ПРОГРАММНЫЙ ЦИКЛ, ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИОРИТЕТОВ И ЦЕЛЕЙ ПРОГРАММЫ,

МОНИТОРИНГ, ОТЧЕТНОСТЬ И ИТОГОВАЯ ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТОВ

ПРОГРАММЫ

Дейвид Тофт

ССТ-КОНСАЛТ /Коммуналкредит Паблик Консалтинг

• Поддержка чистого городского общественного транспорта в Казахстане:

• Разработка программы «зеленых» инвестиций• 13 декабря 2016 г., Астана

Структура презентации

• Что подразумевает программирование?• Контекст программирования• Важнейшие элементы программирования• Исходные данные программирования:

экологическая стратегия, политика и нормативные акты

• Программа расходов и программа, не связанная с расходами

• Кому следует разрабатывать программы?• Важнейшие навыки• Реализация программ• Выводы

Что подразумевает программирование?

• Процесс формулирования целей и задач плана охраны окружающей среды

• Диалог о сути и значении этих целей и задач• Работа по оценке положительного эффекта

для окружающей среды, который будет достигнут программой

• Деятельность по описанию критериев соответствия требованиям и оценки, связанных с программой

• Попытка определения и принятия оптимальной концепции реализации важнейших мероприятий по программе

Контекст программирования

- стратегия (потребности и проблемы)

- политика (первоочередные элементы)

- план (важнейшие виды деятельности)

- основа (правовая и институциональная)

- здоровье человека, охрана окружающей среды и природы- атмосферные воздух, вода, природа, твердые отходы- очистка сточных вод, сокращение выбросов/сбросов, сбор отходов- законы, нормативные акты, контроль за их соблюдением

- программирование (программы, не связанные с расходами, и программы расходов)

- приоритеты программирования- определение целевых показателей программ- определение стоимости программы- приоритеты программы

- реализация программ - отбор, оценка и контроль проектов- оценка после реализации

База успешного программирования

• Стратегия устойчивого развития• Экологическая политика• План реализации• Правовое и административное

регулирование• Качество стратегических документов и

положений• Готовность партнеров к сотрудничеству• Наличие проектов, готовых к реализации• Контрольно-надзорная деятельность

Программа, не связанная с расходами

• Цели и задачи, осуществляемые без бюджетных субсидий

• Действия, не связанные с расходами, включают в себя правовые и административные механизмы (нормативы, налоги, платежи, разрешения)

• Нормативные требования призваны стимулировать экологически ответственное поведение

• Затраты, связанные с экологическими положениями, несут природопользователи

• Субъект программирования не должен участвовать в реализации программ, не связанных с расходами

Программа расходов

• Осуществление целей и задач невозможно без субсидий

• Для реализации проектов капиталовложений должна быть получена финансовая помощь

• Субъект программирования должен установить минимальные требования в отношении разработки программы

• Субъекту программирования необходимо обосновать кластер программ, реализация которых одобрена

• Субъект программирования должен обеспечить баланс затрат по программе и ее бюджета

• Определение приоритетов программы для определения приемлемых проектов

Важнейшие элементы программы расходов

• Цели: конкретные, измеримые, реалистичные, с определенными сроками

• Приоритеты: немногочисленные, четко сформулированные

• Определены сроки программы• Оценена стоимость достижения целей• Источники финансирования• Приемлемые типы проектов• Приемлемые бенефициары• Условия финансирования• Принципы и правила деятельности• Институциональный механизм управления

реализацией программы расходов

Чрезвычайные ситуации (1)

• Ни одна экологическая стратегия не допускает принятия программы расходов. Длинный перечень всеобъемлющих экологических проблем, отсутствие ощущения неотложности. Программа должна строиться исходя из предполагаемых важнейших видов деятельности, которые должны осуществляться. Становится необходимым широкий диалог с общественностью и контакт с ключевыми заинтересованными сторонами.

• В стратегии отсутствует план ее реализации. Перечень желаемых мер должен быть изучен и претворен в применимые задачи.

Чрезвычайные ситуации (2)

• План реализации не полон. Указано слишком много приоритетов. Все одинаково важно. Важно проанализировать приоритеты и отобрать их часть для включения в программу.

• Стратегия и план реализации полны и хорошо проработаны. Ответственный государственный орган разработал реалистичную программу расходов. Реализующий орган получил достаточные указания и ресурсы.

Кем должны разрабатываться программы?

