COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
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Eleusina Lavôr Holanda de Freitas
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
9 7 8 8 5 9 0 4 2 4 0 1 7
ISBN 85-904240-1-4
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Eleusina Lavôr Holanda de Freitas,Arquiteta/urbanista e Mestre em
Urbanismo, na linha de pesquisa
Gestão Urbana, pela Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da
Pontifícia Universidade Católica de
Campinas. Graduada em 1994.
Doutoranda pela Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de São Paulo na área
H a b i t a t , p e s q u i s a d o r a d o
LABHAB/FAUUSP. Sóc i a da
DEMACAMP Planejamento, Projeto
e Consultoria S/S Ltda.
eleus inafre i [email protected] leus inafre i [email protected]
apoio:
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Eleusina Lavôr Holanda de Freitas
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Brasília, 2004
apoio:
Ficha catalográfica elaborada pela Faculdade de Biblioteconomia
PUC-Campinas
711.45 Freitas, Eleusina Lavôr Holanda deF936c Como qualificar conjuntos habitacionais populares/Eleusina Lavôr Holanda de Freitas. Brasília: Caixa Econômica Federal, 2004. 200p. 23cm. Da dissertação de mestrado apresentada na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Puc-Campinas em 2002.
ISBN 85-904240-1-4
1. Habitação Política. 2. Conjuntos habitacionais . 3. Urbanismo - Planejamento. I. Título.
CDD 711.45 CDU 711.41
Índice para o catálogo sistemático
Conjuntos habitacionais 711.45 Habitação Política 711.45 Urbanismo - Planejamento 711.45
1ª Edição - 2004
O trabalho que ora publicamos é uma dissertação de mestrado na qual a autora,
arquiteta Eleusina L. H. de Freitas discute, sistematiza e relata o processo
desenvolvido para a recuperação de 23 conjuntos habitacionais localizados em
12 municípios da região do EN Limeira e que contou com recursos do Programa
de Apoio ao Desenvolvimento Comunitário - PRODEC.
O PRODEC objetiva principalmente estimular a criação e o desenvolvimento de
organizações representativas e encaminhamento das questões comunitárias,
promover a integração dos conjuntos habitacionais ao espaço urbano onde estão
inseridos e desenvolver ações sócio-educativas que contribuam para melhorar
as condições de vida dos moradores.
Tendo participado da equipe contratada pela CAIXA para a implementação de
ações de qualificação daqueles conjuntos, a autora, a partir de um
aprofundamento dos estudos, elaborou este trabalho que tem como objeto a
discussão de uma metodologia de planejamento urbano aplicada como forma de
atuação eficaz na recuperação de conjuntos habitacionais degradados.
Apesar dos recursos financeiros do PRODEC serem escassos, com a
metodologia utilizada, aliada à atuação integrada dos profissionais de arquitetura
e da área social, as parcerias com os municípios, a mobilização e o envolvimento
da comunidade, foi possível deflagrar um processo de melhorias progressivas do
espaço urbano nessas áreas.
Não se trata, portanto, de um documento oficial, mas de um estudo de natureza
técnica que esperamos possa subsidiar outros projetos de qualificação de
empreendimentos habitacionais, bem como oferecer indicativos importantes
para reflexão sobre a necessidade de incorporação de melhorias nos projetos de
empreendimentos habitacionais de baixa renda.
Paulo José Galli
superintendente nacional
Superintendência Nacional de Parcerias e Apoio ao Desenvolvimento Urbano
SUDUP
Caixa Econômica Federal
Dedico este trabalho à Adauto Cagnani (in memoriam) e
aos meus pais João Alberto e Marta.
Ao amigo Ricardo Moretti, que me acompanhou durante a minha
formação profissional e orientou este trabalho,
À amiga Laura Bueno, com quem iniciei a vida profissional, pelo
estímulo que sempre me deu e por sua amizade;
À Caixa Econômica Federal, que acreditou no meu trabalho, me
deu a possibilidade de executá-lo na prática, aprofundando meus
conhecimentos e viabilizando esta publicação; Em especial à
Magda, Odenir, Izaak, Wlázia e tantos amigos que fiz na Caixa;
Aos meus companheiros nesta pesquisa, que acreditaram no meu
sonho integrando à equipe, trabalhando arduamente em todas as
etapas da pesquisa: junto à comunidade, na elaboração de
projetos e implantação de obras. São eles Elizabeth Morita,
Fernanda Toledo, Vanessa Bello e Eugênio Queiroga, com quem
muito aprendi. Sem eles não seria possível cumprir tão
importante tarefa.
À Marina e Jorge pela criteriosa revisão do texto;
Aos meus pais, João Alberto e Marta, pelo apoio incondicional,
pelo amor e a energia que sempre me transmitiram;
À Margarida e Ana, pelo exemplo na busca do saber.
Agradecimentos
Este trabalho apresenta a análise realizada em 23 conjuntos habitacionais, em 12
municípios, produzidos na gestão do presidente Fernando Collor de Mello. Estes
empreendimentos foram financiados pelo programa PAIH.
A análise realizada, englobando aspectos urbanísticos dos conjuntos e sócio
econômicos da população residente, resultou na formulação de propostas para
requalificação dos mesmos, intervenções estas que se implantaram com recursos do
PRODEC, da Caixa Econômica Federal.
O trabalho realizado apresenta uma metodologia de planejamento urbano aplicado
utilizada para definição de ações de melhoria da qualidade de vida urbana nestes
bairros. A metodologia mostra que o investimento de pequenos recursos em ações
estratégicas de recuperação, aliado a um processo de gestão participativa, pode
deflagrar um processo progressivo de requalificação dos conjuntos habitacionais.
Índice
Prefácio
Política Habitacional Introdução 1.1O BNH, sua extinção e a transição democrática 1.2 A Política Habitacional do Período Collor
O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
2.1 O PRODEC- Programa de Desenvolvimento Comunitário, sua proposta original 2.2 O PRODEC- Programa de Desenvolvimento Comunitário e a prática de ação2.3 A Ação Pesquisa realizada
A Situação Urbanística dos Conjuntos Habitacionais analisados
3.1 Fichas de Apresentação dos Conjuntos3.2 Características Gerais dos Conjuntos Habitacionais
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
4.1 Características Gerais das Intervenções4.2 Produtos Alcançados4.3 Planilhas das Intervenções4.4 Estudos de Caso4.5 A viabilização de obras públicas com poucos recursos
Considerações FinaisBibliografiaSiglas
Cap 1.
Cap 2.
Cap 3.
Cap 4.
15
1819
22
55
59
64
66
94111
138149153
164179
133
185
192
91
17
197
Prefácio
Significativo número de famílias foi levado a morar nos conjuntos habitacionais
populares, produzidos em larga escala a partir de 1964, nas periferias das cidades
brasileiras.
Os problemas técnicos e sociais relacionados a esse tipo de empreendimento
são insistentemente apontados por aqueles que atuam na área de habitação e
planejamento urbano. Entre as críticas, destacam-se aquelas relacionadas à
precária inserção urbana dos conjuntos, à monotonia e má qualidade dos
projetos urbanísticos e arquitetônicos, à má qualidade da construção e aos riscos
de formação de guetos, socialmente excluídos do restante das cidades. O filme
“Cidade de Deus” choca ao expor a realidade encontrada em um desses
conjuntos habitacionais. As cenas iniciais do filme, que retratam cenas do
cotidiano do local algumas décadas atrás, foram na realidade filmadas em um
conjunto recentemente inaugurado. Ou seja, conjuntos habitacionais com as
mesmas características seguem sendo produzidos.
A luta pela reorientação dos programas habitacionais populares não pode
ofuscar uma outra questão, de igual importância. Centenas de milhares de
pessoas habitam os conjuntos que foram produzidos sob a direta intervenção do
Poder Público. Para a maior parte dessas famílias tinha-se ali uma oportunidade
rara de obtenção de financiamento de longo prazo, condição básica para a
aquisição regular da moradia e para concretização do sonho da casa própria. Não
cabe aqui questionar os fatores que levaram ao reforço ideológico do sonho da
casa própria, a partir de 1964. A realidade das famílias que residem nos conjuntos
habitacionais populares se impõe e, de forma pragmática, torna inquestionável a
necessidade de ampliar os esforços dirigidos à melhoria da qualidade de vida
nesses conjuntos.
O trabalho aqui apresentado faz a análise dos programas habitacionais da “era
Collor”, do início da década de 1990. De um período tão amargo, o trabalho traz
uma lição de otimismo, ao demonstrar as possibilidades de desencadear um ciclo
virtuoso de recuperação e qualificação dos conjuntos habitacionais populares, a
partir de investimentos relativamente baixos. As conclusões e recomendações
apresentadas são baseadas em estudos e intervenções concretas de qualificação,
desenvolvidas em cidades do Estado de São Paulo.
A descrição dos procedimentos metodológicos utilizados no diagnóstico, que
enfatiza a dimensão urbanística da análise, constitui um apoio importante para
aqueles que se dispõem a atuar na qualificação dos conjuntos habitacionais
populares. Igualmente valioso é o relato dos procedimentos de tomada de
decisão quanto aos rumos dos investimentos, que sistematicamente contou com
a participação dos moradores. São também apresentadas e descritas as obras e
intervenções resultantes do processo participativo. É possível constatar que o
processo de tomada de decisão nesses moldes tem um papel na construção dos
alicerces de um processo de gestão participativa, que transcende em muito à
importância das obras implementadas.
Fica a expectativa de que os resultados positivos relatados possam encorajar e
apoiar novas iniciativas no mesmo sentido.
Ricardo de Sousa Moretti
Prof. Dr. da Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo da PUC-Campinas
Capítulo 1 Política Habitacional
IntroduçãoO presente trabalho apresenta uma metodologia de ação
para requalificação de conjuntos habitacionais degradados.
Tem como objeto, 23 empreendimentos realizados durante
a gestão federal do Presidente Fernando Collor de Mello em
12 municípios na região de Limeira, Estado de São Paulo.
Para tanto foi organizado de modo a introduzir o contexto
político da época em que a política habitacional em questão
foi concebida. No segundo capítulo descreve a proposta
inicial do PRODEC e as contribuições da pesquisadora. No
capítulo seguinte aponta o diagnóstico urbanístico destes
conjuntos habitacionais. No capítulo 4 apresenta as
intervenções realizadas nestes conjuntos habitacionais
expondo os resultados do processo de gestão e o contexto
definidor do partido de intervenção.
19
1.1
O BNH, Banco Nacional da Habitação, fundado em 1964, marcou
uma nova fase da política habitacional federal. Criado pelo regime
militar, o BNH teve como objetivo central dar sustentabilidade ao
sistema de crédito habitacional, através da instituição de uma
fonte de recursos permanente, o FGTS, como financiadora da
produção de moradias. A idéia do SFH (Sistema Financeiro da
Habitação) era minimizar os investimentos a fundo perdido,
criando uma base sustentável para o financiamento e impedindo a
descapitalização do sistema. Pautou-se por uma gestão
centralizada e portanto raras foram as realizações de governos
municipais ou estaduais na área de habitação, independentes do BNH, tal o
acentuamento da centralização de recursos e decisões nas mãos do governo
federal, durante o período que vai do início do regime militar, 1964, até seus
últimos anos, 1982 a 1985 (MARICATO, 1987, p. 31). O modelo se
baseava no financiamento ao produtor e não ao usuário final.
Sendo o financiamento concedido ao produtor, às construtoras, a
elas interessava a queda do custo da unidade habitacional, não só
para que pudessem enquadrar o empreendimento ao público de
interesse social ao qual o BNH se propunha a atender, como
também para aumentar os lucros. Dá-se, então, a partir de 1964,
um divórcio entre arquitetura e moradia popular, com graves
repercussões na qualidade do espaço urbano.
Tem sido comum a afirmação de que as cidades no Brasil são desordenadas e
feias, e que carecem de planejamento porque o Estado atua de modo
insuficiente e porque elas são produzidas pelo setor privado, regido por interesses
especulativos e ávidos pelo lucro fácil, ou então porque os trabalhadores
autoconstroem casas precárias em favelas e loteamentos clandestinos.
Embora estas afirmações sejam verdadeiras, elas ocultam uma faceta da
questão: o poder público a partir de 1964, financiou uma quantidade
extremamente expressiva do espaço urbano brasileiro. Em algumas cidades,
quase 40% das moradias construídas no período foram, de alguma maneira
financiadas por organismos oficiais.
O BNH, sua extinção e a transição democrática
Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Estes dados mostram que uma parcela expressiva do espaço urbano
brasileiro poderia apresentar uma excelente qualidade urbanística e
ambiental, se esta intervenção, financiada pelo Estado e produzida pelo
setor formal da construção civil, tivesse sido realizada valorizando o
projeto.
Quando o BNH buscou reduzir o custo da moradia para tentar atender a
uma população que vinha se empobrecendo, ao invés de alterar o processo
de gestão e produção que encarecia o produto final, apoiando iniciativas que
a população já vinha promovendo, optou por rebaixar a qualidade da
construção e tamanho da unidade, financiando moradias cada vez menores,
mais precárias e distantes (...). (BONDUKI, 1998, p. 320)
Entenda-se também que não foi só em qualidade que a produção
habitacional perdeu. Pelo fato de excluir grande parcela da
população da possibilidade de financiar suas moradias, alavancou-
se um processo definitivo de autoempreendimento da casa
popular, que não teve outra saída senão improvisar-se em
loteamentos clandestinos e favelas.
Já em 1968, a política do BNH se apresentava como fracassada.
Recursos não faltavam ao BHN. Faltavam clientes com estrutura financeira
para responder às regras do jogo, daí a investida rumo às prefeituras
municipais e governos estaduais (MARICATO, 1987, p. 38). A partir de
1971 o BHN começou a atuar como financiador de grandes obras
de infra-estrutura urbana.
Em 1986, o BNH foi extinto no governo José Sarney.
Quando se implantou a chamada Nova República, o quadro existente no
setor habitacional apresentava, resumidamente, as seguintes
características: baixo desempenho social, alto nível de inadimplência, baixa
liquidez do sistema, movimentos de mutuários organizados nacionalmente e
grande expectativa de que as novas autoridades pudessem resolver a crise do
sistema sem a penalização dos mutuários (AZEVEDO, 1995, p. 295). O
governo federal decidiu então, conceder um elevado subsídio aos
mutuários do sistema, contribuindo para a queda da
20 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
inadimplência e para o “rombo” do FCVS, fundo responsável pela
equalização entre as operações do sistema.
Em 1986, com o lançamento do Plano Cruzado, o sistema sofreu
novo impacto, pois o governo federal definiu a correção do valor
das parcelas dos financiamentos habitacionais pela média dos
doze meses e institui o congelamento das mesmas por mais doze
meses. O resultado de toda essa pseudo-generosidade é bem conhecido. Os
mutuários do SFH pagam prestações irrisórias, na faixa de 5% a 10% dos
aluguéis correspondentes... Isso significa que o sistema não consegue
retorno de caixa que lhe permita conceder novos financiamentos em volume
expressivo. (SIMONSEN, 1991, p. 27)
A política habitacional deste período restringiu-se então à aplicação
de alguns programas alternativos, como o Programa Nacional de
Mutirões Comunitários, voltados para famílias com renda inferior a
3 salários mínimos. As COHABs tiveram sua ação reduzida e
passaram de agentes promotores a meros órgãos assessores,
diminuindo a atuação dos Estados e Municípios, com pretexto da
necessidade de diminuição do endividamento com a União.
O período de 1985 a 1989 destacou-se pela profunda crise
institucional pela qual passou a questão habitacional. O governo
federal atuou de maneira fragmentada, descolado de uma política
consistente e de um plano de governo que priorizasse o
atendimento à população de baixa renda.
De fato, a extinção (do BNH) representou a ausência de propostas
concretas de intervenção pois ao transferir o controle dos recursos
financeiros à CEF reforçou-se a dimensão financeira da política habitacional.
(CARVALHO E BRANCO, 1992 in Relatório 3 EESC, 1999)
O enfoque deste trabalho é analisar os empreendimentos
habitacionais realizados durante a Política Habitacional do
Governo Collor.
É sobre isto que passo a discorrer agora.
21Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Fernando Collor foi eleito presidente pelo voto direto no Brasil.
Entretanto, em 1992, o presidente sofre impeachment sob
inúmeras denúncias de corrupção, assumindo o vice Itamar Franco.
O Governo Collor iniciou sua atuação política na questão
habitacional realizando uma profunda reforma ministerial em
março de 1990. O documento base “Proposta para uma Política
Nacional de Habitação”, elaborado em 1990 pelo Ministério da
Ação Social, sintetiza os pressupostos e fundamentos da política
nacional de habitação. As metas propostas por este documento
eram ambiciosas e tinham as seguintes propostas para o período
1991/1995:
Produção de 840 mil lotes urbanizados; 450 mil unidades com
linha de crédito para aquisição de material de construção;
Recuperação de áreas encortiçadas (600 mil unidades) e
urbanização de favelas (300 mil unidades);
Regularização fundiária e urbanização de loteamentos
irregulares num total de 250 mil unidades;
Atuação em áreas de risco, com produção de 100 mil unidades;
Produção de 210 mil novos imóveis;
Atuação junto ao governo estadual para a implantação de 60 mil
unidades;
Atuação junto às prefeituras para urbanização de bairros;
Atuação junto às prefeituras para urbanização de bairros;
O documento propunha duas linhas de atuação:
De caráter emergencial, tendo o FGTS como fonte de recursos;
De longo prazo, preocupada em inovar e atender aos vários
segmentos da comunidade.
A gestão da política caberia ao Ministério da Ação Social (MAS). O
agente operador, financeiro e centralizador das contas do FGTS
seria a CAIXA. A Secretaria Nacional de Habitação faria parte do
MAS.
1.2A política habitacional do período Collor
1
1 O BNH foi inicialmente submetido ao Ministério do
Interior. Foi substituído, em 1985, pelo Ministério do
Desenvolvimento Urbano e, em 1987 foi novamente transformado
em Ministério da Habitação, Urbanismo e Desenvolvimento
Urbano (MHU), ao qual também se vinculou a CAIXA, substituta do BNH. Em 1988, o MHU se
tornou Ministério da Habitação e do Bem Estar Social (MBES). O MBES foi extinto em 1989 e a
Habitação passou a se subordinar ao Ministério do Interior,
enquanto a CAIXA se vinculou ao Ministério da Fazenda. Só em 1990 a Habitação e a CAIXA
passaram a fazer parte de um mesmo ministério, o Ministério
da Ação Social.
22 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
No documento “Propostas para uma Política Nacional de
Habitação” foram relacionados os programas considerados
necessários à consecução dos objetivos e diretrizes fixados.
Dentre os vários programas propostos neste documento,
verificou-se que somente os seguintes planos foram iniciados em
1990: PAIH (Plano de Ação Imediata para Habitação), Plano de
Produção e Recuperação de Loteamentos, Programa Integrado
em Áreas Rurais, Projeto S.O.S Habitação, Programa PEP
Programa Empresário Popular, PROHAPs Programa de
Habitação Popular, COOPHAB Programa de Cooperativas
Habitacionais e Programa de Construção e Recuperação de
Habitações e Áreas Degradadas.
É importante destacar que o Governo Collor alterou a forma de
inserção institucional do tratamento do problema habitacional na
estrutura pública federal. Note-se que, com a extinção do BNH, a
política habitacional perdeu sua instância decisória de
planejamento e a crise institucional que atravessou esta transição
deu margem a pressões políticas clientelistas. Tendo como
coordenador da política habitacional o Ministério de Ação Social,
o governo definiu sua ação pública com uma forte natureza
assistencial, e assistencial de caráter seletivo, cujo parâmetro de
corte teve base na renda da população. Naturalmente, se o
parâmetro de corte teve como base a renda, consolidou-se como
resultado urbano desta política a formação de grandes “guetos”
de baixa renda, apartados do tecido urbano. Este conceito
desconsidera a habitação enquanto questão urbana. Dada a
inserção institucional, indicativa de uma política de natureza assistencial, é
mais corente compreender a política habitacional caracterizada por
programas de caráter emergencial que se implementam da forma como
foram lançados os planos habitacionais em 1990. Dentro de intervenções
desta natureza, a proposta de diretrizes e objetivos em outra direção, como
aquelas que buscam dispensar um tratamento diferenciado ao problema em
contextos urbanos e regionais específicos, é dificultada, senão obstaculizada
em sua execução (ARRETCHE, 1991, p. 83). Reverteu-se, portanto,
o esforço feito pelo governo anterior que através do Ministério do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, instituiu o
23Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
tratamento da habitação como questão urbana e regional,
resultado de seus processos de desenvolvimento econômico e
social.
O enfoque deste trabalho será no Programa PAIH, tendo como
estudo de caso 23 empreendimentos implantados no governo
Collor, em 12 municípios da região de Limeira (Araras, Casa
Branca, Charqueada, Conchal, Ipeúna, Itobi, Leme, Pirassununga,
Rio Claro, Santa Cruz das Palmeiras, Santa Gertrudes e Tambaú),
no Estado de São Paulo. O trabalho enfatiza a concepção da
política habitacional da época por acreditar que a forma com que
foi estruturada a política alavancou o processo de deterioração
urbana que estes bairros sofreram e que se manifesta até os dias
de hoje.
Sendo assim, o primeiro capítulo descreve a política habitacional
da época, suas metas, prazos e estrutura institucional. Inclui a
análise dos critérios de alocação do recurso federal para entender
o impacto urbano e social trazido, pelo programa, aos municípios
onde se instalou. Este trabalho recupera a análise qualitativa da
política Collor baseando-se em uma avaliação pós ocupação
realizada 8 anos após a implantação dos bairros, destacando a
permanência e o agravamento da problemática até os dias de
hoje.
