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Concepções de desenvolvimento que referenciam as políticas sociais

na América Latina Rosa Helena Stein∗

stein@unb.br Eje: Desarrollo Sostenido Mesa de Trabajo: Desarrollo Humano Palabras claves: Desarrollo, politica social, organismos multilaterales, focalización, esclusión social

Resumo

O presente trabalho busca compreender a evolução das questões

relativas ao desenvolvimento, bem como as concepções mais recentes que

servem de orientação para as políticas sociais na América Latina.

Tem-se como referência o contexto de mudanças vivenciado pela

América Latina nesse último século. Foram destacadas as concepções

oriundas de organismos multilaterais como o Banco Mundial e o Programa das

Nações Unidas para o Desenvolvimento. A primeira vem, desde a sua criação,

exercendo ou mesmo determinando o modelo de desenvolvimento,

principalmente dos países do Terceiro Mundo, e desenvolvendo a política

social de forma residual. A segunda, incorpora novos indicadores que levam

em consideração as necessidades humanas.

Este trabalho está dividido em três partes:

A primeira, registra o contexto de mudanças vivenciada pela América

Latina nesse último século. Na segunda, tratamos de compreender as questões

relativas ao desenvolvimento, identificando conceitos e distinguindo as

concepções expressas pelos organismos multilaterais. Por último, destacamos

os sentidos e as implicações da proposta de focalização para as políticas

sociais constante nas orientações dos referidos organismos, à medida que

constitui, ao mesmo tempo um critério de inclusão e de exclusão.

1. Contexto de mudanças na América Latina

∗ Professora do Departamento de Serviço Social da Universidade de Brasília. Mestre em Política Social. Aluna do Programa de Doutorado em Estudos Comparados sobre América

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As últimas décadas têm evidenciado modificações profundas nos

processos de trabalho, hábitos de consumo, configurações geográficas e

geopolíticas, poderes e práticas de Estado. O desemprego e a exclusão social

revelam-se como as marcas do mundo atual, assim como, a crescente

diferença entre o mundo rico e o mundo pobre. Este cenário se constitui na

principal contradição do sistema capitalista da atualidade.

A chegada do novo século nos impõe uma análise no sentido de

identificar, como propõe Thorp (1998), “o que realizaram as economias latino-

americanas no curso de 100 anos e como ocorreram essas realizações?” (p.1).

A autora destaca que:

- Em 1900, a América Latina, contava com 70 milhões de habitantes

enquanto que, ao final do ano 2000, aproxima-se a 500 milhões;

- No início do século, três quartos da população viviam no campo, hoje,

dois de cada três habitantes vivem em cidades.

Apesar das mudanças, do crescimento da economia a América Latina

ainda permanece distante em relação ao mundo desenvolvido.

As maiores economias latino-americanas registravam, em 1900, renda

per capita 14% inferior à dos Estados Unidos e 13% na década de 1990. A

indústria, apesar de ter crescido de 5% a 25% do PIB, não garantiu, na mesma

proporção, a participação do continente no comércio mundial que caiu de 7%

para 3%.

A esperança de vida passou de 40 para 70 anos e as taxas de

alfabetização cresceram de 30% para 85% dos adultos. Contudo, piorou a

distribuição de renda. Hoje, afirma a autora, “duas de cada cinco famílias latino-

americanas são classificadas como pobres” (p.2).

Agrega-se a estes dados, transformações das estruturas básicas dos

países latino-americanos, como a revolução na infra-estrutura e na integração

nacional na metade do século e, ao seu final, outra revolução com as

comunicações. Destacam-se, também, as transformações institucionais,

consideradas não só em relação às organizações (judiciário, bancos centrais,

Latina e Caribe - CEPPAC/UnB. Trabalho apresentado ao XVII Seminário Latinoamericano de Escuelas de Trabajo Social; Lima, Peru.2001.

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ministérios, empresas), como também às regras do jogo (direitos de

propriedade, costumes).

As referidas transformações podem, cronologicamente ser assim

sintetizadas:

Nos anos 20 ganha ênfase a inovação institucional. No período 1929-

1937, apesar da profundidade da “depressão” (ruptura no padrão de

acumulação), constata-se maiores graus de liberdade em termos externos. A

maioria dos países latino-americanos havia instalado nesse período unidades

de transformação industrial (Cano, 1999:289).

No período de 1940 a 1960, verifica-se crescimento institucional nas

empresas públicas, nos bancos de desenvolvimento, nas instituições de

desenvolvimento industrial e nos organismos de desenvolvimento agrícola, que

promoviam a tecnologia e o crédito.

Entre 1937-1945, ganha mais evidência a chamada “nova era”, com a

consolidação da indústria leve em alguns países, considerando que quase

todos os países, os médios e os grandes, já contavam com alguns segmentos

industriais mais avançados da química e da metalurgia.

O processo de industrialização ganha apoio político de grande

contingente de trabalhadores, incorporados pela urbanização.

Entre 1945-1955, ganha proporção a mudança de comportamento norte-

americano com relação à América Latina, provocada pela ameaça ao

imperialismo, pela consolidação da União Soviética e pelas conquistas

socialistas no leste e no centro europeus. A chamada Guerra Fria fez com que

os EUA apoiassem ações repressivas ao nacionalismo, bem como às forças

políticas progressistas.

No período entre 1955-1973 registra-se a ascensão e declínio de uma

época de grande crescimento e transformação para os países desenvolvidos

tendo em vista que o sistema industrial americano é incorporado pela Europa

Ocidental e Japão. Em início dos anos 60,estes últimos iniciam o seu apogeu,

enquanto os EUA começam Ter sua expansão reduzida.

Neste período, a América Latina enfrentava dificuldades para

continuidade do processo de industrialização, o que não impediu a existência

de tensões políticas internas, originando movimentos reivindicatórios e lutas

políticas em favor das Reformas de Base - Agrária, Urbana, Regional,

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Tributária, Financeira, Administrativa, Judiciária e Política (Cano, p.293).

Paralelamente, a administração pública buscava o aperfeiçoamento de técnicas

de gestão, planejamento e projetos, assim como, melhoria dos instrumentos de

política econômica.

Nos anos 70 e 80, a América Latina entra numa fase em que ocorre a

mudança do modelo de desenvolvimento, que vai da intervenção estatal para

os mercados livres, provocando a abolição de muitas organizações, redução de

sua importância ou privatização. Ao mesmo tempo, passa a ter importância

fundamental a criação ou o fortalecimento de outros tipos de instituições.

Em resposta às fases de crescimento da economia mundial, ocorre no

continente, como analisa Thorp, um padrão de ondas de expansão.

Inicialmente, um período de crescimento impulsionado pelas exportações de

produtos primários e, logo após, o modelo de industrialização, baseado na

substituição de importações.

Contudo, a expansão foi em grande parte financiada pelo endividamento

externo e cimentada na estrutura de distribuição de renda desigual. Esta

desigualdade constituía um aspecto funcional de eficiência na trajetória do

crescimento.

Durante toda essa década, como assinala Cano (p.298), muitos

economistas, não só do governo, como da academia e do setor privado,

direcionaram suas preocupações não mais para o crescimento, mas para a

conjuntura, os juros, os preços, o câmbio e o salário. Mas, alerta o autor, não

foram só essas as perdas. O desemprego aberto urbano subiu de 6,7% em

1980 para 8,3% em 1985, e sua queda, em 1990, para 6,2%, deveu-se muito

mais à informalização do emprego (cuja taxa passa de 40% para 52%) do que

à geração de empregos formais. As políticas salariais encarregaram-se de

reduzir os salários, entre 1980 e 1990, em 33% para o salário mínimo, 13%

para o industrial, 14% para o da construção civil e 28% para o rural. Com isso,

a piora na distribuição de renda foi grande, com o número de pobres, no

mesmo período, passando de 136 milhões para 197 milhões e o de indigentes

de 62 milhões para 92 milhões (Cano, idem).

