Contrôle de la circulation et du stationnement routiers...réaménagement de 2011, alors que,...
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ANALYSE DE L’EXECUTION DU BUDGET DE
L’ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME
EXERCICE 2012
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE
CONTROLE DE LA CIRCULATION
ET DU STATIONNEMENT
ROUTIERS
MAI 2013
2 COUR DES COMPTES
Compte d’affectation spéciale
Contrôle de la circulation et du
stationnement routiers
Programme 751 – Radars
Programme 752 – Fichier national du permis de
conduire
Programme 753 – Contrôle et modernisation de la
politique de la circulation et du stationnement routiers
Programme 754 – Contribution à l’équipement des
collectivités territoriales pour l’amélioration des
transports en commun, de la sécurité et de la
circulation routières
Programme 755 – Désendettement de l’Etat
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 3
Sommaire
I. Introduction ......................................................................................... 7
A. Le produit des amendes .................................................................... 7
B. Le produit des amendes affecté aux programmes du CAS ............... 8
C. Les évolutions administratives.......................................................... 9
D. L’insuffisante information du Parlement, l’absence de plafonnement
de certaines dépenses et la complexité du dispositif ................................ 11
E. Le périmètre du compte .................................................................. 13
II. Le résultat de l’exercice et la gestion des crédits ............................ 14
A. Le résultat de l’exercice .................................................................. 14
B. Des crédits disponibles inférieurs aux crédits ouverts en raison d’une
prévision trop optimiste de certaines recettes ........................................... 25
C. Une gestion marquée par des reports très importants, de caractère
structurel................................................................................................... 26
III. Les grandes composantes de la dépense...................................... 28
A. Les dépenses par programmes ........................................................ 28
B. Les dépenses par titres .................................................................... 31
C. Le poids de l’opérateur, l’ANTAI, dans la mission ........................ 32
IV. Performance et soutenabilité ....................................................... 33
A. Une démarche de performance pertinente ...................................... 33
B. La soutenabilité budgétaire : ne pas surestimer l’évolution des
recettes ..................................................................................................... 36
V. Les recommandations de la Cour ..................................................... 40
4 COUR DES COMPTES
Synthèse
(Md€) LFI AE = CP : 1,4 CP ; Recettes : 1,4 : solde : 0
Crédits ouverts AE : 2,08 ; CP : 2,15
Exécution AE : 1,37 ; CP : 1,37 ; Recettes : 1,29 ; solde : - 0,08
Plafond d’emplois opérateurs en ETP : 26 ; exécution : 24
Le compte d’affectation spéciale (CAS) - Contrôle de la
circulation et du stationnement routiers, avait été profondément
réaménagé en 2011. Il n’a pas été modifié en 2012, mais certaines règles
relatives à l’affectation des recettes à divers emplois l’ont été. Il en a
résulté une complexification contraire aux objectifs poursuivis par le
réaménagement de 2011, alors que, parallèlement, la destination des
recettes des amendes hors CAS manque de transparence).
En 2012, la prévision des recettes, il est vrai difficile, a pêché par
optimisme à hauteur d’environ 80 M€.
Un dispositif complexe
Le produit des amendes est réparti selon des règles complexes et
mouvantes entre des bénéficiaires nombreux. L’information donnée au
Parlement est incomplète, tant en prévision qu’en exécution. En outre, le
dispositif est tel que le montant de certaines dépenses n’est plafonné que
par le montant des recettes constatées.
En 2012, un cinquième du produit des amendes de circulation et de
stationnement routiers a été affecté directement à l’agence de financement
des infrastructures de transport de France (AFITF), au fonds
interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) géré par l’agence
nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé) et au
nouveau fonds de soutien aux collectivités territoriales et à leurs
groupements ayant contracté des emprunts structurés, fonds dont la
gestion a été confiée à l’agence de service et de paiement (ASP).
Le CAS a reçu en recettes les quatre autres cinquièmes du produit
des amendes. Ces recettes sont réparties entre les deux sections du
compte et servent à financer des dépenses pour la partie automatisée du
dispositif de contrôle sanction (18 % des dépenses imputées sur le
compte), un versement aux départements, aux communes et à leurs
groupements (46 %) et un versement au budget général de l’Etat (36 %).
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 5
Une moitié environ des dépenses du CAS pour la partie
automatisée du dispositif de contrôle sanction est une subvention à
l’agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) en
particulier pour l’acquisition d’équipements permettant de dresser des
« procès-verbaux électroniques » (PVe) et le fonctionnement du système
de verbalisation électronique. L’autre moitié sert à l’acquisition et à la
maintenance de radars de divers types, à la gestion du fichier national du
permis de conduire et à sa modernisation.
Les dépenses imputées sur le CAS ne représentent qu’une petite
fraction des dépenses de l’Etat pour le contrôle sanction des infractions au
code de la route et moins de 1% de celles qu’il consacre à la politique de
sécurité routière telles que récapitulées dans le document de politique
transversale éponyme1.
Appréciation de la Cour sur la gestion de la mission en 2012
La gestion de la mission en 2012 n’appelle pas d’observation autre
que des insuffisances dans la programmation des crédits par titres,
insuffisances qui n’ont pas été pénalisantes grâce à la fongibilité des
crédits hors titre 2.
Le CAS se caractérise par des reports importants de crédits de
nature structurelle. Ils ont été de 784 M€ de 2011 sur 2012 et seront de
700 M€ de 2012 sur 2013. Le principal est dû au décalage d’un an entre
l’encaissement du produit des amendes et le versement de la part de ce
produit allouée aux communes et à leurs groupements. Les autres reports
résultent d’une caractéristique commune à tous les comptes d’affectation
spéciale, à savoir l’ouverture simultanée d’autorisations d’engagement
(AE) et de crédits de paiement (CP) de montants égaux, disponibles dès
encaissement des recettes. Or, pour les acquisitions d’équipement ou les
développements informatiques, les paiements sont nécessairement
postérieurs, parfois de plusieurs mois, à l’engagement des opérations.
Les recettes constatées sur le CAS ont été de 1 292 M€2 et les
dépenses de 1 375 M€, laissant un solde de trésorerie de l’exercice négatif
1 Selon le document de politique transversale « Sécurité routière » annexé au projet de
loi de finances pour 2003, le total des crédits ouverts par la LFI 2012 pour des actions
de sécurité routière était de 2 689 122 341 €. 2 Le rapport annuel de performances 2012 mentionne un montant de recettes supérieur
de 4 M€ s’agissant des amendes hors radars qui atteindraient 944 M€ et non 940 M€.
Les recettes constatées sur le CAS s’élèveraient donc à 1 296 M€ et non 1 292 M€ et
le produit total des amendes à 1 624 M€ au lieu de 1 620 M€. Toutefois, ces 4 M€
supplémentaires restent non affectés car susceptibles de compenser des annulations de
6 COUR DES COMPTES
de 83 M€. Fin 2012, le solde du compte en trésorerie est de 700 M€, qui
doit être égal aux CP disponibles en fin de gestion. L’essentiel en sera
utilisé pour le versement de la part revenant aux communes en 2013
(534 M€), sur le produit des amendes encaissé en 2012, répartis selon des
statistiques relatives aux procès-verbaux dressés en 2011.
Au regard des exigences de soutenabilité, la mission dispose des
crédits nécessaires à la réalisation de ses objectifs, si on les limite au
fonctionnement et à la modernisation du dispositif automatisé de contrôle
sanction : en 2012, le financement de ceux-ci a été de 229 M€, soit 14 %
du produit des amendes (1 620 M€ au total). En revanche, si l’on prend
en compte l’ensemble des emplois actuels du produit des amendes, la
soutenabilité est plus incertaine : à l’avenir, ce produit peut croître plus
lentement et même décroître, ce qui témoignerait d’ailleurs d’un meilleur
respect du code de la route et donc de l’efficacité de la politique de
contrôle sanction en particulier, et de sécurité routière en général.
Les objectifs de performance attachés aux programmes qui en
disposent sont en nombre suffisant et adéquats, pour autant qu’ils puissent
être renseignés dans la durée. L’opérateur, qui fait l’objet d’un suivi
attentif, participe significativement à la performance.
___________ PRINCIPALES RECOMMANDATIONS __________
La Cour formule trois recommandations au titre de l’exercice 2012 :
- Recommandation n°1 : améliorer l’information du Parlement
en donnant, dans les documents annexés aux projets de loi de finances relatifs au CAS, des informations précises sur l’ensemble du produit des
amendes et son emploi, tant en prévision qu’en exécution ;
- Recommandation n°2 : introduire dans les lois de finances des
plafonds pour toutes les dépenses financées par le produit des amendes et
toutes les affectations directes d’une partie de ce produit à des tiers ;
- Recommandation n°3 : supprimer le partage formel du CAS en
deux sections et réduire le nombre de programmes, source de complexité dépourvue de justifications.
recettes intervenues durant l’exercice comptable. Dans l’attente d’une clarification sur
la réalité de ce surcroît de recette, il n’y est pas fait référence dans cette note.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 7
I. Introduction
Le compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation
et du stationnement routiers, avait été largement réformé en 2011. En
2012, les règles d’affectation du produit des amendes ont encore été
modifiées.
A. Le produit des amendes
Dans les documents budgétaires, les amendes sont distinguées
selon trois catégories : les amendes forfaitaires issues du contrôle
sanction automatisé, dites ci-après AF radars, les autres amendes
forfaitaires, dites AF, et enfin les amendes forfaitaires majorées, dite
AFM ; ces dernières sont des amendes issues ou non du contrôle sanction
automatisé qui, n’ayant pas été payées spontanément et rapidement par
les contrevenants, sont majorées et confiées à des comptables publics
pour leur recouvrement.
S’agissant du produit des AF radars, la loi de finances initiale
(LFI) pour 2012 en a affecté 352 M€ au CAS. Le solde de ce produit a été
directement affecté à l’agence de financement des infrastructures de
transport de France (AFITF) 3. Ce solde a été de 268 M€ en 2012 ; il avait
été de 181 M€ en 2011.
