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Argentina 1991-2005: endeudamiento,crisis y ajuste en las provincias

Pablo Heidrich

Si bien mi tema es el endeudamiento y la financiacin de infraestructura en las provincias argen-tinas durante el perodo 1991-2005, voy a retroceder bastante ms en el tiempo para explicarcmo funciona el sistema de descentralizacin sistema federal en Argentina, un pas descen-tralizado desde su matriz, es decir, desde el momento de su independencia. Luego expondr lasituacin reciente, intentando enfocar su anlisis en lo que sea de inters para la discusin de ladescentralizacin en otros lugares de Amrica Latina.

1. SURGIMIENTO DEL SISTEMA FEDERAL Y DISPARIDAD EN EL DESARROLLOINTERNO ARGENTINO (1860-1945)

Argentina es un pas federal, conformado por veinticuatro provincias equivalentes a los estadosbrasileos o mexicanos. Cada una de stas se divide, a su vez, en municipios (entre 10 y 108).Las provincias son muy diversas en trminos de tamao, poblacin y desarrollo econmico. Algu-nas existen desde el momento de la independencia; otras nacieron con la expansin posterior,luego de conquistar tierras de los pueblos originarios y ocuparlas con poblaciones importadas deotros lugares del mundo durante el fin del siglo diecinueve y principios del veinte.

El sistema federal se impuso en Argentina porque no exista otro que pudiera mantener unido alpas; de otro modo, probablemente se hubiera convertido en tres o cuatro naciones independien-tes entre s.1 En el momento inmediatamente posterior a la independencia se produjo una guerracivil (1820-1860), causada precisamente por problemas ligados a la descentralizacin: estaba endiscusin la poltica comercial, es decir, si se adoptaba una poltica comercial cerrada, con nfasisen el desarrollo econmico de las provincias del interior, o si se elega una abierta, con privilegiode una economa exportadora de materias primas e importacin de gran parte de todo lo dems,lo que favorecera los intereses de quienes vivan en el puerto de Buenos Aires.2

1 Ver Jos Luis ROMERO, Breve historia de la Argentina, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 1996

2 Jos Carlos CHIARAMONTE, Ciudades, provincias y estados. Orgenes de la Nacin Argentina, Ariel, Buenos Aires, 1997.

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DEMOCRACIA, DESCENTRALIZACIN y REFORMA FISCAL en Amrica Latina y Europa del EsteDEMOCRACIA, DESCENTRALIZACIN y REFORMA FISCAL en Amrica Latina y Europa del EsteDEMOCRACIA, DESCENTRALIZACIN y REFORMA FISCAL en Amrica Latina y Europa del EsteDEMOCRACIA, DESCENTRALIZACIN y REFORMA FISCAL en Amrica Latina y Europa del EsteDEMOCRACIA, DESCENTRALIZACIN y REFORMA FISCAL en Amrica Latina y Europa del Este

La poltica tributaria tambin era motivo de discusin en ese momento. En 1820, la mayor partede los ingresos estatales se lograban a travs de la aduana de Buenos Aires, nico puerto deArgentina en ultramar. Por lo tanto, el conflicto se centraba en cmo se distribuiran esos recursos.Adems de lo econmico, tambin haba una discusin sobre autonoma poltica: qu grado deautonoma tendran las provincias, si sus gobernadores seran nombrados por la autoridad nacio-nal o elegidos localmente, y qu nivel de autoridad poseeran una vez que fueran elegidos.3

Debido a que esta guerra civil termin en un empate virtual, la nica forma de conseguir la pazera una salida intermedia. Finalmente se acord mantener una poltica comercial abierta y unapoltica tributaria centralizada casi en su totalidad, pero con un sistema de coparticipacinmerced a la cual parte de los ingresos nacionales se distribuira a las provincias. Las provinciasganaron, mientras tanto, una gran autonoma poltica: cada una tiene su Constitucin redac-tada por su propia Asamblea Constituyente, su gobierno elegido por voto directo, su cmaralegislativa y su poder judicial, adems de un sistema de polica o seguridad totalmente autnomodel resto del sistema de seguridad nacional.4 Adems, aproximadamente veintin provincias delas veinticuatro tienen un sistema de aduanas provinciales que, si bien no cobran impuestos,controlan por ejemplo que no haya contaminacin agrcola de un distrito a otro, as como tam-bin los movimientos de poblacin.

