Seja bem Vindo!

Curso

Gestão úP blicaCursosOnlineSP.com.br

Carga horári 60a: hs

Introdução ............................................................................................................ Pág. 5

Organizações Públicas e Legislação ................................................................... Pág. 8

Lei de Responsabilidade Fiscal ............................................................................ Pág. 25

Licitações, Contratos e Convênios na Administração Pública .............................. Pág. 26

Lei de Diretrizes Orçamentárias ........................................................................... Pág. 32

Gestão Financeira em Organizações Públicas .................................................... Pág. 33

Políticas Públicas - Sociais. ................................................................................. Pág. 46

Gestão da Informação, Conhecimento e E-Governement .................................... Pág. 47

A Nova Gestão Pública ........................................................................................ Pág. 48

Modelos de Gestão Pública ................................................................................. Pág. 54

Gestão Estratégica de Organizações Públicas .................................................... Pág. 55

Gestão de Pessoas no Setor Público ................................................................... Pág. 60

Gestão de Projetos e Eficiência no Setor Público ................................................ Pág. 69

Gestão para Resultados no Setor Público ........................................................... Pág. 70

Accountability ....................................................................................................... Pág. 80

Bibliografia ........................................................................................................... Pág. 84

Conteúdo

5

INTRODUÇÃO

Definição: Gestão Pública = Public Administration

Administração Pública:

como organização Como atividade administrativa conjunto de serviços, organismos e entidades

a atuação de forma regular e contínua dos serviços, organismos e entidade para a satisfação das necessidades coletivas.

Segundo Freitas do Amaral, a Administração Pública é ―O sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas, que asseguram em nome da coletividade a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem estar”.

6

DIFERENÇA ENTRE GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA

A Administração Pública e a Administração Privada distinguem-

se através do seu objeto (sobre que incidem), sua finalidade e

pelos meios que utilizam.

A atividade administrativa pública apresenta características

próprias.

Administração Pública é um instrumento do poder político.

Todas as organizações públicas se encontram dependentes da

vontade política de representantes da coletividade.

Os objetivos que o poder político fixa para cada organização

pública não podem ser alterados ou inviabilizados por iniciativa

da própria organização.

A gestão dos recursos humanos e a fixação de preços dos

serviços prestados ou dos bens produzidos, encontram-se

limitados por vários princípios específicos do Direito

Administrativo.

As organizações públicas não concorrem, nem com as

privadas, nem entre si. A sua sobrevivência depende apenas,

do poder político que as cria, mantém, modifica e extingue.

A função política do Estado tem como fim a definição do

interesse geral da comunidade. Além disso, tem uma natureza

criadora e caráter livre e primário.

A função administrativa tem como objetivo a realização do

interesse geral da comunidade, a satisfação das necessidades

coletivas. E também tem uma natureza executiva que coloca

em prática as orientações políticas. O seu carácter é

condicionado e secundário, está subordinado às orientações

políticas e da legislação.

A função legislativa também define opções, objetivos e normas.

Hoje, a Administração Pública é uma atividade totalmente

subordinada à lei. A lei e o fundamento, o critério e o limite de

toda a atividade administrativa.

A função de justiça é tal como a função administrativa,

secundária, executiva e subordinada à lei. A diferença está em

que a justiça cabe julgar, enquanto à administrativa cabe gerir.

7

O ESTADO

O Estado é uma pessoa coletiva com personalidade jurídica, com patrimônio próprio, com funcionários que atuam ao seu serviço.

Nem todos os órgãos e serviços do Estado têm competência

extensível a todo o território, existem também órgãos e serviços cuja

competência está limitada a determinadas áreas circunscritas.

A função administrativa direta – através de órgãos e serviços sob a

dependência do Governo como os serviços sem autonomia / serviços

com autonomia (escolas/universidades).

A função administrativa Indireta– através da criação de entidades com

personalidade jurídica - não pertencem ao Estado, mas prosseguem

fins atribuídos ao Estado. O Estado tem poderes de intervenção. São:

institutos, empresas públicas, associações públicas.

Unicidade: o Estado é a única pessoa coletiva deste gênero.

Cárater originário: a pessoa coletiva (Estado) é criada pelo poder

constituído. Tem natureza originária, não derivada.

Territorialidade: o Estado é uma pessoa coletiva cuja natureza faz

parte um certo território, o território nacional.

Multiplicidade de atribuições: o Estado é uma pessoa coletiva de fins

múltiplos, podendo e devendo prosseguir diversas atribuições.

Pluralismo de órgãos e serviços: são numerosos os órgãos do Estado,

bem como os serviços administrativos que auxiliam esses órgãos.

Organização em ministérios: os órgãos e serviços do Estado, a nível

central, estão estruturados em departamentos, por assuntos ou

matérias.

Personalidade jurídica una: apesar da multiplicidade das atribuições,

do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o

Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. Cada órgão

do Estado, cada Ministro, cada diretor-geral, cada Governador civil,

cada chefe de repartição vincula o Estado no seu todo, e não apenas

o seu ministério ou o seu serviço. O Património do Estado também é

um só.

Instrumentalidade: a administração do Estado é subordinada, não é

independente nem autônoma. É um instrumento para o desempenho

dos fins do Estado. A Constituição submete a administração direta do

Estado ao poder de direção do Governo. A administração indireta, fica

8

apenas sujeita à superintendência do Governo e a administração

autônoma é controlada por um simples poder de tutela.

Estrutura Hierárquica: a administração direta do Estado encontra-se

organizada por um modelo constituído por órgãos e agentes com

atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um

vínculo de subordinação.

Supremacia: o Estado-Administração pelo seu caráter originário e

instrumental relativamente aos fins do Estado, exerce poderes de

supremacia, não só em relação aos sujeitos de direito privado como

também sobre as outras entidades públicas.

Poderes do Estado : Legislativo, Executivo e Judiciário.

Tais poderes são independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegável. ATENÇÃO:

1. O que há, portanto, não é a separação de Poderes com divisão absoluta de função, mas, sim, distribuição de 3 funções estatais precípuas entre orgãos independentes, mas harmônicos e coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível. 2. Governo é o conjunto de Poderes. Administração Pública é o conjunto de orgãos. CAPÍTULO I: ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO

1. HISTÓRICO DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS NO BRASIL (adaptado do texto – autor: Tatiana Cristina Mendes Lima)

Pimenta (1998) afirma que até o século XIX o Estado brasileiro pode ser caracterizado como um Estado patrimonialista (para Martins, 1997, o Estado patrimonialista é a cultura de apropriação daquilo que é público pelo privado), devido à sua pequena participação na economia e na ordem social do país. Mesmo com o início da República em 1889, quando ocorreram alterações significativas no processo político de detenção do poder, que deixou de ser centralizado por um imperador e passou a ser disputado pelas oligarquias locais, o perfil das ações do Estado não mudou significativamente.

9

Segundo o mesmo autor, essas condições se estenderam até a década de 1930, com o início da aceleração do processo de industrialização brasileira, quando o Estado passou por uma transformação profunda, surgindo como um Estado intervencionista, que para Ferreira (1999) significa aquele governo onde o ato do poder central destina-se a impor medidas necessárias a manter a integridade da União, quando algum dos seus membros está submetido à anormalidade grave e que prejudique o funcionamento da Federação. Essas transformações passaram a induzir o crescimento econômico, ao mesmo tempo em que apoiaram a profissionalização do funcionamento e a expansão das organizações burocráticas públicas. Foi nesse período que surgiram as primeiras características do Estado brasileiro como Estado do bem-estar, com a criação de novas áreas de atuação, novas políticas e novos órgãos, tais como o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e o Ministério da Educação e Saúde Pública. Martins (1997:174-175) afirma que do ponto de vista das organizações públicas, essa fase (década de 1930) não implicou uma maior demanda sobre a Administração Pública, nem registrou esforços sistemáticos de reforma administrativa, senão reestruturações ministeriais próprias da atividade governamental do Império e da implantação do federalismo desconcentrado da República Velha. Segundo Marcelino (2003), foi no período entre 1930 e 1945 que se desenvolveram ações de renovação e inovação do poder governamental. As premissas fundamentais eram a reforma do sistema de pessoal, a implantação e simplificação de sistemas administrativos e das atividades de orçamento, para promover eficiência à Administração Pública. Denota-se que a característica mais marcante desse período foi à reforma dos meios, ou seja, das atividades de administração geral, em detrimento da reforma dos fins, isto é, das atividades substantivas. Conforme afirma Marcelino (2003), o impulso reformista entrou em colapso após 1945, com a queda do Estado Novo, regime autoritário implantado por Getúlio Vargas em 1937. A falência ocorreu devido à reforma ter obedecido a uma orientação autocrática e impositiva por ocorrer num período ditatorial (1937-45), como já foi citado anteriormente, o que contribuiu para que a administração assumisse características de um sistema fechado. Somente em 1952 esboçou-se um novo ciclo, que se estendeu por 10 anos, durante os quais se realizaram estudos e se elaboraram projetos que não chegaram, entretanto, a se concretizar. Para Marcelino (2003), na década de 1960 consolidava-se o modelo chamado "administração para o desenvolvimento", voltado fundamentalmente para a expansão da intervenção do Estado na vida econômica e social, para a substituição das atividades de trabalhadores estatutários por celetistas e para a criação de entidades da administração descentralizada para realização da intervenção econômica do Estado. O clima político-institucional dos governos autoritários gerou um modelo organizacional no país que se caracterizou pela centralização de um complexo aparelho burocrático. Ainda, segundo o mesmo autor, o desafio dos anos 1980 era instalar sistemas administrativos que pudessem acelerar o desenvolvimento e

10

possibilitar ao país o uso efetivo de seus recursos. No entanto, o complexo processo de reforma administrativa vincula-se ao contexto econômico, social, político e cultural do país, não podendo, dessa forma, ser enfatizado somente sob os aspectos legais e técnicos. Nota-se que diante dos desafios dos anos de 1980, enfrentados pelo Estado, a Constituição promulgada em 1988, segundo Pimenta (1998), paradoxalmente criou uma série de direitos e garantias aos trabalhadores de organizações públicas, que vieram a sobrecarregar as despesas do Estado. É o caso da estabilidade dos trabalhadores, da obrigatoriedade de implantação do regime jurídico na área de pessoal, que aumentou os seus direitos e garantias em organizações públicas, e da igualdade de vencimentos para cargos assemelhados, entre outros. De acordo com Carbone (2000), a história da Administração Pública no Brasil ainda é muito recente. Não é muito comparada a outras culturas, mas é suficiente para gerar um modus operandi próprio. No Brasil, os trabalhadores de organizações públicas sempre necessitaram possuir habilidades diplomáticas nas suas relações de trabalho para não provocarem divergências com a administração pouco competente dos gestores. Nas organizações públicas, são as relações de estima e os jogos de influência os verdadeiros indicadores de poder no Brasil. Segundo Castor e José (1998), a história da administração brasileira é uma repetição monótona da luta entre duas forças: de um lado, uma burocracia formalista, ritualista, centralizadora, ineficaz e adversa às tentativas periódicas de modernização do aparelho do Estado, aliada aos interesses econômicos retrógrados e conservadores, embora politicamente influentes; de outro, as correntes modernizantes da burocracia e seus próprios aliados políticos e empresariais. A primeira quer perpetuar seu controle social e seus privilégios por meio da centralização burocrática, de natureza conservadora e imobilista. As forças modernizantes, por sua vez, industrializadas e abertas ao exterior, exigindo novas missões para o Estado, principalmente na área de ampliação da infraestrutura econômica e social, hoje apontam para a globalização e o liberalismo. De um lado tem-se a burocracia em seu sentido corporativo, centralizadora e, portanto, contrária às mudanças na organização e nas formas de operar do aparelho do Estado; e de outro, as forças inovadoras, que, não raramente, encontram muita dificuldade para implementar de maneira efetiva projetos de reforma. Essas forças inovadoras procuram introduzir, nas organizações públicas, uma cultura de flexibilidade e de gestão empreendedora que permita às organizações públicas atuarem de forma eficiente, num mundo de rápidas transformações. De acordo com Castor e José (1998), a elevada autonomia operacional concedida às organizações públicas implica em privilégios corporativistas, práticas de favorecimento e de clientelismo, quando não de exercício duvidoso do cargo. Por isso, entre as demandas das organizações públicas, a principal que todos devem considerar é a tentativa de transformação da cultura imposta a elas desde o princípio da criação do serviço público. Isso fica evidente quando Guimarães (2000:127) afirma que "no setor público, o desafio que se coloca para a nova Administração Pública é como

11

transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas e que tendem a um processo de insulamento em organizações flexíveis e empreendedoras". O mesmo autor afirma que essa transformação só é possível quando ocorrer uma ruptura com os modelos tradicionais de administração dos recursos públicos e introduzir-se uma nova cultura de gestão. Para Gaster (1999), a baixa qualidade dos serviços públicos gera e perpetua uma baixa expectativa em relação ao que pode ser oferecido, tanto por usuários quanto por prestadores de serviços, contribuindo, assim, para gerar um ciclo vicioso de insatisfação e frustração de gerentes e usuários. 2. ORGANIZAÇÃO PÚBLICA x ORGANIZAÇÃO PRIVADA x ORGANIZAÇÕES DO TERCEIRO SETOR As organizações públicas mantêm as mesmas características básicas das demais organizações, acrescidas, entretanto de algumas especificidades como:

Apego às regras e rotinas,

Supervalorização da hierarquia,

Paternalismo nas relações,

Apego ao poder.

De acordo com Carbone (2000), as características da organização pública que dificultam a sua mudança são as seguintes:

Burocratismo — excessivo controle de procedimentos, gerando uma administração engessada, complicada e desfocada das necessidades do país e do contribuinte;

Autoritarismo/centralização — excessiva verticalização da estrutura hierárquica e centralização do processo decisório;

Aversão aos empreendedores — ausência de comportamento empreendedor para modificar e se opor ao modelo de produção vigente;

Paternalismo — alto controle da movimentação de pessoal e da distribuição de empregos, cargos e comissões, dentro da lógica dos interesses políticos dominantes;

Levar vantagem — constante promoção da punição àqueles indivíduos injustos, obtendo vantagens dos negócios do Estado;

Reformismo — desconsideração dos avanços conquistados, descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiança generalizada. Corporativismo como obstáculo à mudança e mecanismo de proteção à tecnocracia.

Um ponto fundamental ao planejamento e à gestão pública, levantado por Martelane (1991), é a presença de dois corpos funcionais com características nitidamente distintas: um permanente e outro não-permanente. O corpo permanente é formado pelos trabalhadores de carreira,

12

cujos objetivos e cultura foram formados no seio da organização, e o não permanente é composto por administradores políticos que seguem objetivos externos e mais amplos aos da organização.

O conflito entre eles é acentuado pela substituição dos trabalhadores não permanentes, que mudam a cada novo mandato. Schall (1997) afirma que essa descontinuidade administrativa é um dos pontos que mais diferenciam a organização pública da privada, conferindo às organizações públicas características específicas, que também podem ser aplicadas à realidade brasileira, como:

Projetos de curto prazo — cada governo só privilegia projetos que possam concluir em seu mandato, para ter retorno político;

Duplicação de projetos — cada novo governo inicia novos projetos, muitas vezes quase idênticos, reivindicando a autoria para si;

Conflitos de objetivos — conflito entre os objetivos do corpo permanente e do não permanente, o que pode gerar pouco empenho em relação aos procedimentos que vão contra interesses corporativos — ciência de que a chefia logo será substituída;

Administração amadora — administração feita por indivíduos com pouco conhecimento da história e da cultura da organização e, muitas vezes, sem o preparo técnico necessário — predomínio de critérios políticos em detrimento da capacidade técnica ou administrativa dos nomeados.

3. ADMINISTRAÇÃO PRIVADA

A pessoa tem livre mobilidade entre as classes (oportunidade de crescimento).

O tipo ideal elaborado por Max Weber referente à burocracia forneceu uma base para as reformulações contemporâneas da análise da organização. Weber analisou a burocracia destacando as seguintes características:

1. Princípio das atribuições oficiais (grau de especialização); 2. Princípio da hierarquia funcional (sistema racionalmente organizado de mando e subordinação, linha de comando); 3. Uniformidade na organização de tarefas (conjunto específico de regras para tomada de decisão); 4. Formação profissional (recrutamento baseado no conhecimento técnico e perícia); 5. Eficiência dos funcionários; 6. Normas; 7. Promoção por mérito e estabilidade no cargo; 8. Formalização de procedimento.

13

Então de acordo com Weber, na Administração Privada às pessoas tem a oportunidade de trabalhar para ter seu dinheiro, ter reconhecimento profissional e ser promovido de cargo por mérito próprio. As pessoas podem escolher em qual das classes sociais quer estar incluída e lutar por essa posição.

Na Administração Privada a pessoa que tem mais ambição pode trabalhar mais e consequentemente ganhar mais dinheiro para satisfazer suas necessidades, tanto pessoais quanto profissionais. As pessoas também têm a liberdade de mudar de vida e abrir seu próprio negócio e assim administrá-lo da maneira que melhor lhe convém.

Oferecer o melhor serviço para alcançar a satisfação do cliente se tornando competitiva.

Conforme citado acima, a Administração Privada possui muitos meios para melhor atender clientes, para sobreviver (quando bem administrada) e para ser mais bem vista perante a sociedade.

Todas as organizações funcionam em um ambiente competitivo, seja próximo e imediato ou não. O ambiente competitivo compreende organizações específicas com as quais a organização interage. O ambiente competitivo inclui os concorrentes atuais, a ameaça de novos entrantes, a ameaça de substitutos e o poder de fornecedores e consumidores. Portanto, quem sai ganhando é o cliente que terá o poder de escolha. As empresas vão ―brigar‖ entre si, procurando sempre ser a melhor, ter melhores preços e qualidade, atender com eficiência seus clientes, para obter maiores vendas e lucros.

Se existissem apenas organizações públicas, não haveria esse leque de opções que são ofertados hoje às pessoas. Seria ofertada a maneira como a empresa quer vender, e não como o cliente quer comprar.

A competitividade pode ser caracterizada pela busca da produção em certa escala, com preço competitivo e que proporcione satisfação aos clientes. Competitividade em nível global e satisfação do cliente fazem parte do dia-a-dia das empresas, e diante disso é fundamental aproximar-se do cliente, e conhecer suas necessidades e valores.

Na Gestão Pública não se faz necessária essa preocupação, pois ela tem a finalidade de proporcionar serviços aos cidadãos, além de arrecadar tributos. Já a iniciativa privada tem o objetivo de fazer a empresa gerar lucro. E para isso, precisa conquistar novos clientes todos os dias, ofertando inúmeros benefícios, bem como preço e qualidade.

Maior flexibilidade de benefícios individuais, possibilitando o

aumento da renda per capita.

14

As empresas privadas realizam função produtiva fundamental em uma economia. Como essas empresas pertencem a pessoas – totalmente dependentes destas empresas – e não ao Estado, o trabalho que os empregados desenvolvem neste tipo de empresa é muito maior do que se trabalhassem em algum lugar que pertencesse ao Estado, ou seja, pertence a todos e ao mesmo tempo a ninguém. O conceito a que me refiro é o de produtividade, ou seja, maior eficiência das pessoas em diferentes condições de trabalho.

Weber, em seu tipo ideal, afirmava que as empresas devem ter suas tarefas realizadas por profissionais. Nesse aspecto a empresa privada leva vantagem sobre a empresa estatal, pois na empresa privada há uma flexibilidade muito grande em relação à seleção de pessoal, e ainda, se a pessoa selecionada não corresponder às expectativas ela pode ser substituída sem grandes problemas. O que acontece na Administração Pública é uma grande padronização da seleção de pessoas através de concursos, isso pode, por um lado, diminuir o paternalismo, mas por outro lado, causa ineficiência e, além disso, muitas vezes a pessoa selecionada não possui as características aspiradas pelo cargo em questão.

Dessa perspectiva, pode-se dizer que as empresas privadas são muito eficientes frente às empresas públicas, pois o objetivo principal delas consiste em buscar a maximização dos lucros, ou seja, aumentar a diferença entre suas receitas e seus custos.