24 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
O Plano PAIH
Plano de Ação Imediata para Habitação
1.2.1
Lançado em maio de 1990, o PAIH tinha como objetivo central a
produção de 245 mil unidades habitacionais em um prazo de 180
dias contados a partir do início do processo. Foi a primeira
iniciativa do governo Collor em proporcionar algum tipo de
resposta às demandas por habitação da população de mais baixa
renda, para famílias com renda de até 5 salários mínimos. O
25Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
volume total de recursos destinados à implantação do PAIH foi
estimado em 140 milhões de VRFs, o que estabelece um custo
médio de 570 VRFs por unidade habitacional.
Os programas habitacionais estabelecidos pelo Plano PAIH foram:
Programa de Moradias Populares, Programa de Lotes
Urbanizados e Cesta Básica e o Programa de Ação Municipal para
Habitação Popular. Todos estes programas pressupunham
atender as famílias de baixa renda através da implantação de
conjuntos habitacionais. O Programa de Moradias Populares
objetivou a produção e comercialização de unidades acabadas
inseridas na malha urbana dos municípios em “áreas providas de
serviços de infra-estrutura e equipamentos urbanos”. O
Programa de Lotes Urbanizados e Cesta Básica era destinado a
famílias sem condições de adquirir a unidade acabada. O terceiro
programa citado, Programa de Ação Municipal para Habitação
Popular distingue-se dos anteriores devido à natureza da
articulação institucional que se estruturou a partir da parceria
entre o governo federal e as prefeituras municipais. Embora o
plano tenha proposto vários programas de ação, o governo
federal não chegou a definir a forma de distribuição do número
total de unidades a serem contempladas em cada um destes
programas. 90% dos empreendimentos habitacionais foram
executados pelo Programa de Moradias Populares. Esta opção
decorreu do interesse da iniciativa privada, enquanto executora
de obras, em empreendimentos de custo unitário mais elevado,
com valores maiores de contrato, dentro do sistema de
Empreitada Global.
O tomador do financiamento era a construtora, que definia o
programa que mais lhe interessava e que, por ter um valor
máximo de aquisição pré-estabelecido por unidade habitacional,
deveria diminuir os custos para ter maior lucro. Estes custos
foram reduzidos da seguinte forma:
terra: doação de terrenos, por parte do poder econômico
local, interessado na tomada do financiamento; o processo de
doação foi resultado da triangulação do processo entre
1.
2
2 VRF: unidade monetária
governo federal, prefeituras locais e empreiteiras. Observe-se
também que o plano PAIH não teve grande aplicabilidade nas
grandes cidades, detentoras de terrenos de maior valor para
aquisição. Optou-se por pequenos municípios, com reduzida
demanda habitacional e terrenos mais baratos, facilmente
doados por latifundiários;
tipologia: unidade tipo embrião, totalizando em média 35
metros quadrados;
construção: de ba ixa qua l idade construt iva ,
comprometendo padrões mínimos de salubridade;
infra-estrutura: não foi colocada a infra-estrutura básica
(pavimentação, guias/sarjetas, drenagem, infra-estrutura
social), remetendo a responsabilidade a ações futuras da
prefeitura local.
As construtoras não se preocupavam em produzir unidades
duráveis e resistentes, pois recebiam integralmente o valor da
obra, remetendo a comercialização das unidades habitacionais e a
administração do financiamento à Caixa Econômica Federal.
Cabe ressaltar a grande dificuldade que a Caixa Econômica
Federal teve em comercializar algumas unidades produzidas pelo
PAIH, sendo que algumas até hoje encontram-se vazias, ou foram
invadidas pela população sem casa. A dificuldade de
comercialização acirrou-se com o passar dos anos, vítima do alto
custo financeiro aos quais estes empreendimentos foram
submetidos, paralelamente à crescente degradação e queda do
valor real de venda das unidades habitacionais produzidas. Muitos
destes empreendimentos são considerados hoje pela Caixa
Econômica Federal como empreendimentos-problema. Isto
significa dizer que há muitas unidades não comercializadas, altos
índices de inadimplência, avançado estado de degradação física e
social, ocasionando disparidade entre o valor de mercado do
imóvel e seu custo financeiro junto à CAIXA. Estas áreas,
resultado de profundo equívoco cometido por uma política
corrupta, são hoje rotuladas e impedidas de receber qualquer
novo investimento habitacional federal, em si (no próprio
terreno) ou em suas imediações (ex: Programa PAR).
2.
3.
4.
26 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
O Sistema Financeiro da Habitação se baseou em recursos do
trabalhador e, portanto, pressupunha retorno do investimento.
Este retorno não aconteceu e a questão da inadimplência nos
pagamentos tornou-se central na problemática habitacional do
período, visto sob os olhos do agente operador, do agente
financeiro: a Caixa Econômica Federal.
Observa-se portanto, que o plano PAIH parte da mesma premissa
do antigo BNH. O recurso destinado ao programa parte
exclusivamente do FGTS. A política estabelece o atendimento de
faixas de renda de até 3 salários e até 5 salários. Entretanto, as
famílias cuja faixa de renda se situava entre 0 e 3 salários mínimos
não conseguiriam adquirir a moradia, se a elas fossem repassados
todos os custos. É necessário subsídio através da composição do
valor do financiamento com recursos orçamentários. Como o
FGTS pressupõe o retorno do recurso, podemos dizer que trata-
se de um modelo de financiamento insustentável, e a história já
nos havia provado isto. Para esta faixa de renda familiar, de 0 a 3
salários mínimos é preciso contar com recursos não onerosos,
vindo do orçamento municipal/estadual ou federal, sendo
excluídos os recursos do FGTS como única fonte de recursos
destinada ao financiamento habitacional.
27Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
As características do Plano PAIH
Assim como observamos anteriormente, o PAIH exigia que os
empreendimentos objeto de sua intervenção fossem localizados
em áreas providas de infra-estrutura, no seu entorno. Quanto a
infra-estrutura básica (guias e sarjetas, drenagem,
pavimentação, iluminação) os empreendedores acabaram,
como medida de redução de custos, por não implementar. Esta
afirmação se comprova, ao realizarmos visitas de campo a alguns
destes conjuntos populares. A pavimentação e a rede de águas
pluviais, quando existem, foram implantadas posteriormente,
por iniciativa dos moradores e pagas por eles. A infra-estrutura
social também não existe e o único equipamento urbano
existente na maior parte destes empreendimentos é o Centro
Comunitário, implantado simultaneamente às unidades
habitacionais.
Frente a precariedade da infra-estrutura dos conjuntos
habitacionais construídos no Período Collor e, assim como
ocorreu no período do extinto BNH, teremos, nos anos futuros, o
próprio governo federal financiando as prefeituras municipais,
com recursos próprios ou a fundo perdido, para implantação das
obras de infra-estrutura urbana.
A seleção das famílias
No Programa PAIH, a prefeitura tinha o papel de organizadora,
responsável por definir e justificar o público adquirente das
unidades habitacionais. Este público, indicado pelas prefeituras, se
caracterizou por uma população migrante “importada” de outros
estados, grande parte dela para a cultura da cana de açúcar.
A população foi aceita para o crédito, embora dependesse de
empregos na cultura sazonal da cana, que hoje, com alto nível de
mecanização, eliminou vários postos de trabalho, impedindo a
população, desempregada e sem renda, de arcar com os
pagamentos da casa própria.
28 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
29Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Não se pode esquecer que, segundo estudos realizados pela Unicamp (entre
outros), as indústrias do país desempregaram nada menos de 2,1 milhões de
pessoas em dez anos, com a sua força de trabalho caindo de 6,6 milhões para
4,5 milhões de trabalhadores de 1989 a 1998. Na agricultura, uma situação
igualmente trágica, com queda de até 30% na renda agrícola de 1995 a
1998. E ela sofreu novo recuo de 0,4% em 1999, segundo a Confederação
Nacional da Agricultura. De acordo com o IBGE (Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística),a agricultura fechou mais de 400 mil postos de
trabalho em 1998, fenômeno que se traduz no crescimento das migrações
para as cidades, ampliando os problemas do desemprego, miserabilidade e
exclusão. (PROJETO MORADIA, 2001, p. 14)
Esta população de origem rural, e empregada na lavoura,
geralmente se estabeleceu junto ao seu local de trabalho e de
deslocamento. Os terrenos, geralmente doados pelas usinas, são
contíguos às áreas produtivas do campo, descoladas da vida
urbana dos centros das cidades onde se implantaram. Seus
percursos são em direção ao campo, em transportes muitas
vezes clandestinos, ou financiadas pelo próprio latifundiário. Esta
dinâmica faz com que a população moradora destes conjuntos
habitacionais não estabeleça vínculos com a vida urbana da
cidade.
Com os imóveis abandonados por mutuários impedidos de quitar
com a prestação da casa, ocorre que as casas são relocadas,
passadas, cedidas ou vendidas informalmente e irregularmente
para outras famílias através de “contratos de gaveta” . Decorre
deste fato a grave dificuldade encontrada hoje pelo agente
financeiro em reconhecer a real situação da inadimplência desses
conjuntos habitacionais e portanto gerir o problema.
Há muitos prejuízos decorrentes deste abandono. Muitas das
casas abandonadas por seus mutuários originais, acabaram sendo
invadidas por marginais. A ocorrência de ocupações esparsas de
marginais nestes conjuntos, trouxe a estigmatização do bairro
como um todo, aumentando o problema da segurança. A CAIXA,
por sua vez, perdeu o controle sobre quem habita estes conjuntos
habitacionais, com tantas sublocação de unidades invadidas ou
próprias. O espírito de comunidade não consegue se consolidar,
encontra-se sempre em um estágio “embrionário” de
organização. Nos conjuntos habitacionais, a escolha das famílias
moradoras se dá a partir do critério de renda, e portanto
consolida guetos de segregação social. Sendo assim, famílias em
ascensão são “constantemente expulsas” e famílias de mais baixa
renda ocupam estes imóveis.
As saídas constantes, é claro, deixam mais do que vagas a preencher. Deixam a
comunidade num estágio embrionário eterno, ou, num retorno eterno a uma
infância desassistida... Em certos casos de rotatividade indiscriminada, tem-se a
impressão de que o que está recomeçando mal pode constituir uma
comunidade de pessoas, mas um acampamento de selvagens. (JACOBS,
2000, p. 308)
O número máximo de unidades
O Plano PAIH se baseou na modalidade de produção para definir
o número máximo de unidades habitacionais implantadas por
conjunto, que deveria variar entre 25 unidades (na auto
construção) até o limite máximo de 500 unidades na empreitada
global compreendida pelo Programa de Moradias Populares.
Observa-se, que este limite máximo de unidades estabelecidos
não foi cumprido. Em alguns conjuntos habitacionais estudados o
número ultrapassa 500 unidades habitacionais - é o caso dos
conjuntos Jardim Esperança III- Conchal (708 unidades) e São
Valentim Pirassununga (998 unidades). Em muitos casos o PAIH
abrangia apenas algumas unidades de um loteamento popular já
implantado, sendo que as unidades restantes poderiam ser
financiados pela Prefeitura ou pelo CDHU, como é o caso da Vila
Padre Donizette II- Tambaú (de um total de 230 u.h.120 foram
financiadas pelo PAIH ), Vila Aparecida Ipeúna e Mãe Preta Rio
Claro (de um total de 1.366 uh, 440 foram financiadas pelo
PAIH).
30 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
No caso de Rio Claro observamos a existência de dois
empreendimentos do PAIH: Jardim das Flores (PAIH-360uh,
bairro-680uh) e Jardim São José (PAIH-320uh, bairro-680uh)que
são contíguos, tendo como linha divisória uma área institucional,
comum aos dois.
Em Araras estudou-se dois loteamentos do PAIH, Conjunto
Habitacional José Ometto II e José Ometto V que na verdade
fazem parte de um grande complexo popular segregado do tecido
urbano, formado também pelos Conjuntos Habitacionais José
Ometto I, José Ometto III e José Ometto IV.
Isto significa dizer que, embora a normativa pretendesse evitar a
formação de grandes aglomerados de baixa renda, na verdade se
burlou a regra desmembrando as áreas em diferentes
loteamentos populares. Algumas vezes, o PAIH financiou
unidades habitacionais em loteamentos existentes. A justificativa
que se deu para tal se deve ao caráter emergencial que o plano
almejava atingir, ou seja, muitas vezes optou-se por financiar
unidades pertencentes a loteamentos já existentes, aprovados e
implantados, ou seja, o prazo para aprovação de projetos e
conclusão de obras era insuficiente para se viabilizar novos
empreendimentos de acordo com o procedimento convencional.
A fonte de recursos e o papel do Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço (FGTS) como instrumento da
Política Habitacional Federal
O recurso do PAIH foi totalmente composto de recursos do
FGTS. Criado em 1966 pela Lei n 5107, o Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço foi um dos instrumentos adotados para
viabilizar a produção habitacional em grande escala. Desde sua
concepção original, o FGTS teria uma dupla função: indenizar os
trabalhadores demitidos do emprego e financiar a política de
desenvolvimento urbano (habitação e saneamento básico). Trata-
se de um fundo vinculado de natureza extra-orçamentária, cuja
base de arrecadação depende diretamente do comportamento
31Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Gráfico1
Arrecadação e Saque do FGTS Brasil 1967-92
Fonte: NEPP, 1992
da massa salarial. Os anos 80 são marcados por uma expressiva
queda na arrecadação líquida do fundo, fruto da recessão e do
desemprego ocorrido no período.
Apresenta-se, no gráfico 1, o fluxo de arrecadação e saque do
FGTS, no período de 1967 a 1992. Pode-se observar que dos
desembolsos do FGTS, os saques por despedida sempre
representaram o mais elevado percentual de gasto do fundo.
6 7 6 9 7 1 7 3 7 5 7 7 7 9 8 1 8 3 8 5 8 7 8 9 9 1
450000
400000
350000
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
Ano
Milh
ares
de
UP
F
Arrecadação Bruta Arrecadação Líquida Volume de Saques do Volume de Saques do FGTS FGTS destinado à habitação destinado à indenização de trabalhadores despedidos
Em 1989 o governo deliberou a centralização das contas do FGTS
na Caixa Econômica Federal, diminuindo assim as formas de
evasão de recursos por sonegação, descontrole administrativo
etc. É sensível, a partir de 1990, o aumento da arrecadação
seguido entretanto por um aumento de gastos.
Foi concedido à Caixa Econômica Federal o papel de agente
operador do FGTS, ao qual competia:
Manter e controlar as contas vinculadas, centralizando os
recursos do FGTS;
32 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Definir os procedimentos operacionais necessários à execução
dos programas de habitação popular, saneamento básico e infra-
estrutura urbana;
Elaborar análises jurídicas e econômico-financeiras dos projetos
financiados pelo FGTS, incluindo os projetos de habitação popular.
A partir de 1989 foi estabelecido o Conselho Curador do FGTS
como órgão gestor do fundo, que fixou regras para a aplicação de
recursos. As Resoluções do CCFGTS n 09/90 e 25/90 fixaram as
diretrizes e critérios para alocação de recursos financeiros.
Definiu-se que 60% seria destinado à habitação popular, 30%
para saneamento e 10% para infra-estrutura urbana.
Critérios para a alocação do recurso do PAIH
Os critérios técnicos adotados para a alocação de recursos na
área de habitação foram: territorialidade (por unidade da
federação), proporcional e diretamente relacionada à
arrecadação líquida do FGTS (20%), proporcional e diretamente
relacionada à população urbana (30%), proporcional e
diretamente relacionada à demanda habitacional (50%) e
inversamente proporcional à arrecadação per capita do ICM
(50%) no caso de recursos para infra-estrutura urbana. O Estado
de São Paulo deveria receber 25,98% do total de recursos,
entretanto assinou contratos no valor de 29% do total de
recursos. Se observarmos a tabela a seguir veremos que a maior
quantidade de projetos contratados no Brasil, pelo PAIH,
localizou-se no Estado de São Paulo.
Não se pode negar a intenção redistributiva da proposta do
Conselho Curador do FGTS para a política habitacional, que
viabilizou o recebimento de recursos para estados com pouco
volume de arrecadação. A importância do FGTS no gasto federal
na função habitação e urbanismo é inequívoca. Com exceção do
período de 85 a 88, o FGTS não apresentou índices inferiores a
83% de participação no gasto com habitação e urbanismo.
33Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Obs: Conforme Resolução do Conselho Curador do FGTS de 26/10/90Fontes: Resolução nº 25 do Conselho Curador do FGTS de 26/10/90Ministério da Ação Social Secretaria Nacional de Habitação Departamento de Administração de Programas Habitacionais Relatório Gerencial de Acompanhamento e controle PAIH/PROHAPs Cooperativas mês janeiro /90Elaboração: NEPP /UNICAMP, março de 1991.
Nº de
Ordem
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
Unidades
da federação
Acre
Amazonas
Amapá
Pará
Rondônia
Roraima
Tocantins
Alagoas
Bahia
Ceará
Maranhão
Paraíba
Pernambuco
Piauí
Rio Grande do Norte
Sergipe
Espírito Santo
Minas Gerais
Rio de Janeiro
São Paulo
Paraná
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Distrito Federal
Goiás
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Total
Distribuição da
aplicação dos
recursos do FGTS
0,23%
1,15%
0,21%
2,38%
0,60%
0,10%
0,59%
1,12%
5,96%
4,33%
2,23%
1,67%
4,50%
1,39%
1,49%
0,70%
1,63%
9,29%
11,78%
25,98%
6,12%
5,93%
3,17%
2,81%
2,49%
1,13%
1,02%
100%
Projetos
Apresentados
0,15%
0,75%
0,14%
3,01%
0,43%
1,37%
0,0%
3,02%
7,00%
4,11%
3,93%
1,16%
5,39%
1,10%
1,35%
2,88%
1,42%
7,62%
8,52%
21,57%
12,69%
3,40%
1,16%
0,56%
3,98%
2,42%
0,89%
100%
Projetos
Contratados
0%
1,66%
0%
1,86%
0,47%
0,18%
0%
3,03%
0,26%
7,95%
1,74%
0%
0,43%
2,59%
1,50%
3,20%
0,73%
9,28%
10,68%
29,03%
14,56%
0,57%
2,09%
0,46%
3,06%
3,69%
1,00%
100%
Tabela 1 Estados Brasileiros
Distribuição das Unidades Habitacionais por
Unidade da Federação
Situação em 31/01/1991
34 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Ano
de 66 a 73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
Quantidade
520.000
35.937
77.417
164.353
209.709
279.516
274.238
366.808
198.514
282.384
32.685
43.551
42.987
44.350
99.227
98.249
32.404
169.011
356.032
Tabela 2 Brasil
Unidades contratadas com
recursos do FGTS
1966-1991
Até 1973 foram contratadas 520 mil unidades habitacionais com recursos do
FGTS, chegando a um total de 3.327.372 unidades acumuladas em 1991.
Fonte: Departamento Técnico da Abecif e da CEF.
Notas 1. Os dados de 1988 incluem estudos de primeira linha da CEF
2. Os dados até 1973 foram obtidos das médias de relatórios do ex-BNH.
Entretanto, embora houvesse um critério de territorialidade para
definir a alocação de recursos nas unidades da federação, dentro
do Estado não havia critérios para escolha dos municípios a
serem beneficiados. O critério federal se referia à unidade
territorial do estado, mas a relação institucional acontecia apenas
entre a União e os Municípios.
Tais critérios dizem respeito aos estados e não aos municípios. Como as
resoluções aprovadas não dizem respeito à distribuição dos recursos e
municípios e como parte significativa das transferências são negociadas com
estas unidades subnacionais, o MAS/MBES e a CEF passaram a fixar seus
próprios critérios para alocação de recursos, escolhendo os municípios.
(CARVALHO e BRANCO SOBRINHO, 1992, p. 15)
35Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Casa Branca
Baseado na amostra apresentada, observamos que faltou um
critério lógico na escolha dos municípios beneficiados. O caso de
Conchal é interessante, pois sendo um município que tinha 22 mil
habitantes em 1996, em 1991 recebeu um conjunto habitacional
popular federal com 708 unidades. Ainda no ano de 1996, a
população residente no Conjunto Habitacional correspondia a
13% da população total do município de Conchal. Muitos destes
municípios tiveram momentos de crescimento econômico no
início dos anos 90 e foram perdendo a capacidade de dinamizar
sua economia. Casa Branca, que em 1991 recebeu um conjunto
habitacional com 268 unidades (4,29% da população total do
município, segundo dados de 1996), apresenta entre 1991 e 1996
um decréscimo populacional. Sua população localiza-se junto a
um distrito industrial fraco e com imensas dificuldades de acesso
ao centro da cidade, onde poderiam encontrar novas
possibilidades de emprego.
Tabela 3 Municípios do Estudo de Caso
Valor Adicionado Municipal
Município
Araras
Casa Branca
Charqueada
Conchal
Ipeúna
Itobi
Leme
Pirassununga
Rio Claro
SC. Palmeiras
Sta Gertrudes
Tambaú
% de chefes de dom.
com rend. < 3S.M.
48,49
62,14
53,42
64,31
71,24
83,89
60,27
52,45
48,82
58,54
51,04
71,44
0,366
0,067
0,017
0,045
0,012
0,007
0,141
0,127
0,402
0,056
0,027
0,041
0,266
0,043
0,010
0,023
0,009
0,003
0,105
0,149
0,346
0,036
0,019
0,038
0,406
0,053
0,012
0,020
0,010
0,004
0,117
0,190
0,450
0,030
0,048
0,040
Percentual na composição do valor adicionado
estadual (%)
1985 1991 1997
Fonte: SEADE Perfil Ambiental, 1998.
36 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Como iremos perceber no próximo capítulo, o critério para o
assentamento populacional, no caso desta população migrante,
não considerou fatores da economia local, potencial de
investimento do poder público, como a garantia da qualidade de
vida e emprego para a subsistência e fixação destas famílias.