• Правительственные субъекты, ответственные за охрану окружающей среды

• Местные органы власти и муниципалитеты• Поставщики финансирования для

программ государственных расходов• Прочие государственные ведомства и

институты• Ведомства, реализующие программы, если

они не обеспечиваются государственными расходами

Важнейшие навыки

• Способность претворять цели стратегий и политики в комплекс действий

• Легкий доступ к стратегическим документам• Понимание способностей и обязательств,

которые должны быть использованы и выполнены

• Приверженность нахождению оптимального способа решения вопроса государственных расходов на охрану окружающей среды

• Готовность сотрудничать с партнерами при разработке программы

• Создание и использование канала обратной связи с субъектом, реализующим программу

Реализация программы

• Субъект, реализующий программу, должен уметь найти партнеров для достижения целевых показателей, установленных в отношении программирования

• Имеющаяся субсидия должна быть распределена субъектом, реализующим программу, на эффективные проекты для того, чтобы они были финансово целесообразными

• В оценке хода реализации программы и мониторинге реализации проектов должно учитываться выполнение целевых показателей программы в ограниченные сроки

• В оценке программы после ее реализации следует учитывать улучшение как программирования, так и реализации программы

Выводы

• Программирование важно для перехода от стратегий и мер политики к их эффективной реализации

• Программирование играет роль разработки стратегической концепции, которая должна предшествовать эффективному распределению субсидий

• Программирование: - добавляет детальное описание целей и задач,

предусмотренных стратегиями и политикой - указывает ожидаемый положительный эффект

(целевые показатели), который должен быть достигнут в ограниченный срок

- определяет критерии соответствия требованиям и оценки успешных проектов

- оценивает затраты

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИОРИТЕТНЫХ

ПРИРОДООХРАННЫХ РАСХОДОВ

• Станислав Ситницкий• Фонд «EcoFund»

Структура презентации

• Ключевые принципы• Государственное и частное

финансирование• Выбор программы расходов• Пример: швейцарский компенсационный

пакет• Распределение средств• Концентрация средств и их рассеяние• Поддержка нововведений• Вовлечение общественности• Выводы

Ключевые принципы

• Государственные средства не должны заменять частное финансирование

• Программа расходов, только если государственная субсидия необходима

• Средства выделяются на программу расходов в строго обоснованном объеме

• Концентрация на самых неотложных вопросах

• Поощрение ведущей роли частного сектора• Введение новых методов и технологий• Поддержка образования и участия

общественности

Государственное и частное финансирование

• Программы расходов выбирают чаще, чем программы, не связанные с расходами

• Административно-командная система сопряжена с внешними экологическими издержками, которые должны возмещаться

• Кроме того, субсидии могут вести к необоснованным доходам

• Государственное финансирование создает позитивные стимулы и воспринимается благосклоннее

• Ограничение государственной поддержки в целях выполнения экологических требований для обеспечения конкуренции

Выбор программы расходов

• Проблемы: - наличие хорошо проработанных программ - правовая и институциональная база для

отбора программ - политическое воздействие для

предложения определенной программы• Подход: - рассмотрение стратегий и политики - проверка внутренних и внешних

обязательств - мониторинг качества экологических

ресурсов - консультации с учеными и НПО - сопоставление затрат и выгод

Пример (швейцарский компенсационныйпакет для Польши)

Цели

Выделенная сумма

(миллионов евро)

1. Улучшение услуг в сфере городской инфраструктуры для повышения уровня жизни населения и поддержки экономического развитияУправление твердыми отходами; сбор, сортировка и переработка отходов и опасных отходов, в том числе медицинских отходов

31,5

2. Повышение энергоэффективности и сокращение выбросов загрязнения, особенно выбросов парниковых газов и опасных веществA. Введение систем возобновляемой энергииB. Повышение энергоэффективности

31,5

3. Охрана природы; устойчивое функционирование экосистем в зонах географической концентрации

4,0

Пример (продолжение)

Программы, которые предлагается реализовать цель 1

Выделенная сумма

(миллионов евро)

1.1 Региональная система управления бытовыми отходами для населения более 100 000 человек

10,5

1.2 Создание новаторской системы избирательного сбора отходов тары («утильцентры»)

3,15

1.3 Развитие системы избирательного сбора битого стекла и повышение качества переработки битого стекла, включая связанное образование

8,4

1.4 Снижение риска, связанного с асбестом: программа «1 000 крыш без асбеста»

9,45

Пример (Региональная система управления отходами)

• Цель: поощрение избирательного сбора бытовых отходов для населения более 100 тысяч человек

• Сбор информации: сколько отходов собирается в системе избирательного сбора, каковы нормативные требования о избирательном сборе отходов, каким должен быть успешный проект