Vê-se, portanto, que na década de 90, as questões sociais ganham

evidência e destaque. Neste cenário, importa questionar: É possível

compatibilizar políticas propícias ao crescimento com a eqüidade social?

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As perspectivas são de que o novo século será marcado por uma

“maciça pobreza triturante e degradante ”, como afirma Moore: “em todas as

nações prósperas, nossa má vontade de fazer alguma coisa para combater a

pobreza tornou-se cada vez mais evidente perto do final do século XX”.

Existe, afirma ele, “uma má vontade política em se utilizar os recursos

abundantes, especialmente aqueles controlados pelos militares. Além desta má

vontade, existe o temor de perturbação do sistema de privilégios e

desigualdade. Medos e esperanças a esse respeito caracterizaram a história

da civilização”.

Moore, destaca também a existência de “obstáculos políticos para o tipo

de cooperação interna e internacional necessária para gerar esses recursos e

distribuí-los de forma eqüitativa...” (1999:236).

Dessa forma, buscou-se, neste trabalho, compreender, qual o significado

do desenvolvimento, da modernização, do crescimento, do progresso e para

que e para quem estão sendo direcionados os seus frutos?

2 - Desenvolvimento em questão.

2.1 - Conceituação

Desde que a questão do “desenvolvimento”1 surgira pela primeira vez,

ao término da Segunda Guerra Mundial, muitas foram as mudanças tanto no

âmbito da experiência, como na teoria do desenvolvimento.

Escobar (1996), em importante trabalho sobre a construção e

desconstrução do desenvolvimento, destaca, no discurso de posse de Harry

Truman, como presidente norte -americano, em 20 de janeiro de1949, o

chamado aos Estados Unidos e ao mundo para resolver os problemas das

“áreas subdesenvolvidas” do globo.

Ao destacar que mais da metade da população do mundo vivia em

condições próximas à miséria, alimentação inadequada, vida econômica

primitiva, considerava que o aumento da produção era a solução para a paz.

Assim, afirmava que:

para producir más es una aplicación mayor y más vigorosa del conoci“...su pobreza constituye un obstáculo y una ameaza tanto para

1 O termo “desenvolvimento” existe pelo menos desde a “Acta británica de desarrollo colonial de 1929”, ainda que seu uso na etapa inicial fosse diferente do que chegaria significar nos anos quarenta (Escobar, 1996, p.70).

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ellos como para las áreas más prósperas. Por primera vez en la historia, la humanidad posee el conocimiento y la capacidad para aliviar el sufrimiento de estas gentes... Creo que deberíamos poner a disposición de los amantes da paz los benefícios de nuestro acervo de conocimiento técnico para ayudarlos a lograr sus aspiraciones de una vida mejor... Lo que tenemos en mente es un programa de desarrollo basado en los conceptos del trato justo y democrático... Producir más es la clave para la paz y la prosperidad. Y la clave miento técnico y científico moderno (Truman, apud Escobar, 1996:19)

O propósito era ambicioso, como analisa Escobar, pois implicaria criar

as condições necessárias para reproduzir em todo o mundo os traços

característicos das sociedades avançadas da época, cujos principais

componentes – o capital, a ciência e a tecnologia – tornariam possível uma

revolução massiva .

A conjuntura histórica de finais da Segunda Guerra Mundial fez com que

este propósito ultrapassasse o âmbito dos Estados Unidos, ganhando respaldo

dos poderosos. Entretanto, esse não seria um processo fácil. Para se acelerar

o progresso econômico seriam necessários ajustes. Assim afirmara influente

documento da época (1951), preparado por responsáveis pelo desenho de

políticas e medidas concretas, congregadas pelas Nações Unidas, para o

desenvolvimento econômico dos países subdesenvolvidos:

“Hay un sentido en el que el progreso económico acelerado es imposible sin ajustes dolorosos. Las filosofias ancestrales devem ser erradicadas; las viejas instituiciones sociales tienem que desintegrarse; los lazos de casta, credo y raza deben romperse; y grandes masas de personas incapaces de seguir el ritmo del progresso deberán ver frustradas sus expectativas de una vida cómoda. Muy pocas comunidades están dispuestas a pagar el precio del progresso econômico” (United Nations, 1951:15 apud Escobar, p.20).

A vontade de transformar dois terços do mundo para alcançar os

objetivos de prosperidade material e progresso econômico, já era hegemônica

nos círculos de poder no começo dos anos 50. Neste mesmo período, a ênfase

com as teorias do desenvolvimento econômico, até o enfoque sobre

necessidades humanas básicas, nos anos 70, estava localizada não só no

crescimento econômico como também na distribuição de seus benefícios. A

questão que se colocava para os teóricos e políticos estava relacionada ao tipo

de desenvolvimento a se buscar para solução dos problemas sociais e

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econômicos na Ásia, África e América Latina. E, ainda que houvessem críticas

e oposições às estratégias capitalistas da época, elas ocorriam relacionadas a

determinado enfoque ou às propostas de modificações. Nunca ao

questionamento do desenvolvimento ou de sua necessidade.

Em que pese a duradoura preocupação com o desenvolvimento, ela não

levou o mundo a se aproximar de um consenso definitivo, a não ser quanto à

sua necessidade. O desenvolvimento havia se convertido numa certeza no

imaginário social. Como afirma Escobar “la realidad, en resumen, había sido

colonizada por el discurso del desarrollo...” (idem: 22).

Wolfe (1976:22) identifica como elemento central do desenvolvimento -

considerado quase que universalmente pelos seus propugnadores - a elevação

da produção per capita, em especial pela industrialização, o que exigiria a

elevação ao máximo da taxa de investimento “produtivo”. Implícito neste ponto

de vista, está a compreensão de que os países industrializados e de altas

rendas fossem “desenvolvidos” e, que tal situação poderia ser alcançada pelos

demais países.

Apesar das críticas de que tem sido alvo, essa concepção segue

teimosamente presente nos pontos de vista de muitos dirigentes políticos,

planejadores e empresários.

Entretanto Wolfe, reconhece dois usos do termo “desenvolvimento”,

assim identificados:

a) “desenvolvimento” consiste em processos de crescimento e de

mudança nas sociedades humanas, sistematicamente interrelacionados,

delimitados pelas fronteiras dos Estados Nacionais, porém altamente

interdependentes em escala mundial (p.23). Tais processos revestem-se de

uniformidades como também de características singulares em cada país ou

sociedade.

b) “desenvolvimento” expressa a aspiração a uma sociedade melhor e,

constitui-se um sistema de interação cujo conteúdo é determinado pelos

valores e preferências das forças dominantes da sociedade (Wolfe, 24/5).

Sen (1998), por sua vez, ao estabelecer relações entre concepções de

desenvolvimento, classificadas por ele de BLAST2 e GALA3, destaca a

2 BLAST (do inglês, blood, sweat and tears (sangue, suor e lágrimas). 3 GALA (do inglês, getting by, with a little assistance).

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importância não só do aprendizado com os acontecimentos em todo o mundo,

como também com o que foi almejado por todos e, ainda assim, nunca chegou

a acontecer. Apesar do autor não ocultar sua simpatia pela concepção GALA,

alerta que as duas categorias não constituem uma “auténtica división”,

utilizando tal classificação somente para distinguir as duas principais correntes

de pensamento em torno da questão do desenvolvimento.

Identifica a concepção BLAST de desenvolvimento como um processo

“cruel” baseado em princípios morais que poderiam resumir-se em “Sangre,

Sudor y lágrimas”, parafraseando Winston Churchill (p.591). Essa concepção

de desenvolvimento contrasta com aquela que considera o desenvolvimento

como um processo essencialmente amigável, na qual se destaca a cooperação

entre os indivíduos, que o autor denominou GALA. Tal cooperação pode ser

entendida, por um lado, pela interdependência característica do mercado e, por

outro, pelos serviços públicos, capazes de fomentar a cooperação entre e para

os indivíduos.

