Contrôle des dépenses au Maroc
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Mémoire de fin d’étude pour l’obtention du Diplôme du Cycle
Supérieur en Gestion Administrative
11ème PROMOTION : 2012-2014
Encadré par : Réalisé par :
Mr Omar IDALI Abdellah OUAHROUCH
MEMBRES DU JURY
Mr. OMAR IDALI, Directeurs des stages et professeur de l’enseignement supérieur
à l’Ecole Nationale d’Administration-Rabat-(Président).
Mr. HOUSSINE KODAD, Inspecteur général des affaires administratives et
financières au Ministère d’Education Nationale-Rabat-(membre).
Mr. BRAHIM ZYANI, Professeur de l’enseignement supérieur à l’Ecole Nationale
d’Administration-Rabat-(membre).
ROYAUME DU MAROC LE CHEF DU GOUVERNEMENT
MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA MODERNISATION DE L’ADMINISTRATION
ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION
Le contrôle financier de la dépense des
établissements pulics
Cas des AREF
« Il ne faut abandonner l’idée qu’en matière
de dépenses publiques, plus est synonyme
de mieux. »
Laurent Fabius
Extrait d’un discours à l’assemblée Nationale- 1998
DEDICACE
A ma mère, ma source de foi et d’amour.
A mon père, ma source du courage et de patience.
A ma grande mère, ma source de noblesse.
A mes enfants, ma source du bonheur.
A ma femme, mes sœurs et frères qui m’ont toujours appuiyer…
A mon oncle décédé, ma source de persévérance et de sagesse.
A, ma vertu d’enfance…
REMERCIEMENT
A mes parents bien-aimés qui veillent inlassablement sur notre devenir en nous
entourant de leur inépuisable affection.
A tous les membres de ma famille, à mes amis intimes qui m’ont épaulés et qui m’ont
prêtés concours.
A ce cercle étroit des bienfaiteurs, je dédie la fleur de mon labeur en espérant leur
réserver le fruit en signe de gratitude et de reconnaissance.
Je tiens à remercier tous ceux qui nous ont prêté assistance pour la réalisation de ce
travail, et plus particulièrement Monsieur OMAR IDALI pour ses instructions pertinentes, et
ses orientations précieuses et qui nous a prodigué conseils et orientations tout au long de
notre formation à l’ENA.
Mes vifs remerciements et mes reconnaissances s'adressent également au corps
administratif et professoral de l'ENA qui a contribué de loin ou de près à notre formation.
Je tiens aussi à me libérer d’une dette de reconnaissance à Mr. AHMED BENZI,
directeur de l’AREF MTH, pour sa générosité et son soutien, ainsi que son personnel à la
division des affaires administrative et financière.
Je témoigne toute ma reconnaissance aux contrôleurs d’Etat et personnels
administratif de la DEPP pour leur soutien et coordination.
Mes remerciements vont également à toute personne ayant contribué de près ou de loin à la
réalisation de ce travail.
ACRONYMES
AREF : Académie régionale d’éducation et formation
CCED : Contrôle central des engagements des dépenses
CDMT : Cadre de dépenses à moyen terme
CE : Contrôleur d’Etat
CED : Contrôle des engagements de dépenses
CFAA : Country Financial Accountability Assessment (Évaluation de la gestion des systèmes
de finances publiques)
CGED : Contrôle général des engagements de dépenses
CGR : Compte général du Royaume
CPED : Contrôle provincial des engagements des dépenses
CRC : Cour régionale des comptes
DAI : Direction de l’Audit et de l’Inspection
DEPP : Directions des entreprises publiques et de privatisation
EEP : Établissements et entreprises publics
EP : Etablissements publics
FMI : Fonds monétaire international
INPBPM : Instance Nationale de Protection des Biens Publics au Maroc.
OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques
INTOSAI : Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances
publiques
GAR : Gestion axée sur les résultats
GID : Gestion intégrée de la dépense
GIRF : Gestion intégrée des ressources financières
IGAT : Inspection générale de l’administration territoriale
IGF : Inspection générale des finances
IGM : Inspection générale ministérielle
ISC : Institutions supérieures de contrôle
LOLF : Loi organique relative à la loi des finances
MTH : Marrakesh Tensift El-haouze
PCG : Plan comptable général
PPP : Partenariat public privé
RGCP : Règlement général de la comptabilité publique
SGIPE : Système de gestion intégrée du personnel de l’Etat
T.G : Trésorerie général
TOFT : Tableau des Opérations Financières du Trésor
TGR : Trésorerie générale du Royaume
1
PLAN
Avant propos
Introduction
Première partie : Les conceptions et les acteurs du contrôle financier de la dépense des établissements publics
Chapitre1: Le cadre juridique de l’exécution de la dépense
Section1 : Le système d’exécution de la dépense
Section2 : Le système du contrôle financier de la dépense
Chapitre2: Le cadre comptable et budgétaire des établissements
publics
Section 1 : La réforme du cadre budgétaire et comptable des EP
Section 2 : Adaptation du cadre budgétaire et comptable à la nouvelle approche du
contrôle
Chapitre3: Evaluation du cadre d’exécution de la dépense
Section 1 : Diagnostic du processus d’exécution de la dépense
Section 2 : Réalisations et perspectives du processus d’exécution de la dépense
Deuxième partie : Le rôle des AREF en termes de contrôle et de coordination
Chapitre1: Etats des lieux de la dépense des AREF
Section 1 : Etat de gestion du portfeuille des AREF
Section 2 : Observations et recommandations du contrôle financier
2
Chapitre 2: Evaluation du contrôle financier de la dépense des AREF
Section 1 : Les atouts et les limites du contrôle financier de la dépense
Section 2 : Les tendances de rénovation du contrôle financier
Chapitre 3: Vers un contrôle financier de la dépense axé sur la
performance
Section 1: Modernisation du contrôle financier des EP
Section 2: Amélioration de la gouvernance des EP
Conclusion
Annexes
Bibliographie
Table des matières
3
AVANT PROPOS
Depuis plusieurs années le Maroc s’est engagé activement dans un vaste chantier de
modernisation destiné particulièrement, à moderniser le pays et à accélérer son rythme de
développement et à améliorer les conditions de vie de sa population.
Cette dynamique vient d’être couronnée par l’adoption d’une nouvelle Constitution
permettant, entre autres, de consolider les mécanismes de moralisation de la vie
publique ; en liant l’exercice de l’autorité et de toute responsabilité ou mandats publics aux
impératifs du contrôle et de reddition des comptes.
Ainsi, au coeur des chantiers prioritaires menés par le Gouvernement, le renforcement
de la gouvernance des établissements publics est un point focal de l’efficience économique et
financière de ces entités, de l’amélioration de leurs relations avec l’Etat, les opérateurs et les
citoyens, du développement de l’éthique dans la gestion de la chose publique et du
renforcement du climat de confiance entre les divers parteners : Administrations, citoyens,
investisseurs…1
Les dysfonctionnements de la gestion publique tels que le gaspillage et la corruption
frappent plus au moins lourdement, pratiquement tous les pays2. Ainsi, le Royaume du Maroc
n’a cessé, depuis qu’il s’est engagé fermement à instaurer l’Etat moderne, de prendre les
mesures qui s’imposent pour moraliser la vie publique et lutter contre toutes les formes de
dilapidation des deniers publics et de la corruption. Ces mesures reflètent la prise de
conscience de l’impact néfaste de ces fléaux sur les politiques de développement à tous les
niveaux : politique, économique, social, culturel et environnemental.
C’est dans ce cadre que s’inscrivent les nombreuses mesures visant à consacrer et à
renforcer les valeurs d’intégrité et de transparence dans la gestion des affaires
publiques.
Il convient de mentionner à ce propos, la consécration de la déontologie
professionnelle dans le Statut général de la fonction publique, et la consécration du
principe de la déclaration du patrimoine par le biais d’un arsenal juridique applicable à
plusieurs catégories de fonctionnaires et de résponsables. On peut mentionner également la
prévention du clientélisme et du népotisme par l’adoption du principe de la mobilité
1 Guide méthodologique de la contractualisation des relations entre l’Etat et les EEP. 2 Loic philip, « Panorama du contrôle des finances publiques dans le monde » in RFFP, n°101, 2008, P.17.
4
obligatoire des responsables administratifs ; la consécration du principe de la responsabilité
et la reddition des comptes, à travers la mise en place des corps de contrôle spécialisés
comme le contrôle administratif, comptable, juridictionnel et politique.
Dans cet esprit et afin de renforcer les stratégies retenues, le gouvernement a déjà
adopté un plan d’action sur le cour terme (2012-2010) contenant un large éventail de
mesures concrètes et pratiques visant la lutte contre la corruption. Les principaux objectifs
de ce programme sont : l’instauration de plus de transparence au niveau des relations de
l’Administration avec ses usagers; la consécration des valeurs de transparence et du mérite
au sein de l’administration ; le renforcement des mécanismes de contrôle interne au sein des
administrations publiques ; la consécration des valeurs de la transparence dans le domaine
de la gestion financière et des marchés publics ; la poursuite de la réforme de l’arsenal
juridique relatif à la prévention et la lutte contre la corruption ; la promotion du partenariat
et de la coopération au niveau national et international, sans oublier les programmes
sectoriels mis en place par les différents ministères.
Cette volonté trouve son expression la plus forte dans les directives royales qui, à
maintes reprises, confirment la nécessité de moraliser la vie publique, condition sine qua non
de la bonne gouvernance en général et financière en particulier.
En effet, Le souci majeur d'une entreprise, d'une communauté ou d'un Etat, est la
bonne gestion de leurs moyens de subsistance et d'existence. Il ne suffit pas de s'évertuer à la
diversification de ces derniers, mais aussi est-il nécessaire de leur assurer une distribution
équitable et honnête par l'intermédiaire d'institutions fiables permettant leur contrôle
régulier pour finalement aboutir à leur bonne administration, seul garant de la continuité et
de la pérennité de la société organisée. Il n'est pas superflu de répéter que dans un pays, où la
pauvreté, l'analphabétisme, le chômage, l'habitat insalubre, la médiocrité des voies de
communication, la précarité de la couverture sociale et médicale atteignent des proportions
inquiétantes, le contrôle efficace des dépenses publiques doit relever de la priorité et de
l'urgence. Aujourd'hui les citoyens et les instances internationales, Banque Mondiale et
Fonds Monétaire International, ont droit de regard sur la manière dont est gérée l'économie
d'un pays. Les premiers en leur qualité de contribuables et les seconds parce qu'ils sont les
bailleurs de fonds des États du tiers-monde. Il incombe donc au pouvoir exécutif de veiller au
contrôle de l'exécution des dépenses publiques par l'intermédiaire d'institutions solides afin
de placer le Maroc sur la voie de "la nouvelle gouvernance financière publique".
5
INTRODUCTION
Le Maroc, comme d’autre pays en voie de développement, ressent l’impact de la
conjoncture internationale et des crises multidimensionnelles qui touchent tous les secteurs
vitaux de la nation. En effet, l’Etat est contraint de se conformer aux exigences de la
mondialisation, du démantèlement des frontières et de la chute des barrières douanières.
Ceci nécessite une restructuration de l’appareil administratif dans son ensemble d’une
part et particulièrement par un regain d’intérêt des missions de contrôle et de surveillance
pour s’assurer que les orientations politiques définies sont poursuivies, et les lois et
règlements en vigueur sont observés lors de la gestion des affaires publiques d’autres part.
Les études récentes et les normes et standards internationaux de transparence des
finances publiques3 (FMI, OCDE, INTOSAI) ont tendances à se concentrées sur trois questions
fondamentales : L’impact de la transparence sur la responsabilisation davantage de de ceux
qui sont chargés des finances publiques ; l’amélioration de la gouvernance financière par un
ensemble de mécanismes, qui ont comme effet de délimiter les pouvoirs et d’influencer les
décisions des dirigeants, ou qui gouvernent leur conduite et définissent leur espace
discrétionnaire4 ; la participation de tous les partenaires5.
A cet égard, l’administration marocaine se trouve agitée et en plein ébullition, suite à
ces différentes mouvances que connaît la scène internationale. Ceci nous appelle à
reconstruire et repenser le système d’audit6 ( social et financier) et les démarches et les
approches d’évaluation des politiques publiques d’une part, et la remise en cause des modes
traditionnels de gestion pour répondre aux aspirations des citoyens qui deviennent de plus
en plus exigeants et informés d’autre part. Les établissements publics sont des acteurs
parmis d’autres qui s’accrochent au bord de ce chantier de modernisation et ainsi répondre
au attentes des citoyens par le biais d’un service publics opportun et performant.
S’inscrivant dans le cadre des Hautes Orientations Royales et du Programme
Gouvernemental, les actions des établissements publics visent principalement la contribution
à la modernisation de l’économie nationale et l’amélioration de sa compétitivité, le
développement des infrastructures et des services publics, et la participation à
l’aménagement du territoire.
3 FMI « Manuel sur la transparence des finances publiques », 2001. 4 Peter Wirtz, « Compétences, conflits et création de valeur : Vers une approche intégré de la gouvernance », in revue Finance, contrôle, stratégie, n°2, juin 2006, p.190. 5 IBP « Ouvrir les budget. Changer des vies », enquête sur le budget ouvert 2008, P.4. 6 Mohammed Harakat, « Du gouvernance à la gouvernance démocratique globale des entreprises au Maghreb », Avant-propos, in « Audit social et gouvernance des entreprises », REMA n°27, 2009, p.7 et s.
6
Lesdites EP contribuent ainsi au développement économique et social à travers, en
particulier, la réalisation des programmes d’investissements structurants dans les divers
domaines de l’économie et s’inscrivant dans le cadre de visions sectorielles ambitieuses.
Cette intervention des EP est accompagnée de restructurations institutionnelles et
stratégiques dictées par la volonté des Pouvoirs Publics de mettre en œuvre des réformes
concernant des secteurs stratégiques, tels que les transports, la poste, les
télécommunications, l’audiovisuel, l’habitat, l’éducation, la santé… et des actions de
restructuration menées dans le cadre de contrats de programme pour la consolidation de la
situation des EP concernées, en vue de leur permettre de jouer un rôle de premier plan dans
le développement économique et social.
Ainsi, le renforcement de l’action des EP demeure fortement inscrit dans le
programme gouvernemental en vue de mieux contribuer à la création des richesses et
d’emplois, à l’amélioration de la compétitivité de l’économie nationale et aux nécessaires
équilibres sociaux et territoriaux.
Pour relever ces défis, le programme du Gouvernement a mis en place un vaste
chantier de réformes et d’actions structurantes, visant l’amélioration de la gouvernance des
EP, la réforme du dispositif de contrôle de l’Etat sur les EP, la généralisation des relations
de contractualisation pluriannuelle entre l’Etat et les EP et le développement du
Partenariat Public-Privé...
Ces axes prioritaires permettront d’asseoir et de consacrer davantage les principes et
les pratiques de transparence et de bonne gouvernance au sein des EP ; permettant en
définitive d’optimiser leurs performances, ainsi que la poursuite de leurs efforts
d’investissement à travers la diversification des sources de financement et la prospection de
nouvelles niches d’innovation par le biais des PPP, qui constituent une alternative de premier
choix, permettant, dans un cadre clair et équilibré, le respect des principes fondamentaux de
concurrence et de transparence.
Ainsi, et conformément aux orientations du programme gouvernemental portant sur
la réforme du dispositif de gouvernance et de contrôle des EP, une étude a été lancée au
début de 2012 visant le renforcement de l’efficacité du contrôle des EP, en le couplant
davantage avec la gouvernance et en l’orientant vers le suivi des performances,
l’amélioration de la gestion interne, la prévention des risques et la préservation des
ressources et ce, en plus de la régularité et de la conformité de gestion.
7
La réforme escomptée vise également à mieux répondre aux impératifs de la nouvelle
Constitution en termes de corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes, de
renforcement de la transparence et de rationalisation de la gestion publique.
De même, et en vue de garantir une bonne implémentation du Code de bonnes
pratiques de gouvernance des EEP lancé par le Chef du Gouvernement le 19 mars 2012,
des efforts sont déployés à travers des actions de vulgarisation et de communication sur les
modalités pratiques de mise en oeuvre des recommandations dudit Code pour assurer un
ancrage fort desdites pratiques. Dans ce sens, une circulaire du Chef de Gouvernement a
invité les membres du Gouvernement à veiller à la généralisation et à la mise en oeuvre du
contenu dudit Code par la mise en place, par les Organes de Gouvernance des EP sous leur
tutelle, des bilans de gouvernance et des plans de son amélioration.
Le renforcement de la transparence et de la reddition des comptes est également
recherché à travers la mise à niveau, en cours de préparation, du système comptable via
l’élaboration d’un nouveau Code Général de Normalisation Comptable et la préparation
d’un projet de loi sur la consolidation des comptes, permettant de disposer d’outils alignés
sur les meilleurs standards internationaux favorisant l’ouverture et l’attrait des
investissements.
Dans ce cadre, le renforcement et la généralisation progressive de la
contractualisation des relations entre l’Etat et les EP sont en cours pour en faire un outil
d’ancrage des EP dans les politiques publiques, de renforcement de leurs performances et
d’amélioration de leur gouvernance. Ainsi, la coordination des interventions et la
contractualisation des relations entre les EP, l’Etat ou les collectivités territoriales
poursuivant les mêmes objectifs, sont vivement recommandées dans le sens d’une
convergence plus grande et optimisée permettant des impacts tangibles sur la promotion de
l’investissement et l’amélioration des conditions de vie des citoyens.
En effet les actions précitées, dans le but de rendre les institutions de contrôle plus
transparentes et intelligibles7, sont les vecteurs de l’amélioration de l'efficacité de la
commande publique et la bonne utilisation des deniers publics. Ces actions ne seront
seulement envisagées du point de vue juridique ou technique aux dépens d’une approche
globale8. De ce fait, les objectifs phares des pouvoirs publics en matière de contrôle
financier des établissements publics ne sont en fin de compte que : la lutte contre la
fraude et la corruption, l'amélioration de la gestion et du contrôle des marchées
publics…
7 M. Harakat, Gouvernance, Gestion publique et corruption, El Maârif, Rabat, 2006. 8 Nzouankou (J.M), « Rapport entre juge des comptes et juge administratif », in RSF, avril-juin 1967, p 462.
8
La rareté des ressources financières publiques pose l’impératif de bien les gérer, selon
les principes de la bonne gouvernance et c’est à cette fin que des institutions de contrôle des
finances publiques existent.
En effet, grâce à la politique des grands chantiers, l’investissement croît de plus en
plus avec une moyenne de 6%. Cette politique n’est en fait qu’un rattrapage des années
perdues. Ces évolutions devaient tout naturellement être accompagnées d’instances
supérieures du contrôle des finances publiques, qui au fur et a mesure de l’expansion de la
chose publique, se renforcent par de nouveaux moyens et de nouvelles compétences pour
répondre à la nécessité d’améliorer et de réinventer la gouvernances des organismes
publics9, y compris les EP.
Quelles instances contrôlent les finances publiques au Maroc ?
Quelles sont leurs missions et par quels moyens les exécutent-elles ?
Plusieurs institutions s’occupent du contrôle des finances publiques au Maroc par des
contrôles externes, et sont indépendantes des organismes contrôlés.
D’autres instances de contrôle des finances existent, mais ne peuvent pas prétendre
au statut d’ISC, car elles n’exercent qu’un contrôle interne, il s’agit des inspections et les
audits internes de chaque ministère (Agriculture, jeunesse et sports, éducation nationale…)
qui demeurent sous tutelle du ministre concerné, elles informent les ministres respectifs sur
le fonctionnement des services, instruisent toute enquête qui lui est confiée et procèdent sur
ses instructions à toutes inspections, enquêtes et études.
Nous avons à traiter dans cette étude du contrôle financier de la dépense des
établissements publics. C'est un thème très difficile. Si le contrôle n'est pas une nébuleuse
c'est certainement une galaxie. La vision peut être différente selon les situations. Tout
dépend du point où l'observateur est situé. De la situation où nous nous trouvons.
Le contrôle des fonds publics est une composante essentielle de la démocratie, c'est
aussi un enjeu économique majeur par l'importance des sommes en cause et le caractère
stratégique de leur destination. Le contrôle peut se porter sur la régularité mais aussi sur
l'efficience dans la mise en oeuvre des politiques publiques.
Pour aborder un domaine aussi complexe que le contrôle des dépenses, il s'avère
important et même nécessaire d'essayer de définir les concepts relatifs au thème de notre
étude « contrôle financier des dépenses des établissements publics »
9 Michel Power, la société de l’audit : L’obsession du contrôle, la découverte, Paris, 2005, p.91 et s.
9
Qu'en est-il du « contrôle » ?
En Europe, le contrôle remonte à plus de deux mille ans. Dans la grèce antique
Aristote mettait déjà l’accent sur l’importance de la reddition des comptes pour la bonne
administration de la cité10.
Le Petit Robert présente le contrôle comme le fait d'examiner une opération de façon
à pouvoir établir si elle est conforme à ce qu'elle doit être ou si elle fonctionne correctement.
Au vu de cette définition, « le contrôle est une vérification de la conformité d'une
opération à une norme donnée. Dans le cas des dépenses de l'Etat, la norme préétablie peut
être soit une règle juridique, comptable ou budgétaire ».
Le Contrôle Financier de l'Etat est exercé sur les Etablissements Publics, Sociétés et
Entreprises Publiques, à priori ou à posteriori, selon leur forme juridique et les modalités de
leur gestion ainsi que sur les organismes soumis au Contrôle Financier de l'Etat en vertu
d'une loi particulière11.
A cet effet, il existe de nombreux contrôles qui interviennent depuis « la naissance »
d’une dépense jusqu'à son exécution et même à postériori. Il y a contrôle interne qui
s'exerce au sein de l'administration visant à assurer une bonne application de la
réglementation ; Ce contrôle est assumé par le ministère des finances, par l'intermédiaire du
Contrôleur de l'Etat, le Trésorerie Générale et l'Inspection Générale des finances. Par
opposition au contrôle externe, qui se réfère à une mission assurée par des institutions
extérieures à l'exécution, en l'occurrence le Parlement et la Cour des Comptes.
Les préoccupations des pouvoirs publics en matière de contrôle, se sont déplacé des
aspects de régularité vers des objectifs de rationalisation de la gestion, d’utilisation optimale
des ressources, et surtout, d’évaluation des résultats et des performances. Devant ces
mutations, le contrôle financier de l’Etat sur les établissements et Entreprises Publiques qui
date du début des années 60 (Dahir du14 avril 1960 modifié par le Dahir du 30juin 1962)
s’est avéré inadapté au secteur des établissements publics.
Parmi les critiques portées à ce dispositif, il y a lieu de noter :
Le contrôle est essentiellement à priori. Il s’attache essentiellement à la
régularité des opérations ;
10 Stéphance Flizot, « Les relations entre les institutions supérieures de contrôle financier et les pouvoirs publics de l’Union européenne », LGDJ, 2003 et L.Philip « Panorama du contrôle des finances publiques dans le monde » in RFFP, n° 101, mars 2008, p.16. 11 Par INPBPM (Instance Nationale de Protection des Biens Publics au Maroc).
10
le contrôle est concentré sur une population limitée : Etablissements Publics et
sociétés dont le capital est exclusivement public ;
le contrôle est axé sur la dépense ;
le texte est de portée générale et ne tient pas compte de la diversité des
organismes publics.
Pour pallier aux limites de l’ancien modèle du contrôle financier institué par le Dahir
du 14 avril 1960, la loi 69-00, adoptée par le parlement le 03 juillet 2003, portant réforme du
contrôle financier de l’Etat sur les Etablissements Publics et autres organismes, a instauré de
nouvelles modalités d’exercice du contrôle financier. Ladite réforme s’inscrit dans le cadre
général de la restructuration du secteur des établissements publics, la mise en place d’un
cadre institutionnel adéquat pour la concession des services publics, la dynamisation du rôle
des conseils d’administration et l’orientation vers la conclusion de contrats de programme
définissant, notamment, les objectifs des établissements publics en matière de performances
techniques et financières.
Parmi les apports clés de la nouvelle législation sur le contrôle financier, on peut citer
la priorité donnée par les Pouvoirs Publics au contrôle des résultats et des performances des
entreprises publiques au détriment du contrôle des moyens.
Le contrôle financier de l’Etat est amené ainsi à passer d'une culture de moyens et
d’une responsabilité de conformité à une culture et une responsabilité basée sur la
performance. Il conduira à limiter la place du contrôle de conformité au profit d'un
contrôle à posteriori visant l’efficacité de la gestion des établissements publics. A
terme, le contrôle de la régularité des actes incombera principalement aux gestionnaires,
entraînant une réduction substantielle du nombre de visas à priori. Le contrôleur d’Etat
jouera ainsi plus un rôle d’alerte et de veille que celui d’un censeur garantissant la régularité
de chaque opération. Lorsque la qualité des procédures, au sein des établissements publics,
se révèlera fiable, les contrôles seront allégés.
Dans ce contexte, la réforme susmentionnée va dans le sens du développement d'une
culture de contrôle de gestion. En effet, le contrôle de gestion est l'instrument clé de
l'autonomie et de la responsabilité des gestionnaires. Outil de pilotage de la performance, le
contrôle de gestion permettra de recentrer les établissements publics sur les actions qui
contribuent le plus à l'atteinte des objectifs de la performance.
Qu’est-ce que un établissement public ?
Un établissement public (EP) est une personne morale de droit public disposant
d’une autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d’intérêt général,
précisément définie, sous le contrôle de la collectivité publique dont il dépend (État, région,
11
département ou commune). Il dispose donc d’une certaine souplesse qui lui permet de mieux
assurer certains services publics. Il ne doit pas être confondu avec un établissement d’utilité
publique qui relève du droit privé.
Les EP sont soumis à trois principes :
L’autonomie : dotée de la personnalité morale, leur organisation est très variable
(conseil d’administration, président, directeur...) et ils disposent d’un budget propre
(subventions de l’État ou des collectivités territoriales, redevances des usagers, emprunts...) ;
Le rattachement à un niveau de l’administration (État, région, département ou
commune) : afin de compenser leur autonomie en les soumettant au contrôle de ce niveau
d’administration dont les modalités peuvent varier. On distingue ainsi des établissements
publics nationaux, rattachés à l’État, et des établissements publics locaux rattachés à une
commune (comme les caisses des écoles et les centres communaux d’action sociale), un
département ou une région. Mais l’identité de l’administration de rattachement ne détermine
pas la zone géographique d’action de l’établissement public. Ainsi un établissement public
local peut avoir un champ d’action à l’échelle nationale ;
La spécialité : les compétences des organes de l’EP se limitent à des compétences
clairement énumérées.
Les domaines d’intervention des établissements publics sont variés, mais la
plupart remplissent une mission de nature économique ou sociale. Les Etablissements
Publics jouent un rôle majeur dans la mise en oeuvre des stratégies du Gouvernement en
matière sociale destinées à améliorer les conditions de vie des populations, à lutter contre la
pauvreté et à créer les conditions nécessaires pour assurer un développement équilibré,
durable et inclusif.
Des efforts importants ont été déployés par de nombreux EP ces dernières années
pour lutter contre la pauvreté et réduire les écarts sociaux et territoriaux et pour promouvoir
l’emploi. En témoignent les actions menées par les Agences de Développement Régional, les
Académies Régionales de l’Education et de la Formation, les Universités, l’Office de la
Formation Professionnelle et de la Promotion du Travail, l’Agence Nationale de Promotion de
l’Emploi et des Compétences, les Centres Hospitaliers Universitaires et l’Entraide Nationale.
Au même titre, on peut citer l’action de divers EP menée en matière de logement visant
notamment la résorption des bidonvilles, la lutte contre l’habitat insalubre et celui menaçant
ruine, la réduction du déficit en logements à travers une offre diversifiée et à faible coût via
des programmes spécifiques en faveur de la classe moyenne et les ménages à faibles revenus
et ce, en s’inscrivant dans le cadre de la réalisation des principaux objectifs de la stratégie de
l’habitat et de la politique de la ville. A ceci, s’ajoute la mise à niveau du monde rural. Celui-ci
continue de bénéficier d’un intérêt particulier dans l’intervention des EP à travers, en
12
particulier, les programmes dédiés aux routes rurales, à l’électrification et à la généralisation
de l’accès à l’eau potable.
Outre la diversité des statuts des établissements publics, ce portefeuille est
caractérisé par une forte implantation au niveau local et regional. sachant que c e s EP
ont des zones d’intervention locale ou régionale, reflétant ainsi la contribution du
portefeuille public au développement territorial du pays et son implication dans le
renforcement de la déconcentration et de la décentralisation de l’action publique.
Le Portefeuille Public, qui se caractérise par la diversité des statuts juridiques, se
compose de:
244 établissements publics dont plus de 68% sont rassemblés en huit groupes
sectoriels opérant notamment dans les domaines de l’agriculture, de la santé, de l’éducation,
de l’urbanisme, de l’aménagement et de la distribution d’eau et d’électricité : ABH, AREF,
Universités, CHU…12
Et pourquoi un contrôle des établissements publics ?
Tout d'abord, le contrôle sert à authentifier et à crédibiliser l'action de l'Etat : quand le
contrôle est passé, l'Etat est engagé. Engagement au sens large : moral et juridique.