A tabela 3 mostra a evolução da economia local dos municípios
estudados, e a representatividade dos chefes de família com renda
até 3 salários mínimos. Observa-se na tabela que, em 1991, alguns
municípios sofriam um declínio econômico crescente. Com isto,
diminuíram também os postos de trabalho para a população
migrante, o que só piorou a crise sócio econômica da população
moradora destes conjuntos habitacionais.
Nos casos cujo conjunto habitacional PAIH é desproporcional ao
porte do município, temos hoje um grave problema de geração de
emprego e renda. Os governantes acabam por remeter a
problemática ao fator MIGRAÇÃO, incorporando uma forte
cultura segregacionista e racista com aqueles que foram trazidos
pelo poder econômico para habitar tais territórios.
No Programa PAIH destaca-se o modelo de implantação
estruturado pela articulação entre duas instâncias de governo - o
federal e o local - estando, portanto excluído o nível estadual de
governo. Tendo como referência o percentual de recursos
destinados pelo Conselho Curador do FGTS para o Estado de São
Paulo, seria necessário estabelecer um critério de distribuição
deste recurso para os municípios levando em conta os fatores
levantados acima (potencial de crescimento econômico do
município, perfil produtivo do município, impacto do aumento de
população, dentre outros) e não deixar a escolha dos beneficiários
a cargo da negociação entre governo federal e prefeitura
municipal, indiscriminadamente.
37Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Instrumentos Institucionais
O modelo institucional adotado para gerir a questão habitacional
foi um modelo verticalizado, que procurava dar conta,
simultaneamente, dos aspectos financeiros e técnicos
considerados necessários à execução dos projetos habitacionais.
Os agentes são:
Coordenador:
Ministério da Ação Social / Secretaria Nacional de
Habitação
Competência: gerir os recursos do FGTS; analisar os projetos
habitacionais e relatórios encaminhados pela CAIXA;
Banco de Segunda Linha:
Caixa Econômica Federal
Competência: implementação dos projetos habitacionais através
da articulação com agentes financeiros e promotores;
Agentes financeiros:
Caixa Econômica Federal, Caixas Econômicas Estaduais,
Companhias de Habitação e outros
Competência:
A realização das operações financeiras relativas ao empréstimos,
repasse e financiamento dos recursos aplicados na produção
habitacional.
Nos casos cujo agente financeiro é a Companhia de Habitação
denomina-se “empreendimento de segunda linha”. Nestes casos
a companhia de habitação toma o financiamento da CAIXA e
repassa aos mutuários. É às companhias de habitação que os
mutuários pagam, e portanto não se estabelece vínculo direto
entre o mutuário e a CAIXA.
Quando se trata de empreendimento de segunda linha, a CAIXA
não tem prejuízos financeiros diretos com o empreendimento e
38 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
repassa a responsabilidade da gestão dos problemas para as
COHABs. Nos conjuntos de segunda linha é onde acontece a
maior pressão para ações de despejos e retomada do imóvel por
parte das COHABs. É onde o diálogo tem se tornado mais difícil e
o interlocutor institucional (credor) mais distante.
As COHABs tiveram expressiva presença nas cidades do interior.
Mesmo naquelas que não tinham uma companhia de habitação
municipal, o atendimento era feito por companhias que atuavam
regionalmente. Cito a COHAB Ribeirão Preto que atuou em
conjuntos habitacionais de Pirassununga, Santa Cruz das
Palmeiras e Tambaú e a COHAB Bandeirantes, que atuou nas
cidades de Araras (embora Araras tivesse sua própria COHAB
municipal) e Itobi (localizada a mais de 150 Kilômetros de
Campinas). Estas companhias, apesar de atuarem regionalmente,
não criaram uma estrutura administrativa e financeira
descentralizada, dificultando o acesso dos mutuários a
renegociação de débitos, por exemplo. Dentre os casos
estudados, as COHABs, intermediaram os financiamentos em
questão, realizaram alguns projetos, repassando a execução das
obras para empreiteiras terceirizadas.
Agentes Promotores:
Prefeituras Municipais, Construtoras ou Instituições
Credenciadas
Competência:
Atividades legais, técnicas, financeiras e de seleção da população
beneficiária necessárias à execução dos empreendimentos.
3
3 A Companhia de Habitação que atua nestes municípios em questão atua de forma regional (COHAB Bandeirantes), tendo sua sede e estrutura em Campinas e seus empreendimentos localizados em vários municípios do interior.
39Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
4
4 ARRETCHE aponta como faixa I a faixa de renda até
três salários mínimos, embora a normativa da época aponte para a faixa I, o limite
de dois salários mínimos.
A faixa de renda atendida pelo PAIH corresponde às faixas I e II,
compreendidas pelas famílias com renda até 2 salários mínimos e
de 2 a 5 salários mínimos. Para estas faixas, por decisão do
Conselho Curador, deveriam ser destinados 73% dos recursos
do FGTS para habitação. Embora Arretche coloque que As
populações com renda familiar até 3 salários mínimos (faixa I na aplicação
dos recursos do FGTS) foram excluídas do Plano, cujo atendimento situar-se-
ia no limite superior da faixa, em torno de 5 salários mínimos de renda
familiar (ARRETCHE, 1991, p. 41), os dados apontam informações
divergentes.
Analisando os dados relativos a uma amostra de
empreendimentos implantados no período, na região de Limeira,
observamos que o PAIH atendeu às faixas I e II no momento da
venda do imóvel. Dados oficiais de 1998, fornecidos pela CAIXA,
apontam uma maior renda familiar dos beneficiários, superior
ainda ao apontado pela Pesquisa de Caracterização de Demandas
Público Alvo
Na área de habitação popular, a distribuição dos recursos entre as diferentes
modalidades operacionais deve dar prioridade ao atendimento da população
de baixa renda situada no segmento de até 02 (dois) salários mínimos de
renda mensal. Além disso, esta distribuição deve respeitar o déficit
habitacional apurado por faixa de renda, dentro dos limites que atendam ao
necessário equilíbrio econômico do FGTS. Considerando estas premissas, os
investimentos em habitação popular para o período 1990-94 deverão
respeitar a distribuição apresentada no quadro abaixo (CCFGTS,
Resolução 09/90).
até 2 SMde 2 a 5 SMacima de 5 SM
Faixas de rendaem salários mínimos (SM)
Faixa 1Faixa 2Faixa 3
Total
Distribuição Percentual noTotal de Aplicações (%)
42,0031,0027,00
100,00
40 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
realizada em 1997 nos empreendimentos na região de Limeira,
pelo CEDAP como mostra a Tabela 4.
Entretanto, como será demonstrado pelo estudo de caso a seguir,
foi o perfil de renda média da população que se alterou. Três
hipóteses podem ser levantadas neste caso: ascensão social e de
renda, que deve ser comparada ao progresso econômico do
município no mesmo período (ver tabela Valor Adicionado);
rotatividade populacional (dados de 1997), relacionada ao
abandono das casas pelo mutuário original e o repasse das
mesmas para terceiros na forma de “contratos de gaveta”, ou
mesmo pela existência de alguns imóveis abandonados; e a
possibilidade de que os dados iniciais sobre renda, no ato da
solicitação do financiamento não condiziam com a realidade, na
medida em que para se ter acesso ao financiamento era
necessário comprovar a demanda habitacional para a baixa renda
entre 0 a 3 salários mínimos e 3 a 5 salários mínimos.
41Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Município
Araras
Casa Branca
Charqueada
Conchal
Ipeúna
Itobi
Leme
Pirassununga
Rio Claro
Santa C.
Palmeiras
Sta Gertrudes
Tambaú
Conj.hab.
HEITOR VILLA LOBOS
JD. BELA VISTA
JD. OURO VERDE
JOSÉ OMETTO II
JOSÉ OMETTO V
ANDORINHA
CHARQUEADA I
JD. ESPERANÇA III
VILA APARECIDA
BAIRRO UNIÃO
FERDINANDO MARCHI
JARDIM ARIANA
VITÓRIO BONFANTI
LARANJEIRAS
SÃO VALENTIM
JD. DAS FLORES
MÃE PRETA
PQ. BRASÍLIA
SÃO JOSÉ
VILLAGE
ETTORI MARQUEZELLI
JD. PAULISTA
V. PADRE DONIZETTE II
.
Unid.
381
404
258
94
270
268
250
708
77
107
500
244
421
884
998
350
440
462
320
90
508
273
120
8.437 u.h. Região de Limeira: 19087 u.h.
Programa
PROHAP/PRIV
COOPHAB
PAIH
PAIH 2ª
PAIH
PAIH/PR
PAIH
PAIH
PAIH
PAIH 2ª
PAIH
PAIH
PAIH
PROHAP/PU
PAIH
PAIH
PAIH
PAIH
PAIH
COOPHAB
PROHAP/PU
PAIH
PAIH 2ª
Renda Familiar
S.M.1998
8
8
6
5
5
4
3
4
5
4
4
5
4
7
5
5
6
5
5
17
4
5
6
Realidade Sócio-
Econ.(faixa)
IV
IV
II
II
I
I
II
II
II
I
I
I
I
III
III
I
I
II
I
IV
II
I
I
Renda Familiar
S.M.1997
4a6
4a6
4a6
4a6
0a3
0a3
0a3
0a3
4a6
0a3
0a3
4 a6
0a3
4a6
4a6
4a6
4a6
4a6
4a6
0a3
0a3
4a6
% de imóveis
próp. 1997
97
98
99
93
100
89
92
91
83
97
90
94
88
79
91
94
95
99
95
98
83
92
F a i x a s :
I 0 até 3 salários mínimos.
II de 3 a 5 salários mínimos.
III de 5 a 8 salários mínimos.
IV de 8 a 12 salários mínimos.
Obs: A fonte dos dados sobre renda familiar/1997 é a Pesquisa de Caracterização de Demandas realizada pelo CEDAP.
Os dados de renda familiar referentes ao ano 1998, foram fornecidos pela CAIXA ECONÔMICA FEDERAL.
Tabela 4 Estudo de Caso
Caracterização dos
Conjuntos Habitacionais
42 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Prazos
Os prazos definidos inicialmente pelo plano PAIH, estabeleciam a
conclusão das 245 mil unidades habitacionais para abril de 1991,
sendo que até novembro de 1990 deveriam ser apresentados os
projetos que seriam contratados até dezembro do mesmo ano.
Entretanto, desde agosto de 1990 o
cronograma de implantação não foi
cumprido e as contratações não
alcançaram 10% do previsto até a data
limite. Os custos se elevaram de 570 para
670 VRFs. A elevação do custo acabou
por comprometer a execução das 245 mil
unidades habitacionais, pois o recurso
destinado não se alterou. Em outubro de
1990, a Secretaria Nacional de Habitação
começou a rever as metas fixadas.
O prazo para contratação de projetos foi
alterado de dezembro de 1990 para março
de 1991, pois concluiu-se que não havia
agilidade gerencial suficiente para atingir tal
meta.
O volume total de unidades a ser
implantado foi reduzido de 245 mil para
210 mil unidades habitacionais, pois o custo
unitário contabilizado seria agora de 670
VRFs.
A execução das obras deveria
ultrapassar dezembro de 1991.
Tem-se, portanto, a alteração do princípio
emergencial da ação e do impacto
quantitat ivo da implantação das
habitações que se reduz em 15%.
Figura 1
Planta da Unidade
Habitacional
43Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Unidade Habitacional
A alternativa tipológica se caracterizou por uma construção
mínima, embrião, de 20m² por moradia, compreendendo: um
banheiro, uma cozinha e um cômodo de uso múltiplo.
O Arranjo Institucional
O arranjo institucional procedido pelo governo federal para a
intervenção no setor habitacional configura uma estrutura
fragmentada. Os problemas operacionais decorriam de um
modelo centralizado, hierarquicamente estruturado na
articulação entre os níveis federal e local.
Do ponto de vista da implantação do Plano poder-se-ia ensaiar
alternativas que compreendessem a participação da instância
estadual, significando novos desenhos de política, talvez mais
eficientes.
Daí se refletir sobre o grande impacto que os empreendimentos
do PAIH têm nas cidades onde foram implantados, até hoje. A
relação política dos prefeitos diretamente com o MAS foi
decisiva para a alocação de recursos. Dez anos após a
implantação destes empreendimentos observamos que a
grande, e muitas vezes a única, iniciativa na provisão de
habitação de interesse social foi no período Collor. Muitas destas
cidades não expandiram horizontalmente e não chegaram a
“encostar” nos conjuntos habitacionais do PAIH até hoje. Não é
expressivo o impacto urbanístico da presença da CDHU nas
cidades do interior analisadas, embora os dados apontem para o
fato do Estado ter sido o grande promotor habitacional em São
Paulo, em decorrência inclusive do fator financeiro, pois seu
recurso destinado em função do ICMS (Lei 7.003 de 1990 que
disciplina a destinação de recursos do ICMS para a construção de
casas populares) foi superior ao recurso disponibilizado pelo
FGTS.
5
5 Os dados de 1991 são baseados no Relatório Final:
Políticas, Demandas e Necessidades Habitacionais:
Subprojeto 3: Avaliação do Plano de Ação Imediata para
Habitação, NEPP, Unicamp/FECAMP, Fundação
Seade, março de 1991. Conforme explicação
constante do mesmo, trata-se de uma “coleta de
informações quantitativas, não compreendendo
informações de natureza qualitativa.” Isto acontece pois estávamos em março
1991, no meio do processo, onde nada de consolidado
havia para ser avaliado qualitativamente.
44 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
A grande dificuldade na atuação do governo federal era a falta de
estrutura para gerenciar a política habitacional através da CAIXA.
A CAIXA não dispunha de instrumentos para planejar, formular e
articular políticas alternativas, capazes de suprir as necessidades
do setor. A instabilidade que marcou a gestão da política social de
habitação do governo federal dificultou até mesmo o
estabelecimento de rotinas referentes a decisões sobre alocação
dos empréstimos e sobre critérios de avaliação e seleção de
projetos, sem falar na dinâmica de liberação dos recursos. A
política federal acabou por ficar vulnerável a pressões
clientelistas.
Além dos problemas apontados, cumpre destacar que o período
em questão foi marcado pela ausência de controle sobre a
qualidade das habitações construídas, pois o agente promotor era
a empreiteira privada.
Como aponta Gonçalves A efetiva retomada das operações com
recursos do FGTS (...) voltou a ocorrer nos anos de 1990 e 1991, quando
foram contratadas cerca de 526 mil unidades sendo 360 mil somente no ano
de 1991. O volume de operações contratadas nesses dois anos, no entanto,
comprometeu o orçamento dos anos seguintes impedindo a realização de
novas operações(...) boa parte das 526 mil unidades visavam atender
objetivos políticos e muitas delas apresentaram problemas de
comercialização, sendo que no final de 1996 mais de 50 mil delas não
haviam sido comercializadas e um número expressivo delas não tinha sua
construção concluída. Boa parte teve sua comercialização viabilizada por
valor bem inferior ao custo da produção, demonstrando que sua contratação
não observou os critérios técnicos requeridos (GONÇALVES,1997, p.
28). Ainda hoje encontramos conjuntos habitacionais do PAIH
que não atingiram 50% de comercialização.
A questão habitacional no Estado de São Paulo
A perda progressiva da capacidade de gestão da política habitacional por
parte do governo federal é evidenciada pela crescente desarticulação de suas
bases organizacionais- decorrentes do fechamento do Banco Nacional da
45Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Habitação (BNH) e dos efeitos político-institucionais da redemocratização
e pela redução do volume de recursos disponíveis para programas
habitacionais, derivada do impacto da crise econômica e da maneira
específica com que eram geridos os recursos do Fundo de Garantia do Tempo
de Serviço (FGTS). O governo do Estado de São Paulo reagiu a essa situação
criando condições institucionais e financeiras para uma progressiva
autonomização das bases de formulação e implementação da política social
de habitação. (ARRETCHE, 1996, p. 104)
A partir de 1984, dada a falência da política habitacional federal e
redução dos recursos disponíveis do FGTS, o governo do Estado
de São Paulo começou a se estruturar de forma autônoma para
gerir os programas habitacionais. Começou-se a criar condições
financeiras e institucionais através do Estado, que passou a
assumir os mecanismos de crédito habitacional dentro de um
modelo centralizado e distante da instância municipal.
Entre 1986 a 1994 o governo do Estado de São Paulo ofertou 118
mil unidades habitacionais. O gasto orçamentário com habitação
variou de R$ 27 milhões a R$ 81 milhões no biênio 1986/87, de R$
169 milhões a R$ 220 milhões no período de 1988 a 1990 e
finalmente no período de 1991 a 1994 foi superior a R$ 400
milhões, no período.
No período 1990/1994 a legislação estadual que vinculava um
percentual do ICMS à habitação estabeleceu como público-alvo a
população com renda familiar de até 5 salários mínimos (com
prioridade para famílias com até 3 salários). A prestação da casa
seria equivalente a um percentual da renda familiar. Entretanto,
todos os custos passaram a ser incorporados aos valores dos
financiamentos, o que tornou as prestações reais muito elevadas.
Nessas condições, a aquisição de imóvel seria virtualmente
impossível para as camadas mais pobres do público-alvo desses
programas. Para controlar tal questão, e com base na experiência
do bônus habitacional, estabeleceu-se um sistema de desconto
decrescente, por um período de 5 a 8 anos, de modo que passado
o esforço inicial, o mutuário pudesse assumir quase integralmente
46 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
os custos reais de seu financiamento habitacional. Criou-se um
sistema de financiamento habitacional totalmente independente
do governo federal.
As condições para que o Estado de São Paulo viesse a assumir a
produção de habitação no estado tiveram como marco a lei que
aumenta de 17 para 18% a alíquota do ICMS, para aplicação em
habitação, o que significa destinar 1/18 da arrecadação do ICMS
para a construção de moradias populares. No período entre 1991
e 1992, segundo Arretche, a arrecadação através do ICMS
representava 80% do gasto estadual com habitação. Mais do que
a estrutura técnica que a CDHU apresentava, a criação de um
recurso de caráter contínuo e não oneroso foi a responsável pela
viabilização de um volume de produção habitacional sem
precedentes no Estado de São Paulo.
Esses programas promoveram importante reformulação no
modo de gestão da política social de habitação: todas as obras
passaram a ser licitadas e administradas pela CDHU, embora
ainda privilegiassem a contratação de empreiteiras para a
construção de grandes conjuntos habitacionais. As prefeituras,
para terem acesso aos programas, teriam que se comprometer
em dar como contrapartida o terreno e a infra-estrutura. A
tendência de centralização estadual foi progressivamente
reforçada, à medida que as prefeituras foram perdendo o
controle sobre a comercialização das unidades residenciais e
sobre o processo de seleção dos beneficiários, que passou a ser
feito pelos escritórios regionais da CDHU.
No início dos anos 90, os empreendimentos foram
predominantemente executados no sistema de empreitada
global, subsidiado pelo tesouro estadual. Os custos do terreno,
infra-estrutura, terraplanagem, projetos e despesas com
comercialização não incidiam no valor das prestações.
Entretanto, o fato do recurso ser não oneroso e contínuo, não
estimula, do ponto de vista da base financeira do sistema, a
adoção de políticas mais severas de recuperação dos
47Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
investimentos, nem incentiva a implementação de estratégias de
redução de custos.
Portanto, vemos que o modelo estadual também apresenta
problemas. Fortemente vinculado às prefeituras, como forma de
viabilizar os empreendimentos, adotam, tanto quanto no caso
federal, o sistema de contratação de empreiteiras no sistema de
empreitada global. Embora o governo estadual não repasse o custo
financeiro do terreno e da infra-estrutura para as prestações,
naturalmente ele o faz na forma de ônus, ou seja, deixando a cargo
da prefeitura a escolha e compra da área e colocação da infra
estrutura. Apresenta-se, portanto, uma estrutura fragilizada do
ponto de vista da garantia de qualidade de moradia para a
população. As prefeituras acabam escolhendo os terrenos mais
baratos e sempre distantes dos centros consolidados. A CDHU
não consegue controlar e exigir que os critérios locacionais sejam
seguidos pelas prefeituras. A mesma questão é levantada por esta
dissertação no questionamento da política federal que, ao não
garantir acessibilidade aos serviços básicos municipais à população,
não terá como garantir qualidade de vida.
Entretanto, se até o ano de 1989/1990 o governo do estado
acompanhava o federal na produção de habitação, a partir da
autonomização do mesmo, a CDHU coloca como preocupação
central o “desequilíbrio verificado entre a distribuição da oferta
habitacional e a distribuição da população pelos municípios”,
entendida como demanda social por habitação. Segundo dados da
CDHU, os municípios de menor porte (micro e pequenos), com
cerca de 9% da população, tem recebido mais de 25% da oferta
habitacional no período de 1986-1996, enquanto os maiores
(macros e grandes), com mais de 70% da população, foram
contemplados com 43% da oferta desse período.
A variável populacional foi introduzida como equivalente da distribuição da
demanda social em vista da persistente ausência de um diagnóstico
específico e pormenorizado da demanda habitacional no Estado de São
Paulo, que possa orientar critérios de distribuição dos recursos e a
48 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
elaboração dos planos, programas e projetos(...) (CDHU, 1999, p. 4). A
partir de 1997 começa a mudar a participação dos municípios de
maior porte na oferta acumulada de unidades habitacionais,
especialmente no município de São Paulo em 1998, quando a
oferta de mais de 15 mil unidades habitacionais representou mais
de 30% da oferta total deste ano.
49Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Gráfico 2 Estado de São Paulo
CDHU
Oferta da CDHU segundo classe
de tamanho dos municípios
Fonte: CDHU, 1999
OFERTA DA CDHU, SEGUNDO CLASSE DE TAMANHO DOS MUNICÍPIOS
GRANDE
ANOS
% D
A O
FE
RTA
AC
UM
UL
AD
A
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
MACRO
INTERM
MEDIO
PEQ
MICRO
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1993 1994 1995 1996 1997 1998
19,73
24,26
12,98
18,26
18,12
6,64%7,52%
19,98
19,69
14,26
23,42
15,1415,78
22,35
15,04
19,36
20,0320,51
20,14
13,92
21,98
16,2016,61
19,45
13,65
21,36
21,5423,26
21,80
15,29
15,24
15,6828,31
13,21
12,17
20,71
18,3015,61
15,67
12,44
17,62
31,5550,78
10,30
10,83
14,9722,61
19,72
9,81%
7,71%
34,120,00%
0,00% 6,04% 5,50% 7,07% 7,30% 8,74% 7,39% 7,26% 7,43%0,00%
0,00%
11,38
58,79
27,05
2,78% 5,73%
28,42
41,49
24,36
7,61%
Esta postura se diferencia do critério de alocação do recurso nos
municípios usado pelo PAIH. Observa-se que o fator
determinante do impacto urbanístico causado pelos
empreendimentos do PAIH no interior do Estado de São Paulo
decorre dos critérios utilizados para a escolha dos municípios
beneficiados pelo financiamento.
Analisando a listagem dos empreendimentos realizados pelo
PAIH em todo o Estado de São Paulo, já podemos constatar uma
disparidade regional, no que diz respeito a relação população
versus a oferta habitacional.
50 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Analisando a tabela 5, vemos que o impacto quantitativo da
intervenção habitacional financiada pela CAIXA é bem mais
significativa do que a presença da CDHU. Note-se também que
quando há unidades empreendidas pela CDHU, foram
construídas prioritáriamente no mesmo período (1990-1993)
quando o estado produzia habitação com repasse orçamentários
federais.
Município
Araras
Casa Branca
Charqueada
ConchalIpeúna
Itobi
Leme
Pirassununga
Rio Claro
Santa Cruz das Palmeiras
Santa Gertrudes
Tambaú
População 2000
104.205
26.792
13.001
22.6344.3187.464
80.641
64.853
168.087
25.554
15.898
22.234
População 1991
87.183
25.326
10.678
19.1682.6796.782
67.911
56.554
137.757
21.750
10.393
19.813
Número de unidades produzidas
pela CAIXA1991
1407
268**
250
708**77*
107**
1165
1882
1672
508**
273
120*
1992199119921996
19941996
19931993
19901997
199219931997
19941997
19861993
1990199019911992
Número de U.H. Produzidas pela
CDHU 1986/1998
Unidades ano de implantação
123
340
139
334800
485
726
574
282
102
350
Total de U.H.
Implantadas pela CDHU entre
1986 e 1998por município
Tabela 5 Estudo de Caso
Produção Habitacional PAIH/1991versus
a produção da CDHU entre 1986/1998
12332
24464
34012514
13933480-
12036548548961
17672635022457465
2172821025534
261350
* Nestes casos trata-se dos mesmos loteamentos, ou seja, onde parte das unidades foram financiadas pela CEF e as outras pelo
CDHU. (Vide figura 2)
** Os loteamentos da CAIXA e CDHU foram implantados lado a lado, configurando um mesmo conglomerado urbano
51Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Assim, cabe à União um papel predominantemente normativo e de fomento,
perfazendo as seguintes atividades: definição das normas da política federal;
organização de sistemas nacionais de informação; e co-financiamento à
execução de programas e financiamento a correções/compensações de
desigualdades regionais (...). Cabe aos estados: definir os parâmetros locais
de oferta dos serviços; regular e controlar os programas que devem ser
executados primordialmente pelos municípios e/ou pelo setor privado; e
executar, de modo supletivo, os programas nas situações em que o nível
municipal de governo não puder fazê-lo. (...)Mas, a instância municipal de
governo é a mais adequada para a gestão e a execução dos programas de
intervenção urbana. (ARRETCHE, 1996, p. 85)
Casas financiadas pelo PAIH
Figura 2
Planta do Conj. Habit.
Padre Donizette II
Tambaú
O papel do agente financeiro
A integração dos aspectos financeiros aos técnicos deu
responsabilidade de implantação da política habitacional para o
agente financeiro, Caixa Econômica Federal, que acabou
respondendo pelo recebimento, análise e indicação para
contratação dos projetos habitacionais, a assinatura formal dos
contratos e o acompanhamento técnico da execução das obras e
foi a instituição receptora dos dados do Ministério da Ação Social.
52 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Na prática, uma série de análises aponta para o descumprimento
generalizado por parte do antigo MAS (substituído pelo MBES) e da CEF das
orientações emanadas do Conselho Curador do FGTS. Nesse
descumprimento generalizado, houve questões de ordens diferentes: o
MBES na Gestão Collor, não cumpriu o programa de aplicação de recursos
fixado para o período, acusação à qual os responsáveis pelas decisões
argumentam que não houve apresentação de projetos. Por outro lado,
auditoria do TCU na CEF para o mesmo período revela que recursos do FGTS
foram utilizados para conceder empréstimos a empresas que não operam
no setor (...) um desvio absolutamente indefensável. (ARRETCHE,
1996, p. 164)
O fato de que, na gestão de 91, o MAS tenha esgotado os recursos do FGTS
inclusive para os anos de 92 e 93 revela que este órgão contratou
empréstimos independentemente das informações da CEF e das
determinações do Conselho Curador do FGTS. Análises realizadas quanto
aos prazos de liberação de recursos (período entre a data da eleição pelo
MAS e a data da contratação pela CEF) para o ano de 1990 revelam que a
sequência estabelecida pela CEF não foi aquela eleita pelo (então) MAS.
Há descontrole entre as instituições inclusive quanto ao fluxo de
tramitação dos projetos. Análises realizadas quanto ao número de dias
decorridos entre a solicitação do empréstimo junto à CEF e a data da
contratação para o ano de 1990 revelam que se para alguns municípios este
período foi de 4 dias, para outros municípios, ele foi de até 37 dias.
(ARRETCHE ,1994, p. 59)
Dentro da estrutura operacional da CAIXA, a relação institucional
do recurso federal com a prefeitura local é feita pelas agências
locais, que nem sempre dispõem de estrutura técnica adequada,
que possibilite assegurar qualidade da moradia. Sobre este
aspecto, a crítica se faz não só com relação ao período em questão
mas observa-se que o mecanismo de alocação de recursos
permanece centralizado no agente financeiro até os dias de hoje.
Isto significa que, embora se enfatize os problemas decorrentes da
política Collor, ainda temos hoje a mesma ausência de uma
estrutura de política habitacional local. Verifica-se o aparecimento
53Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
de empreendimentos financiados que
apresentam patologias semelhantes às do PAIH.
Como exemplo temos o caso de Araras, onde
foram implantados os Conjuntos Habitacionais
José Ometto, I, II, III, IV, V, apartados do tecido
urbano, e onde está sendo financiado pela
CAIXA, um loteamento urbanizado contíguo ao
empreendimento do PAIH, Conjunto
Habitacional Dom Pedro, em parceria com a
prefeitura local, igualmente com problemas de
desarticulação com o tecido urbano.
Destacamos portanto, a ocorrência de
projetos de loteamento de baixa qualidade
técnica, mal executados, com erros de
implantação e mal localizados, apartados do
tecido urbano e sem condições de infra
estrutura física e social capaz de garantir uma
moradia digna para a comunidade, tendo como
promotores as empreiteiras e as prefeituras.
A problemática dos
empreendimentos do PAIH hoje
Hoje a discussão dos empreendimentos do PAIH concentra-se no
problema da inadimplência. Estes bairros, com profundas
demandas sociais, e em franco processo de degradação,
necessitam de parceria na ação de melhoria, pois suas carências
envolvem competências municipais.
A comunidade entretanto tem como referência principal a Caixa
Econômica Federal, que não tem disponibilidade de gerir suas
reivindicações e que hoje busca tratar apenas, do colapso
financeiro no qual estes empreendimentos se encontram. Pelo
fato da Caixa ter acumulado vários empreendimentos com estes
mesmos problemas seus dirigentes percebem a necessidade de
uma ação mais efetiva de recuperação de crédito aliada a uma
OmettoVOmettoII
CAIC
Parque D. Pedro
Estrad
a rura
l
Ometto III
recuperação urbana e social do espaço destes conjuntos
populares.
A Caixa Econômica Federal vê como alternativa de recuperação
do ônus deixado pelo Governo Collor a negociação destes
contratos dentro de uma perspectiva atual destes imóveis e de
seus moradores, reconhecendo os problemas gerados nestes
conjuntos, procurando rediscutir a dívida dos mutuários e dando
possibilidade real de quitação da moradia.
Os maiores problemas com os quais a população convive nos
conjuntos habitacionais são decorrentes de uma política
habitacional equivocada. A política Collor mostrou-se ineficiente
logo nos anos seguintes. Na gestão de 1991, o MAS esgotou os
recursos do FGTS para os anos de 1992 e 1993. Obviamente daí
se conclui que o interesse do Plano PAIH não foi atender
“emergencialmente” a população sem-casa, e sim liberar
recursos federais o mais rápido possível para os detentores do
poder político da época, as grandes empreiteiras. O problema do
retorno do recurso aos cofres federais ficaria para os anos
subsequentes, para a administração federal que viesse a suceder o
Governo Collor. E quem pagaria, mais uma vez, seria a população
brasileira, o trabalhador depositante do FGTS. O resultado foi o
colapso do segmento habitacional patrocinado por fontes oficiais. Excesso de
contratações, sobrepreços nos orçamentos, negligência para com a lei,
ordem e justiça, retiraram o fôlego financeiro do FGTS que se viu, no início de
1993, com quase 300 mil unidades habitacionais praticamente paralisadas
por falta de recursos (…) Em 1992 foi determinada a suspensão das
contratações. (MBES/SSSH,1994)
54 Capítulo 1 Política HabitacionalCOMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
O Programa PAIH e os demais programas habitacionais
implantados pelo Governo Collor (COOPHAB, PEP, PROHAP)
compreendiam como parte do financiamento uma reserva de
recursos a ser destinado para a implantação do PRODEC-
Programa de Desenvolvimento Comunitário, que foi criado
tendo como objetivo central favorecer e estimular a autonomia e
o crescimento da população beneficiada através de um processo
coletivo.
Pretendia-se implantar o PRODEC assim que as unidades
habitacionais fossem entregues para que, simultaneamente,
começasse o processo de formação da comunidade. Seria uma
forma de integrar pessoas selecionadas por faixa de renda para
morar em um mesmo bairro. Pessoas que não se conheciam, que
não escolheram viver juntas nestas comunidades e que, através do
trabalho social do PRODEC, pudessem se integrar para gerir o
bairro. Entretanto, este programa não chegou a ser implantado
após a entrega das unidades.
O recurso permaneceu guardado pela CAIXA, que só em 1998
determinou a execução do programa. Neste período, a situação
encontrada nestes bairros já era outra. O programa que se
destinava a um trabalho social deparou-se com demandas
latentes, não somente de natureza social, mas agravadas pelo
processo de degradação dos espaços coletivos e privados,
marcados pela profunda ausência da dimensão pública e coletiva.
Em 1998 as comunidades se encontravam esquecidas pelo poder
público local, excluídas de direitos e apartadas da cidade.
Para a CAIXA havia uma grande inadimplência, impossível de ser
sanada, desconhecida e fora de controle. Sendo assim, a situação
57Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
encontrada em 1998 nos conjuntos habitacionais do PAIH deu
novo rumo à implantação do PRODEC. No final do projeto, a
CAIXA começou a entender que a única alternativa para a
recuperação do crédito imobiliário seria aliá-la à recuperação
do espaço urbano. O PRODEC foi a oportunidade de reatar a
relação com os mutuários, atender às suas reivindicações,
envolvendo as prefeituras, trazendo ganhos políticos que
pudessem alavancar melhorias decorrentes da mudança de
postura da prefeitura local em relação ao conjunto habitacional.
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
58
Os recursos do PRODEC foram provenientes das contribuições
efetuadas na conta PRODEC/ HABITAÇÃO quando da
contratação de empréstimos habitacionais com recursos do
FGTS e SBPE, cujos valores depositados na conta eram
atualizados seguindo a mesma sistemática utilizada para
atualização das contas vinculadas do FGTS.
Os objetivos do PRODEC na área de Habitação foram definidos
como:
Melhoria da qualidade de vida das populações atendidas pelos
Programas Habitacionais do FGTS;
Criação e desenvolvimento de organizações representativas
para encaminhamento e solução das questões comunitárias;
Integração dos conjuntos habitacionais ao espaço urbano em
que estão inseridos;
Desenvolvimento de ações que contribuam para a reversão de
“empreendimentos problema”, inserindo a abordagem social nas
negociações entre CAIXA, moradores e outros agentes
envolvidos.
Na sua execução, o PRODEC deveria contemplar ações visando o
desenvolvimento e organização comunitária, na busca de
legitimidade e autonomia da comunidade, voltadas às áreas de:
educação; formação profissionalizante e aperfeiçoamento
técnico; saúde; esportes; cultura; lazer; geração de renda e/ou
serviços; divulgação e comunicação; intercâmbio e educação
sanitária e ambiental.
A forma de contratação de projetos de PRODEC pela CAIXA
poderia ser feita de duas maneiras: através da Programação
Global ou Isolada. A Programação Global reúne mais de um
conjunto habitacional, visando a otimização e melhor distribuição
dos recursos a serem aplicados, a partir das necessidades
detectadas nas comunidades. A Programação Isolada se refere a
2.1PRODEC - Programa de Desenvolvimento
Comunitário, sua proposta original
1
1
As informações normativas se referem a uma série de normas expedidas pela CEF, ao longo dos anos, referente à forma de aplicação do PRODEC (Programa de Desenvolvimento Comunitário).
59COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
um conjunto habitacional individualizado e foi adotada quando
este não pôde ser incluído em uma Programação Global.
As Programações Globais ou Isoladas, por sua vez, podiam ser
implementadas por meio de Projetos Básicos ou
Complementares. Os projetos básicos foram aqueles voltados ao
desenvolvimento e organização comunitária e implantação e
administração comunitária ao passo que os Complementares
foram os que buscavam o atendimento de necessidades
específicas das populações beneficiárias, visando a melhoria de
suas condições sócio-econômicas.
Participavam do programa, a CAIXA, na condição de Agente
Operador responsável pela aplicação dos recursos depositados
na conta PRODEC/HABITAÇÃO; a Entidade Executora, ou
agente promotor, na condição de contratado para viabilizar as
Programações; a comunidade beneficiária e as entidades
governamentais e não governamentais, na condição de parceiras
no desenvolvimento dos projetos.
O órgão gestor do programa era o MBES (Ministério do Bem
Estar Social), o agente operador foi a CEF. Os agentes promotores
do PRODEC poderiam ser os mesmos que operavam os
programas habitacionais com recursos do FGTS; no caso, as
companhias de habitação; as Cooperativas Habitacionais;
Empresas particulares do ramo da construção civil e
incorporadoras de empreendimentos habitacionais, imobiliários
e de desenvolvimento urbano; Entidades de Previdência;
Carteiras Militares; Entidades Associativas e comunitárias
legalmente constituídas; Entidades vinculadas ao Poder Público
assim como Órgãos de representação de classe e clubes de
serviços.
Coube ao agente Promotor, a execução do PRODEC. Caso os
Agentes Promotores não reunissem condições técnicas para
execução do PRODEC, poderiam utilizar os serviços dos órgãos
assessores (COHAB ou INOCOOP) ou contratar entidades
60 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
cadastradas na CEF, que comprovassem condições técnicas
apropriadas. Para tanto, deverão apresentar propostas de
trabalho a ser executado por técnicos especializados, segundo a
Resolução 132/1994.
Os beneficiários seriam as comunidades envolvidas em operações
de financiamento de habitações com recursos do FGTS moradora
dos conjuntos habitacionais.
Os recursos do PRODEC são provenientes de saldo existente em
conta especial na CEF denominada PRODEC/HABITAÇÃO,
decorrentes de contribuições vinculadas a operações contratadas
até a data de 31 dezembro de 1991, lastreadas em recursos do
FGTS.
Os recursos oriundos do FGTS, conforme Resolução 09/90 do
Conselho Curador do FGTS, deviam ser aplicados com
observância ao limite máximo por faixa de aplicação definida em
função do déficit habitacional no país na época. As faixas de
aplicação eram limitadas pela renda familiar e pelo valor de
financiamento, conforme relacionado a seguir:
até 3 Salários Mínimosde 3 a 5 Salários Mínimosentre 5 e 8 Salários Mínimosacima de 5 Salários Mínimos
IIIIIIIV
Percentual do valor PRODECa ser aplicado no empreendimento
100,00%100,00%
95,00%75,00%
Renda Familiar
Tabela 1 PRODEC
Percentual do Valor PRODEC, a ser aplicado
segundo a renda familiar
Financiamento
até 650 UPFentre 650 e 1100 UPF
entre 1100 e 1750 UPFentre 1750 e 2800 UPF
a
Nota: Os recursos provenientes dos recolhimentos das operações habitacionais das faixas
III e IV, correspondentes a 5% e 25%, respectivamente, serão destinados a subsidiar as
demais faixas (I e II).
61
Faixa
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
Nos casos de recursos do PRODEC referentes a
empreendimentos financiados pelo SBPE, podiam ser aplicados
integralmente nos conjuntos que lhe deram origem, desde que
apresentassem projetos compatíveis com o Programa.
É admitido, mediante justificativa do Técnico Social e aceito pelo
Escritório de Negócio, o remanejamento da totalidade dos
recursos originalmente destinados ao conjunto habitacional que
venha a manifestar desinteresse pelo Programa, para subsidiar
ações a serem desenvolvidas em outros empreendimentos.
Os recursos do PRODEC não poderiam ser utilizados para quitar
débitos de responsabilidade das construtoras, agentes
financeiros, agentes promotores, cooperativas, condomínios e
moradores.
O valor das propostas de programações do PRODEC deveria
limitar-se ao montante em UPF recolhido à conta PRODEC
referente ao(s) empreendimento(s) constante(s) da(s)
proposta(s), não admitindo-se suplementação de recursos,
respeitadas as faixas de aplicação definidas na tabela anterior.
Para que tal programa fosse desenvolvido, foi obrigatória a
realização de pesquisa de caracterização de demandas em todos
os conjuntos habitacionais. Dentre as informações constantes em
tal pesquisa, deveriam constar alguns dados básicos, tais como:
número de pessoas residentes por domicílio; faixa etária; grau de
instrução; atividade econômica/ setor produtivo; renda familiar
em salário mínimo; indicadores de saúde pública; existência de
organizações representativas/assistenciais; necessidades e
aspirações identificadas pelos moradores; condições de infra
estrutura, equipamentos básicos e serviços públicos existentes;
estado de conservação e/ou melhoria dos imóveis e áreas
comuns.
A Caixa Econômica Federal autorizou, também, a utilização do
saldo remanescente da conta PRODEC/HABITAÇÃO para
62 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
complementação dos custos das programações em
desenvo lv imento; desenvo lv imento de ações em
empreendimentos com problemas de comercialização ou de
inadimplência, preferencialmente nos empreendimentos que
contribuíram para a conta do PRODEC; desenvolvimento de
ações em “empreendimentos problema” caracterizados como
tais pela Área de Recuperação de Ativos, independente de ter
havido contribuição para a conta do PRODEC.
É condição para execução do Programa o conjunto habitacional
apresentar o mínimo de 50% de comercialização. Sua
regulamentação previa também que, quando a proposta de
intervenção contemplar investimento em obras, o Escritório de
Negócios pode efetuar a contratação separadamente para a sua
respectiva execução e que devem ser previstos, no Projeto
Executivo, indicadores e metodologia para avaliação final do
trabalho a ser desenvolvido.
63COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
2.2O PRODEC - Programa de Desenvolvimento
Comunitário e sua prática de ação
De acordo com o apresentado, o PRODEC deveria promover o
desenvolvimento comunitário. Apesar do programa aceitar uma
ampla gama de ações, a prática utilizada se concentrava nas ações
de assistência social, voltadas a estimular formas de organização
das comunidades através do desenvolvimento de atividades
lúdicas ou de qualificação profissional.
Eventualmente, quando a comunidade solicitava, investia-se o
recurso PRODEC na construção de espaços físicos que viessem a
alocar atividades sociais iniciadas pelo programa. Nestes casos, a
entidade optava por repassar os projetos às construtoras, que
tratavam de levantar centros comunitários no padrão “popular”,
o mais barato possível: barracão com uma cozinha e um banheiro.
Desprovidas de qualidade projetual e desvinculadas do processo
participativo, as obras repetiam o processo anteriormente usado
para a implantação dos conjuntos, através da contratação de
empreiteiras, muitas vezes credenciadas e indicadas pela CAIXA,
sem a qualidade de projeto e de execução, sem a preocupação de
atender o cliente, o morador.
As entidades limitavam sua atuação à aplicação do recurso
PRODEC que, subtraído o investimento em recursos humanos,
pouco podia oferecer como recurso para melhoria do espaço
físico dos bairros. A Caixa, por sua vez, descrente dos valores do
PRODEC como viáveis na consolidação de projetos urbanos, não
cobrava das entidades grandes produtos concretos, pois assumia
que o recurso era pequeno demais.
O presente trabalho relata uma nova experiência de trabalho
junto ao PRODEC que a partir da observação e avaliação da
64 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
situação existente neste conjuntos habitacionais, pôde desenhar
uma nova forma de atuação, voltada a dar soluções integradas e
resolver um dos problemas mais preementes da população: a
degradação social decorrente da deterioração econômica e física
do espaço de moradia. Degradação esta que extrapolava os
limites do bairro, mas que pedia ações imediatas de resgate da
cidadania da população, através da reinserção deste local e destas
famílias no contexto urbano.