En cuanto a la distribucin de las responsabilidades de infraestructura, en el perodo de esteestado liberal de 1860 a 1945 el estado federal se haca cargo de la educacin y la saludpblicas, las rutas interprovinciales y las fronteras, mientras que los estados provinciales se encar-gaban de las rutas dentro de sus distritos y de la regulacin de los servicios de infraestructuraprivados. A principios del siglo veinte, el pas se iba desarrollando y gradualmente empezaban aaparecer sistemas de alcantarillado pblico, luego sistemas de electricidad pblica y finalmentesistemas de distribucin de gas pblico. Tales actividades nacieron como servicios privados, frutode inversiones extranjeras, y regulados por cada provincia.

En trminos de financiacin provincial, como ya se mencion, los impuestos eran en su mayorparte tributados al gobierno federal y 15% a los provinciales. Los primeros eran parcialmenteredistribuidos (23%) a las provincias por un esquema de coparticipacin. Lo ms notorio de estoes que no haba ningn criterio progresivo, una posicin acorde con el pensamiento econmicoliberal y la administracin pblica de aquel tiempo, cuando no se consideraba como un factorimportante el desarrollo de las regiones menos privilegiadas o ms pobres.5 Como resultado, nosolamente de este sistema de descentralizacin sino tambin del tipo de insercin del pas en laeconoma global, a lo largo de sus ventajas comparativas estticas, hubo una creciente disparidaddel desarrollo econmico entre provincias, con bajos estndares de salud y educacin en lasprovincias pobres y con fuertes migraciones internas.6

3 Ver Jos Luis ROMERO, obra citada.

4 Allyson Lucinda BENTON, "Presidentes fuertes, provincias poderosas: la economa poltica de la construccin departidos en el sistema federal argentino", en Poltica y Gobierno, vol. X, n. 1, Centro de Investigacin y DocenciaEconmicas (CIDE), Mxico, primer semestre del 2003.

5 La corriente dominante se cuestionaba la necesidad de subsidiar a las que tenan menos recursos, postura muyrelacionada con el pensamiento de la poca: "Si yo tengo ms dinero es porque yo soy mejor o porque yo soy mseficiente y ms industrioso. Por qu tendra que financiar a los pobres?".

6 Mario RAPOPORT, Historia econmica, poltica y social de la Argentina, Macchi, Buenos Aires, 2000.


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2. INDUSTRIALIZACIN POR SUSTITUCIN DE IMPORTACIONES YARTICULACIN DEL INTERIOR (1945-1975)

A continuacin pasamos a un perodo totalmente diferente, durante el cual se llev a cabo laindustrializacin por sustitucin de importaciones, se hizo una transferencia parcial del sistemade salud y de educacin pblica a las provincias, con compensacin presupuestaria paralela yalgo de preparacin tcnica. Asimismo, con una estatizacin de los servicios bsicos de infraes-tructura, lo cual funcion pues se redujeron las diferencias internas con respecto a la calidad deprovisin de estos servicios entre las diversas provincias. El estado nacional invirti para proveerms servicios en aquellas provincias con menores prestaciones.

Si bien la divisin de potestades tributarias entre estado federal y provincias se mantuvo ms omenos estable, la coparticipacin fue creciendo a medida que las responsabilidades de las provin-cias tambin se iban acrecentando, especialmente en los mbitos de la educacin y la saludpblicas (de 1945 a 1975, la coparticipacin creci de 23% a 58% de los ingresos nacionales).7

Esto tuvo que ver tambin con los crecientes planes de cada provincia para tratar de impulsarcierto desarrollo industrial a partir de la sustitucin de importaciones. De ello result una cre-ciente convergencia del desarrollo econmico de las provincias, con mejoras importantes en saludy educacin en las provincias ms pobres. Esta economa cerrada favoreci a las regiones produc-toras de bienes manufacturados y con buen acceso a mercados internos, ampliando la base deregiones beneficiadas por el crecimiento de la economa nacional, respecto al perodo anterior.