Partindo dessa análise, conclui-se que a Administração Privada gera eficiência. Eficiência causa aumento nos lucros. O aumento nos lucros propicia, entre outros, o investimento e o crescimento da economia. Além disso, o PIB e a riqueza das nações se maximizam.

Cada um é responsável pela sua qualidade de vida.

A Administração Pública defende uma maior igualdade entre as pessoas, mas como garantir uma boa qualidade de vida para todos? O governo vai conseguir sustentar todos dignamente? Haverá igualdade entre todos?

Teoricamente qualquer proposta pode parecer perfeita, mas na prática nem sempre é assim. Para responder a estas questões abordaremos o exemplo da antiga URSS, que implantou o regime socialista na década de 20. A princípio a população toda estava ansiosa por esse regime político, mas ao decorrer dos anos, descobriram que não era toda aquela perfeição anunciada.

Nesse período os problemas gerados pela burocratização do governo soviético foram piorando a situação social, política e econômica do país. As promessas de prosperidade e igualdade, propagandeadas pelos veículos de comunicação estatais, faziam contraste com os privilégios a uma classe que vivia à custa da riqueza controlada pelo governo, enquanto o resto do povo estava em péssimas condições.

15

Na Administração Privada cada um é responsável pela sua qualidade de vida. O seu sucesso ou fracasso vai depender única e exclusivamente de si mesmo.

4. EQUILÍBRIO ENTRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PRIVADA

Posterior ao que foi visto sobre Administração Pública e Privada, pode-se perceber a importância de ambas para que haja o equilíbrio da sociedade, pois se somente uma delas for intensificada haverá um abalo na estrutura social em que as pessoas estão inseridas.

Se o modelo de administração fosse focado na gestão pública, as organizações e as pessoas em que delas fazem parte não seriam competitivas e não teriam a oportunidade de desenvolvimento pelo reconhecimento do seu trabalho. Também as pessoas não teriam tanto poder de escolha e seriam dependentes desse tipo organização.

Entretanto, se a sociedade estivesse baseada na iniciativa privada a questão mais intensificada seria a desigualdade, pois os de maior poder aquisitivo teriam o privilégio de possuírem maior escolha e melhores oportunidades, fazendo com que as classes econômicas mais baixas fossem excluídas cada vez mais.

No entanto, a burocracia existe em ambas as administrações e não se intensificaria ou se extinguiria se apenas uma delas reinasse. A burocracia faz com que esses dois tipos de gestão caminhem lado a lado e ao mesmo tempo uma contra a outra.

Contudo, a organização privada depende da pública e vice-versa, para que haja estabilidade e não hajam oscilações nas ações tomadas por ambas no contexto social. Isso faz com que uma gestão fiscalize a outra, havendo assim, o já citado, equilíbrio da sociedade.

5. Organização do terceiro setor

O primeiro setor é o governo, que é responsável pelas questões sociais. O segundo setor é o privado, responsável pelas questões individuais. Com a falência do Estado, o setor privado começou a ajudar nas questões sociais, através das inúmeras instituições que compõem o chamado terceiro setor. Ou seja, o terceiro setor é constituído por organizações sem fins lucrativos e não governamentais, que tem como objetivo gerar serviços de caráter público.

16

As ONG’s (Organizações não governamentais) são organizações formadas pela sociedade civil sem fins lucrativos e que tem como missão a resolução de algum problema da sociedade, seja ele econômico, racial, ambiental, e etc., ou ainda a reivindicação de direitos e melhorias e fiscalização do poder público. Também chamado ―terceiro setor‖, embora essa definição não seja muito clara, as organizações sem fins lucrativos são particulares ou públicas, desde que não tenham como principal objetivo a geração de lucros e se houver geração de lucros, estes sejam destinados para o fim a que se dedica a organização não podendo ser repassado aos proprietários ou diretores da organização.

6. PRINCÍPIOS E FUNDAMENTOS DA GESTÃO PÚBLICA PARA EXCELÊNCIA

O Modelo de Excelência em Gestão Pública tem como base os princípios constitucionais da Administração Pública e como pilares os fundamentos da excelência gerencial. Princípios são proposições que contém as diretrizes estruturais de determinada ciência, pelos quais seu desenvolvimento deverá pautar-se. A atual Constituição da República Federativa do Brasil, no caput do seu artigo 37, enuncia que ―a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência‖.

Percebe-se, então, que a Gestão Pública deve ser exercida obrigatoriamente com observância da: Legalidade, isto é, estrita obediência à lei, pois nenhum resultado poderá ser considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da lei. Impessoalidade, ou seja, não fazer distinção entre as pessoas, excetuando-se os casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto são requisitos de um serviço público de qualidade e devem ser disponibilizados a todos os usuários indistintamente. Em se tratando de organização pública, todos os seus usuários são preferenciais, são pessoas muito importantes. Moralidade, isto é, pautar a Gestão Pública por um código moral. Não se trata de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios morais de aceitação pública. Publicidade, ou seja, ser transparente, dar publicidade aos fatos e aos dados, induzindo ao controle social. Eficiência, isto é, fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto.

17

Orientados por esses princípios constitucionais, integrantes da base de sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública, os fundamentos apresentados a seguir com base no disposto no Instrumento para Avaliação da Gestão Pública – Ciclo 2008/2009.

I- PENSAMENTO SISTÊMICO:

Entendimento das relações de interdependência entre os diversos componentes de uma organização, bem como entre a organização e o ambiente externo, com foco na sociedade. Na prática, implica que as pessoas entendam o seu papel no todo (as inter-relações entre os elementos que compõem a organização – a dimensão interna e a dimensão externa). As organizações públicas são sistemas vivos, integrantes de ecossistemas complexos que devem interagir com o meio e se adaptar. O seu sistema de gestão deve ser dinâmico e capaz de contemplar a organização como um todo para rever e consolidar os seus objetivos e suas estratégias, observando o alinhamento e a interconexão dos seus componentes, ou seja, a consistência entre os seus objetivos, planos, processos, ações e as respectivas mensurações.

II- APRENDIZADO ORGANIZACIONAL:

Busca contínua e alcance de novos patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por meio da percepção, reflexão, avaliação e compartilhamento de informações e experiências. Na prática, a organização deve buscar de maneira estruturada, específica e proativa, o conhecimento compartilhado, utilizar o erro como instrumento pedagógico, disseminar suas melhores práticas, desenvolver soluções e implementar refinamentos e inovações de forma sustentável. A evolução da organização depende da preservação do conhecimento que ela tem de si própria, de sua gestão e de seus processos.

III- CULTURA DA INOVAÇÃO:

Promoção de um ambiente favorável à criatividade, à experimentação e à implementação de novas ideias que possam gerar um diferencial para a atuação da organização. Na prática, implica em buscar e desenvolver continuadamente ideias originais, incorporando-as a seus processos, produtos, serviços e relacionamentos e romper as barreiras do serviço público antiquado e burocrático, visando a otimizar o uso dos recursos públicos e produzir resultados eficientes para a sociedade.

IV- LIDERANÇA E CONSTÂNCIA DE PROPÓSITOS:

A liderança é o elemento promotor da gestão, responsável pela orientação, estímulo e comprometimento para o alcance e melhoria dos resultados organizacionais, e deve atuar de forma aberta, democrática, inspiradora e motivadora das pessoas, visando ao desenvolvimento da cultura da excelência, a promoção de relações de qualidade e a proteção do

18

interesse público. É exercida pela alta administração, entendida como o mais alto nível gerencial e a assessoria da organização. Na prática, a alta administração deve atuar como mentora, ter visão sistêmica e abrangente, ultrapassando as fronteiras da organização e as restrições de curto prazo, mantendo comportamento ético, habilidade de negociação e liderando pelo exemplo. A sua atuação deve conduzir ao cumprimento da missão e ao alcance da visão de futuro da organização.

V- ORIENTAÇÃO POR PROCESSOS E INFORMAÇÕES:

Compreensão e segmentação do conjunto das atividades e processos da organização que agreguem valor para as partes interessadas, sendo que a tomada de decisões e a execução de ações devem ter como base a medição e análise do desempenho, levando em consideração as informações disponíveis. Na prática, implica em postura proativa relacionada à noção de antecipação e resposta rápida às mudanças do ambiente – percepção dos sinais do ambiente e antecipação - com vistas a evitar problemas e/ou aproveitar oportunidades. A resposta rápida agrega valor à prestação dos serviços públicos e aos resultados do exercício do poder de Estado. A orientação por processos permite planejar e executar melhor as atividades pela definição adequada de responsabilidades, uso dos recursos de modo mais eficiente, realização de prevenção e solução de problemas, eliminação de atividades redundantes, aumentando a produtividade. Os fatos e dados gerados em cada um desses processos, bem como os obtidos externamente à organização, se transformam em informações que subsidiam a tomada de decisão e alimentam a produção de conhecimentos. Esses conhecimentos dão à organização alta capacidade para agir e poder para inovar.

VI- VISÃO DE FUTURO:

Indica o rumo de uma organização. A constância de propósitos a mantém nesse rumo. Está diretamente relacionada à capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que oriente o processo decisório e que permita à organização antecipar-se às necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade. Inclui, também, a compreensão dos fatores externos que afetam a organização com o objetivo de gerenciar seu impacto na sociedade. Na prática, implica em pensar, planejar e aprender estrategicamente, obtendo resultados de alto desempenho e sustentáveis. É por meio da formulação das estratégias que a organização prepara-se para colocar em prática sua visão de futuro. O alcance dessa visão é o resultado da implementação dessas estratégias sistematicamente monitoradas para readequá-las e redirecioná-las, quando for o caso.

VII- GERAÇÃO DE VALOR:

Alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento do valor tangível e intangível de forma sustentada para todas as partes interessadas. Na prática, a organização deve enfatizar o acompanhamento dos resultados

19

em relação às suas finalidades e metas, a comparação destes com referenciais pertinentes e o monitoramento da satisfação de todas as partes interessadas, obtendo sucesso de forma sustentada e adicionando valor para todas elas.

VIII- COMPROMETIMENTO COM AS PESSOAS:

Estabelecimento de relações com as pessoas, criando condições de melhoria da qualidade nas relações de trabalho, para que elas se realizem profissional e humanamente, maximizando seu desempenho por meio do comprometimento, de oportunidade para desenvolver competências e de empreender, com incentivo e reconhecimento. Na prática, implica em dar autonomia para atingir metas, alcançar resultados e assumir riscos, criar oportunidades de aprendizado e desenvolvimento de competências, reconhecer o bom desempenho, criar práticas flexíveis e produtivas para atrair e reter talentos, propiciando um clima organizacional participativo e agradável.

IX- FOCO NO CIDADÃO E NA SOCIEDADE:

Direcionamento das ações públicas para atender continuadamente as necessidades dos cidadãos e da sociedade, na condição de sujeitos de direitos, beneficiários dos serviços públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações públicas. Na prática, admite que as organizações públicas têm obrigação de atender, com qualidade e presteza, as necessidades e as demandas dos cidadãos usuários, atuais e potenciais, e da sociedade de forma regular e contínua, devendo para tal alinhar as suas ações e resultados a tais necessidades e expectativas e antecipar as necessidades futuras deles, o que implica em estabelecer um compromisso com a sociedade no sentido de fazer o melhor no cumprimento da sua missão institucional considerando o interesse público. È dever da Administração Pública garantir o direito dos cidadãos de acesso aos serviços públicos de maneira contínua, em especial no que se refere aos serviços essenciais.

X- DESENVOLVIMENTO DE PARCERIAS:

Desenvolvimento de atividades em conjunto com outras organizações com objetivos específicos comuns, buscando o pleno uso das suas competências complementares para desenvolver sinergias. Na prática, implica em desenvolver maior interação, relacionamento e atividades compartilhadas com outras organizações, visando a entrega de valor agregado a suas partes interessadas por meio da otimização das suas competências essenciais. Essas parcerias – formalizadas por um dado período para atingir um objetivo estratégico - podem ser com clientes, fornecedores, organizações de cunho social ou competidores, sendo baseadas em benefícios mútuos claramente identificados.

20

XI- RESPONSABILIDADE SOCIAL:

Atuação voltada para assegurar às pessoas a condição de cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços essenciais, e ao mesmo tempo tendo também como um dos princípios gerenciais a preservação da biodiversidade e dos ecossistemas naturais, potencializando a capacidade das gerações futuras de atender suas próprias necessidades. Na prática, pressupõe o reconhecimento da sociedade como parte integrante do ecossistema da organização, com necessidades e expectativas que precisam ser identificadas, compreendidas e atendidas. Consiste no exercício constante da consciência moral e cívica da organização. O respeito à individualidade, ao sentimento coletivo, à liberdade de associação, bem como a adoção de políticas não discriminatórias e de proteção das minorias devem orientar as relações da organização com as pessoas.

A organização deve buscar o desenvolvimento sustentável, identificar os impactos na sociedade que possam decorrer de suas instalações, processos, produtos e serviços e executar ações preventivas para eliminar ou minimizar tais impactos. Deve também preservar os ecossistemas naturais, conservar os recursos não renováveis, racionalizar o uso dos recursos renováveis e ainda atender e superar os requisitos legais e regulamentares associados aos seus bens, serviços, processos e instalações. Implica também no exercício da cidadania mediante o apoio a ações de interesse social como: educação e assistência comunitária; promoção da cultura, do esporte e do lazer e participação no desenvolvimento nacional, regional ou setorial.

XII- CONTROLE SOCIAL:

Atuação que se define pela participação das partes interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades da Administração Pública e na execução das políticas e dos programas públicos. Na prática, a Administração Pública deve garantir visibilidade de seus atos e ações e implementar mecanismos de participação social. Implica em disponibilizar informações sobre as ações públicas em condições de serem entendidas, interpretadas e de possibilitarem efetivamente o controle social, bem como em tornar acessíveis aos cidadãos as informações sobre o funcionamento da Administração Pública.

XIII- GESTÃO PARTICIPATIVA:

Estilo de gestão que determina uma atitude gerencial da alta administração que busque o máximo de cooperação das pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho.

Na prática, uma gestão participativa é implementada dando-se às pessoas autonomia para o alcance de metas e cobrando a cooperação, o

21

compartilhamento de informações e a confiança para delegar. Em resposta, as pessoas assumem os desafios e os processos de trabalho dos quais participam, tomando decisões, criando, inovando e gerando um clima organizacional saudável.

VAMOS FAZER UMA REVISÃO?

1. Gestão Pública é conduzir a organização para cumprir a missão:

(Planejar -Organizar -Dirigir -Coordenar –Controlar)

2. Quanto maior for a demanda e mais escassos forem os recursos, maior capacidade de gestão será exigida.

3. O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a partir da premissa de que é preciso ser excelente sem deixar de ser público.

4. Fundamentos da Gestão Pública por excelência:

Legalidade - Estrita obediência à lei.

Moralidade- Pautar a Gestão Pública por um código moral.

Impessoalidade - Não fazer acepção de pessoas.

Publicidade- Ser transparente, dar publicidade aos dados e fatos.

Eficiência - Fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor custo possível.

Excelência dirigida ao cidadão - A excelência em Gestão Pública pressupõe atenção prioritária ao cidadão e à sociedade na condição de usuários de serviços públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações públicas.

Gestão participativa- O estilo da Gestão Pública de excelência é participativo. Isso determina uma atitude gerencial de liderança, que busque o máximo de cooperação das pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho.

Gestão baseada em processos e informações - O centro prático da ação da Gestão Pública de excelência é o processo, entendido como um conjunto de atividades inter-relacionadas ou interativas que transforma insumos (entradas) em produtos/serviços (saídas) com alto valor agregado.

Valorização das pessoas - As pessoas fazem a diferença quando o assunto é o sucesso de uma organização. A valorização das pessoas pressupõe dar autonomia para atingir metas, criar oportunidades de aprendizado, de desenvolvimento das potencialidades e reconhecimento pelo bom desempenho.

22

Visão de futuro - A busca da excelência nas organizações públicas é diretamente relacionada à sua capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que dê coerência ao processo decisório e que permita à organização antecipar-se às novas necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade.

Aprendizado organizacional - O aprendizado deve ser internalizado na cultura organizacional tornando-se parte do trabalho diário em quaisquer de suas atividades, seja na constante busca da eliminação da causa de problemas, na busca de inovações e na motivação das pessoas pela própria satisfação de executarem suas atividades sempre da melhor maneira possível.

Agilidade - A postura proativa está relacionada à noção de antecipação e resposta rápida às mudanças do ambiente. Para tanto, a organização precisa antecipar-se no atendimento às novas demandas dos seus usuários e das demais partes interessadas.

Foco em resultados - O resultado é a materialização de todo o esforço da organização para o atendimento das necessidades de todas as partes interessadas.

Inovação - Inovação significa fazer mudanças significativas para melhorar os processos, serviços e produtos da organização e criar novos valores para as partes interessadas da organização.

Controle social - A gestão das organizações públicas tem que estimular o cidadão e a própria sociedade a exercer ativamente o seu papel de guardiãs de seus direitos e de seus bens comuns.

MEIRELLES elabora o seu conceito:

"Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumido em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas."

5. Órgão Público - É uma unidade que faz parte da Administração Pública, que tem como dever representar o Estado e agir pelo interesse público.

São entidades governamentais responsáveis pela administração direta ou indireta e gerenciamento dos recursos públicos. Tais entidades se dividem em federais, estaduais e municipais, estando também vinculadas a um dos Três Poderes.

6. Recebem incumbência da Administração Pública para representá-la mediante remuneração.

23

XIV- PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

L egalidade I mpessoalidade

M oralidade P ublicidade

Eficiência

Legalidade- O Estado só faz aquilo que a lei determinar.

Impessoalidade – Exprime que a atuação do agente público deve

ter sempre a ausência de subjetividade, fica impedido de

considerar interesses próprios ou de terceiros.

Moralidade - Relaciona com a ideia de honestidade, ética

Publicidade – representa divulgação.

Eficiência – Consiste na busca de resultados práticos de

produtividade, de economicidade.

XV- A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E SERVIÇOS PÚBLICOS

Administração Pública Centralizada Descentralizada Administração Direta

Administração indireta Permissionária,

Concessionária Por

Por outorga Autorizadas delegação

24

Serviço centralizado - é o que o Poder Público presta por seus

órgãos, em seu nome e sob sua exclusiva responsabilidade.

Serviço descentralizado – (descentralização política e

descentralização administrativa).

Descentralização política – possui autonomia.

Descentralização administrativa – possuem auto – administração.

XVI- ORGÃOS PÚBLICOS

São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada a pessoa jurídica a que pertence.

Função – são atribuições conferidas aos órgãos, cargos e agentes.

Cargo ou Emprego – são os lugares criados no órgão para serem

providos por agentes.

Agentes - são todas as pessoas físicas, vinculadas ou não ao Estado,

que prestam serviço ao mesmo, de forma permanente ou ocasional.

ATENÇÃO

Autarquias são criadas por lei específica, independem de

registro e são organizadas por Decreto. Tem personalidade

jurídica própria e de Direito Público. Tem função pública própria

e típica, outorgada pelo Estado. Os servidores de autarquias

podem ser Estatutários ou celetistas. Possuem patrimônio

próprio e atribuições estatais específicas. Exemplo:

Universidades.

Entidades Empresariais – são autorizadas por lei específica. Os

atos constitutivos são do Poder Executivo e deve transcrição

no registro competente. Tem personalidade jurídica própria e

de Direito Privado; nasce com o registro de seu estatuto

elaborado segundo a lei que autoriza sua criação. Podem ser:

Empresa pública ou Sociedade de Economia mista. Exemplo:

Banco do Brasil.

Fundação: podem ser de Direito Público (são criadas por lei

específica) ou Direito Privado (são autorizadas por lei

específica).