Dans ce cadre, la Direction des Entreprises Publiques et de la Privatisation (DEPP),
structure du Ministère des Finances et de la Privatisation, chargée du contrôle financier de
l’Etat sur les EP, jouera un rôle déterminant dans l’évaluation des performances
économiques et financières des EP. L’évolution projetée permettra la mise en place d’un
système de pilotage et de veille qui aura pour objectifs l’évaluation des progrès et l’analyse
des écarts en ce qui concerne les performances des établissements publics, ainsi que
l’identification des risques financiers et des variables s’y rattachant.
La démarche est ambitieuse, puisqu'il s'agit d'établir des objectifs précis et surtout
d'en instaurer un suivi fiable, ce qui suppose la conception et l'élaboration d'indicateurs
pertinents.
En tant qu’établissement public éligible au contrôle préalable (nouveau mode de
contrôle financier stipulée par la loi 69-00), les AREF nous serviront de cas pratique dans
cette étude d’évaluation des performances du contrôle financier de l’Etat.
12 Rapport EEP 2013
13
A présent, le Maroc en dépit des progrès qui restent à réaliser peut légitimement
prétendre disposer d’une réglementation conforme aux normes internationales en la
matière.
Aussi, entre l'objectif du contrôle qui est un objectif incontestable et les modalités de
son exercice il y’a plein à dire. De ce fait, Les services du contrôle et le domaine du contrôle
sont situés entre deux extrêmes et deux dilemmes :
Le premier extrême réside dans la nécessité du contrôle: Le contrôle de
l'emploi des deniers publics est un principe fondateur des finances publiques, aucune
contestation n'est donc possible à ce niveau.
D'un autre côté l'exercice du contrôle peut lui être contesté s'il n'est pas
judicieux ou parce qu'il peut contrarier la réalisation des actions publiques ou parce qu'il
peut se présenter comme étant un obstacle à l'investissement.
Ainsi le dilemme auquel le contrôle est confronté se résume dans les deux
affirmations contradictoires suivantes :
• "Il y'a dans notre système trop de contrôle" : qui plus est, tatillon, encombrant,
inefficace, lent,...
• "Il n'y a pas suffisamment de contrôle" : regardez le laxisme, les dérapages, les
gaspillages, "les affaires",...
Après avoir délimiter les concepts, l’intérêt de cette recherche est motivé par la
raison d’atteindre les objectifs d’intégrité des deniers publics, ceci en faisant du contrôle un
partenaire dynamique dans le processus de la dépense.
Nous allons ensuite poser les jalons et les déterminants de la
problématique du contrôle : devant la multiplicité des concepts, des organes et des
situations, quelles missions pour le contrôle financier de la dépense des
établissements publics ? Que sont les insuffisances et les entraves de ce contrôle ? Quel
contrôle financier pour une dépense performante au sein des AREF comme
établissements publics ?
En adoptant une approche à la fois analytique et comparative, nous allons répondre à
cette problématique en subdivisant notre étude en deux parties : la première sera consacrée
aux conceptions et acteurs du contrôle financier de la dépense des établissements publics, la
deuxième traitera Le rôle des AREF en termes de contrôle et de coordination.
14
15
La dépense est le moyen par lequel les établissements publics (EP) cocrétisent leurs
politiques et leurs programmes d’action dans le cadre d’accomplir les missions de l’Etat et la
satisfaction des besoins de la population aisi que la réalisation d’un développement
économique et social.
Pour que les EP accomplissent leur mission, ceux qui sont en charge de l’exécution de
la dépense doivent veiller à sa bonne utilisation. La phase ordonnateur constitue l’étape la
plus importante dans l’exécution de la dépense. Les responsables sont appelés à une
meilleure gestion et programmation de cette dépense pour réaliser les objectifs et les buts
dans les meilleures conditions et avec efficacité et efficience.
Partant de ce constat, on a assisté à une série de réforme touchant le budget et la
gestion budgétaire qui ont permis de réaliser des avancées importantes en matière de
maîtrise des processus de préparation, d’exécution et du contrôle des EP, de visibilité
financière et d’accessibilité à l’information financière et comptable, permettant d’améliorer
significativement la transparence et la bonne gouvernance des EP marocains.
Ces réformes ont permis aussi une bonne rationalisation de la dépense publique et sa
réorientation vers l’efficacité et l’efficience.Une efficacité qui ne peut se réaliser que par un
usage rationnel et objectif des ressources, des moyens mis à la disposition des EP pour
assurer leurs missions socioéconomiques et satisfaire les besoins de leurs populations. On
parle alors de la performance de la gestion des dépenses.
Dans cette première partie, dans un premir volet, nous alons étudier le cadre juridique
de l’exécution de la dépense des EP (premier chapitre), par la suite, l’intérêt au cadre
budgétaire et comptable des EP nous paraît très utile (deuxièmme chapitre), enfin, cette
partie srera achevée par une évaluation du cadre d’exécution de la dépense des EP
(troisièmme chapitre).
16
Chapitre1: Le cadre juridique de l’exécution de la dépense
Les dépenses publiques sont l’ensemble des charges réalisées par les administrations
publiques en vue de la satisfaction des besoins exprimés par les citoyens et pour répondre à
la demande sociale. L’appréciation des besoins se fait au niveau national et aussi aux
différents niveaux de l’administration territoriale.
L’objet du présent chapitre est de décrire les différents processus couvrants la gestion
de la dépense publique, dont le système d’exécution de la dépense (section 1), le système du
contrôle de la dépense (section 2).
Section1 : Le système d’exécution de la dépense
Si l’initiation de la dépense publique demeure, relativement, de la responsabilité
exclusive de l’ordonnateur, d’autres acteurs sont impliqués dans le circuit de la dépense
depuis l’engagement juridique. Ce circuit présente l’ensemble des actions afférentes à la
dépense du point de vue engagement réel des deniers de l’État. Il aborde les tâches depuis
l’expression des besoins au règlement de la dépense.
Elle est exécutée suivant un procédé qui découle du Règlement Général sur la
Comptabilité Publique (RGCP) et qui se matérialise en ordre chronologique en quatre étapes
comprenant l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement.
L’exécution d’une dépense publique est soumise à certaines conditions ayant pour
objet d’assurer une gestion saine et rationnelle des fonds publics.
Paragraphe 1 : Le processus d’exécution des dépenses publiques
Le processus d’exécution des dépenses publiques, dont les EP font partie, se déroule
en quatre phases : les trois premières phases relèvent de l’ordre administratif, par contre la
dernière relève de l’ordre comptable.
1. Les phases administratives :
Les trois premières phases relèvent de la responsabilité exclusive de l’ordonnateur.
Les ordonnateurs sont essentiellement des administrateurs actifs, ils sont préposés à la
direction des différents services et organismes publics, notamment les établissements
17
publics. Leurs attributions financières ne sont que le complément de leurs attributions
administratives13.
Le décret royal 21/04/1967 portant règlement de la comptabilité publique détermine
la qualité de l’ordonnateur en précisant dans son article 3 « est ordonnateur public pour
engager, constater, liquider ou ordonner soit le recouvrement d’une créance soit le paiement
d’une dette »14.
1.1. La phase d’engagement :
Aux termes de l’article 33 du décret royal du 21/04/1967 l’engagement est « l’acte
par lequel l’organisme public crée ou constate une obligation de nature à entraîner une
charge ».
Exemples : Contrat de marché, nomination d’un fonctionnaire…
A ce titre, l’ordonnateur doit respecter dans cet engagement les règles de la
comptabilité publique (autorisation, contrôle, règlement.. .).
1.2. La phase de liquidation :
C’est une phase qui a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant
de la dépense, au vu des titres établissant les droits acquis des créanciers15. De ce fait, La
liquidation permet d’évaluer le montant final des dépenses occasionnées par la décision de
l’ordonnateur.
1.3. La phase d’ordonnancement :
L’ordonnancement16 est l’acte administratif donnant, conformément aux résultats de
la liquidation, l’ordre de payer la dette de l’EP et ainsi de tout organisme public. Cet acte
incombe à l’ordonnateur.
2. La phase comptable : le paiement
Le paiement est l’acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette. Le paiement
relève de la responsabilité exclusive du comptable, le comptable va contrôler l’ordonnateur
en vertu de l’article 11 du DR du 21/04/1967, lorsque le comptable reçoit de l’ordonnateur
une ordonnance ou un mandat de paiement il doit avant exécution, en contrôler la régularité
juridique. Ce contrôle porte sur :
13 Mohammed Marakat, les finances publiques, édition 2010 14 Décret royal 21/04/1967 portant règlement général de la comptabilité publique 15 Article 34 du décret royal n°330-66 du 21 avril 1967 portant RGCP. 16 Le concept d’ « ordonnacement » équivaut à celui du « mandatement » avec la seule différence que le premier s’utilise au niveau des ordonnateurs principaux et le second au niveau des ordonnateurs secondaires.
18
La qualité de l’ordonnateur ou de son délégué
La disponibilité du crédit
L’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent ;
La justification des services fait 17
L’exactitude des calculs de liquidation ;
L’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des
justifications ;
Le respect des règles de prescription et de déchéance18 ;
Le caractère libératoire du règlement.
Si le comptable constate, lors de ses contrôles, une irrégularité sur l’un des points
énumérés, il est obligé de refuser d’effectuer le paiement. Dans le cas contraire sa
responsabilité serait mise en jeu. En vertu de l’article 91, si l’ordonnateur requiert qu’il soit
passé outre, par écrit et sous sa responsabilité, le comptable dont la responsabilité se trouve
alors dégagée, procède au visa pour paiement et annexe, à l’ordonnance ou au mandat, copie
de sa déclaration et l’ordre de réquisition.
Notons qu’une série de modifications ont été apportées au régime de responsabilité
des comptables publics en vertu de la loi des finances 2005. Ainsi avec ¨suppression du
contrôle de la justification du service fait, du respect des règles de prescription et de
déchéance, le jugement des comptes (par les juridictions financières) devient une pure
formalité19.
Paragraphe 2 : Fonctions et responsabilités des acteurs de la
dépense
En fait, la gestion des finances des établissements publics nécessite une grande
rigueur de la part de tous les intervenants en vue d’assurer le bon emploi des fonds publics.
L’exercice des fonctions qui en découlent doit nécessairement être assorti d’un régime de
responsabilité. Or, force est de constater que la législation actuelle ne répond pas à cette
exigence. En effet, seul le régime de responsabilité des comptables publics à été défini par le
dahir du 2 avril 1955. Or, bien que le décret royal du 21 avril 1967 dispose dans son article 7
17 Supprimé en vertu de la loi des finances 2005 18 Supprimé en vertu de la loi des finances de 2005. 19 Rapport de la cour des comptes 2007.
19
que « les ordonnateurs encourent à raison de l’exercice de leurs fonctions les responsabilités
prévues par les lois et règlement en vigueur ».
Il en est de même pour la responsabilité des contrôleurs des engagements de
dépenses et des contrôleurs financiers (contrôleurs d’Etat), conclut la note de présentation
du projet de loi n°61 – 99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, les contrôleurs et les
comptables publics élaborée par le ministère des finances. La loi précitée a essayé de
combler ce manque.
1. Fonctions et responsabilité des contrôleurs :
1.1. La fonction des contrôleurs :
Selon l’article 2 de la loi n°61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs des
contrôleurs et des comptables publics, on entend par contrôleur, tout fonctionnaire ou agent
chargé, en vertu de la législation et de la règlementation en vigueur20 :
Soit du contrôle des engagements des dépenses de l’Etat, d’une collectivité locale ou
d’un groupement ;
Soit du contrôle financier de l’Etat exercé sur les établissements et entreprises
publics.
1.2. La responsabilité de contrôleurs :
Les missions des contrôleurs se différencient d’un organisme à un autre. En vertu de
l’article 54 de la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières, les contrôleurs sont
passibles des sanctions prévues en matière de discipline budgétaire et financière.
L’article 55, plus précisément, dispose tout contrôleur des engagements de dépenses
et tout contrôleur financier ainsi que tout fonctionnaire ou agent placé sous les ordres d’un
contrôleurs des engagements de dépenses ou d’un contrôleur financier ou agissent pour leur
compte, sont passibles des sanctions prévues (…) s’ils n’exercent pas les contrôles qu’ils sont
tenus d’effectuer sur les actes d’engagement des dépenses, conformément à la
règlementation en vigueur, pour s’assurer de21 :
La disponibilité des crédits ;
La disponibilité des postes budgétaires ;
Le respect des règles statutaires régissant les recrutements, les nominations et les
promotions de garde ;
20 Loi 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables 21 Loi 62-99 formant code des juridictions financières
20
La conformité du projet de marché aux décisions des commissions de jugement des
offres ;
La production par l’ordonnateur du certificat administratif ou d’un rapport justifiant
le recours au marché négocié ou, le cas échéant, de la décision de l’autorité supérieure
compétente ;
La qualité des personnes habilitées en vertu de la règlementation en vigueur à l’effet
de signer les propositions d’engagement de dépenses ;
Que le montant de l’engagement proposé porte sur la totalité de la dépense à laquelle
l’administration ou l’organisme concerné s’oblige.
L’exécution des opérations financières est confiée à deux ordres d’acteurs distincts et
séparés ; les ordonnateurs et les comptables est fort ancien. L’article 4 du décret royal du 21
avril 1967 dispose « les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont incompatible ».
Le principe de séparation des ordonnateurs et comptable répond à un double objectif :
séparation de tâche et contrôle. Cette dichotomie se justifie d’une part par la volonté d’éviter
les malversations et fraudes et d’autre part, par le souci de meilleure garantie de compétence
du fait de la distinction des fonctions d’ordonnateurs et de comptable. Si ce principe connaît
un champ d’application très vaste, dans certaines hypothèses, il se trouve écarté, cas des
dépenses présentant un caractère mécanique (traitement des fonctionnaires, dépenses et
factures sans ordonnancement, exemple : électricité, téléphone).
2. Fonctions et resposabilités des ordonnateurs :
Vers un nouveau cadre juridique définissant clairement les responsabilités des
ordonnateurs la loi n° 61-99 du 3 avril 2002.
Ce nouveau cadre consiste à22 :
Instituer un cadre juridique définissant clairement les responsabilités
respectives des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics ;
Déterminer les droits des ordonnateurs et des comptables publics lorsque
leur responsabilité est mise en cause, en leur offrant notamment la possibilité d’en atténuer
les effets (décharge et remise gracieuse), chaque fois que cela est justifié.
En vertu de l’article 3 de la loi, chaque ordonnateur contrôleur ou comptable public
est responsable des actes qu’il a pu exécuter depuis la date de sa nomination jusqu’à celle de
cessation de ses fonctions.
22 Loi 61-99, op.cité
21
S’agissant des ordonnateurs (ordonnateurs de droit, l’ordonnateur désigné,
l’ordonnateur délégué, le sous-ordonnateur et leurs suppléants) ils sont personnellement
responsables de :
Respect des règles d’engagement, de liquidation et l’ordonnancement des dépenses
publiques ;
Respect de la règlementation relative aux marchés publics ;
Respect de la législation et de la règlementation relative à la gestion du personnel ;
Ordres de réquisition dont ils ont fait usage en matière de paiement des dépenses
publiques en vertu de la règlementation en vigueur ;
Respect des règles relatives à la constatation, à la liquidation et à l’ordonnancement
des créances publiques ;
Recouvrement des créances publiques dont ils ont éventuellement la charge en vertu
de la législation en vigueur ;
Respect des règles de gestion du patrimoine de l’organisme public dont ils sont
ordonnateurs.
3. Fonctions et responsabilités des comptables :
1.4. La fonction du comptable :
L’exécution des dépenses publiques nécessite l’implantation des comptables sur tous
les points du territoire national et même à l’étranger.
Les comptables publics assurent la direction et la responsabilité des postes
comptables. Ils sont classés en plusieurs catégories correspondant à des spécialisations dans
différents natures d’opérations financières. On distingue à ce titre.
Depuis la création du service en 1916 et à l’instar du modèle français, le Trésorerie
général, est à la tête de la hiérarchie du trésor. A ce titre il commande et dirige tous les
services placés sous ses ordres. L’article 66 du DR du 21/04/1967 lui reconnaït
expressément la qualité du comptable supérieur du royaume. Il est donc le comptable
principal du budget de l’Etat. C’est-à-dire il est chargé de centraliser toutes les opérations
résultant de l’exécution des lois de finance et de présenter son compte de gestion au juge des
comptes.
Ce comptes aditionne toutes les écritures proposer au T.G. et celles des receveurs des
finances, le résultat ainsi obtenu permet de faire fonctionner le compte général du royaume
22
qui servira de base à l’élaboration du projet de loi de règlement qui permettra au parlement
de s’assurer de la bonne exécution de la loi des finances qu’il a votée.
Selon l’article 41 de la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières « est
comptable de fait toute personne qui effectue sans y être habilité par l’autorité compétente,
des opérations de recettes, de dépenses, de détentions et de maniement de fonds ou de
valeurs appartenant à l’un des organismes publics soumis aux contrôles de la cour, ou qui,
sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou
valeurs n’appartenant pas aux dits organismes, mais que les comptables publics sont
exclusivement chargés d’exécution en vertu des lois et règlements en vigueur »23.
1.5. La responsabilité du comptable :
Les comptables publics des établissements publics sont, sauf réquisition
régulièrement prise par l’ordonnateur, personnellement et pécuniairement responsable de :
La conservation des fonds et valeurs dont ils ont la garde ;
La position des comptes externes de disponibilité qu’ils surveillent ou dont ils
ordonnent les mouvements ;
L’encaissement régulier de la dépense portant sur la justification du service fait,
l’exactitude des calculs de liquidation, l’existence du visa préalable d’engagement, le respect
des règles de prescription et de déchéance et le caractère libératoire du règlement ;
Paiement qu’ils effectuent ;
Ils ont en outre la responsabilité de la vérification de :
La qualité de l’ordonnateur, de son délégué ;
La disponibilité des crédits ;
L’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent ;
La production des pièces justificatives qu’ils sont tenus d’exiger avant le paiement de
dépenses en application de la règlementation en vigueur.
Il est prévu même que les agents comptables des établissements publics soumis au
contrôle financier de l’Etat sont personnellement et pécuniairement responsables des
contrôles prévus par la règlementation en vigueur en vue s’assurer :
23 Loi 62-99, op.cit.
23
De la présentation des pièces justificatives régulières établissant la réalité des droits
du créancier et du service fait ;
Du paiement au véritable créancier ;
Du visa préalable du contrôleur financier lorsque ce visa est requis ;
Du recouvrement des recettes lorsque le dit recouvrement leur est confié en vertu de
la réglementation en vigueur.
Ils sont en outre tenus de s’assurer de la production d’une réquisition régulière établie
par la direction de l’établissement public.
En somme, la shéma ci-après illustre le processus d’exécution et du contrôle des
dépenses publiques24 :
24 Mohammed Marakat, les finances publiques, édition 2010
24
Section2 : Le système du contrôle financier de la dépense
S’agissant du contrôle interne, comme système global du contrôle qui s’exerce au sein
de l’administration, visant à assurer une bonne application de la réglementation et des
procédures en matière financière par opposition au contrôle externe qui se réfère à une
mission assurée par des institutions extérieures à l’exécution, en l’occurrence le parlemant et
la cour des comptes25.
Paragraphe 1 : Le contrôle interne
1. Le cadre juridique du contrôle financier :
Le contrôle financier a été introduit au Maroc pour la première fois par le décret du 16
avril 1917. Les dispositions de ce décret ont été reprises par un dahir du 9 juin 1917. C'est le
seul organisme de contrôle où la puissance coloniale s'est empressée de créer au Maroc alors
que les autres corps ont été assurés par les organes de contrôle métropolitains. Cependant,
ce contrôle depuis sa création et jusqu'en 1920, n'a pas fonctionné pour diverses raisons,
notamment l'état de guerre qui opposait la résistance marocaine à la puissance coloniale.
C'est ainsi qu'intervient le dahir du 20 décembre 1921 qui consacre officiellement le
contrôle des engagements de dépenses (CED) sur insistance de la Cour des Comptes
française.
Le texte de 1921 a été réformé par le dahir du 5 septembre 1959, puis par celui du 21
février 1969 et enfin par le décret du 30 décembre 1975 qui est actuellement en vigueur.
En 2001, un nouveau décret qui complète et modifie celui de 1975 a été mis en
vigueur en vue de le moderniser et de lui permettre de répondre aux préoccupations des
pouvoirs publics.
L’évaluation des performances dans le secteur public est un modèle qui tend à s’ériger
en standard dans les pays industrialisés. Nombreux d’entre eux s’y sont engagés depuis
plusieurs années. En adoptant la loi n°69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les
établissemnts publiques et autres organismes, le Maroc entend rejoindre ce mouvement.
Cette loi constitue l’aboutissement d’une série de tentatives visant à modifier le dahir n° 1-
59-271 du 14 avril 1960 organisant le contrôle financier de l’Etat sur EP.
25 Benbrik Abdelali, Inspecteur général des finances, le contrôle interne, Revue AL-MALIYA, avril 2001, 26, p.31.
25
La loi n° 69-00 assoit le dispositif juridique nécessaire à un contrôle axé sur la
performance. Pour autant, aussi nécessaire soit-il, ce dispositif reste insuffisant, s’il n’est pas
accompagné d’une modernisation plus soutenue de l’administration.
C’est en 2004 que la loi est entrée en vigueur en se basant sur la généralisation et la
modulation du contrôle ainsi que la clarification des pouvoirs des dirigeants et des
contrôleurs. Ce contrôle financier s’inscrit avec les autres organes de contrôle interne et
externe des établissements publics, dans une dynamique d’équilibre des pouvoirs sans pour
autant empiéter sur les prérogatives des organes d’orientation et de gestion.
Avant de traiter des modalités d’exercice du nouveau type de contrôle ainsi que de ses
répercussions sur les établissements publics, il est opportun de présenter la notion du
contrôle des EP, ainsi que la réforme de ce contrôle financier telle que prévue par la
législation en vigueur.
2. La forme et la structure du contrôle financier :
Les missions du contrôle sont multiples. Il s’agit d’assurer le suivi régulier de la
gestion, d’apprécier sa qualité (contrôle de performance), de veiller à la régularité des
opérations économiques et financières, et d’ouvrer à l’amélioration des systèmes
d’information et de gestion des établissements contrôlés26 .
Les vertus de cette réforme résident dans la généralisation du contrôle, la modulation
et la pertinence du contrôle et la dynamisation et la clarification des pouvoirs au sein de
l’établissement. La réforme s’inspire fortement des principes régissant¨ le gouvernement
d’entreprise¨ (corporate gouvernance).
Le contrôle financier de l’Etat est assuré par trois nouveaux organes :
Le contrôleur de l’Etat : il assure le contrôle préalable ou le contrôle
d’accompagnement dans le cadre de certains actes définis par le ministre chargé des
finances.
Le trésorier payeur : il est nommé auprès des établissements publics soumis au
contrôle préalable. Il vérifie la régularité des dépenses. Il peut être habilité à contrôler les
recettes.
Or, dans quelle mesure ce nouveau dispositif de contrôle, d’ailleurs pertinent,
permet-il de limiter les dysfonctionnements structurels que marquent aujourd’hui la
gestion des EP au Maroc (phénomènes bureaucratiques, laxisme, gaspillage…) et
assurer une bonne gouvernance globale au sein de ces organismes ?
26 Loi n°69-00 du 11 novembre 2003 sur le contrôle financier de l’Etat sur les entrprises publiques et autres organismes, B.O. n°5170 du 18 décembre 2003.
26
En vertu de la loi n°69-00 que le contrôle financier sur les établissements publics vise
à instaurer un système de contrôle novateur et moderne qui tranche avec le système de
contrôle traditionnel de régularité. Ce contrôle de conformité devrait être plus efficace, en
outre il doit contribuer à la réalisation des objectifs tracés aux et par les établissements
publics ainsi qu’une gestion rationnelle, l’optimisation de l’utilisation des ressources,
l’évaluation des résultats et des performances et de la prévention contre les risques.
Le contrôle financier doit privilégier la conformité, la performance et la prévention
des risques ainsi que la dynamisation de la gestion et du système de gouvernance des
établissements publics, permettant à ces derniers d’agir en tant qu’acteurs économiques et
sociales dans un cadre transparent et responsabilisant. Cette gouvernance efficace des EP est
recherchée par la mise en place effective d’un système d’information, de gestion et de
contrôle interne comportant : un statut du personnel, un organigramme, un manuel des
procédures, un règlement des marché, une comptabilité permettant l’établissement d’état de
synthèse réguliers, sincères et certifiés par un ou plusieurs auditeurs externes habilités à
exercer la profession de commissaire aux comptes ainsi qu’un plan pluriannuel27.
Ces objectifs sont tracés par l’établissement de chartes, de manuels des normes et
diligences et de guide visant la normalisation et l’harmonisation des contrôles à effectuer par
les agents de contrôle.
Aussi, la loi 69-00 a introduit de nouveaux modes opératoires tels que le comité
d’audit issu de l’organe de gouvernance des EP, a également consacré la contractualisation
des relations entre l’E et les EP pour favoriser une meilleur visibilité, une transparence et une
responsabilité accrues auprès des différents acteurs concernés.
Le contrôle financier de l’E sur les EP gagnerait en efficacité avec :
Le renforcement et l’amélioration de la gouvernance.
La segmentation des EP du point de vue de leur positionnement et leur besoin en
termes de contrôle.
L’organisation des réunions avec les dirigeant des EP pour faire le point sur leur
performance et proposer des axes d’administration de la gestion notamment la perspective
de généralisation du dispositif du contrôle et mesurer son efficacité au regard des enjeux
stratégiques des EP, de leur mode de gouvernance et de la nécessité de renforcer leurs
performances opérationnelles.
27 Loi 69-00, op. Cit.
27
2.1. Le contrôle financier préalable et le contrôle
d’accompagnement :
Le contrôle préalable (contrôle de régularité), réservé aux établissements publics,
tout en restant un contrôle à priori a connu des changements importants, notamment
l’instauration de l’obligation de la publication des comptes des EEP, l’élargissement de
l’obligation de communication de l’information, l’obligation du Contrôleur d’État de donner
son avis sur toute opération de gestion et de produire un rapport annuel.
Le contrôle d’accompagnement (contrôle de performance), réservé à certains
établissements publics dotés d’instruments de gestion et de contrôle interne fiable, et aux
sociétés d’État à participation directe, est l’élément novateur de la réforme28.
Le contrôle financier préalable, que subissent les AREF, est un contrôle visant la
régularité budgétaire des dépenses publiques et d’information des conditions d’exécution du
budget et d’assistance à la gestion des deniers publics.
Des réformes révolutionnaires ont été entamées en la matière. Ces réformes
s’inscrivent dans une démarche stratégique marquée par la fixation des objectifs et cibles,
modernisation des structures, simplification des procédures, transparence, intégration et
pilotage.
2.2. La structure du contrôle financier :
Cette instance de contrôle est réformée par le décret du 31 décembre 2001 dans le
cadre de la modernisation et l’amélioration des prestations de l’administration par les
mesures suivantes :
Assouplissement et rationalisation de la dépense.
Responsabilisation des ordonnateurs.
Moralisations des relations entre l’administration et ses partenaires.
Adaptation du CED aux nouvelles réformes législatives et réglementaire (LOF,
juridictions financières, responsabilité des ordonnateurs et des comptables).
Redéfinition des conditions de nomination et d’affectation des contrôleurs
Précision des attributions en matière de la centralisation de la comptabilité des
crédits, des effectifs budgétaires et des engagements de dépense
Précision des attributions du première ministre en cas de refus de visa prononcé par
les instances de contrôle.
28 Etude d’évaluation de la gestion de finances publiques, groupe de travail national du Ministère des Finances et de la Privatisation au Maroc et de la Banque mondiale, Mars 2007
28
Le CED est venu pour répondre à des impératifs d’ordre pratique en allégeant le
contrôle préalable et éviter la navette des dossiers de propositions d’engagement :
A- Le visa avec observation :
L’article 4 du décret 2001 stipule que le CED intervient préalablement à tout
engagement29 :
Par un visa donné sur la proposition d’engagement de dépenses
Par un visa avec observation, porté sur la proposition d’engagement de dépenses,
sans que ce visa soit suspensif de paiement selon d’article 11, ces observations « sont
formulées de manière précise ». l’ordonnateur responsable est tenu de les satisfaire.
Par l’apposition d’une mention de certification dans les conditions prévus à l’article 5
( dépenses payées sans ordonnancement préalable).
Ou par un refus de visa motivé par les instances de contrôle.
Si l’ordonnateur maintient la proposition d’engagement, le ministre de tutelle saisit le
contrôleur général pour information ou confirmation dudit refus.
Si le contrôleur général infirme le refus du visa, il prescrit au contrôleur de viser la
proposition, s’il le confirme, le ministre concerné peut solliciter l’intervention du première
ministre.
Si le refus du visa est motivé par l’indisponibilité des crédits ou de postes budgétaires
ou non-respect des dispositions législatives, le première ministre peut par décision, passer
outre à ce refus de visa tout en consultant au préalable suivant le cas :
La commission des marchés (pour contrat marché)
Une commission présidée par le secrétaire général du gouvernement et comprenant
les représentant du ministre concerné, du ministre des finances, du ministre chargé de la
fonction publique, du contrôleur général des engagements des dépenses (pour acte relatif au
personnel de l’Etat).
En vertu de l’article 5 du décret 2001, les ordonnateurs sont tenus de notifier avec
l’approbation du visa les références du CED apposé sur l’acte. L’objectif étant de garantir la
loyauté et la sécurisation du contractant.