El carcter de la infraestructura, sobre todo en lo referente a las carreteras y los ferrocarrilestradicionalmente del interior hacia el puerto, por ser una economa de exportacin de bienesagrcolas, cambi notoriamente en este perodo: de ser una red que slo llevaba desde los distin-tos extremos del pas hasta el puerto de Buenos Aires, para finalmente dirigirse hacia el extranje-ro, pas a transformarse en un tejido que conect mucho mejor el norte con el sur y el este con eloeste del interior argentino, tratando de crear conexiones entre las provincias y sin tener quepasar por Buenos Aires. Esto facilit la generacin de mercados regionales, autnomos de losvaivenes de la economa relacionada con el comercio exterior.8

3. CRISIS DEL MODELO DE DESARROLLO (1975-1990)

En este perodo, en Argentina se produce una fuerte crisis econmica ligada la crisis internacionaldel petrleo, pero tambin al agotamiento del modelo anterior de industrializacin, debido a lafalta de escala del mercado. Una nueva dictadura militar toma el poder en 1976 con un proyectoque hoy llamaramos neoliberal (pero que sera ms preciso designar como neoconservador), queconsista en restaurar el patrn de desarrollo econmico de Argentina del siglo anterior. Es decir,que el pas dejara de industrializarse y se convirtiera nuevamente slo en agroexportador; queimportara casi todo lo necesario para su funcionamiento y tuviera muy poco desarrollo de manu-factura local.

El gobierno militar evala entonces que, para mejorar las cuentas pblicas del estado nacional, leconviene deshacerse de algunos gastos. Enva por ello parte del sistema de educacin y salud

7 Ver Allyson Lucinda BENTON, obra citada.

8 Ver Jos Luis ROMERO, obra citada.

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pblica a las provincias, sin ninguna compensacin presupuestaria. Las provincias tienen unfuerte dficit por culpa de esto, pero como el estado nacional era el que quera entrar a losmercados internacionales de capitales y para eso necesitaba tener "lindos nmeros" (cuentas ba-lanceadas o supervit fiscal), eso no fue visto como un problema relevante.

Hubo, a la vez y en directa contradiccin con su ideologa neoliberal, una cierta financiacin dezonas industriales, como una poltica ya no de distintas provincias sino como una poltica nacio-nal. Esto redujo algunas diferencias internas pero cre otras. El patrn no era impulsar el desarro-llo de las provincias menos industrializadas; ahora responda a la Doctrina de Seguridad Nacio-nal propia de la dictadura, con una fuerte paranoia militar respecto a pases vecinos (Chile yBrasil). Se entregaron, por ejemplo, enormes cantidades de dinero para tratar de industrializar laPatagonia y ciertas zonas limtrofes con Brasil (por ejemplo, Misiones).9

El sistema de coparticipacin fue reducido a 49%, con un ajuste fiscal sistemtico acompaadopor una alta evasin tributaria. Ya que era muy poco legtimo para la dictadura cambiar todas lasreglas preexistentes, lo que se haca era dejar de obligar al cumplimiento de ciertas leyes pago deimpuestos de las grandes empresas o a la riqueza, por ejemplo y, en cambio, aumentar la pre-sin para recolectar los impuestos ms regresivos socialmente, como los directos sobre las ventasfinales. Esto trajo como resultado diferencias sociales estables entre las provincias, con leves mejo-ras en salud y educacin en la etapa democrtica (1983-1990) de este perodo. Hubo entoncesuna inestabilidad econmica continua, con una expansin del empleo pblico (generalmente noproductivo) para tratar de aliviar los efectos de la inestabilidad entre la poblacin en general, ylos niveles de pobreza crecientes. En 1990 el ingreso per cpita en moneda constante de Argenti-na era 50% del de 1975.10

4. MODELO NEOLIBERAL Y AJUSTE PROVINCIAL (1990-2001)

Durante este perodo hay una transferencia total y final del sistema de educacin y salud pblicaa las provincias, sin ninguna compensacin presupuestaria ni preparacin tcnica entre 1992 y1995.11 La falta de compensacin presupuestaria se supli con la facilitacin simultnea delacceso de las provincias a los mercados de capitales externos, mediante la modificacin de lossistemas de control de cuentas pblicas y de cuenta de capital en el mbito nacional.