S’agissant du produit des AF et des AFM, la loi de finances en a
affecté 35 M€ à l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité
des chances (ACSé) pour financer le fonds interministériel de prévention
de la délinquance (FIPD)4 ; la 3ème
loi de finances rectificative pour 2012
en affecté 25 M€ au fonds de soutien aux collectivités territoriales et à
leurs groupements ayant contracté des emprunts structurés dont la gestion
a été confiée à l’agence de service et de paiement (ASP)5. Le solde du
produit des AF et des AFM a été affecté au CAS : prévu pour 1 046 Md€
dans la LFI, montant réduit à 1 021 Md€ par la LFR, il n’a finalement été
que de 940 M€6.
3 En application de l’article 48 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de
finances pour 2012. 4 Article 62 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011. 5 Article 4 de la loi n° 2012-1519 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour
2012. 6 Voir note de bas de page n°2.
8 COUR DES COMPTES
En 2012, sur un total de produit des amendes de 1 620 M€,
1 292 M€ ont été affectés au CAS, soit 80 %.
B. Le produit des amendes affecté aux programmes du CAS
Comme en 2011, le CAS compte cinq programmes répartis en
deux sections.
La première section, intitulée « Contrôle automatisé », reçoit en
recettes une première part du produit des AF radar. Celle-ci était
plafonnée à 172 M€ par la LFI pour 20067 ; ce plafond a été porté à
192 M€ en 20128. Ce produit finance deux programmes : le programme
751-Radars (176 M€ de crédits ouverts par la LFI) et le programme
752-Fichier national du permis de conduite (FNPC) (16 M€). Par
commodité, ce dernier programme sera désormais dénommé 752 -FNPC.
La deuxième section, intitulée « Circulation et stationnement
routiers », est alimentée par deux recettes : 160 M€ du produit des AF
radars9, le produit des autres AF et le produit des AFM après les
prélèvements précités de 35 M€ au profit de l’ACSé et de 25 M€ au profit
de l’ASP. Ces recettes financent trois programmes : le programme
753-Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du
stationnement routiers, le programme 754-Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en
commun, de la sécurité et de la circulation routières et le programme
755-Désendettement de l’Etat. Par commodité, ces programmes 753, 754
et 755 seront dénommés, respectivement, PVe, Collectivités territoriales
et Etat.
Sur le programme 753-PVe, la LFI a ouvert 37 M€ de crédits,
montant égal aux recettes qu’elle lui a affectées.
Le partage du solde des recettes affectées à la deuxième section du
CAS entre les programmes 754-Collectivités territoriales et 755-Etat est
complexe : en 2012, au programme 754 vont 53 % de ce solde, minoré de
32,6 M€10, et au programme 755 vont 47 % de ce solde, majoré de
7 Article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. 8 Article 48 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 :
« par dérogation à l’article 49 de la LFI pour 2006, la moitié du produit des AF du
système automatisé, excédant 457 M€, est affectée à la première section, dans la
limite de 20 M€, le solde de ce produit est affecté à l’AFITF ». 9 Article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. 10 En application de l’article 49 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de
finances pour 2012.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 9
32,6 M€. Prévoyant un solde de 1 009 M€, la LFI avait ouvert des crédits
à hauteur de respectivement 502 M€11 et 507 M€ sur ces deux
programmes. La 3ème
LFR a affecté 25 M€ de ce solde à l’ASP, prélevé
sur la part prévue pour le programme 754-Collectivités territoriales ; les
crédits ouverts sur ce programme, au titre des AF et des AFM, ont été
réduits de 502 à 477 M€12, ceux ouverts sur le programme 755-LFR -
l’Etat étant maintenus à 507 M€.
Le solde encaissé - déduction faite des 37 M€ affectés au
programme 753-PVe et des 25 M€ affectés à l’ASP - n’a été que de
903 M€, réparti à raison de 434 M€ pour les collectivités locales et
469 M€ pour le budget général de l’Etat.
C. Les évolutions administratives
La mission a également connu en 2012 des évolutions au plan
administratif.
Le délégué à la sécurité et à la circulation routières (DSCR),
auparavant placé sous l’autorité du ministre de l’écologie, de l’énergie, du
développement durable, du transport et du logement, a été placé sous
l’autorité conjointe de ce ministre et de celui de l’intérieur à compter de
fin 201013. Le décret d’attributions n° 2012-771 du 24 mai 2012 du
ministre de l’intérieur a placé le DSCR sous l’autorité du seul ministre de
l’intérieur, ce qui est cohérent avec sa responsabilité de conduire la
politique du Gouvernement en matière de sécurité et d’éducation
routières, à l’exclusion des politiques de sécurité des infrastructures
routières et de réglementation technique des véhicules14. En 2012, les
crédits de quatre programmes de la mission, n° 751, 752, 753 et 754, ont
été mis à la disposition du ministre de l’intérieur, alors qu’en 2011, ceux
du programme 751 –Radars avaient été mis à la disposition du ministre
de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement ;
11 Auxquels s’ajoutaient 160 M€ au titre des AF radar, portant le total des crédits
ouverts sur ce programme à 662 M€. 12 Le total des crédits ouverts sur ce compte, au titre du produit de toutes les
catégories d’amendes, a été ainsi réduit de 662 à 637 M€. 13 En application de l’article 6 du décret n° 2010-1444 du 25 novembre 2010 relatif
aux attributions du ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales
et de l’immigration. 14 Le décret précise que, pour cette responsabilité, le ministre de l’intérieur dispose en
outre, en tant que de besoin, du secrétariat général du ministère du développement
durable.
10 COUR DES COMPTES
l’ordonnateur principal du programme 755-Etat est demeuré le ministre
chargé du budget.
Toutefois, cette situation n’a pas entrainé l’intégration de la
délégation à la sécurité et la circulation routières au sein du ministère de
l’intérieur en 201215. En 2012, les crédits pour les dépenses de la DSCR
ont été ouverts sur le programme 217-Conduite et pilotage des politiques
de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer de la
mission Ecologie, développement et aménagement durables et ses
personnels inclus dans le plafond d’emplois du ministère de l’écologie, du
développement durable, des transports et du logement. En 2013, ces
crédits sont ouverts sur le programme 207-Sécurité et éducation routières
de la mission Sécurité et ses personnels inclus dans le plafond d’emplois
du ministère de l’intérieur.
En outre, en 2013, une partie de la sous-direction de la circulation
et de la sécurité routières de la direction de la modernisation et de l’action
territoriale, placée sous l’autorité du secrétaire général du ministère de
l’intérieur, qui gère les crédits du programme 753-PVe, est appelée à
rejoindre la DSCR, responsable du programme 751-Radars. Ce
mouvement doit mettre fin à une situation peu satisfaisante, caractérisée
notamment par la coexistence de deux structures administratives portant
le même intitulé et dont une partie des missions étaient complémentaires.
La DSCR, qui verse une première subvention pour charges de service
public à l’ANTAI, imputée sur le programme 751-Radars, la plus grosse,
aura désormais à connaître de la deuxième subvention versée à l’ANTAI,
imputée sur le programme 753-PVe, et pourra exercer pleinement la
tutelle de l’agence.
Cette situation n’a pas entrainé non plus de changement en 2012
des attributions des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels
(CBCM). En 2012, comme en 2011, trois CBCM sont les comptables
assignataires des crédits de la mission : celui auprès du ministre de
l’intérieur pour les programmes n° 752, 753 et 754, celui auprès du
ministre du développement durable pour le programme n° 751-Radars16,
et celui auprès du ministre chargé du budget pour le programme n° 755-
15 Le décret n° 85-1057 du 2 octobre 1985 modifié relatif à l’organisation de
l’administration centrale du ministère de l’intérieur et de la décentralisation n’a pas
été modifié à cet effet. 16 Une délégation de gestion a été conclue entre le ministère de l’intérieur et le
ministère du développement durable le 29 décembre 2011.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 11
Etat. Il en est de même en 201317 et une évolution n’est envisagée que
pour 2014.
D. L’insuffisante information du Parlement, l’absence de
plafonnement de certaines dépenses et la complexité du
dispositif
La réforme du CAS en 2011 avait marqué un progrès par rapport à
la situation antérieure en regroupant dans un même CAS des recettes
faisant l’objet d’affectations variées. Toutefois la situation de 2012, qui se
poursuit en 2013, appelle plusieurs observations.
1. L’information du Parlement
La totalité du produit des amendes et par conséquent leur
affectation ne sont pas décrites en recettes et en dépenses, ni dans le
budget général, ni dans le CAS ; deux de ces affectations, celle à l’ACSé
et celle à l’ASP, ne pourraient d’ailleurs prendre la forme de subventions
imputées sur le CAS car, étant sans relations directes avec le produit des
amendes de stationnement et de circulation routiers, cela serait contraire
aux dispositions du I de l’article 21 de la LOLF.
Certes, l’ensemble de ces affectations à des tiers résulte de
dispositions de diverses lois de finances, conformément à l’article 36 de
la LOLF, mais elles sont éparses et modifiées souvent. En outre, la
prévision de recettes au titre des AF radars ne figure pas dans les
documents annexés au projet de loi de finances .Il conviendrait donc que
le projet annuel de performance (PAP) présente des prévisions pour
l’ensemble du produit des amendes et non pour seulement les 4/5ème
de ce
produit.
Il devrait en être de même dans le rapport annuel de performance
(RAP), celui pour 2012 mentionnant toutefois le montant des AF radars
affecté à l’AFITF (267,9 M€).
2. L’absence de plafonnement de certaines dépenses
Les règles d’affectation du produit des amendes conduisent à ce
que soient plafonnés par le seul montant des recettes constatées :
17 Voir l’arrêté du 24 janvier 2013 fixant l’assignation comptable de dépenses et de
recettes sur le contrôleur budgétaire et comptable ministériel placé auprès du
ministère de l’intérieur et du ministère des outre-mer.