25

CAPÍTULO II: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

SÍNTESE

Está em vigor, desde 5 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que se constitui no principal instrumento regulador das contas públicas do País, merecendo destaques os seguintes pontos: 1 – São estabelecidos limites para os gastos de pessoal para as três esferas de governo e para cada um dos Poderes, que terão dois exercícios para se adequar a esses limites, representando um avanço em relação à legislação atual, que prevê um limite global, sem explicitar a responsabilidade de cada Poder. 2 – No último ano do mandato, passam a ficar mais difíceis os excessos de despesas, sendo proibido o aumento das despesas com pessoal no segundo semestre, a contratação de antecipação de receita orçamentária (ARO) e a contratação, nos oito últimos meses, de obrigações que não tenham recursos gerados no próprio mandato para seus pagamentos. 3 – Cada nova despesa de duração superior a dois anos, para ser efetivada, deverá ter assegurada a sua fonte de financiamento. 4 – Os prefeitos deverão assumir compromissos com metas fiscais e, a cada quatro meses, apresentar ao Legislativo municipal e à sociedade, demonstrativos quanto ao cumprimento ou não dessas metas. 5 – As dívidas continuam a ser limitadas pela Resolução 78/98, do Senado, até nova aprovação pelo próprio Senado de proposta de limites a ser enviada pelo Presidente da República, no prazo de 90 dias. 6 – Ficam proibidos os refinanciamentos de dívidas de Estados e Municípios, de forma que cada ente da Federação seja responsável pela administração de suas finanças. 7 – O descumprimento dos limites estabelecidos pela lei acarreta a suspensão de transferências voluntárias, a contratação de operações de crédito e a concessão de garantias para a obtenção de empréstimos. Os que descumprirem as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal serão punidos pelo Código Penal e pelas sanções propostas no Projeto de Lei 621/99, que prevê os crimes relacionados à Lei de Responsabilidade Fiscal e que se encontra em fase final de tramitação no Congresso Nacional. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ou Lei Complementar nº 101, é o principal instrumento regulador das contas públicas no Brasil, estabelecendo metas, limites e condições para gestão das Receitas e das Despesas e obrigando os governantes a assumirem compromissos com a arrecadação e gastos públicos. Uma administração transparente e democrática deve mostrar o que fazer e de onde vai tirar os seus recursos, para que possa contar com a confiança da população, que pagará os seus tributos de uma maneira mais consciente e motivada.

26

A LRF se apóia em quatro eixos:

Planejamento – é feito por intermédio de mecanismos como o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), que estabelecem metas para garantir uma eficaz administração dos gastos públicos.

Transparência – é a ampla e diversificada divulgação dos relatórios nos meios de comunicação, inclusive internet, para que todos tenham oportunidade de acompanhar como é aplicado o dinheiro público.

Controle – é aprimorado pela maior transparência e pela qualidade das informações, exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas.

Responsabilização – são sanções que os responsáveis sofrem pelo mau uso dos recursos públicos. Essas sanções estão previstas na legislação que trata dos crimes de responsabilidade fiscal (Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000).

CAPÍTULO III: LICITAÇÕES, CONTRATOS E CONVÊNIOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os convênios têm sido cada vez mais utilizados pela Administração Pública como instrumentos jurídicos de formalização de práticas cooperativas de interesses recíprocos entre os diversos entes públicos e entre estes e as organizações privadas. Entretanto é muito comum gestores públicos fazerem confusão quando tendem a optar por realizar um convênio ou um contrato. Os dois institutos são procedimentos próprios da Administração Pública, mas que apresentam peculiaridades que os diferenciam. Nos contratos temos dois sujeitos, o contratante e o contratado, enquanto que nos convênios, temos as figuras dos partícipes, ou seja, a concedente, o convenente, o executor e o interveniente. Nos contratos os interesses são opostos ou divergentes, enquanto que nos convênios os interesses são recíprocos. Os contratos se submetem à apenas as regras ditadas na Lei 8.666/93, enquanto que os convênios se submetem a uma série de legislações. Nos contratos realizam-se composições de interesses, enquanto que nos convênios há a conjunção de interesses. O convênio normalmente se executa através de um contrato, enquanto que os contratos não são executados por meio de convênios. Também é imperioso observar que nos convênios as partes ou partícipes, não estão obrigadas a permanecerem pactuadas como nos contratos, apenas indicam a sua vontade voluntária e recíproca de colaborarem em algum assunto de interesse comum. Nesse sentido o convênio se coloca

27

como a simples expressão de uma mera intenção de colaborar para um fim de recíproco interesse, de modo que nada obriga as partes convenentes a manterem-se dentro do convênio, podendo a ele renunciar a qualquer tempo.

LICITAÇÃO O Estado do Bem-Estar Social, proposto nos séculos XIX e XX, influenciou de forma bastante significativa no papel do Estado em grande parte dos países capitalistas. Nesta doutrina, o Estado passou a diretamente prestar serviços sociais e intervir na economia. O denominado "Novo Estado" nasce no Brasil nos anos 30 em meio a um cenário de aceleração da industrialização, assumindo um papel decisivo que lhe permite intervir diretamente no setor produtivo de bens e serviços. No redimensionamento do papel do Estado, o modelo administrativo adotado foi o burocrático, que se caracterizou por uma forte padronização e controle dos procedimentos, o que se mostrou eficaz quando o Estado tinha pouca finalidade; entretanto, com o inchamento de suas funções, tornou-se lento e pesado, trazendo uma série de problemas relacionados a gestão. As decisões ficaram bastante restritas e com controles burocráticos excessivos, privilegiando o controle de processos ao invés do controle de resultados. A esse respeito, o ex-ministro Bresser (PEREIRA, 1998a) escreve: A crise capitalista mundial dos anos 80 decretou o fim do Estado do Bem-Estar Social, que tinha sido a solução da crise dos anos 30. Surge a consciência de que o Estado deve se tornar um Estado Mínimo. Este passa a ser visto como um meio e não um fim em si mesmo. Começa a se redefinir no Brasil o papel do Estado, que de um modelo burocrático tende a assumir o papel gerencial. Surge o Estado Liberal, defendendo a Administração Pública gerencial, que tem como características a descentralização administrativa, a delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público, rígido controle de desempenho, a otimização dos gastos públicos e a utilização de procedimentos mais flexíveis. (PEREIRA, 1998a). Principalmente nos países ainda em desenvolvimento, o tamanho do Estado não sofreu grandes reduções, haja vista que este ainda vem servindo como redutor direto de passivos sociais existentes, ainda mantendo uma significativa carga de gastos. Assim sendo, resta a política de eficiência na utilização dos recursos públicos como saída para o equilíbrio econômico. A crescente preocupação com o uso eficiente dos recursos públicos tem resultado em iniciativas voltadas para o controle das despesas com compras e contratações. Embora essas despesas representem uma parcela menor no orçamento relativamente às despesas com pessoal, o bom gerenciamento dos recursos aplicados em custeio constitui uma alternativa complementar para o aumento da eficiência na utilização dos gastos públicos e para melhorar o desempenho das organizações governamentais. (ENAP, 2002). Devido ao reconhecimento da importância do uso eficiente dos recursos públicos, a Constituição Federal de 1988 trouxe no inciso XXI do

28

art. 37 a previsão legal que obriga que as obras, serviços, compras e alienações públicas sejam feitas através de processo licitatório, assegurando igualdade de condições a todos os concorrentes. A previsão constitucional foi regulamentada pela Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, atualizada pelas Leis nº 8.883, de 8 de junho de 1994, 9.648, de 27 de maio de 1998 e pela Lei 9.854, de 27 de outubro de 1999. É a lei geral de Licitações e Contratos Administrativos. Apesar de ter sido sancionada sobre o período de influência da política gerencial, 1993, a lei que normatiza os processos de compras da Administração Pública no Brasil, é caracterizada pela sua rigidez e elevado controle burocrático. Entretanto, tem-se que considerar que se vinha de um processo de impeachment do Presidente da República, exatamente por suspeitas de favorecimentos em contratações no governo federal, sendo que estes acontecimentos influenciaram para o engessamento da previsão legal que estava por vir. A Lei 8.666/93 é considerada por alguns especialistas como um dos principais entraves à melhoria da gestão das aquisições governamentais. Estes afirmam que a licitação traz regulamentações extremamente complexas e morosas e que não garante a pretendida transparência e a ausência de corrupção. O excesso de formalismo e de uniformidade nos procedimentos desta Lei leva a uma demora excessiva para a realização de qualquer processo de compra além de se apresentar como uma forma de controle burocrático de eficácia duvidosa (PIMENTA, 1998). Barros (1995) explica que: Com a licitação, entre outros fins, o legislador procurou garantir a contratação contra conluios, partindo do pressuposto ou do preconceito de que administradores e administrados não merecem confiança. Mas os conluios subsistiram com a licitação, eles existem na licitação. Essa impotência do instituto levou a doutrina a repetir o cotejo entre o risco de conluio que não deixa de existir e a perda de eficiência que passa a existir com a licitação, a fim de reiterar o questionamento em face daquele pressuposto de desconfiança. Os balanços recentes são mais negativos que os precedentes, concluindo pela ineficácia da licitação perante os seus fins. A corrente que defende a Lei afirma que é impossível controlar as aquisições públicas sem os processos licitatórios e argumentam ainda que este instrumento é o meio capaz de gerar economicidade, igualdade e moralidade nas contratações públicas (PIMENTA, 1998). No seu Artigo 1º a Lei 8.666/93 estabelece: Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Segundo Justen Filho (2000), a licitação consiste em um procedimento administrativo, composto de atos sequenciais, ordenados e independentes, mediantes os quais a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse, devendo ser conduzida em estrita conformidade com os princípios constitucionais e aqueles que lhes são correlatos.

29

A Lei 8.666/93 em seu Art. 3º prevê: A licitação destina-se a garantir a observância do princípio

constitucional da isonomia e ao selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos. A Lei 8.666/93 estabeleceu cinco modalidades de licitação: Concorrência; Tomada de Preços; Convite; Concurso; Leilão. Entretanto, a Lei 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu a sexta modalidade de licitação denominada Pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. Para cada modalidade de licitação há exigências específicas de procedimentos, formalização do processo e prazos. Respeitadas as exceções estabelecidas na Lei, o que determina a modalidade da contratação é o valor do objeto a ser contratado. É importante salientar que a obrigatoriedade em utilizar as modalidades Concorrência; Tomada de Preços e Convite, é dada para valores superiores a um limite estabelecido nas legislações de cada Ente Federativo; porém, valores abaixo do limite também podem ser licitados através das modalidades mais complexas, caso seja necessário, ou seja, pequenas compras podem ser realizadas através de Concorrência. As modalidades Concurso, Leilão e Pregão têm procedimentos diversos e não estão vinculadas a tabelas de valores. O Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados, para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores. O Leilão é a modalidade de licitação para a venda de bens móveis sem serventia para a Administração e mercadorias legalmente apreendidas ou penhoradas.

O Pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado, onde a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública ou por meio eletrônico. Justen Filho (2000) descreve o Pregão nos seguintes termos: O pregão é absolutamente peculiar, com duas características fundamentais: uma consiste na inversão das fases de habilitação e julgamento, outra é a possibilidade de renovação de lances por todos ou alguns dos licitantes, até chegar-se à proposta mais vantajosa. Em segundo lugar, o pregão comporta propostas por escrito, mas o desenvolvimento do certame envolve a formação de novas proposições ("lances"), sobre forma verbal (ou, mesmo, por via eletrônica). Em terceiro lugar, podem participar quaisquer pessoas, inclusive aqueles não inscritos em cadastro. Sob um certo ângulo, o pregão é uma modalidade muito similar ao leilão, apenas que não se destina a alienação de bens públicos e à obtenção da maior oferta possível. O pregão visa à aquisição de bens ou contratações de serviços comuns, pelo menor preço.

30

O Pregão tem uma peculiaridade em relação ao seu objeto, pois este só pode ser bens e serviços de uso comum, cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos em edital, sendo vedada a utilização para bens e serviços de engenharia, locações imobiliárias e alienações. Além de prever as modalidades de licitação, a Lei 8.666/93 estabelece em seu art. 45, os tipos de julgamento das propostas, que devem ser previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle. Os critérios podem ser por menor preço, melhor técnica, técnica e preço ou maior lance ou oferta. No Menor Preço, será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações constantes no edital e ofertar o menor preço. Na Melhor Técnica, será selecionado o proponente melhor qualificado para execução de uma técnica para atingir um determinado fim. Na Técnica e Preço será selecionada a proposta que alcance a maior média ponderada das valorizações das propostas técnicas e de preço, de acordo com os preços pré-estabelecidos. No Maior Lance ou oferta vence o licitante que fizer a melhor proposta quando da alienação de bens ou concessão de direito real de uso. Apesar de o ordenamento jurídico brasileiro ter referendado a licitação como regra para a contratação, por parte da Administração Pública, este prevê exceções nas quais a contratação pode ser realizada de forma direta. As previsões transcritas tanto no art. 17 quanto no art. 24 da Lei 8.666/93, só devem ocorrer por razões de interesse público e nos casos expressamente previstos. Justem Filho (2000) assim descreve sobre a questão: a supremacia do interesse público fundamenta a exigência, como regra geral, de licitação para contratações da Administração Pública. No entanto, existem hipóteses em que a licitação formal seria impossível ou frustraria a própria consecução dos interesses públicos. (...). Por isso, autoriza-se a Administração a adotar outro procedimento, em que formalidades são suprimidas ou substituídas por outras. Uma das formas de contratação direta é a inexigibilidade de licitação, que tem como característica o fato da licitação não ser possível, haja vista que um dos possíveis competidores possui qualidades que atendem de forma exclusiva às necessidades da Administração Pública, inviabilizando os demais participantes. A utilização deste dispositivo deverá obedecer a comprovação de exclusividade em relação a especificação do item a ser contratado, sendo vedada a indicação de uma marca específica quando houver mais de uma que atenda as exigências descritas no item. Outra forma de contratação direta é através da dispensa de licitação, que tem como característica a possibilidade da licitação, porém não se realiza por conveniência administrativa. Para caracterizar a dispensa, a Lei 8.666/93, no seu art. 24, enumerou 24 situações que tornam facultativo o processo licitatório. Fatores

31

como emergência e a relação custo-benefício, são exemplos do que deve ser levado em consideração na opção deste tipo de contratação. Em relação aos procedimentos para contratação, a Lei 8.666/93, nos seus artigos 14 e 15, traz de forma bastante objetiva as regras que deverão ser obedecidas nos procedimentos de contratação com a Administração Pública. A Lei 8.666/93 prevê: Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa. Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: I. Atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantias oferecidas; II. Ser processadas através de sistema de registro de preços; III. Submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado; IV. Ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade; V. Balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. De acordo com o art. 15 da Lei 8.666/93, as compras, sempre que possível, deverão ser processadas através de sistema de registro de preços. Este consiste em uma forma de contratação, onde a Administração Pública promove uma concorrência para estabelecer preços para itens que virá a necessitar, gerando para o fornecedor vencedor uma expectativa de venda de acordo com a necessidade futura da administração, até o limite do quantitativo previsto no processo licitatório. Este modelo traz características bastante positivas para a Administração Pública, tais como, a redução significativa de gastos com gestão de grandes estoques e a não necessidade de disponibilizar um grande volume de capital em uma única compra, haja vista que estas serão realizadas de forma paulatina, atendendo a cada necessidade que possa surgir.

FAÇA UMA REVISÃO: Descreva as características de: licitações, contratos e convênios na Administração Pública.

32

CAPÍTULO IV: LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é uma das três leis orçamentárias previstas na Constituição de 1988. A LDO orienta a elaboração e a execução da Lei Orçamentária Anual (LOA). De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da CF, a LDO: compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente:

Orientará a elaboração da LOA;

Disporá sobre as alterações na legislação tributária; e

Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras

oficiais de fomento.

CONCEITO IMPORTANTE

O Plano Diretor, instrumento de preservação dos bens ou áreas de referência urbana, previsto constitucionalmente e também através do Estatuto da Cidade, é uma lei municipal que estabelece diretrizes para a adequada ocupação do município, determinando o que pode e o que não pode ser feito em cada parte do mesmo.

33

CAPÍTULO V: GESTÃO FINANCEIRA EM ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS

O Siafi - Sistema Integrado de Administração Financeira, foi implantado em 1987, pela STN- Secretaria do Tesouro Nacional-MF, com a finalidade de uniformizar todos os procedimentos de execução Orçamentária, Financeira e Patrimonial no Setor Público da União, procedimentos estes que até então eram dissociados na esfera Federal, tanto na Administração Direta como Indireta. O Estado se apresenta ora em sua face de Governo, quando toma as principais decisões referentes ao encaminhamento da sua gestão, ora como a própria Administração Pública, quando executa ações no sentido de dar cumprimento às decisões tomadas, ou seja, exercitando a atividade administrativa estatal. As finanças públicas surgem, então, como mecanismo ou instrumento de produção ou materialização das duas faces relatadas acima. Ela alberga a atividade fiscal, ou seja, aquela desempenhada pelos poderes públicos na obtenção e aplicação dos recursos necessários ao cumprimento de suas finalidades. A existência de uma sociedade politicamente organizada pressupõe o cumprimento, ou, melhor dizendo, a satisfação das necessidades públicas, este o principal fim a nortear a boa administração. Assim que, o estudo da atividade estatal que visa concretizar as necessidades coletivas deve ser feito à luz dos ensinamentos do Direito Financeiro, acerca das chamadas receitas públicas, despesas públicas, e, sobretudo, do orçamento. Além disso, imperioso se faz realçar o papel dos princípios constitucionais norteadores da Administração Pública, inscritos no art. 37, ―caput‖ da Carta Magna de 1988. São eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, comungando-os com os valores da Democracia e do princípio da dignidade da pessoa humana. ORÇAMENTO PÚBLICO Inicialmente, é preciso deter-se na análise do orçamento público. A origem do orçamento se deu com o desenvolvimento da Democracia. É o que ensina Valdecir Pascoal, ao dispor que: A origem dos orçamentos públicos está relacionada ao desenvolvimento da democracia, opondo-se ao Estado antigo, em que o monarca considerava-se soberano e detentor do patrimônio originário da coletividade. Por orçamento, numa concepção atual, deve-se entender e extrair a ideia de planejamento, de organização da arrecadação das receitas e aplicação das despesas, com vistas a viabilizar o programa de governo fixado para um determinado período.

34

Valdecir Pascoal, citando Régis Fernandes de Oliveira e Estevão Hovarth, conceitua o orçamento público, numa visão moderna, como sendo:

Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado, por um certo período, ou: ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e, em por menor, às despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica do País, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei.

É no orçamento que se identificam os projetos, os planos e as ações que o Governo pretende produzir, bem como as metas, diretrizes e os custos a serem utilizados neste mister, para alcançar o resultado pretendido. É, sem dúvidas, um instrumento a conferir maior transparência aos gastos públicos, e, crucial para que a atividade estatal não seja realizada sem um direcionamento ou rumo certo, de modo a se tornar algo inócuo. Por ele, evita-se que as ações estatais se deem por simples impulso, sem reflexão ou ponderações. Em outras palavras, evita-se que tais ações sejam voltadas a um único fim em detrimento dos demais de igual relevância, privilegiando-se, por exemplo, atividades com enfoque na educação, em que haja o comprometimento de todos os recursos disponíveis, esquecendo-se da saúde ou da segurança, igualmente essenciais. Convém destacar, ainda, o caráter instrumental do orçamento, como bem ressaltou Rinaldo Segundo, citando Ricardo Lobo Torres, ―in verbis‖:

O caráter instrumental ou processual significa que o orçamento não é um fim em si mesmo, ou seja, os objetivos do orçamento se encontram fora de si, eis que visa a permitir a implementação de políticas públicas e a atualização dos programas e do planejamento governamental.

Dessa forma, a assertiva de que o orçamento tem caráter de instrumento significa dizer que ele não esgota em si a certeza de que tudo o que nele contém será plenamente realizado de modo concreto, visto que o alcance efetivo das ações sempre dependerá do desempenho econômico e das decisões políticas que venham ou não a viabilizá-lo. Oportuno ainda, fazer referência ao chamado orçamento-participativo, que confere uma participação direta e efetiva das comunidades interessadas na construção da proposta orçamentária do Governo. Neste caso, é a própria sociedade civil, através de conselhos, associações, etc., que opina na feitura do orçamento. O Chefe do Executivo, dessa forma, passa a ter maior contato com a realidade local, podendo atender efetivamente aos clamores da coletividade. Tal orçamento configura verdadeiro avanço na democratização da gestão pública, por possibilitar a elaboração de programas de governo que propiciam uma maior harmonização das necessidades públicas, as quais naturalmente sofrem diferenciações em cada uma das comunidades ouvidas.