A teoria BLAST caracteriza-se pelo princípio do “sacrifício necessário”

para a consecução de um futuro melhor. Este enfoque adota formas variadas,

dependendo dos ”sacrifícios” que queira efetuar, relacionados com a redução

de serviços sociais, grande desigualdade social, autoritarismo, etc. podendo

exigir-se, portanto, “sangue, suor e lágrimas” de diversas maneiras.

O destaque realizado por Sen, à expressão “sangre, sudor y lágrimas”,

no processo de desenvolvimento, está ligado à sua versão mais agressiva

localizada no sucesso da expansão capitalista tradicional após longos e árduos

esforços.

A consideração a esse modelo como ideal a ser seguido, enfatiza a

prioridade aos interesses empresariais, objetivando o incremento à capacidade

produtiva de uma nação, em detrimento de medidas distributivas ou equitativas,

às quais devem chegar a todos no seu devido tempo através do mecanismo de

“filtración”.

Destaca-se como uma de suas múltiplas variantes a necessidade de

altos níveis de acumulação, que tem sido uma característica permanente do

pensamento econômico do pós-guerra.

Apesar do importante papel desempenhado pela acumulação de capital

no desenvolvimento econômico, a teoria da “explosão da acumulação” revela,

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por outro lado, relativo desinteresse com o bem-estar e a qualidade de vida no

presente e no futuro imediato.

Sen alerta para a necessidade de considerar-se novas fórmulas que

levem em conta a correlação existente entre a produtividade econômica e a

educação, a atenção à saúde, a alimentação e outros aspectos semelhantes,

os quais, além do efeito imediato no bem-estar e na produtividade econômica,

podem incidir na redução das desigualdades, em especial a desigualdade de

gênero, considerada elemento central do subdesenvolvimento de muitos

lugares do mundo (p.594).

Entretanto, Sen chama a atenção para o que as experiências revelam. O

desenvolvimento social por si só não é capaz de gerar crescimento econômico,

sendo necessário, portanto, a combinação de medidas que promovam um

crescimento econômico com maior igualdade social e uma distribuição mais

eqüitativa da renda (p.596).

Outro aspecto destacado pelo autor, relativo à radicalidade deste modelo

de desenvolvimento, refere-se à supressão dos direitos humanos e outros

“sacrifícios” relativos à democracia e aos direitos civis e políticos, tendo em vista

a compreensão de que estes obstaculizam o crescimento econômico. Em que

pese experiências de alguns estados de caráter autoritário (Corea do Sul e

Singapura) registrarem taxas de crescimento econômico mais rápido do que

outros estados menos autoritários (India, Costa Rica ou Jamaica), Sen afirma

que os estudos estatísticos de caráter sistemático não confirmam a teoria de que

existe um enfrentamento geral entre direitos políticos e atividade econômica.

Mas, o fato de existir tal relação nos impõe a necessidade de, além dos dados

estatísticos, realizar estudos sobre os processos causais intervenientes no

crescimento e desenvolvimento econômico.

Frente à crença de que os estados autoritários são supostamente os

precursores de um sólido progresso econômico, Sen posiciona-se, mais uma

vez, a favor da alternativa GALA, por proporcionar um marco mais amplo para

entender o processo de desenvolvimento.

A concepção GALA de desenvolvimento, por sua vez, é reconhecida por

sua capacidade de harmonizar, de uma forma natural, a interdependência

existente entre melhorar o bem-estar social e estimular a capacidade produtiva

e o desenvolvimento potencial de uma economia.

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Destaca, para tanto, o desenrolar de significativas mudanças nas

análises do crescimento e do desenvolvimento econômico, que se traduzem na

relevância atribuída ao capital humano. Isto tem implicado no retorno à

concepção de desenvolvimento econômico de fundamentação aristotélica, na

qual o eixo central da análise está focado no desenvolvimento do potencial

humano e na capacidade produtiva da população. Este enfoque se distanciava

muito dos primeiros modelos da teoria do crescimento do pós-guerra.

Atualmente, a importância do capital humano é reconhecida, quase com

unanimidade, contribuindo para humanização da concepção de

desenvolvimento.

Contudo, o reconhecimento por si só da referida importância, pode não

destacar da mesma forma a relevância dos seres humanos no processo de

desenvolvimento, assim como as metas desse próprio crescimento.

Tais análises devem revelar não só o papel das qualidades humanas

como motor do crescimento econômico, como também de suas metas. A

ampliação da capacidade humana reveste-se de importância, tanto direta como

indiretamente, para a consecução do desenvolvimento. Indiretamente, como

assinala Sen, permitiria estimular a produtividade, elevar o crescimento

econômico, ampliar as prioridades do desenvolvimento, bem como contribuiria

para controlar a mudança demográfica, enquanto que diretamente, estaria

afeto ao âmbito das liberdades humanas, ao bem-estar social e à qualidade de

vida . Nesse sentido, a conotação explícita em tal fundamentação deve

concretizar-se no terreno da política estatal (1998:600).

Com base nestas considerações passa-se a identificar as concepções

de desenvolvimento apontadas pelos organismos multilaterais, com influência

na América Latina, e suas orientações na formulação de políticas sociais.

2.2. De quem e Para quê?

A história da modernidade, não é só a história do conhecimento e da

economia, é também a história do social (Escobar, p.55), assim identificado a

partir da multiplicidade de intervenções que culminaram com a consolidação do

Estado de Bem-estar, e com um conjunto de técnicas agrupadas sob o nome

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de trabalho social. A história do desenvolvimento implica a continuidade da

história do social.

A multiplicidade de intervenções constituíram uma estratégia para

administrar a pobreza, que juntamente com a saúde, a educação, a higiene, o

emprego e a baixa qualidade de vida, converteram-se em problemas sociais,

em contraposição às concepções e ao tratamento da pobreza até então.

Em finais dos anos 40 e 50, o cenário internacional é marcado pelo

crescimento da pobreza em escala global. Estimava-se que aproximadamente

dois terços da população mundial vivia em condições de fome aguda – em

1949 a renda per capita dos Estados Unidos era de 1453 dólares, enquanto

que na Indonésia chegava a apenas 25. Dados como estes geraram a

convicção de que essa instabilidade deveria ser estagnada antes que chegasse

em níveis intoleráveis, acrescida ainda do reconhecimento da ameaça que tal

atuação representava para os países mais desenvolvidos.

A identificação que é feita dos pobres – carentes daquilo que os ricos

tinham em termos de recursos financeiros e bens materiais – é a mesma

utilizada para identificar os países pobres em relação aos padrões de riqueza

das nações economicamente mais adiantadas, cujo parâmetro é estabelecido

a partir da utilização da renda anual per capita. Em 1948, o Banco Mundial

definiu como pobres os países com renda per capita inferior a 100 dólares.

Conseqüentemente, a solução para a insuficiência de renda localiza-se no

crescimento econômico.

O desenvolvimento como estratégia tem início a partir da organização,

pelo Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento – BIRF, de uma

missão econômica para visitar a Colômbia, no período de 11 de julho a 05 de

novembro de 1949, e formular um programa de desenvolvimento para aquele

país. Esta foi a primeira missão enviada pelo Banco a um país

subdesenvolvido4.

4 De acordo com Escobar a invenção do termo “economia subdesenvolvida” está relacionada à necessidade de representar o mundo com imagem ordenada, a partir da missão de Estudo do Banco Mundial à Colômbia. A Colômbia encontrada pela Missão era marcada por “problemas, oscuridade com caos” e, o Grupo precisava apresentá-la como imagem ordenada (p.115). Furtado (1987) explica o subdesenvolvimento atual como a incapacidade dos países “subdesenvolvidos” para alcançarem a segunda fase do desenvolvimento do capitalismo apoiada no avanço da tecnologia.

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A partir da referida missão é possível inferir que a “salvação” para os

problemas tanto da Colômbia, como para os demais países subdesenvolvidos,

estava na exigência da convicção de que a única via era o desenvolvimento.