12 COUR DES COMPTES
- le solde des AF radars affecté à l’AFITF ;
- le solde des AF et des AFM affecté au programme 754-
Collectivités territoriales.
Certes, s’agissant de ce dernier programme, les recettes ont été en
2012 inférieures à celles prévues. Néanmoins, au moment où des
réductions substantielles des dépenses publiques sont recherchées, toutes
les dépenses financées directement par le produit des amendes devraient
être plafonnées, le surplus éventuel étant à affecter au budget général,
c’est-à-dire, dans l’architecture actuelle du compte, au programme 755-
Etat.
3. La complexité du dispositif
La division du CAS en deux sections manque de justification. La
décomposition des recettes en autant de lignes que nécessaires serait
suffisante.
L’affectation des recettes, en cascade, aux différents programmes
apparaît inutilement complexe et les programmes trop nombreux. Les
deux programmes 752-FNPC et 753-PVe qui ont le même responsable (le
secrétaire général du ministère de l’intérieur) et disposent, ensemble, de
moins de 100 M€ de crédits, pourraient être fusionnés sans inconvénient
majeur. Au-delà, la fusion des trois programmes n° 751 Radars,
752-FNPC et 753-PVe ne devrait pas être écartée, même si le responsable
du premier (le DSCR) est différent de celui des deux autres (le secrétaire
général du ministère de l’intérieur).
Le cas échéant, à terme, le CAS pourrait ne comporter que trois
programmes : un programme pour financer certains moyens du ministère
de l’intérieur (y compris la subvention versée à l’ANTAI) dédiés à la
constatation et au traitement des infractions au code de la route ; le
programme 754-Collectivités territoriales ; le programme 755-Etat. Après ouverture sur le premier programme d’un montant de crédits
correspondant aux besoins, sur le second d’un montant résultant du fruit
de la négociation entre l’Etat et les élus sur un « juste retour » aux
collectivités locales d’une partie du produit des amendes, le solde du
produit des amendes serait à affecter au budget général via le programme
755-Etat.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 13
E. Le périmètre du compte
1. Le cas particulier du programme 755 -Désendettement de
l’Etat
Selon le I de l’article 21 de la LOLF « Les comptes d'affectation
spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières
qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées... »
Au regard de cette définition, l’objet du compte 755- Désendettement de l’État fait question, même si le Conseil constitutionnel ne l’a semble-t-il
jamais soulevée lors de son examen des lois de finances. L’affectation au
« désendettement de l’Etat », autorisée par une disposition de la loi de
finances, prend la forme d’un versement au budget général, et donc d’une
désaffectation, contraire à la raison d’être d’un compte d’affectation
spéciale18.
En outre, l’intitulé peut laisser accroire que l’un des objectifs des
sanctions pécuniaires des infractions au code de la route est de procurer
un surplus de ressources à l’Etat pour qu’il se désendette, au détriment
des automobilistes. Or tel n’est pas leur objet ; elles visent
essentiellement à dissuader les automobilistes d’enfreindre les règles de
circulation et de stationnement routiers. Au demeurant, comme susdit, le
coût de la politique de sécurité routière, et même du seul dispositif de
contrôle sanction, est infiniment supérieur aux dépenses imputées sur le
CAS.
2. Des aménagements envisageables de périmètre
Pourrait donc être envisagé de supprimer à terme la nécessité
budgétaire du programme 755 et de restreindre le périmètre du CAS, en
n’y affectant que la part du produit des amendes strictement nécessaire au
financement de ses programmes « opérationnels ».
Ce serait certes un retour en arrière par rapport à l’élargissement
opéré en 2011 qui visait à « améliorer la lisibilité de la politique de sanction aux infractions au code de la route » en affectant à un même
compte « l’ensemble du produit des amendes de police de la circulation
et du stationnement ». Toutefois aux deux exceptions, déjà non
18 Cette situation n’est certes pas propre à ce CAS. C’est celle aussi des CAS Gestion
du patrimoine immobilier de l’Etat, Gestion et valorisation des ressources tirées de
l’utilisation du spectre hertzien et Participations financières de l’Etat.
14 COUR DES COMPTES
négligeables en 2011, des affectations au FIPD et à l’ACSé, la 3ème
LFR
en a ajouté une troisième, avec l’ASP.
Quant à la clarté du partage entre l’Etat et les collectivités
territoriales d’une partie du produit des amendes, selon des proportions
prédéfinies, elle a été singulièrement brouillée dès la LFI pour 2012 (avec
32,6 M€ en plus pour l’Etat et en moins pour les collectivités
territoriales), puis par la 3ème
LFR pour 2012. En ce domaine, la réforme
du CAS en 2011 n’a plus apporté, dès 2012, ni la simplicité, ni la
transparence, ni la stabilité recherchée.
Quoi qu’il en soit, l’affectation directe de certaines recettes à
certaines dépenses prévue à l’article 16 de la LOLF est une exception au
principe d’universalité budgétaire, rappelé à son article 619, qui se doit
d’être pleinement justifiée. Au cas d’espèce, d’une part, un cinquième des
recettes procurées par les amendes ne sont pas affectées au CAS, d’autre
part, parmi celle affectées, plus d’un tiers revient au budget général. La
justification de ce compte d’affectation spéciale fait donc question.
II. Le résultat de l’exercice et la gestion des
crédits
A. Le résultat de l’exercice
Le compte d’affectation spéciale représente près de 2 % du volume
des comptes d’affectation spéciale et 8,8 % hors CAS Pensions. En LFI,
les programmes opérationnels (n° 751, 752, 753) ne portent que 16 % des
crédits alors que les deux autres en concentrent 84 %.
19 « L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes
les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget
général. »
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 15
LFI 2012 – crédits et structure (€ et %)
AE CP Structure
751 Radars-action 1 108 401 050 108 401 050 7,8 %
751 Radars-action 2 64 703 950 64 703 950 4,6 %
751 Radars-action 3 2 895 000 2 895 000 0,2 %
Total 751 Radars 176 000 000 176 000 000 12,6 %
752 FNPC 16 000 000 16 000 000 1,1 %
753 PVe 37 051 628 37 051 628 2,6 %
754 Collectivités territoriales 661 922 239 661 922 239 47,4 %
755 État 506 698 966 506 698 966 36,3 %
Total 1 397 672 833 1 397 672 833 100 %
Source : LFI 2012
1. Les recettes
a) Le produit des amendes
La LFI ne donne pas de prévision de recettes pour l’ensemble du
produit des amendes, car les affectations directes de produit ne sont pas
décrites au budget de l’Etat, ni en recettes, ni en dépenses. Les montants
des produits des amendes affectés à l’ACSé et à l’ASP ont été fixés par
des lois de finances ; en revanche, celui versé à l’AFITF, qui est un solde,
n’est pas précisé dans les documents budgétaires. Dans le tableau suivant,
la prévision du montant de cette affectation pour 2012 est celle figurant à
l’annexe budgétaire au PLF 2013 concernant les opérateurs.
Produit des amendes – prévision et exécution (M€)
LFI 3
ème
LFR
LFI +
LFR
Exé-
cution En %
Produit des AF radar 520 520 620 38,2
dont affecté à l’AFIFTF20
168 168 268 16,5
20 Les documents annexés au PLF 2012 ne donnent pas de prévisions pour ce montant.
16 COUR DES COMPTES
LFI 3
ème
LFR
LFI +
LFR
Exé-
cution En %
dont affecté au CAS 352 352 352 21,7
Produit des AF et des AFM 1 081 1 081 1 000 61,7
dont affecté à l’ACSé 35 35 35 2,2
dont affecté à l’ASP 25 25 25 1,5
dont affecté au CAS 1 046 - 25 1 021 940 58
Produit total des amendes 1 601 0 1 601 1 620 100
Source : Cour des comptes à partir des réponses aux questionnaires CBCM,
DB, DMAT, DEPAFI, DGCL, DSCR.
Le produit des AF radars, en progression continue depuis l’origine
en 2006, est de nouveau en hausse ; il est passé de 539 M€ en 2011 à
620 M€ en 2012. Cette progression de près de 16 % (la plus forte hausse
relative depuis 2008) s’explique principalement par l’augmentation du
parc des radars qui atteint 4 021 dispositifs fin 2012 (+ 9 %) et
l’amélioration (+ 7 %) du traitement des messages d’infractions par le
centre national de traitement (CNT) à Rennes.
Le produit des autres AF a également progressé, grâce notamment
à la généralisation du PVe auprès des services verbalisateurs de l’Etat et
sa progression auprès des polices municipales. En revanche, la prévision
de recettes des AFM ne s’est pas réalisée. A verbalisation constante, cette
moindre progression peut avoir deux causes principales qui seraient à
analyser plus finement : l’accroissement du taux de paiement spontané
des amendes ou la régression du taux de recouvrement.
b) Le produit des amendes affecté au CAS et à ses programmes
En LFI, la prévision de recettes affectées au CAS s’établissait à
1 398 M€ ; ce montant a été réduit à 1 373 M€ par la 3ème
LFR pour
201221 qui a affecté 25 M€ à l’ASP. En exécution, le montant n’a atteint
que 1 292 M€. Comme susdit, la prévision du produit des AF et AFM, qui
est la principale recette alimentant la 2ème
section du CAS, s’est révélée
trop optimiste : les recettes constatées ont été globalement inférieures de
81 M€ à celles prévues (- 8 %), et celles affectées à la 2ème
section du
CAS ont été inférieures de 106 M€ à celles prévues (- 10 %) en raison des
25 M€ soustraits pour être versés à l’ASP.
21 Cf. Etat A, voies et moyens pour 2012 révisés annexé à la loi.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 17
Produit des amendes affecté au CAS– prévision et exécution (M€)
AF radar AF + AFM Ensemble
LFI Exécu
-tion LFI LFR
Exé-
cution
LFI +
LFR
Exé-
cution %
1ère section 192 192 192 192
751 -Radars 176 176 176 176
752 -FNPC 16 16 16 16
2ème section 160 160 1 046 - 25 940 1 181 1 100
753 -PVe 37 37 37 37
754 -Collectivités
territoriales
160 160 502 - 25 434 637 594
n°755 –Etat 507 469 507 469
Totaux 352 352 1 046 - 25 940 1 398 1 292
Source : Cour des comptes à partir des réponses aux questionnaires CBCM,
DB, DMAT, DEPAFI, DGCL, DSCR
18 COUR DES COMPTES
2. Les dépenses
c) Le programme 751-Radars
Ce programme finance l’acquisition, le déploiement et la
maintenance des dispositifs de contrôle automatisé. Il est mis en œuvre
par la DSCR, dont le délégué est le responsable de programme, plus
particulièrement par le département du contrôle automatisé, ainsi que par
l’agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) à
laquelle le programme verse une subvention. Il comprend trois actions : 1
« dispositifs de contrôle », environ 65 % des dépenses du programme, 2
« Centre national de traitement », pour 33 %, et 3 « soutien au
programme », pour 2 %.