B- L’adoption du mécanisme du visa comptable simplifié :
Pour les indemnités services au personnel et le matériel ne dépassant pas 2000 dh et
5000 dh respectivement, le contrôleur d’Etat vérifie seulement la disponibilité de crédit et
29 Décret 2001
29
l’imputation budgétaire et octroie le visa dans deux jours. Cette mesure consiste à alléger le
contrôle préalable des dépenses publiques.
C- L’extension du mécanisme du visa collectif :
Concerne les actes de dépenses permanentes (décision de recrutement de personnel,
contrat de bail, contrat d’entretien de matériel et mobilier, contrat d’abonnement aux
journaux et revues…) crées au moyen d’actes visés auparavant par le CE et ne sont pas
limités du durée, sont présenté au CE au début de l’année budgétaire sous forme d’état
récapitulatif d’engagement des actes en cours de validité pour un visa collectif.
D- La refonte de la tenue de la comptabilité des engagements de
dépenses :
Ces dispositions permettant de mieux informer le ministre des finances sur les
conditions d’exécution du budget :
La tenue au niveau des CCED d’une comptabilité des effectifs budgétaires et d’une
double comptabilité aussi bien des crédits gérés par les ordonnateurs que les sous-
ordonnateurs.
La tenue de la comptabilité des engagements de dépenses au niveau des CPED.
La comptabilité des effectifs budgétaires des personnels de l’Etat dont ils assurent le
contrôle interne et le suivi.
3. Le rapprochement entre la TGR et le CED :
Le rapprochement fonctionnel et organisationnel entre la TGR et le CED engagé en
2006 a impulsé une nouvelle dynamique de contrôle. Ce rapprochement consiste à regrouper
les contrôles de régularités et de validité dans un seul pôle de compétence du contrôle
d’exécution des dépenses de l’Etat.
Ainsi, pour remédier aux dysfonctionnements du système du contrôle financier, les
axes de réforme sont fondés sur trois postulats et piliers 30 :
Regroupement des structures chargées du contrôle.
Introduction du contrôle modulé de la dépense et développement des capacités de
gestion des ordonnateurs.
Prérequis de la transition permettant d’évoluer progressivement vers le système
cible.
Cette réforme doit passer par des mesures d’accompagnement :
30 « Contenu et modalités de mise en œuvre du chantier intégration TGR-CED et évolution du contrôle », réforme du contrôle de la dépense publique, revue Al Malya spécial n°3, février 2007, ministère des finances, P.18.
30
Le transfert de compétences aux ordonnateurs en matière de contrôle interne et de
revalorisation de leur fonction et responsabilité financière et budgétaire.
La substitution progressive du contrôle hiérarchisé de la dépense au contrôle
exhaustif et systématique de l’engagement, au fur et à mesure du développement de la
capacité de gestion des ordonnateurs.
La réalisation, par la logique de certification de l’IGF, d’audit régulier du niveau de
maturité de gestion des ordonnateurs.
La généralisation du contrôle à postériori à confier à l’IGF.
La mise en œuvre de l’évaluation de la performance des services gestionnaires.
4. Les acteurs du contôle interne:
4.1. Le contrôle de la direction des établissements publics et de
privatisation :
En application de l’article 33 de la loi organique n° 7-98 relative à la Loi de Finances,
promulguée par le dahir n° 1- 98-138 du 7 Chaabane 1419 (26 novembre 1998) telle qu’elle
a été modifiée et complétée, la DEPP a élaboré le premier rapport sur le secteur des EEP qui a
accompagné le projet de loi de finances pour l’année budgétaire 2007.
A- Dispositif juridique de la DEPP :
Le cadre d’intervention de la DEPP est régi par les textes législatifs et réglementaires
suivants :
Organisation et attributions :
- Décret n° 2-03-04 du 2 juin 2003 modifiant et complétant le décret n° 2-78-539 du
22 novembre 1978 relatif aux attributions et à l'organisation du ministère des finances.
Contrôle Financier de l'Etat sur les entreprises publiques et autres
organismes :
- Loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les entreprises publiques et
autres organismes, promulguée par le Dahir n° 1-03-195 du 11 novembre 2003 ;
- Décret n° 2-02-121 du 19 décembre 2003 relatif aux Contrôleurs d’Etat,
Commissaires du Gouvernement et Trésoriers Payeurs auprès des entreprises publiques et
autres organismes.
Gestion déléguée des services publics :
- Loi n° 54-05 relative à la gestion déléguée des services publics, promulguée par le
Dahir n° 1-06-15 du 14 février 2006.
31
Normalisation Comptable :
- Loi n° 38-05 relative aux comptes consolidés des établissements et entreprises
publics, promulguée par le Dahir n° 1-06- 11 du 14 février 2006 ;
- Décret n° 2-88-19 du 16 novembre 1989 instituant le Conseil National de la
Comptabilité.
B- Missions de la DEPP :
La mission de base de la DEPP est d’exercer le contrôle financier de l’Etat sur les
Etablissements et Entreprises Publics (EEP) en application des dispositions de la loi n° 69-00
précitée.
Cependant, d’autres missions aussi importantes ont été confiées, par voie
réglementaire, à cette Direction et qui ont abouti à l’élargissement de son champ
d’intervention, qui couvre désormais un large éventail d’actions en rapport direct ou indirect
avec le secteur des EEP.
Les pôles de compétence de la DEPP se résument dans les fonctions essentielles
suivantes :
Exercice du contrôle financier;
Surveillance du portefeuille public;
Mise en œuvre du programme de privatisation des entreprises publiques;
Suivi des opérations de transfert réalisées ;
Accompagnement des opérations de gestion déléguée et de partenariat
Public/Privé;
Pilotage des audits externes des EEP;
Participation aux actions de réformes sectorielles et de restructuration des
EEP;
Normalisation Comptable.
Les structures opérationnelles de la DEPP sont chargées de l’examen, de l’approbation
et du visa de certains actes de gestion des EP, étant précisé que ces structures sont fortement
impliquées, directement ou indirectement, dans le traitement d’autres dossiers dont le
pilotage est assuré par les structures fonctionnelles.
Parmi les actes spécifiques concernant les structures opérationnelles, il y a lieu
de citer :
L'examen et l’approbation des budgets des EP ;
Le visa des marchés conclus par les EP ;
Le visa de divers actes se rapportant, notamment, à la gestion du personnel.
32
4.2. Le contrôle hiérarchique :
C’est un contrôle opéré à tous les niveaux de la hiérarchie sur les fonctionnaires
subordonnés en vue d’évaluer la qualité de leur gestion et de leur tâche ainsi que leur
performance.
En matière comptable par exemple, le contrôle hiérarchique se présente sous trois
aspects :
les arrêtés de caisse, soit en cours ou en fin d’année ;
le contrôle sur pièces ;
le contrôle sur place ;
Le contrôle de performance.
4.3. Le contrôle des comptables sur les ordonnateurs :
L’exécution budgétaire est dominée par le souci du contrôle ; d’où la nécessité
d’effectuer les opérations financières et techniques selon des règles homogènes de forme et
de fond31.Ce contrôle s’opère aussi bien en matière de recette qu’en matière de dépenses.
L’article 10 du DR du 21/4/1967 dispose que les comptables assignataires sont tenus
d’exercer le contrôle de la régularité de la perception et de l’imputation ainsi que la
vérification des pièces justificatives. En matière de dépenses, les comptables assignataires
sont tenue en vertu de l’article 11 d’exercer le contrôle de la validité.
Lorsqu’à l’occasion de son contrôle, le comptable assignataire constate une omission
ou une erreur matérielle dans les pièces produites ou lorsque ces pièces sont irrégulières, il
suspend le paiement et en informe l’ordonnateur.
Il est possible que l’ordonnateur qui ordonne la dépense, passe outre le refus du
comptable. Mais pour ce faire l’ordonnateur doit produire une réquisition libérant le
comptable de toute responsabilité.
Or, le comptable assignataire doit refuser de déférer aux ordres de réquisition lorsque
la suspension de paiement est motivée par :
l’absence ou l’indisponibilité ou l’insuffisance des crédits ;
le défaut de caractère libératoire du règlement ;
l’absence du visa d’une ordonnance ou d’un mandat par le contrôleur d’Etat.
31 Jacques Magnet, « Eléments de comptabilité publique », LGDJ, 1991.
33
En cas de refus de la réquisition, le comptable rend immédiatement compte au
ministre finances.
Dans ces différents cas, seul le Premier ministre peut décider d’effectuer le paiement
en statuant par décret après avis du ministre des finances.
4.4. Le contrôle des inspections :
Les inspections comme leur nom l’indique sont des corps spéciaux d’inspection qui
dépendent directement de leurs ministères. On distingue trois types d’inspections :
-l’inspection générale des finances (IGF) ;
-les inspections générales des ministres (IGM) ;
-l’inspection générale de l’administration territoriale (IGAT).
A- L’inspection générale des finances :
L’Inspection générale des finances est un corps supérieur d’inspection créé par le
Dahir n° 1.59.269 du 14 avril 1960 qui fixe de manière précise ses attributions, missions et
prérogatives. Ce corps supérieur d’inspection qui dépend directement du ministère des
finances est composé d’inspecteurs des finances. Il est calqué sur le modèle français de 1816.
L’IGF dispose de pouvoirs d’investigation extrêmement larges. Les inspecteurs des
finances sont placés sous l’autorité d’un inspecteur général qui relève directement du
ministre. A cet effet, l’I.G.F a pouvoir pour :
Effectuer les vérifications des services de caisse et de comptabilité des comptables
publics ;
Contrôler la gestion des comptables publics et, de façon générale les Organes de
contrôle et leur rôle dans la lutte contre la corruption.
En plus des missions qui lui sont dévolues en vertu du dahir portant sa création, l.’IGF
se charge de :
Auditer et émettre une opinion sur la légalité et la sincérité des comptes des projets
financés par les Gouvernements étrangers ou par des organismes financiers internationaux
ou régionaux dans le cadre de la coopération bilatérale ou multilatérale:
Auditer et certifier les capacités des ordonnateurs conformément aux dispositions
du décret n° 02.70.1235 en date du 4 novembre 2008 relatif au contrôle des dépenses de
l’Etat, qui vise à alléger le contrôle à priori et à renforcer le contrôle à posteriori, et ce pour
passer d’un système de contrôle de la légalité et la conformité à un système de contrôle et
d’audit des performances des organes gestionnaires ;
Auditer les actions réalisées dans le cadre de l’Initiative Nationale de Développement
Humain en partenariat avec l’Inspection générale de l’administration territoriale, et ce en
34
vertu des dispositions de l’article 13 du décret n°02. 05. 1017, en date du 19 juin 2005
relative aux modalités d’exécution des dépenses du compte spécial de l’INDH ;
Auditer la performance des organes de gestion dans le cadre de la nouvelle approche
de gestion du budget, basée sur la globalisation financières, la déconcentration, la
contractualisation et le partenariat ;
Faire des investigations en fonction des doléances que l’IGF reçoit ;
Faire des études financières, évaluer les programmes et les politiques publiques
pour confirmer l’atteinte des objectifs tracés à priori et les comparer aux résultats réalisés.
L’Inspection Générale des Finances intervient selon un programme de travail annuel
approuvé par le ministre de l’Economie et des Finances et selon une approche basée sur les
risques potentiels.
Lors de l’audit et du contrôle de gestion, auquel sont soumis les services mentionnés
ci-dessus, les inspecteurs s’assurent de la légalité et la sincérité des opérations incluses dans
leurs comptes, ainsi que la réalisation effective des services fournis, les fournitures livrées et
les travaux effectués. Les inspecteurs évaluent les résultats atteints en comparaison avec les
objectifs tracés et les moyens utilisés et s’assurent que le contrôle interne, les systèmes
d’information et les procédures appliquées garantissent, au sein de l’organisme, une gestion
optimale des ressources, et de leurs utilisations ainsi que la protection de son patrimoine.
Les inspecteurs finalisent leurs rapports, après l’épuisement par les services soumis à
l’inspection de la procédure du droit de réponse durant 15 jours suivant la réception du
rapport. Selon la nature et la gravité des observations contenues dans les rapports, ceux-ci
sont adressés au:
- Ministre en question, le service soumis à l’inspection et aux parties dans le cas d’un
dysfonctionnement de gestion.
- La Cour des comptes pour tout ce qui concerne la discipline budgétaire et financière.
- Les organes judiciaires lorsqu’il s’agit de dysfonctionnements graves nécessitant le
déclenchement d’un procès.
Il est à noter que le rôle de l’Inspection générale des finances n’est pas uniquement
répressif, mais également préventif, à travers les recommandations que les inspecteurs
introduisent dans leurs rapports pour améliorer la gestion, réduire les risques et renforcer le
contrôle interne ainsi que le rôle du renforcement des capacités de gestion par l’organisation
régulière d’ateliers de formation.
Cependant, faut t- il souligner que le renforcement des capacités techniques et
professionnelles des inspecteurs n’est pas suffisant sans une restructuration institutionnelle
et stratégique de l’IGF dans sa globalité. Cette restructuration est tributaire de la réalisation
d’un ensemble de conditions qui seront déclinées comme suit :
35
Repenser la réforme du dahir du 14 avril 1960 portant sur l’IGF qui devient inadapté
à l’évolution de la gouvernance ;
Assurer une institutionnalisation plus élevée de ce corps à travers la définition de
nouvelles compétences et de mission lui permettant d’assurer pleinement son indépendance
et son efficacité (dispositions statutaires concernant ses membres) ;
Renforcer les moyens humains et matériels de l’IGF ;
Définir une stratégie claire de contrôle et d’évaluation ;
Développer la coordination et la coopération avec d’autres corps de contrôle
(juridictions financières, IGAT, etc.) ;
Diffuser une culture de reddition de comptes, de transparence et de performance
permettant d’assurer une effectivité du contrôle et de chargement de mentalité chez les
acteurs et les gestionnaires.
Cette remarque est valable pour toutes les instances de contrôle.
B- Les inspections générales des ministères :
Les inspections générales des ministères sont considérées Parmi les mécanismes de
contrôle et de suivi les plus importants dans l’administration publique. Etant donné ce rôle
vital, leurs attributions ont été révisées pour les doter des moyens nécessaires à
l’accomplissement des missions qui leur incombent, notamment en matière de la diffusion
d’une nouvelle culture de reddition des comptes basée sur la transparence et la bonne
gouvernance. Cette révision a concerné également l’établissements de bases claires pour la
mission d’inspection, englobant des tâches de contrôle, d’audit, d’évaluation des résultat
ainsi que la coordination, le suivi et la communication avec l’institution de Médiateur, la
collaboration avec la Cour des comptes, l’inspection générale des finances et l’instance
centrale de prévention de la corruption.
L’IGM émane également de l’administration, ces inspections générales des ministères
sont de création récente. En effet, l’IGM dépend directement du ministère, elle lui incombe
d’informer le ministre sur le fonctionnement des services. Celui-ci peut la charger dans le
cadre d’une décision, d’une série de mission (audit interne des marchés, opérations
d’inspection, d’investigation ou d’études).
Pour constituer un instrument efficace de l’instauration du contrôle interne au sein de
l’administration publique, ce corps a besoin d’une véritable restructuration juridique,
institutionnelle éthique et humaine (formation, élaboration de manuel de contrôle et
d’évaluation continue du risque, communication).
36
Paragraphe 2 : Le contrôle externe
1. Les juridictions financières:
La première décennie du XXIe siècle s’est caractérisée par l’engagement du Royaume
du Maroc dans une série de chantier visant à réformer le système de gestion publique. Au
milieu de cette dynamique réformatrice qui a concerné divers domaines : financiers,
économiques et institutionnels, le contrôle Supérieur des finances publiques a mérité un
intérêt particulier à l’instar de ce qui se passe dans les Etats modernes.
Cet intérêt s’est manifesté dans la constitution de 1996 qui a promu la Cour des
comptes au rang d’institution constitutionnelle, en plus de la création des Cours régionales
des comptes. Cependant, ces juridictions n’arrivent pas à maitriser leur tâche de contrôle et
d’évaluation, faute de stratégie et de moyens humains et matériels suffisants32.
Pour concrétiser ces dispositions constitutionnelles, la loi 62.99 relative au code des
juridictions financières a été promulguée (Cour des comptes et cours régionales des
comptes).
Elle constitue un tournant décisif dans la consolidation des fondements de la bonne
gouvernance et de la transparence dans la gestion des affaires publiques. Les innovations les
plus importantes du code des juridictions financières concernent les aspects suivants:
Renforcer les attributions de la Cour des comptes et des cours régionales des
comptes ;
instaurer les mécanismes d’un contrôle intégré des organismes publics;
Renforcer l’indépendance des juridictions financières vis à vis du législatif, de
l’exécutif et du judiciaire, tant au niveau organique que fonctionnel (la gestion, la
programmation et les pouvoirs d’enquête);
32 Mohammed Harakat, « contribution à une théorie générales du contrôle des finances publiques : Cas du Maroc, thèse pour l’obtention du doctorat d’Etat en sciences économiques, Université Mohamed 5, 1991-1992
37
Soumettre un rapport annuel à Sa Majesté le Roi sur les activités menées
par la Cour et qui fait l’objet d’une publication au bulletin officiel;
Renforcer les piliers de la politique de décentralisation par la création des
cours régionales pour contrôler les comptes des établissements publics et autres
organismes publics dans le cadre de la politique de proximité.
En vertu des dispositions du Code des Juridictions Financières et notamment ses
articles 85 et 147, la Cour des Comptes et les Cours Régionales des Comptes élaborent des
rapports portant sur le contrôle de la gestion des EP. Ce contrôle vise à:
- Apprécier la qualité de la gestion et formuler des suggestions sur les moyens,
d’en améliorer les méthodes et d’accroître l’efficacité et le rendement ;
- Vérifier la régularité et la sincérité des opérations réalisées ainsi que la réalité
des prestations fournies, des fournitures livrées et des travaux effectués ;
- Apprécier les procédures mis en place au sein de l’établissement concerné.
2. Le contrôle politique :
Le parlement constitue le lieu symbolique ou s’incarne la démocratie. Certes le
parlement marocain a connu une évolution que la plupart des observateurs considèrent
d’extrêmement positive33.
La discussion du projet de la loi de finance de l’année fournit une occasion
précieuse de contrôle pour les parlementaires qui s’étend jusqu’aux dépenses des EP.
C’est un moment politique fort certes, une telle discussion permet de s’informer sur les
intentions du gouvernement et ses réalisations durant l’exercice écoulé.
Le parlement dispose également d’autres moyens de contrôle soit au cours
d’exécution budgétaire (commission d’enquête) soit à posteriori lors du vote de la loi de
règlement.
Or, quel que soit le moment d’intervention, une telle approche de contrôle
nécessite une information critique et sélective sur la gestion financière et les politiques
ainsi que le développement d’une expertise juridique, financière et fiscale en la matière ;
d’où la nécessité pour les parlementaires de constituer auprès d’eux une banque de
données fiables et des consultants et des experts pluridisciplinaires et compétents.
Le Parlement est partie prenante dans l’instauration d’une réelle démocratie
budgétaire. Il doit remplir sa mission de contrôle de l’action du Gouvernement, de
ses organisms, notamment les EP, et ce, à la lumière des nouvelles dispositions
constitutionnelles encadrant désormais les finances publiques. Or, l’actuelle LOLF34 est
marquée d’archaîsme, est à contre courant des exigences de la GAR. Dans ce cadre, la
refonte de la LOLF propose d’associer le Parlement dès les premières étapes de
33 M.A. Benabdellah, propos introductif, « L’institution parlementaire au Maroc », REMALD, n°23, 2000, p.7. 34 Abdelkader Berrada, « La loi organique de finances du 26 novembre 1998 est-elle réellement l’aboutissement d’une réforme en profondeur du texte du 18 septembre 1972 ? La LOF de 1998 : Un marché de dupe ! », REMA n°28, 2009, p.20.
38
préparation du Projet de Loi de Finances, le passage de la logique des moyens à celle des
resultants, le renforcement des pouvoirs de contrôle du parlement.
Bref, le shéma ci-dessous illustre le système du contrôle des dépenses publiques35:
35 Mohammed Marakat, les finances publiques, édition 2010
39
Chapitre2: Le cadre comptable et budgétaire des établissements publics
A partir de 2001, le Maroc a lancé une réforme budgétaire qui s’inscrit au cœur
d’un vaste programme de modernisation de l’administration publique. Elle vise
essentiellement à renforcer la performance de l’action publique, à améliorer la qualité des
prestations du service public et à accroître l’impact des politiques publiques sur les
populations bénéficiaires.
Cette réforme, mise en place suivant une vision globale et intégrée, a été introduite
sans apporter de modification à la législation en vigueur en adoptant une démarche
pragmatique, progressive et participative. A présent, Elle a atteint un pallier où il devient
nécessaire de la consacrer au niveau de la loi organique relative à la loi des finances afin
d’assurer sa pérennité. La réussite du déploiement de ce nouveau pallier de la réforme
dépendra largement des mesures d’accompagnement qui seront mises en place, de la
qualité de son pilotage et du degré d’engagement politique en sa faveur.
La réforme budgétaire au Maroc se veut progressive et participative. Or, sur le plan
institutionnel et juridique cette réforme se focalise strictement sur le règlement plutôt
que sur la loi. La loi étant une règle de droit, adoptée par le parlement dans l’exercice de
souveraineté nationale. Par opposition, le règlement étant une règle de droit de portée
générale édictée par une autorité administrative en dehors de la fonction législative36.
Cette autorité ne participait pas à l’exercice de la souveraineté. Ainsi, en l’absence
d’une loi organique des finances adaptée 37 en fonction de nouvelles données, une série
d’aménagements réglementaires ont été initiés par le gouvernement:
- Circulaire du premier ministre du 25 décembre 2001 relative à l’adaptation de la
programmation et de l’exécution budgétaire de l’Etat ;
- Décret n°2-01-2676 du 31 décembre 2001 modifiant et complétant le décret n° 2-
98-401 du 26 avril 1999 relatif à l’élaboration et l’exécution des lois de finances (article
17 bis) (26) ;
- Circulaire du ministre chargé des finances n° 483/E du 28 février 2002 relative
aux mesures d’application de l’article 17 bis du décret n° 2-01-2676 du 31 décembre
36 Arnaud Haquer, « la loi et le règlement », Système droit LGDJ, 2007, p. 10.
37 Abdelkader Berrada, « la loi organique de finances du 26 novembre 1998 est elle réellement l’aboutissement d’une
réforme en profondeur du texte du 18 septembre 1972 la LOF de 1998 : un marché de dupe ! », in Actes du 10e
colloque international sur : « la constitution financière, gouvernance et nouvelle gestion publique », Marrakech 23-24
janvier 2009, REMA n° 28/2009.
40
2001 modifiant et complétant le décret n° 2-98-401 du 26 avril 1999 relatif à
l’élaboration et l’exécution des lois de finances ;
- Circulaire du premier ministre n° 3/2007 du 27/06/2003 relative au partenariat
entre l’Etat et les associations ;
- Circulaire du premier ministre n° 3/2007 sur le cadre des dépenses à moyen
terme ;
- Circulaire du premier ministre n° 3/2007 sur l’approche genre ;
- Les arrêtés du ministère de l’Economie et des finances sur la globalisation.
Dans ce chapitre nous procèderons à une étude de la réforme du cadre budgétaire
et comptable (section 1), puis à l’adaptation du cadre budgétaire et comptable à la
nouvelle approche du contrôle (section 2).
Section 1 : La réforme du cadre budgétaire et
comptable des EP
Le Maroc a lancé depuis plusieurs années un vaste programme de réforme de la
gouvernance financière et la gestion publique avec une nette accélération du rythme de sa
mise en œuvre depuis 2002 et ce afin de renforcer la coordination et l’intégration des
différentes politiques publiques adoptées en vue de « créer les conditions d’une
croissance forte et durable, d’emplois et de richesses et à même de conforter la cohésion
de la société marocaine, à travers une répartition équitable des fruits de la croissance
axée sur le développement humain, la lutte contre la pauvreté et le développement
régional »38.
Les chantiers des réformes budgétaires initiées par le gouvernement sont
multiples et intimement liés. Ils convergent vers les mêmes buts: développer la gestion
axée sur les résultats et assurer la transparence.
Paragraphe 1 : Les axes de la réforme
1. La réforme budgétaire globale et intégrée :
La réforme budgétaire au Maroc est mise en place selon une vision globale et
intégrée qui couvre l’ensemble des intervenants dans le processus de la dépense :
direction du budget, services de contrôle de la dépense, Inspection Générale des Finances,
services centraux et déconcentrés des départements ministériels. Elle s’articule autour
38Ministère des finances et de la privatisation, Direction du budget, Cadre des dépenses à Moyen terme : Guide
méthodologique, 2007.
41
des axes suivants39 :
1.1. La programmation budgétaire pluriannuelle :
La mise en place d’un cadre de dépense à moyen terme (CDMT) permet de faciliter
la gestion des conflits entre les politiques et les réalitées budgétaires. Le CDMT permet
d’accroitre la prévisibilité des flux des ressources et de clarifier les décisions du
financement40.
Subséquement, la mise en œuvre d'un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT)
triennal et glissant tend à renforcer la cohérence des politiques sectorielles avec les
objectifs de soutenabilité du cadre macro-économique, favoriser les arbitrages
intersectoriels et partant assurer l’efficacité de l'allocation des ressources budgétaires.
Le CDMT peut être défini comme un instrument de programmation triennal
glissant permettant de placer, à titre indicatif, le budget dans une perspective
pluriannuelle, d’une durée de trois (3) ans « n’ayant vocation à se substituer, souligne le
circulaire du premier ministre, ni au plan de développement économique et social ni à la
loi de finances annuelle, le CDMT vise à établir un lien entre les objectifs stratégiques
arrêtés par le gouvernement et le budget de l’année »41.
Les CDMT sectoriels préparés par les différents départements ministériels sur la
base de la situation prévisionnelle des charges et ressources du Trésor donnée par le
Tableau des Opérations Financières du Trésor (TOFT) élaboré par le ministère chargé des
finances sont consolidés en un CDMT global et qui établit des projections des différentes
dépenses du budget de l’Etat sur une période de trois ans.
Un tel cadre de dépense ne peut qu’assurer le financement des établissements
publics subventionnés par l’Etat, en l’occurnce les AREF. Ce qui donnera plus de faisabilité
et d’efficience aux programmes prévisionnels pluriannuels des EP.
1.2. La globalisation des crédits :
C’est un dispositif permettant l’octroi d’une plus grande autonomie aux
gestionnaires, dans l’utilisation de leurs dotations budgétaires, en contrepartie de la
réalisation de leur engagement et à atteindre des objectifs prédéfinis, mesurés par des
indicateurs de performance et à rendre compte des progrès réalisés au regard des
moyens utilisés. En effet, en vertu de l’article 17 bis du décret n° 2-01-2676 du 31
décembre 2001 modifiant et complétant le décret relatif à l'élaboration et à l'exécution
des lois de finances du 26 avril 1999, les ordonnateurs et leurs sous-ordonnateurs
peuvent procéder à des virements entre lignes d'un même paragraphe à l'intérieur des
chapitres du budget général, des budgets des services de l'Etat gérés de manière
39 Discours du ministre des finances et de la privatisation lors de l’ouverture du huitièmme colloque international : « Réforme budgétaire et gouvernance financière au Maghreb » TGR, Rabat, 4et 5 Mai 2008, publié in revue marocaine d’audit et de développement ( REMA) n°25-2008, p.18 et s. 40 Banque mondiale « Manuel de gestions des dépenses publiques », Washington 2000, P.55. 41 Arrêté du premier ministre
42
autonome relatifs aux dépenses de matériel et dépenses diverses et aux dépenses
d'investissement, et des comptes spéciaux du Trésor et ce, sans l'intervention préalable
du Ministère chargé des Finances, en contrepartie de leur engagement à réaliser des
objectifs prédéfinis mesurés par des indicateurs chiffrés42.
Comparaison entre l'ancien et le nouveau système43
Ancien régime Nouveau régime
-Faible utilisation des crédits
-Les deniers publics ne sont pas entièrement
dépensés
-Les besoins de la population ne sont pas
satisfaits.
-Les crédits non engagés à la fin de l’exercice
sont utilisés dans la précipitation sans lien
direct avec les besoins de la population
(consommation)
-Améliorer l’efficacité et l’efficience de
l’administration
-Rationaliser les dépenses publiques
-Renforcer la déconcentration
-Responsabiliser les gestionnaires
-Améliorer la programmation, l’exécution
et le contrôle de la dépense
-Cibler les bénéficiaires des projets
1.3. La déconcentration budgétaire :
La déconcentration budgétaire est mise en œuvre à travers la contractualisation
des relations entre les administrations centrales et leurs services déconcentrés. Ceci afin
de renforcer l’autonomie des gestionnaires locaux et les responsabiliser quant à la
réalisation des objectifs qui leur sont assignés et à la gestion des crédits qui leur sont
alloués.