Se eliminaron las zonas de promocin industrial, lo cual tambin tuvo un fuerte impacto regio-nal. No slo se eliminaron las zonas de promocin industrial hechas como poltica nacionaldurante la dictadura militar, sino tambin las zonas de promocin industrial financiadas por lasprovincias mismas desde tiempos anteriores. No hubo para esto, tampoco, ningn tipo de com-pensaciones ni preparacin previa. Esta combinacin de medidas aument las diferencias socialesy de desarrollo entre las provincias. Adems, el retorno a una economa abierta mediante la cualArgentina trata de reinsertarse en la economa global durante la dcada de 1990 aprovechandosus ventajas comparativas estticas es decir, su sector agrcola y quizs algunos sectores indus-

9 Ver Mario RAPOPORT, obra citada.

10 Ver Mabel MANZANAL, "Globalizacin y ajuste en la realidad regional argentina: reestructuracin o difusin de lapobreza?", en Realidad Econmica, n. 134, pp. 67-82, Instituto Argentino para el Desarrollo Econmico (IADE),Buenos Aires, 1995.

11 Ver Fabin REPETTO y otros, Transferencia educativa hacia las provincias en los aos noventa: un estudio comparado,Documento 57, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI), Buenos Aires, 2001.


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triales, hace que tambin aumente la disparidad en trminos de desarrollo y de ingresos entrelas provincias.

En estos aos hubo un ajuste fiscal continuo y nuevamente una muy alta evasin tributaria. Aquse aplica otra vez la frmula utilizada durante la dictadura militar, pero ahora por un gobiernodemocrtico: casi no se cobra impuestos a las empresas y se les permite muy fcilmente evadirlos,en especial los del sistema previsional, como paso previo para eventualmente declararlo en quie-bra y privatizarlo.12

Esto afecta duramente a las provincias porque en Argentina el sistema de jubilacin era mixto hasta1990 nacional y provincial, con el mayor nmero de personas en el sistema provincial. Cuan-do el gobierno deja de cobrar a las empresas los impuestos previsionales, y stas, por lo tanto,evaden fcilmente la responsabilidad de pagar lo correspondiente a las futuras asignaciones desus trabajadores, quiebra gran parte de los sistemas de jubilacin provinciales. El estado nacionalofrece hacerse cargo de este quebranto, previo a la privatizacin del sistema previsional, quehaba provocado, pero pidiendo que a cambio las provincias privatizaran sus bancos de desarro-llo provinciales. Esto es propuesto, adems, como una condicin para acceder a los mercados decapital externo y financiar los gastos crecientes de salud y educacin pblica transferidos, ascomo para intentar crear cierto tipo de infraestructura que les permitiera ajustarse a las necesida-des crecientes de la poblacin.

Estas privatizaciones alteraron la economa poltica bsica de la descentralizacin o federalismoargentino, ya que por mucho tiempo para el sistema provincial de desarrollo poltico y tambineconmico, cada provincia tena un banco provincial, de propiedad estatal, con la funcin defacilitar el acceso al crdito de las empresas de esa provincia y del gobierno provincial. Los depo-sitantes en ese banco solan ser tambin las empresas y las personas con capital de las provinciasrespectivas. Esto se haca manteniendo fuertes regulaciones del sistema bancario y dificultando laexpansin de bancos extranjeros o bancos nacionales privados en el territorio de las distintasprovincias, lo cual proporcionaba una ventaja a cada banco de desarrollo provincial.13

