes que se encuentran en las instalaciones de la Institución Casa Hogar, ante los eventuales cambios que pueden darse en esa organización en virtud de las recomendaciones y disposiciones que se giran en este informe.

b) Emitir las directrices necesarias a la Gerencia Técnica a fin de

implementar un modelo de atención específico para la población menor de edad víctima de la explotación sexual comercial, para lo cual podrá considerarse el trabajo desarrollado por el equipo técnico de Casa Hogar.

c) Revisar la participación y alcances de la actuación del Fiscal que

nombró ese Patronato en la Casa Hogar de la Tía Tere, según Ley No. 7817.

6. COMUNICACIÓN DE LOS RESULTADOS A LA JUNTA DIRECTIVA DE LA INSTITUCIÓN CASA HOGAR DE LA TÍA TERE.

En virtud de los problemas de integración de la Junta Directiva de la Casa Hogar, señalados en este informe y que la imposibilitan para actuar legal y válidamente, se le comunican los resultados del estudio remitiendo el presente informe para su conocimiento, sin embargo no se emite disposición alguna dadas las circunstancias, además del enfoque y las recomendaciones que se están remitiendo a la Asamblea Legislativa y al Poder Ejecutivo.

ANEXO

DETALLE DE LOS RECURSOS PRESUPUESTADOS PARA CASA HOGAR DE LAS PRINCIPALES FUENTES DE INGRESO

(Años 1999, 2000, 2001 y 2002)

-en colones-

Fuente de

Ingreso

1999

2000

2001

2002 (2)

Junta de Protección Social de San José

22.121.000,00 33.498.850,00 20.996.500,00 21.551.500,00

Donación del ICE 11.300.000,00

Presupuesto Nacional (3) 67.820.000,00 74.050.000,00 74.049.996,00 79.974.000,00

Patronato Nacional de la Infancia

(1) (1) 24.718.027,80 4.373.893,30

TOTAL 89.941.000,00 118.848.850,00 119.764.523,80 105.899.393,30

FUENTE: Leyes del Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, 1999, 2000, 2001 y 2002. Liquidaciones de Presupuesto de 1999, 2000, 2001 y Presupuesto Ordinario del 2002.

Patronato Nacional de la Infancia. Área Financiera Contable (1) Para los años 1999 y 2000 no hubo subvenciones del PANI para Casa Hogar.

(2) Los ingresos del PANI, son reales y el monto del 2002 es a febrero de ese año.

DEFICIENCIAS E IRREGULARIDADES EN LA INSTITUCIÓN CASA HOGAR DE LA TÍA TERE

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