En effet, la circulaire de Monsieur le Premier Ministre, du 25 décembre 2001
relative à l’adaptation de la programmation et de l’exécution du budget de l’Etat au cadre
de la déconcentration, a prévu des mesures de déconcentration financière mettant en
place un processus novateur privilégiant les engagements réciproques entre les
administrations centrales et les services déconcentrés. Les contrats objectifs/Moyens
établis entre les services centraux d’un ministère et ses services déconcentrés,
notamment les EP, fixent les moyens nécessaires à l’atteinte des objectifs sur la base du
Cadre de Dépenses à Moyen Terme et font l’objet de comptes rendus annuels de la
performance établis par les services déconcentrés pour rendre compte des performances
réalisées. Le schéma ci après illustre la déclinaison des budgets aux niveaux déconcentrés
42 En vertu du décret n°2-01-2676 du 31 décembre 2001. 43 Source : Minietère des finances et de la privatisation « Guide de la réforme budgétaire » p.39.
43
à travers la contractualisation des rapports sur la base du cadre de référence CDMT44.
1.4. La dépense publique et e-gouvernance :
Face à la mutation des finances publiques il faut s’interroger de l’évolution et des
responsabilités et des compétences des gestionnaires publics (ordonnateurs, comptables,
contrôleurs) à la lumiére des principes de l’e.gouvernance et les impératifs du
développement des techniques modernes de gestion et du contrôle financier par
informatique.
L’exigence d’une performance gestionnaire telle qu’elle est prévue dans le nouveau
cadre budgétaire de gestion axée sur les résultats (globalisation, contractualisation,
partenariat, genre, allégement du contrôle à priori, audit) nécessite le développement
d’un budget ouvert ; d’où l’importance de l’e.gouvernance et de l’application des moyens
électroniques (GID, GIRF) pour l’amélioration de la transparence45, du reporting et de la
responsabilisation des acteurs.
Ainsi, la rationalisation de certains procédés d’exécution des dépenses laisse
deviner que l’acte d’ordonnancement pourra à terme disparaitre, alors que cette phase
emblématique de la dépense publique constitue le point d’orgue des relations
44 L’expérience marocaine en matière de réforme budgétaire, Brahim ARJDAL, Chef de service de la réforme budgétaire, Direction du Budget, Ministère de l’Economie et des
Finances, Maroc.
45 Banque mondiale, « Etude d’évaluation de la gestion des systèmes de finances publiques », mars 2007, p.38.
Budget
Exercice N
Crédits délégués
Services
Centraux
Services
déconcentrés
Contractualisation
Compte
Rendu de
Performanc
e
Déclinaison
au niveau
déconcentré
Exercice N Exercice N+1 Exercice N+2
Cadre de Dépenses
à Moyen Terme
Sectoriel
Contrat
Objectifs/moyens
Triennal
44
ordonnateurs-comptables, cette phase est l’origine même du sens de l’ordonnateur46. Or,
la dématérialisation d’un acte ne signifie pas la supression du système du droit budgétaire
et financier. Il lui incombe de donner un sens à l’engagement et à l’ordonnancement qui
continueront à se manifester sous une forme plus performante.
2. La refonte du contrôle de la dépense publique :
Dans le sens de allègement progressif du contrôle a priori et le renforcement du
contrôle de la performance. L’objectif étant de remplacer progressivement le contrôle a
priori en vigueur par un contrôle d’accompagnement et a posteriori basé sur
l’appréciation des performances. Cette refonte vise à simplifier les procédures du contrôle
à priori, de réduire ses coûts et d’introduire plus de fluidité et de flexibilité dans l’exercice
du contrôle.
2.1. L’audit de performance et de la reddition des comptes :
Les ministères élaborent des situations de synthèse semestrielles des virements de
crédits effectués par eux et par les sous ordonnateurs et des rapports d’évaluation
annuels permettant de mesurer et de rendre compte des performances réalisées par les
EP sous leur tutelle. Par ailleurs, des missions d’audit de performance sont réalisées de
manière conjointe par l’Inspection Générale des Finances et les Inspections Générales des
Ministères apportant une évaluation du dispositif de contrôle interne mis en place, une
évaluation de la cohérence des programmes par rapport aux stratégies sectorielles et à
l’organisation mise en place, l’évaluation de la pertinence des objectifs découlant des
stratégies sectorielles, de la pertinence et la fiabilité des indicateurs de performance
adoptés et des résultats atteints au regard des objectifs arrêtés et des moyens mis en
œuvre.
Le schéma suivant illustre l’articulation entre les différents dispositifs de la réforme47 :
46 Stéphane Thébault, « L’ordonnateur en droit public financier », LGDJ, Paris, 2007, p.12. 47 L’expérience marocaine en matière de réforme budgétaire, Brahim ARJDAL, Chef de service de la réforme budgétaire, Direction du Budget, Ministère de l’Economie et des
Finances, Maroc.
45
Les établissements publics s’intègre dans ce cadre de dépense par l’élaboration de
leurs programmes pluriannuelles, dont la performance d’exécution est évaluée par les
acteurs du contrôle cités au dessus.
2.2. La démarche de la réforme:
Une reforme mise en oeuvre selon une démarche pragmatique, progressive et
participative48 et à législation constante.
Le dispositif budgétaire au Maroc présente de nombreux points forts, résultant de
sa longue tradition en matière de gestion des finances publiques accumulée depuis
plusieurs décennies et enrichie en permanence parallèlement aux évolutions
constitutionnelles qu’avaient connues notre pays.
Ledit dispositif budgétaire, audité périodiquement au regard des normes
internationales les plus strictes pour s’assurer de sa fiabilité et robustesse et faisant
l’objet en continue de simplification de ses procédures d’exécution et de contrôle, a
permis de contribuer à la concrétisation des efforts du renforcement de la soutenabilité
du cadre macro-économique et de viabilité de la politique budgétaire. Ces différents
48 Circulaire du premier ministre n°3/2007, op.cit.
Parlement
Budget
annuel :
objectifs/
indicateurs
CDMT
sectoriels
Ministère
de
l’Economie
e et des
Finances
CDMT
agrégé
Ministère (X)
Services
déconcentrés
Contrat
Objectifs
- Moyens
Compte
Rendu de
Performance
Projet de loi de
finances
Cadrage
budgétaire Priorités
sectorielles
Rapport
d’évaluation de
la globalisation
Rapport
audit de
performance
Circulaire
du 1er
Ministre
Cadrage macro-
économique
TOFT
macro-
économ
ique
46
acquis du système des finances publiques ont rendu crédible et pertinente la réforme du
dispositif budgétaire entamée à titre expérimental depuis plusieurs années.
Ladite réforme a été introduite sans apporter de modification à la législation en
vigueur. Les changements opérés l’ont été par voie réglementaire. L’expérience
marocaine aura, en effet, privilégié une démarche pragmatique, progressive et
participative permettant de capitaliser des acquis avant de modifier les textes
fondamentaux des finances publiques.
La dimension participative de la réforme se manifeste dans le fait que les
départements ministériels ont été impliqués dans la conception et la mise en œuvre de
ses différents instruments.
La réforme est, par ailleurs, pragmatique dans la mesure où elle s’est appuyée sur
des expériences pilotes menées au niveau des départements ministériels. La conception
de la réforme a tenu compte de la capacité de gestion des départements ministériels, des
spécificités du système budgétaire marocain et des enseignements tirés des expériences
internationales.
Enfin, le déploiement de la réforme s’est fait de manière progressive tenant
compte de la difficulté d’opérer les changements organisationnels et des modes de gestion
qu’elle implique. Les expériences réussies, sources d'échanges d'informations et du
savoir-faire mutualisés, ont été progressivement capitalisées pour le bénéfice de
l’ensemble des départements ministériels.
Notons également que les instruments de la réforme ont été introduits
successivement : la globalisation des crédits fut lancée en 2002 alors que la
programmation pluriannuelle a été introduite en 2007 et les premières missions d’audit
de performance ont été réalisées, pour leur part, en 2008.
En effet, la contractualisation entre l’Etat et ses organismes publics, notamment les
EP, constitue la traduction opérationnelle des réformes citées. De prime à bord, elle
constitue la sécurisation de l’emploi des deniers publics affectés aux EP. Elle est aussi la
référence du contrôle financier en matière d’évaluation des performances des EP.
Paragraphe 2 : Les enjeux de la contractualisation
La modernisation du cadre institutionnel et organisationnel des EP, la consolidation
de leur viabilité et de leur performance et l’amélioration de leur gouvernance, ceci constitue des
priorités eu égard aux missions qu’ils réalisent et leur rôle dans la dynamique économique et
dans la réalisation des orientations gouvernementales.
A cet égard, la contractualisation pluriannuelle des relations Etat-EP, offre un cadre
privilégié, participatif et consensuel pour l’implication de tous les acteurs dans la fixation
d’objectifs, le suivi dynamique des réalisations et la reddition des comptes dans la mesure
où elle permet à la fois d’arrêter les conditions d’implémentation, par les EP concernés,
47
des orientations et choix stratégiques de l’Etat et de les décliner en objectifs stratégiques
susceptibles de viabiliser son modèle économique, en plans d’action.
A ce titre, la contractualisation constitue un levier de modernisation de la gestion des
EP et un instrument fiable d’évaluation de leurs performances.
Par ailleurs, en rendant formels les résultats attendus, sur une durée pluriannuelle, la
contractualisation renforcera la responsabilité des managers des EP. De même et par
l’instauration des mécanismes de suivi et d’évaluation prévus dans chaque Contrat, la
contractualisation contribue à l’amélioration de la transparence des EP contractants et
au renforcement du rôle de leurs organes délibérants.
Ainsi, les Contrats définissent, pour une période pluriannuelle, les engagements
réciproques de l’Etat et de l’organisme contractant, les objectifs techniques,
économiques et financiers assignés à l’organisme et les moyens pour les atteindre
ainsi que les modalités de suivi de leur exécution.
Les Contrats permettent ainsi d’arrêter, d’un commun accord entre les parties
prenantes, l’ensemble des mesures à mettre en œuvre relatives aussi bien à la
gouvernance des EP concernés qu’à leurs programmes d’investissement et au
renforcement de leur viabilité et de leur pérennité économique et financière et sociale.
1. La contractualisation: levier de la gouvernance financière :
Le Maroc s’est inscrit, au cours de la dernière décennie, dans un processus de
modernisation du cadre juridique et institutionnel dans le dessein d’affermir la bonne
gouvernance dans la gestion de la chose publique. Cet élan réformateur s’est notamment
traduit par la consécration constitutionnelle des principes fondateurs de bonne
gouvernance et de corrélation entre responsabilité et reddition des comptes.
Il est communément admis dans la littérature dédiée que la bonne gouvernance est
basée sur quatre piliers:
L’intégrité en tant que système de valeurs encadrant la responsabilité de
sauvegarde des biens publics et garantes de leur utilisation efficiente ;
La transparence pour garantir, aux différents intervenants, les meilleures
conditions de réussite des actions et des mesures identifiées et partant atteindre les
objectifs escomptés ;
L’intégrabilité pour assurer une large participation dans la préparation et
la mise en oeuvre des politiques publiques ;
La responsabilisation et la reddition des comptes afin de garantir une
gestion optimale et de lier les réalisations aux objectifs fixés.
Ainsi et à bien des égards, la démarche contractuelle renvoie aux fondements de la
48
bonne gouvernance. En effet, les valeurs véhiculées par le processus contractuel
(participation, accord des volontés, recherche du consensus, transparence, suivi et évaluation)
puisent largement leur essence dans les principes de la bonne gouvernance.
En outre, la contractualisation contribue pleinement au renforcement du
contrôle de l’Etat par l’évaluation de l’atteinte des résultats et des objectifs assignés. De ce
fait, la contractualisation est le cadre idoine de la responsabilisation des managers
(autonomie de gestion) et de la reddition des comptes (obligation de résultats)
caractéristiques de la bonne gouvernance.
Le processus contractuel est, par ailleurs, une démarche favorisant l’instauration d’un
climat de confiance, d’ouverture et de dialogue propice à l’enracinement de la bonne
gouvernance des EP.
2. Les objectifs de la contractualisation :
D’une manière générale, les objectifs opérationnels poursuivis par les Contrats sont :
Le développement d’une planification stratégique pluriannuelle permettant
d’arrêter la vision et les objectifs à terme, conformément aux orientations
gouvernementales ;
La définition claire et évaluable des objectifs à atteindre et des niveaux de
performance à réaliser, de telle sorte à asseoir une nouvelle approche de la gouvernance
publique basée sur les résultats et la reddition des comptes.
Ainsi, les Contrats liant l’Etat aux EP visent l’accompagnement des EP dans leur
processus de développement par la fixation des engagements réciproques et des mesures
devant porter notamment sur:
La réalisation des objectifs stratégiques: le Contrat doit être basé sur une vision
stratégique portée par l’EP et sur l’analyse de son environnement ainsi que sur la conception
de chantiers stratégiques prioritaires à mettre en place pour atteindre le positionnement
escompté. Sont également présentés à ce niveau, le modèle de développement de
l’établissement ainsi que les impacts escomptés en termes de qualité de service et de
niveau de performance. L’ensemble de ces objectifs stratégiques devrait être supporté par
un certain nombre de projets, bien defines, assortis de fiches détaillées (responsable,
actions, planning de réalisation…).
La réalisation d’un ensemble de projets intégrés dans le cadre d’un
programme d’envergure adossé à des indicateurs de performance : le Contrat doit
contenir les détails inhérents aux projets à réaliser et aux modes de financement, dont
notamment l’apport de l’EP, la contribution de l’Etat, le recours à l’emprunt ou à d’autres
modes de financement. Y sont également décrites les principales phases des projets
projetés avec leur échéancier de réalisation.
En outre, une liste circonscrite d’indicateurs de suivi, selon une périodicité déterminée
annuellement, semestriellement ou trimestriellement en fonction des enjeux, est arrêtée
49
et intégrée au Contrat.
La réalisation par l’EP des objectifs opérationnels arrêtés dans le cadre
d’une stratégie gouvernementale sectorielle où l’EP est appelé à jouer un rôle
important : le Contrat doit définir les engagements de l’EP, les modalités de leur mise
en œuvre et les moyens mis à la disposition de l’EP pour les honorer.
La réponse à une thématique précise pour pallier les problèmes
opérationnels ou pour prévenir un risque potentiel : le Contrat contient une
délimitation des responsabilités de chacune des parties prenantes et leurs engagements
respectifs. Y sont également formalisés les termes et les conditions de réalisation des
engagements réciproques.
La consolidation des efforts de restructurations sectorielle,
institutionnelle et juridique régissant l’activité de l’EP: dans ce cas, le Contrat
contient des clauses afférentes à l’amélioration de l’efficience opérationnelle de l’EP et à la
mise en place d’un système de Reporting ainsi que les mesures à entreprendre par les
différentes parties prenantes pour permettre à l’EP de réussir le changement impliqué
par les restructurations dans des conditions optimales.
Le renforcement de la gouvernance et l’amélioration des performances de
l’EP : le Contrat reproduit les engagements de l’EP en matière d’amélioration de
performances et les mesures prévues pour renforcer la gouvernance et moderniser les modes
opératoires à travers notamment :
la réforme du corpus législatif et réglementaire régissant l’activité de l’EP ;
la professionnalisation de l’organe de gouvernance (institution des comités
spécialisés, délimitation du périmètre de leurs actions et effectivité de leurs
interventions) ;
l’amélioration de la coordination avec les autres acteurs institutionnels concernés
par le même domaine d’activité ;
la restructuration organisationnelle ;
Section 2 : Adaptation du cadre budgétaire et comptable à
la nouvelle approche du contrôle
La réussite d’un système d’audit et de contrôle de gestion, dans le domaine des
dépenses publiques en général et des dépenses de l’Etat en particulier, réclame
l’adaptation de notre droit budgétaire et du système comptable de l’Etat à la nouvelle
approche de contrôle axé sur la performance.
Paragraphe 1 :L’adaptation du droit budgétaire
A ce propos, les propositions s’orientent vers une refonte de la Loi organique
relative à la loi des finances (LOLF) pour qu’elle soit beaucoup plus efficace. L’actuelle loi
50
organique, en tant que constitution financières de l’Etat, ne vise pas les objectifs
d’efficacité et de performance quant à la gestion des deniers publics, dans la mesure où le
législateur continue de raisonner en termes de moyens et non pas en termes de résultats.
Or, la mise en place d’un système d’audit et de contrôle de gestion, dans l’objectif
d’assurer une gestion performante des dépenses publiques, suppose que la présentation
du budget soit établie par destination et non par nature de la dépense. Ainsi, au budget de
moyens doit succéder un budget de résultat.
La LOLF doit instaurer et généraliser une culture de résultat au service des
objectifs des politiques publiques et le budget général de l’Etat doit être articulé autour de
missions et programmes49.
S’agissant des missions, l’article 7 de la LOLF en France indique que « les crédits
ouverts par les lois de finances, pour couvrir chacun des charges budgétaires, sont
regroupées par mission relevant d’un ou plusieurs services, d’un ou plusieurs ministères.
Une mission comprend un ensemble de programmes concourants à une politique
publique définie. Seule, une disposition de la loi de finances d’initiative gouvernementale
peut créer une mission ». Il en résulte que la mission comprend obligatoirement plusieurs
programmes.
Concernant les programmes, le même article précise qu’ « un programme regroupe
les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérents d’actions, des
finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une
évaluation ».
La loi organique constituera donc la base juridique indispensable à la création des
compétences et des conditions nécessaires à la mise en place des principaux outils du
système de contrôle des dépenses publiques. Tout en intégrant nécessairement plusieurs
éléments, elle devra enfin harmoniser divers intérêts et priorité, dans le respect de la
constitution et des autres législations organiques.
A cet égard, l’attribution de prérogatives et de pouvoirs spéciaux au ministère des
finances constitue généralement l’aspect le plus discuté de cette loi. Non seulement elle
susciterait une opposition vigoureuse de la part des ministères opérationnels et des
groupes d’intérêt sectoriels qui les soutiennent mais des parlementaires pourraient
également parfois se joindre à eux afin de préserver leurs propres pouvoirs même s’il
n’est pas toujours judicieux d’invoquer un tel argument50.
49 En France, le budget général de l’Etat comprend 32 mission (45 pour l’ensemble du budget) dont 8 missions interministérielles et 126 programmes (149 si on inclut les comptes spéciaux et budget annexes), à la place des 848 chapitres budgétaires, indique André BARILARI, inspecteur général des finances, in Revue du trésor du n°5- mai 2005. p. 259. 50 EL ARAFI (H.), op.cit.
51
L’élaboration d’une loi organique des finances, devrait se fixer pour objectif
d’établir un équilibre favorisant la gestion efficaces des dépenses publiques à long terme.
Le parlement et le gouvernement seraient donc bien inspirés d’octroyer au ministère des
finances tous les pouvoirs et les prérogatives nécessaires à l’exercice de sa mission
difficile, mais vitale, de gestion des fonds publics.
Toutefois, cette forme de présentation budgétaire ne suffit pas pour savoir un
système de contrôle performant, mais doit être accompagnée d’un remaniement du
système comptable de l’Etat.
Paragraphe 2 : L’adaptation du système comptable
La comptabilité peut être définie comme une technique qui consiste, pour une
organisation donnée et pour un objectif déterminé, à opérer le comptage de tous les
éléments, et seulement ces éléments, qui permettent de réaliser l’objectif de cette
organisation.
Hérité du système français, le système comptable actuel de l’Etat au Maroc et loin
d’être un système qui favorise la transparence, l’efficacité et l’efficience en matière de
gestion des dépenses de l’Etat. La comptabilité publique est réduite à une simple
comptabilité des engagements et des paiements. Elle ne permet pas, ainsi, de rendre
compte de la gestion et ses coûts, et de mesurer les résultats atteints. Par la force des
choses, elle ne constitue pas encore un véritable outil de pilotage de la gestion publique.
Il parait urgent de faire appel à d’autres instruments comptables en vue
d’optimiser la connaissance des coûts de fonctionnement des services publics à savoir :
une comptabilité budgétaire, une comptabilité générale et une comptabilité analytique.
Ce triptyque est un tout indissociable voir indispensable à l’implantation d’un système
d’audit et de contrôle de gestion51.
1. une comptabilité budgétaire rénovée :
La comptabilité budgétaire doit retracer l’exécution des opérations financières
publiques incombant aux ordonnateurs et aux comptables publics. Il s’agit en matière des
dépenses de l’état des crédits disponibles, des engagements de crédits, des engagements
non liquidés, des engagements liquidés et payés ainsi que des ordres de paiement émis.
L’inscription des opérations financières, au compte approprié et au moment où
elles sont effectuées, constitue un gage de performance pour un système de contrôle
budgétaire. Or, le système actuel d’enregistrement des opérations financières publiques
est très lent et ne permet pas d’enregistrer les dépenses de façon correcte et rapide au
moment de leur exécution. A l’avenir, les dépenses devront être prises en compte au titre
51 SBIHI (Mohamed Rachid), la comptabilité générale à la lumière du code général de normalisation comptable et de la
comptabilité comparée, technique auxiliaire de management, 1er édition 2004,p.2.
52
du budget au cours duquel elles sont payées par les comptables assignataires.Toutes les
dépenses devront être imputées sur les crédits de l’année considérée, quelle que soit la
date de la créance.
En France, fidèle à la logique de « caisse », le législateur a supprimé, pour les
ordonnateurs, la période complémentaire. Désormais cantonnée dans « une durée qui ne
peut excéder vingt jours » (article 28 de la LOLF), la période complémentaire est réservée
à la comptabilisation des opérations budgétaires par le comptable public.
En plus, la satisfaction d’exigences moins spécifiques, liées à la préparation et à
l’exécution du budget, nécessite la mise en place de classifications comptables
présentants des données, de manière qu’on puisse les utiliser pour les besoins des
analyses économiques et financières ou des analyses par objectif, (fonction /
activité),centre de responsabilité, projet, etc. tout en servant des objectifs budgétaires, ces
classifications constituent une base comptable qui permettra aux responsables de
programmes de présenter des rapports utiles.
Cependant, la mise en place d’une comptabilité budgétaire centralisée, significative
et adaptée à la réalisation de ces objectifs, ne peut se faire que sous la direction et le
contrôle d’un organisme gouvernemental central habilité à établir les normes et les
principes comptables, puis à imposer et à vérifier leur utilisation au sein du
gouvernement. Dans la plupart des cas, ce rôle est dévolu au ministère des finances ou à
un organisme de contrôle financier spécifique qui en dépend. Dans tous les cas, cet
organisme central doit définir les normes et les pratiques comptables gouvernementales.
De ce fait, le contrôle de gestion se présente comme une fonction partielle du
contrôle budgétaire dont dépend la qualité de ses intervenants. Donc, il faut d’abord
rétablir les fonctions comptables de base avant de pouvoir améliorer la gestion publique2.
Enfin, le suivi de la comptabilité budgétaire permet de dresser mensuellement
l’état des engagements de l’ensemble des rubriques budgétaires…
2. Une comptabilité publique proche de celle du privé :
De par le monde, le rapprochement entre la gestion publique et la gestion privée
est devenu aujourd’hui inéluctable, du fait des mouvements de remise en cause continue
des modes traditionnels de gestion publique.
Par ailleurs, et étant donné que le contrôle interne a pour but de sauvegarder le
patrimoine de l’Etat, alors que la comptabilité générale de l’Etat, établie au Maroc,
conformément aux principes fixés par le RGCP, n’a pas été conçue pour fournir
directement des informations sur sa situation patrimoniale. Elle continue, jusqu’à nos
jours, d’ignorer les notions de patrimoine et d’amortissement qui sont les éléments
essentiels de la comptabilité générale privée.
53
En comptabilité générale, qui constitue le fondement du contrôle interne, le
patrimoine est composé de l’ensemble des éléments d’actifs et de passifs et des éléments
de résultats dont il s’agit de suivre les fluctuations. Alors que l’amortissement est
l’opération comptable qui consiste à constater une diminution de valeur subie par une
immobilisation susceptible de se déprécier appelée, pour cette raison, immobilisation
amortissable.
Pour Marc Loze, l’insertion d’une comptabilité patrimoniale au système budgétaire
présentait un point sur lequel s’achoppent les spécialistes des finances publiques et les
experts des nations Unies.
Quant à Monsieur Rey et Guerrier, spécialiste de la comptabilité publique française,
ils avancent que « la comptabilité publique ne peut plus ignorer la notion de patrimoine
et la pratique corrective des amortissements » et que « aucun des besoins auxquels
répond la comptabilité privée ne lui est devenu étranger ».
Toutefois, le système comptable actuel de l’Etat au Maroc se limite encore à de
simples opérations de classement et d’enregistrement des opérations budgétaires et de
trésorerie. Il souffre par conséquent, d’une multitude d’anomalies qui handicaperaient
l’implantation d’un système de contrôle efficace. Il s’agit principalement de :
La difficulté d’obtenir une information fiable et pertinente, condition sine
qua non d’un bon système du contrôle financier ;
L’inadaptation de la nomenclature existante ;
La multiplicité des circuits et des procédures d’exécution des dépenses
publiques ;
L’impossibilité d’apprécier la situation financière d’un département
donné ;
L’impossibilité de mesurer les performances et de développer les analyses
financières, pouvants éclairer les autorités supérieures quant à la prise de décision ;
L’impossibilité d’une gestion rationnelle des finances publiques en général
et des dépenses publiques en particulier.
Ainsi, la comptabilité générale de l’Etat doit s’inscrire dans une logique de
comptabilité d’exercice, fondée sur le principe de la constatation des droits et des
obligations, dont les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se
rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement.
En définitive, cette comptabilité d’exercice, qui constituera le pivot du système
comptable, doit donner une vue précises de la situation financière de l’Etat, au travers des
flux de créances et de dettes, et donc permettre d’apprécier la sincérité des comptes de
l’Etat.
L’exercice d’une telle comptabilité est l’une des premières bases du contrôle
interne et du contrôle de gestion. Mais, l’autre base fondamentale reste la comptabilité
54
analytique qui permet de déterminer les coûts des centres d’activités, voire les prix de
revient des services rendus au public.
3. Une comptabilité analytique ajustée :
Outre une comptabilité générale et une comptabilité budgétaire, l’Etat doit
également mettre en œuvre une autre comptabilité destinée à analyser les coûts des
différentes actions engagées. Il n’existe pas aujourd’hui de comptabilité analytique et de
gestion, articulée à la comptabilité générale, qui permette d’alimenter différents axes
analytiques, tels que la comparaison des coûts d’un même type de services entre plusieurs
ministères (ou à l’intérieur d’un même ministère) ou l’agrégation des charges par nature
de dépenses.
La comptabilité générale, qui permettra d’établir des comptes de charges par
ministères, ne répondra qu’à une partie des besoins : elle ne résoud pas la question
essentielle de l’imputation des coûts, notamment des coûts de personnel, qui devront être
répartis par axe d’analyse des coûts. En outre, la mesure de performance des
administrations passera également par le développement d’indicateurs non financiers.
Mais pour autant, le gestionnaire verra son système d’information largement irrigué par
les données financières provenant des données issues de la comptabilité d’exercice.
Le calcul des coûts joue un rôle fondamental dans tout système de contrôle de
gestion. En effet, la coordination des actions et l’allocation rationnelle des objectifs et des
moyens au sein des départements dépensiers supposent l’existence d’un langage
commun. Or, le calcul des coûts permet de quantifier les objectifs, de valoriser les moyens
mis en œuvre et de donner une mesure synthétique à l’analyse des résultats obtenus ou
prévus. Il est donc à la source de données quantitatives et monétaires acceptées et
utilisées par tout le monde car crédibles, agrégatives, comparatives et opérationnelles.
En plus de calcul des coûts, la comptabilité analytique met à la disposition des
dirigeants responsables et gestionnaires une panoplie d’informations nécessaires à la
prise de décision.
55
Chapitre3: Evaluation du cadre d’exécution de la dépense
Les conditions d’exécution de la dépense des EP est caractérisée par une bonne
fiabilité mais une lenteur encore trop importante qui concernait tous les stades du circuit
de la dépense depuis la mise à disposition des crédits jusqu’au paiement.
Toutefois, des délais anormalement longs étaient observés au stade de
l’ordonnancement.
Le circuit comptable de la dépenseest en pleine mutation du fait de l’accélération
de son informatisation depuis quelques années et des projets d’intégration au sein du
projet GID. Son efficacité se mesure notamment à sa capacité à opérer les dépenses
rapidement et avec fiabilité de même qu’à produire des documents de reporting
budgétaire et comptable en temps voulu et avec un degré de précision suffisant. Malgré
ces réformes en matière de responsabilisation et de veille des systèmes d’informations, le
circuit de la dépense ne manque pas d’insuffisances.
Dans ce ce chapitre, nous allons faire le point par un diagnostic du processus
d’exécution de la dépense (section 1), par la suite, nous allons décrire l’état des
realisations et perspectives du processus de la dépense (section 2).
56
Section 1 : Diagnostic du processus d’exécution de la
dépense
Paragraphe 1 : Les amendements apportés au régime de
responsabilités
Les modifications apporté par les lois de finances, dans le cadre de pratique de
« cavalier budgétaire », sans coordination aucune avec les juridictions financières ont
permis de vider le dispositif du contrôle supérieur, note le rapport de la cour des
comptes52, de sa substance et de créer un déséquilibre entre le régime des responsabilités
des ordonnateurs (régi par la loi) et celui des contrôleurs et des comptables publics (régis
par des textes règlementaires).
Ainsi, la suppression du contrôle de justification du service fait, opéré auparavant
par le juge des comptes, a été réduit à la vérification de l’exactitude des calculs de
liquidation, à l’existence du visa préalable d’engagement et au caractère libératoire de
paiement53.