Para lograr que los gobiernos provinciales privatizaran estos bancos se utiliz en 1996 el ofreci-miento de crditos del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y delFondo Monetario Internacional (FMI) por dos aos, para que pudieran cumplir con los compro-misos econmicos antes cubiertos con prstamos de los bancos provinciales estatales. Luego de eseperodo, los gobiernos provinciales deban tramitar lneas de crdito directamente con los bancosprivados. Aparte de esto, se facilit el endeudamiento externo de las provincias. Las provinciaspodran ir a los mercados internacionales de capital y asumir deudas que estaran garantizadaspor su coparticipacin de impuestos nacionales. Si no pagaban a sus acreedores privados externoso internos, el gobierno nacional les recortaba lo adeudado de la coparticipacin que les correspon-da en ese trimestre y se lo entregaba a su acreedor.14

12 Ver Cecilia RUMI, Determinantes polticos del desempeo fiscal para las provincias argentinas, UniversidadNacional de La Plata, 2003, disponible en (8 dejunio del 2006).

13 Ver Jos Luis RUSSO y Felisa CEA DELGADO, "Evolucin de la convergencia y disparidades provinciales", en Revistade Estudios Regionales, n. 57, pp. 151-173, Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, Buenos Aires, 2000.

14 Ver Oscar CETRNGOLO y Juan Pablo JIMNEZ, Apreciaciones sobre el federalismo fiscal en Argentina durante la converti-bilidad (1991-2001), oficina de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en BuenosAires, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 2003.

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Los resultados no slo por las modificaciones en los patrones de financiacin de desarrollo sinotambin por el patrn general que sigui la economa durante este perodo fueron una diferen-cia creciente entre las provincias y una gran desmejora en salud y educacin en todas las provin-cias. En 1990 el ndice de alfabetizacin en Argentina era de 96%; el ao 2001, de 93%. La tasade mortalidad infantil se triplic en diez aos. El pas, sexto exportador de alimentos en el mun-do, tena tasas de desnutricin de aproximadamente 3% de la poblacin infantil menor de 5 aosen el 2001. El coeficiente de Gini, durante mucho tiempo uno de los ms bajos de Amrica Latinay por lo tanto de los mejores, se ha convertido en uno de los cinco peores, detrs de pasescomo Guatemala, Ecuador, Brasil y por supuesto Chile, que tienen la peor distribucin de ingre-sos de Amrica Latina.15

Esto se debe a que buena parte del financiamiento otorgado por los organismos internacionales decrdito se manejaron a travs del condicionamiento; es decir, las provincias accederan a lneas decrdito a cambio de que privatizaran y arancelaran el sistema pblico de educacin y de salud.16

El arancelamiento era un arma de doble filo: por un lado, se quera financiar a corto plazo ladesinversin del estado, y por otro lado, producir entre la poblacin el enojo suficiente como paraque se creara un consenso que permitiera privatizar del todo esos sistemas de infraestructurasocial.

Esto no funcion totalmente, sin embargo, en gran parte gracias a la resistencia de los gremioslos sindicatos de profesores, de mdicos y de enfermeros, pero tambin a las importantesmovilizaciones de la poblacin: en marchas en defensa de la educacin pblica contra el pago dearanceles llegaron a participar cerca de tres millones de personas, y lo mismo sucedi en saludpblica.17

En el mbito provincial, otro problema fue que los clientes de los prstamos otorgados por losorganismos financieros internacionales, aparte de los gobiernos provinciales mismos, eran lasempresas privatizadas de servicios. Es decir, por ejemplo, el BID le deca a determinada provinciaque deba privatizar los servicios pblicos (empresas de energa, gas o alcantarillado), la provin-cia lo haca y el BID le "enseaba" al gobierno provincial cmo regular la empresa privatizada.Pero como el BID tambin le prestaba a esa misma empresa para que invirtiera y expandiera susservicios, surga un claro conflicto de intereses: "Yo te presto dinero y a la vez le enseo a l comoadministrarte. Por lo tanto, le ensear que lo tenga con la rienda bien justa o bastante suelta?[...] al fin y al cabo, lo que me interesa es que me pagues el dinero que te prest". Finalmente, cabesealar que la Corporacin Financiera de Inversiones (del Banco Mundial) y el BID son copropie-tarios, en porcentajes pequeos pero importantes, de gran parte de los servicios de infraestructurabsicos privatizados en Argentina.18

15 Ver Jos Luis RUSSO y Felisa CEA DELGADO, obra citada.

16 Se intent aplicar la poltica de pago de aranceles para cubrir la falta de ingresos de las provincias cuando lossistemas fueron transferidos. La lgica era que si el usuario deseaba ser atendido, deba pagar una tarifa, fuese porescuela o por atencin mdica. Es decir, "Si usted no quiere que su hijo sea analfabeto, entonces pague por laescuela"; "Si usted no quiere su padre se muera por falta de atencin mdica, entonces pague".