35

A Constituição Federal de 1988 prevê, em seu art. 165, três leis orçamentárias: o Plano Plurianual - PPA (instrumento de planejamento governamental de longo prazo), a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO (instrumento de planejamento de curto-prazo) e a Lei Orçamentária Anual - LOA, esta, por sua vez, nos termos do art. 165, § 5º compreende: o orçamento fiscal, o orçamento de investimentos e o orçamento da seguridade social.

RECEITA PÚBLICA

Decorrido o exame do orçamento, cabe discorrer sobre Receita Pública, visto que é por intermédio dela, isto é, da consecução de recursos públicos, que o Estado poderá atender às demandas da sociedade nas suas mais diversas ordens, tais como: saúde, educação, habitação, infraestrutura e segurança. Para Valdecir Pascoal, em sua obra Direito Financeiro e Controle Externo, ao conjunto de recursos que o Estado, para fazer face às suas obrigações, necessita e pode obter junto à coletividade ou através do endividamento público, dá-se o nome de receita pública. Valioso destacar, que não se trata de qualquer entrada de dinheiro nos cofres públicos, sendo imprescindível que o ingresso seja definitivo, hábil e suficiente, para que o Estado cumpra suas funções típicas e possa gerir a economia em geral. Assim, a entrada, sob uma ótica ampla, de dinheiro nos cofres públicos é denominada ingresso, enquanto que ao ingresso definitivo dá-se o nome de receita. Na lição de Ricardo Cunha Chimenti: para se caracterizar como receita, o ingresso deve gerar acréscimo permanente ao patrimônio público, não estando sujeito à devolução (a exemplo do empréstimo compulsório). Além disso, na análise da receita, é essencial conhecer os seus estágios, que compreendem a previsão, o lançamento, a arrecadação e o recolhimento.

O primeiro estágio da análise da receita é a previsão, ou seja, a

estimativa da receita a ser arrecadada pelo Estado. Tal estimativa

tem o intuito de propiciar ao Governo um melhor planejamento dos

gastos.

O segundo estágio é o lançamento, ato pelo qual se verifica a

procedência do crédito fiscal para a pessoa devedora, inscrevendo

o seu débito. O lançamento pode ocorrer sob três modalidades: de

ofício, por declaração ou por homologação.

No primeiro caso não há intervenção do contribuinte, no segundo, a Administração efetua o lançamento, mas o faz com a colaboração do contribuinte ou de uma terceira pessoa, e, por fim, na homologação, o lançamento é feito pelo próprio contribuinte, sendo homologado posteriormente pela Administração.

36

O terceiro estágio da receita é a arrecadação, ocasião em que o

Estado recebe os valores que lhe são devidos.

O último estágio é o recolhimento, ou seja, a entrega pelos

agentes arrecadadores (repartições fiscais, agentes, rede

bancária) dos recursos arrecadados à Conta Única do Tesouro.

Outro ponto interessante a registrar acerca das receitas públicas, diz respeito ao seu regime contábil. O ordenamento pátrio adotou o regime de Caixa para as receitas, e isto significa dizer, que pertencem ao exercício financeiro às receitas nele legalmente arrecadadas. Neste sentido, dispõe o art. 35, inc. I, da Lei nº 4320/64, ―in verbis‖: Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I – as receitas nele arrecadadas.

O mesmo entendimento é ratificado por outro dispositivo da citada lei. É o art. 39, que reza: Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. O objetivo desta regra consiste em reconhecer quais as receitas que foram obtidas, num determinado exercício, pondo-lhes uma delimitação.

DESPESA PÚBLICA Após a análise sobre os meios de arrecadação dos recursos do Estado, passa-se agora a examinar a questão atinente ao gasto público, ou seja, o ponto referente ao emprego dos valores colhidos pelo Estado e os correspondentes desembolsos que objetivam o cumprimento das suas responsabilidades junto à sociedade de um modo geral. Definindo Despesa Pública, Aliomar Baleeiro, apud Valdecir Pascoal, dispõe que: Despesa Pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo. Tal qual a receita pública, a despesa pública possui alguns estágios. São eles: o empenho, a liquidação e o pagamento.

O empenho é o ato pelo qual o Estado reserva uma parcela de

determinada dotação orçamentária para fazer frente a uma despesa

específica. Funciona como uma garantia de que se o credor cumprir

com a obrigação pactuada com a Administração, terá direito ao

pagamento da importância reservada pelo Estado para este fim.

Como regra, a lei veda a existência de despesa sem que haja prévio

empenho. Entretanto, há casos, previstos em lei, em que a nota de

empenho (documento que concretiza o empenho) poderá ser

dispensada, todavia o empenho (reserva da dotação) sempre haverá

de ser feito.

O segundo estágio da despesa é a liquidação, que consiste na

verificação, com consequente comprovação através de documentos,

37

da realização fática do objeto contratado que dá ensejo à

materialização do direito do credor.

Já o último estágio da despesa, corresponde ao pagamento, ocasião

em que o Estado faz a entrega do numerário correspondente ao

credor, recebendo a devida quitação.

O regime contábil da despesa é o regime de Competência. Por ele, a despesa empenhada em um dado exercício financeiro pertence a este exercício. É o que dispõe o artigo 35, da Lei nº 4320/64, ―litteris‖: Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I – as despesas nele legalmente empenhadas; A fixação desta regra visa à análise dos custos e despesas pelo exercício em que forem incorridos, tenham ou não sido pagos. Por fim, em conclusão sobre a análise do regime contábil, e, somente para registro, convém dizer que o Brasil adota, como se viu, o regime misto, ou seja, Caixa, para a receita e Competência, para a despesa. Como se vê, a atividade financeira do Estado não se desenvolve de maneira desordenada. É preciso seguir um caminho que não se desvencilhe dos princípios da Administração Pública. Ora, tais princípios, como são pacíficos, são vetores do bem administrar. Quando a Constituição Federal de 1988 menciona legalidade, quer que as ações estatais estejam fundadas nas disposições legais, para que não se furte do interesse público que, segundo o sistema adotado em nosso país, é externado na feitura das leis pelos representantes do povo. Do mesmo modo, quando se fala de impessoalidade deseja-se que na gestão dos governantes não exista a concessão de privilégios ou discriminações que atinjam pessoas de um modo particular. E, não há dúvidas, de que isto está inteiramente relacionado com o manuseio da máquina administrativa, ou seja, de que existe um entrelaçamento entre a gestão e o uso das finanças públicas, de modo a garantir o bem estar social e não somente uma momentânea satisfação individual. No mesmo sentido, enveredou a vontade do legislador ao estabelecer os princípios da moralidade, da publicidade e da eficiência também como princípios constitucionais garantidores da condução do ato de bem administrar. A moralidade requer o desempenho de uma gestão honesta em que seja evidente a persecução pela satisfação dos anseios da coletividade. Na publicidade, há uma preocupação inconteste de que os atos do Estado sejam executados às claras, para o povo, seu destinatário principal. E isto, sem dúvidas, resta indubitável nas Finanças Públicas, através da elaboração dos orçamentos, bem como da possibilidade de fiscalização das contas públicas, através de um órgão Colegiado como o Tribunal de Contas, mas também pelo próprio cidadão, por intermédio do ajuizamento da Ação Popular. Não pode o gestor agir por simples intuição, deve investigar as necessidades mais urgentes e essenciais da população. Quanto à eficiência, cumpre falar de sua igual relevância para a atividade financeira estatal. Ora, é preciso que o Estado conheça as deficiências dos seus serviços, elegendo prioridades e dando subsídios, para o aprimoramento da atividade estatal, que acaba sendo consumada no bem servir.

38

Por fim, cumpre falar dos valores democráticos que preconizam a construção de uma sociedade em que esteja presente a cidadania, a dignidade da pessoa humana, e, sobretudo, o respeito à vontade do povo, conforme resta consubstanciado no art. 1º, ―caput‖ e parágrafo único, da Constituição Federal de 1988.

PARA REFLETIR

1. Até a década de 1960, os gestores organizacionais eram eficazes na medida em que tinham perfeito domínio das habilidades técnicas necessárias para o desempenho da função. A partir da década de 70, entretanto, a capacidade técnica deixou de ser um fator suficiente para garantir o sucesso organizacional. Esse fator passou a ser vinculado a outros, por exemplo, o desenvolvimento de atitudes e visão do mundo, a fim de garantir a eficiência na gestão organizacional. Pode – se afirmar , então que a capacidade da organização lidar com o meio ambiente cada vez mais desafiador esta diretamente ligada as habilidades dos gestores, que se traduzem em competências essenciais? 2. Foi publicada, em 27 de maio de 2009, a Lei Complementar nº 131, que altera a Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere à transparência pública, especialmente ao determinar a disponibilização de informações sobre a execução orçamentária e financeira da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Essa Lei estabelece que todos os gastos e receitas públicos deverão ser divulgados em meios eletrônicos. Municípios com mais de 100 mil habitantes, bem como órgãos estaduais e federais, têm o prazo de um ano para se adequarem à nova norma.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A burocracia que está mais explícita no setor público garante mais eficiência no desenvolvimento das ações relacionadas à organização. Por mais simples que seja os serviços que uma organização desempenhe fica evidente a existência da burocracia, ela que tem como papel fundamental tornar as ações mais eficientes, ocorrendo em maior evidência no setor público. Os estudos de Weber procuravam estabelecer estrutura, estabilidade e ordem às organizações por meio de uma hierarquia integrada de atividades especializadas, definidas por regras sistemáticas. Longe de serem inflexíveis, as burocracias foram estabelecidas para oferecer o meio mais eficiente de obter o trabalho feito. Cada funcionário definiria precisamente sua atividade e a relação com outras atividades. Burocratas eram os gestores habilidosos que faziam as organizações funcionarem.

39

A burocracia tem as seguintes características:

Divisão do trabalho: as atividades são desmembradas em tarefas simples;

Hierarquia de autoridade: posições ou empregados são organizados de modo a formar a hierarquia;

Racionalidade: as promoções ocorrem por desempenho e capacitação técnica (mérito);

Regras e padrões: as decisões gerenciais são guiadas por regras, disciplina e controles;

Compromisso profissional: todos trabalham para garantir a eficiência organizacional;

Registros escritos: registros elaborados para detalhamento das transações da organização;

Impessoalidade: as regras e procedimentos são aplicados de modo uniforme e imparcial.

Redução da desigualdade social, de modo que o Estado teria como principal objetivo, promover a distribuição de renda entre a população. O Estado, sendo a principal força controladora da economia, deve proporcionar meios que auxiliem para o crescimento econômico do país. Mas esse crescimento só é viável quando ocorrer para a população em geral, e não somente para uma pequena parcela desta. Para garantir um crescimento sólido, em todas as classes sociais, a Administração Pública deve melhorar a intervenção estatal, criando programas de distribuição de renda e inclusão social que melhorem as condições de vida das pessoas e que possibilite à população mais carente, ter acesso a mais benefícios como saúde, lazer, cultura e educação de qualidade além de melhores relações de trabalho. Alguns programas do governo como o bolsa-família, por exemplo, apesar de sofrer muitas críticas por haver algumas falhas estruturais, desempenham um papel fundamental para a economia, pois promove a distribuição de renda. Havendo essa distribuição de renda nas classes mais baixas, a população mais carente terá mais dinheiro à sua disposição para saciar suas necessidades e, ocorre assim, um impulsionamento da demanda. Com o crescimento da demanda faz-se necessário aumentar a produção, gerando mais riqueza para as empresas que, por sua vez, terão que admitir mais funcionários para suprir este aumento. Se reduzir o número de desempregados menos pessoas necessitarão do auxílio do governo, que poderá então, investir mais recursos em outros projetos. E assim quem ganha é toda a população. A economia não teria problemas com crises, pois ela seria controlada pela coletividade do Estado havendo um maior planejamento e controle sobre as forças do mercado. Com a Administração Pública a economia tende a ser mais forte, porque o governo arrecada valores através de impostos e possui diversos bens, ampliando a facilidade em se manter estável perante crises em alguns setores. A economia obteria grandes avanços já que assim o Estado pode fazer um maior planejamento para lutar

40

com as forças externas e controlar os problemas dos mercados. A economia sendo forte e planejada para atender a coletividade do Estado traz estabilidade para todos. O modelo Ideal de Max Weber falava que cada tarefa deveria ser executada por um especialista, então cada pessoa da Administração Pública teria que ser responsável por uma tarefa. A promoção deve ser por mérito e competência devendo oferecer a estabilidade no cargo. É fundamental haver a formalização dos processos para que todos tenham conhecimento de quais os procedimentos a serem realizados de tal forma que os torne impessoal. A linha de comando deve ocorrer de maneira que cada subordinado realize as tarefas se reportando somente a um superior imediato. Weber também julgava que a burocracia era o maior perigo do homem, descrevendo ela como uma doença e não como remédio. Ter a possibilidade da igualdade social, pois todos terão oportunidade de serem tratados de forma semelhante, pois todos possuem os mesmos direitos Com o domínio da Administração Pública, e as teorias de Marx, a população em geral teria remuneração igual, sendo assim um médico teria exatamente os mesmos benefícios salariais de um profissional de limpeza, permitindo assim a igualdade dos valores e condições sociais, onde não existira teoricamente nenhuma pessoa ―superior‖ a outra na sociedade, permitindo assim que cada pessoa seguisse uma profissão que lhe agradasse, e não devido a remuneração. A formação estudantil básica seria a mesma para cada membro desta sociedade, possibilitando o crescimento mútuo e dando oportunidade para todos, que teriam os mesmos direitos e deveres. Desta forma o consumismo se extinguiria por que cada um teria direito de adquirir os mesmos bens de outra pessoa qualquer. Sendo assim cada pessoa teria papel fundamental na evolução interpessoal e cultural da sociedade, pois para o sucesso comum todos teriam que cooperar sendo eficientes em suas funções para que o sistema funcionasse em equilíbrio e consistência. ADMINISTRAÇÃO PRIVADA A pessoa tem livre mobilidade entre as classes (oportunidade de crescimento). O tipo ideal elaborado por Max Weber referente à burocracia forneceu uma base para as reformulações contemporâneas da análise da organização. Weber analisou a burocracia destacando as seguintes características:

Princípio das atribuições oficiais (grau de especialização);

Princípio da hierarquia funcional (sistema racionalmente organizado

de mando e subordinação, linha de comando);

Uniformidade na organização de tarefas (conjunto específico de

regras para tomada de decisão);

Formação profissional (recrutamento baseado no conhecimento

técnico e perícia);

41

Eficiência dos funcionários;

Normas;

Promoção por mérito e estabilidade no cargo;

Formalização de procedimento.

Então de acordo com Weber, na Administração Privada às pessoas tem a oportunidade de trabalhar para ter seu dinheiro, ter reconhecimento profissional e ser promovido de cargo por mérito próprio. As pessoas podem escolher em qual das classes sociais quer estar incluída e lutar por essa posição. Na Administração Privada a pessoa que tem mais ambição pode trabalhar mais e consequentemente ganhar mais dinheiro para satisfazer suas necessidades tanto pessoais quanto profissionais. As pessoas também tem a liberdade de mudar de vida e abrir seu próprio negócio e assim administrá-lo da maneira que melhor lhe convém. Oferecer o melhor serviço para alcançar a satisfação do cliente se tornando competitiva. Conforme citado acima, a Administração Privada possui muitos meios para melhor atender clientes, para sobreviver (quando bem administrada) e para ser mais bem vista perante a sociedade.Todas as organizações funcionam em um ambiente competitivo, seja próximo e imediato ou não. O ambiente competitivo compreende organizações específicas com as quais a organização interage. O ambiente competitivo inclui os concorrentes atuais, a ameaça de novos entrantes, a ameaça de substitutos e o poder de fornecedores e consumidores. Portanto, quem sai ganhando é o cliente que terá o poder de escolha. As empresas vão ―brigar‖ entre si, procurando sempre ser a melhor, ter melhores preços e qualidade, atender com eficiência seus clientes, para obter maiores vendas e lucros. Se existissem apenas organizações públicas, não haveria esse leque de opções que são ofertados hoje às pessoas. Seria ofertado a maneira como a empresa quer vender, e não como o cliente quer comprar. A competitividade pode ser caracterizada pela busca da produção em certa escala, com preço competitivo e que proporcione satisfação aos clientes. Competitividade em nível global e satisfação do cliente fazem parte do dia-a-dia das empresas, e diante disso é fundamental aproximar-se do cliente, e conhecer suas necessidades e valores. Na Gestão Pública não se faz necessário essa preocupação, pois ela tem a finalidade de proporcionar serviços aos cidadãos, além de arrecadar tributos. Já a iniciativa privada tem o objetivo de fazer a empresa gerar lucro. E para isso, precisa conquistar novos clientes todos os dias, ofertando inúmeros benefícios, bem como preço e qualidade. Maior flexibilidade de benefícios individuais, possibilitando o aumento da renda per capita. As empresas privadas realizam função produtiva fundamental em uma economia. Como essas empresas pertencem a pessoas – totalmente dependentes destas empresas – e não ao estado, o trabalho que os empregados desenvolvem neste tipo de empresa é muito maior do que se trabalhassem em algum lugar que pertencesse ao estado, ou seja, pertence a todos e ao mesmo tempo a ninguém. O conceito a que me refiro é o de

42

produtividade, ou seja, maior eficiência das pessoas em diferentes condições de trabalho. Weber, em seu tipo ideal, afirmava que as empresas devem ter suas tarefas realizadas por profissionais. Nesse aspecto a empresa privada leva vantagem sobre a empresa estatal, pois na empresa privada há uma flexibilidade muito grande em relação a seleção de pessoal, e ainda, se a pessoa selecionada não corresponder as expectativas ela pode ser substituída sem grandes problemas. O que acontece na Administração Pública é uma grande padronização da seleção de pessoas através de concursos, isso pode, por um lado, diminuir o paternalismo, mas por outro lado, causa ineficiência e, além disso, muitas vezes a pessoa selecionada não possui as características aspiradas pelo cargo em questão. Dessa perspectiva, pode-se dizer que as empresas privadas são muito eficientes frente às empresas públicas, pois o objetivo principal dessas empresas consiste em buscar a maximização dos lucros, ou seja, aumentar a diferença entre suas receitas e seus custos. Partindo dessa análise, conclui-se que a Administração Privada gera eficiência. Eficiência causa aumento nos lucros. O aumento nos lucros propicia, entre outros, o investimento e o crescimento da economia. Além disso, o PIB e a riqueza das nações se maximizam.

Cada um é responsável pela sua qualidade de vida A Administração Pública defende uma maior igualdade entre as pessoas, mas como garantir uma boa qualidade de vida para todos? O governo vai conseguir sustentar todos dignamente? Haverá igualdade entre todos? Teoricamente qualquer proposta pode parecer perfeita, mas na prática nem sempre é assim. Na Administração Privada cada um é responsável pela sua qualidade de vida. O seu sucesso ou fracasso vai depender única e exclusivamente de si mesmo. EQUILÍBRIO ENTRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PRIVADA Posterior ao que foi visto sobre Administração Pública e Privada, pode-se perceber a importância de ambas as administrações para que haja o equilíbrio da sociedade. Pois se somente uma delas for intensificada haverá um abalo na estrutura social em que as pessoas estão inseridas. Se o modelo de administração fosse focada na gestão pública, as organizações e as pessoas em que delas fazem parte não seriam competitivas e não teriam a oportunidade de desenvolvimento pelo reconhecimento do seu trabalho. Também as pessoas não teriam tanto poder de escolha e seriam dependentes desse tipo organização. Entretanto, se a sociedade estivesse baseada na iniciativa privada a questão mais intensificada seria a desigualdade, pois os de maior poder aquisitivo teriam o privilégio de terem maior escolha e melhores oportunidades, fazendo com que as classes econômicas mais baixas fossem excluídas cada vez mais. No entanto, a burocracia existe em ambas as administrações e não se intensificaria ou se extinguiria se apenas uma delas reinasse. A burocracia

43

faz com que esses dois tipos de gestão caminhem lado a lado e ao mesmo tempo uma contra a outra. Contudo, a organização privada depende da pública e vice-versa, para que haja estabilidade e não hajam oscilações nas ações tomadas por ambas no contexto social. Isso faz com que uma gestão fiscalize a outra, havendo assim, o já citado, equilíbrio da sociedade. Depois de ler o texto acima, faça um quadro resumo: Administração Pública x Administração Privada 4.Resumo:

Autarquia Fundação Empresa Pública

Soc. Econ. Mista

Definição São pessoas jurídicas de direito público, dotadas de capital exclusivamente público, com capacidade administrativa e criadas para a prestação de serviço público.