Le montant des crédits (en AE = CP) ouverts par la LFI, 176 M€,
était supérieur de 20 M€ à celui de 2011, qui était en baisse par rapport à
2010. Cette augmentation avait pour objet de financer le déploiement de
nouveaux radars ; le dynamisme de la recette, parallèle à l’augmentation
du nombre de radars installés, l’a rendu d’autant plus facilement possible
que moins du tiers du produit des AF radars est affecté à cet objet
(176 M€ sur 620 M€).
Complété des reports (28,12 M€ d’AE et 93,8 M€ de CP), les
crédits disponibles se sont élevés à 204,12 M€ en AE et à 269,8 M€ en
CP.
En 2011, la faible consommation des crédits avait en effet donné
lieu à des reports importants en CP, mais également en AE.
En 2012, ce n’est plus le cas pour les AE. Les consommations
d’AE ont augmenté de plus de 20 % par rapport à 2011, la DSCR indique
y avoir particulièrement veillé.
Le montant des AE consommées (203,66 M€) est à peine inférieur
au total des AE disponibles (204,12 M€), mais ce total a été augmenté de
3,57 M€ d’AE « désengagées » sur années antérieures et d’une opération
de régularisation à hauteur de 0,053 M€. Finalement, le montant d’AE
disponible fin 2012 s’élève à 4,07 M€ ce qui conduit à un taux de
consommation apparent des AE disponibles de 98 %.
Concernant les CP, les crédits consommés s’élèvent à 197,7 M€,
pour un montant disponible de 269,8 M€, soit un taux de consommation
de 73 %, plus faible qu’en 2011. Pour la première fois depuis 2008, le
montant des CP consommés baisse (de 13 %) par rapport à l’année
précédente. La DSCR explique cette baisse par plusieurs facteurs :
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 19
- le retard de certains équipementiers à remettre des factures avant
l’échéance de fin de gestion ; les paiements n’ont, en 2012, couvert
qu’une période de onze mois (de décembre 2011 à octobre 2012) et non
de douze mois comme en 2011 ;
- les retards de déploiement des radars « vitesse moyenne » qui ont
reporté les facturations et leur paiement ;
- une concentration des consommations d’AE entre mi-novembre
et mi-décembre, les opérations engagées à cette époque de l’année
pouvant difficilement donner lieu à des paiements dès 2012.
Sur l’action 02 du programme 751 « centre national de traitement »
est imputée une première subvention versée à l’ANTAI, pour le
fonctionnement de ce centre sis à Rennes, d’un montant de 64,7 M€.
Sur l’action 03 « soutien au programme » sont imputées
notamment des dépenses de communication.
d) Le programme 752-FNPC
Sur le programme 752-FNPC, dont le responsable est le secrétaire
général du ministère de l’intérieur, sont imputées les dépenses relatives au
permis de conduire, pour : la gestion de l’application informatique
« système national des permis de conduire » (SNPC), l’envoi, avec le
concours de l’Imprimerie nationale, de lettres de retrait ou de restitution
de points et enfin le développement de l’application FAETON. Créé en
1992, le SNPC devait être remplacé le 19 janvier 2013 par l’application
FAETON, mettant en œuvre la directive européenne de 2006 harmonisant
la délivrance du permis de conduire22. Ce projet a subi des retards et sa
mise en service a été repoussée au 16 septembre 2013.
Le programme disposait de 16 M€ en AE et CP, ouverts par la LFI.
Après reports, ces crédits s’élevaient à 26,69 M€ en AE et 36,52 M€ en
CP.
La consommation des crédits s’est établie en 2012 à 24,82 M€ en
AE et à 29,17 M€ en CP. Elle induit des demandes de reports à hauteur de
1,9 M€ en AE et 7,35 M€ en CP. L’amélioration du taux de
consommation par rapport à 2011 doit être relevée : 93 % des AE et 80 %
des CP, contre respectivement 46 et 29 %.
22 Directive européenne n° 2006-126 du 20 décembre 2006 s’appliquant à compter du
19 janvier 2013.
20 COUR DES COMPTES
Les dépenses relatives au FNPC et à l’envoi de lettres aux
contrevenants avaient été prévues au même montant qu’en 2011
(12,6 M€). Les dépenses ont été de 15,53 M€ en AE et 15,11 M€ en CP :
- celles pour la production, par l’Imprimerie nationale, des lettres
de retrait et de restitution de points et pour leur
affranchissement ont sensiblement augmenté (13,7 M€ en
2012, contre 12,6 M€ en 2011) ; cette augmentation est due à
celle du nombre de lettres (15,8 millions en 2012 contre
14,4 en 2011, soit + 9 %) ; une telle augmentation était
difficile à anticiper car elle traduit l’évolution du
comportement des automobilistes, plus nombreux en 2012 à
commettre de faibles infractions ayant une incidence sur la
détention de points du permis ;
- celles relatives à la tierce maintenance applicative du SNPC se
sont établies à environ 2 M€, en raison de l’impact du projet
FAETON sur l’évolution du SNPC.
Les crédits consommés pour la mise en œuvre de l’application
FAETON ont été de 9,29 M€ en AE et de 14,06 M€ en CP. En 2013,
9 M€ de crédits ont été prévus pour la première fois dans la LFI pour
l’exploitation de FAETON qui est prévue pour démarrer le 16 septembre
2013 afin de financer une plate-forme de secours.
e) Le programme 753-PVe
Le responsable du programme 753-PVe est le secrétaire général du
ministère de l’intérieur. Sur ce programme est imputée une deuxième
subvention à l’ANTAI, au titre cette fois de sa mission de généralisation
du PVe. Pour mémoire, la première subvention à l’ANTAI est imputée
sur le programme n° 751 -Radars au titre du fonctionnement du CNT de
Rennes (64,7 M€ en 2012).
Les crédits disponibles étaient de 46,37 M€ en AE et CP se
décomposant en :
- 37,05 M€, ouverts par la LFI, correspondant à la subvention pour
charge de service public destinée à l’ANTAI pour financer le déploiement
du PVe ;
- 9,31 M€, obtenus de reports croisés de crédits disponibles fin
2011 sur les programmes 752-FNPC (6,4 M€) et 152-Gendarmerie
nationale (2,9 M€), afin de verser une subvention « exceptionnelle » à
l’ANTAI ; avec ce complément de 9,3 M€, l’ANTAI devait financer,
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 21
pour un montant de 2,9 M€, la dotation supplémentaire en équipements23
au bénéfice de la gendarmerie nationale et, pour 6,4 M€, les dépenses
d’« éditique » et d’affranchissement découlant des verbalisations
automatiques traitées par le CNT, pour lesquelles les crédits initialement
prévus étaient insuffisants.
Les crédits disponibles ont été consommés à hauteur de 93 % en
AE et en CP. La subvention pour charge de service public a été versée en
totalité mais la subvention « exceptionnelle » ne l’a été que partiellement,
à hauteur de 6,31 M€. En effet, les dépenses de l’agence relatives au PVe
ont été moindres que prévu : 10,8 millions d’avis de contravention relevés
par PVe ont été envoyés, pour une prévision de 12,5 millions. Le retard
de déploiement des matériels de verbalisation électronique à la préfecture
de police et le développement plus lent que prévu de la verbalisation
électronique au sein des collectivités territoriales, au premier semestre
2012, en seraient la cause.
Le montant des crédits disponibles en fin d’exercice (3 M€) devrait
être reporté.
f) Le programme 754-Collectivités territoriales
Le responsable du programme 754-Collectivités territoriales est le
directeur général des collectivités locales. Il gère la répartition des
amendes revenant aux collectivités territoriales, qu’elles doivent utiliser
pour financer des opérations en matière de transports en commun, de
sécurité et de circulation routières, obligation dépourvue de contrôle24. Il
n’y pas d’informations précises sur les travaux ainsi financés, réalisés par
les communes et groupements de communes bénéficiaires.
Si la part des recettes des AF radars revenant aux collectivités
territoriales est plafonnée par la LFI à 160 M€, ce n’est pas le cas de celle
des recettes d’AF et d’AFM, dont le montant est calculé comme précisé
supra.
Les crédits ouverts en LFI 2012 étaient de 661,92 M€ en AE
comme en CP. Augmentés des reports (587,79 M€ en AE et 588,16 M€
en CP), ils s’établissaient à 1 249,71 M€ en AE et 1 250,08 M€ en CP. La
3ème
LFR les a minorés de 25 M€. Les crédits disponibles étaient donc de
1 224,71 M€ en AE et 1 225,08 M€ en CP. Compte tenu de la recette
23 Matériels nécessaires à la verbalisation électronique, de type assistant personnel,
terminal informatique embarqué ou interface homme-machine/web. 24 Article L 2334-25 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
22 COUR DES COMPTES
réelle, inférieure à la prévision, les crédits disponibles ont finalement été
de 1 182,2 M€ en AE et 1 182,6 M€ en CP.