Escobar resgata tal posição a partir da análise contida no documento

elaborado pela Comissão da missão que afirmava:

“... Todo lo que se necesita para iniciar un período de crecimiento rápido y difundido es un esfuerzo decidido de que parte de los mismos colombianos. Al hacer un esfuerzo tal, Colombia no sólo lograria su propria salvación sino que al mismo tiempo daria un ejemplo inspirador a todas las demás áreas subdesarrolladas del mundo” (Internacional Bank, 1950 apud Escobar, p. 58).

Essa missão inicial possibilitou a identificação de uma concepção, na

qual o desenvolvimento deveria ser produzido de acordo com as idéias e

experiências do ocidente, assim como a estratégia de desenvolvimento passou

a ser um instrumento poderoso para normatizar o mundo.

Portanto, o desenvolvimento era tido como um processo de transição5 a

partir da reprodução das características dos países capitalistas avançados nos

países pobres, como a industrialização, urbanização, modernização agrícola,

infraestrutura, serviços sociais e altos níveis de alfabetismo.

Contudo, afirma Escobar: “el desarrollo era, y sigue siendo en gran

parte, un enfoque de arriba abajo, etnocéntrico y tecnocrático que tratava a la

gente y a las culturas como conceptos abstractos, como cifras estadísticas que

se podiam mover de un lado a otro en las gráficas del progreso” (p. 94).

Contraditoriamente, o êxito do desenvolvimento destaca-se como êxito

da “política da verdade”, ao integrar, administrar e controlar países e

populações.

Essa concepção de desenvolvimento pode ser identificada na política de

organismos multilaterais, que passamos a destacar, em especial aquela

denominada por Sen, como BLAST, cujo princípio, como se viu, baseia-se no

“sacrifício necessário” e sua expressão se manifesta na orientação do Banco

Mundial.

5 Ver Rostow (1874). Autor realiza abordagem setorial e considera cinco as etapas do desenvolvimento: a sociedade tradicional, as precondições para o arranco, o arranco, a marcha para a maturidade e a era do consumo de massas.

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2.2.1 Banco Mundial: Ajuste estrutural e focalização

Como organismo multilateral de apoio à reconstrução e ao

desenvolvimento econômico, o Banco Mundial6, conforme Gonzalez e outros

(1990), caracteriza sua ação em quatro etapas distintas, cada uma delas

vinculada à respectiva dinâmica das relações econômicas e financeiras

internacionais.

A primeira, compreendida pelo período de pós Segunda Guerra até fins

da década de 50, esteve centrada na reconstrução das economias européias.

A segunda, refere-se à década de 1960, quando passa-se a destinar

atenção às ações de incentivo ao crescimento econômico dos países

subdesenvolvidos, com empréstimos para financiamento de projetos de infra-

estrutura econômica, em especial nos setores de energia e transportes. Nesta

fase, a concepção de desenvolvimento caracteriza-se pela transformação da

economia de base agrícola em outra, de base industrial.

A terceira, compreendida pelos anos 70, é destacada pela diversificação

setorial dos empréstimos e o início de financiamento a projetos de investimento

na área social.

Analisa-se que o direcionamento de empréstimos aos projetos de

combate à pobreza nos países subdesenvolvidos atuou como respostas às

críticas quanto a sua atuação como incentivador de um padrão de crescimento

econômico concentrador e excludente. Tal procedimento é também analisado

como parte de uma nova estratégia, considerando que, do ponto de vista

social, o bem-estar da maioria da população dos países pobres não seria

alcançado automaticamente com o crescimento econômico; do ponto de vista

econômico, a tese defendida era a de que a incorporação dos segmentos

marginalizados à economia de mercado reforçaria o processo de acumulação;

e, do ponto de vista político, representava a importância do controle das

tensões políticas derivadas da crise internacional, para prevenir situações

sociais mais graves, garantindo a segurança do sistema econômico ameaçada

6 Banco Mundial com sede em Washington, inicia oficialmente suas operações, em junho de 1946. Possui 67 escritórios externos que executam o programa do Banco nos distintos países, é composto pelo BIRF (El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento); AIF (La Asociacion Internacional de Fomento); CFI (La Corporación Financiera Internacional), OMGI (El Organismo Multilateral de Garantia de Inversiones) e o CIADI (El Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones) http://www.worldbank.org.

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por processos de lutas de libertação desde o final dos anos 60, no interior de

alguns países.

A quarta, nos anos 80, evidencia o redirecionamento da política de

empréstimos do Banco em favor dos financiamentos de desembolso rápido em

atendimento à necessidade do balanço de pagamento dos países

subdesenvolvidos. Assim, o Banco passa a exercer maior acompanhamento

tanto na alocação como no emprego dos recursos, por meio de políticas

setoriais internas e de ajuste estrutural (Gonzalez et alli, 1990: 27/28).

A partir da década de 80 são introduzidos novos conceitos em sua

estratégia de atuação, provocado não só pela força das circunstâncias, como

também pelas novas e graves crises da balança de pagamento. O enfoque no

crescimento passou a incorporar medidas de natureza estrutural e também

aquelas com impacto no âmbito setorial, o que ampliou a sua margem de

interferência nas diretrizes de investimento e na condução da política

macroeconômica dos países subdesenvolvidos.

Houve, durante esta década, uma difusão de propostas de cunho

neoliberal com tendência para economias mais abertas, orientadas pelos

princípios do mercado, e uma clara influência de suas teses sobre como

resolver a crise econômica e social vivida pelos países la tino-americanos. As

referidas propostas integram o propalado “Consenso de Washington7, cujo

enfoque reflete reformas que, além de afetar políticas e mercados, persegue o

duplo objetivo de atingir a estabilização macroeconômica e o desenvolvimento

da competitividade internacional. Do referido consenso constam dez itens,

quais sejam: disciplina fiscal; prioridades do gasto público; reforma tributária;

liberalização financeira; disciplina monetária; liberalização do comércio;

eliminação dos obstáculos ao ingresso de investimentos estrangeiros;

privatização das empresas estatais; desregulamentação do mercado financeiro

e o mercado de trabalho; criação de um marco legal e institucional que

fortaleça os direitos de propriedade a baixo custo e acessíveis ao setor informal

(Williamson, 1998:65 e Rosenthal, 1998: 214).

7 Consenso de Washington ficou assim conhecido a partir de um compêndio de reformas elaboradas por John Williamson, submetido à análise dos participantes da Conferência “Latin

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Como afirma Rosenthal, há quem sustente que esse enfoque não

consiste numa estratégia de desenvolvimento, e sim, numa fórmula de

estabilização, na qual se alcançaria a competitividade internacional

simplesmente através da “magia del mercado” (p. 215). A política de ajuste,

portanto, tinha como centro de sua atenção a contenção da demanda pela

redução dos gastos públicos, a realocação dos recursos objetivando o

aumento das exportações, e as reformas nas políticas destinadas a aumentar a

eficiência de longo prazo do sistema econômico.

Do ponto de vista social as sugestões contidas no referido Consenso

diziam respeito à reestruturação das políticas ancorada na redução do gasto

social, o qual deveria ser direcionado para “áreas marginadas pero capaces de

generar altos rendimientos económicos y de mejorar la distribución de los

ingresos, tales como la atención primária de la salud, la ensenanza primaria y

la infraestructura” (Williamson, p. 65).

Quase uma década após o Consenso de Washington, Williamson, em

revisão do mesmo, abordando cada item, afirma, quanto à prioridade do gasto

público que “muy poco era lo que se habia reformado en este sentido, menos

que en casi qualquier outra aréa... Ahora que no debo limitarme al enfoque del

Consenso, incluiré el gasto social dentro de aquellas áreas del gasto público

que merecen mayor atención (p.55).

Dessa forma, o eixo dessa proposta orienta para organização de

políticas sociais de caráter compensatório, dirigida aos setores mais pobres da

população, isto é, deixam de ser universalistas para assumir um caráter

focalizado no atendimento às populações vulneráveis. Nesse sentido, a

focalização converte-se em sinônimo de seletividade do gasto social, tendo em

vista que focalizar consiste em concentrar os recursos disponíveis em uma

população de beneficiários potenciais claramente identificado.