(não tem cap. polít. não podem editar leis)

É uma pessoa jurídica composta por um patrimônio personalizado, destinado pelo seu fundador para uma finalidade específica.

Pode ser pública ou privada (não integra a Administração indireta).

São pessoas jurídicas de direito privado compostas por capital exclusivamente público, criadas para a prestação de serviços públicos ou exploração de atividades econômicas sob qualquer modalidade empresarial

Pessoa jurídica de direito privado criada para prestação de serviço público ou exploração de atividade econômica, com capital misto e na forma de S/A

Características - auto administração

- capacidade financeira

- patrimônio próprio

- auto administração

- capacidade financeira

- patrimônio próprio

- auto administração

- capacidade financeira

- patrimônio próprio

- auto administração

- capacidade financeira

- patrimônio próprio

Controle Não há hierarquia e subordinação, só controle da legalidade

Não há hierarquia e subordinação, só controle da legalidade

Não há hierarquia e subordinação, só controle da legalidade

Não há hierarquia e subordinação, só controle da legalidade

Criação e Extinção

Lei específica para criar

Lei específica cria a fundação pública e se privada autoriza sua criação

Lei específica autoriza sua criação que se efetiva com registro dos atos constitutivos

Lei específica autoriza sua criação que se efetiva com registro dos atos constitutivos

5. Licitação é um procedimento destinado à seleção da melhor proposta dentre as apresentadas por aqueles que desejam contratar com a Administração Pública - Lei 8666/93 É obrigatória para: administração direta, fundos especiais, autarquias,

44

fundações públicas, as empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pelo poder público.

Modalidades

a) Concorrência – usada para contratos de vulto, de acordo com valores estabelecidos na lei.

b)Tomada de preço – é usada para contratos de valor médio, com participação de interessados já cadastrados ou que se cadastrem até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas.

C) Convite – é a licitação adequada para valores menores, com a convocação de três interessados, no mínimo, cadastrados ou não, podendo também participar os cadastrados que manifestarem seu interesse 24 horas antes da apresentação das propostas.

d) Concurso – é a licitação para a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, com a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, prazo de validade é de 2 anos, prorrogável por uma vez, por igual período – art. 37, III, CF

e) Leilão – serve para a venda de bens móveis inservíveis e de produtos apreendidos ou penhorados, bem como de imóveis oriundos de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento em que seja útil a alienação.

- Critérios para avaliação das propostas:

a) melhor preço

b) melhor técnica

c) preço e técnica

d) maior lance ou a maior oferta – para o leilão

- Fases da Concorrência:

a) edital - lei interna da licitação

b) habilitação dos concorrentes – licitantes apresentam documentos pessoais

c) exame e classificação das propostas

d) homologação – ratificação da legalidade do procedimento até então realizado

e) adjudicação – entregar o objeto da licitação

45

6. AGÊNCIAS REGULADORAS - são autarquias de regime especial, são responsáveis pela regulamentação, o controle e a fiscalização de serviços públicos transferidos ao setor privado.

7. AGÊNCIAS EXECUTIVAS - autarquias e fundações que por iniciativa da Administração Direta celebram contrato de gestão visando a melhoria dos serviços que prestam em troca de uma maior autonomia gerencial, orçamentária e financeira.

8. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS - integram a Administração Pública e a iniciativa privada mas atuam ao lado do Estado, cooperando com ele estabelecendo parcerias com o poder público. São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos criadas por particulares para a execução de serviços públicos não exclusivos do Estado, previsto em lei. A lei 9637/98 autorizou que fossem repassados serviços de: pesquisa científica, ensino, meio ambiente, cultura e saúde. O instrumento para o repasse é contrato de gestão – art. 37, § 8º (é um contrato diferente já que o contrato de gestão se celebra entre a Administração direta e a indireta), dispensa licitação como acontece em todos os outros casos de transferência de serviço público (facilita o desvio do dinheiro público). Podem receber: dotações orçamentárias, bens públicos através de uma permissão de uso, recebem servidores públicos.

9. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS - rótulo atribuído a todas as pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da iniciativa privada que foram criadas para desenvolver atividades de auxílio a determinadas categorias profissionais que não tenham finalidade lucrativa. Ex. SESI, SENAC, SESC (a finalidade é fomentar o desenvolvimento de certas categorias privadas e, por isso, interessa a Administração ajudar). Podem receber incentivos com dotações orçamentárias e titularizam contribuições parafiscais.

Faça um esquema sobre os itens 4, 5,6,7,8 E 9.

46

CAPÍTULO VI: POLÍTICAS PÚBLICAS – SOCIAIS

Caracteriza-se por ações e intenções com os quais os poderes ou instituições públicas respondem às necessidades de diversos grupos sociais. SOUZA (2006) diz que as políticas públicas na sua essência estão ligadas fortemente ao Estado este que determina como os recursos são usados para o benefício de seus cidadãos, onde faz uma síntese dos principais teóricos que trabalham o tema das políticas públicas relacionadas às instituições que dão a última ordem, de como o dinheiro sob forma de impostos deve ser acumulado e de como este deve ser investido, e no final fazer prestação de conta pública do dinheiro gasto em favor da sociedade. Estágios das Políticas Públicas: Estágios são atividades que produzem uma política (resultado / produto /outcome), que será transformada em programa.

Componentes do Estágio:

Definição da agenda (agenda setting) - Atividades funcionais = ações e interações dos atores políticos:

Capacidade do governo para incluir itens na agenda é limitada; Sempre haverá competição sobre a definição do problema e sobre

quais grupos / visões devem ser mobilizadas; Nem todos os itens são levados em conta pelas decisões que

resultarão em políticas programas.

Identificação de alternativas.

Avaliação das opções.

Formulação do programa.

Implementação do programa.

Avaliação do programa - exame da engenharia institucional e dos

traços constitutivos dos programas. A avaliação de Políticas Públicas

utiliza dos recursos da distinção entre eficiência, relação do esforço

empregado na implementação de uma dada política e os resultados

alcançados.

Eficácia - consiste na obtenção e confiabilidade das informações

obtidas. Pesquisa capaz de reconstruir o processo de implantação da

política sob análise.

47

Efetividade - exame da relação entre a implementação de um

programa e seus impactos e/ou resultados (houve efetiva mudança na

população alvo?)

Decisão sobre o futuro da política.

Programa.

Políticas Públicas são aqui entendidas como o ―Estado em ação‖ (Gobert, Muller, 1987); é o Estado implantando um projeto de governo, através de programas, de ações voltadas para setores específicos da sociedade. Políticas Sociais se referem a ações que determinam o padrão de proteção social implementado pelo Estado, voltadas, em princípio, para a redistribuição dos benefícios sociais visando a diminuição das desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico. Os problemas de um país não vão ser resolvidos apenas pela ação do Estado ou do mercado. É preciso um novo pacto, que resolve o dever do Estado de dar condições básicas de cidadania, garanta a liberdade do mercado e da competição econômica e, para evitar o conflito entre esses dois interesses, permita a influência de entidades comunitárias.

CAPÍTULO VII: GESTÃO DA INFORMAÇÃO, CONHECIMENTO E E-GOVERNEMENT

A crescente pervasividade da tecnologia em muitos aspectos da vida humana é fator gerador de expectativas no cidadão com relação à forma com que o seu governo o contata, solicita e fornece informações e serviços (KOH; RYAN; PRYBUTOK, 2005). De forma complementar, a sociedade tem demandado que o acesso a serviços e informações públicas seja cada vez mais facilitado, integrado, racional e menos oneroso. O desafio de cumprir tais expectativas é parte do conjunto de resultados que se espera de projetos de governo eletrônico. A computação pervasiva (pervasive computing) é uma área recente de pesquisa, considerada o novo paradigma do século XXI, que visa fornecer uma computação onde se deseja, quando se deseja, o que se deseja e como se deseja, através da virtualização de informações, serviços e aplicações. Este ambiente computacional consiste de uma grande variedade de dispositivos de diversos tipos, móveis ou fixos, aplicações e serviços interconectados.

48

Segundo Koh et al. (2005), e- gov pode ser definido como o uso da Internet e de tecnologias da informação para simplificar ou melhorar o método pelo qual cidadãos, funcionários, parceiros e outras organizações de governo interagem e realizam negócios. Abstraída a necessidade do uso da internet, e-gov tornou-se uma realidade a partir do momento em que a tecnologia da informação surgiu como instrumento de racionalização de processos. A diferença pós-web está nas possibilidades que a internet e a conectividade global trazem à construção da sociedade do conhecimento. Nesta, não basta às soluções e-gov racionalizar custos públicos ou mesmo atender exclusivamente ao órgão governamental patrocinador. Para viabilizar o compartilhamento de informações e o estabelecimento de espaços de cooperação, as soluções e-gov devem ser abertas, flexíveis, robustas e, sobretudo, abrangendo o interesse de todos os atores afetos ao domínio para o qual a plataforma e-gov está sendo desenvolvida. Desde 1998, estas diretrizes têm sido a base da concepção de metodologia e de arquitetura tecnológica aplicadas na construção de plataformas de governo eletrônico de diferentes setores públicos no Brasil (PACHECO, 2003, PACHECO; KERN, 2003). Holmes (2001, p. 1-2) afirma que há um movimento pela reinvenção do governo em muitos países, mas que essa reinvenção precisa muito de um instrumento habilitador, ―alguma coisa como a internet‖. Esse instrumento habilitador da transição do governo da era industrial para o da sociedade da informação é o governo eletrônico ou e-gov.O foco na entrega de serviços de forma eletrônica como um fator chave para a definição de governo eletrônico, presente nas primeiras concepções, tem sido considerada insuficiente. Devem ser consideradas para a definição de governo eletrônico:

Forte entrega de serviços e informação;

Governo eletrônico como um esforço de transformação;

Diferentes soluções e padrões de desenvolvimento;

Baseado nos desenvolvimentos dos sistemas de informação e

tecnologia da informação, mas não limitados a eles;

Convergência da integração, sofisticação e maturidade;

Fenômeno internacional.

CAPÍTULO VIII: A NOVA GESTÃO PÚBLICA

A reforma do Estado passa a ser orientada pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.

49

Orientação para resultados e disposição para obter resultados mesmo com recursos escassos:

Foco no cidadão – usuário;

Aumento da eficácia e eficiência;

Transparência dos processos decisórios;

Responsabilização e trabalho em equipe.

A Administração Gerencial preocupa-se mais com a eficiência da Administração Pública, a qualidade dos serviços prestados e as necessidades vitais da coletividade. A Gestão Pública para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral, pública e eficiente. O termo ―nova gestão pública‖ passou a ser adotado a partir da década de 1980, descrevendo um conjunto de microrreformas e ajustes estruturais na Administração Pública. Não se trata de um modelo pronto a ser seguido e sim de um conjunto de ideias e boas práticas a serem incorporadas. A edificação da nova Gestão Pública tem suas bases em um contexto histórico do papel do Estado na economia e na sociedade e, ainda, em um conjunto de pensamentos voltados para o gerencialismo. A sua adoção pelos governos foi realizada ao longo do tempo e a sua forma de implantação tem dependência com a trajetória da organização. Assim, uma eficiente contextualização da Nova Gestão Pública passa pela descrição da trajetória histórica do Estado.

O papel do Estado e a Gestão Pública sofreram modificações ao longo dos tempos. Teóricos da Gestão Pública defendem, na busca do estado de bem-estar social e do desenvolvimento econômico, questões como a maior ou menor intervenção do Estado na economia, a abrangência de atuação das políticas públicas ou a permissividade do Estado incorrer em déficit. A compreensão do Estado atual passa pela revisão da trajetória histórica do seu papel classificada, segundo Oliveira (2009), em quatro estágios relacionados com as fases do desenvolvimento capitalista: a infância, a adolescência, a maturidade e a terceira idade.

Infância

Na era classificada por Oliveira (2009) como a infância do desenvolvimento capitalista a abrangência da atuação do Estado era restrita. Com a predominância do mercantilismo, período de transição com elementos do feudalismo e do capitalismo futuro, o Estado deveria evitar interferir na economia. Visto como um mal necessário, o seu papel era a criação de condições para a produção de riqueza com a implantação de políticas voltadas para o desenvolvimento do comércio, da manufatura e da integração do mercado nacional.

50

Adolescência

A unificação entre a esfera pública e a privada com o advento do absolutismo, onde o governante era o próprio governo, elevou o Estado a um poder divino. Tal poder, paradoxalmente, conduziu o Estado ao seu enfraquecimento, pois ele passou a ser visto como crescente obstáculo para o desenvolvimento das cadeias produtivas impulsionado pelos tributos cobrados e empréstimos contraídos pelos governantes. O enfraquecimento do Estado, já na era considerada por Oliveira (2009) como a adolescência do desenvolvimento capitalista, ocorreu com o questionamento do papel deste diante do desenvolvimento e da necessidade de liberdade da sociedade. O poder divino do soberano foi descartado e desmantelado pela divisão dos poderes Executivo, o Legislativo e o Judiciário. Ainda, a separação do Estado de seu governante trouxe instrumentos e canais para que a sociedade influenciasse e controlasse as decisões estatais.

Maturidade

A grande assimetria produzida pelo capitalismo, que teve início no final do século XIX, ampliou a necessidade da intervenção do Estado na era classificada por Oliveira (2009) como a maturidade. O Estado passou a ser importante como força externa ao sistema na garantia da reprodução do próprio sistema. Mesmo assim, caberia ao Estado atuar apenas em áreas que dizem respeito à infraestrutura econômica e ao capital social básico.

Terceira idade

Uma nova era do desenvolvimento capitalista, apontado por Oliveira (2009) como a terceira idade, volta a defender a liberdade do mercado e a redução do papel do Estado. Uma visão utilitarista dos indivíduos norteou a edificação da Teoria da Escolha Pública.

Para a teoria da escolha pública é da maior relevância a noção de

comportamento maximizador dos agentes individuais (homo economicus). O egoísmo e a busca incessante do lucro, na visão da economia clássica, constituem a força motriz dos mercados, cujos resultados, num ambiente de concorrência perfeita, seriam o equilíbrio e a eficiência geral. A teoria da escolha pública entende que o comportamento dos homens de governo é ditado pelos mesmos princípios utilitários e não pelo altruísmo ou interesse público – o que seria um paradoxo. (BORGES, 2001, p. 3)

O NOVO PARADIGMA

O novo paradigma que surge na Administração Pública recebe o rótulo de Nova Gestão Pública (New Public Management – NPM), que segundo Ormond e Loffler (1999), descreve uma tendência global em direção a certo tipo de reforma administrativa que assume diversos significados em diferentes contextos. A ambiguidade atribuída ao tema da NPM leva à necessidade de identificação dos conceitos fundamentais imbuídos na sua edificação classificados, segundo Ormond e Loffler (1999), em duas classes. A primeira classe de conceitos decorre da discussão de

51

novos princípios administrativos tais como contestabilidade, a escolha do usuário, a transparência e uma focalização estreita na estrutura de incentivos. Uma segunda classe de conceitos deriva da aplicação dos princípios gerenciais comuns no setor privado ao setor público. Apesar dos elementos apresentados na NPM não serem tão novos, pois já foram discutidos e implementados na década de 1970, a nova Gestão Pública traz como novidade o conceito voltado para a prática, que leva em consideração as raízes históricas das tradições, estruturas e forças políticas-administrativas de cada órgão (ORMOND E LOFFLER, 1999). Abrucio (1997) destaca as nuances do gerencialismo conforme ordem cronológica de evolução observada na Gestão Pública inglesa: o gerencialismo puro, Consumerism e Public Service Oriented. Tais conceitos são importantes, pois facilitam a compreensão da evolução do tema, mas não há, na prática, uma clara divisão da sua aplicação. O que se percebe é a utilização das melhores práticas de cada uma das teorias, sendo que estas coexistem na organização reforçando a característica pluralista do que se pode chamar de Nova Gestão Pública. Em 1968, um diagnóstico da Gestão Pública inglesa apontou vários problemas entre os quais foram destacados: falta de preparação gerencial, excessiva hierarquização e falta de contato entre os burocratas e a comunidade. Problemas com a administração tradicional foram apontados na Grã-Bretanha e no Canadá. Nos Estados Unidos, o debate do esgotamento do modelo burocrático tradicional ganhou força, na década de 70, com o controle orçamentário imposto pela crise econômica vigente e se solidificou na década seguinte. Sobre o alicerce da questão financeira o modelo gerencial puro se instaurou tanto nos Estados Unidos como na Grã-Bretanha com o foco na diminuição dos gastos e no aumento da eficiência governamental. (ABRUCIO, 1997). Diante dos problemas apontados, o gerencialismo seguiu uma nova tendência que somou a eficiência e qualidade dos serviços implantados pelo gerencialismo puro com o foco nos anseios dos clientes (consumidores) e uma forma de gestão mais flexível. O foco na busca da eficiência em sobreposição à busca pela efetividade dos serviços públicos foi uma das principais críticas sobre o gerencialismo público. Em resposta, o consumerism trouxe a questão da qualidade na Gestão Pública que, assim como na esfera privada, se alinha com a satisfação dos consumidores. Uma nova tendência, com foco no cliente, necessitava de maior flexibilidade da gestão em se adaptar a alterações demandadas por uma sociedade em transformação. Ainda, reforçando a direção da flexibilização o planejamento, que tem o foco no plano como instrumento técnico, deu lugar para a estratégia, que considera as ações dos atores envolvidos. É importante ressaltar a grande diferença existente entre consumidor de bens privados e consumidor de bens públicos que, em alguns casos, não tem como fazer escolhas. Uma evolução do consumerism foi a substituição do conceito de consumidor para o de cidadão que tem diretos e deveres. O cidadão deve deixar a posição passiva do consumidor e requerer uma participação ativa na decisão e condução da gestão pública. O conceito de cidadão dentro do gerencialismo na Gestão Pública trouxe uma nova tendência: o Public Service Orientation.

52

A Administração Pública voltada para o cidadão tem origem nos anos 80, principalmente no Reino Unido, Nova Zelândia, Austrália e países escandinavos. A discussão acerca da Public Service Oriented (PSO) mantém os conceitos sobre eficiência, qualidade, avaliação de desempenho, flexibilidade gerencial, planejamento estratégico tentando incorporá-las em um contexto em que a esfera pública é mais importante (ABRUCIO, 1997). A PSO ganhou força com a publicação pela Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), em 1987, do documento Administration as Service, the Public as Client. Neste documento a OCDE apresenta os clientes como atores da Administração Pública saindo da posição passiva de consumidor apontada no modelo do consumerism. (COUTINHO, 2000). Já na década de 90 este novo modelo de gestão passa a ser adotado em outros países como o Brasil e Estados Unidos. A introdução do conceito cidadão-usuário tenta preencher as lacunas do modelo gerencial adotado até então. Nesta nova perspectiva do public service oriented, o comportamento da organização pública muda para manter as boas práticas herdadas da esfera privada, mas não permite que a busca pela eficiência suplante o objetivo maior do Estado que é o interesse público (COUTINHO,2000)

Modelo do Setor Privado Modelo do Setor Público

Escolha individual no mercado Escolha coletiva na política

Demanda e preço Necessidade de recursos públicos

Caráter privado da decisão empresarial

Transparência da ação pública

A equidade do mercado A equidade dos recursos públicos

A busca de satisfação do mercado

A busca da justiça

Soberania do consumidor Cidadania

Competição com instrumento do mercado

Ação coletiva como meio político

Estímulo: possibilidade de o consumidor escolher

Condição: consumidor pode modificar os serviços públicos

Comparação entre o modelo de Administração Privada e o modelo de administração do setor público, segundo a teoria do PSO. Abrucio, 1997, p. 28. Uma das grandes contribuições do PSO foi a incorporação do tema da accountability na agenda de reformas. A falta da tradução imediata para o português remota a noção de que ainda não temos o conceito de accountability enraizado na cultura brasileira. O conceito de accountability é muitas vezes confundido com o conceito de controle. Na verdade, o controle é um dos componentes da accountability que abrange também o conceito de responsabilização e prestação de contas trazendo condições de participação dos cidadãos na definição e avaliação das políticas públicas, premiando ou punindo seus responsáveis (PO e ABRUCIO, 2006).