1. Etat des amendements apportés au régime des
responsabilités :
Les lois de 3 avril 2002 (n°61-99 portant sur la responsabilité des ordonnateurs,
des contrôleurs et des comptables publics54) et celle de 13 juin 2002 (n° 62-99 relative
aux juridictions financière55) ont opté toutes les deux pour une vision équilibré et
homogène du contrôle, tout en établissant une distinction claire entre les aspects de la
responsabilité des comptables publics en matière de jugement des comptes (art. 37) et
ceux qui relèvent de la discipline budgétaire et financière (art.56).
Or, les modifications introduites en vertu du décret royal du 21 avril 1967 portant
règlement général de la comptabilité publique et notamment celles initiées par les lois de
finances (2005) et celle de 2006, qui a porté sur la suppression de l’expression
« déchéance » de la liste des éléments formant la validité de la créance.
52 Rapport annuel de la Cour des comptes au titre de l’année de 2007, p.286.
53 Ibidem, p. 287.
54 B. O. n° 500 du 2/05/2002.
55 B.O. n° 5030 du 15/08/2002.
57
Ainsi que l’expression « contrôle de régularité préalable » qui à été remplacé par
« l’existence de visa préalable lorsque ce visa est requis ».
De même, la loi des finances de 2008 a apporté des modifications aux articles 37,
55 et 56 du code des juridictions financières concernant respectivement la responsabilité
des comptables publics en matière de jugement des comptes budgétaire et des
contrôleurs et comptables publics en manière de discipline budgétaire et financière.
Par ces modifications introduites le contrôle de la cour des comptes en matière de
jugement des comptes publics devient une pure formalité limitée à « l’enregistrement des
opérations et leur exécution sans s’assurer des conditions règlementaires de la validité
des créances les concernant » conclut le rapport de la cour des comptes.
2. Portée des amendements apportés au régime des
responsabilités :
Il ressort de l’état des modifications introduites en manière de régime de
responsabilité des comptables et des contrôleurs, en dehors de la volonté des juridictions
financières, les remarques suivantes :
Le manque de coordination entre le parlement, le ministère des finances56
et les juridictions financières, ceci peut être expliqué par la faiblesse ou manque d’une
culture de transparence dans la société, sachant, précise le rapport de la cour des
comptes, que celle-ci « a adressé aux autorités compétentes (Secrétariat général,
ministère des finances) ses observations, portant sur les différentes modifications de
textes afférentes au régime de responsabilité en question. Mais, ces propositions n’ont pas
été prises en considération ».
Les contraintes sociologiques du contrôle opéré par les juridictions
financière : elles se manifestent par le rejet des pouvoirs du juge des comptes ou par le
retard ou le refus catégorique de production des comptes à cette instance.
L’indifférence des gestionnaires vis-à-vis du contrôle et faiblesse ou manque de
poursuite. Selon les investigations menées par les juridictions financières la gestion des
ordonnateurs publics est caractérisée par des dysfonctionnements et des irrégularités
énormes qui « demeurent souvent sans sanction. Cette absence de sanction est perçue
comme source d’indifférence vis-à-vis de la gestion publique »57.
Paragraphe 2 : Les insuffisances liées à l'exécution de la dépense
La mise en place tardive des crédits ; il s'agit d'un critère important
notamment au niveau des établissements publics. Cet aspect est lié à la préparation et à
l'approbation des budgets ; l'établissement tardif des reports de crédits; En principe les
reports doivent être effectués en début d'année. Au terme des deux premiers trimestres,
56 Rapport de la Cour des comptes, p.288.
57Mohammed harrakat, les finances publiques à l’épreuve de la transparence et de la performance ; édition 2010
58
moins de la moitié des états de reports sont réalisés. Au delà du premier semestre, le
Trésor ne paie sur les crédits de reports que s'ils sont certifiés.58
Les services déconcentrés territoriaux sont ceux qui établissent les états de reports
le plus rapidement. Viennent ensuite les services déconcentrés centraux. Comme vous le
savez, certains services relevant de grands ministères comme la direction de
l'Hydraulique aux Travaux Publics sont déconcentrés mais sont situés à Rabat. C’est une
déconcentration du budget et non pas une déconcentration territoriale. Finalement, les
ordonnateurs principaux sont les moins performants dans ce domaine, et attendent la fin
de la période des 6 mois pour établir leurs états de reports.
L'insuffisance de la déconcentration des crédits; les services extérieurs
déconcentrés sont les plus performants en matière de report de crédits. Cependant, ils
ne gèrent que 18 % des crédits, alors que 71 % sont gérés centralement et 11 % par les
directions centrales déconcentrés. Si la proportion était inverse, la gestion serait
certainement meilleure.59
Le caractère tardif de la délégation des crédits et la concentration des
dépenses en fin d'année. Le temps disponible est insuffisant pour engager la dépense
(lancement des marchés).
Dans ce même ordre d'idées, citons le cas exemplaire où une administration a
attendu le dernier mois pour déléguer la totalité des crédits. Nous savons, fort
heureusement, que les sommes concernées ne sont pas importantes, mais sur le plan du
processus de la dépense le dysfonctionnement est évident.
En ce qui concerne la concentration des engagements et des émissions de dépenses
en fin d'année : Cette concentration est un signe de mauvaise gestion. La situation créée
va entraîner une mauvaise gestion au niveau des organes de contrôle.
Si l'on peut emprunter une image, l'on dira que la situation ressemble à un sablier
dont la partie supérieure, pleine de sable doit s'écouler doucement jusqu'à épuisement.
Lorsque nos services reçoivent trop d'engagements ou trop d'émissions en un laps
de temps très court, il faut s'attendre à ce qu'ils ne soient pas traités à la cadence de leurs
réceptions.
Les durées de séjour des dossiers d'engagement et de paiement chez les
services gestionnaires sont longues; En ce qui concerne les délais de séjour de
l'engagement y compris chez les ordonnateurs, chez les contrôleurs et chez les payeurs :
Intéressons-nous un peu à ce qui arrive entre l'ouverture des plis, qui sanctionne le choix
de l'attributaire, et la période restante. Nous constatons qu'en moyenne le marché reste
58 M. Mohamed MOUMEN,Contrôleur d'Etat
59 Mohamed Moumen, op.cit.
59
11 semaines chez l'ordonnateur avant qu'il ne soit envoyé au contrôleur. Bien sûr, il s'agit
des marchés envoyés durant l'année et non pas ceux envoyés en fin d'année.
L'envoi pèle-mêle des dossiers d'engagements et d'émission est souvent de
manière précipitée; les itérations des dossiers d'engagement des marchés entre les
services du contrôle et les services gestionnaires (la même situation se retrouve au
niveau des émissions).
La perte des crédits ; Les services gestionnaires demandent des crédits, ils les
négocient âprement. Au niveau de la réalisation il leur arrive de les perdre, parfois les
taux de perte sont considérables. C'est là une insuffisance très importante.
Section 2 : Réalisations et perspectives du processus
d’exécution de la dépense
Paragraphe 1 : Réalisations du processus de la dépense
1. Etat du processus de la dépense :
Concernant la gestion budgétaire axée sur les résultats, les efforts menés ont
permis, déjà à fin 2009, l'adhésion au dispositif de globalisation des crédits de 37
départements ministériels gérant près de 97% du budget d'investissement de l’Etat (
contre 1 seul département en 2002). En outre, un recueil des indicateurs de performance
est établi annuellement et accompagne les projets de budgets sectoriels transmis au
Parlement.
S’agissant de la programmation pluriannuelle des dépenses, la circulaire de
Monsieur le Premier Ministre, en date du 8 février 2007 a invité l’ensemble des
départements ministériels à procéder à l’élaboration du Cadre de Dépenses à Moyen
Terme (CDMT) se rapportant à leurs secteurs d’activité.
Par ailleurs, afin de favoriser la mise en œuvre du dispositif de
contractualisation et renforcer la transparence budgétaire par l’amélioration des
informations relatives aux efforts budgétaires consentis au profit des différentes régions
du Royaume, la dimension régionale a été introduite, à partir de l’année 2006, au niveau
de la présentation du budget de l’Etat (circulaire de 17 janvier 2005 du Ministre des
Finances et de la Privatisation). En effet, l’architecture générale de la nomenclature
budgétaire a été adaptée permettant ainsi de présenter à la fois la nature économique des
dépenses publiques, les régions bénéficiaires des interventions de l’Etat et les finalités
poursuivies dans leur mise en œuvre à travers des indicateurs de performance. Ces
différentes informations facilitent l’instauration de relations de contractualisation
contribuant fortement au renforcement de la déconcentration et à sa mise en œuvre à
grande échelle.
En matière de contrôle, il a été procédé à la création d’un seul pôle de contrôle a
priori à travers la fusion des structures opérant dans le contrôle a priori permettant
d’harmoniser et de simplifier davantage les procédures et de bénéficier de synergies
60
financières et humaines. De plus, le décret n°2-07-1235 (4 novembre 2008), relatif au
contrôle des dépenses de l’Etat, a institué le contrôle modulé de la dépense qui consiste
en l’allègement du contrôle a priori et l’internalisation graduelle au sein des services
gestionnaires du contrôle de régularité, en fonction du niveau de capacité de gestion des
services ordonnateurs.
En outre, les EP produisent des rapports d’évaluation permettant de rendre
compte des performances réalisée. De plus, les EP ont déjà fait l’objet d’audit de
performance ayant permis de porter une appréciation sur les succès et les difficultés
rencontrés par ces organismes dans la mise en œuvre de l’approche de performance. Un
rapport d’audit de performance consolidé est élaboré sur les EP.
Enfin, des systèmes d'information intégrés ont été développés permettant la
mutualisation de l'information budgétaire et d'accroître la capacité d'analyse et la
dématérialisation des échanges d'information grâce notamment au système « GID » qui
permet d’instaurer le principe de la saisie unique, de renforcer les capacités de contrôle
interne et de mutualiser l’information budgétaire , ainsi que le système « e-budget » qui
permet la mise en ligne des prestations de la Direction du Budget au profit des ministères.
2. Forces et faiblesses du processus de la dépense :
Les principaux enseignements tirés du déploiement progressif de la réforme
peuvent être résumés comme suit :
2.1. Forces du processus de la dépense :
L’inscription de la réforme budgétaire en tant que levier de la réforme de
l’administration publique, concourant à la réalisation des objectifs de l’efficacité, de
déconcentration et de transparence de l’action des EP.
L’élaboration et la diffusion des documents explicatifs des différents axes de la
réforme (guides, manuels de procédures, etc.) et l’engagement d’actions continues de
formation et d’information au profit des intervenants dans le processus de la dépense
des EP.
Le caractère progressif, pragmatique et participatif du déploiement de la réforme
a permis une large adhésion et une meilleure compréhension de son contenu par les EP
et une prise de conscience de ses retombées positives. Il a, par ailleurs, favorisé
l’appropriation de ses finalités et objectifs par l’ensemble des gestionnaires publics et a
favorisé l’ancrage progressif de la culture de performance et un large déploiement de
cette réforme au niveau des différents établissements publics.
Les gestionnaires, la classe politique et la société civile partagent la conviction de
la nécessité de réformer la loi organique relative à la loi des finances pour assurer la
pérennité de la réforme en accordant un caractère légal aux instruments introduits par
la réforme budgétaire dans les EP.
61
2.2. Fragilités du processus de la dépense :
L’exploitation insuffisante des instruments introduits par la réforme, aussi bien
dans le cadre de la gestion courante que dans les négociations budgétaires et l’examen
de la loi des finances au niveau du Parlement. Cette situation affaiblit, de facto, l’impact
de la réforme sur le fonctionnement de l’administration et la qualité du service des EP.
A titre illustratif, on peut citer l’inflation des indicateurs de performance et la
faiblesse de leur qualité, la qualité insuffisante des rapports de performance et des
CDMT, etc.
La faiblesse du déploiement interne de la nouvelle approche budgétaire et la
diffusion limitée de la culture de performance chez le personnel notamment au niveau
des services opérationnels décentralisés et déconcentrés.
La réforme budgétaire émane du Gouvernement. Le rôle du Parlement dans sa
conception et l’appui à sa mise en œuvre demeure limité.
En définitive, la construction d’une nouvelle gestion publique a franchi une étape
décisive, mais elle n’est pas encore achevée. En effet, le bilan dressé permet de conclure
que la réforme budgétaire mise en place au Maroc de manière progressive et à législation
constante, a atteint un pallier où il devient nécessaire de la consacrer au niveau de la loi
organique relative à la loi de finances, en clarifiant les contours juridiques de ses
différents instruments introduits afin d’assurer sa pérennité et réussir son déploiement.
Paragraphe 2 : Perspectives du processus de la dépense
Les différentes actions de déploiement progressif de la réforme sont jugées
concluantes, grâce à leur appropriation par les différents EP et leur adaptation aux
impératifs de modernisation de la gestion publique, permettant ainsi de constituer un
socle solide pour bâtir les nouvelles ambitions de réforme de la loi organique des
finances.
Cette réforme constitue une opportunité pour donner une nouvelle impulsion à la
modernisation de l’Etat et au renforcement de la performance de la gestion des EP, pour
modifier en profondeur l’ensemble du dispositif budgétaire pour plus d’efficacité et de
responsabilisation des gestionnaires et faire évoluer le système des dépenses publiques
d’une approche cantonnée dans des logiques juridique et comptable vers une approche
privilégiant la culture managériale au service du développement et du bien être des
citoyens.
Si la consécration légale de la gestion budgétaire axée sur les résultats et de la
programmation pluriannuelle dans la loi organique des Finances permettra d’assurer la
pérennité de la réforme, il n’en demeure pas moins que la réussite de son déploiement
dépend largement des mesures d’accompagnements mises en place, de la qualité de son
62
pilotage et du degré d’engagement politique en sa faveur.
Les mesures d’accompagnement nécessaires pour réussir la conduite de ce
nouveau palier de réforme doivent porter sur la communication autour de la réforme et la
sensibilisation sur ses apports, la formation et l’assistance des gestionnaires,
l’amélioration de la qualité du management interne des EP pour l’orienter vers le pilotage
par les résultats et le développement de systèmes d’information fiables.
En effet, l’appropriation de la réforme de la constitution financière du pays, par les
acteurs politiques, constitue un élément clef de la stratégie du changement nécessaire.
63
64
Le Portefeuille Public, qui se caractérise par la diversité des statuts juridiques, se
compose de 244 établissements publics dont plus de 68% sont rassemblés en huit
groupes sectoriels opérant notamment dans les domaines de l’agriculture, de la santé, de
l’éducation, de l’urbanisme, de l’aménagement et de la distribution d’eau et d’électricité :
ABH, AREF, Universités, CHU, Agences Urbaines, ORMVA, Chambres professionnelles et
Régies de distribution... Il convient de signaler qu’au cours de 2013, sept nouveaux
établissements publics ont été créés (4 Agences Urbaines, le Centre Hospitalier d’Oujda,
l’Institut Marocain de la Normalisation et l’Agence Nationale de Lutte Contre
l’Analphabétisme) alors que deux autres ont été retirés du portefeuille.
La plupart de ces établissements publics opèrent dans le social. L’éducation et la
santé représente 42% de la répartition des EEP. Les AREF sont les acteurs de la politique
publique en matière d’éducation.
Le Discours Royal du 20 août 2013 a été consacré à la politique de
l’enseignement, mettant l’accent sur la priorité du système de l’éducation et de la
formation au Maroc.
Le Discours Royal a souligné la nécessité de revoir les approches et les
méthodes adoptées afin de les intégrer dans une politique éducative qui s’inscrit dans la
durée.
A noter qu’un projet de plan d’action pour la période 2014-2016 a été élaboré par
le Ministère de l’Education Nationale, s’articulant autour des quatre grands axes
stratégiques suivants :
L’accroissement de l’offre scolaire allant dans le sens de l'égalité des chances
d’accès ;
l’amélioration de la qualité de l'enseignement ;
le développement de la gouvernance du système éducatif ;
la gestion efficace des ressources humaines et le renforcement de leurs
compétences.
En ce qui concerne la consolidation du dispositif de gouvernance du système
éducatif, le plan d’action prévoit plusieurs actions dont notamment la contractualisation
des relations avec les AREF, le renforcement de l’autonomie des établissements
scolaires, la refonte des Conseils d’Administrations des Académies ainsi que la mise en
place de systèmes d’information performants.
Quant à l’année 2013 et afin de poursuivre les efforts déjà entrepris dans le cadre
du programme d’urgence et de répondre à la demande croissante adressée au segment
de l’enseignement obligatoire.
Au niveau du renforcement des outils de gestion, les AREF sont en train de se
doter d’un dispositif de comptabilité générale et analytique ainsi que d’un système
d’information intégré.
65
S’agissant de l’année 2013, les crédits prévus pour l’investissement s’établissent à
8,9 MMDH pour des prévisions de clôture estimées à 7,9 MMDH en termes
d’engagements et 2,7 MMDH pour les paiements.
Concernant le renforcement des programmes d’appui social, dont les
principaux objectifs consistent à renforcer l’égalité en matière d’accès au système
Education-Formation et la lutte contre l’abandon scolaire.
Bref, les plans stratégiques cités ci-dessous nécessitent le maniement de fonds
considérables au niveau des AREF. Ceci nous appelle à faire un état des lieux de la dépense
des AREF (premier chapitre), cette étude srea appuiyer par les observations et
recommandations du contrôle financier (deuxiemme chapitre) à propos de l’exécution de
cette dépense. Finalement le (troisiemme chapitre) est une feuille de route vers un
contrôle financier axé sur la performance.
66
Chapitre1: Etats des lieux de la dépense des AREF
Le système d’éducation et de formation marocain d’une manière générale, dont le
système éducatif en particulier, constitue un élément-clé de la stratégie de développement
économique et social national. C’est de la nature des performances des progrès qui y sont
et seront réalisés que dépendent les opportunités de développement économique, social,
technique et technologique de notre pays, et de relève des obstacles qui pourraient s’y
opposer.
A cette fin, le cadre stratégique de développement du système éducatif sera mis en
œuvre par plans d’action successifs de moyen terme auquel les AREF sont les partenaires
majeurs. Celui-ci porte sur des actions ciblées, prioritaires et fondamentales dans la
trajectoire de mise en œuvre de la Charte Nationale d’Education et de Formation et du
développement harmonieux des sous-systèmes du système éducatif et ses domaines
vitaux. Ces actions nécessitent la mise à disposition des AREF des subventions colossales,
auquelles est attribué la gestion de ces dépenses.
Le présent chapitre a mis en relief la problématique de performance et de
coordination dans l’exécution des dépenses entre les AREF et leurs partenaires, quant aux
stratégies de conception et de mise en place des réformes scolaires. Dans ce sens, la Charte
Nationale d’Education et de Formation, cadre référentiel de l’enseignement formel
marocain, dans son article 107, insiste sur la nécessité de coordonner et de concerter avec
les partenaires éducatifs, économiques et sociaux, lors des réformes éducatives.
Ainsi nous allons procéder à une etude de l’état de gestion de ce portefeuille
(section 1), puis après, l’adaptation de la gestion des AREF aux observations et
recommandations du contrôle financier nous paraît très importante (section 2).
Section 1 : Etat de gestion du portfeuille des AREF
Paragraphe 1 : Le diagnostic de la gestion de la dépense
1. Portefeuille des AREF :
En dépit des retombées du contexte international marqué par un déficit
budgétaire, l’Etat marocain continue à contribuer fortement à alimenter le budget des
établissemnts publics, et notamment celui des AREF.
67
Transferts de l'Etat aux AREF :
Prévisions actualisées de la loi de finances 2013 et réalisations au titre des
lois de finances 2012 et 2013 (En MDH)60
Les chiffres précités montrent l’importance des transferts dont profitent les AREF.
Aussi, nous constatons que les dépenses de fonctionnement absorbent une grande part du
budget, au détriment des dépenses d’équipement. Ceci, étant donné que les dépenses du
personnel et les dépenses diverses augmentent d’une façon exponentielle.
Investissement des AREF, realisations 2010 - 2011 en MDH:
Nous constatons, à première vue du tableau ci-dessous, une augmentation aigue
très remarquable des investissements des AREF au titre de l’année 2012 par rapport à
l’année 2011. L’explication significative à cette inflexion croissante en matière des
dépenses d’investissements est la mise en action de la réforme du système éducatif par
l’adoption du plan d’urgence.
MlNlSTERE DE TUTELLE EEP RÉALISATIONS STRUCTURE
MEN AREFS
2010 2011 2010 2011
1 867 3 351 2,8% 4,9%
TOTAL 1 867 3 351 2,8% 4,9%
60 Projet de loi de finances pour l’année 2014
EEP Déblocage
à fin 2012
Prévisions actualisées à fin août
2013
Réalisations à fin août
2013
Equip. Fonct. Aug.
capital Total Equip. Fonct. Aug.
capital Total
AREF 3023,5 2200,1 2543,1 4743,2 1051,4 2543,1 3594,5
68
Investissement DES AREF pour les années 2012-2013-2014 EN MDH:
Transferts de l'Etat aux EEP: Prévisions actualisées de la loi de finances 2013 et réalisations au titre des lois de finances 2012 et 2013 (En MDH)61
Le tableau ci- dessus montre une augmentation exponentielle des dépenses des
AREF en termes d’investissement et d’exploitation. Ceci s’inscrit dans les plans de
réforme déclenché ces dernières années en vue de la promotion de l’enseignement dans
notre pays. La suspension du plan d’urgence en 2012 a écrasé les investissements des
AREF à un tiers par rapport aux autres années.
Avant d’entammer les conditions dans lesquelles ces budgets sont dépensés,
l’étude du portefeuille d’un AREF à titre d’exemple nous paraît empiriquement plus
expressive.
2. Portefeuille de l’AREF Marrakech Tensift Elhaouz:
Les services déconcentrés de l’académie de Marrakech sont au nombre de six
delegations et sept bassins scolaires. Les dépenses de ces services sont octroyées selon un
plan d’action annuel des dépenses d’investissements et d’exploitation.
61 Lf 2014,op.cit.
EEP Prévisions
2012
Réalisations
2012
Prévisions
2013
Prévisions
2014
AREFs 9 369 2 785 8 950 9 000
Que sont les services déconcentrés bénéficiants de
ces credits?
69
Répartition des crédits de l’AREF Marrakech Tensift Elhaouz
DELEGATIONS
Marrakech
Al Haouz
Chichaoua
Essaouira
Rhamna
Kelaa
Siège
BASSINS SCOLAIRES
Collège Allal Ben abdellah
Collège Chorafa
Collège Dakhla
Lycée Hassan II
Lycée Ibn Abbad
Lycée Mohamed VI
Lycée Ibn Taymia « CPGE »
l’AREFMTH
Budget = Exploitation+Investissement Budget = Exploitation
NB :Budget d’investissement = Crédits de Payements (CP) + Credits d’Engagements ( CE)
(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)
L’AREF de Marrakech bénéficie du plus grand transfert du budget de l’Etat après
l’AREF de souss maassa daraa. Les shémas ci-dessous illustrent la déclinaison de ce
budget entre les dépenses d’exploitation et d’investissement.
70
Le budget d’exploitation :
Répartition du budget d’exploitation au titre de l’année 2013
Marrakech
18%
Al Haouz
14%
Chichaoua
13%
Essaouira
18%
Rhamna
9%
Kelaa
11%
Siège
4%
Basins
Scolaires
12%
(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)
Vue la spécificité vulnérable de la région où l’étendue géographique dans un rural
isolé est symptomatique, la promotion de l’enseignement dans la région demande le
transfert d’un budget colossal en matière d’équipements, d’infrastructures…Ainsi, la
performance des résultats est dépendante d’une bonne gouvernance financière.
71
Le budget d’investissement de l’AREF MTH:
Le budget d’investissement contient une partie payé sur le budget de l’année en
cours, appelée crédit de paiement, et une partie engagée sur les budgets ultérieurs,
appelée crédit d’engagement.
Evolution du crédit de payement ( en Million de DH)
85,00
137,90 163,70
259,82
290,30
451,23
332,69
114,23
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)
Les crédits de paiements ont augmenté d’une façon exponentielle jusqu’à l’année
2012, date de déclaration de l’échec du plan d’urgence. Mais devrait-on imputer cet échec
aux compétences managériales, à l’efficacité du contrôle ou au plan d’urgence lui-même,
ou encore à un peu de tous…
72
Répartition du budget d’investissement au titre de l’année 2013
Crédits de payements (CP)
Marrakech
29%
Al Haouz
18%Chichaoua
13%
Essaouira
16%
Rhamna
9%
Kelaa
13%
Siège
1%
(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)
La répartition des crédits de paiement s’exprime raisonnablement, vu le nombre
des établissements et des élèves que chappaute la délégation de Marrakech, aussi
l’étendue géographique de la délégation EL HAOUZ n’est pas trompante. Pour la
délégation Rhamna, le pourcentage des crédits de paiement est significatif, étant donné
que cette délégation a été nouvellement créée avec un espace geographique moins
important.
Comment ces crédits sont-ils répartits entre les
services déconcentrés de l’académie ?
73
Répartition du budget d’investissement au titre de l’année 2013
Crédits d’engagements (CE)
Marrakech
50%
Al Haouz
15%
Chichaoua
11%
Essaouira
10%
Rhamna
7%
Kelaa
8%
(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)
Evolution du budget de l’AREF MTH :
On observe que le budget d’exploitation cotinue d’augmenter, alors que les
investissements décroissent. Mais les résultats en matière d’éducation dans la région
MTH passent toujours à côté des performances.
74
Evolution des budgets d’exploitation et d’investissement pour
l’AREFMTH
33%
37%
45%
58%
47%
67%
63%
55%
42%
53%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
2009 2010 2011 2012 2013
EXP
INV
(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)
Le contrôle financier sur les AREF continue de sonner l’alarme au sujet de la
gestion de la dépense de ces établissements publics. Avant de développer la conduite à
tenir pour une dépense performante, que sont alors les manquements en matière des
dépenses de ces EP ?
Paragraphe 2 : Les insuffisances dans la gestion de la dépense
des AREF
1. Insuffisances dans la capacité de gestion :
Les insuffisances de la sorte sont relevées par les corps du contrôle et les
inspections, dans toute l'administration y compris les AREF et sans exclusive. Il s'agit
d'une présentation qui prétend à l'objectivité.
75
Il existe une sous estimation de la fonction budgétaire par les services
ordonnateurs et gestionnaires en général, tout l'intérêt étant porté à la fonction
technique. Certains organismes considèrent que l'aspect noble de la mission réside dans
l'aspect technique. Or, une politique, aussi brillante soit elle sur le plan technique n'a
d'impact que si elle se traduit par des plans, les plans par des programmes, les
programmes par les projets, les projets par des budgets, les budgets par des marchés, les
marchés par des décomptes et les décomptes par des ordonnances.
La raison (qui est aussi, paradoxalement, une conséquence), et c'est là la
deuxième constatation, est que ces services de gestion budgétaire ne sont pas
valorisés au même titre que les services techniques. Dans certains AREF, ils sont
atrophiés, manquent de moyens d'action et manquent parfois de formation.
A travers les dossiers qui parviennent aux contrôleurs d’Etat, ils
constatent des insuffisances au niveau de la connaissance des règles et des techniques
de la gestion budgétaire. Certes, des efforts et des améliorations sont constatés, mais ils
demeurent insuffisants. L'une des voies de l'amélioration proviendrait de la capitalisation
des observations et des redressements.
Aussi, il est constaté que sur un dossier de marché par exemple, des
observations sont émises. Dans un dossier similaire qui vient à la suite, vous retrouvez les
mêmes erreurs et les mêmes observations. Les causes résident dans l'instabilité des
équipes gestionnaires mais aussi dans une attitude psychologique de rejet :
l'observation qui vient du contrôleur n'est pas intériorisée. On considère que le contrôle
est un obstacle, un mal nécessaire. Il faut satisfaire l'observation mais on a vite fait de
l'oublier. Il n'y a pas une appropriation de l'observation ni de son fondement.
2. Faiblesses des outils de gestion :
On constate que le travail manuel est prépondérant. On veut dire par
ceci que la fonction budgétaire au sein des services gestionnaires où la fonction
technique est souvent informatisée alors que la fonction budgétaire l'est moins.
L'informatisation dans certains cas existe mais elle est de type "traitement
de texte".
De même nous relevons l'absence de procédures informatisées "en
chaîne" et l'inexistence ou l'insuffisance des réseaux.
Section 2 : Observations et recommandations du contrôle
financier
Les travaux du contrôle réalisés par les Juridictions Financières et les autres
acteurs du contrôle financier sur les EP font ressortir globalement deux catégories de
remarques : celles qui sont considérées comme des infractions et celles qui se traduisent
par des recommandations visant l’amélioration du fonctionnement et de la gestion des EP
concernées.
76
Paragraphe 1: Observations revêtant le caractère d’infractions
Ces observations rentrent dans le cadre de la discipline budgétaire et financière
et sont énumérées par les articles 54, 55 et 56 du Code des Juridictions Financières et se
traduisent par des sanctions. Celles-ci sont prévues par l’article 66 et sont, pour une
infraction, d’un minimum de 1.000 DH et d’un maximum d’une année de salaire net
et, quel que soit le nombre des infractions, d’un maximum de quatre années de salaire
de l’intéressé. Si les infractions commises ont causé une perte à l’organisme contrôlé, les
Juridictions Financières ordonnent à la personne concernée le remboursement à cet
organisme des sommes correspondantes en principal et en intérêts (sauf pour les
Trésoriers Payeurs, Agents Comptables et Contrôleurs pour lesquels cette disposition ne
s’applique pas étant précisé que les comptables publics sont concernés par le
remboursement du débet en cas de constatation de sommes dues à l’organisme).