Les dépenses se sont élevées à 646,14 M€ en AE et 646,51 M€ en
CP. Il s’agit, d’une part, de la répartition 2011 du produit des AF et AFM
au profit des communes et de leurs groupements effectuée en février 2012
(586,16 M€ en AE et 586,53 M€ en CP) ; d’autre part, de la répartition du
produit des AF radars de 2012 effectuée au profit des départements en
novembre 2012 (59,98 M€ en AE et CP)25.
Comme en 2011, il reste des montants importants de crédits
disponibles en fin de gestion (536 M€ en AE et en CP), se décomposant
ainsi :
- 534,37 M€ en AE et CP, appelés à être consommés en février
2013, au titre de la répartition en 2013, selon les statistiques de 201126,
d’une partie des encaissements d’amendes encaissées de 2012 ;
- 1,38 M€, mis en réserve pour rectifications de la répartition pour
2012 ;
- 0,24 M€ en AE et 0,25 M€ en CP27, non utilisés en raison de
difficultés rencontrées par des conseils généraux pour répartir l’enveloppe
revenant aux communes de moins de 10 000 habitants.
Le reliquat de la réserve pour rectification ayant été porté à 1 M€,
la somme répartie par le comité des finances locales le 12 février 2013 a
été de 534,79 M€.
25 Mayotte n’a pas pu recevoir les crédits lui revenant (22 526 €) car ne disposant pas
d’unité opérationnelle spécifique dans CHORUS. 26 Les sommes sont attribuées dans leur totalité et de façon automatique aux
communes et aux groupements de communes selon le nombre d’amendes dressées sur
leur territoire au cours de l’exercice 2011, pour les communes et groupements de plus
de 10 000 habitants. Selon le même critère, une enveloppe départementale est arrêtée
pour les communes et groupements de moins de 10 000 habitants ; elle est répartie
entre eux par les conseils généraux en fonction de l’urgence et du coût des opérations
à réaliser (article R 2334-11 du CGCT). Pour les départements, le montant fixé par la
loi de finances est partagé entre eux en fonction de la longueur de leur voirie. Les
crédits sont délégués aux préfets pour qu’ils versent à chaque collectivité la somme lui
revenant, après répartition par les conseils généraux entre les communes et
groupements de moins de 10 000 habitants comme susdit. 27 Sur ces crédits, 3 452 € de CP de restes à payer qui n’ont pu être payés avant fin
2012 par la préfecture de l’Orne.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 23
g) Le programme 755-Désendettement de l’Etat
Le programme 755-Désendettement de l’Etat bénéficie de la
dernière fraction du produit des AF et des AFM pour reversement au
budget général. Son responsable est le sous-directeur de la 5ème
sous-
direction de la direction du budget.
En LFI, 506,7 M€ de crédits, de titre 3, ont été programmés en AE
et CP. Ils correspondent à la somme de :
- 474 M€, soit 47 % du solde des recettes d’AF et AFM attendues
après affectation de 37 M€ au programme 753-PVe, soit 474 M€ (0,47 x
(1 046 M€ -37 M€) = 474 M€) ;
- 32,6 M€ de crédits ajoutés par la LFI par soustraction au
programme 754-Collectivités territoriales.
Avec l’annulation de 25 M€ sur le programme 754 Collectivités territoriales, la répartition des crédits ouverts en 2012, issus du produit
attendu des AF et des AFM - après affectation de 37 M€ au programme
753-PVe - s’est effectuée à raison de 52 % pour l’Etat et 48 % pour les
collectivités territoriales, pratiquement à l’inverse de la clé qui a été
appliquée en 2011, et que le projet de loi de finances prévoyait
d’appliquer de nouveau en 2012, à savoir 47 % et 53 %.
Avec les reports de l’exercice 2011 (70,3 M€), les crédits
disponibles atteignaient 577 M€, sous réserve que les recettes attendues
soient encaissées. Comme celles-ci n’ont été que de 469 M€, inférieures
de près de 38 M€ à la prévision, les crédits disponibles ont été seulement
de 539,4 M€. Les crédits du programme progressent néanmoins de 8 %
environ par rapport à 2011, grâce aux 32,6 M€ venus les abonder dans la
LFI.
En dépenses, le programme a reversé 458,6 M€ sur la ligne n°2501
« recettes non fiscales » du budget général, en progression de 27 % par
rapport à 2011 (+ 96,4 M€). Ce montant correspond à la quote-part
revenant au programme sur les encaissements des deux derniers mois de
l’année 2011, à laquelle s’ajoute celle sur les encaissements des dix
premiers mois de l’année 2012.
24 COUR DES COMPTES
Autorisations d’engagement (M€)
LFI Crédits
disponibles
Crédits
disponibles
après
recettes*
Crédits
consom-
més
Crédits
disponibles
en fin
d’exercice
751 Radars 176,00 204,12 204,12 200,05 4,07
752 FNPC 16,00 26,69 26,69 24,82 1,87
753 PVe 37,05 46,37 46,37 43,37 3,00
754 Collectivités
territoriales 661,92 1 224,71 1 182,20 646,14 536,06
755 -Etat 506,70 577,09 539,40 458,63 80,77
Total 1 397,67 2 078,98 1 998,78 1 373,01 625,77
* Crédits disponibles au vu des recettes réellement encaissées
Source: DEPAFI, direction du budget
Crédits de paiement (en M€)
LFI Crédits
disponibles
Crédits
disponibles
après
recettes*
Crédits
consommés
Crédits
disponibles
en fin
d’exercice
751 Radars 176,00 269,80 269,80 197,71 72,10
752 FNPC 16,00 36,52 36,52 29,17 7,35
753 PVe 37,05 46,37 46,37 43,37 3,00
754 Collectivités
territoriales 661,92 1 225,08 1182,57 646,50 536,07
755 État 506,70 577,09 539,40 458,63 80,77
Total 1 397,67 2 154,85 2074,66 1 375,38 699,28
* Crédits disponibles au vu des recettes réellement encaissées
Source: DEPAFI, direction du budget
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 25
3. La trésorerie du compte, mouvements et soldes
Le solde en trésorerie du compte d’affectation spéciale (différence
entre les recettes constatées et les dépenses constatées depuis l’origine du
compte) était de 784 M€ fin 2011. Son importance était due au versement
aux collectivités territoriales de seulement une faible partie du produit des
amendes leur revenant, au titre de 2011, sur les crédits ouverts la
première année du programme, l’autre partie, toujours au titre de 2011,
leur étant versée en 2012. Pour mémoire, la partie du produit des amendes
revenant aux collectivités locales au titre de 2010, avait été versée pour
une faible part dès 2010, le solde en 2011, le tout par prélèvement sur les
recettes de l’Etat de 2010 pour un montant total de 628 M€.
En 2012, le montant des recettes a été inférieur à celui des
paiements : le solde de l’exercice en trésorerie est donc négatif ; il l’est à
hauteur de 83 M€.
Trésorerie du CAS (en M€)
2010 2011 2012
Solde en début d’exercice (1) 155,18 166,91 783,93
Recettes (2) 212,05 1 300,87 1 292,47
Dépenses (3) 200,32 683,85 1 375,38
Solde de l’exercice (4) = (2) – (3) 11,73 617,02 - 82,91
Solde en fin d’exercice (1) + (4) 166,91 783,93 701,02
Ce solde devrait être en principe égal à celui des CP non
consommés. L’écart de 1,1 M€ reste à expliquer. Quoi qu’il en soit, ce
solde reste très important pour les raisons structurelles exposées supra.
B. Des crédits disponibles inférieurs aux crédits ouverts en
raison d’une prévision trop optimiste de certaines
recettes
La LFI a ouvert des crédits sur les trois programmes de la mission,
n°751, 752 et 753. Ils sont complétés par les crédits reportés, reports
possibles sur un CAS tant qu’ils ne dépassent pas le solde comptable du
compte d’affectation spéciale (article 21 de la LOLF).
La LFI a également ouvert des crédits sur les programmes
n° 754-Collectivités territoriales (662 M€) et 755-Etat (507 M€). Ceux
26 COUR DES COMPTES
ouverts sur le programme 754-Collectivités territoriales ont été réduits de
25 M€ par la 3ème
LFR et donc portés à 637 M€.
Sur un CAS, le montant des crédits disponibles est limité à celui
des recettes recouvrées. Pour le CAS Contrôle de la circulation et du
stationnement routier, l’aléa sur les recettes du compte ne portant que sur
les deux programmes n° 754-Collectivités territoriales et 755- Etat.
La prévision du produit des AF et des AFM, principale recette
affectée à la section 2 du CAS s’est révélée, comme en 2011, trop
optimiste. Avaient été pris en compte pour cette prévision tant les effets
annoncés du déploiement du PVe au sein des services verbalisateurs de
l’Etat et des polices municipales (augmentation du nombre d’amendes et
amélioration du taux de paiement spontané des AF, s’accompagnant
d’une diminution des recettes des AFM) que la revalorisation depuis le 1er
août 2011 de l’amende de stationnement, dont le tarif est passé de 11 à
17 €. Au moment des prévisions, au plus tard à l’été 2011, seules les
recettes réelles de 2010 étaient toutefois disponibles.
Les recettes globales d’AF et d’AFM constatées ont été en 2012 de
1 000 M€28 au lieu de 1 081 M€29 prévus, soit une différence de 81 M€ et
une erreur de prévision de 8 %. Sur les 1 169 M€ de crédits ouverts par la
LFI sur les deux programmes n°754-Collectivités territoriales et 755-Etat
par la LFI, ramenés à 1 144 M€ par la 3ème
LFR, seulement 1 063 Md€
auront été disponibles, soit 106 M€ de moins que prévu.
C. Une gestion marquée par des reports très importants, de
caractère structurel
Sur un CAS, les AE et les CP sont systématiquement ouverts pour
des montants égaux. Il en résulte que, sauf lorsque les dépenses sont
payées immédiatement après leur engagement, se forme un stock de CP
non consommés. Ce phénomène structurel affecte différemment les cinq
programmes du compte.