17 Los rganos financieros internacionales atribuyen el dficit creciente a que Argentina no quiso privatizar estosservicios pblicos bsicos. Ver Fabin REPETTO y otros, Descentralizacin de la salud pblica en los noventa: unareforma a mitad de camino, Documento 55, CEDI, Buenos Aires, 2001.

18 Ver Mabel MANZANAL, "La cuestin regional en la Argentina de fin de siglo", en Realidad Econmica, n. 166, pp.70-99, IADE, Buenos Aires, 1999.


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5. LA CRISIS DE FINANCIACIN EN LAS PROVINCIAS (2001-2004)

Es necesario resaltar el tamao socioeconmico de las provincias para, desde all, entender cmoestas medidas de poltica econmica explicadas anteriormente llevaron a la crisis de financiacinque hizo explosin entre los aos 2001 y 2003.

Las provincias representan 40% del gasto social, especialmente en educacin y salud, algo desubsidios para vivienda aunque se han reducido mucho y contra la pobreza, y jubilacionestambin cada vez menores. Las provincias emplean a 1,2 millones de personas, lo que ven-dra a ser 35 por cada mil personas en Argentina, cifra ubicada en los promedios de los pases endesarrollo intermedio, es decir, similar a la de buena parte de Amrica Latina y Asia del Este. Estaproporcin de 35 sobre mil, que equivale a 8% de la poblacin econmicamente activa, se hamantenido ms o menos estable durante el perodo 1991-2004. Adems, las provincias proveeneducacin bsica a 92% de la poblacin,19 servicios de salud a 60%20 y seguridad pblica a 93%es decir a casi toda la poblacin, salvo la de la zona central de Buenos Aires, cubierta por laPolica Federal.21

Sobre las razones inmediatas de la crisis hay dos versiones que intentan explicar lo que pas. Losorganismos financieros internacionales popularizaron la versin que sostiene que los dficits fi-nancieros provinciales quebraron el presupuesto fiscal argentino de finales de la dcada de 1990,lo cual no es totalmente cierto. Si bien la desmejora financiera de las provincias constituy unfactor, el mayor fue la desmejora financiera del estado nacional mismo; y ello, adems, en uncontexto de crisis econmicas o financieras en varios pases de los llamados mercados emergentesentre 1998 y 2000, as como tambin un fuerte crecimiento de la tasa de inters global. Deacuerdo con esta misma versin, habra habido un endeudamiento creciente para la expansinclientelista, corrupcin generalizada, poca eficiencia e irresponsabilidad poltica.22

Sin embargo, no hubo expansin en los planteles de los gobiernos provinciales, aunque s unendeudamiento creciente; corrupcin generalizada s hubo, pero tampoco era una novedad; bajosniveles de eficiencia en el gasto tambin, efectivamente, pero antes no haban sido mejores. Lopeculiar es que las administraciones de gran parte de las provincias que rigieron durante eseperodo son las mismas de hoy, e incluso son bsicamente los mismos polticos, cuando esta situa-cin ha sido resuelta y hay grandes supervits en las cuentas provinciales y nacionales. Entoncescabe preguntarse cmo es que estos polticos, que antes tenan graves problemas de irresponsabi-lidad fiscal, ahora estn generando de 2% a 4% de supervit fiscal. Es que de pronto se volvieronresponsables?

19 Este altsimo porcentaje tiene que ver con que la educacin privada en Argentina fue para los muy ricos o para losmuy estpidos, es decir, aqullos que no se podan mantener dentro del sistema de educacin pblica y eraneventualmente expulsados. Por eso se puede entender la fuerte resistencia al arancelamiento de la educacinpblica y lo controversiales que han sido estos cambios de descentralizar sin financiar.