Foi dentro da perspectiva de romper com a visão tradicional de
conjunto habitacional como gueto segregado da cidade que esta
proposta de PRODEC teve a ousadia de aliar ao trabalho social
um Diagnóstico Urbanístico. Estruturou-se, portanto, um
trabalho a partir de duas vertentes principais: o planejamento
participativo, coordenado e acompanhado por assistentes sociais
e o diagnóstico urbanístico, desenvolvido por arquitetos/
urbanistas. Entendeu-se que seria importante e fundamental a
existência de um corpo técnico qualificado e informado para
discutir as questões de melhorias no espaço urbano solicitadas
pela comunidade moradora.
65COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
2.3A Ação - Pesquisa realizada
Este trabalho traz como referência principal uma pesquisa
realizada em 23 conjuntos habitacionais, empreendimentos do
período Collor, localizados em 12 municípios da região de
Limeira, Estado de São Paulo. De um total de 19.087 unidades
habitacionais construídas na região de Limeira, este trabalho
abrange 8.437 famílias.
A pesquisa de campo deu-se entre os anos de 1998 e 2000, nos
municípios de Araras, Casa Branca, Charqueada, Conchal,
Ipeúna, Itobi, Leme, Pirassununga, Santa Cruz das Palmeiras,
Santa Gertrudes, Rio Claro e Tambaú. A iniciativa do trabalho
partiu da Caixa Econômica Federal que em 1998 resolveu
implantar os PRODEC, Programa de Desenvolvimento
Comunitário. A ONG Centro de Educação e Assessoria Popular
(CEDAP) foi convidada para elaborar uma proposta de execução
destes PRODECs. O cronograma estabelecido pela coordenação
compreendia um prazo de 12 meses para a conclusão do trabalho,
que seria dividido em duas etapas: diagnóstico (6 meses iniciais) e
a implantação das melhorias (6 meses finais).
66 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
O universo pesquisado abrange municípios que tinham, segundo o
Censo de 1991, uma população entre 2.679 habitantes, como é o
caso de Ipeúna, a 137.757 habitantes em Rio Claro (ver tabela 2).
Os conjuntos, entretanto, variavam entrem 77 e 998 unidades
habitacionais, sendo que o máximo ocorria no conjunto
habitacional São Valentim, em Pirassununga. Predominava a
vinculação do empreendimento ao Programa PAIH, Plano de
Ação Imediata para Habitação, implantado entre 1991 e 1992,
como observamos nas plantas aprovadas pelas Prefeituras.
Município
Araras
Casa Branca
Charqueada
Conchal
Ipeúna
Itobi
Leme
Pirassununga
Rio Claro
Santa Cruz das
Palmeiras
Santa Gertrudes
Tambaú
Conj.hab.
HEITOR VILLA LOBOS
JD. BELA VISTA
JD. OURO VERDE
JOSÉ OMETTO II
JOSÉ OMETTO V
ANDORINHA
CHARQUEADA I
JD. ESPERANÇA III
VILA APARECIDA
BAIRRO UNIÃO
FERDINANDO MARCHI
JARDIM ARIANA
VITÓRIO BONFANTI
LARANJEIRAS
SÃO VALENTIM
JD. DAS FLORES
MÃE PRETA
PQ. BRASÍLIA
SÃO JOSÉ
VILLAGE
ETTORI MARQUEZELLI
JD. PAULISTA
V. PADRE DONIZETTE II
.
Unid.
381
404
258
94
270
268
250
708
77
107
500
244
421
884
998
350
440
462
320
90
508
273
120
(faixa)
IV
IV
II
II
I
I
II
II
II
I
I
I
I
III
III
I
I
II
I
IV
II
I
I
Fonte dos dados de 1998, CAIXA
programa
PROHAP/PRIV
COOPHAB
PAIH
PAIH 2ª
PAIH
PAIH/PR
PAIH
PAIH
PAIH
PAIH 2ª
PAIH
PAIH
PAIH
PROHAP/PU
PAIH
PAIH
PAIH
PAIH
PAIH
COOPHAB
PROHAP/PU
PAIH
PAIH 2ª
8.427 u.h.
Região de Limeira: 19087 u.h.
Ag.promotor
DINO VITTI Ltda
COOPHABJd. Ipanema
PAVAN Com. Const.
COHAB/BD
ARARUAMA
VIA ENGENHARIA
VIA ENGENHARIA
GOLDFARB
CONDOR
COHAB/BD
VIA ENGENHARIA
FERMAC
CONCIMA S/A
COHAB/RP
VIA ENGENHARIA
PAINEIRAS
RINO EMP.
CONDOR ENG.COM.
PAINEIRAS
COOHAB/ARARAS
COHAB/RP
VIA ENGENHARIA
COHAB/RP
Ag. Financ.
CEF
CEF
CEF
COHAB/BD
CEF
CEF
CEF
CEF
CEF
COHAB/BD
CEF
CEF
CEF
COHAB/RP
CEF
CEF
CEF
CEF
CEF
CEF
COHAB/RP
CEF
COHAB/RP
CAIXA em SM
8
8
6
5
5
4
3
4
5
4
4
5
4
7
5
5
6
5
5
17
4
5
6
Faixas: I - até 3 salários mínimos, II de 3 a 5 S.M., III- de 5 a 8 S.M., IV- de 8 a 12 S.M.S,M,- Salário Mínimo
Tabela 2
Estudo de Caso
Caracterização
dos Conjuntos
Habitacionais
67
Realidade
Sócio- Econ.
Renda
salarial
1998
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
Para se iniciar o trabalho, contou-se com as informações
presentes em uma pesquisa de caracterização de demandas
sócio-econômicas realizada pelo CEDAP no ano de 1997. Esta
pesquisa foi amostral e teve como recorte aproximadamente
25% da população do conjunto habitacional.
A pesquisa tinha como objetivo caracterizar a faixa etária
predominante, a predominância dos gêneros masculino e
feminino, o percentual de desemprego no bairro e o perfil do
emprego local. Além disso, pretendia também situar a renda
familiar média, o índice de escolaridade da população e mapear a
quantidade de moradores que não tem acesso à escola.
Com relação à moradia, a pesquisa avaliava a incidência de
reformas e adequações feitas nas unidades habitacionais,
caracterizando o aumento do número de cômodos de seu
embrião. Levantava também a situação do imóvel: próprio,
alugado, cedido, ocupado, quitado, atualizado, irregular ou
inadimplente. A pesquisa checava a questão da saúde, definindo o
tipo de equipamento usado pela maioria da população (posto de
saúde, convênio, hospital) e avaliando a qualidade do atendimento
médico prestado.
Dentre as demandas apontadas pela população, a pesquisa definiu
alguns itens como lazer, segurança, saúde, educação, centro
comunitário, transporte, geração de emprego e renda,
iluminação pública, pavimentação, esgoto, água, rede de energia
elétrica e outros. Foi investigado o grau de reconhecimento por
parte da população de formas de organização existentes no bairro
como a presença de uma associação de moradores,
CEBs/Pastorais, Grupo de Mulheres, ONGs/entidades
assistenciais.
Fontes Pesquisadas
2.3.1
2
O CEDAP, realizou a pesquisa em todos os empreendimentos
estudados.
2
68 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
O recurso PRODEC inicial variava entre R$ 3.875,36 e R$
61.581,74 para cada conjunto habitacional. Este recurso
totalizava aproximadamente 500 mil reais, dos quais deveriam
Recurso Disponível
2.3.2
Município
Araras
Casa Branca
Charqueada
Conchal
Ipeúna
Itobi
Leme
Pirassununga
Rio Claro
Santa Cruz
das Palmeiras
Santa Gertrudes
Tambaú
Conj.hab.
HEITOR VILLA LOBOS
JD. BELA VISTA
JD. OURO VERDE
JOSÉ OMETTO II
JOSÉ OMETTO V
ANDORINHA
CHARQUEADA I
JD. ESPERANÇA III
VILA APARECIDA
BAIRRO UNIÃO
FERDINANDO MARCHI
JARDIM ARIANA
VITÓRIO BONFANTI
LARANJEIRAS
SÃO VALENTIM
JD. DAS FLORES
MÃE PRETA
PQ. BRASÍLIA
SÃO JOSÉ
VILLAGE
ETTORI MARQUEZELLI
JD. PAULISTA
V. PADRE DONIZETTE II
.
Demandas Sociais
Laz. Saúde Educ. Seg.
Pav. Laz. Saúde Educ.
Educ. Laz. Saúde Seg. C.C.
Seg. Laz. Saúde E.E. Ilum.
Seg. Laz. Saúde Educ.
Pav. Saúde Laz. Ilum.
Pav. Saúde Laz. Seg.
Seg. Saúde Renda Laz. Educ.
Laz. Saúde Tran. Seg. Renda
Saúde Educ. Laz. Seg.
Saúde Educ. Seg. Laz.
Laz. Seg. Saúde Educ.
Educ. Saúde Laz. Seg.
Seg. Saúde Educ. Laz. Tran.
Saúde Educ. Seg. C.C.
Seg. Saúde Educ. Laz. Pav.
Educ. Saúde Laz. Seg.
Seg. Laz. Saúde Pav.
Pav. Seg. Educ. Laz. Saúde
Seg. Laz. Educ. Saúde
Saúde Seg. Laz. Educ.
Pav. Educ. Saúde Laz.
Pav. Saúde Laz. Água
% pop. C.h/ pop.
Total em 1996
5.95
4.29
8.22
13
9.66
6.27
6.14
12.24
7.94
8.65
8.48
2.29
Recurso
Prodec R$
30.488,60
42.958,02
13.051,67
12.600,14
4.818,90
11.039,80
12.834,12
35.445,38
3.875,36
3.959,66
24.095,99
11.720,60
19.621,65
61.581,74
49.935,83
17.504,51
21.673,30
23.607,18
15.562,00
15.114,01
29.931,55
13.179,30
4.624,42
Dados de 1998, CEF.
87.183 hab.
25.326 hab.
10.678 hab.
19.168 hab.
2.679 hab.
6.782 hab.
67.911 hab.
56.554 hab.
137.757 hab.
21.750 hab.
10.393 hab.
19.813 hab.
Pop. Total em 1991
Faixas: I - até 3 salários mínimos, II de 3 a 5 S.M., III- de 5 a 8 S.M., IV- de 8 a 12 S.M.Laz.- Lazer, Educ.- Educação, Seg.- Segurança, C.C.- Centro Comunitário, Tran.- Transporte, E.E.- Energia Elétrica, Ilum.- Iluminação.
Tabela 3 Estudo de Caso
Caracterização dos Conjuntos Habitacionais
69COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
sair o custo da equipe técnica e os investimentos em
equipamentos sociais. A Caixa Econômica Federal optou então
pela Programação Global, ou seja, contratou a ONG para realizar
o trabalho em vários empreendimentos, visando a otimização e
melhor distribuição dos recursos a serem aplicados, a partir das
necessidades detectadas pela comunidade, viabilizando a
contratação de uma equipe técnica e permitindo a relocação de
recursos para os conjuntos mais carentes. O recurso era pequeno
e para atender às demandas seria necessário que o projeto
contemplasse a busca de parcerias. As prefeituras no início
temeram a tarefa, pois acreditavam que o trabalho da equipe iria
levantar expectativas de ação que o recurso PRODEC não
poderia atingir.
A questão da possibilidade de relocação de recursos acabou por
determinar que o trabalho com a comunidade fosse realizado
independentemente do valor disponibilizado pelo PRODEC. A
comunidade era convidada a discutir seus problemas sem que se
apresentassem garantias quanto a valores de investimentos,
visando evitar o desestímulo que poderia advir do pequeno
montante disponibilizado desde o início do processo.
70 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
O trabalho realizado
2.3.3
A partir da análise das demandas prioritárias apontadas em cada
bairro (fonte: Pesquisa CEDAP/1997), observou-se que as
demandas extrapolavam o limite dos conjuntos habitacionais e
referiam-se principalmente à falta de acessibilidade aos serviços
básicos oferecidos pela cidade, tais como educação, saúde e lazer.
Houve a necessidade de se fazer um trabalho ampliado, que não
se concentrasse apenas no conjunto habitacional, mas que
tentasse entender o bairro e sua comunidade dentro da
conjuntura social, política, econômica e urbanística de suas
cidades.
71COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
O trabalho social
O trabalho social foi inspirado na metodologia de Planejamento
Participativo, baseada no Método Altadir de Planificação Popular -
MAPP, desenvolvido pelo Prof. Carlos Mattus. A coordenação do
trabalho social coube à assistente social Rosana Cardoso Faria. O
método escolhido foi um método participativo, que respeita a
visão da população sobre os problemas locais que a afetam. Este
método, através de discussões, auxilia a compreensão da
realidade, a identificação de problemas centrais, a análise dos
problemas buscando elaborar propostas para solucioná-los. O
produto final contempla a formulação de um plano de ação
concreto tendo como objetivo a melhoria da qualidade de vida, na
aplicação dos recursos do PRODEC.
Esta metodologia foi desenvolvida em três momentos com grupos ode moradores em cada conjunto habitacional. Num 1 momento,
foram identificados os problemas prioritários em função dos
dados do diagnóstico urbanístico. A segunda etapa foi
caracterizada pela explicação dos problemas e identificação das
possíveis soluções. No terceiro e último momento foi elaborado
um plano de ação, juntamente com a comunidade, para a definição
de programa e/ou projeto em cada conjunto habitacional.
O trabalho foi realizado através de dinâmicas de grupo,
sequenciadas nos seguintes passos:
1. IDENTIFICAÇÃO DOS ATORES E LIDERANÇAS: Realizada
por meio do contato inicial com o local e as pessoas que nele
residem. Identificação das lideranças que pudessem colaborar na
divulgação da proposta e na mobilização dos mutuários. Para isto
foi criado um cartão-convite que explicava o que era o PRODEC,
quem era a equipe, qual era a ONG, seus princípios e linhas de
trabalho, os objetivos da equipe. Junto com estas informações
preliminares vinha a data da reunião marcada com a população, e o
cartão era distribuído em todas as casas do conjunto habitacional,
com o objetivo de abrir a participação a todos.
2. REUNIÃO PRÉVIA: Reunião com um pequeno grupo de
moradores para garantir e auxiliar na mobilização de outros
moradores do conjunto.
3. ASSEMBLÉIA: Reunião prevista para reunir toda a população
do bairro, entretanto seria selecionado um pequeno grupo de 8 a
12 pessoas para participar do Planejamento Participativo pois
nem todos poderiam participar. O método não pressupunha
trabalhar com um grande número de pessoas. Este grupo eleito,
GRUPO PRODEC, não necessariamente seria formado por
membros da Associação de Moradores e trabalhou muitas vezes
apenas na ação promovida pelo PRODEC, paralelamente à
associação existente no local.
4. Dinâmica de Grupo COMO CHEGAMOS?: Tinha como
objetivo aproximar as pessoas, avaliar expectativas e emoções
trazidas por cada um. O instrumento de trabalho usado foram
desenhos que expressavam, o estado de espírito, a disposição de
cada um.
5. Dinâmica de Grupo PORTA DA EXPECTATIVA: Foi o
instrumento usado para sentir e saber a expectativa que os
moradores tinham em relação ao trabalho.
6. Dinâmica de Grupo ESPAÇOS E OPORTUNIDADES:
Contando com a participação dos arquitetos, tinha como primeiro
objetivo identificar o imaginário coletivo dos moradores sobre a
cidade, através de desenhos da comunidade sobre a cidade,
reconhecer a existência ou a ausência de referenciais urbanos.
A segunda etapa era um processo EDUCATIVO no qual se fazia o
primeiro contato da população com a planta da cidade, a planta do
loteamento, fotos aéreas; localizava e levantava questões como
distância centro-bairro, dimensão loteamento-cidade, relação
com área rural e, quanto, ao loteamento, fazendo um
reconhecimento da área. Percebeu-se que muito poucos tinham,
sequer, visto um dia a planta de implantação de seu bairro. A
72 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
população não conhecia os seus limites físicos de seu bairro, não
visualizava sua situação urbana e não sabia onde, nem de que
tamanho eram suas áreas livres para lazer, uso institucional etc. A
idéia era levantar as características do local não só como bairro,
mas sempre tendo a cidade como local de discussão, entendendo
suas limitações e potencialidades, a existência de áreas públicas
destinadas ao lazer, aos usos institucionais, identificando o
impacto do meio natural, as barreiras físicas naturais e construídas,
fazendo compreender melhor as raízes dos problemas centrais
que a população tinha e muitas vezes ressaltando qualidades do
bairro que a população não podia mais ver.
Em seguida, na terceira etapa, a comunidade, através do uso de
tarjetas expostas coletivamente, construía o quadro Espaços e
Oportunidades, no tocante aos aspectos geográfico, histórico,
físico e político.
No momento da entrada do urbanista no processo participativo,
perceberam-se alguns problemas na mobilização da comunidade
que vieram a dificultar a decisão da intervenção coletiva.
Percebeu-se que a universalização do convite de participação no
PRODEC não havia se efetivado. O cartão-convite confeccionado
para tal mobilização, muitas vezes teve falha de distribuição. A
equipe social acabava por delegar a entrega dos mesmos às
lideranças do bairro e estas manipulavam, controlavam e
selecionavam as pessoas e interesses que deveriam participar da
reunião. Desta forma, ficou comprometida a representatividade
do grupo e posteriormente levantaram-se dúvidas sobre a
legitimidade de sua atuação na condição de representante da
esfera coletiva. Cito o caso do C.H. Mãe Preta, loteamento com
440 unidades financiadas pelo PAIH, de cujo grupo PRODEC
participaram apenas os moradores da Rua 23. Todas as ruas do
bairro eram pavimentadas, menos a 23, então o grupo definiu
como investimento prioritário a pavimentação da mesma.
7. Dinâmica de Grupo IDENTIFICAÇÃO DO PROBLEMA: Era o
momento em que todos podiam colocar sua ótica em relação aos
73COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
problemas do bairro, para assim identificar semelhanças nos
apontamentos e partir para a próxima etapa.
8. Dinâmica de Grupo PRIORIZAÇÃO DOS PROBLEMAS: Entre
os problemas elencados, o método propunha a escolha de um ou
dois problemas a serem atacados.
9. Dinâmica de Grupo EXPLICAÇÃO DOS PROBLEMAS: Era o
momento reservado para aprofundar e ter maior clareza no
entendimento sobre o problema, pensar nas intervenções. Usa-
se a DINÂMICA DA ÁRVORE na qual seria possível visualizar as
causas dos problemas (raízes) e suas consequências (folhas e
frutos). A idéia era discernir o que seria o problema em si, e o que
eram apenas consequências de um problema anterior. Sendo
assim seria necessário atacar as causas do problema para que o
mesmo fosse selecionado.
10. SELEÇÃO DO NÓ CRÍTICO: Refletir sobre as intervenções a
partir das causas dos problemas, priorizando as causas que
exercem influência sobre as demais.
11. Definindo a ESTRATÉGIA E ANALISANDO OUTROS
PARCEIROS: A partir do conceito de governabilidade, capacidade
e vontade, identificar outros atores que pudessem contribuir com
o grupo.
Aos poucos percebeu-se a necessidade de diferenciar o problema
priorizado da decisão de intervenção a ser realizada através do
investimento direto do recurso PRODEC. Era importante não
mascarar a prioridade (problema maior que tinha o bairro)
elencada, mas conscientizar a comunidade do limite da ação do
programa. A medida que se levantou as necessidades como um
todo, colocou-se o dever de tratar a intervenção como uma ação
eminentemente de GESTÃO, mais do que de intervenção
pontual. Evidenciava-se portanto, que o processo de
reivindicações de melhorias para o bairro não se encerrava com o
PRODEC, mas que para que as solicitações levantadas fossem
74 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
atendidas, era necessário que o grupo de moradores continuasse
a discussão e a gestão junto ao poder público local. Tratavam-se de
necessidades ampliadas, de competência da municipalidade. A
parceria e o comprometimento dos atores Caixa, Prefeitura e
comunidade eram inevitáveis. O processo de execução do
PRODEC começou a revelar que o benefício na melhoria da
qualidade de vida local seria direto e em parceria. O processo de
gestão deveria trazer benefícios concretos à população e, de fato,
isto aconteceu.
Estes eram os passos seguidos pelo trabalho social. No momento
em que se definia alguma intervenção física, de requalificação
urbana, a equipe de arquitetura voltava à comunidade para coletar
maiores informações, para definição do programa junto com a
comunidade. Em seguida os projetos foram apresentados e
legitimados pela comunidade.
O trabalho urbanístico
Frente a metodologia usualmente utilizada na realização do
programa PRODEC, observou-se a necessidade de modificar a
abordagem de tal proposta de desenvolvimento comunitário.
Sendo assim, esta dissertação vem trazer a discussão sobre a
proposta metodológica construída e implementada pela
pesquisadora que modifica e complementa aquela anteriormente
apresentada. Observou-se ao longo do trabalho que poucas
foram as experiências de análise da questão habitacional nos
conjuntos que não tenham se concentrado apenas na avaliação da
habitação em si, suas características construtivas, condições de
conforto ambiental e patologias construtivas encontradas.
Preocupados em investigar alternativas tecnológicas para
melhoria da qualidade de construção popular, aumento de
durabilidade da edificação, projetos de loteamento, os estudos do
assunto vem esquecendo a consideração sobre a dimensão
urbana das intervenções habitacionais nas cidades. Esta
dissertação, portanto, trata a análise da produção habitacional,
tendo como estudo de caso 23 conjuntos habitacionais do plano
75COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
PAIH/Governo Collor, analisando-os sobre o ponto de vista da
segregação espacial e territorial produzida por tais
empreendimentos e sob o ponto de vista da exclusão urbanística
produzida por tais ações.