Les infractions soulevées par les rapports des Juridictions Financières ont trait
essentiellement aux aspects suivants:
1. Les observations communes aux EP:
Octroi d’avantages indus à soi-même ou à des tiers:
L’octroi à certains agents d’un double salaire dont le premier provient
du Ministère de tutelle et le second de l’organisme ayant fait l’objet du contrôle de la Cour
des Comptes ;
la vente à des prix préférentiels, des produits immobiliers aux membres
de la commission, ayant eux mêmes participé à la fixation de ces prix dans le cadre de
ladite commission (conflit d’intérêt) ;
l’octroi d’avantages à certains responsables des EP sans qu’ils soient
prévus par les contrats de leur recrutement ;
l’octroi d’avantages à des cadres sur les crédits des EP ;
le paiement des cotisations et rachats de service à certains organismes de
retraite pour le compte de certains dirigeants alors qu’ils ne sont pas salariés de l’EP ;
la prise en charge de frais et l’octroi d’avances à des responsables ne faisant
pas partie du personnel de l’EP ;
l’octroi des indemnités forfaitaires mensuelles sans base légale ou
réglementaire, l’octroi de frais de déplacements et d’indemnités kilométriques non
justifiés et la prise en charge de frais de restauration et d’hébergement aux agents ne
faisant pas partie de l’organisme.
77
Non respect des textes sur les marchés publics et les bons de commande:
Le recours aux marchés restreints même pour des montants dépassant les
seuils fixés par la réglementation ou le recours injustifié aux appels d’offres restreints ;
la conclusion ou le recours injustifié aux marchés négociés ;
l’attribution de marchés à des concurrents ne remplissant pas les conditions
requises ;
la non application des pénalités de retard ;
le recours à des bons de commande de régularisation ;
le non respect du principe de la concurrence pour les bons de commande ;
la régularisation des ordres d’arrêt et de reprise.
Autres observations:
Le paiement de prestations ne répondant pas à l’objet du bon de commande ;
le règlement des dépenses non appuyé de pièces justificatives ou en l’absence
de pièces justificatives obligatoires ;
l’imputation budgétaire erronée pour certaines dépenses ;
l’engagement de dépenses en dépassement des crédits ouverts ;
des problèmes de certification du service fait et de réception de prestation
avant l’achèvement de leur exécution ;
le non recouvrement de créances et de recettes au profit de certains
organismes publics, le non application des dispositions relatives au recouvrement
forcé et la lenteur dans le recouvrement des créances ;
le double paiement et la régularisation de dépenses déjà engagées ;
le non respect des dispositions se rapportant à la gestion de ressources
humaines dont notamment le non respect des règles de recrutement, d’avancement ou
de titularisation des employés.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
78
2. Les observations spécifiques aux AREF:
Mauvaise programmation et planification de la passation des marchés de
construction des établissements scolaires :
Plusieurs établissements ont accusé un retard significatif à cause d’une
programmation et d’un suivi défaillant des projets de construction. C’est le cas par
exemple à l’AREF Fes Boulmane de l’établissement Elmanfaloti à My Yacoub qui a accusé
entre trois et sept années de retards par rapport aux dates prévisionnelles d’ouverture.
En outre, les services de l’AREF précité ne disposent ni de situation
récapitulative des établissements susceptibles d’être aménagés et la nature des travaux
y afférents, ni de mécanismes pour vérifier la réalité des besoins exprimés et la nature
des travaux à réaliser62.
Absence d’un cahier des charges modèle:
L’examen des dossiers des marchés de construction des établissements scolaires
a révélé que l’AREF Marrakech ne dispose pas d’un cahier des charges standard qui sert
comme modèle pour ce type de marchés, d’où des articles prévus dans des CPS ne sont
pas prévus dans d’autres. Il s’agit des cas suivants:
Des marchés ne prévoyant pas la réalisation des terrains de sport;
le non inclusion de la clause relative à l’application des pénalités suite
au retard accusé en matière de livraison des plans de recollement exigés par la maitrise
d’ouvrage.
Mauvaise confection des Cahiers des Prescriptions spéciales (CPS):
Ce constat est confirmé à travers le lancement par les services des AREF
de certains marchés relatifs à la construction avant l’établissement définitif des plans
d’architecture et du béton armé , ce qui affecte la conception d’un CPS cohérent avec les
articles que l’on souhaite réaliser aussi bien au niveau quantitatif que qualitatif. Par
conséquent, et dans la majorité des cas sont constatées une augmentation significative
dans la masse des travaux de certains articles et la non réalisation d’autres articles
prévus.
Ce constat est affirmé également par les marchés d’aménagement qui
concernent plusieurs établissements scolaires et qui ne spécifient pas la consistance
physique des travaux à réaliser dans chaque établissement.
62 Rapport annuel de la cour des comptes 2011
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
79
Des achats avec un écart des prix significatif:
En l’absence d’un référentiel des prix, les délégations procèdent à des prix
anormalement disparates ce qui se répercute par un manque à gagner significatif.
Des augmentations importantes (entre 45% et 685%) dans les
quantités de certains articles à l’AREF Doukkala Abda par rapport aux
quantités prévues dans les bordereaux des prix et détails estimatifs (BPDE)
Acceptation de soumission, pour certains articles, avec des prix
anormalement bas, Cette pratique peut fausser la concurrence. En plus, ces articles non
exécutés en réalité, sont remplacés par des articles facturés au prix réel.
Attribution de plusieurs marchés et de manière consécutive, à une seule
société X.
Lancement des marchés avant l’assainissement de la situation du foncier.
Commencement des travaux avant le visa et/ou l’approbation du
marché.Cette pratique a, parfois, eu lieu sur demande écrite du délégué provincial
pour motif d’urgence. Malgré le recours à cette pratique irrégulière, les projets ne
sont pas achevés dans les délais.
Réception des projets avant leur achèvement effectif:
C’est le cas des marchés: 58/2004Lot 3, 5Elj/2004, 24/2006 et 26/2006 à l’AREF
FB. En effet, les dossiers de suivi des marchés comportent des PV de suivi des travaux,
des prélèvements des laboratoires d’essais et des lettres de mise en demeure, pour
accélérer le rythme des travaux, adressées aux entreprises et ce après la réception
provisoire. En plus, aucune pénalité de retard n’est appliquée pour sanctionner les
retards accusés.
L’examen des échantillons des dossiers des marchés des équipements a permis de
noter que la majorité des dossiers consultés ne contiennent pas les bons de
livraison, ce qui ne facilite pas la vérification de la réalité des prestations. Une demande
a été adressée aux délégués provinciaux, en date du 6/12/2011, les incitants à produire
les originaux des bons de livraison de tous les équipements réceptionnés.
L’examen de certains marchés et bons de commande, relatifs au matériel
informatique et logiciels a permis de noter la faiblesse du système d’évaluation des
besoins et le non-respect de la concurrence.
en termes de concurrence, il a été constaté que sur un échantillon de 14
marchés parmi les 22 passés par l’académie DA au cours de la période 2003-2010,
pour l’acquisition de matériel informatique, 10 appels d’offres sont à concurrent
unique après la phase technique.
De plus, 74% des dépenses informatiques effectuées par marchés et bons
de commande profitent à une seule société en l’occurrence Mx. Cette limite de la
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
80
concurrence est principalement due au fait que tous les appels d’offres relatifs au matériel
informatique précisent les marques et les modèles à acquérir dans les moindres détails et
ce à l’encontre des stipulations de l’article 4 des décrets 2-98-402 en date du 7 janvier
1999 et 2-06-388 et en date du 5 février 2007.
Conformément aux dispositions de l’arrêté fixant ses attributions, l’AREF/DA est:
«responsable de l’exécution des programmes de lutte contre l’analphabétisme et
l’éducation non formelle». Mais, il a été constaté qu’elle n’assure pas le suivi de la mise
en œuvre de ces programmes et que son intervention est limitée à la détermination des
montants des crédits à transférer aux délégations en se basant sur leurs prévisions et à
la signature des décisions d’octroi des subventions après leur soumission au contrôleur
des engagements de dépenses pour visa. De plus, l’AREF/DA n’intervient pas dans le
programme général géré par les délégations, dans l’octroi des subventions inférieures
à 50.000,00DH et dans la gestion des crédits supplémentaires.
L’absence de contrôle et de suivi par l’AREF/DA de ces dépenses s’est traduit par :
Le non-respect, par les associations subventionnées, des
dispositions réglementaires et contractuelles, prévues par la circulaire du premier
ministre n°7/2003 régissant les relations entre l’Etat et les associations ;
La non-réalisation des objectifs attendus de ce programme. En effet,
sur 16 centres d’alphabétisation, 09 centres n’assurent pas l’activité pour laquelle ils
sont subventionnés, le nombre de bénéficiaires présents n’est jamais égal au nombre
de bénéficiaires déclarés et 89 associations sur 103 n’ont pas réalisé l’intégralité des
objectifs fixés par les subventions.
Paragraphe 2: Observations sous forme de recommandations
1. Les observations détéctées:
Il s’agit d’observations non assimilées à des infractions qui visent l’amélioration
de la gestion des EP et de leurs performances financière, technique et commerciale. Dans
ce cadre, les rapports particuliers font état, de manière générale, des observations
suivantes :
Stratégie des EP:
Absence de stratégie et de plans d’actions pour certaines EP ;
exercice d’activités non prévues par les missions de l’organisme ;
non réalisation de missions prévues par les textes régissant les EP.
Conseils d’administration et budget:
Irrégularité des réunions des Conseils d’Administration ;
composition des Conseils d’Administration non revue suite à l’extension
du champ d’action de l’organisme ;
exécution totale ou partielle des budgets avant qu’ils ne soient arrêtés par
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
81
les Conseils d’Administration ;
Octroi des subventions parfois avec retard et en l’absence de critères clairs et
précis.
Organisation, contrôle interne et système d’information:
organigrammes non approuvés par les Conseils d’Administration pour
certains organismes ;
inadéquation entre l’organisation interne mise en place et celle
prevue par l’organigramme ;
archivage parfois défaillant ;
organismes en sureffectif par rapport à leurs besoins réels ;
absence pour certains organismes de manuels de procédures définissant les
tâches ;
systèmes d’information embryonnaires au niveau de certains organismes ;
existence d’actions d’informatisation qui ne découlent pas d’un schéma
directeur informatique et d’un plan établi par les services informatiques de l’EP
définissant tous les besoins en matériel et en logiciels en fonction des activités et des
métiers des EP ;
absence de comptabilité analytique au niveau de certains établissements.
2. Les solutions proposées :
Pour pallier ces insuffisances, les recommandations suivantes ont été formulées
par les Juridictions Financières :
L’élaboration de stratégies et de plans d’actions pour certaines EP ;
l’amélioration de l’organisation, des systèmes de contrôle interne ainsi que la
mise en place ou le renforcement des structures d’audit interne ou de contrôle de
gestion ;
le renforcement des systèmes d’information de gestion, notamment par la
mise en place de schémas directeurs informatiques et des instruments de gestion
(comptabilité analytique..) ;
l’amélioration de la gouvernance par la dynamisation du fonctionnement
des organes délibérants et la tenue de leurs réunions dans les délais impartis ;
la maîtrise de la gestion des ressources humaines et de la gestion des
stocks et de la trésorerie ;
la rationalisation des dépenses par une bonne gestion des marchés ainsi
que la maîtrise des procédures de facturation et de recouvrement ;
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
82
Dans ce cadre, il est à rappeler que la Note Circulaire adressée par le Ministre de
l’Economie et des Finances63 en 2008 invite les Présidents Directeurs Généraux et les
Directeurs Généraux des EP, à proposer l’examen et le suivi des recommandations
contenues dans les rapports particuliers de la Cour des Comptes parmi les points à
l’ordre du jour du Conseil d’Administration ou de l’organe délibérant concerné. En
outre, les administrateurs et membres des Conseils de Surveillance des EP, ainsi que
les Contrôleurs d’Etat et les Commissaires du Gouvernement64 ont été sensibilisés en
vue de faire inscrire l’examen et le suivi des rapports des Juridictions financières à l’ordre
du jour des réunions des Conseils d’Administration et des autres organes délibérants.
63Note circulaire du MEF n° 2-2335 du 20 mai 2008
64 Note de service de la DEPP n° 2-1460 du 4 avril 2008
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
83
Chapitre 2: Evaluation du contrôle financier de la dépense des AREF
Quelles sont les conséquences et les conclusions à tirer de ce contexte de la
réalisation de la dépense ?
Le contrôle est un élément de son milieu, il agit et il interagit avec ce milieu. Il doit
évoluer avec lui. En effet, il existe une relation dialectique entre le contrôle et son
milieu.C'est ce que nous constatons sur le terrain.
Nous pouvons illustrer cette réalité par des expériences étrangères. D'abord, en
France par la Nouvelle Dépense Locale (NDL), système dans lequel, sur la base d'un
fichier partagé entre l'ordonnateur, le contrôleur et le comptable, un visa global est
délivré au début de l'année à un budget par l'ordonnateur, le contrôleur et le comptable
également.
Ce budget s'exécute par la suite sans visa récurant. Le contrôle n'est repris que s'il
y a un dérapage avéré. Mais la condition sine quo none à satisfaire réside dans la
disponibilité des capacités de gestion nécessaires ainsi que dans l'existence d'un
réseau informatique qui relie les différents acteurs , à l'existence d'un système
d'information performant, à l'existence d'un système et de moyens de paiement
perfectionnés, à la disponibilité et à l'accessibilité de données nombreuses et de qualité.
Le présent chapitre traitera les atouts et les limites du contrôle financier (section
1), ceci nous mènera à mettre en évidence les tendances pour la rénovation du contrôle
financier (section 2).
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
84
Section 1 : Les atouts et les limites du contrôle financier
de la dépense
Paragraphe 1 : Les atouts du contrôle financier de la dépense
Des acquis indéniables dont particulièrement :
La régularité : le contrôle veille au respect de l'autorisation
parlementaire, ce qui relève d'un principe démocratique. Il veille au respect des
conditions de la concurrence loyale, il veille à la régularité des recrutements et au respect
de l'égalité des chances. Il veille au respect des réglementations particulières, etc ...
le contrôle sert à authentifier et à crédibiliser l'action de l'Etat : quand le
contrôle est passé, l'Etat est engagé. Engagement au sens large : moral et juridique ;
il a un rôle préventif qui permet d'éviter les dérapages et l’encadrement
des gestionnaires;
il a un rôle dissuasif : Du fait même de l'existence d'un tel contrôle,
nombre de "dérapages" ne sont pas initiés ;
il a un rôle pédagogique : les contrôleurs sont des gens qui, dans leur
domaine de compétence, prodiguent de l'assistance à leur environnement, donnent des
conseils et participent à des formations ;
il a un rôle d'information sur l'exécution du budget et sur les dépenses
en général ;
c'est un acteur de changement puisque lui-même n'a pas cessé de
s'améliorer depuis au moins deux décades, tant au niveau de l'engagement, du Trésor
qu'au niveau du contrôle financier des établissements publics : pensons un instant, que le
CED par exemple, et jusqu'en 1969, devait viser les ordonnances de paiement !
Paragraphe 2 : Les insuffisances du contrôle financier de la
dépense
Les forces et les atouts du système de contrôle budgétaire et comptable ne
sauraient, bien évidement, escamoter les faiblesses et les fragilités d’un tel système. Ces
faiblesses portent notamment sur les aspects suivants :
Le contrôle budgétaire et comptable procède d’une approche
beaucoup plus juridique et analytique que d’une vision synthétique et
systématique. Il fait primer les considérations du droit sur les préoccupations de
gestion, alors qu’une gestion peut valablement être régulière sans qu’elle soit
financièrement et économiquement bonne.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
85
Alors que les déclarations et les ambitions en faveur d’un meilleur contrôle sur les
finances publiques ne manquent pas, les déficits publics s’aggravent, l’endettement
s’envole et les équilibres macro-économiques sont de plus en plus difficilement
maîtrisables.
L’exercice au quotidien du contrôle budgétaire et comptable démontre
qu’il est souvent versé dans la culture du détail, conduisant à mettre au second plan les
problématiques d’efficacité et d’efficience de la gestion publique.
C’est un dispositif dont les contrôles sont exercés de manière
indifférenciée sur toutes les opérations quelle qu’en soit la nature, la dimension,
l’enjeu et la sensibilité, avec des procédures jugées assez souvent lourdes et complexes,
considérées par les gestionnaires comme un facteur de surcoûts dans la réalisation de
leurs projets.
Le contrôle budgétaire et comptable repose sur une relation
traditionnelle avec les services gestionnaires marquée par une séparation nette
des fonctions, sans cadre de réflexion commune et concertée axé sur la mise en oeuvre
d’une offre commune et globale de services vis-à-vis des tiers.
Les contrôles exercés au quotidien mettent en évidence une vision
relativement variable et hétérogène, en l’absence d’une ligne de conduite unique
et uniforme, malgré les efforts appréciables déployés en matière d’harmonisation et de
normalisation des procédures de contrôle.
tout d'abord, le caractère systématique des opérations de contrôle est
souvent stigmatisé. Quelle que soit l'importance de l'opération, en effet, la même
procédure de contrôle est mise en oeuvre : que le montant engagé soit minuscule ou
énorme ;
c'est un contrôle formel qui peut faire oublier l'essentiel et s'attacher
à la forme ;
il y a une absence de feed-back sur la matérialité. A quoi sert de faire
un bon contrôle dans de bonnes conditions si, par la suite, la dépense se réalise dans des
conditions qui le sont moins ?
Le contrôle est lent : il provoque des navettes génératrices de pertes
de temps, d'énergie aussi bien chez le contrôleur que chez les services contrôlés.
Parfois les organes de contrôle ne sont pas exhaustifs, ce qui donne lieu à des rejets en
cascade : chaque fois qu'une observation est satisfaite, les organes de contrôle formulent
de nouvelles, ce qui est très préjudiciable sinon déloyal ;
Parmi les limites également, citons l'incertitude sur la pertinence du
contrôle dans certains cas : l'exemple type que nous vivons actuellement est celui de
l'imputation de la micro-informatique : est-elle considérée comme matériel
informatique ? et donc imputable dans tous les cas sur les crédits d'informatique ou
faut-il considérer la destination et donc l'imputer sur les crédits du matériel de bureau
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
86
quand les équipements de la sorte sont affectés à des usages de bureautique ? Cette
situation peut être source de litige entre le contrôle et l'organe contrôlé ;
le contrôle est taxé d'immixtion : c'est une rengaine au niveau du
contrôle sur la gestion des établissements publics, le contrôleur s'immisce dans un
domaine, la gestion, qui n'est pas le sien. Le contrôle cogère donc, ce faisant, il devient la
caution de la mauvaise gestion quand elle survient : n'a-t-il pas contrôlé ? Ne s'est-il pas
immiscé65 ? Etc ...
Section 2 : Les tendances de rénovation du contrôle
financier
Paragraphe 1 : Les tendances du contrôle financier
La gestion des finances publiques obéit aujourd’hui à une influence déterminante
de différents facteurs internes et externes, qui exigent une transformation en profondeur
du système de contrôle budgétaire et comptable.
Il s’agit d’abord, d’une demande démocratique forte des citoyens, qui
face au poids des prélèvements publics réclament une plus grande transparence de
l’action des acteurs chargés de leur mise en oeuvre de l’emploi des fonds publics,
renforcée les apports de la nouvelle constitution en termes de principes de transparence,
de responsabilité et de reddition des comptes.
Il s’agit ensuite, de l’évolution de l’action publique elle-même, qui
tend de plus en plus à se diversifier et à utiliser des financements publics, para-
publics ou privés, qui en l’état actuel des méthodes de contrôle ne peuvent être
convenablement assurés.
Il s’agit également, du rapprochement de plus en plus prégnant entre
les systèmes de gestion publique et de gestion du secteur privé, amenant le secteur
public à appliquer des méthodes innovantes rodées dans le secteur privé dans sa course
évidente de la performance, sans perdre de vue les spécificités de l’action de l’Etat, qui est
par essence arbitre et garant de l’intérêt national.
Il s’agit en outre, de l’émergence en perspective d’un nouveau modèle de
gestion des finances publiques fondé sur la responsabilité, la performance, les résultats,
la responsabilité et la reddition des comptes, devant être consacré par la réforme de la loi
organique des finances.
Il s’agit par ailleurs, de l’avènement de la comptabilité d’exercice,
fondée sur les droits constatés, la logique patrimoniale, l’analyse des coûts, le contrôle de
la qualité des comptes publics, avec en perspective la certification des comptes, qui à elle
65 Contexte de la réalisation de la dépense(M. Mohamed MOUMEN Contrôleur d’Etat
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
87
seule, constitue une innovation majeure dans le paysage du contrôle budgétaire et
comptable.
Il s’agit enfin, du déploiement des systèmes d’information intégrés
sous forme d’applications uniques, fédératrices et communes à l’ensemble des acteurs
permettant l’automatisation des contrôles et le suivi des opérations depuis la
programmation jusqu’au règlement du budget, nécessitant ainsi une mutation profonde
des missions, de la nature et des modalités du contrôle financier.
Paragraphe 2 : Les axes de rénovation du contrôle financier
Le nouveau modèle de contrôle financier ne devrait en fait être fondé ni sur des
contrôles a priori contraignants et répressifs ni sur des contrôles a postériori constructifs
et exclusifs, mais plutôt sur des contrôles modernes et contemporains, des contrôles dans
le temps de l’action, des contrôles où le contrôleur budgétaire et comptable s’engage
réellement dans le feu de l’action et où son engagement renforce la crédibilité et la valeur
ajoutée de son intervention.
Ces contrôles pourraient s’articuler autour des axes suivants :
La nécessité de faire passer le contrôle budgétaire et comptable d’une
approche de régularité exhaustive à une logique de rationalité sélective, modulée en
fonction des risques, des enjeux budgétaires, financiers et comptables et de seuils de
signification du contrôle.
L’obligation de faire émerger, de consolider et de faire vivre le rôle
primordial du contrôleur budgétaire et comptable en matière d’aide, d’assistance
et de conseil financier auprès des services gestionnaires, de manière à ce que les
services en charge du contrôle soient appelés à travailler beaucoup plus dans la
prévention que dans la sanction, selon un système de valeur fondé sur la veille et l’alerte,
qui tend à corriger en amont les dysfonctionnements, au lieu de les appréhender après la
fin des opérations.
L’exigence d’asseoir et de renforcer des missions de contrôle
beaucoup plus axées sur les notions de risques, d’impacts financiers, de contrôle des
procédures de contrôle et d’audit interne, d’identification et de prévention des risques
budgétaires, financiers et comptables.
La nécessité d’assurer une meilleure articulation entre le contrôle
budgétaire et comptable et le processus amont de programmation budgétaire, à
l’effet de réduire les écarts entre les ambitions, la prévision et l’exécution budgétaire.
La nécessité d’un plus grand repositionnement du contrôle budgétaire et
comptable autour de l’ancrage de la culture de la comptabilité d’exercice, de la
comptabilité d’analyse des coûts des politiques publiques et de contrôle
patrimonial.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
88
La réforme de la comptabilité de l’Etat lui ouvre grandement les horizons, pour
développer son expertise économique, financière et comptable au service d’une meilleure
qualité de l’information financière, d’une plus grande lisibilité des comptes publics et
d’une meilleure transparence des finances publiques.
L’exigence de faire émerger et de renforcer le rôle primordial que
devrait jouer le contrôle budgétaire et comptable en matière de consolidation des
comptes du secteur public, comme instrument incontournable pour appréhender la
réalité économique des EP et la situation financière et patrimoniale consolidée de leur
action.
La nécessité d’un repositionnement du contrôleur budgétaire et comptable
autour de son rôle en tant qu’acteur majeur dans la confection, la production, la
valorisation et la communication de l’information financière et comptable, en tant
que vecteur par excellence de promotion et de développement de la transparence en
matière de gestion des EP.
Ce sont quelques pistes de réflexion liminaires, à même de faire évoluer le contrôle
budgétaire et comptable vers un modèle de contrôle amélioré, rénové, plus précis et
renouvelé dans ses méthodes, ses techniques et ses instruments d’intervention.
L’objectif est de faire passer le contrôle financier d’une culture de procédures à
une logique plus globale et plus valorisante des résultats, d’appréciation des
performances, d’évaluation et d’assurance quant à la fiabilité des comptes des organismes
de l’Etat et à la légalité et à la régularité des opérations financières.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
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Chapitre 3: Vers un contrôle financier de la dépense axé sur la performance
Le renforcement de l’action des EP demeure fortement inscrit dans les
programmes du gouvernement en vue de mieux contribuer à la création des richesses
et d’emplois, à l’amélioration de la compétitivité de l’économie nationale et aux
nécessaires équilibres sociaux et territoriaux.
Pour relever ces défis, le gouvernement a mis en place un vaste chantier de
réformes et d’actions structurantes visant l’amélioration de la gouvernance financière
des EP, la réforme du dispositif du contrôle de l’Etat sur les EP, la généralisation
des relations de contractualisation pluriannuelle entre l’Etat et les EP et le
développement du Partenariat Public-Privé. Ces axes prioritaires permettront
d’asseoir et de consacrer davantage les principes et les pratiques de transparence et de
bonne gouvernance au sein des EP, permettant en définitive d’optimiser leurs
performances ainsi que la poursuite de leurs efforts d’investissement à travers la
diversification des sources de financement et la prospection de nouvelles niches
d’innovation par le biais des PPP qui constituent une alternative de premier choix,
permettant, dans un cadre clair et équilibré, le respect des principes fondamentaux de
concurrence et de transparence.
Ainsi, et conformément aux orientations du programme gouvernemental portant
sur la réforme du dispositif de gouvernance et du contrôle des EP, une étude a été lancée
au début de 2012 visant le renforcement de l’efficacité du contrôle des EP en le couplant
davantage avec la gouvernance et en l’orientant vers le suivi des performances,
l’amélioration de la gestion interne, la prévention des risques et la préservation des
ressources et ce, en plus de la régularité et de la conformité de gestion. La réforme
escomptée vise également à mieux répondre aux impératifs de la nouvelle Constitution
en termes de corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes, de
renforcement de la transparence et de rationalisation de la gestion publique.
De même, et en vue de garantir une bonne implémentation du Code de
bonnes pratiques de gouvernance des EP lancé par le Chef du Gouvernement le 19
mars 2012, des efforts sont déployés à travers des actions de vulgarisation et de
communication sur les modalités pratiques de mise en œuvre des recommandations
dudit Code pour assurer un ancrage fort desdites pratiques. Dans ce sens, une circulaire
du Chef de Gouvernement a invité les membres du Gouvernement à veiller à la
généralisation et à la mise en œuvre du contenu dudit Code par la mise en place, par les
Organes de Gouvernance des EP sous leur tutelle, de bilans de gouvernance et des plans de
son amélioration.
Le renforcement de la transparence et de la reddition des comptes est également
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
90
recherché à travers la mise à niveau, en cours de préparation, du système comptable via
l’élaboration d’un nouveau Code Général de Normalisation Comptable et la
préparation d’un projet de loi sur la consolidation des comptes permettant de
disposer d’outils alignés sur les meilleurs standards internationaux favorisant
l’ouverture et l’attrait des investissements.
Dans ce dernier chapitre, l’étude de la modernisation du contrôle financier des EP
nous paraît primordial (section 1), ceci va en paralelle avec l’amélioration de la
gouvernance des EP (section 2
Section 1: Modernisation du contrôle financier des EP
La modernisation du contrôle financier de l’Etat sur les EEP consiste en
l’amélioration de l’exercice du contrôle financier de l’Etat sur les établissements
publics et autres organismes, régi par la loi n° 69-00 qui date de 2003 et ce, à travers
particulièrement le développement des instruments de gestion des EP et des outils de
contrôle ainsi que l’initiation d’une réforme qui, tout en consolidant les acquis du
dispositif actuel, permettra d’asseoir les bonnes pratiques de gouvernance et de
renforcer l’autonomie et la responsabilité des EP leur permettant de développer leurs
performances et leur transparence.
De même, l’exercice du contrôle financier de l’Etat sur les EP est appuyé par le
renforcement des audits externes, la mise en œuvre des recommandations des
juridictions financières et des autres organes de contrôle ainsi que par des actions de
normalisation et d’incitation des EP à améliorer leurs dispositifs de contrôle et d’audit
internes.
Paragraphe 1: Réforme du dispositif de contrôle financier
1. Le fondement de la réforme du contrôle financier :
Afin d’améliorer qualitativement le dispositif de contrôle financier et le faire
évoluer vers un contrôle axé davantage sur l’évaluation des performances et la
prévention des risques, de nombreuses actions ont été entreprises portant notamment
sur:
L’évaluation des conditions d’application du contrôle d’accompagnement ;
la mise en place d’un cadre de référence déterminant les modes et
instruments de gestion des EP selon l’article 17 de la loi n° 69-00 ;
l’extension de l’application du projet de décret relatif aux marchés
publics aux établissements publics tout en tenant compte de leurs spécificités ;
l’institution de référentiels normalisés du contrôle pour l’harmonisation et
l’uniformisation des méthodes de travail des Contrôleurs d’Etat et des Trésoriers
Payeurs auprès des EP par la mise en place des nomenclatures des pièces et des guides
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
91
méthodologiques pour un meilleur encadrement des activités du contrôle ;
le renforcement des capacités du contrôle par l’intensification des actions
de formation.