20 El otro 40% est cubierto mediante un sistema de salud organizado a travs de los sindicatos, que en Argentinacuentan con la membresa de aproximadamente 30% a 50% de la poblacin econmicamente activa.

21 Ver Censo 2001, .

22 Ver Juan SANGUINETTI, Determinantes polticos e institucionales ligados al desempeo fiscal: el caso de las provinciasargentinas, Documento 75, Centro de Estudios Institucionales, Universidad de San Andrs, Buenos Aires, 2002.

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La percepcin local y traigo esto a colacin para entender la enorme diferencia que hay entre lapercepcin de fuera, especialmente desde Washington o desde donde laboren estas organizacio-nes financieras, y la versin que hay desde dentro de Argentina es que las administracionesprovinciales fueron variando su ajuste social, econmico y poltico de acuerdo con la inconsisten-cia de este modelo de desarrollo particular durante la dcada de 1990. Desde 1991 hasta el2001, Argentina tena una economa abierta, con una moneda sobrevaluada, bajo crecimiento y,por lo tanto, endeudamiento alto. Esto era insostenible a largo plazo, y efectivamente estall porel lado de las provincias. Careciendo de ingresos adecuados para enfrentar gastos crecientes, lapromocin del endeudamiento externo constituy una salida de corto plazo. Hubo un crecimien-to brutal de la deuda de las provincias: de 10.000 millones de dlares a 30.000 millones dedlares en este perodo de diez aos.23 El Banco Central haba facilitado este endeudamiento,parte del cual se hizo con la banca privada o internacional y tambin a travs de ttulos pblicosque cotizaban en distintas bolsas del mundo y en la bolsa argentina.

6. LA SALIDA A LA CRISIS DE ENDEUDAMIENTO (2004-2005)

La crisis se solucion a partir de diversas acciones. En primer lugar, el gobierno federal tom elliderazgo para renegociar la deuda externa. Durante la crisis del 2001 el gobierno argentinohaba dejado de pagar su deuda externa y en el 2004 empez la renegociacin con una posturamuy dura. Consigui una quita de 65% del valor de la deuda externa de los ttulos pblicosy algo equivalente en la deuda con la banca internacional. Las provincias siguieron una estrategiasimilar y casi sincrnica: lo que haca el estado federal respecto a los acreedores externos, era lomismo que hacan las provincias. De esta forma las provincias consiguieron quitas de deuda muysimilares a las del estado central, y as mejoraron su posicin financiera. Hubo una cancelacinde parte de la deuda con bonos provinciales que fueron entregados a la nacin, y hoy la nacin esel mayor acreedor de la deuda de las provincias. En trminos de valor en dlares, la deuda de lasprovincias es, en este momento, de aproximadamente 17.000 millones de dlares, lo cual equiva-le a 9% del producto bruto interno.

7. CONCLUSIN

Al discutir sobre descentralizacin se debe tener ms en cuenta cul es el impacto de descentrali-zar un pas en el marco del modelo de desarrollo seguido a escala nacional o regional latinoame-ricano. Los distritos subnacionales y las potestades que se les asignan, as como los recursos mone-tarios y de administracin que se le entregan, indefectiblemente se vern afectados por los avata-res de la economa nacional en las relaciones globales de comercio y produccin.

La trayectoria histrica resumida en este trabajo sobre las provincias argentinas probablementeayude a una discusin ms realista, aunque quiz menos idealizada, de las ganancias tericas dela descentralizacin. Por otro lado, queda claro que la descentralizacin administrativa sin desa-rrollos paralelos en trminos de descentralizacin poltica y econmica (tributaria) slo facilita laconcrecin de ajustes estructurales insostenibles socialmente, tal como lo detallado aqu sobre losucedido en Argentina durante la dcada de 1990.

23 Ver Mariano TOMMASI, "Federalism in Argentina and the Reforms of the 1990s", Documento 69, Paper preparedfor the Center for Research on Economic Development and Policy Reform (Stanford University), Project onFederalism in a Global Environment, 2002.

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