1. Sur les programmes 751, 752 et 753
Les subventions versées à l’ANTAI imputées sur les programmes
751 –Radars (64,7 M€) et 753 -PVe (43,3 M€) consomment quasi
simultanément un même montant d’AE et de CP.
28 Dont 25 M€ attribués à l’ASP, 35 M€ à l’ACSE, soit 940 M€ disponibles pour le
CAS. 29 Dont 35 M€ affectés à l’ACSé, soit 1 046 M€ prévus pour le CAS.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 27
Les autres dépenses imputées sur le programme 751 –Radars et sur
le programme 752 -FNPC sont relatives à des marchés, souvent
pluriannuels, pour lesquels les paiements interviennent parfois longtemps
après la signature, c’est-à-dire que les CP sont consommés après celles
des AE et même sur des exercices différents.
L’absence de limitation au report des crédits disponibles sur un
CAS, permet de garantir la disponibilité des CP pour payer les
engagements de l’Etat matérialisés par la consommation des AE. Pour
autant cette disponibilité n’est pas acquise en début d’année. Pendant un
mois et demi, les gestionnaires sont en effet confrontés à l’indisponibilité
de crédits qui retarde les paiements :
- les crédits reportés, même de manière anticipé, de l’exercice
antérieur ne sont pas utilisables dans CHORUS avant mi-février ;
- les crédits ouverts au titre de l’exercice ne sont disponibles
qu’après constatation de la recette, c’est-à-dire pas avant mi-
février non plus.
En 2012, en raison des rythmes d’exécution des marchés, le
montant des reports de CP a sensiblement baissé :
- surtout sur le programme 752-FNPC : 20 % de reports sur les
CP ouverts, contre 48 % en 2011 ;
- moins sur le programme 751-Radars : 27 % en 2012 contre 29 %
en 201130.
Sur ce dernier programme le montant des CP consommés en 2012
est très voisin de celui des AE consommés, environ 200 M€ ; le montant
des CP disponibles fin 2012 (72,1 M€) équivaut au tiers du montant des
engagements de l’année. S’il est en diminution par rapport à l’exercice
précédent (93,8 M€), il reste élevé et supérieur à l’objectif.
2. Sur les programmes 754 et 755
La situation des programmes 754 -Collectivités territoriales et
755-Etat, est bien différente.
Comme susdit, sur le programme 754 -Collectivités territoriales
ont été ouverts 662 M€ par la LFI, montant ramené à 637 M€ par la 3ème
LFR, dont finalement 594 M€ seulement disponibles en raison d’un
montant de recettes constaté moindre que prévu.
30 Soit 93,8 M€ sur 322,3 M€ de crédits ouverts, y compris les 26 M€ ouverts par la
LFR de fin d’année.
28 COUR DES COMPTES
Sur ce programme ont été imputés en 2012 :
- en février, le paiement des sommes dues aux communes, au titre
des AF et AFM encaissées en 2011, réparties selon les statistiques de
verbalisation de l’année 2010, pour un montant de 587 M€ ;
- en novembre, le paiement des sommes dues aux départements à
hauteur de 60 M€, montant fixé par la LFI, au titre des AF radars
encaissées en 2012.
Les sommes dues aux communes au titre des AF et AFM
encaissées en 2012, réparties selon les statistiques de verbalisation de
l’année 2011, leur ont été versées en février 2013.
Ces règles de détermination et de répartition de la part du produit
des AF et AFM revenant aux communes et à leurs groupements
conduisent à décaler la consommation de crédits (tant en AE qu’en CP) à
l’exercice suivant celui où ils étaient disponibles, et crée donc un report
systématique de plus de 500 M€.
S’agissant du programme n° 755 -Etat, le report de caractère
structurel est moindre.
Sur ce programme ont été imputés en 2012 :
- en début d’année, le solde restant dû au budget général au titre
des AF et AFM encaissées en 2011 (70,4 M€) ;
- en octobre, les sommes dues au titre des AF et des AFM
encaissées en 2012 (469 M€).
La part revenant au budget général des AF et AFM encaissées
pendant les deux derniers mois de l’année 2012 sera versée début 2013
(80,8 M€).
Le report structurel est dans ce cas inférieur à 100 M€.
III. Les grandes composantes de la dépense
A. Les dépenses par programmes
1. Le programme 751 –Radars
Les dépenses du programme se répartissent en 2012 entre crédits
de titre 3, 5, 6 et 7.
Les dépenses nouvelles ont été ajustées en fonction des objectifs de
déploiement fixés par le Gouvernement. Il s’agit essentiellement de
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 29
dépenses d’acquisition et de déploiement31 de radars mobiles de nouvelle
génération (1,78 M€ engagés en 2012) et de nouveaux dispositifs
homologués pour :
- le contrôle automatisé de franchissement de passage à niveau
(0,95 M€ engagés en 2012) ;
- le contrôle automatisé des vitesses - radars fixes (4,98 M€
engagés en 2012) ;
- le contrôle automatisé discriminant des vitesses - radars
discriminants (5,6 M€ engagés en 2012) ;
- le contrôle automatisé du respect de franchissements des feux
rouges (5,840 M€ engagés en 2012) ;
- le contrôle automatisé de vitesse moyenne (5,23 M€ engagés
en 2012) ;
S’y sont ajoutés l’acquisition de radars pédagogiques à installer sur
les voies du réseau routier et autoroutier (7,1 M€ engagés en 2012),
conformément à des décisions prises à la suite du Comité Interministériel
de Sécurité Routière du 11 mai 2011, ainsi que la réalisation d'une
expérimentation des dispositifs de contrôle de vitesse dans les zones de
chantier (1 M€ engagés en 2012).
Le programme supporte également des dépenses de
communication, partagées avec le programme 207-Sécurité et circulation routières. Le critère d’imputation de ce type de dépenses, sur l’un ou
l’autre programme, est l’existence ou non d’un lien de la campagne avec
le « facteur vitesse ». Sans être contraire au principe de spécialité des
crédits, cette double possibilité d’imputation de dépenses d’objet très
proche est peu satisfaisante.
La subvention à l’ANTAI se décompose, en 2012, en une
subvention pour charges de service public sur des crédits de titre 3
(50,75 M€) et une dotation en fonds propres sur des crédits de titre 7
(13,96 M€), cette dernière étant destinée au financement de la tierce
maintenance applicative et du développement d’applications
informatiques.
A titre exceptionnel, le programme 751-Radars a enregistré une
dépense de titre 6, en AE, d’un montant de 20 146 €, correspondant à une
subvention au laboratoire national de métrologie et d’essai pour la
certification de nouveaux systèmes de contrôle automatisé.
31 Hors dépenses d’études et visites préalables.
30 COUR DES COMPTES
La fongibilité entre crédits hors titre 2 a permis d’affecter des
crédits reportés sur les titres 7 et 6, non dotés initialement.
2. Le programme 752 –FNPC
Les crédits du programme se répartissent en 2012 entre crédits de
titre 3 et de titre 5.
Les crédits de titre 3 ont été consommés pour la gestion du FNPC
assurée par le système national du permis de conduire. La tierce
maintenance applicative de l’application FNPC est sous-traitée. L’édition
et l’envoi des lettres relatives aux points de permis de conduire est
confiée à l’Imprimerie nationale qui elle-même sous-traite l’envoi à La Poste. En 2012, l’augmentation du nombre de lettres de notification de
retrait et de restitution de points est sensible par rapport à 2011
(15,7 millions contre 14,4 millions), en raison de la hausse d’infractions
pour faibles excès de vitesse (inférieurs à 20 km/h) et de la possibilité de
récupérer un point après six mois depuis juillet 2011 (mesure de la
LOPPSI II). Cette évolution s’est traduite par une dépense de 13,7 M€,
contre 12,6 M€ en 2011, financée par fongibilité entre titres au sein du
programme et grâce au report en 2013 de certaines dépenses pour le
projet FAETON.
Les crédits de titre 5 sont employés pour la mise en œuvre du
projet FAETON qui permettra de transformer le permis de conduire en
permis sécurisé et de créer de nouvelles catégories de droits à conduire :
plates-formes informatiques (serveurs et logiciels) et aussi assistance à
maîtrise d’ouvrage du projet, assurée par la mission de délivrance des
titres sécurisés. Les AE non consommées du programme sont encore
essentiellement celles ouvertes pour ce projet.
3. Le programme 753-PVe
Les crédits ont été ouverts en 2012 sur le titre 3, pour la subvention
pour charges de service public à l’ANTAI (37,05 M€) et la dotation
exceptionnelle à l’agence (versée à hauteur de 6,31 M€)32.
Ces crédits financent la mise en œuvre du PVe et l’équipement des
forces de sécurité (police nationale et gendarmerie nationale) en matériels
adéquats. Le montage ne manque donc pas d’originalité : il consiste à
faire acquérir par un établissement public, financé par un compte
32 Destinée notamment à financer l’achat de 2 400 matériels supplémentaires pour la
gendarmerie nationale.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 31
d’affectation spéciale, des moyens utilisés quotidiennement par des
agents de l’Etat pour accomplir leur mission La généralisation du PVe au
sein de l’Etat est achevée depuis l’été 2012. Le développement de la
verbalisation électronique au sein des collectivités territoriales est en
progression depuis le second semestre 2012.
B. Les dépenses par titres
Exécution 2012 - CP par titre et action (M€)
Titre 3 Titre 5 Titre 6 Titre 7 Total
751 Radars-action 1 100,16 28,67 128,83
751 Radars-action 2 50,75 13,96 64,71
751 Radars-action 3 4,01 0,16 0,00 4,17
Total 751Radars 154,92 28,83 0,00 13,96 197,71
752 FNPC 19,36 9,81 29,17
753 PVe 43,37 43,37
754 Collectivités
territoriales 646,50
646,50
755 État 458,63 458,63
Total mission 632,91 38,64 689,87 13,96 1 375,38
Source : direction du budget
La subvention à l’ANTAI imputée sur le programme 751-Radars a
été ventilée comme susdit entre les titres 3 (subvention pour charge de
service public) et 7 (dotation en fonds propres) pour la partie de la
subvention destinée au financement de la tierce maintenance applicative
et du développement d’applications informatiques.