A intervenção realizada através desta proposta de PRODEC foi
idealizada tendo como referência o conceito de que a moradia
extrapola o espaço particular e edificado da casa. Faz parte do
morar a relação da casa com seu entorno, seu habitat. Para se
habitar com cidadania é necessário garantir o acesso da população
de baixa renda aos serviços básicos, como educação, saúde e
lazer. É preciso que estes loteamentos sejam atendidos pelas
redes de infra-estrutura (transporte coletivo, água, esgoto, luz,
coleta de lixo, telefone, pavimentação). Um sistema de transporte
público eficiente é fundamental para a garantia da mobilidade da
população de baixa renda. O acesso aos serviços básicos define a
situação de bem estar de uma família no local onde mora.
A metodologia usada parte basicamente de duas vertentes: o
loteamento e sua inserção na cidade. A leitura municipal se baseia
em uma análise feita a partir de documentos colhidos nas
prefeituras locais relativos à localização de equipamentos sociais,
sistema viário e de transporte, uso do solo, caraterísticas sócio-
econômicas e produtivas, distribuição social interna a malha
urbana e políticas públicas. A leitura sobre o espaço urbano dos
conjuntos habitacionais se deu através da análise de dados, do
trabalho dos arquitetos junto à comunidade e, principalmente, a
partir de vistorias de campo, quando foi possível realizar uma
avaliação pós-ocupação destes loteamentos. A análise pós-
ocupação teve como conceito estruturador a análise urbanística.
A análise do loteamento parte do entendimento de sua
localização, definidora da relação cidade/bairro. A infra-estrutura
é analisada do ponto de vista da micro-região (conjunto
habitacional e bairros vizinhos), entendendo que não é possível o
conjunto ter vida própria e isolada de seu contexto. O desenho
urbano do bairro também é analisado dando enfoque às áreas
76 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
públicas, quanto à possibilidade de apropriação por parte do
coletivo. Arborização, limpeza e existência de equipamentos
públicos também são analisados, assim como o projeto da casa. É
importante fazer um paralelo com o perfil sócio-econômico
apontado na pesquisa de demandas para compreensão dos
reflexos sociais na configuração física do bairro.
O estudo do loteamento tem como objetivo traçar diretrizes de
melhoria da qualidade de vida do bairro. Estas diretrizes muitas
vezes extrapolam o alcance do próprio PRODEC. Não é possível
desenhar um PRODEC sem tocar em questões estruturais que
muitas vezes são definidoras na vida dos moradores dos
conjuntos habitacionais.
Foi dentro deste entendimento que o trabalho de pesquisa não se
limitou ao conhecimento do bairro. Tendo em vista o
entendimento do contexto urbano foi necessário fazer um amplo
levantamento de dados (urbanísticos, sócio-econômico, etc)
junto às prefeituras locais.
O trabalho foi dividido em 6 etapas principais:
1ª etapa : COLETA DE DADOS;
2ª etapa: VISTORIAS DE CAMPO;
Das duas primeiras etapas do trabalho foi possível a extração do
primeiro produto: o DIAGNÓSTICO URBANÍSTICO.
3ª etapa: DEFINIÇÃO DA ALOCAÇÃO DE RECURSOS
(baseado no diagnóstico social e urbano);
4ª etapa: PROCESSO DE GESTÃO: negociação de parcerias,
estimativas orçamentárias;
5ª etapa: DEFINIÇÃO DE PROJETO URBANÍSTICO,
arquitetônico e paisagístico, com a participação da comunidade;
6ª etapa: ETAPA DE VIABILIZAÇÃO DAS OBRAS: elaboração
de projeto executivo, orçamento final, contratação de
empreiteiras, execução, controle de recurso dos parceiros,
inserção da comunidade, inauguração.
77COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
Fonte Material ColetadoObjetivos
Tabela 4 Etapas de Trabalho
Coleta de Dados: sócio-econômicos, Físico-territoriais e aspectos legais
APO: Avaliação Pós-Ocupação
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78
CEDAP Centro de Educação e Assessoria Popular
SEADE Sistema Estadual deAnálise de Dados Estatísticos
Prefeituras
Traçar diretrizes para elaboração da proposta de Avaliação PO.
Traçar diretrizes para elaboração da proposta de APO.
Conhecer a postura municipal em relação ao conjunto habitacional;Medir o potencial de ação da prefeitura na melhoria da qualidade de vida da população;Envolver a prefeitura no PRODEC atribuindo responsabilidades a ela.
Mapear dados, espacializar informações e qualificar;
Analisar a oferta e a qualidade do acesso da população.
Analisar a oferta e a qualidade do acesso da população, ao equipamento.
Entender vetores de expansão, analisar o mercado de terras, detectar usos conflitantes com a habitação;CONHECER PERCURSOS.
Reconhecer o ambiente natural, entendendo o impacto da ocupação urbana , seu potencial e seus limites.
Identificar conflitos de uso, fatores desvalorizantes, inibidores de desenvolvimento e melhoria.
Entender as perspectivas de futuro traçadas para o desenvolvimento urbano local, entendendo prioridades, buscando atrelar os interesses do conjunto, aos da cidade.
Perceber “exclusões urbanísticas” decorrentes de interesses especulativos sustentados pela legislação vigente.
Pesquisa de caracterização de demandas.
Dados municipais: demográficos, econômicos, sociais.
Sumário de dados;
Censos locais, dados históricos.
Localização de equipamentos sociais: escolas, postos de saúde, áreas de lazer.
Uso real do solo e Zoneamento.
Meio Ambiente: demarcando barreiras físicas- córregos, topografia, vegetação.
Intervenções de Impacto (lixão, ETE, indústria).
Sistema Viário e de Transporte com demarcação das:
Ligações viárias intra-bairros, bairro-zona rural, acessos interurbanos;
Eixos principais hierarquia viária, barreiras físicas (rodovias/ ferrovias/ vias expressas);
Transporte Coletivo - linhas de ônibus;
Infra Estrutura: condições de pavimentação, segurança e sinalização;
Equipamentos de apoio: pontos de ônibus, carga e descarga, passeios.
Plano Diretor.
Lei de Zoneamento.
Prefeituras
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
Neste capítulo, que trata do diagnóstico urbanístico, serão
detalhadas as três primeiras etapas.
Através da compilação de dados demográficos da fonte SEADE,
observou-se que, mesmo em 1996, a população-alvo do
PRODEC, residente nos conjuntos habitacionais da CEF,
representava uma expressiva parcela da população total dos
municípios e, portanto, mereceria uma atenção especial das
Prefeituras Municipais. Não se tratava apenas de uma expressiva
população mas era aquela, a população mais carente, esquecida,
abandonada daquelas cidades.
Foi necessária a organização de um material cartográfico básico
para fazer o trabalho de identificação do território, apontando
patologias e potencialidades. Esta cartografia básica compreende
a planta de cada cidade (com o objetivo de localizar o bairro e
compreender a sua dinâmica urbana), o levantamento
planialtimétrico do conjunto habitacional (para proceder a análise
de projeto urbanístico, quanto a decisões de desenho urbano, de
projeto) e o projeto arquitetônico da unidade habitacional
(procedendo análise tipológica, considerando a relação
público/privado e noções de conforto ambiental, adequabilidade
de projeto).
Vistoria de campo:
na cidade e no conjunto habitacional
As vistorias tiveram como objetivo entender a dinâmica urbana e
qualificar informação, reconhecendo problemas de apropriação
de espaços e identificando a condição atual do conjunto,
condições de manutenção, infra-estrutura, degradação, etc.
Os produtos desta etapa de trabalho são registros fotográficos
dos conjuntos habitacionais antes das intervenções, entrevistas e
mapeamentos do uso do solo local.
79COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
Cid
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Elementos para observação
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Objetivo:compreendera inserção doconjunto habitacionalna dinâmicaurbana da cidade
Objetivo:diagnosticarerros de projetoe problemas decorrentes daimplantaçãoe apropriaçãodos espaços do loteamento
Tabela 5 Etapas de Trabalho
Vistorias de Campo - roteiro para observação
80
REFERENCIAIS URBANOS
PAISAGEM
RELAÇÃO ENTRE O CONJUNTO HABITACIONAL E A CIDADE
RELAÇÃO COM MUNICÍPIOS VIZINHOS
RELAÇÃO COM BAIRROS VIZINHOS AO CONJUNTO
RELAÇÃO URBANO-RURAL
BARREIRAS FÍSICAS CIDADE/BAIRRO
COMPATIBILIDADE COM O ENTORNO
QUADRAS
LOTE
UNIDADE HABITACIONAL
ÁREAS VERDES
ÁREAS COMERCIAIS
SISTEMA VIÁRIO
INFRA -ESTRUTURA
MEIO AMBIENTE
IMPLANTAÇÃO DO LOTEAMENTO
PAISAGEM
Impacto no meio ambienteClareza na definição dos espaços públicosTipologia
Dimensão, comprimentoRelação entre as frentes dos lotes e a rua
Dimensão TopografiaImplantação da unidade habitacional
DimensãoNúmero de famílias por loteConforto térmico: ventilação, insolaçãoAmpliaçõesPatologias da construção
Localização (em APP ou não)Situação de uso, urbanizadas ou não
Situação de uso, ocupadas ou não
Conflitos de uso, dimensionamentoExistência de vielas de pedestresConvivência passeio/leito carroçávelOrganização do espaço da ruaArborizaçãoSistema de drenagem
PavimentaçãoIluminação públicaPontos de ônibusCentro comunitários
Destinação das APPsRelação urbana com os cursos d'água (frente/fundo),(lixo/entulho)
Movimentos de terra (cortes e aterros, estabilidade geotécnica)Relação casa/rua (desníveis e rachaduras)
ArborizaçãoEspaços coletivosPotenciais paisagísticos
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
Tendo em vista as demandas apontadas pela pesquisa sócio-
econômica, o trabalho urbanístico traçou como objetivos, num
aspecto mais geral, propor e implementar ações de melhoria da
qualidade de vida, utilizando o recurso financeiro inicial (no caso,
o PRODEC) em obras concretas de intervenção na condição
urbana, de infra-estrutura e de construção de espaços para a
coletividade. Sob o ponto de vista mais específico, o objetivo foi
deflagrar melhorias estruturais, competentes ao poder público
local, elencadas como prioritárias e que extrapolam o poder do
recurso financeiro inicial.
Com a inserção da análise do espaço urbano e da proposta de
melhoria deste espaço, as diretrizes do PRODEC traziam como
pressuposto que a partir da requalificação do espaço urbano fosse
possível trazer à comunidade outros ganhos sociais. Estes ganhos
seriam a inclusão territorial e sob o ponto de vista educativo,
informações qualificadas, viabilizando a participação da
comunidade no processo decisório sobre as ações de melhorias
da qualidade de vida.
O trabalho realizado envolveu e comprometeu os diferentes
atores deste processo, a CAIXA e a Prefeitura com os problemas
da população moradora destes conjuntos habitacionais. Trouxe,
também, benefícios diretos via recurso PRODEC, via parcerias
aconteceram tanto para a comunidade, quanto para os parceiros
(Prefeitura e Caixa).
As prefeituras foram as primeiras procuradas, como aliadas, por
serem conhecedoras dos problemas locais, e como parceiras. O
objetivo nos órgãos municipais era entender os conflitos dos
bairros em questão e as propostas de soluções para estes
problemas do ponto de vista da administração local. Era
importante entender de que forma esta comunidade era vista e
atendida pelo poder público local. Era importante, também,
aproximar o olhar da equipe do ponto de vista do técnico local,
que ocorreram a curto prazo e que tiveram continuidade a partir
da saída da equipe contratada pela ONG. Os ganhos políticos
81COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
que lida direta e diariamente com a situação de carência e
abandono na qual estes bairros haviam sido deixados. A procura
dos Planos Diretores vinha como forma de aliar a atuação do
PRODEC às diretrizes municipais, traçadas de maneira global,
contextualizada e inserida na cidade, ou até como meio de
detectar indícios de “exclusão urbanística” que viria a se repetir
com os planos posteriores. Avaliar a viabilidade da intervenção
proposta significativa avaliar o interesse dos parceiros possíveis:
comunidade, Caixa e prefeitura. Para as prefeituras, a chegada da
Caixa significava o intuito de convergir interesses, de ouvir outros
pontos de vista, oferecendo o que muitas vezes impedia a
prefeitura de atuar de maneira efetiva na periferia: iniciativa,
disponibilidade de equipe técnica voltada a atender ao bairro e um
recurso financeiro mínimo capaz de trazer benefícios diretos aos
moradores.
Produto 1 - Diagnóstico
Após a coleta de dados e a realização de visitas de campo nos
empreendimentos, foi traçado o primeiro diagnóstico do
município, que apresentava sua localização e seu histórico, sua
caracterização física, biótica, sócio econômica, além da infra
estrutura do município, concluindo com algumas considerações e
recomendações gerais; a caracterização do conjunto habitacional:
localização, caracterização física, biótica e urbanística,
caracterização da infra-estrutura localizada no bairro,
caracterização sócio econômica (baseada na Pesquisa
CEDAP/97), caracterização arquitetônica e recomendações finais.
Este diagnóstico tem como objetivo, não só olhar as demandas
sociais do conjunto habitacional com o olhar do técnico, mas
também ser instrumento de educação desta população no
caminho da cidadania ativa, na medida em que leva até o morador
o conhecimento do seu habitat. Não se resume, portanto, a uma
descrição física, mas traz uma breve leitura sócio-econômica do
bairro e da cidade. Analisa de que forma as políticas públicas têm
influenciado na configuração atual do bairro, olhando para as
82 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
3
Os moradores dos conjuntos desse trabalho, em sua
maioria, vieram do Nordeste para trabalhar nas plantações
de cana e em usinas de açúcar e álcool, não tendo, portanto,
laços sociais, familiares ou culturais com as cidades.
3
ações de melhoria no âmbito municipal, ou seja, verifica de que
forma o poder público local vem dando prioridade ou não àquela
população.
Estas informações tinham como função instrumentalizar as
primeiras conversas com a comunidade, embasar a discussão
sobre a qualidade de vida no bairro sob a ótica do técnico, do
urbanista, fazer uma leitura crítica do bairro direcionando a
discussão para proposições de ações de melhorias. Neste
momento a comunidade descrevia seu espaço apontando
também as oportunidades e potencialidades que o seu bairro
tinha. Após a colocação da comunidade, os arquitetos passavam a
expor a leitura realizada, sob o ponto de vista físico e as
perspectivas de futuro apresentadas dentro do contexto do
município. Era o momento de dar instrumentos educativos aos
cidadãos para que a comunidade tivesse o conhecimento e o
entendimento do espaço da cidade para começar a participar da
definição de suas prioridades. Na fase seguinte a comunidade
apresentava seus problemas à equipe técnica que os ouvia e
discutia possíveis formas de conseguir desenhar uma alternativa
de solução para eles. Havia uma importante distinção entre o
problema central, mais grave, e a definição do investimento
PRODEC.
Como forma de ampliação da discussão sobre o espaço urbano, o
trabalho do PRODEC contou com o apoio da programação visual
para facilitar a comunicação com os atores envolvidos no
processo (Caixa, Comunidade e Prefeitura). Através da
elaboração de um material gráfico forma obtidos os seguintes
resultados:
1. Democratização da informação, tornando a comunicação
acessível e capaz de conferir à comunidade subsídios técnicos
para participação cidadã. Uma comunicação mais atraente, visual
e não-descritiva, sintética, clara e breve;
2. Conferir credibilidade técnica ao trabalho: através da
MATERIALIZAÇÃO das idéias sobre as ações de melhorias que
deveriam ser executadas foi possível buscar parcerias;
83COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
3. Acompanhamento do andamento do trabalho por parte do
contratante -CAIXA- através de uma comunicação clara e
técnica;
4. Aproximação de atores -GERENTES, PREFEITOS e
COMUNIDADE- em um processo educativo, para o
entendimento da cidade e para a discussão.
Embora o PRODEC tivesse como objetivo central o
desenvolvimento da organização comunitária da população,
tratava-se de outro momento para estes bairros. O PRODEC não
foi implantado na ocasião definida na sua proposta original, dada a
ocupação do bairro e entrega das obras, mas oito anos após sua
implantação física. Neste momento, os conjuntos habitacionais do
programa PAIH, além de trazerem anomalias conceituais,
encontravam-se também em franco processo de degradação do
seu espaço físico e social. Os problemas haviam aumentado
devido ao descaso e abandono de que padeciam desde 1991.
Entretanto, os recursos eram insuficientes e, ao deflagrar o
processo participativo junto à comunidade, foi inevitável buscar
soluções a todos os problemas apresentados (em parceria com as
prefeituras locais).
O papel do Diagnóstico Urbanístico foi, essencialmente,
instrumentalizar as negociações junto aos órgãos públicos
(prefeituras) e dar subsídio ao trabalho de priorização de ações de
melhoria junto à comunidade, apresentando um quadro urbano
possível para ponderar soluções apontadas pela comunidade e
sendo parte da educação para a cidadania.
A justificativa de ação efetiva da Caixa, através da aplicação do
recurso, veio bastante embasada pela leitura contextualizada do
diagnóstico e por isso o equipamento deixa de ser uma obra, para
ser um projeto urbano.
Na ausência de políticas públicas e estudos de planejamento
urbano, muitas vezes pela falta de técnicos da área, o breve
84 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
diagnóstico realizado no âmbito do PRODEC tem servido de
subsídio e referência para orientar ações e investimentos
públicos.
O Critério de Alocação de Recursos
A definição da alocação do investimento do PRODEC foi sempre
acompanhada por amplas discussões dentro da Caixa Econômica
Federal, após fundamentação técnica (diagnóstico urbanístico e
sócial) apresentada à instituição. O processo de definição do
recurso foi resultado de um trabalho integrado de leitura urbana e
social baseado nos seguintes critérios:
Potencial do município para atender às demandas da
comunidade
Todos estes bairros foram entregues de maneira precária, com
as mesmas deficiências de infra-estrutura: falta de
pavimentação, falta de equipamentos sociais, etc. Entretanto,
observou-se que o diferencial se deu a partir da ação das
prefeituras locais nestes bairros, ou seja, alguns bairros
encontravam-se, em 1998, da mesma forma que foram
deixados, somada a degradação que se deu ao longo do tempo.
Outros tinham, em 1998, pavimentação, escolas e posto de
saúde implantados em suas áreas coletivas. Estes bairros já
haviam sido melhorados, valorizados e tinham
PRODEC foi
priorizado para os bairros que estavam mais abandonados, mais
esquecidos pelas prefeituras.
Condição sócio-econômica da cidade e da comunidade
residente no conjunto
Alguns bairros, que tiveram investimentos posteriores à sua
implantação, hoje apresentam um perfil sócio-econômico
diferenciado. De acordo com os dados da CAIXA/98, alguns
conjuntos têm como moradores a classe média que, mesmo
solicitando equipamentos escolares, leva seus filhos de carro às
escolas de sua preferência. Uma população que solicita área de
evoluído com o
auxílio de recursos municipais. O recurso
85COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
lazer, quando de fato ela já possui o equipamento, um pouco
distante do local desejado. Com estas comunidades foi feito um
trabalho de esclarecimento sobre a real necessidade de
investimentos, sendo que outros bairros encontravam-se em
condições piores.
Demandas prioritárias
Foi analisado o grau de necessidade da ação pretendida. Isto
significa dizer que alguns bairros, por exemplo, estavam em
profundo processo de degradação, entretanto apresentavam
grande potencial de melhoria. O PRODEC atuou dando
visibilidade aos problemas do bairro, para que a Prefeitura viesse
também a priorizar aquele local para investimentos.
Pela limitação do recurso, não podemos dizer que o PRODEC, ao
priorizar alguns conjuntos habitacionais, conseguiu atender
apenas suas demandas mais latentes, pois estas careciam de
investimentos muito maiores. Entretanto, pode-se dizer que o
ganho se deu no processo de gestão e a equipe se concentrou
naquelas cidades para deflagar um processo contínuo de
melhorias em parceria. O grande trabalho foi cobrar e alinhavar o
compromisso entre a comunidade e a prefeitura.
A tabela seguinte apresenta os dados sintéticos dos relatórios
urbanístico e social que definiram o montante de recursos que foi
aplicado em cada conjunto habitacional:
86 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 2 O PRODEC Programa de Desenvolvimento Comunitário
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89
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
Conjuntos habitacionais construídos em locais
distantes, ermos, oferecendo péssimas condições de
vida a seus moradores, igualmente exigindo a
implantação de serviços básicos, a um custo muitas
vezes maior do que o desembolso necessário para a
recuperação de moradias em áreas deterioradas,
como as regiões centrais das capitais. A alegada falta
de recursos para a questão da moradia e a correlata
deterioração da qualidade de vida nas cidades para a
população como um todo é apenas a outra face do
desperdício e má aplicação do dinheiro público das
Prefeituras, Estados e União, por falta de uma política
habitacional e urbana no País. Obviamente, nenhuma
das distorções é acidental. Elas refletem a
predominância de interesses econômicos,
desconsiderando-se os interesses de toda a
população coletivamente e das famílias sem acesso à
habitação, especificamente.
(PROJETO MORADIA, 2001, p.47)
Para exemplificar a pesquisa realizada nos 23 conjuntos
habitacionais estudados, são apresentadas fichas sintéticas sobre
cada análise. As fichas situam o trabalho apresentando as plantas
das cidades, a localização dos empreendimentos, o projeto do
loteamento, o projeto da unidade habitacional, fotos dos bairros e
alguns dados. A partir desta amostra, foi possível identificar várias
semelhanças entre estes conjuntos habitacionais no que se refere
às características físico/territoriais, fruto do conceito de moradia
assumido pela política habitacional da época.