Com isso, verifica-se uma convergência para um padrão de política que

diferencia e segrega demandas sociais, configurando a dualização do

atendimento: um, gerido pelo mercado e, por isso, mais eficiente e generoso,

cujas políticas ocupacionais cuidam de cidadãos empregados e, outro,

American Adjustment: How Much Has Happened?”, realizada em novembro de 1989 na cidade de Washington organizado pelo Institute for International Economics (Williamson, 1998)

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precário, no qual o Estado e instituições privadas voluntárias cuidam dos

marginalizados ou excluídos (Pereira, 1999).

Parece consenso que, após uma década de estabilização e de reformas

econômicas, o avanço ainda é muito lento. Mas, que avanço? Para quem? Até

mesmo o Banco Mundial admite o quão pouco tem investido no campo social,

como pode ser verificado em vários trechos do pronunciamento de seu

dirigente maior:

“... Me impresiona la precaria situación de los pobres...” “Hoy el número de nuestro clientes asciende a 4.700 millones de

personas de más de 100 países. De ellos, 3.000 millones viven con menos de dos dólares al dia; 1.300 millones subsiten con menos de un dólar diário; 100 millones pasan hambre todos los dias, y 150 millones nunca tienen siquiera la posibilidad de asistir a la escuelas... No quieren nuestra caridad. Buscan una oportunidad”.

“... caí en quenta de que ése es, precisamente, el desafio del

desarrollo: la inclusión. Integrar en la sociedad a la gente que nunca antes ha formado parte de ella. Ésa es la razón de ser del Grupo del Banco Mundial”.

“... hay mucho que celebrar - pero también hay mucho que

lamentar... En realidad, para demasiadas personas, las cosas nunca han ido tan mal, pues sigue habiendo enormes diferencias entre los países y dentro de ellos”.

“... el desafio de la inclusion – es el gran reto pendiente del

desarrollo en nuestro tiemp”. “... Sin equidad no puede haver estabilidad mundial. Sin un mayor

sentido de justicia social, nuestras ciudades no serán seguras y nuestras sociedades no serán estables. Sin inclusion, demasiados de nosotros estaremos condenados a vivir separados, armados y aterrados...” (Wolfensohn, 1997).

Partindo dessa constatação, reafirma-se a tese de que não haverá

redução da pobreza sem crescimento econômico sustentável. Contudo, se o

crescimento resultante não possibilitou aos pobres obter qualquer benefício,

significa que aqueles que estavam em melhor posição tiraram um proveito

muito melhor. Não há como enganar-se com os custos que a política de ajuste

impôs aos pobres.

Após uma década da estabilização o Banco Mundial admite ser

necessário rever suas estratégias no sentido de reduzir “realmente” a pobreza,

www.ts.ucr.ac.cr 17

sendo necessário, para isto, pensar nos resultados – como conseguir maiores

benefícios com poucos recursos; pensar a sustentabilidade – como conseguir

efeitos duradouros de forma ecologicamente racional; pensar na eqüidade –

como incluir os desfavorecidos.

Parte desse processo de renovação integra o "Pacto Estratégico",

iniciado no princípio de 1997, que configura uma série de medidas

organizacionais e de mudança interna, que objeti vam maior eficácia na

implementação das ações do Banco Mundial. Dentre elas, destaca-se a

inclusão de novos conceitos, que vão além do desenvolvimento econômico,

como o desenvolvimento humano e social caracterizado pela incorporação das

questões sociais, de modo a beneficiar as minorias étnicas, as unidades

familiares a cargo de mulheres e a outros grupos de excluídos. Também o

desenvolvimento sustentável, caracterizado pela revisão da estratégia para o

setor rural, acrescido ainda das questões relativas aos setores privado e

financeiro. Partindo deste "Pacto Estratégico" o Presidente do Banco acredita

ser o momento de voltar a “soñar con el desarrollo basado en la integración”

(Wolfensohn, 1997). Surge, assim um novo enfoque: "O enfoque integrado".

Só após meio século de existência é que o Banco Mundial manifesta

uma concepção de desenvolvimento que contemple uma visão mais ampla, ao

considerá-lo como algo mais que ajuste, mais que orçamentos equilibrados e

gestão fiscal, mais que educação e saúde, mais que soluções tecnocráticas. O

novo enfoque afirma consistir o desenvolvimento na aplicação de políticas

macroeconômicas acertadas; em integrar todos os componentes, reuni-los e

harmonizá-los. Em que pese o reconhecimento de que a idéia de

desenvolvimento exige um grande esforço, isto é, a idéia de um programa

econômico e social equilibrado, para o Banco Mundial em nada se caracteriza

como revolucionário, ainda assim, admite o Presidente do Banco: “pero la

verdad es que no es éste el enfoque que estamos adoptando actualmente en la

comunidad internacional” (Wolfensohn, 1998).

À medida que os projetos individuais não tem sido relacionados com o

conjunto, a concepção das transformações econômica necessárias têm sido

restritas, a ênfase no econômico tem impedido a compreensão dos aspectos

sociais, políticos, ambientais e culturais da sociedade.

www.ts.ucr.ac.cr 18

Assim, o enfoque integrado deve ser dirigido por um marco que

considere aspectos estruturais, sociais e humanos de desenvolvimento

(Wolfensohn, 1999), no qual o Banco Mundial desempenharia a função

catalisadora, devendo ocorrer uma associação de esforços encabeçada pelos

governos e órgãos legislativos dos países, com participação da sociedade civil

e a colaboração do setor privado, tanto nacional como internacional, e das

agências bilaterais e multilaterais.

Conforme Stiglitz, vice-presidente do Banco Mundial:

“... los gobiernos son más efectivos quando responden a las necesidades de sus ciudadanos y al mismo tiempo les dan un sentido de propiedad y de tener algo en juego en las políticas. A nível microeconómico, agências gubernamentales de ayuda y organizaciones no-gubernamentales han estado experimentado con formas de proveer apoyo descentralizado y de fomentar la participación de la comunidade en la seleción, diseño y ejecución de proyectos” (1998)

Essa associação de parceiros, na realidade tem muito mais um apelo

ideológico do que prático, à medida que análises relativas às tendências dessa

perspectiva “plural” têm evidenciado que as soluções referentes à pobreza e à

exclusão social, têm sido cada vez mais canalizadas para a sociedade,

envolvendo a família, a vizinhança, os grupos de amigos, podendo o Estado

retirar-se da responsabilidade direta, isto é, abrir mão de seu protagonismo

como provedor social.

As experiências pluralistas têm revelado dois sentidos opostos,

conforme classificação de Mishra (1990): um, chamado de pluralismo residual,

no qual o Estado assume menos responsabilidades por manter os níveis

mínimos nacionais, em termos de rendimentos, saúde, habitação, educação e

assistência social, restringindo direitos de cidadania social. Outro, chamado

pluralismo institucional, no qual o Estado, embora podendo trabalhar em

parceria com iniciativas privadas, continua sendo o responsável pela provisão

de bens e serviços.

Verifica-se, então, o reconhecimento pelo Banco Mundial, a partir de

seus discursos, de que o grande desafio pendente do desenvolvimento em

nosso tempo é o da inclusão. Contudo, a exclusão, bem como o agravamento

das desigualdades sociais prevalecentes, são reflexos da concepção de

desenvolvimento até então adotada pelo Banco , isto é, aquela ancorada no

www.ts.ucr.ac.cr 19

crescimento econômico, alicerçado nos programas de ajuste, que parecem

produzir os efeitos desejados somente a longo prazo. Assim, ter-se-á que

esperar a recuperação econômica para atacar o problema da pobreza?

(Figueroa,1995). Entraremos em um novo século vencendo o desafio ou

continuaremos a “llamar a los que ya se sientem sacrificados para que

sacrifiquem más, mientras no vean ningún sacrifício por parte de los que tienen

y no están dispuestos a tener menos, ni temporariamente”? (Musgrove, 1995).