En 2011, la subvention du programme 753-PVe à l’ANTAI avait
été imputée sur le titre 6. Dans la LFI pour 2012, les crédits
correspondants avaient été prévus en titre 3. En exécution, il était prévu
d’imputer la subvention pour charges de service public sur le titre 3 et la
subvention exceptionnelle sur le titre 7 financée par des crédits reportés
comme expliqué supra. Cependant, les deux subventions du programme
753-PVe ont finalement été imputées, à tort, sur le titre 6.
32 COUR DES COMPTES
C. Le poids de l’opérateur, l’ANTAI, dans la mission
L’ANTAI est un établissement public administratif, créé par le
décret n° 2011-348 du 29 mars 2011. L’agence a pris la suite de la
direction du projet interministériel contrôle automatisé (DPICA). Elle
assure le développement et l’exploitation du traitement automatisé des
infractions relevées au moyen des radars ; l’administration du centre
national de traitement de Rennes ; le développement et l’exploitation du
PVe ; la coordination interministérielle entre les différents ministères
intervenant sur la chaîne traitement automatisé (chaîne pénale).
Elle est soumise à l’obligation de réduction de ses dépenses de
fonctionnement courant de 10 % sur trois ans, qui « fera l’objet d’un suivi particulier dans le cadre de la préparation du triennal budgétaire 2013-
2016 »33. Cette réduction de 10 % des crédits de fonctionnement courant
sur la durée du budget triennal 2011-2013 est à engager à compter du
budget 2012, premier budget portant sur une année complète. Une lettre
de mission a été adressée au directeur et un contrat d’objectifs et de
performance (COP) d’une durée de cinq ans a été signé le 28 mars 2012.
La LFI a fixé le plafond d’emplois de l’opérateur à 26 ETP.
L’agence bénéficie de subventions des programmes 751-Radars et
753-PVe. Le secrétaire général du ministère de l’intérieur, responsable du
programme 753-PVe, assure la tutelle de l’agence. En 2013, en raison des
réorganisations administratives évoquées ci-dessus, le service qui gère le
programme 753 pourrait être placé sous l’autorité du DSCR, responsable
du programme 751 ; la tutelle de l’ANTAI serait assurée par le DSCR ; le
cas échéant, la DSCR disposerait de moyens plus complets que le
secrétaire général n’en a avait en 2012 pour exercer cette tutelle.
Le suivi budgétaire s’effectue au moyen d’une lettre d’information
mensuelle de l’agence qui permet, sous la forme d’un tableau de bord, de
suivre le développement du PVe. Il se traduit en outre par la participation
du responsable de programme au conseil d’administration, qui se réunit
trois fois par an, ainsi qu’au pré-conseil d’administration. La direction de
l’évaluation de la performance et des affaires immobilières et financières
du ministère de l’intérieur (DEPAFI), la DSCR et la direction du budget y
participent également. Des réunions ponctuelles complètent le dispositif.
Le poids total de l’opérateur (108,08 M€) dans les dépenses de la
mission (1 292 M€) est de 8 % ; apprécié par rapport aux seuls
programmes « opérationnels », il est de près de 50 %.
33 Contrat d’objectifs et de performance de l’agence.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 33
Subventions versées à l’ANTAI en 2011 et 2012 (M€)
2011 2012
Imputée sur le programme 753-PVe 21,22 43,37
Imputée sur le programme 751-Radars 92,37* 64,71
Total 113,59* 108,08
*Dont 28,55 M€ au titre d’une subvention exceptionnelle pour
transferts de marchés qui n’a pas été reconduite en 2012.
Source : DEPAFI, retraité Cour des comptes
IV. Performance et soutenabilité
A. Une démarche de performance pertinente
1. Des indicateurs parfois difficiles à renseigner
h) Le programme 751-Radars
Le programme 751-Radars compte quatre indicateurs de
performance associés à la réalisation d’un objectif unique : « assurer
l’efficacité du système de contrôle automatisé, en termes de respect des
règles du code de la route et en termes de gestion ». Deux indicateurs
mesurent les résultats de la lutte contre la vitesse excessive. Non
renseignés en 2011, ils le sont en 2012. Les deux autres évaluent le bon
fonctionnement des moyens déployés.
- Indicateur 1.1 - Evolution des vitesses moyennes
La vitesse moyenne des véhicules de tourisme a connu une baisse
de 0,8 km/h entre 2009 et 2010 (de 80,40 km/h à 79,60 km/h). La cible
était de 79 km/h mais la production de cet indicateur a été interrompue en
2011, le prestataire ayant mis en évidence un taux d’échec des mesures en
très fort accroissement après le changement des équipements radars
utilisés. Un travail d'expertise mené en 2012 au sein de l’observatoire
national interministériel de la sécurité routière (ONISR) a mis en
évidence un biais de mesure de 6%34. La vitesse moyenne en 2012 est de
79,2 km/h, en légère baisse par rapport à 2010.
34 Les radars utilisés pour effectuer les mesures sont détectés et signalés à une fraction
suffisante des usagers pour que le trafic dans son ensemble ralentisse à leur hauteur.
34 COUR DES COMPTES
- Indicateur 1.2 - Evolution des excès de vitesse de plus de 30
km/h et de plus de 40 km/h
En 2010, les excès de vitesse de plus de 30 km/h avaient connu
une baisse de 22 % et ceux de plus de 40 km/h avaient reculé de 36 % par
rapport à 2008. Pour les raisons exposées supra, l’indicateur n’a pu être
renseigné pour 2011 et subit le même biais que l’indicateur précédent. En
2012, les excès de vitesse constatés sont en baisse : 0,36 % contre 0,57 %
en 2010 pour ceux de plus de 30 km/h et 0,10 % contre 0,18 % en 2010
pour ceux de plus de 40 km/h.
- Indicateur 1.3 - Pourcentage d’avis de contravention envoyés par rapport au nombre d’infractions relevées par les flashs des radars
vitesse
Il prend en compte les infractions à la vitesse relevées pour des
véhicules immatriculés en France et dans les pays ayant un accord
opérationnel avec la France (Luxembourg, Suisse, Belgique). Cet
indicateur, lié à la performance de l’ANTAI, a progressé régulièrement,
grâce à l’amélioration du traitement des messages d’infraction et donc du
ratio du nombre d’avis de contravention (ACO) sur le nombre
d’infractions pour les véhicules immatriculés en France (MIF).
Néanmoins, une légère baisse a été constatée en 2011 (68,60% contre
69,2% en 2010), qui a entrainé un ajustement de la cible pour 2013 (69 %
au lieu de 70 %). Cette baisse provient notamment des difficultés
rencontrées pour retrouver l’identité du propriétaire du véhicule dont seul
le numéro d’immatriculation est connu lors de la constatation de
l’infraction à l’aide du nouveau système d’immatriculation des véhicules
(SIV). La situation s’est bien améliorée en 2012 et l’indicateur atteint
72,30 %.
- Indicateur 1.4 : Disponibilité des radars
Le taux de disponibilité des radars, en légère augmentation en
2011(92,50% contre 92 % en 2010), progresse encore en 2012 pour
atteindre 94,50 %, un niveau élevé.
i) Les programmes 752-FNPC et 753-PVe
Ces deux programmes n’ont, chacun, qu’un indicateur.
- Indicateur du programme 752-FNPC : envoi du nombre de lettres
de restitution de points (lettres 46).
Cet indicateur reprend le nombre de courriers de gestion de points
adressés aux conducteurs n'ayant pas commis de nouvelle infraction dans
un délai de trois ans et reflète les évolutions en matière de respect du code
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 35
de la route perçues à travers le dispositif de contrôle sanction. S’il est, en
2012, inférieur à la prévision (2,4 millions de lettres au lieu de
3 millions), cela est largement dû à un report sur des lettres 46D de
récupération d’un point dans un délai de six mois, autorisée depuis le 1er
juillet 2011, qui a généré 4,7 millions de courriers. En 2013, cet
indicateur doit être affiné en deux sous-indicateurs portant sur le nombre
de lettres de retrait (lettres 48) et sur le nombre de lettres de restitution de
points (lettres 46).
Cet affinement sera opportun. Le premier sous-indicateur restera
toutefois ambivalent car l’augmentation (respectivement diminution) du
nombre de lettres de retrait de points montre aussi bien l’augmentation
(respectivement diminution) de l’efficacité du dispositif de contrôle
sanction pour constater et sanctionner les infractions que l’augmentation
(respectivement diminution) de son efficacité à modifier les
comportements. Le deuxième sous-indicateur sera moins ambivalent,
quoi qu’une augmentation (respectivement diminution) du nombre de
lettres de restitution de points peut montrer aussi bien le meilleur
(respectivement moins bon) comportement des automobilistes que
l’affaiblissement (respectivement renforcement) du dispositif de contrôle
sanction des infractions.
- Indicateur du programme 753-PVe : part des procès-verbaux électroniques dans les contraventions de police de la circulation.
L’atteinte de cet objectif découle de l’activité de l’ANTAI
(dotations des services verbalisateurs en matériels, bon fonctionnement
du CNT de Rennes). Fixé à 45 % pour 2012, il n’atteint que 36 % pour
les raisons indiquées supra (retards dans le déploiement des matériels au
sein de l’Etat et dans l’adhésion des collectivités territoriales). La cible
est de 75 % pour 2013.
2. Pour partie liés à la performance de l’opérateur
L’opérateur participe à la démarche de performance de la mission,
au travers de l'indicateur 1.3 du programme 751-Radars et de l’indicateur
du programme 753-PVe, qui sont également les siens.