Parallèlement à ces actions, d’autres mesures d’accompagnement ont été
concrétisées. Il s’agit en particulier de la communication, aux Présidents des Conseils
d’Administration des EP, des rapports annuels des Contrôleurs d’Etat dans lesquels ces
derniers rendent compte de l’exercice de leur mission et émettent des recommandations
visant l’amélioration de la gestion de l’organisme concerné. Ainsi, l’année 2012 a connu
une accélération du processus d’élaboration et de communication desdits rapports,
permettant, leur achèvement et leur communication avant la tenue des conseils
d’administration consacrés à l’arrêté des comptes de l’exercice précédent. En outre, le
contenu desdits rapports a connu une amélioration qualitative parallèlement au
renforcement des actions de vérification sur pièces et sur place effectués par ces agents
de contrôle.
Par ailleurs et conformément aux orientations gouvernementales portant sur la
réforme du dispositif de gouvernance et du contrôle des EP, le Ministère de l’Economie et
des Finances œuvre à finaliser l’étude relative à la mise en place du dispositif de cette
réforme qui vise à mieux répondre aux impératifs de la nouvelle Constitution en termes
de corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes, de renforcement de
la transparence et de rationalisation de la gestion publique.
Ladite réforme vise, en s’appuyant sur les acquis et en tenant compte des
attentes des partenaires et des meilleures pratiques à l’international, à renforcer
l’efficacité du contrôle et ce, en le couplant davantage avec la gouvernance et en
l’orientant vers le suivi des performances, la prévention des risques et la préservation
des ressources et des patrimoines publics en plus des exigences de régularité et de
conformité de la gestion.
2. Les axes de la réforme du contrôle financier:
Les axes ainsi que les objectifs escomptés au terme de cette étude se résument
comme suit:
Une évaluation exhaustive du dispositif du contrôle et de
gouvernance des EP en vigueur afin de mesurer en particulier son efficacité,
notamment par rapport aux objectifs stratégiques assignés aux EP, aux exigences de
bonne gouvernance et de meilleures performances opérationnelles et aux impératifs de
prévention des risques ;
le positionnment des pratiques marocaines à travers un large
benchmarking international en vue d’élaborer un scénario concerté pour l’amélioration
et le renforcement du dispositif de contrôle et de gouvernance des EP en optant pour
une segmentation pertinente du portfeuille public afin d’adapter ledit dispositif en
fonction des enjeux stratégiques des EP, des risques associés à leurs activités, de
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
92
leurs performances économiques, financières et opérationnelles et la capacité de leur
dispositif de gestion et de contrôle interne.
La réforme est également appelée à intégrer les évolutions des métiers
et des pratiques de contrôle, un meilleur accompagnement des EP pour la mise à
niveau de leurs instruments de gestion et les exigences d’un dispositif d’évaluation de
leurs réalisations au regard des orientations du Gouvernement, des objectifs qui leur
sont assignés et des ressources mises à leurs disposition.
Les pistes d’amélioration concernent également le développement
d’une démarche qualité pour le contrôle, le développement du dispositif de mise en
œuvre effective, la normalisation des procédures, la clarification des domaines
d’intervention des différents partenaires, une meilleure communication, la mise en
place des instruments nécessaires pour améliorer le contrôle interne et une formation
adéquate visant le renforcement de l’efficacité du dispositif de contrôle, tout en veillant à
renforcer la responsabilité des EP.
Par ailleurs, une attention particulière est donnée aux observations et
aux recommandations des juridictions financières et de l’Inspection Générale des
Finances à travers une plus grande implication des organes délibérants, une
responsabilité des gestionnaires dans la préparation des plans d’actions pour la
mise en œuvre desdites recommandations, avec la responsabilisation le cas échéant des
comités d’audit émanant des organes délibérants pour s’assurer de la pertinence et
de l’efficacité des actions réalisées.
En somme, l’année 2014 sera marquée par l’accélération et la
finalisation du chantier de réforme du dispositif de gouvernance et de contrôle
financier de l’Etat sur les EEP entamé en 2012. Cette réforme a été conçue selon une
démarche participative et en ligne avec la nouvelle Constitution en vue de renforcer le
dispositif de gouvernance et de contrôle des EP et de l'adapter aux impératifs du
développement et de recherche d'efficacité et d’amélioration des performances du
secteur des établissements publics, tout en s'inscrivant dans la logique d'une évolution
visant l'alignement sur les meilleures pratiques et standards internationaux. Ladite
réforme vise à mettre en place et à clarifier les règles de la bonne gouvernance des
organismes publics et à améliorer l'efficacité du contrôle financier, régi actuellement
par la loi n° 69-00 du 11 novembre 2003.
En effet, cette réforme vise l'amélioration de la gouvernance des EP par le
renforcement des bases et des principes ayant pour objet l’amélioration du
fonctionnement des organes délibérants de ces organismes et de leurs instruments de
gestion pour assurer une gestion optimale des ressources mises à leur disposition et
renforcer leur rendement et la qualité de leur services. Il s’agit plus particulièrement de
la responsabilisation des organes délibérants et de gestion par le développement de la
contractualisation des relations entre l’Etat et les EP, de l'amélioration permanente des
modes de gestion de ces entités pour une plus grande efficacité et une meilleure
transparence de leurs actions.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
93
De même, le projet de loi prévoit une nouvelle typologie de contrôle afin de
renforcer le caractère modulaire et évolutif du contrôle financier de l’Etat sur la base
d’une segmentation du portefeuille public basée sur le risque et la qualité du dispositif
de gestion et de gouvernance, le niveau de participation publique et la contribution du
budget général de l’Etat aux lieu et place des critères actuels fondés principalement sur le
statut juridique.
Paragraphe 2: Réforme du dispositif de gestion
1. Développement des instruments de gestion :
Dans le cadre de la réforme du système de passation des marchés
publics, basée sur le principe d’harmonisation des procédures de passation de la
commande publique, le champ d’application de la réglementation des marchés publics
a été élargi à certains Etablissements Publics par le décret n° 2-12-349 du 20 mars
2013 relatif aux marchés publics et dont la date d’entrée en vigueur est fixée au 1er
janvier 2014.
Conformément aux orientations du Gouvernement, une nouvelle réglementation
de la passation des marchés publics a été préparée en tant que référentiel unique et
harmonisé devant être appliqué mutuellement à l’Etat et aux Etablissements Publics.
Le but est de disposer d’un socle commun de dispositions de portée générale
applicables à tous les acheteurs publics permettant le renforcement de la mise en
concurrence des commandes publiques, l’égalité d’accès des concurrents, l’équité dans le
traitement des soumissionnaires, le renforcement des recours en matière de litige et le
développement de la dématérialisation des procédures pour plus de transparence et
d’efficacité de la dépense publique.
Ce nouveau cadre, dans lequel évolueront les Etablissements Publics, se fixe pour
objectifs majeurs:
Une meilleure appropriation, par les Etablissements Publics, des procédures de
passation de leurs commandes ;
une amélioration de leur système d’information et de gestion ;
une responsabilisation de leurs organes de gouvernance ;
une meilleure rationalisation de leurs dépenses et la rentabilisation de leurs
activités.
Ce référentiel unique et harmonisé permettra le renforcement de l’égalité d’accès
des concurrents, une plus grande équité dans le traitement des soumissionnaires
ainsi que la dématérialisation accrue des procédures et ce, pour plus de transparence
et d’efficacité de la commande publique.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
94
Par ailleurs, dans le cadre de l’amélioration de la mise en œuvre des
procédures relatives au contrôle financier de l’Etat sur les EP, des instruments
visant à harmoniser et à uniformiser les méthodes de travail des Contrôleurs d’Etat,
des Trésoriers Payeurs et des Agents Comptables auprès des EP ont été mis en
place. Il s’agit particulièrement de la nomenclature des pièces justificatives pour le
paiement des dépenses des Etablissements Publics soumis au contrôle préalable et
de la Nomenclature des pièces justificatives pour le visa des actes d’engagement des
dépenses des Etablissements Publics soumis au contrôle préalable qui permettent
de disposer d’un référentiel pour simplifier les procédures, réduire les délais de
traitement des dossiers et assurer une plus grande efficacité dans la réalisation des
dépenses publiques et contribuer, ainsi, à renforcer les performances de l’action des EP.
En matière d’audits externes, et outre les efforts déployés pour
l’amélioration des conditions d’exercice du contrôle financier de l’Etat sur les EP et
considérant le contexte marqué par des exigences accrues en matière de transparence
et de reddition des comptes, l’on note une intensification des audits externes des EP
ainsi qu’une réorientation vers des préoccupations dépassant les considérations
opérationnelles ou de gestion vers celles ayant trait aux sphères stratégique et
institutionnelle. Les conseils d’administration ou les organes délibérants des EP
audités sont informés des conclusions desdits audits et un suivi permanent est institué
pour garantir la bonne exécution des recommandations par les EP concernés.
Parallèlement à ces actions, d’autres mesures d’accompagnement ont été
concrétisées. Il s’agit en particulier de la communication aux Présidents des Conseils
d’Administration des EP, au cours de l’exercice 2013, de l’ensemble des rapports
annuels des Contrôleurs d’Etat, dans lesquels ces derniers rendent compte de
l’exercice de leur mission et émettent des recommandations visant l’amélioration de la
gestion de l’organisme concerné. Ces rapports font également l’objet d’une présentation
et d’un suivi de leurs recommandations lors des réunions des organes délibérants des EP.
2. Normalisation et consolidation des comptes :
Afin d’accompagner les dynamiques de changement et de développement que
connaît le Maroc, les efforts sont poursuivis en vue de renforcer la normalisation
comptable à travers, notamment, la mise à niveau du système comptable et l’institution
de l’obligation de consolidation des comptes en particulier pour les organismes Publics.
La mise à niveau du système comptable est envisagée à travers l’élaboration
d’un nouveau Code Général de Normalisation Comptable et ce, en vue de permettre:
L’intégration de l’évolution des normes comptables ;
l’homogénéisation des pratiques comptables ;
la communication d’informations comptables de qualité.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
95
A cet égard, un projet de loi sur la consolidation des comptes notamment est en
cours d’élaboration pour instituer l’obligation de consolidation des comptes en
particulier pour les organismes Publics. Les principaux objectifs recherchés sont:
L’appréciation de la véritable situation financière des organismes;
une meilleure comparabilité des performances ;
l’amélioration de la prise de décision.
Dans le cadre des orientations du programme du Gouvernement en matière de
modernisation de l’arsenal comptable et financier marocain, le projet de convergence du
Code Général de la Normalisation Comptable (CGNC) vers les normes comptables
internationals, à savoir le référentiel comptable international IAS/IFRS, vise la
modernisation du cadre de l’information financière et l’instauration d’un climat de
confiance et de visibilité économique pour les investisseurs.
Les objectifs assignés à ce projet, se résument comme suit :
La satisfaction des besoins des opérateurs et des bailleurs de fonds
intéressés par une norme comptable de meilleure qualité ;
l’intégration de l’évolution des normes comptables internationales dans
l’édifice comptable marocain ;
l’obtention d’une meilleure transparence et homogénéisation des normes et
pratiques comptables ;
la communication d’une information financière de meilleure qualité ;
la parfaite lisibilité et comparabilité des comptes sociaux.
Ainsi, de par son envergure nationale, le projet de convergence aura des
implications sur plusieurs plans et notamment l’amendement de certaines dispositions
et la formation des professionnels de la comptabilité aux nouvelles normes.
De même, un projet de loi sur la consolidation des comptes (avec obligation
d’application des normes IFRS pour les entités d’intérêt public) a été préparé et dont
les principaux objectifs sont l’appréciation de la véritable situation financière des
Groupes, une meilleure comparabilité des performances et l’amélioration de la prise de
décision.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
96
Section 2: Amélioration de la gouvernance des EP
L’année 2012 a été marquée par des avancées remarquables en matière
d’amélioration de la gouvernance des EP à travers, notamment, l’institution et la mise
en œuvre du Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP en tant que référentiel
partagé pour la dynamisation du fonctionnement des organes délibérants des EP, un
meilleur ancrage de l’action des EP dans les priorités gouvernementales et le
renforcement de la qualité du dispositif de gestion interne et de la transparence des EP.
Paragraphe 1: Le Code de bonnes pratiques de gouvernance
des EEP
1. Un référentiel de gouvernance des EP :
L’action phare pour 2012 en matière d’amélioration de la gouvernance des EP
est le lancement officiel du Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP par
circulaire du Chef de Gouvernement adressée le 19 mars 2012 aux membres du
Gouvernement, les invitant à veiller à la généralisation et à la mise en œuvre du contenu
dudit Code par les EEP relevant de leur tutelle.
La réalisation de ce Code intervient en application du principe institué par la
nouvelle Constitution marocaine, mettant en corrélation la responsabilité et la
reddition des comptes et conformément au programme du Gouvernement en faveur de
la bonne gouvernance des EP et du renforcement de leur contribution au développement
économique et social du pays.
Ce Code, établi selon une approche partenariale, sur la base des meilleurs
standards internationaux, vise à assurer une gestion responsable et transparente
des EP, à même de garantir la fiabilité, l’intégrité et l’efficacité des actions de ces
entités, en assurant l’obligation de rendre compte ainsi que la transparence du
processus décisionnel en vue de répondre aux attentes et aux aspirations des
différentes parties prenantes.
2. LES Objectifs du code:
En effet, il vise en particulier à:
diffuser et asseoir les meilleures pratiques de gouvernance des EP et ancrer la
culture de reddition des comptes et promouvoir les valeurs de transparence,
d’information et de communication ;
améliorer la performance, la viabilité et l’efficience de l’action des EP en
consolidant leur contribution au développement d’un tissu économique et social;
renforcer le rôle et les responsabilités de l’Organe de Gouvernance desdits EP
en permettant à ce dernier d’avoir les pouvoirs, les compétences et l’objectivité
nécessaires pour assurer sa fonction de pilotage stratégique et de surveillance de la
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
97
Direction de l’Etablissement ;
garantir le traitement équitable des Parties Prenantes et la préservation de leurs
droits.
La Circulaire du Chef du Gouvernement, susvisée, invite les Organes de
Gouvernance des EP à réaliser des bilans de gouvernance de ces organismes et à
mettre en place des plans d’amélioration de leur gouvernance et à en assurer le suivi de
l’implémentation.
Dans ce cadre et depuis le lancement du Code de bonnes pratiques de
gouvernance des EEP, des actions ont été menées ou sont en cours pour la mise en
œuvre dudit Code à travers une stratégie et des actions de communication, de
vulgarisation et de déploiement qui s’effectuent avec une forte implication des Organes
de Gouvernance des EP et des ministères de tutelle. Il s’agit notamment de la diffusion
du Code auprès des EP et des ministères de tutelle, de l’organisation de journées de
sensibilisation et d’actions de vulgarisation et de communication sur les modalités de
mise en œuvre des recommandations du Code et ce, à travers des rencontres
organisées en faveur de nombreux EP ainsi que l’accompagnement des EP dans la mise en
œuvre du Code par la réalisation de bilans de gouvernance et des plans d’amélioration de
la gouvernance.
Le dynamisme du fonctionnement des conseils d’administration et organes
délibérants des EP a été maintenu au cours de 2011 et 2012 en relation avec les enjeux
importants auxquels font face les EP en termes d’amélioration continue de leur
gouvernance et de leurs performances, de développement de leurs investissements et
de veille à la pertinence et à la cohérence des projets menés.
Une attention particulière a été accordée à la tenue des réunions des conseils
devant délibérer sur les projets de budgets des EP au titre de l’année 2012. A cet égard,
le rythme desdites réunions en 2011 et 2012 a été soutenu.
De même, les années 2011 et 2012 ont connu un développement significatif de
l’institution des comités spécialisés (audit, stratégie et investissement, nomination et
rémunération,..) émanant des organes de gouvernance au niveau de nombreux EP
ainsi que l’opérationnalisation des comités existant au sein des EP et ce, en relation avec
les enjeux et la dynamique qui marquent le champ d’intervention du portefeuille public,
d’une part, et de l’effort déployé pour la promotion des bonnes pratiques de
gouvernance dans le secteur d’autre part.
La tenue desdits conseils est l’occasion de passer en revue les programmes
d’action des EP en relation avec les stratégies sectorielles et les politiques
gouvernementales, de contrôler les performances des EP et la qualité de leur gestion et
de passer en revue le cas échéant l’état d’avancement de mise en œuvre des orientations
des organes de contrôle et d’audit externe.
Un effort soutenu est entrepris pour la généralisation de la présentation des
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
98
comptes des EP à l’audit par des cabinets spécialisés. Ainsi, et pour l’arrêté des comptes
pour l’année 2011, aucun refus de certification n’a été enregistré pour les comptes
des EP présentés à la certification. Ceci est le fruit des actions menées pour améliorer
les dispositifs comptables et financiers des EP ayant permis de renforcer la sincérité, la
régularité et l’image fidèle des comptes.
Paragraphe 2: La contractualisation et le partenariat
1. La Contractualisation pluriannuelle :
Depuis sa consécration, en 2003, par la loi n° 69-00 relative au contrôle financier de
l’Etat sur les EEP, le processus de contractualisation des relations entre l’Etat et les EP
s’est positionné en tant que constante de la politique des pouvoirs publics en matière
de gouvernance et de gestion des EP et ce, eu égard à ses retombées indéniables
sur les performances techniques, économiques et financières des principales entités
concernées et opérant dans des secteurs clés du royaume du Maroc.
La contractualisation vise principalement à concilier entre les différents rôles de
l’Etat (Stratège, Actionnaire, Contrôleur, Régulateur…), assurer la visibilité à moyen
terme de la stratégie et des actions des EP et renforcer leurs liens avec les priorités
arrêtées par le Gouvernement, consolider l’autonomie de gestion des dirigeants,
améliorer les performances opérationnelles, économiques et financières des EP,
prévenir les différents risques potentiels, instaurer et renforcer le système de
contrôle interne et dynamiser le rôle des organes délibérants des EP et des comités
spécialisés émanant de ces organes.
Cette approche a été renforcée et rehaussée en priorité suite au Discours du Trône
du 30 juillet 2012 qui a marqué la nécessité de développer les mécanismes de la
contractualisation pour assurer la cohérence des différentes stratégies sectorielles et en
évaluer l’efficacité.
2. Le partenariat public-privé :
La promotion des PPP est en relation avec les besoins accrus des financements
nouveaux et la quête d’innovations technologiques et managériales.
Le projet de loi sur les PPP a été soumis au Parlement en date du 21 février
2013 et il est actuellement en discussion au niveau de la Chambre des Représentants. Il
permettra de renforcer l’implication des opérateurs privés dans le développement de
projets publics, tout en améliorant la gouvernance économique et l’environnement des
affaires en termes d’efficacité, de célérité et de transparence.
Ce projet de loi a pour objet de définir un cadre général unifié et incitatif au
développement des Partenariats Public-Privé au Maroc au profit des établissements
publics relevant de l’Etat.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
99
Ainsi, cette approche partenariale permet de bénéficier des capacités d’innovation
et de financement du secteur privé, d’assurer un partage optimisé des risques en
allouant les responsabilités à la partie la mieux à même de les assumer le plus
efficacement et de rémunérer les services rendus après leur effectivité et en fonction de
leur performance.
En effet, le recours à un contrat de Partenariat Public-Privé doit répondre à un
besoin dûment défini par la personne publique concernée et doit, au préalable, faire
l’objet d’une évaluation ayant pour objet d’analyser l’opportunité de recourir à ce
mode de fourniture de service comparativement aux autres modes à la disposition
des entités publiques concernées. Cette évaluation doit tenir compte, notamment, de
la complexité du projet, de son coût global pendant la durée du contrat, des
performances attendues et de la qualité des services rendus et des différents risques y
afférents.
Quant à l’attribution des contrats de Partenariat Public-Privé, elle doit obéir aux
principes de liberté d’accès, d’égalité de traitement, d’objectivité, de concurrence, de
transparence et du respect des règles de bonne gouvernance.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
100
Conclusion
L’ensemble des avancées réalisées ou programmées en matière d’amélioration
de la gouvernance financière des EP, de généralisation progressive de la
contractualisation pluriannuelle et de modernisation de leur mode d’intervention
permettront aux EP, acteurs clés dans la mise en œuvre effective des politiques
publiques, d’accroître leur efficacité et leur productivité et de faire face aux exigences
d’un contexte international et national particulier imposant des défis à relever
notamment en matière de la promotion du social et de l’économie nationale. Ainsi, de
consolidation des bases d’une croissance forte et soutenable et de rétablissement des
équilibres macroéconomiques, de garantie de l’accès équitable des citoyens aux services
de base et la poursuite de l'effort en faveur des programmes sociaux.
De ce fait, mettant à profit les résultats des réformes menées ou en cours et les
paliers d’investissements atteints, les EP sont appelés à mettre l’accent désormais sur la
valorisation des investissements existants, la rentabilité et l’optimisation des choix et
l’accélération du rythme de réalisation de leurs programmes d’investissements, ainsi
que la diversification de leurs sources de financement à travers le recours aux Partenariat
Public Privé (PPP).
Le processus d’amélioration de la gouvernance financière des EP passe également
par la mise en place d’un cadre organisationnel consacrant les pratiques de bonne
gouvernance au sein de ces organismes. Le Code de bonnes pratiques adopté en mars
2012 est un référentiel permettant de définir les rôles et les responsabilités sur la base
de critères et d’objectifs clairs et ce, pour consolider les avancées notables enregistrées
au cours des années précédentes en termes de régularité de la tenue des réunions des
organes de gouvernance des EP, de généralisation progressive de la certification des
comptes, d’institution des comités d’audit et de déploiement des systèmes d’information
et de gestion.
Ces efforts sont également poursuivis à travers le projet de réforme du
contrôle et de la gouvernance des EP pour mettre la performance, la prévention des
risques, la sauvegarde du patrimoine public et la reddition des comptes au cœur de ce
dispositif.
S’interroger sur la pertinence du modèle de contrôle financier des établissements
publics et sur son rôle dans la transparence des finances publiques reviendrait à soulever
un véritable paradoxe entre ceux qui plébiscitent un tel dispositif et ceux qui le décrient.
En effet, la nouvelle doctrine des praticiens hésitent entre un dispositif de contrôle
fondé sur la recherche d’irrégularités et leur sanction et un système de compte rendu
général à l’anglo-saxon fondé sur la responsabilité managériale et la recherche des
contre-performances dans la gestion.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
101
Certains professionnels dénigrent le système de contrôle budgétaire et comptable,
qui constitue à leurs yeux un dispositif à faible valeur ajoutée pour des procédures jugées
lourdes et compliquées et n’hésitent pas à parler de crise et de remise en cause des
paradigmes qui sous-tendent le contrôle financier des EP.
D’autres par contre, le considèrent comme un fait managérial indéniable dans la
gestion des finances publiques, lui reconnaissent le mérite d’avoir pu organiser et
encadrer la gestion des deniers publics et font même pencher le balancier vers un
renforcement du contrôle.
C’est en fait l’éternel débat entre une vision traditionnelle fondée sur la nécessité
d’un dispositif dissuasif de contrôle du bon emploi des deniers publics et de l’autorisation
budgétaire et une approche ringarde et moderne privilégiant l’efficacité de la gestion, la
performance au lieu de la régularité66, et les résultats.
En réalité, que l’on soit du côté des défenseurs d’un tel système ou que l’on se
range parmi ses détracteurs, il faut reconnaître que le contrôle financier des EP est à la
croisée des chemins et qu’il est aujourd’hui à bout de souffle.
Les temps sont donc venus pour tirer les leçons de l’expérience et s’interroger sur
le devenir d’un tel système à la lumière des exigences constitutionnelles de responsabilité,
de transparence et de reddition des comptes. 67
C’est ce à quoi nous avons essayé d’apporter quelques éléments de réponse, en
rappelant les atouts et les fragilités d’un tel système, les déterminants qui président à sa
refondation et les pistes de progrès de son évolution vers plus de visibilité et de
transparence.
En fait, le processus de lutte contre la corruption et la diffusion des valeurs de la
transparence et de la probité, s’inscrit dans la dimension morale et encore juridique du
contrôle des deniers publics. Ceci exige l’adoption d’une approche collective, participative
qui mobilise tous les acteurs au niveau national, régional et local.
Pour consolider ce processus, il est nécessaire de continuer à déployer davantage
d’efforts et à prendre les mesures parallèles, notamment :
Renforcer le système institutionnel, juridique et judiciaire, en
particulier, en accélérant la mise en ouvre des nouvelles dispositions constitutionnelles
concernant la bonne gouvernance et la publication du texte définitif en la matière ;
élargir l’étendue de l’information, la communication et la
sensibilisation à la prévention de la corruption ;
66 Maurice-Christine Esclassan, « Un phénomène international : l’adaptation des contrôles financiers publics à la nouvelle gestion publique », RFFP n° 101, mars 2008, p.32. 67 Le Contrôle budgétaire et comptable : Quel devenir ? M. Abdelkrim GUIRI Rabat, Le 8 Septembre 2012
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
102
renforcer la culture de la probité, de la transparence et de la
reddition des comptes en consacrant le principe de la reddition des comptes et la
responsabilité ;
renforcer la culture de la probité et de la transparence et la
responsabilité dans le cadre de programmes éducatifs de sensibilisation ;
redynamiser le rôle important et déterminant des médias dans la
consolidation du système de probité ;
renforcer la participation de la société civile pour lui permettre de
jouer pleinement son rôle dans la lutte contre la corruption et oeuvrer pour une meilleure
prise de conscience, de la part du public, des dangers de fléau ;
adopter une charte nationale de prévention de la corruption pour
garantir l’adhésion de toutes les forces vives de la société aux efforts de lutte contre la
corruption ;
Permettre aux citoyens de s’adapter facilement aux dispositions juridiques
dans le domaine de la lutte contre la corruption, à travers des guides simplifiés
expliquant les textes de loi et généraliser la diffusion de ces guides dans tous les sites
électroniques ;
renforcer les mécanismes de coopération internationale en
établissant des relations étroites avec les différents intervenants internationaux,
gouvernementaux ou non gouvernementaux, dans ce domaine.
De prime abord, je pense que personne ne peut discuter la nécessité, l'actualité ou
la permanence du contrôle, de tous les contrôles. Ceci dit, il faut aller vers la promotion de
l'initiative chez les gestionnaires publics et favoriser leur liberté d'action. Il ne faut pas les
lier, mais au contraire leur donner une marge de manoeuvre de plus en plus importante.
Pour cela il faut chercher l'élévation des standards de performance chez les
intervenants dans la dépense publique, c'est-à-dire les intervenants dans toute la chaîne,
ce qui nous conduira nécessairement à l'adaptation des modes d'exercice du contrôle. Le
contrôle réagit au milieu, et quand la performance s'élèvera le contrôle s'allégera.
Il faut aller vers un contrôle moderne, aller vers des notions d'efficacité plutôt que
de s'en tenir à des notions de contrôle formel. Le contrôle devra assumer de plus en plus
un rôle de partenaire dans l'accomplissement de l'ouvrage public. Le nationalisme
économique et social est la chose la mieux partagée entre tous les Marocains. Il ne faut
pas que le contrôleur croit qu'il est le seul à détenir la vérité.
Il sera alors nécessaire d'aller vers la confirmation, la clarification et la
délimitation des responsabilités des entités engagées dans le processus de la dépense
publique, que ce soit les ordonnateurs, les contrôleurs, les comptables, les instances
dirigeantes des établissements publics, les corps élus, etc... Plus de responsabilisation
permettra moins et mieux de contrôle.
Le moment est venu d'adapter le cadre juridique en conséquence sans hésiter,
parce qu'il faut inscrire le changement dans la durée et dans l'exercice de tous les jours.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
103
Pour conclure, je voudrais insister sur le fait qu’il est temps aujourd’hui qu’à
l’occasion de cette réflexion sur le devenir de notre système de gestion des finances
publiques et le changement de cap qui pointe à l’horizon, de mettre à plat l’ensemble des
fondements de notre dispositif du contrôle financier, dans un souci de simplification des
procédures, d’une plus grande efficacité des opérations financières des établissements
publics et d’une transparence accrue vis-à-vis des citoyens.
Cette réflexion doit nécessairement faire prévaloir des leviers d’action devants
favoriser l’ancrage d’une culture rénovée du contrôle financier des EP fondée sur trois
éléments fondamentaux :
Repenser le statut du contrôleur financier et à professionnaliser ses
fonctions à la lumière de l’évolution de ses métiers et des perspectives de nouvelles
missions qu’il est appelé à assurer en termes de comptabilité patrimoniale, d’analyse des
coûts des politiques publiques, d’expertise économique et financière, du contrôle interne
des procédures et de consolidation des comptes.
La nécessité de redéfinition du régime de responsabilité du
contrôleur financier pour la faire évoluer d’une responsabilité personnelle et pécuniaire
vers une véritable responsabilité managériale, en phase avec la rénovation de ses
missions et en relation avec les principes constitutionnels de transparence, de
responsabilité et de reddition des comptes.
La nécessité que cette réforme puisse procéder d’une vision d’ensemble et
d’une œuvre codificatrice, à même d’harmoniser et de mieux articuler les différents
contrôles sur les dépenses publiques, de manière à leur éviter tout risque de
redondance, de superposition ou de duplication et à asseoir des contrôles convergents et
complémentaires qui rapprochent les acteurs et mutualisent les méthodes et instruments
de contrôle.