53

No Brasil, principalmente após a publicação da lei complementar 131/2009, que define a publicação de dados de pessoal, despesas e receitas dos órgãos públicos em portais na internet, a transparência tem ganhado espaço nas ações de governo. A disponibilização de informações é essencial neste contexto, mas não é suficiente para o exercício da participação popular foco do accountability. No entanto, no caminho do accountability, a transparência dos atos de gestão tem sido o primeiro passo para o exercício pleno da democracia. No Brasil, desde a redemocratização, segundo Abrucio (2007), cinco movimentos importantes aconteceram: Aprovação da lei de responsabilidade fiscal, trazendo ganhos em

economicidade.

No campo das políticas públicas os municípios e os estados

promoveram maior participação social, ações mais ágeis e a

expansão dos centros de atendimentos integrados pelos estados.

As políticas públicas inovaram em mecanismos de avaliação, formas

de coordenação, controle social e atenção a realidade local.

Utilização do PPA (Plano Plurianual) e da ideia de planejamento com

maior efetividade.

A expansão da utilização do governo eletrônico e da tecnologia da

informação levando a redução de custos, o aumento da transparência

e maior interatividade com o cidadão.

Já o governo Lula, iniciado em 2003, aprimorou os avanços já conquistados anteriormente como o reforço de algumas carreiras focando na profissionalização do serviço público, na abrangência da utilização do governo eletrônico, nos instrumentos de controle externo como a Controladoria Geral da União e na participação popular, sobretudo na elaboração do Plano Plurianual - PPA. Entretanto, a falta da reforma gerencial na agenda do governo tem sido um empecilho para o alcance da meta de efetividade das políticas públicas sem prejudicar o ajuste fiscal. Os bons resultados colhidos em áreas de políticas públicas derivam, em parte, de uma boa estratégia de gestão, entretanto as experiências são fragmentadas, faltando uma visão integrada de longo prazo para a Gestão Pública brasileira. (ABRUCIO, 2007) O paradigma da sociedade da informação surgiu em um período coincidente com o surgimento das reformas gerenciais do setor público advindas do movimento da Nova Gestão Pública, e como não poderia deixar de ser, modificou não só a vida cotidiana das pessoas, mas também a sua relação com o Estado.

54

CAPÍTULO IX – MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA

1. O MODELO DE GESTÃO PATRIMONIALISTA

O modelo de Administração Pública patrimonialista com início na Idade Média predominou nas monarquias absolutistas do século XV ao XVIII.

Os patrimônios públicos e privados se confundem.

2. O MODELO DE GESTÃO BUROCRÁTICA

O fenômeno burocrático iniciou-se com a crescente expansão das grandes empresas, e foi considerado o melhor modelo organizacional para as grandes corporações na medida em que era encarado como uma ferramenta capaz de viabilizar a racionalidade técnica e a divisão social do trabalho. A administração burocrática tradicional é regida por três princípios básicos: primeiro uma definição legal entre aqueles que concebem e decidem e aqueles que executam; o segundo, na limitação e restrição de funções, cargos e respectiva hierarquia, comprometendo seriamente a iniciativa, a inovação e a criatividade; e, o terceiro, ênfase sistemática na compartimentalização e na segmentação entre os níveis hierárquicos e níveis decisórios, e entre setores e serviços. (TROSA, 2001 apud PERRUCHO FILHO, 2004).

3. O MODELO DE GESTÃO PÚBLICA GERENCIAL O modelo de administração gerencial vem a reboque de uma tendência mundial, verificada a partir dos anos 70 e 80, que enfatiza a fragilidade da solução estatal para garantia do bem-estar social e da estabilidade econômica, preconizando a solução de mercado e fundamentando a ideia de estado mínimo, com redução de sua estrutura administrativa.

55

Numa análise comparativa da experiência reformista de alguns países, Abrucio(1997) destaca como características do modelo gerencial de Administração Pública:

A. administração profissional; B. desconcentração administrativa e redução dos níveis hierárquicos; C. disciplina fiscal e controle no uso de recursos; D. avaliação de desempenho, tanto individuais quanto institucionais; E. priorização das ações de planejamento estratégico; F. flexibilização das regras burocráticas e do direito administrativo; G. controle de resultados; H. profissionalização e valorização dos servidores públicos.

CAPÍTULO X- GESTÃO ESTRATÉGICA DE ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS

O planejamento estratégico normalmente realizado pelas organizações é, em geral, a melhor fonte e o melhor ponto de partida para um planejamento de relações públicas com vistas à excelência e à eficácia da comunicação nas organizações. É exatamente por serem um instrumento que permite fazer um raio-x da real situação da organização frente ao ambiente e ao mercado competitivo, no contexto da sociedade onde está inserida, que as relações públicas são consideradas uma função relevante, que precede às demais funções administrativas. Com o planejamento estratégico é possível fazer uma análise ambiental externa, setorial ou de tarefa e interna, chegando-se a um diagnóstico organizacional capaz de indicar as ameaças e as oportunidades, os pontos fracos e os pontos fortes, ou seja, traçar um perfil da organização no contexto econômico, político e social. A partir do mapeamento desse estudo do ambiente é que uma organização poderá reavaliar a situação e definir sua missão e visão, rever seus valores corporativos, redefinir o negócio, elaborar filosofias e políticas, traçar objetivos, formular macro estratégias, metas e planos emergenciais, elaborar o orçamento e implantar as ações. Essas são, em síntese, as etapas principais para se estabelecer e realizar um planejamento estratégico. Como se pode deduzir, o planejamento estratégico está muito mais voltado para o ambiente, ao contrário de antigamente, quando ele se caracterizava muito mais como um planejamento financeiro para longo prazo. Visa reduzir a ocorrência de riscos para o entorno e a incerteza no processo de formulação de decisões estratégicas a partir da análise de cenários e das oportunidades e ameaças advindas do macroambiente. A administração estratégica alia o planejamento estratégico com a tomada de decisão operacional em todos os níveis. Implica a mudança de atitudes na cúpula, nas consultorias externas e nos participantes do processo. Desenvolve o espírito crítico nas pessoas, visando as novas

56

soluções estratégicas, administrativas ou operacionais, voltadas para melhor adaptação ao ambiente, e objetivando uma postura empreendedora. Para as relações públicas, exercer a função estratégica significa ajudar as organizações a se posicionarem perante a sociedade, demonstrando qual é a razão de ser do seu empreendimento, isto é, sua missão, quais são os seus valores, no que acreditam e o que cultivam, bem como a definirem uma identidade própria e como querem ser vistas no futuro. Mediante sua função estratégica, elas abrem canais de comunicação entre a organização e o público, em busca de confiança mútua, construindo a credibilidade e valorizando a dimensão social da organização, enfatizando sua missão e seus propósitos e princípios, ou seja, fortalecendo sua dimensão institucional. Os autores Fritz Cropp e J. David Pincus (2001, p. 197-198) ratificam essa visão, ao demonstrarem a evolução do campo das relações públicas, que passa da função tática e técnica para a estratégica. Defendem que no século XXI o profissional dessa área deve se comportar como um posicionador organizacional. As políticas públicas, na abordagem clássica de Theodore Lowi, dividem-se em Políticas distributivas, políticas regulatórias e políticas redistributivas. As políticas públicas criam arenas onde os atores defrontam-se na produção dessas políticas. Cada arena é caracterizada pela ação e pela estratégia desses atores na produção de uma política.

1. Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de

conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter

distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam

custos.

2. Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o

conflito. O objetivo é o desvio e o deslocamento consciente de

recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas

sociais e grupos da sociedade. [Windhoff-Héritier, 1987, p. 49].

3. Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições,

decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e

benefícios não são determináveis de antemão; dependem da

configuração concreta das políticas.

4. Políticas constitutivas ou políticas estruturadoras - determinam

as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e

conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm

sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e

regulatórias.

CICLO POLÍTICO As redes e as arenas das políticas setoriais podem sofrer modificações no decorrer dos processos de elaboração e implementação das políticas, é de fundamental importância ter-se em conta o caráter

57

dinâmico ou a complexidade temporal dos processos político-administrativos. No que tange à fase da percepção e definição de problemas, o que interessa ao analista de políticas públicas é a questão como em um número infinito de possíveis campos de ação política, vêm se mostrando apropriados para um tratamento político e consequentemente acabam gerando um ciclo político. Um fato pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema político por grupos sociais isolados, mas também por políticos, grupos de políticos ou pela Administração Pública. Frequentemente, são a mídia e outras formas da comunicação política e social que contribuem para que seja atribuída relevância política a um problema . O tema somente é decidido na fase da agenda. É preciso uma avaliação preliminar sobre custos e benefícios das várias opções disponíveis de ação, assim como uma avaliação das chances do tema ou projeto de se impor na arena política. É conveniente o envolvimento dos relevantes atores políticos. Na fase de elaboração de programas e de decisão, é preciso escolher a mais apropriada entre as várias alternativas de ação. Normalmente precedem ao ato de decisão propriamente dito processos de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na política e na administração. A implementação de políticas pode ser considerada aquela fase do ciclo político cuja encomenda de ação é estipulada na fase precedente à formulação das políticas e a qual, por sua vez, produz do mesmo modo determinados resultados e impactos.

Cuidado:

Muitas vezes, os resultados e impactos reais de certas políticas não correspondem aos impactos projetados na fase da sua formulação. A avaliação ou controle de impacto pode, no caso de os objetivos do programa terem sido alcançados, levar ou à suspensão ou ao fim do ciclo político, ou, caso contrário, à iniciação de um novo ciclo.

É mister lembrar que instituições servem não apenas para a satisfação de necessidades humanas e para a estruturação de interações sociais, mas ao mesmo tempo determinam posições de poder, eliminam possibilidades de ação, abrem chances sociais de liberdade e erguem barreiras para a liberdade individual‖ [Waschkuhn, 1994, p. 188 f].

Os atores políticos e sociais agem não somente de acordo com os seus interesses pessoais. Também as suas identidades, ora enquanto cidadão, político, servidor público, ora enquanto engenheiro, médico, sindicalista ou chefe de família, influenciam o seu comportamento nos processos de decisão política. Regras, deveres, direitos e papéis

58

institucionalizados influenciam o ator político nas suas decisões e na sua busca por estratégias apropriadas.

O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO O planejamento estratégico é o processo de selecionar objetivos de uma organização, determinar as políticas e os programas necessários, conseguir objetivos específicos e estabelecer os métodos necessários para assegurar que as políticas e os programas estratégicos sejam executados. Planejamento Estratégico Formulação da estratégia Execução da estratégia Etapas necessárias:

Estabeleça objetivos. Os objetivos traduzem a missão em termos

concretos. Ajustar os objetivos da organização é a etapa a mais

essencial no processo do planejamento estratégico.

Analisando os recursos da organização. Esta análise é necessária

para identificar as vantagens do competidor e desvantagens da

organização.

Identificação do ambiente. A gerência poderá fazer a varredura de

seu ambiente para identificar os vários fatores políticos, sociais,

econômicos, e do mercado que poderiam impactar na

organização.

Visão de futuro. A quinta etapa é um esforço mais detalhado pois

prevê a ocorrência dos eventos futuros.

Identificar oportunidades e ameaças. As oportunidades e as

ameaças podem levantar-se de muitos fatores.

Identifique e avalie as estratégias alternativas.

Selecione a estratégia.

Execute a estratégia.

ANÁLISE POLÍTICA A análise de políticas públicas não dispõe de uma teoria uniforme. No entanto, com a combinação moderna de métodos e um foco novo e peculiar, ela está contribuindo permanentemente para a formação teórica, que também modifica nosso conhecimento sobre a política processual tradicional [Beyme,1985, p. 23 s].

59

Exemplo:

A POLÍTICA MUNICIPAL NO BRASIL

O que temos que considerar:

levar em conta que o conhecimento científico em relação aos arranjos institucionais e as características dos processos políticos municipais são limitados.

considerar a ampla autonomia dos municípios tanto em questões financeiras e administrativas como políticas.

habituais modificações em relação as forças políticas atuantes no campo da política municipal.

A dificuldade primeira de se avaliar uma política reside no fato de que ―a ausência de critérios definidos de sucesso e fracasso, que sejam aplicáveis, independentemente de tempo e espaço, é um problema sério‖ (BOVENS e 'T HART apud HOWLETT e RAMESH, 2003, p.207-8). A inexistência de um referencial substantivo, amplamente aceito pelos estudiosos, faz com que a avaliação de cada política seja um processo muito peculiar e seus resultados (da avaliação, não da política) não sejam absolutos e definitivos; sempre haverá margem para contestação. É possível fazermos três tipos de avaliações:

Administrativa

Judiciária

Política

A AVALIAÇÃO ADMINISTRATIVA

(1) Avaliação do esforço - mede a alocação de recursos oficiais em determinado programa, ou seja, o sacrifício de recursos do Estado para a consecução daquele objetivo. (2) Avaliação do desempenho - identifica o que determinada política está produzindo de fato, a despeito ou não dos objetivos iniciais. (3) Avaliação da eficácia- mensurar se ela está alcançando ou não os resultados pretendidos, previamente planejados. (4) Avaliação da eficiência - levanta os custos envolvidos no processo da política e seus produtos, e determina se estes poderiam ser produzidos de forma mais econômica, ou se eles poderiam produzir benefícios mais expressivos. (5) Avaliação do processo (SUCHMAN apud HOWLETT e RAMESH, 2003, p.210) - levanta os custos envolvidos no processo da política e seus

60

produtos, e determina se estes poderiam ser produzidos de forma mais econômica, ou se eles poderiam produzir benefícios mais expressivos.

A AVALIAÇÃO JUDICIAL Prende-se ao formato legal da política. Normalmente, ela é

executada por tribunais de justiça e sob demanda, ou seja, a partir da reivindicação de alguém.

A AVALIAÇÃO POLÍTICA São levadas em conta a ideologia, a situação do avaliador no espectro político da comunidade (situação ou oposição) e as emoções do grande público – que faz sua avaliação política, rotineiramente, nas eleições e consultas públicas. A formulação da política varia conforme a ideologia de cada governo, federal ou local, e as excentricidades locais. O usual é que o Estado, representado por seus líderes políticos e especialistas (próprios ou contratados externos), reúna-se com a sociedade civil organizada em associações de classe, federações e movimentos em audiências públicas e grupos de trabalho. Não existe um modelo definitivo e perfeito que assegure sucesso da política. A experiência mostra que o melhor processo é aquele dinâmico, construído e reconstruído conforme a experimentação de seus aplicadores e o contexto político em que é praticado. Temos como base a literatura mas a análise política consiste em um desafio à perspicácia e capacidade de articulação do novo gestor.

ALIANÇAS ESTRATÉGICAS Uma aliança estratégica ocorre quando duas ou mais organizações decidem juntar esforços para perseguir um objetivo estratégico comum (e.g. Johanson e Mattsson, 1988; Aaker, 1995).

CAPÍTULO XI - GESTÃO DE PESSOAS NO SETOR PÚBLICO

Leia inicialmente a entrevista abaixo: A HORA E A VEZ DAS PESSOAS

PEDRO ANIBAL DRAGO E CRISTINA PENZ entrevistam FRANCISCO LONGO.

61

> Por que chegou a hora das pessoas? Longo. Há um contexto em que atuam conjuntamente diferentes fatores. Alguns deles têm forte relação com a própria evolução do trabalho humano. Nas sociedades contemporâneas tal como as conhecemos, o trabalho humano tinha – até agora – um baixo custo de reposição, um baixo valor agregado – de fato, os valores fundamentais eram outros. Hoje, os processos de produção, especialmente no setor de serviços, passam necessariamente pelas pessoas, por seu comportamento, por sua qualificação. Há um crescimento significativo da contribuição que as pessoas podem dar para que se alcancem resultados.

Na Administração Pública, os setores majoritários são os que utilizam trabalho qualificado – a educação e a saúde representam uma porcentagem muito alta do emprego público. Isso faz com que a variante ―pessoa‖ esteja cada vez mais presente. Mas existem outros fatores que afetam mais especificamente os sistemas públicos. Podemos resumir dizendo que temos de fazer mais e melhor com menos recursos. Esse é o desafio dos sistemas públicos contemporâneos. A sociedade demanda serviços de mais qualidade e ao mesmo tempo exige que não se subtraiam recursos imprescindíveis da economia produtiva. Isso está convertendo os sistemas públicos e suas organizações em uma espécie de ―panela de pressão‖. Alguns pensam que é impossível gerir bem em cenários de austeridade. Creio que seja possível fazê-lo de forma criativa e empreendedora, assumindo-se o que poderíamos chamar de gestão ofensiva das crises e substituindo-se um modelo já ultrapassado de administração por um modelo de organização pública adaptado às necessidades sociais.

> Qual o papel dos gestores de recursos humanos? Longo. Há um autor norte-americano que emprega uma interessante imagem esportiva para falar aos gestores de recursos humanos sobre seu papel: ―se vocês querem dar respostas eficazes para os problemas das suas organizações, vocês têm de estar na quadra, jogando com seus colegas; não podem ficar nas arquibancadas assistindo ao jogo ou muito menos nos vestiários fazendo o resumo do jogo‖. O papel dos especialistas de RH é arregaçar as mangas e jogar com os demais dirigentes para que as organizações tenham sucesso. Isso implica assumir muito claramente os desafios da racionalidade econômica. Em cenários de austeridade, precisamos de gestores públicos cientes dos custos daquilo que fazem.

> Que novas habilidades são requeridas dos gestores de RH e dos dirigentes públicos, em termos de gestão de pessoas? Longo. Os gestores de RH precisam estar atualizados a respeito das abordagens e ferramentas mais modernas. Devem ser bons em gestão por competências, precisam saber como se gerenciam equipes humanas de forma mais eficiente, como desenhar e administrar bons sistemas de informação, bons planos de remuneração, adaptados aos diferentes níveis. Eis sua missão como especialistas. Quanto melhores forem nesses campos, melhor será sua contribuição. O mais importante, porém, é que compreendam que cabe a eles

62

fortalecer a capacidade de toda a diretoria para dirigir equipes humanas. O papel dos especialistas em RH não é gerir diretamente as pessoas, mas facilitar – para os outros – essa tarefa. Sendo assim, precisam ter a visão do cliente interno – os dirigentes. Gosto muito da resposta que Bill Hewlett, um dos fundadores da multinacional HP, deu quando lhe perguntaram por que criara o Departamento de Recursos Humanos: ―Para melhorar a qualidade da direção‖. Isso nos leva ao papel dos executivos, dos dirigentes. O grande desafio dos executivos é perceber que, já que eles têm de obter resultados através de pessoas, geri-las não apenas integra suas tarefas, é a sua tarefa mais importante. Ao receberem seus salários, seus bônus, estão sendo remunerados por seu comportamento como gestores eficazes de pessoas. Voltando às novas tendências. Acredito que existe um denominador comum entre elas. Trata-se de encontrar fórmulas eficazes para estimular a qualificação, por um lado, e o compromisso das pessoas, por outro. Com relação à qualificação, o mais destacado dos enfoques recentes é o de gestão por competências. É importante perceber que o sucesso no trabalho não depende só do domínio de especialidades técnicas, mas de uma série de qualidades relacionadas com o equilíbrio emocional e o autoconhecimento, com a capacidade de relacionar-se com outras pessoas, de lidar com emoções, de influenciar através da liderança. São aspectos muito importantes, nem sempre levados em conta e estimulados pelos processos de gestão mais costumeiros. Em termos de desenvolvimento do compromisso, poderíamos listar diferentes tipos de instrumentos. Há a crescente transferência do poder de decisão às pessoas, o empowerment, para que assumam mais responsabilidade e, ao mesmo tempo, tenham mais iniciativa e sejam mais criativas. Há o enfoque da gestão de desempenho, que alinha, dentre os objetivos da empresa, o conceito de desempenho das pessoas, articulando novos modos de relacionamento entre chefes e colaboradores. Há, ainda, orientações para incrementar as oportunidades de desenvolvimento das pessoas dentro das organizações, abrindo diferentes itinerários de evolução profissional que se possam adotar em função de preferências e capacidades.