• Критерии соответствия требованиям: размер проекта, право собственности на землю, решение о местоположении и технико-экономическое обоснование

• Критерии ранжирования: уровень утилизации (вторичные материалы, биологически разлагаемые отходы), экономическая эффективность, техническая инновационность, размещение на приоритетных территориях, образовательный пакет

• Выгоды: как минимум, 15% утилизация вторичных материалов, как минимум, 25% утилизации биологически разлагаемых отходов, сокращение свалки на полигоне для отходов на 40%

Пример (Система сбора отходов тары)

• Цель: создание утильцентров в крупных торговых сетях

• Сбор информации: каков потенциал утилизации упаковочных материалов, сколько следует собирать, как функционируют утильцентры за рубежом, каким должен быть успешный проект

• Критерии соответствия требованиям: доступные средства для покрытия затрат, многолетний план работы, контракт с торговыми центрами для покрытия эксплуатационных затрат

• Критерии ранжирования: привлекательный дизайн, степень автоматизации и самообслуживания, профессиональные кадры, привлекательность образования, дальнейшее развитие утильцентра

• Выгоды: В 25 утильцентрах ежегодно собирается 3 000 тонн полиэтиленовой упаковки, 300 тонн алюминиевых банок, 12 000 тонн стекла, 6 000 тонн бумаги, 150 тонн аккумуляторов

Распределение средств

• Общий бюджет программ, связанных с охраной окружающей среды

• Принцип экономической эффективности

• Выделение средств целевым назначением

• Выделение средств на один год и несколько лет

• Корректировка первоначального выделения средств

• Наличие эффективных проектов• Возможность корректировки и

улучшения текущей программы

Концентрация средств и рассеяние средств

A. Концентрация - решение сначала неотложных вопросов охраны

окружающей среды - обеспечение оперативного улучшения - инвестирование в современные технологии - преодоление проблемы ограниченных навыков

и опытаB. Рассеяние - содействие большому количеству программ

одновременно - сведение к минимуму ошибок в определении

приоритетных программ - недопущение обвинений в предвзятости - принятие и опробование множества различных

идей

Поддержка инноваций

• Приобретение и внедрение - отрасли, предлагающие новые технологии

(обработка осадка, возобновляемые источники энергии – солнечная, биомасса, энергия ветра, электронные сепараторы стекла и пластика)

• Производство и маркетинг - повышение внутреннего спроса для того, чтобы

новаторское производство было прибыльным, поощрение мировых лидеров к созданию отраслей в стране, поощрение маркетинговой деятельности отечественных производителей

• Ноу-хау и образование - выбор программы расходов, сосредоточенных на

обмене экологами и защитниками окружающей среды

Вовлечение общественности

• Группы экспертов, комментирующие перечень предлагаемых программ и их содержание

• Перечень возможных программ по каждой цели, которые не поддерживались ресурсами

• Мобилизация местного сообщества для участия (финансового и в натуральной форме) в реализации программы

• Вовлечение общественности (особенно НПО) в мониторинг хода реализации и положительного экологического эффекта

Выводы

• Программирование – это социально-политический процесс

• Приоритетные программы расходов следует выбирать из числа множества других на открытой и прозрачной основе

• Вначале следует решать насущные природоохранные вопросы

• Концентрация усилий сопровождается концентрацией субсидий

• Инновации должны считаться важным элементом приоритетной программы расходов

МЕТОДЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ЦЕЛЕВЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ

ПРОГРАММЫ

• Станислав Ситницкий• Фонд «EcoFund»

Почему это необходимо?

• Определение итогов или эффекта всей программы

• Оценка стоимости программы• Определение действенности субсидий,

выделенных на программу• Определение этапов реализации

программы и мониторинг ее реализации

• Оценка программы путем сопоставления целевых показателей с итогами или достигнутым эффектом

Какими они должны быть? (1)

• Конкретные –цели программы, которые сводятся к перечню итогов, важных для получения ожидаемого результата

• Измеримые – итоги или эффект программы должны быть представлены в виде количественных показателей

• Реалистичные – ожидаемые целевые показатели должны быть технически целесообразными и достижимыми на основе имеющихся ресурсов и опыта

• С установленными сроками – целевые показатели должны быть достигнуты в установленные сроки реализации программы

Какими они должны быть? (2)

• Как можно более точные• Устанавливающие четкие границы

между проектами, соответствующими и не соответствующими требованиям

• Отсекающие проекты, не могущие претендовать на субсидирование

• Четкие и определенные ни слишком широко, ни слишком узко

• Направляющие проекты по пути реализации программы расходов

Пример: Развитие системы избирательного сбора битого стекла и повышение качества

переработки битого стекла

• Проблема: - совершенствование системы сбора отходов стекла и

оснащение стекольных заводов оборудованием для использования отходов стекла в качестве вторсырья