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
93
3.1Fichas de Apresentação dos Conjuntos Habitacionais
94 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
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COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
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Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
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COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
110
3.2Características Gerais dos Conjuntos Habitacionais
Todos os empreendimentos pesquisados, exceto o conjunto
habitacional Village (Rio Claro), caracterizam-se por loteamentos
com casas térreas unifamiliares. As unidades habitacionais têm em 2
média 26 m de área privada. Em 13 dos 23 empreendimentos
prevalece o embrião (3 cômodos) como tipologia habitacional.
Defendia-se a casa própria como símbolo da constituição do
lar, da estabilidade interna da família, da ordem social. Muitas das
famílias habitantes destas áreas migraram para o estado de São
Paulo em busca de emprego associado à promessa da casa
própria. Melhorar as condições de moradia passou a ser
confundido com a obtenção da casa própria individual. Na
verdade, o que se observa é que dentro da concepção ideológica
da casa própria, popular, a baixo custo, a discussão do significado
da qualidade das condições de vida não foi levada em conta. O
desprezo conferido à moradia era tal, que nem ao menos temos
os projetos habitacionais desenhados nas plantas dos conjuntos
habitacionais. São ciatdos apenas a área e o tipo habitacional:
embrião. O modelo unifamiliar popular resultou em condições
precárias de habitação, não só do ponto de vista da qualidade física
dos espaços da unidade habitacional, como também em relação
ao efeito social discriminatório que a falta de qualidade urbana do
espaço coletivo trouxe aos moradores.
O trabalhador rural, público-alvo destes empreendimentos, não
tinha poder aquisitivo para adquirir a casa própria: a única
alternativa de barateamento da produção habitacional, portanto,
foi a “localização urbana” viabilizando a ocupação da área rural e
estimulando a expansão horizontal da cidade através da
A Casa Própria Unifamiliar
3.2.1
111COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
proliferação de loteamentos periféricos. A expansão horizontal
das cidades alimentaria, naturalmente, a especulação imobiliária e
a valorização da terra como mercadoria.
Não foram ponderados os custos associados à habitação
periférica e à deseconomia urbana trazida para a estrutura física e
social dos municípios. O único custo contabilizado foi o valor da
construção da unidade habitacional. Ao mesmo tempo em que a
casa própria, periférica, seria a solução de satisfação e realização
do trabalhador como proprietário, participante do
desenvolvimento do país, este trabalhador começava a encontrar
dificuldade em se locomover até o trabalho. Como assegurar o
acesso dos trabalhadores ao local de trabalho, com ligações viárias
deficientes e um transporte coletivo insuficiente?
As dificuldades em ofertar a infra-estrutura básica e os serviços
públicos associados à habitação começaram a aumentar e
dificilmente alternativas poderiam ser satisfatoriamente
oferecidas pelos municípios, principalmente quando se tratou de
pequenos municípios, com poucos recursos.
Acreditava-se que a habitação sadia, higiênica, individual e própria
seria o ponto de partida para a eliminação dos riscos de convulsão
social e para a difusão de uma visão conservadora de organização
social através de uma unidade geradora: a família.
A baixa qualidade da construção popular verificada nas habitações
populares realizadas no período Collor revela claramente que a
produção habitacional para trabalhadores deixou de interessar às empresas
capitalistas, a não ser como bem de consumo para seus empregados e, neste
sentido, quanto mais barato fosse, melhor. Esse aspecto teria enorme
repercussão no processo de produção da habitação no Brasil, sendo um dos
responsáveis pelo atraso que se verifica no setor da construção civil
habitacional (BONDUKI, 1998, p. 97). O resultado foi a formação
das periferias mal construídas, cujas unidades habitacionais
apresentam péssima qualidade construtiva. As construtoras que
executaram estes conjuntos habitacionais realizaram as obras da
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
112
forma mais econômica para atingir maiores lucros. Cabe ressaltar
que grande parte das construtoras que executaram estes
empreendimentos não existe mais, faliu ou fechou após o
encerramento do programa PAIH.
Os conjuntos habitacionais do período Collor foram concebidos,
sem exceção, em “zonas de fronteira”, limitados pela área rural e
separados do tecido urbano por rodovias, vales (cursos d'água)
ou vazios urbanos, como se pode observar nas fichas dos
empreendimentos. Desta maneira, a moradia representava
apenas um bem de consumo aos empregados dos promotores
habitacionais da época, portanto, todos estes empreendimentos
foram também localizados contíguo às áreas de trabalho da
população, ou seja, junto à área rural ou ao parque industrial.
Todos os empreendimentos localizam-se no limite urbano-rural:
6 entre os 23 conjuntos habitacionais pesquisados se separam do
núcleo urbano por rodovias e três destes têm como barreira
urbana o córrego.
A estratégia de localização dos conjuntos vislumbrava a exclusão
territorial desta população de baixa renda. Entretanto, alguns
conjuntos habitacionais conseguiram superar as barreiras físicas
que os separavam do núcleo urbano central. Um exemplo é o
caso de Santa Cruz das Palmeiras. Encontra-se lá um conjunto
habitacional com 508 unidades (9% da população local reside
neste bairro) separado da cidade por um grande vale. De dentro
do bairro é possível avistar todo o centro da cidade. A conexão
visual que se dá a partir da situação topográfica do vale permite
uma aproximação bairro-cidade. Constata-se que este conjunto
foi efetivamente assumido pela prefeitura local que implantou
A localização dos empreendimentos de
interesse social em zonas de fronteira
3.2.2
113COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
duas grandes escolas no bairro, um
posto de saúde, deixando de lado apenas
as áreas de lazer coletivas. Entretanto, a
falta de um espaço de lazer no bairro,
somada à pouca dimensão da moradia e
à falta de emprego, gera problemas
sociais no bairro, como a violência
familiar dentro da própria casa. Com a
falta de espaços públicos de lazer,
impede-se que a vida privada seja
complementada pela vida pública dentro
do bairro, em comunidade.
As zonas de fronteira, além de
dificultarem a acessibilidade do morador
aos serviços básicos, são indutoras do
processo de degradação do bairro. O
isolamento diminui as possibilidades de
surgimento da vida urbana, que poderia
se dar tanto na diversidade e animação
das ruas, com usos diversos, quanto nas
áreas destinadas ao uso comercial. A
realidade dos conjuntos habitacionais
nos mostra que:
Rodovia
VazioUrbano
Ipeúna
Vale
- 33
SP2
3SP
2-
3
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A. CORTE EIRMAOFECULARIA DEMANDIOCA
P - 1S 91
GIACOMOE.E.P.G.
2
Córrego
Conchal
9SP 11
-
NORTE
CharqueadaAvenida do Contorno-ligação entre Piracicaba e Rio Claro
NORTE
NORTE
Santa Cruz dasPalmeiras
NORTE
114 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
Santa Gertrudes
Rodovia
Nos limites do terreno escuro e deserto dos
enormes conjuntos habitacionais de baixa
renda, as ruas são escuras e também vazias de
pessoas. Os estabelecimentos comerciais, à
exceção daqueles mantidos pelos próprios
moradores dos conjuntos, fecharam suas
portas e muitos imóveis estão sem uso, vazios.
Rua após rua, à medida que nos afastamos das
adjacências do conjunto, encontramos um
pouco mais de luz, mas é preciso percorrer
muitas ruas até que esse aumento paulatino de
atividades econômicas e de movimento das
pessoas se intensifique. E, a cada ano que
passa, o vazio parece abocanhar um pouco
mais. (JACOBS, 2000, p. 288)
A área comercial definida pelo projeto
do loteamento não foi implantada,
encontra-se vazia em todos os 23
conjuntos habitacionais pesquisados.
Uma das justificativas é o fato de serem
áreas isoladas, nas quais o comércio
implantado poderia contar apenas com o
público residente no próprio bairro.
Observa-se, portanto, que o comércio
acontece informalmente, improvisado
junto à unidade habitacional. Este
comércio informal de pequeno porte se
caracteriza pela pouca variedade e baixa
qualidade, mas tem sido o que
p e r m a n e c e e x i s t i n d o n e s t e s
empreendimentos, inclusive como
forma de geração de renda informal, em
momentos de crise e falta do emprego
formal.
NORTE
Itobi
Rodovia
NORTE
Casa Branca
Rodovia
NORTE
115COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
Os 23 conjuntos habitacionais apresentam três tipologias
habitacionais distintas: de 3, 4 ou 5 cômodos. No entanto,
uma vez escolhida a tipologia do conjunto, ela é repetida
em todos os seus lotes. As unidades de 3 cômodos, os
embriões, aparecem geminadas em 10 dos 14
empreendimentos que apresentam esta tipologia.
O projeto da casa padrão poderia contribuir para o
barateamento da produção habitacional popular,
conferindo produtividade e agilidade ao processo
construtivo, tendo em vista a quantidade, verificada
apenas nesta amostra, de unidades produzidas. O fato das
casas serem iguais possibilitaria a industrialização da
construção, a produção de peças em larga escala e
conseqüentemente, a queda do custo. Conforme Le
Corbusier, impossível esperar pela lenta colaboração dos
sucessivos esforços do escavador, do pedreiro, do carpinteiro, do
marceneiro, do colocador de ladrilhos, do encanador (…) as casas
devem ser erguidas de uma só vez, feitas por máquinas em uma
fábrica, montadas como Ford monta os carros, sobre esteiras
rolantes (…). Dentro da dimensão da produção industrial
acreditava-se também na vantagem de se garantir
qualidade às unidades, na medida em que a linha de
produção confere o mesmo padrão da primeira à última
peça. Assim sendo, embora este período tenha sido uma
boa oportunidade para o Brasil implantar a
industrialização dos processo de construção popular,
dadas a larga escala em que se empreendeu e a
repetitividade da tipologia utilizada, esta oportunidade
não foi aproveitada e o resultado final foi a construção de
espaços urbanos monótonos, de baixa qualidade da
moradia, pois foram desprezadas as características locais
de cada empreendimento, no que tange a topografia, tipo
A Casa Tipo
3.2.35 cômodos
área de serviço
projeção cobertura
saladormitório
cozinhabanho
dormitório
2.35
3.10
1.0
01
.00
3.0
0
3.0
0
1.2
02
.00
.90
3.5
0
3.5
0
2.35
1.10
2.15
1.90
ARARAS C.H. Villa-Lobos
IPEÚNA
ITOBI
116 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
CASA BRANCAgeminada
quarto
área de serviço
e m b r i ã o
18,26m2
construção inicial235,84m
a m p l i a ç ã o253,12m
3.10
3.32
2.6
02
.60
2.6
01.2
0
2.30
4.1
0
3.00
3.00
2.7
0
3.10
banho
cozinha
sala
quartoquarto
CONCHAL
TAMBAÚ
e m b r i ã o
a m p l i a ç ã o
3.61
3.61
3.61
3.61 2.61
0.91
0.91
2.072.07
3.0
12
.81
2.4
02
.61
1.2
1
1.2
1
2.6
12
.81
1.2
1
quarto
quarto
banho
cozinha
sala
banho
cozinhasala
quarto
proj. cob.
proj. cob.
e m b r i ã o
a m p l i a ç ã o2
47,12m
226,18m
área de serviço
área de serviço
SANTA GERTRUDES
LEMEC. H. Ferdinando Marchi
SANTA CRUZ DAS PALMEIRAS
4 cômodos
3 cômodos
117COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
de solo, perfil das famílias e contexto urbano. A totalidade dos
casos destes 23 conjuntos habitacionais traz como primeira
marca da marginalidade a monotonia tipológica e a conseqüente
diferenciação com relação ao espaço urbano das áreas centrais
destes municípios. Portanto, nenhum destes empreendimentos
conseguiu inserir-se na malha urbana da cidade.
A ampliação prevista para os embriões repete o padrão de 5
cômodos. Verificou-se, através da pesquisa, que o percentual de
imóveis originais, não reformados, nos conjuntos é pequeno. A
maior incidência de imóveis originais, de acordo com os registros
fotográficos, é de imóveis abandonados, ou que muitas vezes nem
chegaram a ser habitados ou comercializados. É dado, também,
que poucas famílias ampliaram suas casas obedecendo ao projeto
proposto.
A unidade habitacional oferece poucas alternativas para
ampliação, que resultam em soluções de má qualidade espacial.
Se fosse utilizada uma estrutura independente da vedação, o
projeto proporcionaria planta e fachadas livres, o que garantiria
maior flexibilidade de adaptação interna da casa ao perfil de cada
família, com maior qualidade espacial e construtiva. Poderiam ser
trabalhadas variadas combinações de módulos de maneira a
formarem um conjunto multifamiliar diverso, desvinculado do
lote unifamiliar mínimo, mas baseado na unidade mínima e na
composição de um conjunto harmônico.
A habitação promovida no período Collor, também optou pela
unidade padrão, modular. Entretanto, a qualidade de projeto e a
liberdade construtiva do módulo não existiram. Muitas casas,
reformadas sem qualquer projeto ou orientação, apresentam
hoje patologias construtivas, o que traz riscos para a família
residente ou para o próprio loteamento. No caso de Charqueada,
o terreno acidentando deveria ter limitado as possibilidades de
ampliação para os fundos do lote. Entretanto, o que aconteceu ali
foi o corte de altos taludes, comprometendo a estabilidade
geotécnica do loteamento como um todo.
118 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
Houve, assim, uma incorporação apenas parcial dos princípios da
arquitetura moderna, perdendo-se os generosos e desafiadores horizontes
sociais, onde o resultado econômico não deveria se desligar da busca de
qualidade arquitetônica e urbanística, e da renovação do modo de morar,
com a valorização do espaço público. (BONDUKI, 1998, p. 134)
Com isso introduziu-se no repertório da habitação social brasileira, um
suposto racionalismo formal desprovido de conteúdo, consubstanciado em
projetos de péssima qualidade, monótonos, repetitivos, desvinculados do
contexto urbano e do meio físico e, principalmente, desarticulados de um
projeto social. (BONDUKI, 1998, p. 135)
Os projetos incorporaram a casa tipo, mas, ao invés de
partirem para a industrialização como forma de
barateamento da unidade , utilizaram os métodos
mais tradicionais de construção, diminuindo custos apenas
pela utilização de materiais e mão-de-obra desqualificada.
O padrão, ao invés de possibilitar a combinação variada, foi
entendido como célula mínima de moradia, isolada no lote
mínimo. A estrutura da casa foi feita sob paredes
portantes, de difícil adaptação e expansão, impossibilitando a
família de adaptar a unidade às suas necessidades particulares de
espaço. A estrutura da unidade habitacional não foi projetada para
sustentar mais um pavimento, reduzindo as alternativas de
ampliação da mesma.
Para o trabalhador, a casa própria representava a possibilidade de
ascensão social e uma garantia contra as as incertezas que o
mercado de trabalho reservavam àqueles que envelheciam.
Acreditava-se também que, com a expansão urbana, a casa ficaria
cada vez mais perto da cidade e isto valorizaria o imóvel.
Dez anos depois da implantação do PAIH nos 12 municípios
analisados, observa-se que esta expansão urbana não aconteceu.
Estes conjuntos habitacionais ainda são bastante periféricos,
conservam as mesmas condições de urbanização da época da
construção, contando agora com o fator “degradação”. Em tais
standard
Figura 2Charqueada
Corte esquemático
Figura 1CharqueadaVistataludeno fundodo lote
119COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
cidades, a população mais esquecida e marginal ainda reside
nestes bairros. A denominação de COHAB, ou Casa Popular,
consolida a marginalidade e segregação destes bairros apartados
da cidade. Os “carimbos” COHAB, PROFILURB, TETO, SERRA
PELADA (Santa Cruz das Palmeiras) se tornaram sinônimos de
espaço da pobreza, do marginal, do abandono, distante do
centro, segregado e excluído.
A vida do trabalhador passa a se restringir ao espaço da casa. Isso
ocorre devido às próprias características da periferia, como a baixa
densidade da ocupação; os transportes sempre lentos, precários e caros; e o
medo da violência urbana; a ausência de equipamentos de lazer e cultura; o
isolamento da habitação unifamiliar em loteamento; e a inexistência de
estratégias comunitárias para compartilhar problemas e alternativas de
lazer e convivência - salvo a ação das igrejas que, em geral, reforçam esse
modelo conservador. Tudo isso fez da moradia o cenário privilegiado da
sociabilidade do trabalhador, que se volta para dentro de casa em busca de
sua identidade. (BONDUKI, 1998, p. 312)
A pesquisa de demandas sociais realizada pelo CEDAP, em 1997,
apresenta a segurança como preocupação principal de diversas
comunidades. Em reuniões nos bairros estudados, ao se levantar
a questão da segurança, percebemos que a comunidade se referia
muitas vezes à violência familiar. A violência dentro do espaço da
casa era constante. Observa-se que, ao se restringir ao espaço da
unidade, conflitos começam a aparecer, justamente pela própria
limitação do espaço interno da casa. É necessário que o espaço
público complemente o espaço privado da casa para as famílias.
Considerando-se o fato de termos áreas públicas abandonadas,
não urbanizadas, a negação da rua é marcante e o convívio social
não acontece. Ao invés de otimizar os espaços livres, a família se
fecha no seu pequeno e precário quintal.
120 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
Uso do Solo
3.2.5
Figura 3Casa Branca e
CharqueadaImplantaçãode embrião
geminado
A Casa Geminada
3.2.4
Entre os 23 empreendimentos pesquisados, 10 apresentam
a casa geminada como tipologia padrão. Os projetos
geminados se caracterizam por embriões de 3 cômodos. O
projeto destes 10 empreendimentos são iguais, já vinham
pré-definidos independentemente da realidade local. A
topografia, muitas vezes (nem ao menos representada) na
planta de loteamento (figura 3), era desconsiderada como
fator definidor da opção de projeto da unidade habitacional.
Mesmo em áreas com declividade relativamente elevada,
propunha-se unidades habitacionais geminadas que exigiam
platôs maiores e maior movimentação de terra. Cortes e
aterros eram necessários, e devido a falhas de execução na
compactação dos aterros, resultaram em graves patologias
construtivas, como rachaduras e problemas estruturais nas
casas. No caso de ruas em desnível encontramos problemas
de conexão da casa com a rua.
Os projetos dos conjuntos habitacionais pesquisados definem-se 2
por lotes unifamiliares, com média de 200m , áreas destinadas ao
lazer e institucionais, sistema viário com dimensões padronizadas
e áreas reservadas ao uso comercial, com grandes dimensões.
Observa-se que todas as áreas comerciais dos conjuntos
habitacionais encontram-se desocupadas. Nestes conjuntos, as
construtoras deixaram pequenos centros comunitários
construídos. Os bairros são definidos como estritamente
residenciais, o que define como irregulares os lotes residenciais
cujo uso é misto. A própria Caixa Econômica Federal proíbe que
os mutuários implantem o uso comercial até que o financiamento
esteja quitado.
121COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
De acordo com a teoria do planejamento urbano, a cidade não deveria ter
problema algum, já que possui áreas verdes em abundância, campus,
playgrounds e outras (…). Desfruta de bons hospitais e igrejas. Não tem
indústrias. Suas ruas são zoneadas com o objetivo de evitar que 'usos
incompatíveis' invadam a privacidade dos sólidos e espaçosos apartamentos
de classe média e alta. (JACOBS, 2000, p. 4)
O modelo de cidade que estava sendo pregado por Howard e
Geedes, a cidade jardim, vinha por negar a cidade. Defendia a
implantação de moradias em subúrbios afastados do centro
urbano. A rua era um lugar ruim, e as casas deveriam se voltar para
áreas verdes internas ao loteamento. Seriam bairros autônomos,
independentes, onde algumas áreas específicas seriam destinadas
para a implantação de lazer, usos institucionais (escolas, etc) e
comércio.
Entretanto, o modelo suburbano, zoneado e planejado, somado à
monotonia tipológica expulsou a possibilidade da geração da
diversidade urbana. Sem esta diversidade, não há vida urbana.
Nestes conjuntos habitacionais populares, estritamente
residenciais, perdeu-se a condição básica para a vida urbana: a
diversidade de usos. As áreas dimensionadas e zoneadas para o
comércio encontram-se todas desocupadas, por falta de uma
demanda localizada para tal atividade. Entretanto, observamos
que a instalação do uso de comércio e serviço junto à residência
aparece sempre como uma solução de geração de renda para as
famílias moradoras e por isso estes estabelecimentos informais
tendem a permanecer.
Em pequenas cidades, observa-se que é natural que a comunidade
utilize os equipamentos sociais do centro. Mesmo quando existe
uma escola implantada no conjunto, em se tratando de um bairro
decadente, prevalece a tendência em continuar levando a criança
para o centro da cidade, em busca de melhor qualidade de ensino.
A população escolhe o lazer, o trabalho, as lojas, o dentista em
qualquer parte da cidade ou fora dela. Os moradores urbanos não se
prendem ao provincianismo de um bairro - e por que o fariam? A vantagem
122 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
das cidades não é justamente a variedade de opções e a fartura de
oportunidades? (JACOBS, 2000, p. 127)
A falta de autonomia tanto econômica quanto social nos bairros é natural e
necessária a eles, simplesmente porque eles são integrantes das cidades.
(JACOBS, 2000, p. 128)
Do ponto de vista econômico, o modelo de bairro autônomo, se
mostra como um modelo insustentável, tendo em vista o volume
de investimentos necessários para propiciar auto-suficiência em
todos os bairros de uma cidade. Esta proposta vem instigar as
reivindicações da comunidade moradora, que vive solicitando a
escola que seria implantada nesta área, um posto de saúde
exclusivo para o bairro e assim por diante. O que se verifica é que
a reivindicação para a construção de equipamentos sociais no
conjunto habitacional decorre da dificuldade de deslocamento
dos moradores. Devido à existência de barreiras físicas separando
o conjunto habitacional e a cidade, o acesso aos equipamentos
sociais existentes no centro fica prejudicado, em decorrência de
um transporte coletivo também ineficiente.