> É possível para o gestor público abrir-se a esses novos enfoques? Longo. Os gestores públicos enfrentam, na gestão de pessoas, restrições maiores, derivadas das especificidades do setor público. Porém, cabem aqui algumas observações. A primeira é que, evidentemente, algumas das inflexibilidades deveriam ser eliminadas, ou pelo menos reduzidas. Acredito que dispomos de marcos, de estruturas, de processos desnecessariamente rígidos, mantidos por tradição cultural, e que já não respondem a nenhuma necessidade. Por exemplo, contamos com definições de cargos pouco versáteis, pouco polivalentes. Temos regimes de jornada de trabalho e de organização do tempo excessivamente rígidos; barreiras que não permitem a mobilidade. Acredito que é possível inovar e melhorar significativamente as práticas de gestão de pessoas. O gestor público obtém legitimidade para reclamar da rigidez quando tenta inovar e não consegue, mas não quando repete as rotinas que herdou de seus antepassados, sem nunca pensar na menor inovação. Por isso, a meu ver, deve-se, sim, reconhecer a rigidez – para poder superá-la –, e não utilizar a rigidez como desculpa para a má gestão.

63

> A gestão de RH deve ser aperfeiçoada da perspectiva dos chefes ou a partir das pessoas? Longo. Eu diria que de nenhum dos dois. Mas, sim, a partir dos cidadãos, porque é da perspectiva da realização dos propósitos das organizações públicas que a gestão de pessoas deve ser olhada. Uma organização pública não pode considerar que tem a melhor gestão de RH possível quando seus funcionários estão satisfeitos, se os cidadãos não estiverem. Isso é muito importante, pois implica que as organizações públicas busquem estratégias muito bem formuladas e coerentes com os programas de governo. É em função disso que a gestão de pessoas vai acontecer. Mas cabe dizer aqui que a melhor estratégia não é capaz de substituir a direção. Um dos problemas que o gestor público enfrenta – e que o diferencia do executivo do setor privado – é o que eu chamo de ―dilema da estratégia‖. Onde fica a estratégia? Está no programa eleitoral, depois convertido em programa de governo. Mas o que acontece quando um projeto, aparentemente prioritário, não recebe verbas do orçamento, ou quando, em função de uma campanha pública, a prioridade muda? Às vezes as estratégias públicas não estão tão claras. O gestor público deve saber se orientar nessa escuridão. Ele não pode aguardar que as estratégias caiam do céu – e com clareza – para então se mexer. Essa não é a forma correta de exercer a gerência pública. Repito: a Gestão Pública não é tarefa fácil. A menos que se queira manter uma visão burocrática; nesse caso, basta restringir-se às normas e não correr riscos.

> Como convivem mérito e flexibilidade numa boa gestão de pessoas? Longo. A flexibilidade tem de ser conquistada, mas não ao preço de destruir garantias próprias dos sistemas públicos, necessárias para que estes mantenham sua função. O mérito é aquela dimensão do emprego público que pressupõe arranjos que assegurem o profissionalismo das pessoas. Isso exige determinado grau de independência das pessoas em relação ao poder político, no que se refere a nomeação e remoção. Exige preservar a administração de um excesso de politização, de arbitrariedade, de despotismo, de clientelismo. Hoje sabemos que os países que ordenam seu emprego público pelos princípios do mérito criam, também, ambientes favoráveis ao bom funcionamento dos mercados e ao desenvolvimento econômico. Há pesquisas recentes que fazem uma clara correlação entre a existência de burocracias profissionais baseadas no mérito e um bom funcionamento das transações no mercado. Defendo de forma muito contundente a necessidade de se alinharem sistemas meritocráticos e práticas flexíveis. É uma resposta à visão da evolução do emprego público, por fases, segundo a qual primeiro se deveriam fortalecer sistemas meritocráticos, burocracias weberianas, e só então desenvolver sistemas flexíveis. Acredito que, nos países em desenvolvimento, em que ainda se observam claramente déficits nos sistemas meritocráticos, é preciso superar as deficiências e ao mesmo tempo investir em flexibilidade, porque as duas dimensões retroalimentam-se. Melhorias em termos de flexibilidade reforçam os arranjos do sistema de mérito e vice-versa.

> O objetivo seria fortalecer uma administração mais profissional... Longo. Uma administração profissional não é simplesmente uma política de

64

governo – é a identidade de uma democracia sólida. Não há democracias avançadas sem administrações profissionais. Posso considerar a democracia como um sistema no qual há eleições a cada quatro anos; mas se quero aprofundar-me no conceito de democracia, preciso falar do Estado de direito. Uma das características substanciais do Estado de direito é uma administração profissional, que apresenta uma dimensão de estabilidade e leis próprias. A administração não é o prédio do governo da hora. Também não deve ser o cenário para que funcionários refugiem-se por trás de privilégios. É aí que entra a flexibilidade. Nossas sociedades não podem manter burocracias weberianas rígidas, orientadas estritamente pelas normas e não pelos resultados, incapazes de prestar contas, e evidentemente também não podem migrar para a destruição dos sistemas de garantia do mérito, porque o dano então seria ainda maior.

> O senhor mencionou a prestação de contas. Qual o papel do controle social sobre a gestão? Longo. Os governos têm pendências a resolver em matéria de transparência. Qualquer avanço nesse sentido parece-me extremamente positivo. Além disso, devemos ter servidores públicos acostumados à transparência, acostumados a prestar contas dos seus atos. Isso faz parte de uma mudança cultural. Mas, a respeito disso, gostaria de dizer algo que vai contra a corrente de certas ideias sobre participação social, especialmente na América Latina. Melhorar a Gestão Pública é tarefa dos governos. Se os governos não o fazem, igualmente não o fará a sociedade civil. Não podemos utilizar o controle social como mecanismo para eximir os governos de suas responsabilidades. Em países castigados pelo mau governo, pela corrupção, pela captura do Estado, existe um estado de ânimo que estimula um certo tipo de pensamento: ―com esses políticos, com esses mecanismos, com essas classes políticas não há nada a fazer; temos de criar os mecanismos de controle social, de pressão‖. Defendo que, apesar de tudo, a solução é continuar apostando em melhores governos. O que eu quero dizer é que o contrário de uma má representação política é uma boa representação política, e não a participação social. As democracias modernas são democracias representativas. Os mecanismos de transparência, de prestação de contas e de controle social são extremamente valiosos e importantes, mas não substituem os mecanismos básicos. No fundo, precisamos de bons representantes, de elites políticas de qualidade, de partidos políticos capazes de orientar as vocações para os governos. Temos de nos esforçar para construir isso, e não para substituir. < Tradução de Vivian Célia Arango.

REFLITA SOBRE A ENTREVISTA.

65

AGORA VAMOS DETALHAR O TÓPICO...

GESTÃO DE PESSOAS

Função facilitadora que disponibiliza os recursos e as condições requeridas para o desenvolvimento do desempenho (individual e da equipe) exigido pela natureza do produto ou serviço e pela realização pessoal e profissional.

Funciona através do provimento de informações, tecnologias, referenciais e ―feedbacks‖ e do desenvolvimento de projetos (competências).

O ser humano nasce indeterminado (carece de uma programação comportamental), dotado de significativa variedade de recursos (competências), capaz de escolher e hierarquizar preferências (valores), de compreender o contexto no qual vive (significados) e de criticar sua própria ação (consciência).

O desenvolvimento profissional tem sido centrado no conhecimento (instrumental) e se distanciado da formação do sujeito.

O conhecimento tem sido apresentado como o resultado mais importante do desenvolvimento e entendido como um produto acabado (adquirido por processos técnicos) para ser transmitido, vendido e consumido (a valorização dos gurus).

O desenvolvimento do indivíduo como sujeito ocorre através da educação, do exercício profissional, da convivência com os outros e do projeto pessoal de vida profissional.

A educação é uma ação (totalizadora) que vai muito além da produção e transição e de conhecimentos, ao se direcionar para o crescimento do sujeito.

Na sociedade atual, a educação e o treinamento tornaram-se atividades progressivas, de longo prazo e de resultados interdependentes (atividades organizadas para o desenvolvimento de potenciais).

Nem sempre a educação e o treinamento têm atuado em interface com o projeto pessoal.

Um dos desafios para os indivíduos tem sido a superação da dispersão e da organização de seu projeto pessoal.

ETAPAS DA AQUISIÇÃO DE CONHECIMENTOS

1ª. Capacidade de reconhecimento do conhecimento. 2ª. Capacidade de reprodução do conhecimento. 3ª. Capacidade de assimilação/aplicação do conhecimento. 4ª. Capacidade de produção de novos conhecimentos.

66

FASES DO DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL

O trainee é um indivíduo que apresenta a capacidade de aplicação linear das regras (ele reconhece as regras e variáveis e sabe aplicá-las).

O profissional sênior: é o indivíduo que apresenta a capacidade para aplicar as regras após uma avaliação da relevância das variáveis. Sua conduta revela conhecimento do poder do contexto sobre a causalidade de cada variável (alta valorização da tática).

O expert é o indivíduo que apresenta a capacidade para aplicação das regras, tomando em consideração o contexto como um todo. Todos os problemas do contexto são levados em conta (e não apenas o problema sob consideração) revelando, o desempenho como produto do pensamento estratégico.

ATUALIDADE

Atualmente o setor de recursos humanos está com uma visão mais estratégica, focada em resultados e integrada aos outros setores e áreas de conhecimento da empresa.

A variedade de áreas e conhecimentos auxilia no processo global da gestão de pessoas, atuando no nível individual, grupal, gerencial e até mesmo ambiental.

Desenvolvimento de Recursos Humanos é considerado numa perspectiva ampla e abrangente, que envolve a interconexão de todos os problemas das pessoas nas organizações e considera os diferentes aspectos do conhecimento administrativo com elas relacionados, como sejam, dentre outros, a colocação, a capacitação, o aproveitamento e valorização do elemento humano.

Orientado por valores democráticos, o recursos humanos exercido na Administração Pública deverá contribuir para a ampliação dos pontos de identidade entre esta e a sociedade brasileira, posicionando a estrutura administrativa governamental na sua adequada condição de Serviço Público.

A busca do desenvolvimento humano como uma atividade legítima a ser empreendida no meio das organizações, principalmente as de caráter público, deve ser estimulada a cada momento.

Considera-se que propostas de mudança puramente centradas nos indivíduos e sem reflexo nos demais componentes do sistema tendem a ser frustrantes e ineficazes.

O Recursos Humanos do setor público deve ter um criterioso cuidado com alguns detalhes do perfil da clientela, que é constituída de adultos, pessoas que já incorporara toda uma história e uma cultura e que manifestam, enquanto grupo, uma constante dicotomia entre suas proposições e a realidade da sua atuação.

67

Processo de RH:

Influências ambientais influências ambientais Externas internas Leis e regulamentos missão organizacional Sindicatos Visão - objetivos – estratégia Condições econômicas Cultura organizacional Competitividade Natureza das tarefas Condições sociais Estilo de liderança Prover - aplicar - manter - recompensar - desenvolver - monitorar Resultados desejáveis Praticas éticas e sociais Qualidade de vida no Responsáveis trabalho Produtos e serviços competitivos E com alta qualidade

Na ―descoberta‖ renovadora da Administração Pública no Brasil é fundamental que cada pessoa, situada em qualquer nível da estrutura organizacional - da alta direção ao incumbido das tarefas mais simples, identifique as suas necessidades de desenvolvimento, execute o seu projeto, avalie os seus avanços e tropeço e siga o seu caminho.

É necessário cuidado: o processo de descoberta não pode se tornar um fim em si mesmo. Deve-se estar atento para disfunções como ―dinâmicas de grupo‖ meramente catárticas ou ―processos participativos‖ que, na verdade, são ricas demonstrações de manipulação de poder e/ou de estímulo para a ingênua competição entre os mais fracos.

Sistema de recompensa pode ser plano de carreira e/ou plano de cargos e salários.

68

Plano de carreira:

Estabelecer políticas que permitam o planejamento de carreira. Gerir meios e integrá-los a toda a política de gestão de pessoas.

Plano de cargos e salários

A política de Administração de Cargos e Salários tem por objetivo reconhecer a capacitação profissional e o desempenho dos funcionários.

Sistema de remuneração: Foco no alinhamento do esforço individual; Foco para os processos e para os resultados; Favorecimento de práticas participativas; Desenvolvimento contínuo de pessoas.

Toda atividade governamental causa impacto na vida dos cidadãos. Deve-se então estar atento à aplicação dos valores éticos, para que os cidadãos possam confiar nos serviços públicos.

O serviço público é uma missão pública, exigindo que os funcionários tenham lealdade à Constituição Estadual, às leis e aos princípios éticos acima de ganhos privados.

Os servidores não deverão ter interesses financeiros que entrem em conflito com o desempenho consciencioso de seu dever.

Os servidores não deverão se envolver em transações financeiras, utilizando-se de informações governamentais privilegiadas, nem permitir o uso inadequado dessas informações para promover qualquer interesse privado.

Os servidores não deverão assumir compromissos intencionalmente nem fazer promessas não autorizadas de nenhum tipo, com o objetivo de comprometer o Governo.

Os servidores deverão proteger e conservar o patrimônio Estadual e não deverão usá-lo para outros fins que não as atividades autorizadas.

Os servidores deverão revelar desperdícios, fraudes, abuso e corrupção às autoridades competentes.

Os servidores deverão aderir a todas as leis e regulamentos que proporcionem oportunidades iguais para todas as pessoas, independentemente de sua raça, cor, religião, sexo, nacionalidade, idade ou condição.

Um novo modelo de gestão com pessoas no sérico público exige,

69

portanto, investimentos não somente em tecnologia, mas também, no elemento humano, a partir da elaboração de um sistema integrado de desenvolvimento e valorização dos servidores públicos, voltado para o alcance das metas e dos objetivos institucionais e, sobretudo, para as demandas e necessidades da sociedade.

Por outro lado, existem alguns setores em que há a necessidade de um headhunter, pois ele desempenha um papel importante na busca de profissionais capacitados para desempenhar funções de grandes responsabilidades.

Headhunter = caçador de talento profissional especializado em recrutamento de executivos, também conhecido como headbuilding – construtor e gerador de talentos.

CAPÍTULO XII-GESTÃO DE PROJETOS E EFICIÊNCIA NO SETOR PÚBLICO

Artigo de Tim Jaques, PMP A gestão de projetos no setor público enfrenta algumas dificuldades típicas, em qualquer país. Mas também serve como ferramenta de mudança e promoção de ações de longo prazo. Neste artigo do PMP, destaca-se o papel da gestão de projetos no cenário atual, de aumento de investimentos públicos para incentivar a economia.

Segundo o autor, Tim Jaques, essas condições geram pressão nos gerentes de projetos no setor público para que demonstrem resultados rápidos. O artigo cita três dificuldades principais postas ao gestor de projetos estatais:

Ambiente burocrático, cercado por políticas, regras, normas, leis e regulamentos;

Lógica incremental, via de regra, já que as instituições existem de forma regular há anos. O desestímulo a qualquer mudança de maior impacto reduz a profundidade das transformações;

70

Integração e interdependência entre órgãos, com o aumento do número de projetos que ultrapassam os limites departamentais. Isso exige habilidades comunicacionais avançadas e amplia tanto a profundidade quanto a velocidade das mudanças. Mas aponta que a gestão de projetos oferece meios de lidar com esses obstáculos:

Serve de campo de testes para novas estratégias, por permitir que governos decididos a inovar ou resolver um problema de uma nova maneira operem em um ambiente eficiente e coeso, direcionado para a mudança;

Ultrapassagem do pensamento incremental, devido à facilitação do entendimento e novas abordagens dos problemas propiciados;

Melhor gestão de interesses dispersos, ao oferecer um meio sistemático de lidar com os interessados espalhados pelos diversos departamentos, órgãos e esferas.

O autor aponta o risco dessas características, intrínsecas à gestão de projetos, se perderem em meio à burocracia cotidiana. Por isso, para expor o valor da gerência de projetos em uma organização, Jaques sugere que sejam adotadas três práticas:

Garantir senso de urgência: transmitir a urgência do projeto rompe a inércia burocrática. Para fazê-lo, devem-se usar prazos e definições dos problemas que propiciem a ação;

Criar declarações de valor: listar o valor do projeto do ponto de vista de cada segmento de interesses;

Medir o valor: meça o projeto em termos de valor agregado, qualidade-prazo-custo e indicadores qualitativos, como satisfação do cliente ou grau de alcance da missão.

CAPÍTULO XIII - A GESTÃO PARA RESULTADOS NO SETOR PÚBLICO

A MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA E A GESTÃO POR RESULTADOS Durante as últimas décadas, o Estado tem passado a desempenhar um papel-chave como produtor de valor público, e como tal tem priorizado a criação de condições para o desenvolvimento e o bem-estar social, além da produção de serviços e da oferta de infra-estrutura.

71

Esta mudança na função do Estado tem transformado várias frentes da Administração Pública, pela exigência cada vez mais contundente dos cidadãos que exercem também o papel de usuários dos serviços. A crise fiscal do modelo anterior, uma vez esgotado o período de esplendor do Estado do Bem-Estar, tem trazido novos problemas. Dentre eles, destaca-se a crescente necessidade de atender uma demanda irrefreável de bens públicos de boa qualidade, típica do Estado de Bem-Estar, porém hoje acompanhada da exigência de diminuir a pressão fiscal – inclusive naqueles casos em que ainda persiste um modelo de estado anterior ao de bem-estar. Esta substituição de missão trouxe muitos desafios ao Estado, entre os quais a redefinição dos conceitos de administração, Gestão Pública e valor público. Além disso, essas transformações têm afetado profundamente as práticas dos dirigentes públicos (políticos e gerentes) e a teoria na qual fundamentavam suas ações. Da mesma forma, esta mudança afetou o sistema de controle da ação do Estado; está-se migrando da exigência de rigor nos procedimentos para a exigência de resultados – inerente a um Estado que se apresenta como provedor de serviços, capacitado de desenvolvimento e fornecedor de bem-estar. Desta troca de missão se deriva uma variação na posição do cidadão perante o Estado. O cidadão comum se preocupa em assegurar-se uma correta e burocrática (homogênea, idêntica e não discricionária) aplicação da lei e da norma. O cidadão-usuário se interessa por conseguir o melhor retorno fiscal – enquanto bens coletivos. Vê-se, pois, que o Estado deve deslocar sua atenção, antes colocada no procedimento como produto principal de sua atividade, agora voltada para o de serviços e bem-estar. A gestão por resultados é um dos lemas que melhor representa o novo desafio. Isto não significa que não interessa o modo de fazer as coisas, apenas exprime que agora é muito mais relevante o quê se faz pelo bem da comunidade.

GESTÃO POR RESULTADOS

As mudanças então promovidas estão inseridas em um contexto de reformas dos governos de países desenvolvidos que seguem a tendência da Nova Gestão Pública. Trata-se de adaptar para a Gestão Pública alguns dos elementos de administração da esfera privada, na busca pela eficiência, efetividade e transparência dos atos de gestão.

72

Um dos pilares da nova gestão pública, destacado por Ormond e Loffler (1999), é o uso da ferramenta da Tecnologia da Informação na reconstrução dos processos de trabalho, na promoção de novas oportunidades de controle e gestão. Machado (2005) acrescenta que a implantação da Tecnologia da Informação na Gestão Pública abre caminhos para a eficiência, eficácia, efetividade e a transparência na ação governamental. Em consonância com estes termos, a informatização vem sendo usada por governos em atividades, como a promoção da publicação de seus atos administrativos, no estabelecimento de comunicação com a sociedade e na automatização de seus processos de trabalho.