• Цели - утилизация стекла на уровне 60% его производства в 2015

г.• Целевые показатели - ограничение серьезного дефицита битого стекла как

компонента материалов для производства стекла (реалистичный)

- сбор и утилизация отходов стекла в объеме, вдвое превышающем текущий уровень утилизации (250 000 тонн в год, 20% производства) (измеримый)

- использование эффективных и полностью автоматизированных технологий сортировки стекла для его сортировки по цветам (конкретный)

Пример: Снижение риска, связанного с асбестом: программа «1 000 крыш без асбеста» в каждом из

четырех наиболее приоритетных регионов

• Проблема: - асбест в полном объеме (около 15 миллионов тонн)

должен быть удален до 2032 г.• Цели: - удаление асбеста с крыш• Целевые показатели: - удаление, как минимум,165 000 м2 панелей крыш и

изоляционных панелей, содержащих асбест, опасных с точки зрения выбросов асбеста в окружающую среду (измеримый)

- установка систем солнечных коллекторов для предварительного нагрева горячей воды, субсидируемых в случае одновременного планового ремонта крыш (конкретный)

- удаление около 200 тонн асбеста с крыш в четырех приоритетных регионах (реалистичный)

Процесс установления целевых показателей

• Определение проблемы или проблем, требующих решения. Проблемы должны быть описаны для характеристики их масштаба и последствий. Они создают угрозы для окружающей среды и здоровья, но могут также создавать возможности.

• Постановка на основе программы целей для сужения круга необходимых действий. Для решения выбранной задачи существует длинный перечень действий, которые должны быть предприняты.

• Определение промежуточных мер по достижению выбранной цели. Каждая из них может считаться целевым показателем, который должен быть выполнен для достижения в возможной степени выбранной цели.

Методы выбора целевых показателей

• Оценка масштаба проблемы (что, если меры предприниматься не будут)

• Перечень важнейших целей, которые должны быть достигнуты

• Определение относительной важности целей и их очередности по степени приоритетности

• Перечисление целевых показателей, которые должны быть выполнены в рамках каждой цели

• Определение относительной важности целевых показателей и их очередности по степени приоритетности

• Оценка стоимости программы и определение масштаба субсидирования

Методы определения относительной важности целевых показателей: анализ по множеству

критериев - Составление перечня критериев оценки каждого

целевого показателя (экологических, технических, экономических, социальных)

- Согласование длинного перечня целевых показателей, способствующих достижению требуемой цели

- Определение максимального количества баллов, которые могут быть присвоены каждому целевому показателю на основе отдельного критерия

- Обсуждение в группе экспертов важности каждого целевого показателя

- Присвоение каждому целевому показателю баллов, указанных экспертами, и составление их рейтинга

Практический подход к составлению рейтинга целевых показателей

• Выяснение мнения и предпочтений потенциальных выгодополучателей относительно предлагаемых целевых показателей

• Продолжение текущих программ путем расширения охвата уже отобранных целевых показателей

• Обращение к независимому эксперту с просьбой предложить целевые показатели целей программы расходов

• Объявление конкурса на получение субсидий между соответствующими критериям выгодополучателями без указания целевых показателей

Выводы

• Программа расходов готова к реализации, только если проблемы, цели и целевые показатели полностью определены и обсуждены

• Перечень целевых показателей должен быть конкретным, реалистичным, измеримым с указанием сроков

• Надлежащее определение стоимости программы зависит от наличия хорошо определенных целевых показателей

• Выполнение каждого целевого показателя также должно иметь свои пределы. Для этого также должны быть определены приоритеты

ПРИОРИТЕТЫ ПРОГРАММЫ РАСХОДОВ

• Станислав Ситницкий• Фонд «EcoFund»

Структура презентации

• Определение приоритетных целевых показателей

• Критерии отбора целевых показателей• Распределение субсидий• Контроль предложения проектов• Лимит субсидий• Экономическая эффективность• Дифференцирование приоритетов в сфере

инвестиций• Выводы

Определение приоритетных целевых показателей

• В программе расходов не указываются проекты

• В перечне целевых показателей содержится информация о том, на что может расходоваться субсидия

• Проект принимается, только если он способствует выполнению целевых показателей

• Решение по целевым показателям помогает сосредоточить субсидии на ключевых инвестициях

• Ограниченное количество целевых показателей уменьшает давление со стороны различных заинтересованных сторон