Diante desse cenário, torna-se necessário concepções e proposições,

que apontem para formulação de políticas, que considerem o crescimento com

eqüidade.

2.2.2. O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD):

Reforma Social

Diferentemente da concepção do Banco Mundial, para o PNUD8 a renda

não é a soma total da vida humana. De acordo com o Relatório de

Desenvolvimento Humano – RDH de 1990, o objetivo básico do

desenvolvimento deve ser o de “crear un ambiente propício para que los seres

humanos disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa” (p.31),

assumindo uma conotação mais ampla – de desenvolvimento humano – por

constituir um processo no qual se ampliam as oportunidades do ser humano.

Três delas são consideradas fundamentais a todos os níveis de

desenvolvimento: desfrutar de uma vida prolongada e saudável, adquirir

conhecimentos e ter acesso aos recursos necessários para ter um nível

decente.

Outras oportunidades são também valorizadas: a liberdade política,

econômica e social, a possibilidade de ser criativo e produtivo, respeitar-se a si

mesmo e desfrutar da garantia dos direitos humanos.

Identifica-se nesta concepção de desenvolvimento humano dois

aspectos: a formação de capacidades humanas – tais como melhor estado de

8 PNUD foi criado em 1965, como resultado da fusão do Programa Ampliado de Assistência Técnica das Nações Unidas (de 1949) e do Fundo Especial das Nações Unidas (estabelecido em 1959). Possui 136 escritórios espalhados por todo o mundo. Colabora diretamente com 175 governos de países e territórios em desenvolvimento na implementação de seus objetivos de

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saúde, conhecimento e destrezas, e o uso que se faz das capacidades

adquiridas – para o descanso, a produção ou para as atividades culturais,

sociais e políticas.

Apesar desta concepção diferir da apresentada no item anterior, ela não

é nova. A idéia de que os benefícios sociais devam ser avaliados à medida em

que se promova o “bem estar humano” remonta a Aristóteles, para quem os

padrões como renda e riqueza não devem ser as únicas referências para

julgamento de uma sociedade, mas que estes devem figurar como padrão que

se deseja como meio para alcançar outros objetivos.

Entretanto, nas sociedades capitalistas, a preocupação excessiva com o

crescimento do Produto Nacional Bruto (PNB) e com a renda nacional tem

ocultado essa perspectiva, substituindo os fins pelos meios.

Sem dúvida, é necessário aumentar o PNB para alcançar os objetivos

essenciais do homem; entretanto, o mais importante é estudar como se traduz

este conhecimento – ou deixa de traduzir-se – em desenvolvimento humano,

em várias sociedades.

Conforme o Relatório de Desenvolvimento Humano (RDH-1990), a

experiência recente em desenvolvimento alerta para a necessidade de maior

atenção ao estabelecimento de uma relação direta entre crescimento

econômico e desenvolvimento humano, tendo em vista que:

• apesar do rápido crescimento de muitos países em desenvolvimento, o

aumento do PNB não tem possibilitado a redução das carências sócio

econômicas de importantes segmentos da população;

• alguns países com baixo crescimento têm demonstrado que é possível

alcançar altos níveis de desenvolvimento humano, à medida que utilizam os

meios disponíveis para ampliar as capacidades humanas básicas;

• outros países em desenvolvimento, apesar dos esforços de desenvolvimento

humano, têm sido afetados pela crise econômica dos anos 80 e pelos

programas de ajuste.

A experiência em desenvolvimento revela que a expansão da produção

e da riqueza é só um meio do desenvolvimento, pois sua finalidade deve ser o

bem-estar humano. É importante que pensemos quais políticas e estratégias

Desenvolvimento Humano Sustentável, por meio de formulação, execução, gerenciamento e

www.ts.ucr.ac.cr 21

devem ser utilizadas se as pessoas, e não os bens, constituírem o objeto

central da atenção nacional.

O centro de atenção deste questionamento deve fundar-se na

concepção de desenvolvimento diferentemente dos enfoques convencionais

sobre:

• crescimento econômico: este é considerado necessário, contudo não

suficiente para o desenvolvimento humano;

• formação de capital humano e desenvolvimento de recursos humanos: os

seres humanos são mais do que bens de capital para a produção de bens de

consumo. São os fins últimos e os beneficiários do processo de

desenvolvimento.

• bem-estar humano ou necessidades humanas básicas: diferentemente do

enfoque de bem-estar social – no qual os seres humanos são considerados

mais como beneficiários do processo de desenvolvimento do que como

participantes dele – o enfoque das necessidades básicas está centrado na

garantia de acesso a bens e serviços.

O desenvolvimento humano, além de referir-se à satisfação das

necessidades básicas, refere-se também a ele como um processo dinâmico de

participação, o que permite melhor captar a complexidade da vida humana, as

diferenças, tanto culturais, como econômicas, sociais e políticas na vida dos

povos de todo o mundo (RDH 1990:35)

A contribuição do PNUD ao debate e à reflexão sobre o desenvolvimento

humano na última década do século e do milênio, ocorre a partir da introdução,

nas tradicionais avaliações sobre o desenvolvimento econômico, do Índice de

Desenvolvimento Humano – IDH, a fim de medir a qualidade de vida e o

progresso humano ao redor do mundo.

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), apresentado no primeiro

de uma série de Relatórios, foi lançado em Londres, em maio de 1990.

Preocupado com aspectos sociais da vida humana, o idealizador do

Relatório de Desenvolvimento Humano, e coordenador9 do I Relatório, em

1990, Mahhub ul Haq argumentara com seu colaborador Amartya Sen:

monitoramento de projetos e programas (http://www.undp.org.br/pnudmund.htm?B1=PNUD) 9 Mahhub ul Haq, foi o criador do Relatório de Desenvolvimento Humano em 1990 e seu primeiro coordenador. Veio a falecer em 1998.

www.ts.ucr.ac.cr 22

“precisamos de uma medida, do mesmo nível de vulgaridade do PNB – apenas

um número – mas uma medida que não seja cega aos aspectos da vida

humana como é o PNB” (Sen, 1999:23). Essa medida, apesar de ser imperfeita

seria acessível, não como melhoria ao PNB, mas que servisse também para

alargar o interesse público para variáveis não econômicas, que são

profusamente analisadas no Relatório de Desenvolvimento Humano.

Como vimos, o IDH leva em consideração três componentes essenciais

da vida humana: longevidade, conhecimentos e renda básica para atingir um

nível de vida decente. A longevidade e os conhecimentos referem-se à

formação de capacidades humanas, e a renda é uma medida alternativa de

oportunidades que tem o ser humano quando utiliza suas capacidades (RDH

1990:42).

Dessa forma, o IDH compreende:

1. logaritmo do Produto Interno Bruto 10 (PIB) por habitante, calculado com

base no poder real de compra;

2. taxas de alfabetização, traduzido por duas variáveis educacionais: a taxa de

alfabetização de adultos e a taxa combinada de matrícula nos três primeiros

níveis de ensino.

3. expectativa de vida ao nascer.

Esses índices são trazidos para um denominador comum ao se

estabelecer a relação entre os melhores e os piores executores e, ao se

produzir uma graduação de países. O índice se situa entre os valores zero e

um, sendo os países enquadrados em três categorias: países com baixo

desenvolvimento, países de médio desenvolvimento e países de alto

desenvolvimento humano, quando o índice for menor, respectivamente, do que

0,500; entre 0,500 e 0,800 e superior a 0,800.

Várias são as críticas à medição do desenvolvimento humano.

O PNUD ao lançar o IDH já considerava uma falha comum nas três

medidas de desenvolvimento “Son promedios que ocultan la amplias

divergencias en la población global”, com grupos sociais distintos com

diferentes esperanças de vida, disparidades no alfabetismo masculino e

feminino e distribuição desigual de renda (RDH 1990).

10 PIB é a soma dos valores de todos os bens e serviços finais produzidos dentro de um país.

www.ts.ucr.ac.cr 23

Sen considera que o IDH é “inevitavelmente um índice imperfeito”, que

deve ser visto como um ”movimento introdutório para se conseguir o interesse

das pessoas pelo rico conjunto de informação que está presente no Relatório

de Desenvolvimento Humano” (1999:23).