A GPR COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO

Do ponto de vista estratégico da administração de empresas, resultado é a criação de maior valor para o acionista. Esta acepção pode transladar-se à Administração Pública – auxiliada por Moore (1995) – consignando que o resultado que o governo procura é a maximização da criação de valor público. Para que esta afirmação adquira pleno sentido, tal qual o propõe Moore, é imprescindível definir o que seja valor público. Segundo este autor, o valor público se cria quando se realizam atividades capazes de proporcionar respostas efetivas e úteis às necessidades ou demandas que:

Sejam politicamente desejáveis como consequência de um processo de legitimação democrática;

Sua propriedade seja coletiva, assim caracterizando sua natureza pública;

Requeiram a geração de mudanças sociais (resultados) que modifiquem certos aspectos do conjunto da sociedade, ou de alguns grupos específicos reconhecidos como destinatários legítimos de bens públicos.

73

Estas condições impõem consideráveis dificuldades de gestão (sem dúvida, muito superiores às que enfrenta a gestão empresarial, que é exclusivamente centrada na geração de excedentes econômicos), mas ajudam a precisar o objeto de trabalho da GpR no âmbito estatal. Este objeto pode ser resumido como o processo que assegure a criação de valor público, sempre dentro de um regime democrático, única garantia de que o valor identificado como desejável seja realmente público.

A Gestão para Resultados é um marco conceitual cuja função é a de facilitar às

organizações públicas a direção efetiva e integrada de seu processo de criação de valor público, a fim de otimizá-lo, assegurando a máxima eficácia, eficiência e efetividade de desempenho, além da consecução dos objetivos de governo e a melhora contínua de suas instituições.

Os componentes do esqueleto do processo de criação de valor público (objeto de atenção da GpR) são os seguintes. Situação social inicial: • O principal aspecto que diferencia a Gestão Pública da privada é que o objetivo estratégico da primeira é produzir mudanças sociais. Assim, o processo de criação de valor busca gerar os produtos que provoquem essas alterações. Por tal motivo, o ponto de partida da GpR não pode ser outro senão a identificação e o diagnóstico precisos da situação social que se

deseja mudar. •Objetivos estratégicos (plano de governo). • Os objetivos estratégicos dependem da decisão de cada governo e se definem, fundamentalmente, como aspirações de mudança social. No geral, isto já é uma prática habitual no planejamento dos planos de governo, entre outras causas, porque é ali onde sua ação se legítima perante a sociedade. •Unidades de ação estratégica (instituições). • As unidades de ação estratégicas são as instituições encarregadas da criação de valor, ou seja, o governo, seus ministérios, departamentos, empresas públicas e afins, tanto na esfera federal como na estadual. Este componente é um ponto de enlace entre a ação de governo e os organogramas das organizações. Ainda que a estrutura institucional do país esteja previamente definida em leis, geralmente todos os níveis do governo – e especialmente aqueles cujas autoridades provêm de eleição popular –

74

dispõem de margens de manobra ampla para o redimensionamento e a reestruturação de suas unidades de ação estratégicas. Com efeito, eles podem decidir quantos ministérios, departamentos, áreas de administração, organismos autônomos devem existir. • O arranjo das unidades de ação é uma peça-chave na GpR, pois estabelece a capacidade institucional que o governo terá para executar o seu programa. Da correspondência entre o arranjo e o programa de governo dependerá a possibilidade de construir um procedimento efetivo de criação de valor. Como exemplo da complexidade que esta correspondência acarreta, convém mencionar que frequentemente a disposição das unidades de ação estratégicas está desconectada do programa de governo e se dirige, antes, a resolver o problema de alocação das quotas de poder no interior das coligações políticas governantes. • Mesmo quando seja lógico que os ingredientes políticos formem parte das considerações incluídas na formulação das unidades de ação, eles não deveriam ter primazia sobre as necessidades organizacionais da execução do programa de governo. • Carteira de estratégias (programas de governo).

o Este componente relaciona o plano de governo com as unidades de ação estratégica e com o orçamento. O mecanismo para construir a carteira de ações estratégicas é a estrutura de programas que se converte, posteriormente, no orçamento por programas. É preciso notar aqui um tema-chave, ainda por resolver: o grau de integração desejável entre a estrutura das unidades de ação e a dos programas. Duas opções extremas podem se identificar; a primeira, que é a de criar uma correspondência entre ambos os componentes, em que a maioria dos programas coincida com determinadas unidades; a segunda opção supõe que não existe vinculação linear entre os dois componentes. • No modelo que aqui se apresenta, recomenda-se a primeira opção. Estabelecer, ainda que minimamente, esquemas claros de responsabilidade institucional e níveis altos de integração entre programas e estrutura organizacional que permita uma maior capacidade de ação. De qualquer forma, a responsabilidade sobre os programas – mesmo quando não exista correspondência linear com as unidades de ação – deve ser incumbida a organizações e a pessoas específicas, para que não haja confusão. • É uma norma fundamental da GpR que a designação de responsáveis por cada um dos resultados seja clara e precisa. Carteira de produtos (bens e serviços). • A carteira de produtos, ou de bens e serviços, constitui o ponto de contato entre a instituição pública e os cidadãos. O valor público produzido pelo Estado – em todos seus níveis – adquire um caráter concreto e palpável nos bens e serviços.

75

• Estes são os instrumentos capazes de produzir a mudança social desejada. O conteúdo da carteira materializará – adequada ou inadequada – à ação e os objetivos do governo. A gestão da carteira de produtos é a questão-chave, além de complexa pelas razões seguintes. • Primeiramente, porque a execução se dá num nível relativamente baixo da estrutura organizacional, normalmente pouco qualificada. • Exige-se uma visão global, para assegurar que os produtos desenvolvidos promovam o impacto esperado em relação à mudança social perseguida.

Na Administração Pública costuma inexistir uma cultura de trabalho sobre aspectos tais como: análise de necessidades, projeto de produto, segmentação de usuários, cálculo de demanda e produção, alocação de recursos, estabelecimento de preços públicos, fluxo de processos, cooperação público privada, gestão da contratação. • Frequentemente, o que o Estado produz apresenta qualidades singulares: regulação, criação e transmissão de valores; promoção de comportamentos, práticas e atitudes imprescindíveis para conseguir certos resultados no âmbito social – mesmo quando de difícil condução e avaliação. Finalmente, a capacidade das instituições públicas para assegurar a culminância do seu processo de criação de valor, e a execução dos objetivos do plano de governo depende de um bom projeto da carteira de produtos. • Objetivos produtivos (volume de bens e serviços). • Uma vez definida a carteira de produtos, que geralmente é válida para todo o mandato de governo, é necessário definir os volumes de produção para cada ano fiscal. O volume desejável (ou possível) de produção é uma decisão que deve revisar-se a cada dotação orçamentária, porque a GpR requer a fixação dos objetivos de produção como condição necessária para a alocação orçamentária e como elemento-chave para a avaliação posterior do grau de ajuste entre o objetivo fixado, os recursos alocados e utilizados, e os bens e serviços produzidos. Convém assinalar que a eficácia, a eficiência, a produtividade e a qualidade do sistema se definem fundamentalmente neste componente. •Orçamento e sistema contábil • Tal como a experiência da América Latina o demonstra, a concepção orçamentária e a elaboração do plano de governo são as peças-chave do sistema público de criação de valor. No orçamento se definem os recursos destinados à produção de bens e serviços que as

76

unidades de ação vão empregar e, portanto, representa a concretização do plano de governo e a sanção definitiva de seus programas. • Já que não há produtos sem meios econômicos, é o orçamento quem valida a carteira de estratégias e de produtos. Por isso é importante que a dotação de recursos se realize no plano da carteira de estratégias (programas), embora preservando certa margem de discricionariedade que uma boa direção requer e que deve estar formalmente estabelecida. Também é substancial que o sistema de informação contábil registre o desempenho econômico nesse mesmo plano. Da integração da carteira de estratégias-orçamento a contabilidade depende, em grande medida, do êxito ou do fracasso da GpR. Desses três componentes será obtida informação sobre a atividade realizada, despesa vinculada, resultados obtidos, relação com o objetivo, custos unitários (ou seja, eficiência e produtividade).

O CICLO DA GESTÃO PÚBLICA

• Produção de bens e serviços. O elo seguinte na criação de valor está assentado no próprio processo de produção. Sua gestão e a administração de suas variáveis-chaves (relação tempo-custo-satisfação) exigem um esforço importante na medida em que grande parte da produção do Estado desemboca em serviços que geralmente acarretam um baixo controle sistêmico e fortes interações entre fornecedores e público usuário. • É na prestação dos serviços que concorrem de maneira simultânea, os processos de produção, distribuição e consumo. E é este, pois, o momento da verdade, quando os serviços de educação, saúde, segurança e qualquer outro são testados pelos cidadãos. • Resultados estratégicos da ação de governo e seu impacto. • Se o processo de criação de valor se der seguindo o que se tem descrito acima nos componentes anteriores, os produtos projetados deveriam impactar sobre a situação social e provocar as mudanças esperadas, atingindo-se os objetivos do plano de governo, como consequência. Entretanto, a possibilidade de acrescentar a este processo outros métodos de avaliação (análise de políticas, avaliações parciais e finais, avaliação dos impactos) pode contribuir à melhoria da capacidade de reação, reprogramação, aprendizado e adaptação, necessárias para encarar um novo ciclo. •Esferas da GpR. • Os componentes mencionados constituem a estrutura básica do processo de criação de valor público e são aspectos fundamentais da GpR. Porém, com intenção de demarcar ainda mais este método de criação de

77

valor no próprio campo da Administração Pública, convém identificar as quatro esferas de ação nas quais se encontram estes componentes: políticas e estratégias, orçamento, execução e avaliação. A ligação dos componentes a estas esferas se realiza com fins exclusivos e estão bem delimitadas.

• Políticas e estratégias: compreende os processos de planejamento e programação das estratégias e objetivos da ação de governo. Nesta esfera se acham os seguintes componentes: a) situação social inicial; b) objetivos estratégicos (plano de governo); c) unidades de ação estratégica; d) carteira de estratégias. • Orçamento: implica a definição do cenário macroeconômico, fiscal e financeiro, além da administração do ciclo orçamentário. Aqui se tem os componentes: a) carteira de produtos e serviços; b) objetivos produtivos; c) orçamento e sistema contábil. • Execução: compreende a criação de serviços, produtos e intangíveis geradores de valor público. É neste ambiente que se poderiam encontrar os componentes de: a) carteira de produtos; b) objetivos produtivos;

c) processos produtivos, produções realizadas, alocações e distribuições realizadas. • Avaliação: esta esfera se entrelaça com a análise do resultado (em relação com os objetivos de governo) e com avaliação de impactos e consistências. E neste âmbito se localizam os seguintes componentes: a) processos produtivos e distributivos; b) resultados estratégicos da ação de governo e seus impactos.

• Tal como enunciado, o segundo elemento da GpR é a interação entre os componentes já identificados. Até comentou-se a relevância de cada um

78

deles, assim como os desafios e oportunidades que sua gestão apresenta. É preciso agregar, porém, que as interações entre os componentes são tão importantes quanto as suas próprias características. Consistência • Entende-se por consistência a articulação e a coerência mútua entre os componentes, que vão desde a formulação do objetivo estratégicos (plano) até a elaboração do orçamento. O grau de consistência do sistema de criação de valor viria determinado pela coerência interna que pudesse estabelecer-se na seguinte cadeia de interações:

Marco Organizacional – Situação Social Avaliada – Objetivo Estratégicos – Unidades de Ação – Carteira de Estratégias – Carteira de Produtos – Objetivos de Produção – Orçamento

Componentes e Interações

A falta de consistência afetará negativamente a consecução dos objetivos estratégicos e dos resultados. a) Eficácia Provavelmente seja o conceito mais exigido e com mais tradição no âmbito do bem-fazer organizacional. Na sua acepção correta, trata-se de conseguir o objetivo sem preocupar-se com os meios. Do ponto de vista da GpR, a eficácia é uma condição necessária porém insuficiente, dada a importância que está adquirindo a procura da eficiência, ou seja, a consideração pelos custos. b) Eficiência A interação sobre a qual trabalha a eficiência é aquela entre o bem produzido e os recursos consumidos, vale dizer, entre a produção realizada e o orçamento. A variável mais importante para dar uma resposta a uma das principais exigências da sociedade: ―fazer mais com menos‖, é o custo unitário de produção, ainda que seu cálculo seja uma das maiores fragilidades da Administração Pública, especificamente, dos sistemas de informação contábil.

79

c) Produtividade Por causa da proximidade que existe entre os conceitos produtividade e eficiência, é conveniente ressaltar suas diferenças e entender a produtividade como um dos poucos mecanismos que podem permitir o crescimento da ―produção‖ pública sem incrementar o consumo de recursos. Pode-se estabelecer que: a produtividade se gera na relação entre a produção, a organização, os procedimentos e a carteira de produtos. O desenvolvimento organizacional (melhoria organizacional, capacitação, inovação tecnológica, investimento de capital, investigação e desenvolvimento de produto ou procedimento) pode melhorar a capacidade produtiva do setor público sem necessidade de acrescentar recursos orçamentários nem batalhar limitando-se somente aos custos.

d) Impacto

O conceito de impacto é específico à Administração Pública. A empresa privada não se interessa até esse ponto nos resultados de sua atuação. O conceito de impacto permite considerar na análise (e na formulação das políticas públicas) a relação causa efeito entre a produção realizada e a mudança social provocada. Trata-se de um dos principais desafios da Gestão Pública e, especialmente, da GpR, já que estabelecer relações entre o produto e o objetivo de mudança social é difícil. Contudo, é importante notar que não é sempre assim, pois é possível estabelecer uma relação direta entre o grau de dificuldade de avaliação do impacto e a distância causal ou mudança entre o produto e os efeitos que têm sobre a ação social.

e) Efetividade

O conceito de efetividade complementa a análise de impacto e permite estabelecer uma relativa categorização de produtos com relação à mudança social esperada. Propõe-se entender por efetividade a relação existente entre um produto e a variação provocada na situação social (produto-resultado). Qualifica-se como efetivo um serviço ou ação de governo quando sua incidência na consecução do objetivo de mudança social fixado seja alta. De fato, seria a última medição da ação de governo e sua política pública.

f) Satisfação É um conceito suficientemente conhecido e não possui a relevância que costuma ser-lhe concedida no setor privado, pelo menos no sentido comum de satisfação individual do consumidor. O caráter coletivo do valor público, a existência de limitações ou obrigações normativas e a distinção entre usuários ou beneficiários, não permite conceder ao conceito satisfação o mesmo valor que se lhe outorga no mercado privado. Certamente, isso não significa que não se almeje que a

80

ação do setor público cause altos níveis de satisfação individualizada por

parte dos cidadãos-usuários. CAPÍTULO XIV: ACCOUNTABILITY

A palavra accountability é um termo de origem inglesa. Para Castor citado por Peixe: "Que traduzido por responsabilidade ou (...) melhor ainda por imputabilidade (...) obrigação de que alguém responda pelo que faz (...) obrigação dos agentes do Estado em responder por suas decisões, ações e omissões, o que já é universalmente consagrado como norma nas sociedades mais desenvolvidas". Accountability representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos resultados obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder. Na conceituação de Tinoco apud Nakagawa: "A responsabilidade (accountability), como se vê, corresponde sempre à obrigação de executar algo, que decorre da autoridade delegada e ela só quita com a prestação de contas dos resultados alcançados e mensurados pela Contabilidade. A autoridade é a base fundamental da delegação e a responsabilidade corresponde ao compromisso e obrigação de a pessoa escolhida desempenhá-lo eficiente e eficazmente." Verifica-se que a palavra accountability significa a obrigação de prestar contas dos resultados conseguidos em função da posição que o indivíduo assume e do poder que detém. A accountability vertical é, principalmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleições. Essa dimensão requer a existência de liberdade de opinião, de associação e de imprensa, assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades públicas. Já a accountability horizontal implica a existência de agências e instituições estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina até sanções legais contra atos delituosos de seus congêneres do Estado. Tratamos apenas dos mecanismos de controle horizontais, pois são considerados mecanismos essenciais de transparência e promoção da ética

81

na gestão pública. Podem ser classificados em quatro tipos principais: a) os controles administrativos, que são um autocontrole, pois exercidos pelos próprios poderes sobre seus atos e agentes; b) os controles legislativos, que são representados pelo apoio ou rejeição às iniciativas do poder executivo nos legislativos (trata-se aqui de um controle político); c) os controles de contas, que são essencialmente técnicos, pois têm a função de controlar as contas públicas, subsidiando os legislativos; d) os controles judiciários, que objetivam coibir abusos do patrimônio público e do exercício do poder por parte das autoridades. Os "controles administrativos" são denominados genericamente de controles internos. Fazem parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por função acompanhar a execução dos seus atos, indicando, em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, ações a serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislação. Já em relação ao poder executivo, os poderes que o controlam são os controles legislativos e de contas, denominados controles externos, ou seja, são órgãos independentes da administração, não participando, portanto, dos atos por ela praticados, pois cabe a eles exercer a fiscalização. Esse conjunto de controles horizontais, internos e externos, é formalmente institucionalizado por uma rede de órgãos autônomos.

TRANSPARÊNCIA E ACCOUNTABILITY Ao percorrer todos os setores administrativos de uma entidade, a controladoria, além de conhecer o funcionamento, o custo-benefício e a performance de cada setor e seus aspectos legais, poderá oferecer alternativas de melhoria de desempenho do setor e da Administração Pública como um todo. A controladoria propicia elementos para a busca da modernidade, da qualidade, da transparência e da probidade administrativa. O sistema de accountability não se detém somente na preocupação com a probidade dos gestores públicos. Um sistema de accountability, na visão de Peixe apud Behn"... que estabeleça e reforce a confiança pública no desempenho governamental", além de outras formas para envolver os cidadãos, uma vez que são estes que necessitam de um melhor desempenho de seu governo. A visão de Administração Pública, em accountability, está diretamente ligada à descentralização de responsabilidades, atribuindo poder à base da administração, à sociedade organizada em empresas sem fins lucrativos, tais

82

como associações, cooperativas, organizações não governamentais, enfim a sociedade civil organizada em busca da cidadania. Para Peixe ao citar Trosa: ―... essa mudança só pode ocorrer por meio da obrigação muito reforçada de prestar contas dos resultados, a não ser que se lance mão da entropia, ou explosão, ou da corrupção no serviço público. A obrigação de prestar contas é para o serviço público uma espécie de substituto do mercado. Ela é também o corolário normal de um sistema democrático em que os funcionários devem dar conta de suas ações às autoridades." A transparência se impõe como fundamental para substituir controles burocráticos por controles sociais. Se a Administração Pública se torna acessível, faz-se necessário dar maior publicidade às suas ações para poder controlar o bom uso dos recursos utilizados, além de estimular a concorrência entre os fornecedores e a participação da sociedade no processo decisório, dando mais legitimidade à ação estatal. A accountability requer o acesso do cidadão à informação e à documentação relativas aos atos públicos, as formas pelas quais seus governantes estão decidindo em seu nome ou gastando o dinheiro que lhes foi entregue sob forma de tributos, portanto, a qualidade da democracia praticada na sociedade depende o grau de transparência das ações governamentais.

84

Bibliografia CASTOR, B. V. J.; JOSÉ, H. A. A. Reforma e contra-reforma: a perversa dinâmica da Administração Pública brasileira. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 32, n. 6, p. 97111, nov./dez. 1998. MARTELANE, R. O relacionamento entre os corpos permanentes e não-permanentes na organização pública — um modelo. In: REUNIÃO ANUAL DA ANPAD, 15., 1991, Salvador, BA, Anais... Salvador: Anpad, 1991. [ Links ] KOH, C. E.; RYAN, S.; PRYBUTOK, V. R. Creating value through managing knowledge in an e-government to constituency (G2C) environment. The Journal of Computer Information Systems, v. 45, n. 4, p.32-41, 2005. PEREIRA, L. C. B. Da Administração Pública burocrática à gerencial. Revista do Serviço Público, v. 120, n. 1, p. 7-40, jan./abr. 1996. PIMENTA, C. C. A reforma gerencial do Estado brasileiro no contexto das grandes tendências mundiais. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 32, n. 5, p. 173-199, set./out. 1998.