• Перечень первоочередных целевых показателей повышает прозрачность распределения субсидий

Критерии отбора целевых показателей• Тип поддерживаемых природных ресурсов• Тип проектов: инвестиционный,

образовательный, исследовательский и т.д.• Тип выгодополучателей• Целевой поддерживаемый регион или

местность• Поддержка конкретных национальных

целей• Решение национальных, региональных или

местных проблем• Выполнение международных обязательств

Распределение субсидий

• Выделение целевым назначением средств, выделенных на выполнение конкретного целевого показателя

- на этапе разработки программы проводилось исследование сектора - спрос на субсидии оценивался вместе с потенциалом в сфере подготовки и представления проектов• Ограничение количества проектов, которые

могут субсидироваться, по каждому целевому показателю программы

• Доступные субсидии не разбиваются предварительно по приоритетным целевым показателям

Контроль предложения проектов

• По одному проекту от заявителя• Ограниченные сроки подачи заявок (день

отсечения)• Однократный конкурс заявок на проекты• Жесткий официальный отсев• Узкий перечень заявителей,

соответствующих требованиям• Длинный перечень критериев

соответствия требованиям• Высокие требования критериев оценки

Ограничение субсидий

• Дифференцирование по целевым показателям (образование, кампании, мониторинг, охрана природы и т.д. субсидируются лучше, чем инвестиционные проекты)

• Преференции для различных групп заявителей (государственные органы и муниципалитеты получают более высокие субсидии на те же проекты)

• Преференции для определенного региона (сложные экологические условия, высокая экологическая ценность, низкий уровень развития)

Механизм экономической эффективности

• Минимальный норматив экономической эффективности для принятия проекта

• Одинаковая субсидия на приобретение продуктов, оказывающих одинаковое воздействие на окружающую среду (солнечные коллекторы, ветряные мельницы, автобусы, работающие на сжиженном природном газе вместо нефти)

• Экономическая эффективность включена в перечень критериев оценки проектов

Дифференцирование приоритетов в сфере инвестиций

• Крупные и малые инвестиционные проекты

• Коммерческие и некоммерческие проекты

• Новаторские и традиционные инвестиционные проекты

• Новые и продолжающиеся проекты

Выводы

• Приоритеты программы расходов определяют конечные результаты или эффект субсидий

• Выбор приоритетных целевых показателей зависит от:

- наличия субсидий - количества представленных проектов - преференций для группы заявителя или местоположения проекта• Экономическую эффективность следует

использовать как один из важных критериев определения приоритетных целевых показателей программы

МОНИТОРИНГ И ИТОГОВАЯ ОЦЕНКА

• Stanisław Sitnicki• EcoFund Foundation

, Налаживание контактов коммуникации с донорами

Знать / проблемы

ставить цели

Сообщить опроблеме

Приоритеты и цели сектора

Смета расходов Обоснуйте совместного

механизмафинансировани

я

Жизнеспособнос ть и

устойчивостьпроекта

Институциональ ная поддержка

Мониторинг иоценка

Сообщить орезультатах

Налаживание контактов с донорами - принципы• Переведите секторальные

приоритеты в цели: Анализ логической структуры/ рамок Индикаторы/показатели

Показатель продукта: измеряет объект или материальную структуру, которая является результатом реализации проекта:

- Длина новой построенной сети водопровода (или канализиционных/сточных вод)

- Число построенных водоочистных сооружения

- Число построенных источников отопления

Показатель результата: измеряет степень достижения цели/задачи:

- Число лиц, подключенных к сети водопровода (канализационных/сточных вод)

- Число лиц, подключенных к городской системе отопления

- Число лиц, пользующихся услугой сбора твердого мусора

Налаживание контактов с донорами - принципы

Индикаторы/показатели Показатель результата: измеряет физическое

влияние/эффект проекта:- Объем прошедших очистку сточных вод

- Объем поставленной воды

- Объем собранного твердого мусора в рамках программы по сортировке отходов

Цели Стратегические (20-50 лет) Среднесрочные (10-20 или 5-10 лет, когда

наличие ресурсов не стабилизировано) – приоритезируйте их, принимая во внимание социально-экономическое и природоохранное/экологическое влияние

Краткосрочные цели (1-5 лет), нацеленные на достижение среднесрочных целей

Сотрудничество с донорами - принципы

Мониторинг: непрерывный процесс сбора и анализа информации с целью измерить прогресс в достижении ожидаемых результатов

Начинается с подписания финансового соглашения

Отчетность Проверка документов и выезды на местаСоблюдение временного и финансового

графикаОценка – закрывает проектный цикл