Finalement, Dans le cadre de l’affermissement de la gouvernance financière des
Etablissements publics et du renforcement de l’efficacité du contrôle de l’Etat sur ces
entités d’une part, et en réponse aux exigences de corrélation entre responsabilité et
reddition des comptes, de transparence et d’efficience, d’autre part, le Gouvernement
œuvrera à la réforme de la loi relative au contrôle financier de l’Etat sur ces entités afin
d’améliorer les mécanismes d’évaluation de leurs performances et de moduler le contrôle
selon les enjeux stratégiques de ces EP et de leurs rôles socio-économiques.
Corrélativement, il sera procédé à la généralisation progressive de la
contractualisation des relations entre l’Etat et les EP pour consacrer leur rôle en tant
qu’acteurs incontournables dans la mise en œuvre des politiques sectorielles et dans la
réalisation des projets structurants.
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
104
Ces mesures permettront d’améliorer la qualité des prestations des EP, de
pérenniser leurs situations financières et de renforcer leurs capacités d’investissement
avec le recours, si opportun, aux partenariats public-privé afin de développer le service
public et de consolider les infrastructures du pays. 68
Ce n’est que dans ce cadre conceptuel que la gestion de la dépense au sein des
AREF et leur contrôle financier seront de performance pour atteindre l’objectif de
généralisation de l’enseignement primaire à l’horizon 2015. Et conformément au contenu
du programme gouvernemental, le Ministère en charge du secteur a élaboré un plan
stratégique ambitieux pour la période 2013-2016 basé sur quatre orientations
stratégiques :
Fournir une offre scolaire tenant compte de l’équité et de l’égalité de
chances.
L’amélioration de la qualité des contenus pédagogiques.
Le développement de la gouvernance du système éducatif.
La bonne gestion des ressources humaines, le renforcement de ses
capacités et de ses compétences.
Bref, la performance d’un plan d’action est proportionnelle à la fiabilité de ses
indicateurs. Le contrôle financier vient après pour mesurer et assurer le suivi et
l’évaluation des performances sur la base des indicateurs.
Les indicateurs, pour permettre la communication et la prise de décision à tous les
niveaux, sont tracés dans un programme, un budget, un plan, un contrat, un système
d’information, une comptabilité…
Pour conclure, un contrôle financier ne serait efficace qu’à travers la construction
d’indicateurs fiables et précis.
68 Extrait du programme gouvernemental présenté au Parlement
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
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BIBLIOGRAPHIE
OUVRAGES ET MANUELS :
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-Note de service de la DEPP n° 2-1460 du 4 avril 2008.
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Transferts de l'Etat aux EEP :
Prévisions actualisées de la loi de finances 2013 et réalisations au titre des
lois de finances 2012 et 2013 (En MDH)
ANNEXES
ANNEXE 1/2
EEP Déblocage
à fin 2012
PREVISIONS ACTUALISEES A FIN AOÛT 2013 REALISATIONS A FIN AOÛT 2013
Equip. Fonct. Aug.
capital Total Equip. Fonct. Aug.
capital Total
AASLMarchica 5,0 10,0 10,0 10,0 10,0
AAVBR 306,0 200,0 28,0 228,0 200,0 28,0 228,0
ABH 202,9 100,0 100,0 11,9 11,9
ADA 42,2 60,0 43,5 103,5 32,6 35,2 67,7
ADEREE 12,5 27,3 32,0 59,3 16,0 16,0
ADM 740,0 790,0 790,0 400,0 400,0
ADS 72,4 14,7 94,0 108,7 70,5 70,5
Agences Urbaines 368,5 115,0 465,0 580,0 17,0 152,6 169,6
ALEM 220,0 125,0 125,0 125,0 125,0
AMDI 100,0 72,0 32,0 104,0 36,0 32,0 68,0
AMDL 10,0 10,0 10,0 10,0
ANAM 15,4 0,0 0,0
ANAPEC 124,5 2,0 117,0 119,0 2,0 117,0 119,0
ANDA 15,0 15,0 15,0 30,0 7,5 7,5
ANDZOA 57,3 34,0 38,0 72,0 9,5 9,5
ANPME 244,5 2,8 2,8 2,8 2,8
APDN 141,0 100,0 100,0 100,0 100,0
APDO 270,0 80,0 80,0 60,0 60,0
APDS 80,0 80,0 80,0 60,0 60,0
APP 192,0 110,0 0,2 110,2 60,0 0,2 60,2
Archives du Maroc 7,0 2,0 6,0 8,0 6,0 6,0
AREFs 3023,5 2200,1 2543,1 4743,2 1051,4 2543,1 3594,5
BNDE 100,0 100,0 0,0
BNRM 38,0 7,0 33,0 40,0 7,0 16,5 23,5
CADETAF 1,0 1,0 0,0
CAG 79,8 71,5 47,1 118,5 41,6 35,0 76,7
CAM 500,0 100,0 100,0 0,0
Casablanca Aménagement SA 10,0 0,0 0,0
Casablanca Transports SA 432,0 11,0 216,0 227,0 11,0 216,0 227,0
Chambres d'Artisanat & FED 42,7 70,0 20,2 90,2 61,4 19,2 80,6
Chambres Pêches Maritimes 4,0 4,0 4,0 2,4 2,4
CCIS 34,5 23,4 23,4 20,5 20,5
CCG 306,3 6,3 540,0 546,3 6,3 6,3
CCM 49,8 5,1 40,0 45,1 3,4 20,0 23,4
CDM 21,8 0,0 0,0
CHIR 374,3 433,0 433,0 216,5 216,5
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CHIS 704,8 787,7 787,7 393,8 393,8
CHUHII 311,3 347,0 347,0 347,0 347,0
CHUMVI 294,7 6,5 379,0 385,5 379,0 379,0
CMPE 109,8 123,7 123,7 0,0
CMR 10,6 0,0 0,0
CNESTEN 125,5 41,0 62,7 103,7 31,3 31,3
CNRST 16,8 8,3 55,0 63,3 18,9 18,9
CNSS 99,0 99,0 99,0 99,0
COMANAV 25,7 0,0 0,0
COTEF 0,5 0,5 0,5 0,5
CENTRES DE TRAVAUX 344,9 56,4 238,0 294,4 161,2 161,2
ANNEXE 1/2
EEP Déblocage
à fin 2012
PREVISIONS ACTUALISEES A FIN AOÛT 2013 REALISATIONS A FIN AOÛT 2013
Equip. Fonct. Aug.
capital Total Equip. Fonct. Aug.
capital Total
EHTP 18,2 6,8 11,4 18,2 0,0
ENTRAIDE NATIONALE 403,7 20,4 363,3 383,7 272,4 272,4
ENAM 79,6 21,5 56,0 77,5 15,0 51,0 66,0
ENIM 72,4 3,6 76,6 80,3 38,3 38,3
Fonds Hassan II 1000,0 500,0 500,0 0,0
IAV HASSAN II 208,3 39,5 200,0 239,5 30,0 129,0 159,0
INRA 204,5 104,5 121,0 225,5 70,0 74,5 144,5
INRH 94,2 30,0 58,9 88,9 58,9 58,9
IPM 36,3 10,0 28,6 38,6 10,0 28,6 38,6
IPSM 8,8 3,0 6,3 9,3 3,4 3,4
IRCAM 70,0 70,0 70,0 70,0
ISA 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0
ISCAE 14,5 29,1 29,1 14,5 14,5
ISM 20,0 20,0 20,0 20,0 20,0
MAP 187,3 6,3 186,0 192,3 4,2 93,0 97,2
MAISON DE L'ARTISAN 41,9 41,9 0,0
MARCHICA MED 215,0 300,0 300,0 100,0 100,0
Nouveau Port Nador West 400,0 400,0 0,0
ODCO 39,5 44,0 44,0 12,0 12,0
OFPPT 10,0 10,0 150,0 160,0 10,0 10,0
ONCF 943,8 1727,0 1727,0 655,0 655,0
ONEE 500,0 120,0 1000,0 1120,0 120,0 1000,0 1120,0
ONHYM 25,0 25,0 0,0
ONMT 300,0 371,0 371,0 203,0 203,0
ONOUSC 382,9 179,0 389,4 568,4 117,0 194,7 311,7
ONP 191,8 46,7 46,7 0,0
ONSSA 587,9 297,2 362,0 659,2 184,9 355,4 540,3
ORMVA 1830,2 1711,9 113,0 1824,9 933,1 69,5 1002,6
RATAG 9,6 0,0 0,0
SADM 0,5 0,5 0,5 0,5
SAPT 157,5 84,4 241,9 67,5 84,4 151,9
Sté Bombardier Aerospace 29,2 4,1 4,1 4,1 4,1
SEFERIF 6,3 6,3 0,0
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SMIT 19,7 29,7 29,7 9,9 9,9
MEDZ 64,8 64,8 64,8 64,8
SNDE 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
SNED 10,0 5,0 5,0 5,0 5,0
SNRT 976,6 800,0 112,5 912,5 600,0 112,5 712,5
SOREAD 35,0 45,0 45,0 30,0 30,0
TMSA 550,0 0,0 0,0
TANGER MED II 150,0 150,0 150,0 150,0
TNMV 15,0 15,6 15,6 7,8 7,8
Universités 946,0 441,2 906,9 1348,1 149,9 372,9 522,7
TOTAL 20023,3 9464,4 9415,4 4707,9 23587,6 4620,7 6780,4 2505,9 13906,9
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ANNEXE 2 :
ADMINISTRATION 2012
Matériel et Dépenses Diverses
Investissement Total
SA MAJESTE LE ROI 517,164,000 517,164,000 COUR ROYALE 1,497,865,000 131,608,000 1,629,473,000 CHAMBRE DES REPRESENTANTS 49,800,000 43,000,000 92,800,000 CHEF DU GOUVERNEMENT 472,597,000 700,000,000 1,172,597,000 JURIDICTIONS FINANCIERES 38,309,000 56,000,000 94,309,000 MINISTERE DE LA JUSTICE 312,000,000 324,000,000 636,000,000 MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES ET DE LA COOPERATION 535,774,000 110,000,000 645,774,000 INTERIEUR - Administration centrale 1,757,282,000 1,662,700,000 3,419,982,000 INTERIEUR - DGSN 863,497,000 748,753,000 1,612,250,000 INTERIEUR - DST 247,176,000 183,000,000 430,176,000 INTERIEUR - FORCES AUXILIAIRES 432,745,000 452,547,000 885,292,000 MINISTERE DE LA COMMUNICATION 328,000,000 903,630,000 1,231,630,000 ENSEIGNEMENT SUPERIEUR 2,099,000,000 1,000,000,000 3,099,000,000 EDUCATION NATIONALE 4,436,900,000 3,000,000,000 7,436,900,000 ALPHABETISATION 19,719,000 168,328,000 188,047,000 MINISTERE DE LA SANTE 3,428,000,000 1,800,000,000 5,228,000,000 MINISTERE DE L'ECONOMIE ET DES FINANCES 240,000,000 360,000,000 600,000,000 TOURISME 65,620,000 395,320,000 460,940,000 ARTISANAT 45,448,000 300,000,000 345,448,000 SECRETARIAT GENERAL DU GOUVERNEMENT 14,370,000 6,000,000 20,370,000 MINISTERE DE L'EQUIPEMENT ET DES TRANSPORTS 100,580,000 5,853,200,000 5,953,780,000 AGRICULTURE 1,398,581,000 7,500,000,000 8,898,581,000 PECHES MARITIMES 132,371,000 320,050,000 452,421,000 MINISTERE DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS 170,000,000 1,051,000,000 1,221,000,000 MINISTERE DES HABOUS ET DES AFFAIRES ISLAMIQUES 1,734,000,000 1,210,000,000 2,944,000,000
AFFAIRES ECONOMIQUES ET GENERALES 60,894,000 13,500,000 74,394,000
ENERGIE ET MINES 180,032,000 334,000,000 514,032,000
EAU 133,464,000 2,640,000,000 2,773,464,000
ENVIRONNEMENT 11,115,000 828,000,000 839,115,000
INDUSTRIE ET COMMERCE 132,388,000 652,655,000 785,043,000
NOUVELLES TECHNOLOGIES 0 101,770,000 101,770,000
MINISTERE DE LA CULTURE 139,400,000 235,000,000 374,400,000
HABITAT 24,915,000 869,730,000 894,645,000
URBANISME 290,865,000 119,000,000 409,865,000
DEVELOPPEMENT TERRITORIAL 22,610,000 13,770,000 36,380,000
EMPLOI 84,650,000 144,700,000 229,350,000
FORMATION PROFESSIONNELLE 273,750,000 347,000,000 620,750,000
MINISTERE CHARGE DES RELATIONS AVEC LE PARLEMENT 6,481,000 1,400,000 7,881,000 MODERNISATION DES SECTEURS PUBLICS 15,450,000 24,500,000 39,950,000
ADMINISTRATION DE LA DEFENSE NATIONALE 5,250,000,000 4,740,000,000 9,990,000,000 HAUT COMMISSARIAT AUX ANCIENS RESISTANTS ET ANCIENS MEMBRES DE L'ARMEE DE LIBERATION
67,973,000 9,931,000 77,904,000
MINISTERE DU COMMERCE EXTERIEUR 13,240,000 216,000,000 229,240,000
DELEGATION INTERMINISTERIELLE AUX DROITS DE L'HOMME 10,000,000 10,000,000 20,000,000
HAUT COMMISSARIAT AU PLAN 78,825,000 79,770,000 158,595,000
CHAMBRE DES CONSEILLERS 37,800,000 0 37,800,000
HAUT COMMISSARIAT AUX EAUX ET FORETS ET A LA LUTTE CONTRE LA DESERTIFICATION 42,790,000 200,000,000 242,790,000
MINISTERE DU DEVELOPPEMENT SOCIAL, DE LA FAMILLE ET DE LA SOLIDARITE 418,850,000 178,500,000 597,350,000
COMMUNAUTE MAROCAINE RESIDANT A L'ETRANGER 224,860,000 186,000,000 410,860,000
DELEGATION GENERALE A L'ADMINISTRATION PENITENTIAIRE ET A LA REINSERTION 556,500,000 375,000,000 931,500,000
CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL 35,000,000 5,000,000 40,000,000
Total Administration 29,048,650,000 40,604,362,000 69,653,012,000
REPARTITION DES DEPENSES DU BUDGET GENERAL PAR ADMINISTRATION ANNEE 2012
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
114
ANNEXE 3:
REGION 2013
Investissement Matériel et Dépenses Diverses
Total Services communs 27,720,192,065 23,077,672,595 50,797,864,660
REGION DE OUED ED-DAHAB-LAGOUIRA 94,183,599 33,504,370 127,687,969
REGION DE LAAYOUNE-BOUJDOUR-SAKIA AL HAMRA
137,873,119 62,929,625 200,802,744
REGION DE GUELMIM-ES-SEMARA 287,545,434 122,163,996 409,709,430
REGION DE SOUS-MASSA-DRAA 1,185,335,856 555,910,952 1,741,246,808
REGION DE GHARB-CHRARDA-BNI HSSEN 687,867,679 240,665,600 928,533,279
REGION DE CHAOUIA-OUARDIGHA 325,677,311 272,073,590 597,750,901
REGION DE MARRAKECH-TENSIFT-AL-HAOUZ 1,313,507,847 875,283,271 2,188,791,118
REGION DE L'ORIENTAL 938,873,970 382,245,740 1,321,119,710
REGION DU GRAND CASABLANCA 612,590,336 921,416,840 1,534,007,176
REGION DE RABAT-SALE-ZEMMOUR-ZAER 955,546,339 1,312,319,523 2,267,865,862
REGION DE DOUKALA-ABDA 642,300,457 274,697,240 916,997,697
REGION DE TADLA-AZILAL 591,812,589 230,324,878 822,137,467
REGION DE MEKNES-TAFILALET 786,704,684 449,739,663 1,236,444,347
REGION DE FES-BOULEMANE 765,351,004 691,072,061 1,456,423,065
REGION DE TAZA-AL HOCEIMA-TAOUNATE 768,891,773 265,751,467 1,034,643,240
REGION DE TANGER-TETOUAN 2,423,111,938 416,277,589 2,839,389,527
TOTAL Régions 40,237,366,000 30,184,049,000 70,421,415,000
REPARTITION DES DEPENSES DU BUDGET GENERAL PAR REGION ANNEE 2013
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
115
INVESTISSEMENT DES EEP PAR SECTEUR EN MDH
ANNEXE 3:
SECTEU
R
EEP
Prévisions
2012
Réalisations
2012
Prévisions
2013
Prévisions
2014
INFRASTRUCTURE
ET TRANSPORT
ADM 6 917 3 797 3 774 4 980
ANRT 41 29 4 4
CASA TRANSPORTS 3 396 2 515 622 600
CFR 1 975 1 403 1 861 1 800
CNPAC 28 2 17 30
LPEE 50 47 50 50
ONCF 7 469 5 993 7 500 7 500
ONDA 2 007 861 1 980 1 980
RAFC 13 11 14 14
RAM GROUPE 1 570 1 552 1 187 1 187
RATS 41 2 13 10
SNTL 181 197 249 173
SODEP 458 240 2 871 368
SONARGES 7 1 6 7
STRS 93 82 257 240
TMSA 1 581 2 994 5 311 1 794
TOTAL 25 826 19 726 25 717 20 738
AGRICULTURE ET
PECHE MARITIME
ADA 34 43 77 27
ANCFCC 1 624 303 1 764 2 681
ANDA 15 17 58 23
ANDZOA 83 28 74 74
BIOPHARMA 20 19 48 18
JZN 16 3 15 10
LOARC 6 3 9 5
ONCA 101 59 77 100
ONICL 24 19 8 4
ONP 484 120 640 570
ONSSA 294 398 552 335
ORMVAs 3 096 1 940 3 552 2 819
SONACOS 100 14 81 95
SOREC 146 38 467 465
SOSIPO 27 3 16 11
TOTAL 6 069 3 005 7 438 7 236
HABITAT, URBANISME ET
DEVELOPPEMENT TERRITORIAL
AASLM 1 097 790 1 285 930
AAVBR 899 899 1 698 1 139
ADER 3 1 2 2
AGENCES URBAINES 1 167 677 876 1 217
ALEM 4 000 2 070 4 000 3 500
APDN 230 422 260 340
APDO 299 255 281 270
APDS 866 784 900 900
CASA AMENAGEMENT 50 34 60 55
GROUPE HAO 7 000 6 689 7 500 7 500
IDMAJ SAKAN 349 370 340 653
SAPT 468 130 292 292
SAR 180 1 169 180
TOTAL 16 609 13 121 17 663 16 978
ENERGIE, MINES, EAU
ET ENVIRONNEMENT
ABHs 280 412 549 523
ADEREE 30 13 34 13
CADETAF 1 0 6 1
CNESTEN 76 40 48 55
GROUPE OCP 24 930 12 614 20 420 29 500
MASEN 1 615 717 1 405 1 800
ONEE 13 057 7 917 12 215 12 459
ONHYM 279 265 124 346
REGIES DISTRIBUTION 4 110 2 510 2 546 2 392
SIE 635 3 9 910
TOTAL 45 013 24 492 37 356 47 999
FINANCES
CAM 291 238 272 299
CCG 3 1 4 4
CDG GROUPE 13 068 9 000 13 933 14 000
CDVM 133 2 129 129
FDSHII 3 1 2 1
FEC 7 2 7 7
OC 153 14 28 128
TOTAL 13 658 9 258 14 376 14 570
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
116
SECTEUR EEP Prévisions 2012 Réalisations 2012 Prévisions 2013 Prévisions 2014
SOCIAL, SANTE
EDUCATION ET FORMATION
ADS 73 8 149 149
ANAM 46 12 23 25
ANAPEC 82 19 52 52
AREFs 9 369 2 785 8 950 9 000
BNRM 13 5 15 15
CC 1 0 1 1
CCM 21 5 15 15
CHUs 385 219 818 830
CMR 61 10 78 45
ENIM 30 13 30 32
CNOPS 105 57 15 16
CNRST 127 18 119 125
CNSS 178 104 136 136
EHTP 70 11 70 73
ENAM 30 16 48 49
IAV 80 61 76 79
INRA 101 97 120 120
INRH 83 32 65 80
ITPSMGEA 12 3 8 9
EN 167 18 112 116
IPM 51 18 51 52
ISCAE 13 6 8 8
ISM 15 0 13 13
MAP 66 44 43 45
ODCO 5 1 5 5
OFPPT 754 580 513 713
ONOUSC 415 261 179 188
TNMV 11 3 10 10
UNIVERSITES 2 949 933 2 460 2 500
TOTAL 15 313 5 339 14 182 14 500
TOURISME ET
ARTISANAT
FMDT 730 294 1 125 1 342
MDA 152 90 164 180
ONMT 584 576 750 750
SMIT 203 35 244 260
TOTAL 1 669 995 2 283 2 532
AUTRES
ANPME 3 12 11 11
ARCHIVES DU MAROC 0 6 6
AMDI 100 27 72 100
ANP 875 743 837 1 118
BAM 785 493 589 380
CMPE 307 169 338 340
MJS 7 3 2 7
EACCE 65 2 45 32
OCE 5 0 16 16
OFEC 8 6 5 5
OMPIC 20 7 20 19
SNRT 260 106 64 60
SOREAD 40 41 90 40
TOTAL 2 475 1 609 2 094 2 133
TOTAL GLOBAL 126 631 77 544 121 109 126 686
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
117
TABLE DES MATIERES
PLAN ..................................................................................................................................................................... 1
AVANT PROPOS ................................................................................................................................................ 3
INTRODUCTION ............................................................................................................................................... 5
Première partie : Les conceptions et les acteurs du contrôle financier de la dépense des établissements publics (P:14)
Chapitre1: Le cadre juridique de l’exécution de la dépense ........................................................ 16
Section1 : Le système d’exécution de la dépense ............................................................................. 16
Paragraphe 1 : Le processus d’exécution des dépenses publiques ........................................... 16 1. Les phases administratives : ...................................................................................................... 16
1.1. La phase d’engagement : .............................................................................................................. 17
1.2. La phase de liquidation : .............................................................................................................. 17
1.3. La phase d’ordonnancement : ................................................................................................... 17 2. La phase comptable : le paiement ............................................................................................ 17
Paragraphe 2 : Fonctions et responsabilités des acteurs de la dépense ................................. 18 1. Fonctions et responsabilité des contrôleurs : ..................................................................... 19 1.1. La fonction des contrôleurs :...................................................................................................... 19 1.2. La responsabilité de contrôleurs : ........................................................................................... 19 2. Fonctions et resposabilités des ordonnateurs : .................................................................. 20 3. Fonctions et responsabilités des comptables : ................................................................... 21 3.1. La fonction du comptable : .......................................................................................................... 21 3.2. La responsabilité du comptable : ............................................................................................. 22
Section2 : Le système du contrôle financier de la dépense .......................................................... 24
Paragraphe 1 : Le contrôle interne ........................................................................................................ 24 1. Le cadre juridique du contrôle financier : ............................................................................ 24 2. La forme et la structure du contrôle financier : .................................................................. 25 2.1. Le contrôle financier préalable et le contrôle d’accompagnement : .......................... 27 2.2. La structure du contrôle financier : ......................................................................................... 27 3. Le rapprochement entre la TGR et le CED : .......................................................................... 29 4. Les acteurs du contôle interne: ................................................................................................. 30 4.1. Le contrôle de la direction des établissements publics et de privatisation :........... 30 4.2. Le contrôle hiérarchique : ........................................................................................................... 32 4.3. Le contrôle des comptables sur les ordonnateurs : .......................................................... 32 4.4. Le contrôle des inspections : ...................................................................................................... 33
Paragraphe 2 : Le contrôle externe ....................................................................................................... 36 1. Les juridictions financières: ....................................................................................................... 36 2. Le contrôle politique : ................................................................................................................... 37
Chapitre2: Le cadre comptable et budgétaire des établissements publics ............................ 39
Section 1 : La réforme du cadre budgétaire et comptable des EP ............................................. 40
Paragraphe 1 : Les axes de la réforme .................................................................................................. 40 1. La réforme budgétaire globale et intégrée : ......................................................................... 40
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
118
1.1. La programmation budgétaire pluriannuelle : ................................................................... 41 1.2. La globalisation des crédits : ...................................................................................................... 41 1.3. La déconcentration budgétaire : ............................................................................................... 42 1.4. La dépense publique et e-gouvernance : ............................................................................... 43 2. La refonte du contrôle de la dépense publique : ................................................................ 44 2.1. L’audit de performance et de la reddition des comptes : ................................................ 44 2.2. La démarche de la réforme: ........................................................................................................ 45
Paragraphe 2 : Les enjeux de la contractualisation ......................................................................... 46 1. La contractualisation: levier de la gouvernance financière : ......................................... 47 2. Les objectifs de la contractualisation : ...................................................................................... 48
Section 2 : Adaptation du cadre budgétaire et comptable à la nouvelle approche du contrôle ............................................................................................................................................................ 49
Paragraphe 1 :L’adaptation du droit budgétaire .............................................................................. 49
Paragraphe 2 : L’adaptation du système comptable ....................................................................... 51 1. une comptabilité budgétaire rénovée : .................................................................................. 51 2. Une comptabilité publique proche de celle du privé :...................................................... 52 3. Une comptabilité analytique ajustée : .................................................................................... 54
Chapitre3: Evaluation du cadre d’exécution de la dépense ......................................................... 55
Section 1 : Diagnostic du processus d’exécution de la dépense ................................................. 56
Paragraphe 1 : Les amendements apportés au régime de responsabilités .......................... 56 1. Etat des amendements apportés au régime des responsabilités : .............................. 56 2. Portée des amendements apportés au régime des responsabilités : ......................... 57
Paragraphe 2 : Les insuffisances liées à l'exécution de la dépense .......................................... 57
Section 2 : Réalisations et perspectives du processus d’exécution de la dépense .......... 59
Paragraphe 1 : Réalisations du processus de la dépense .............................................................. 59 1. Etat du processus de la dépense : ............................................................................................ 59 2. Forces et faiblesses du processus de la dépense : ............................................................. 60 2.1. Forces du processus de la dépense : ....................................................................................... 60 2.2. Fragilités du processus de la dépense : .................................................................................. 61
Paragraphe 2 : Perspectives du processus de la dépense ............................................................. 61
Deuxième partie : Le rôle des AREF en termes de contrôle et de coordination (P:63)
Chapitre1: Etats des lieux de la dépense des AREF ......................................................................... 66
Section 1 : Etat de gestion du portfeuille des AREF ....................................................................... 66
Paragraphe 1 : Le diagnostic de la gestion de la dépense ............................................................. 66 1. Portefeuille des AREF : ................................................................................................................. 66 2. Portefeuille de l’AREF Marrakech Tensift Elhaouz: .......................................................... 68
Paragraphe 2 : Les insuffisances dans la gestion de la dépense des AREF ............................ 74 1. Insuffisances dans la capacité de gestion : ........................................................................... 74 2. Faiblesses des outils de gestion : .............................................................................................. 75
Section 2 : Observations et recommandations du contrôle financier ..................................... 75
Paragraphe 1: Observations revêtant le caractère d’infractions ............................................... 76
Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -
119
1. Les observations communes aux EP: ...................................................................................... 76 2. Les observations spécifiques aux AREF: ............................................................................... 78
Paragraphe 2: Observations sous forme de recommandations ................................................ 80 1. Les observations détéctées: ....................................................................................................... 80 2. Les solutions proposées : ............................................................................................................ 81
Chapitre 2: Evaluation du contrôle financier de la dépense des AREF.................................... 83
Section 1 : Les atouts et les limites du contrôle financier de la dépense ................................ 84
Paragraphe 1 : Les atouts du contrôle financier de la dépense ................................................. 84
Paragraphe 2 : Les insuffisances du contrôle financier de la dépense .................................... 84
Section 2 : Les tendances de rénovation du contrôle financier .................................................. 86
Paragraphe 1 : Les tendances du contrôle financier ....................................................................... 86
Paragraphe 2 : Les axes de rénovation du contrôle financier ..................................................... 87
Chapitre 3: Vers un contrôle financier de la dépense axé sur la performance ..................... 89
Section 1: Modernisation du contrôle financier des EP ................................................................. 90
Paragraphe 1: Réforme du dispositif de contrôle financier ......................................................... 90 1. Le fondement de la réforme du contrôle financier : ......................................................... 90 2. Les axes de la réforme du contrôle financier: ..................................................................... 91
Paragraphe 2: Réforme du dispositif de gestion .............................................................................. 93 1. Développement des instruments de gestion : ..................................................................... 93 2. Normalisation et consolidation des comptes : .................................................................... 94
Section 2: Amélioration de la gouvernance des EP ......................................................................... 96
P a r a g r a p h e 1 : Le Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP ...................... 96 1. Un référentiel de gouvernance des EP : ................................................................................. 96 2. LES Objectifs du code: ................................................................................................................... 96
Paragraphe 2: La contractualisation et le partenariat ................................................................... 98 1. La Contractualisation pluriannuelle : ..................................................................................... 98 2. Le partenariat public-privé : ...................................................................................................... 98
Conclusion .....................................................................................................................................................100
BIBLIOGRAPHIE ..........................................................................................................................................105
ANNEXES .......................................................................................................................................................110
TABLE DES MATIERES .............................................................................................................................117