Le nombre d’amendes émises par PVe en 2012, inférieur à la
prévision (10,8 millions au lieu de 12,5 millions), rend difficile l’atteinte
de l’objectif du programme 753-PVe. Le non versement d’une partie de la
subvention exceptionnelle est à relever dans ce contexte.
Si les indicateurs de performance de l’ANTAI recoupent déjà en
partie ceux des programmes 751-Radars et 753-PVe, d’autres
recoupements pourraient être explorés.
36 COUR DES COMPTES
3. Pour partie lié à l’activité et donc aux dépenses, mais
apportant une information utile
S’agissant du programme 752-FNPC, l’augmentation du nombre
de lettres de restitution de points en 2012, qui constitue l’indicateur du
programme, est à la fois un indicateur d’activité et de résultat. Cette
augmentation a mécaniquement accru les dépenses relatives à cette
prestation (15,11 M€ en 2012).
Il en va de même pour le programme 753-PVe, la faible
performance de l’ANTAI pour augmenter la part du PVe dans les
contraventions, qui constitue l’indicateur du programme, est à la fois un
indicateur d’activité et aussi indirectement de résultat en raison des
avantages du PVe, dispositif plus efficient et plus efficace que la
verbalisation manuelle. Cette performance inférieure à celle prévue a
entrainé une consommation des crédits moindre que celle prévue
(43,37 M€ dépensés contre 46,37 M€ prévus).
Concernant les indicateurs du programme 751-Radars, pour autant
qu’ils puissent être renseignés, ils n’ont, selon la DSCR, pas d’incidence
budgétaire directe : « l’atteinte ou non des cibles n’oriente pas le montant
des crédits alloués au programme ». L’indicateur 1.3 du programme
(pourcentage d’avis de contravention envoyés par rapport au nombre
d’infractions relevées par les flashs des radars vitesse) n’est pourtant pas
sans lien avec les moyens que l’ANTAI doit mettre en œuvre pour
augmenter ce taux.
L’ensemble des indicateurs paraissent utiles à l’information du
citoyen sur les résultats en matière de contrôle et de sanction des
infractions au code de la route, qui sont une des composantes de la
politique de sécurité routière et auxquels contribuent directement les
programmes n°751,752 et 753.
B. La soutenabilité budgétaire : ne pas surestimer
l’évolution des recettes
Plus les conducteurs auront des comportements respectueux du
code de la route, plus le produit des amendes diminuera, alors même qu’il
faudra sans doute conserver un dispositif de contrôle sanction coûteux
pour maintenir ces comportements. Par conséquent, plus l’efficacité du
dispositif - qui vise in fine à infléchir le comportement des conducteurs -
augmentera, plus son rendement financier aura tendance à diminuer.
Aussi le produit des amendes devrait-il diminuer, en raison de l’évolution
du comportement des conducteurs, alors même que les coûts du dispositif
devraient se maintenir ou augmenter afin d’en maintenir ou d’en
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 37
augmenter la portée dissuasive. Cette hypothèse à grande échelle se
vérifie d’ailleurs à petite échelle : le « rendement » d’un radar fixe
diminue avec le temps35, car le nombre de messages d’infraction diminue,
alors même que les coûts de la maintenance et de l’exploitation du radar
sont quasiment stables.
Dans ce cadre général, la soutenabilité de la mission est à examiner
selon des périmètres différents :
- large, avec la prise en compte de l’ensemble du produit des
amendes et de ses emplois actuels ;
- moyen, en se limitant au seul périmètre du CAS ;
- étroit en réduisant ce périmètre aux seules dépenses du CAS dont
le montant est au cœur du dispositif de création des recettes.
1. L’évolution du produit des amendes
En 2012, comme en 2011, les prévisions du produit des AF hors
radars et des AFM se sont révélés trop optimistes (1 181 M€ prévus,
1 100 M€ constatés). Le dynamisme des recettes des AF radars a
compensé cette sur estimation.
Toutefois, la hausse du produit des AF radars n’est pas indéfinie.
Déjà, la prévision établie avant la préparation du PLF pour 2013, année
au cours de laquelle le déploiement des radars doit être achevé, est
inférieure à la recette de 201236.
S’agissant des AF hors radar, la généralisation du PVe dans les
services de l’Etat et son déploiement auprès des collectivités territoriales
devraient engendrer une hausse des recettes. Toutefois, il semble que les
contraventions ainsi dressées conduisent à davantage de paiements
spontanés ; le cas échéant, à nombre d’avis de contravention identiques,
le produit des AFM pourrait décroître plus fortement que ne croîtrait celui
des AF, le produit brut des amendes étant imputé du montant des
majorations37.
35 C’est déjà le cas pour les radars feux rouges notamment. 36 Le produit de 2012 a été de 620 M€ ; il est estimé à 612,7 M€ par le ministre de
l’intérieur dans sa réponse, en date du 9 octobre 2012, à la question parlementaire
n°2013-AN-751-05 sur le projet de loi de finances initiale pour 2013. 37 Même si le montant unitaire des AFM est supérieur à celui des AF, compte tenu du
fait que les AFM émises ne donnent pas toutes lieu à paiement, d’une part, et compte
tenu du coût de recouvrement des AFM, d’autre part, le paiement spontané et rapide
des AF est sans doute meilleur pour les finances publiques que leur non-paiement.
38 COUR DES COMPTES
De même, la perspective du paiement des amendes de circulation
par un plus grand nombre de conducteurs étrangers va également dans le
sens d’une augmentation38.
En dépit de ces facteurs d’augmentation, transitoires, à terme, une
hausse régulière du produit des amendes est moins probable qu’une
baisse.
Une baisse éventuelle, tant qu’elle ne dépasserait pas 20 %, ne
mettrait pas en cause la soutenabilité du programme qui n’a reçu en 2012
que 80 % du produit des amendes, mais plutôt celle du financement de
l’AFITF (16,5 % de ce produit en 2012) et accessoirement du FIPD (2 %)
et du fonds de soutien aux collectivités ayant contracté des emprunts
toxiques (1,5 %).
2. La soutenabilité du CAS
Dans sa configuration actuelle, sont imputées sur le CAS des
dépenses de type très différents, différence qui se retrouve également
dans le mode de calcul des recettes qui leur sont affectées :
- les dépenses imputées sur les programmes « opérationnels »
n°751, 752 et 753, dont le total a été de 229 M€ en 2012, soit
14 % du produit des amendes ;
- les « dépenses » relatives aux versements aux collectivités
territoriales et au budget général de l’Etat, 1 063 M€ en 2012,
soit 66 % du produit des amendes.
Les dépenses du premier type ne représentent que moins de 1 % du
total des dépenses de l’Etat dédiées à la sécurité routière. Elles
comportent une part, en principe, non reconductible : celle engagée pour
le déploiement d’équipements (radars fixes et mobiles, terminaux pour le
PVe, développement de l’application FAETON), sous réserve que ces
équipements doivent être maintenus en condition opérationnelle et
renouvelés périodiquement. En outre, une partie de ces dépenses est
indirectement indexée sur les recettes : ainsi celles relatives au retrait et
restitution de permis de conduire.
Globalement, l’évolution de ces dépenses opérationnelles est
d’autant moins susceptible de mettre en cause la soutenabilité du
programme qu’elles ne requièrent pour leur financement que 14 % du
38 Des accords sont opérationnels avec le Luxembourg, la Suisse et la Belgique.
Depuis le 30 juin 2012, 220 000 avis de contraventions ont été adressés à des
contrevenants belges.
COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE CONTROLE DE LA
CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 39
produit des amendes. Au demeurant, comme elles sont au cœur de la
partie automatisée du dispositif de création de recettes, leur réduction en
deçà du nécessaire à la satisfaction des besoins serait incohérente.
Les dépenses du second type appellent des remarques différentes.
Leur imputation sur le CAS est le fruit de l’histoire. L’attribution d’une
partie du produit des amendes, recettes de l’Etat, aux collectivités
territoriales ne manque pas de justifications. En particulier, départements
et communes exploitent un réseau routier important, sur lequel des radars
sont implantés, et certaines communes mobilisent des moyens de police
municipale pour verbaliser des infractions aux règles du stationnement.
Toutefois le montant ou la part du produit des amendes qui leur est alloué
ne résulte pas d’un calcul rationnel mais est le fruit de négociations.
En cas de diminution du produit des amendes conduisant à réduire
le solde à partager entre les départements, les communes et l’Etat, la
question de la soutenabilité ne serait pas au premier chef celle du CAS
proprement dit mais celle des budgets de ces différentes collectivités. En
2012, à peine plus d’1 Md€ a été finalement partagé à raison de 44 %
pour les collectivités territoriales et 56 % pour l’Etat. Sans être
négligeable, le partage ne porte somme toute que sur 0,05 points de PIB39,
ce qui est peu dans les relations financières entre l’Etat et les collectivités
locales. Si le montant à partager venait à se réduire et quelles que soient
les modalités de partage de cette réduction, la soutenabilité globale des
budgets des communes, des départements ou de l’Etat ne serait que très
marginalement affectée.
Comme pour d’autres missions interministérielles, seule la
direction du budget a une vision générale de la gestion du CAS et, au-
delà, du produit des amendes et de leur emploi. La mise en œuvre des
évolutions suggérées supra permettrait au Parlement de partager plus
facilement cette vision.
39 Le PIB de 2011 est estimé par l’INSEE à 1 996 M€.
40 COUR DES COMPTES
V. Les recommandations de la Cour
La Cour formule trois recommandations au titre de l’exercice 2012 :
- améliorer l’information du Parlement en donnant, dans les
documents annexés aux projets de loi de finances relatifs au CAS, des
informations précises sur l’ensemble du produit des amendes et son
emploi, tant en prévision qu’en exécution ;
- introduire dans les lois de finances des plafonds pour toutes les
dépenses financées par le produit des amendes et toutes les affectations directes d’une partie de ce produit à des tiers ;
- supprimer le partage formel du CAS en deux sections et réduire
le nombre de programmes, source de complexité dépourvue de justifications.