Cardoso (1995), em trabalho sobre revisão do significado das medições

de pobreza mais usadas, problematiza a questão, destacando, em especial,

aspectos vinculados à qualidade de vida. A medição da pobreza é objeto de

controvérsia, já que nenhum índice contará com a aprovação universal, porém

as soluções parciais são melhores que nada, afirma a autora.

A criação do IDH tem despertado uma consciência global ao mostrar as

complexas e múltiplas dimensões da condição humana, à medida que vem

sendo construído a cada ano. Desde 90, quando o PNUD lançou o primeiro

RDH, a elaboração do IDH vem sofrendo várias reformulações. No último ano

sua metodologia foi significativamente alterada, afetando as posições no IDH

de quase todos os países. Dos 174 países para os quais foi construído o IDH,

45 estão na categoria de desenvolvimento humano elevado, 94 de

desenvolvimento humano médio e, 35 de desenvolvimento humano baixo.

O IDH revela significativas disparidades entre as regiões. Confirma

também a inexistência de ligação automática entre prosperidade econômica e

desenvolvimento humano, pois, dos 174 países, 92 estão melhor posicionados

no IDH do que no PIB per capita, sugerindo que estes países têm obtido êxito

na transformação de rendimento em desenvolvimento humano. Entretanto,

para 77 países o posicionamento no IDH é mais baixo do que no PIB per

capita11. Estes países não têm obtido o mesmo sucesso que os anteriores

(RDH 99:129).

O desenvolvimento humano, conforme o RDH-1992, significa não só o

desenvolvimento das pessoas, mas também o desenvolvimento para as

pessoas e pelas pessoas. O paradigma do desenvolvimento humano, compõe-

se de quatro elementos essenciais, de acordo com Mahabub ul Hag (1995):

"eqüidade (igualdade de oportunidade para todas as pessoas na sociedade); o

caráter sustentável (garantia de tais oportunidades de uma geração para a

11 O Banco Mundial, diferentemente do PNUD, utiliza o PNB per capita como o principal critério para classificar economias e distinguir diferentes estágios de desenvolvimento econômico.

www.ts.ucr.ac.cr 24

próxima), produtividade e 'empoderamento' (de pessoas de modo que elas

participem – e se beneficiem – do processo de desenvolvimento)".

Partindo das considerações desenvolvidas, vale perguntar: como tais

concepções se materializam nas orientações de políticas para o enfrentamento

da pobreza e da exclusão social. Em que elas divergem da concepção do

Banco Mundial?

O Relatório de Pesquisa sobre “Novos parâmetros para a reorganização

da Política Social Brasileira”, realizado pelo Núcleo de Estudos em Políticas

Públicas - NEPP (1993), recorre a estudo elaborado pelo PNUD/BID “Reforma

Social y Pobreza: hacia una agenda integrada de Desarrollo”, que apresenta

uma estratégia global de transformação, cuja ênfase localiza -se no

atendimento das necessidades básicas da população. Como centro dessa

estratégia de transformação encontra-se a Reforma Social.

Essa é definida como “um conjunto de políticas e instrumentos

específicos dirigidos para produzir de maneira eficiente a incorporação de

todos os setores da sociedade no processo de crescimento num contexto de

aumento do bem-estar” (PNUD/BID apud NEPP, 1993:35) e parte de dois

pressupostos: primeiro, o de que ciclo de políticas de ajuste estrutural

priorizando os desequilíbrios macroeconômicos, já se encerrou; segundo, que

o balanço da experiência revela que as políticas “mostraram-se insuficientes

para incorporar efetivamente o desenvolvimento social como um elemento

estratégico” (idem).

Assim, para o PNUD/BID o objetivo da estratégia de desenvolvimento no

processo de reforma é a redução da pobreza estrutural, que constitui o ponto

de partida para alcance da eqüidade. Para sua concretização alguns desafios

precisam ser enfrentados e vencidos, quais sejam:

• recuperar a capacidade de crescimento e a transformação produtiva das

sociedades;

• Modificar os padrões de desigualdade de renda, o que implica aumentar a

geração de emprego, melhorar a qualidade dos empregos no setor informal,

e insistir na capacitação e no retreinamento da força-de-trabalho;

• Garantir à população a satisfação de suas necessidades básicas,

implicando para tanto, ampliação e correta aplicação do gasto social público

e a participação de entidades privadas prestadoras de serviços;

www.ts.ucr.ac.cr 25

• Desenvolver uma idoneidade crescente, pelo Estado, para o desenho e

administração de políticas adequadas para conduzir o processo de

reformas.

Vê-se que o enfrentamento desse conjunto de desafios implica reforma

do Estado e, ao mesmo tempo, ressalta-se a participação da sociedade na

prestação de serviços e na utilização de recursos públicos. Vejamos suas

diretivas:

a) Reforma do Estado.

A reforma do Estado deve ser guiada pela busca da superação do papel

residual do social na estratégia de desenvolvimento; isso implica necessidade

de priorização do setor social por parte dos governos e das agências

internacionais de financiamento e conversão dos componentes da Reforma, em

políticas.

Faz-se necessário o estabelecimento de novas relações entre o Estado

e as entidades privadas, ampliando o seu papel na oferta de serviços sociais

com o objetivo de combater a pobreza. Para tal, algumas barreiras precisam

ser ultrapassadas: a apropriada articulação institucional, a efetiva

descentralização do poder, os mecanismos e normas para controlar a

administração do gasto e os padrões de qualidade e cobertura de serviços

(NEPP: idem)

O PNUD coloca-se como uma opção alternativa aos debates sobre as

funções relativas dos mercados e do Estado, ao considerar que alguns crêem

na benevolência do Estado, outros enaltecem as virtudes do mercado;

portanto, ambos os grupos assumem que o Estado e o mercado são elementos

separados e antagônicos. Uma terceira opção considera:

“... que el público deve orientar tanto al Estado como al mercado, que éstos han de trabajar en tándem, y que el público deve gozar de um poder suficiente como para ejercer una influencia más eficaz sobre ambos” (RDH 1993:04).

Outro elemento essencial à reforma do Estado é a governabilidade, pois,

sem ela, “não existe desenvolvimento auto-sustentável e, não existirá

governabilidade democrática sem reforma social que proporcione um

www.ts.ucr.ac.cr 26

desenvolvimento integral e viabilize a estratégia de desenvolvimento”

(PNUD/BID apud NEPP:38).

De acordo com o RDH 1996, ao conceito de governabilidade - que diz

respeito à estabilidade institucional e à “eficácia decisória e administrativa” de

um sistema político - é acrescido a idéia de accountability – termo que leva ao

questionamento sobre a capacidade de conferir eficácia prática aos direitos dos

cidadãos, frente à autoridade política por parte dos mecanismos jurídico-

institucionais e a cultura política de uma sociedade.

Portanto, é na forma de articulação entre Estado e Sociedade que se

expressa a relação entre governabilidade e a reforma social, destacando-se a

importância da Reforma do Estado e, nela, a necessidade de novas

modalidades de articulação entre Estado e Sociedade Civil.

b) Reestruturação de Programas e Serviços Sociais

A reestruturação de Programas e Serviços Sociais deve ter como guia

medidas que recuperem a capacidade do Estado de formular e implementar

políticas; a priorização do gasto social público em relação ao atendimento das

necessidades básicas, e novas formas de cooperação entre entidades públicas

e privadas.

A priorização do atendimento às necessidades básicas faz com que se

torne indispensável o estabelecimento de critérios para o desenho e a

execução de programas sociais, tendo em vista que as necessidades básicas

insatisfeitas se caracterizam pelo acesso insuficiente aos serviços.

Como destacamos no item anterior, a reestruturação das políticas

sociais sob a perspectiva do Banco Mundial, está ancorada na redução do

gasto social direcionado às populações vulneráveis, assumindo caráter

focalizado.

À medida que, tanto a proposta do Banco Mundial, como a do PNUD

orientam para o estabelecimento de novas formas de cooperação entre as

entidades públicas e privadas, qual deve ser o papel do Estado e das

entidades?

O desenvolvimento humano provém de uma ação pública deliberada e

efetiva que possibilite às pessoas participar no processo de desenvolvimento e

www.ts.ucr.ac.cr 27

beneficiar-se dele, desenvo lver suas capacidades individuais e dar-lhes um uso

mais criativo e produtivo possível (RDH 1990: 181).

A priorização do atendimento das necessidades básicas leva à

necessidade de implementação de uma série de serviços públicos; à imposição

de leis que assegurem o acesso a esses satisfatores de necessidades. Em

resumo, como afirmam Doyal e Gough “el Estado deve ayudar a las personas a

que defiendan sus proprios intereses hasta el limite en que sus propias

preocupaciones lleguen a ser incompatibles com estes objetivos” (1994:362).

Entretanto, para que o direito individual à satisfação de necessidades

seja levado a sério, é preciso que uma agência se responsabilize para que isto

se cumpra. De forma positiva, argumentam Doyal e Gough, isto supõe garantir

o acesso universal aos bens e serviços necessários.

Considerando que as necessidades insatisfeitas supõem acesso

insuficiente aos serviços gratuitos torna-se fundamental a viabilização de

medidas pontuais (leia-se, focalizadas). O RDH 1990 sinaliza “la distribuición de

servicios sociales no deve ser neutral com respecto a los grupos de ingreso. Las

transferencias de ingresos com objetivos bien definidos puiden servir para

ayudarles a los beneficiarios más pobres” (p.182).

Vê-se, que também o PNUD recomenda a focalização. Mas, qual o

sentido e as possíveis implicações da proposta de focalização apresentada pelo

PNUD? Como isso supõe a tensão entre os conteúdos universais e seletivos da

política social torna-se necessário maior detalhamento do tema.

3- Orientações para as Políticas Sociais: Questões sobre a

focalização.

O centro de atenção do desenvolvimento, para o Banco Mundial é o

crescimento econômico e, para o PNUD, o ser humano. Entretanto a focalização

faz parte das duas estratégias. O que as distingue?

A focalização realiza-se a partir da concentração de recursos disponíveis

em uma população de beneficiários potenciais, precisamente identificada, e da

elaboração de programa ou projeto com que se pretende atender um

determinado problema ou necessidade insatisfeita, levando-se em conta as

www.ts.ucr.ac.cr 28

características dessa população, objetivando a elevação do impacto ou benefício

per capita (CEPAL, 1995:13).

Há argumentos sobre a conveniência das medidas focalizadas em

circunstâncias especiais, como recessão ou crise - quando existe limitação de

recursos e aumento das necessidades insatisfeitas -, em complemento às

políticas generalizadas (PNUD,1990:103). Tais argumentos apontam para

respostas nacionais em políticas sociais que propõem a universalidade de

serviços e a seletividade contra a pobreza de forma conjuntiva, em uma

estratégia de reforçamento mútuo.

Há, também, argumentos em favor da focalização, como forma

permanente para se alcançar a racionalidade da política social. Quanto mais

precisa for a identificação do problema (necessidades insatisfeitas) e de quem

as necessita (população objetivo), sustentam esses argumentos, mais fácil será

o desenho de medidas diferenciadas específicas para sua solução. Entretanto, a

escassez de recursos não se reduz à crise, eles são sempre escassos; portanto,

nunca haverá recursos em quantidade suficiente para atender todas as

necessidades de uma sociedade. Dessa forma, será sempre necessário

designá-los com base em algum critério.

De fato, a focalização permite aumentar o impacto do programa na

população beneficiária e, com isso, evitar dispersão dos recursos e os

concentrar no grupo que mais necessita. Mas, constitui ao mesmo tempo, um

critério de inclusão e de exclusão, na medida que permite excluir quem não está

afeto ao programa e também precisa dele (CEPAL,1995: 15-18).

Por conseguinte, a proposta de focalização apresenta uma série de

limitações que devem ser avaliadas:

• Ao implantar programas de focalização não complementar, que substituem

outros, é importante considerar o caráter fluido das linhas de pobreza, pois

podem originar novos focos de pobreza;

• É inconveniente e irreal pretender erradicar a pobreza com programas de

focalização, se não se adotam medidas no campo da política econômica e

da distribuição de renda para combater suas causas estruturais;

• Algumas propostas de focalização consideram as necessidades da

população a ser atendida, de maneira estática;

www.ts.ucr.ac.cr 29

• As propostas de focalização, geralmente utilizam como ponto de partida a

eqüidade, para julgar a eficácia do gasto social público; quando ela é

atingida, propõe-se a privatização dos serviços e a canalização do gasto

para a população pobre (Ex. análise do Banco Mundial sobre prioridades em

educação, ao enfatizar o gasto público no ensino primário, e uma drástica

redução ou eliminação do gasto no ensino universitário);

• A inadequada distinção de bens públicos e privados leva, algumas vezes, a

um lamentável reducionismo ao definir as chamadas necessidades dos

pobres.

• A prestação universal de serviços é considerada injusta pela crítica

neoliberal, por favorecer igualmente as pessoas com necessidades e

recursos diferentes. Para o Banco Mundial, inclusive a universalidade gera

desigualdade, por isso, propõe a privatização dos serviços ou a modificação

dos débitos pelos serviços públicos, a partir da cobrança de impostos

diferenciados para favorecer os grupos considerados prioritários. Essa

proposta está associada à restrição da ação do Estado a esses grupos;

• A focalização implica eleger mecanismos para delimitação dos beneficiários

de um Programa. Quanto mais precisa a identificação, maior o custo

administrativo (CEPAL, 1989, 1995, 1997).

Outro aspecto comum que integra as proposições dos organismos em

análise, trata da “colaboração para o desenvolvimento”, a propalada

descentralização. Mesmo não descendo a detalhes dessas propostas, o que a

experiência vem revelando é que a ênfase na sociedade constitui, muitas

vezes, uma estratégia para diminuir a ação estatal na área de bem-estar e,

com isso, reduzir gastos públicos.

Considerações Finais

Ao fazer este percurso, em busca da compreensão sobre o

desenvolvimento, foi possível identificar o discurso dominante construído na

www.ts.ucr.ac.cr 30

defesa do crescimento econômico e, como afirmou Escobar, a realidade foi

contaminada pelo discurso do desenvolvimento.

Sen e Wolfe ao distinguirem duas concepções de desenvolvimento,

evidenciaram a existência de dois caminhos distintos: um, que exige grande

sacrifício da sociedade, baseado em princípios morais, resumido no que Sen

chamou de “sangre, sudor y lagrimas”, e o outro, que coloca as pessoas em

seu centro.

Ao percorrer os dois caminhos, foi possível identificar, o caráter

ideológico dos mesmos, de quem e para que são as propostas – para o

mercado ou para a sociedade?

Os dados mostram que, a predominância da concepção de

desenvolvimento com ênfase no econômico estão diretamente relacionadas à

persistência da desigualdade, às raízes da pobreza e da exclusão, que

continuam sendo consideráveis. Os organismos multilaterais defendem um

“novo enfoque integrado”, aquele que leva em consideração tanto os aspectos

financeiros, sociais, políticos, institucionais, ambientais e culturais da sociedade.

Estamos diante do desafio, como aborda a CEPAL, da transformação

produtiva com eqüidade, da implementação de políticas públicas para induzir o

crescimento elevado e estável, que reforce a geração de emprego produtivo e

supere os atrasos em matéria de eqüidade, pois crescimento e eqüidade são

produtos da política tanto econômica como social (1997:160). Estabelecer

metas coordenadas entre os dois tipos de políticas pode criar um círculo

virtuoso e reconciliar o valor do mercado, da força de trabalho e da cidadania

(entendida como igualdade de oportunidades) e o bem-estar do indivíduo.

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