Alguns exemplos se destacam, como é o caso de Santa Gertrudes,
cuja estrada, propicia acesso mais fácil ao município vizinho, Rio
Claro, do que ao centro de Santa Gertrudes. O bairro Jardim
Paulista não possui nenhum equipamento social
implantado entretanto questiona-se se não seria
mais urgente implantar uma passarela de acesso à
cidade do que instalar equipamentos sociais de
uso exclusivo deste bairro.
Destaca-se que, embora seja desejável que a
prefeitura assuma o conjunto como parte da
cidade e também que se implante a infra-estrutura
e equipamentos de educação e saúde nas
proximidades dos conjuntos, estes elementos não são suficientes
para garantir qualidade de vida ao bairro. No Conjunto Ettori
Marquezelli, em Santa Cruz das Palmeiras, o município realmente
Figura 4Santa Gertrudes
Foto aérea
área comercial desocupada
123COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
assumiu o conjunto como competência da prefeitura local. Esta
área foi assumida por tratar-se de uma concentração de
loteamentos populares, como se pode observar na planta da
cidade. Sendo assim, o maior número de moradores localizados
nesta área da cidade justificou a implantação de equipamentos
sociais de uso exclusivo dos moradores do entorno. O conjunto
teve seu ambiente urbano atendido por todas as melhorias
constantes do modelo de um bairro auto-suficiente. Mesmo
assim, dados oficiais revelam ser este o segundo município mais
violento do estado de São Paulo. A violência ocorre em duas
dimensões: no espaço da rua e no ambiente da casa. Na rua, o
desemprego leva os excluídos a realizarem grandes saques aos
estabelecimentos comerciais da cidade na entressafra, pois têm
como única alternativa de trabalho a agricultura da cana. Por causa
da falta de complementariedade pelo espaço coletivo e pelo
reduzidíssimo espaço das casas, as grandes famílias que ali habitam
se fecham e entram em conflito freqüente. No processo de
urbanização realizado neste bairro se pensou na pavimentação, na
escola, no posto de saúde. Entretanto, a comunidade aponta, no
processo de planejamento participativo, que o maior problema é
que os adolescentes estão ociosos. Nada havia sido pensado, até
então, como forma de lazer para esta comunidade. As calçadas
são estreitas, pavimentadas e arborizadas homogeneamente, sem
qualquer personalidade urbana, sem espaço para a apropriação
coletiva.
Projetado para ser um equipamento social padrão, o CAIC foi
implantado em três dos 12 municípios pesquisados, sempre junto
aos conjuntos habitacionais do programa PAIH. Tem se, portanto,
um grande equipamento que, por servir ao conjunto, encontra-se
freqüentemente subutilizado. Isolado assim como o bairro
popular, o espaço do CAIC deveria ser mais explorado, cobrindo
carências de lazer e esportes, além do funcionamento da escola.
CAIC
3.2.6
124 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
Eventualmente seria um espaço disponível para
implantação de plantões de saúde rotativos, etc.
O exemplo de Conchal aponta para um CAIC localizado no
limite entre o conjunto e a área rural. Um equipamento que
não abre aos fins de semana por não ter grande ocupação e
limita-se a abrigar a escola durante os dias letivos.
O CAIC parece ser um equipamento fora da escala local.
Independentemente da dimensão da cidade, foram implantados
esses equipamentos padronizados e pouco compatíveis com a
realidade local.
O projeto viário feito para todos estes conjuntos privilegia o carro
em detrimento do pedestre e pouco espaço é deixado para as
calçadas. As ruas têm um padrão mínimo pré-definido de 12
metros, o que permite, inclusive, que se atinja altas velocidades
em ruas locais do bairro. Apenas quatro dos conjuntos
pesquisados não estão pavimentados. Observa-se que, quando há
melhoria no sistema viário esta não privilegia a implementação das
calçadas e melhoria de acesso ao pedestre.
As ruas e suas calçadas são os órgãos vitais da cidade. Se as ruas
são monótonas, a cidade parecerá monótona. Se as ruas e
calçadas estão livres da violência, a cidade também está. O
principal atributo de um distrito urbano próspero é que as
pessoas se sintam seguras e protegidas na rua em meio a tantos
desconhecidos. O papel da calçada é fundamental para garantir
qualidade de vida urbana. É o espaço de transição do público ao
privado, é o espaço da sociabilidade entre a comunidade.
Em conjuntos habitacionais que se tornaram bairros, tiveram
melhorias e ascensão social, é marcante a contínua negação do
Sistema Viário
3.2.7
Figura 5Conchal
CAIC
125COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
espaço coletivo das ruas e da calçada. As melhorias
implementadas pelos moradores vão sempre no sentido de
fechar, isolar sua casa da rua, subindo altos muros e portões,
comprometendo muitas vezes até a insolação e ventilação da
unidade habitacional. É o caso de Araras, nos conjuntos
habitacionais Bela Vista e Villa-Lobos. Ao questionarmos as
famílias sobre estas intervenções observamos que elas mesmas
concordam que a melhoria aparente de suas casas distanciou o
contato com seus vizinhos, isolou as famílias.
A falta de segurança nestes conjuntos habitacionais é destacada
pelos moradores de todos estes empreendimentos. As ruas
destes conjuntos são mortas, vazias, abandonadas. Observe-se o
Loteamento Ettori Marquezelli, com uma série de ruas sem
nenhuma frente de lote. A rua deve lidar com o desconhecido.
Devem existir olhos para a rua, olhos daqueles que podem ser
chamados de proprietários naturais da rua. As casas não podem
dar as costas para a rua, com paredes cegas. É marcante o
exemplo da unidade habitacional encontrada em Rio
Claro, no Parque Brasília. Qual a qualidade de vida que tal
habitação oferece? Em seu lote mínimo encontra-se a
unidade habitacional, que apresenta sua frente cega e sua
lateral também. Sem aberturas para a rua torna-se
impossível qualquer interação entre o espaço público e o
privado. Embora se trate de um CH urbanizado, com
pavimentação, sem muros no lote e ajardinado, nota-se
que a qualidade do espaço é muito ruim. O espaço da casa
mínimo (embrião), fecha-se internamente sem a
possibilidade de tirar partido da complementaridade que o
espaço coletivo pode trazer a esta casa.
Segurança
3.2.8
Figura 6Santa Cruz
das PalmeirasConj. Habit.
Ettori MarquezelliRuas em que apenas
as laterais doslotes estão
voltadas
Figura 7Rio Claro - Parque BrasíliaCasa Tipo
126 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
Os conjuntos habitacionais constantes deste trabalho
apresentam como densidade média 24 unidades habitacionais
por hectare.
A baixa densidade tem sido uma das grandes premissas
defendidas pelos planejadores. Acreditava-se que propiciar
qualidade de vida para a população significaria tirá-la das
concentrações dos centros das cidades, dos cortiços, através
da implantação de loteamentos suburbanos, onde cada família
teria sua propriedade, sua casa própria. Longe do centro
viveriam junto à tranqüilidade do campo, longe dos perigos
das ruas urbanas.
Entretanto, observou-se que reduzir o adensamento de uma
cidade não garante a segurança contra o crime, nem previne o
temor ao crime. Deve-se perguntar, porém, que oportunidade
qualquer rua oferece para o crime? Com certeza ruas mortas e
sem movimento de pessoas estão mais escondidas e
desprevenidas contra o estranho. Nestes casos, observamos
vários conjuntos habitacionais que só conseguem manter a lei e a
ordem pública através da polícia ou pela contratação de guardas
particulares.
A alta densidade traz benefícios ao empreendimento, otimiza o
terreno para a implantação de um maior número de unidades,
resultando em espaços livres mais amplos e passíveis da
implantação de equipamentos para o uso de lazer.
Na mesma área de terreno onde podíamos abrigar 5 mil pessoas, em casas
individuais, modestas, era possível alojar 25 mil em apartamentos modernos
e confortáveis. Em lugar do quintal sujo e pequenino, os operários poderiam
ter à sua disposição grandes parques com piscinas, jardins, campos de
esportes e recreio. (MUNIZ 1945, apud RAMALHO 1986)
Baixa Densidade
3.2.9
Figura 8Rio Claro - Mãe Preta
Baixa Densidade de Ocupação
127COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
Figura 9Ipeúna - Vila AparecidaCasa Tipo
A baixa densidade e o modelo unifamiliar construiu a situação de
lazer individualizado nos quintais dos pequenos lotes. Este lazer
no lote acabou por não acontecer, por falta de recursos e pela
necessidade de ocupar estes espaços livres particulares com mais
cômodos para a família. A alta taxa de ocupação do lote e a
ausência de equipamentos públicos de lazer impedem que a
população de baixa renda tenha opções de lazer.
As plantas das unidades habitacionais destes empreendimentos
são comuns, variando em 3, 4 e 5 cômodos. A unidade
habitacional, concebida de forma padrão e sem a observação do
sítio, apresenta dificuldade de conexão casa/rua. Com diferenças
de níveis, falta de solução para os acessos, a calçada se torna o
local do abandono. Muitos loteamentos apresentam dificuldade
para a entrada do automóvel no lote, pois não cabe no recuo. A
falta de insolação e ventilação é marcante e, mesmo nos casos em
que a urbanização acontece, as soluções para a conexão casa-rua
levam a resultados ainda insatisfatórios.
O projeto da casa popular se inicia a partir de um embrião,
uma célula mínima, na qual o morador morará
provisoriamente com vistas a melhorias futuras.
Entretanto, dentro da perspectiva de melhoria do poder
aquisitivo do mutuário, alguns elementos começam a
aparecer como componentes desta nova vida, por
exemplo o carro, Instrumento fundamental para diminuir
o tempo dos deslocamentos na cidade. Entretanto, a
garagem cobertura não está prevista no projeto original,
sendo bastante comum a extensão da coberta da casa até
o limite do lote, chegando quase até o passeio. As
c o n s e q ü ê n c i a s d e s t a s o l u ç ã o s ã o c l a r a s :
comprometimento da iluminação e ventilação do interior
da casa, isto é, má qualidade de vida.
Unidade Habitacional
3.2.10
128 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
Em 17 dos 23 empreendimentos, as áreas verdes estão
concentradas, sendo que em 13 destas áreas estão
localizadas no limite dos loteamentos. Dez destes limites
são as áreas de preservação permanente. São áreas frágeis,
de difícil aproveitamento, junto às APPs, áreas de
preservação permanente. Em algumas delas temos
problemas de desbarrancamento e erosão, como é o caso
de Rio Claro, temos a maioria dos córregos poluídos e com
mau cheiro. Quando se cogita a possibilidade de lazer nestas
áreas, é preciso também reverter a situação de fundo e o
papel de depósito de lixo que estes córregos apresentam
para o bairro. A limitação para implantação de equipamentos de
lazer nestas áreas de preservação permanente (APPs) ocorre
também pela questão topográfica, riscos de inundação e pela
restrição legal que delimita uma faixa de preservação da
vegetação de 30 metros.
A decisão de investimento nestas áreas ficou condicionada à sua
localização no loteamento. Se estivessem entre o conjunto e a
cidade, apresentavam boas possibilidades de resultados como
ação estratégica para a reinserção do conjunto habitacional na
cidade. Se estivessem no limite do conjunto com a área rural,
mesmo que urbanizadas, estas áreas de lazer muito
provavelmente tendem a ficar desocupadas, tendo dificuldade de
apropriação pelo coletivo.
O percentual de áreas verdes exigido pela Lei Lehman, a ser
deixado nestes loteamentos, foram de acordo com o projeto
urbanístico, foi concentrado em apenas uma área, ou
fragmentado, na forma de várias áreas de lazer distribuídas no
loteamento. No conjunto habitacional Mãe Preta, em Rio Claro,
as áreas verdes foram distribuídas no loteamento, tendo
pequenas dimensões e localizando-se nos limites do bairro, junto
Áreas Verdes
3.2.11
Figura 10Rio Claro
Jardim das Floreserosão e desbarrancamento
da área verde em APP
129COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
a áreas de preservação permanente ou
mesmo em áreas junto a voçorocas. No
momento da intervenção no bairro,
observou-se que, embora a população
demandasse a implantação de uma área de
lazer, não foi possível implantar o uso de
lazer nesta áreas, pelo fato delas terem sido
deterioradas e diminuídas em função de
processos erosivos. Em Casa Branca, o fato
de termos as áreas destinadas ao lazer
fragmentadas na forma de diversas
pequenas áreas distribuídas no bairro
possibilitou a incorporação e invasão das
mesmas pelos vizinhos, proprietários
privados. A ação de melhoria implantada ali teve então como ação
prioritária, conter a invasão privada destes espaços públicos,
através da imediata urbanização das mesmas. Esta característica,
por fim, propiciou um projeto linear que veio a consolidar um
grande boulevard de lazer, junto à avenida principal do bairro e,
por sua conformação física, funciona hoje como um grande
calçadão de lazer.
Em todos os conjuntos foram encontrados vários imóveis vazios.
A maior incidência acontece nos conjuntos mais pobres,
habitados por trabalhadores rurais.
O grande agravante na questão da falta de vida urbana nestes
conjuntos habitacionais remete ao sistema de financiamento que
fracassou. A política do PAIH tinha como meta atender a
população até 3 salários mínimos, portanto este perfil
popu lac iona l fo i se lec ionado para morar nestes
empreendimentos. Como conseqüência da crise do emprego
nestas cidades, muitos mutuários, impossibilitados de viver ali e
3.2.12Rotatividade
130 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
Figura 11Casa Branca
Figura 12Casas abandonadas
Araras - Conj. Habit. Bela VistaAraras - Conj. Habit. Villa Lobos
Casa Branca - Conj. Habit. Andorinha
de arcar com os custos da prestação do imóvel, voltaram para
seus estados de origem, abandonando suas casas em tais
bairros. Pelo alto valor das parcelas, elevado por problemas de
corrupção e má administração, o valor de venda das casas não
corresponde, hoje, ao valor de mercado. Portanto, algumas
das casas que antes conseguiram ser comercializadas, hoje
estão abandonadas, servindo como abrigo para marginais e
posseiros. No caso do Conjunto Habitacional Ferdinando
Marchi, o bairro ficou conhecido como reduto de marginais.
(…) os moradores de lá que procuraram emprego fora do distrito davam
endereços falsos, para evitar a discriminação existente(...).
(JACOBS,2000, p. 331)
A comunidade, mutuária, teme seus próprios vizinhos,
posseiros. Os bairros hoje carregam forte preconceito e a
presença da marginalidade se reflete no abandono da
comunidade e no espaço urbano do bairro.
As saídas constantes, é claro, deixam mais do que vagas por preencher.
Deixam a comunidade num estágio embrionário eterno, ou num retorno
eterno a uma infância desassistida. ... Em certos casos drásticos de
rotatividade indiscriminada, tem-se a impressão de que o que está
recomeçando mal pode constituir uma comunidade de pessoas, mas um
acampamento de selvagens (...). (JACOBS, 2000, p. 308)
Observando-se as fichas síntese do diagnóstico urbanístico
realizado nos conjuntos habitacionais estudados, identificamos
várias semelhanças. Estes conjuntos se assemelham nas
características físicas do seu espaço urbano, no perfil sócio-
econômico de seus moradores e apresentam também patologias
comuns. Estas patologias comuns decorrem fundamentalmente
do modelo conceitual no qual a política habitacional da época foi
estruturada. Estes conceitos resultam, em sua maioria na
construção de espaços de moradia desqualificados, excluídos do
direito à cidade, no que tange ao acesso aos serviços básicos que
necessitam de projetos/ações de melhoria da qualidade de vida
que os reintegre à cidade.
131COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
Estes projetos, fundamentalmente (…) precisam fazer com que seus
moradores neles permaneçam por livre escolha. Isso quer dizer que eles
devem ser seguros e também viáveis para a vida urbana (…) na sua
reintegração à estrutura urbana, estes projetos precisam adquirir as virtudes
de uma estrutura urbana sadia. (JACOBS,2000, p. 439)
No próximo capítulo analisaremos as intervenções de melhoria
realizadas nestes conjuntos habitacionais, definidas a partir da
aplicação do método de planejamento urbano aplicado, aliado ao
trabalho de participação popular deflagrado junto à comunidade.
132 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 3 A situação urbanística dos conjuntos habitacionais analisados
Capítulo 4 O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Há um mito nostálgico de que bastaríamos ter dinheiro
suficiente a cifra geralmente citada fica em torno de uma
centena de milhões de dólares para (…) reverter a
decadência dos grandes bolsões apagados e monótonos que
foram os subúrbios de ontem e anteontem (…)
Mas veja só o que construímos com os primeiros vários
bilhões: conjuntos habitacionais de baixa renda que se
tornaram núcleos de delinqüência, vandalismo e
desesperança social generalizada, piores do que os cortiços
que pretendiam substituir; conjuntos habitacionais de renda
média que são verdadeiros monumentos à monotonia e à
padronização, fechados a qualquer tipo de exuberância ou
vivacidade urbana (…) (JACOBS,2000, p. 2)
Passada a primeira fase, de coleta de dados e diagnóstico
urbanístico, verificou-se que se tratava de uma tarefa maior do
que o programa poderia assumir. Mesmo assim, as expectativas
estavam levantadas, os atores articulados e envolvidos pensando
sobre os problemas destas comunidades. Sob o ponto de vista do
agente financeiro, Caixa, pouco ou nada se podia fazer com o
pequeno recurso do PRODEC. Imersos em infindáveis e
insolúveis problemas, resultado do acúmulo de 10 anos de
intenso abandono, estes bairros, fruto do grande equívoco dos
anos 90, enumeravam uma grande lista de carências, impossíveis
de serem atendidas com tal recurso.
Sendo assim, a proposta de intervenção se consolidou
integralmente como uma proposta de gestão urbana. A idéia seria
remeter competências ao agente financeiro, à prefeitura local e à
comunidade, através do comprometimento destes atores em
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
135
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
ações coordenadas em parcerias. Entendeu-se, portanto, que um
primeiro grande ganho, fundamental para a melhoria da qualidade
de vida da população, até então mutuária, seria fazer com que a
prefeitura local assumisse estes moradores como cidadãos e
estes bairros como parte da cidade. Respaldados pela
argumentação técnica do diagnóstico urbanístico, os moradores
conseguiram chegar a discutir com o poder municipal.
Legitimados pela figura da Caixa Econômica Federal como gestor
do processo, os conjuntos conseguiram ter, como retorno direto,
muito mais do que o recurso PRODEC poderia oferecer.
Atreladas à busca da conquista da cidadania por parte da
comunidade, as ações de melhorias tiveram como diretriz básica
a inserção urbana. Conclui-se, portanto, que a ação prioritária
para requalificação destes conjuntos habitacionais seria reintegrá-
los ao tecido urbano.
No sentido de fazer esta grande “costura” foram propostas
algumas ações pontuais de melhorias que teriam como objetivo
principal deflagrar um processo contínuo de outras ações,
assumidas pela Prefeitura local posteriormente à intervenção da
equipe do PRODEC.
Estas comunidades encontravam-se extremamente
desenganadas, descrentes e céticas por terem ficado
abandonadas por tanto tempo. Era necessário uma ação concreta
que desse credibilidade ao trabalho.
Como produto da ação foram elencadas todas as prioridades que,
em parceria com o poder público local, estão e continuam sendo
atendidas. O recurso disponível para a realização das ações
chegou a triplicar, somadas as iniciativas das prefeituras motivadas
e acompanhadas pela equipe técnica no processo de gestão.
O PRODEC, foi montado como um trabalho de planejamento
urbano aplicado, aliado ao trabalho de participação popular
executado por uma equipe de assistentes sociais. Sendo assim, as
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
136
definições sobre a ação de melhoria a ser implantada foram
decididas em comum acordo com os agentes envolvidos, ou seja,
nem sempre o apontamento técnico resultado do diagnóstico
urbanístico realizado prevaleceu como decisão de ação. As
recomendações técnicas elencadas pelos urbanistas eram
trabalhadas junto com o planejamento participativo. A forma
como a população local apontava seu problema prioritário
esclarecia sobre a definição de projeto que deveria se fazer para
aquela comunidade. Ao mesmo tempo, muitas prioridades
levantadas pela comunidade foram questionadas, frente a uma
visão integrada do conjunto habitacional e de sua relação com o
todo da cidade.
Como não seria possível detalhar o processo ocorrido em cada
um dos 23 empreendimentos levantados nesta amostra de
pesquisa, serão apresentadas as ações de melhoria executadas,
organizadas por tipo de intervenção.
Em seguida, serão apresentados dois estudos de caso e as fichas
de intervenção relativas a cinco empreendimentos da amostra.
137COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
4.1Características Gerais das Intervenções
Para que fosse definida a intervenção, conforme descrito no
capítulo anterior, muitos dados foram analisados. Em primeiro
lugar, foi analisado o apontamento da Pesquisa de Caracterização
de Demandas realizada pelo CEDAP. Este dado foi a referência
para a observação urbanística e social realizada nas vistorias de
campo e nas reuniões com a comunidade local.
A diretriz fundamental que norteou as alternativas de intervenção
era romper com a idéia de que a solução para a qualidade de
vida local seria consolidar a auto-suficiência do bairro. Isto
significa dizer que, embora em alguns casos a demanda apontasse
para educação e/ou saúde, a investigação técnica deveria verificar
se havia equipamentos de educação e saúde no entorno próximo
e verificar qual era a dificuldade de utilização destes
equipamentos existentes. Na maioria dos casos, verificou-se que
o desejo por ter equipamentos sociais dentro do bairro se dava
por conta da dificuldade de deslocamento que estas famílias
tinham para ir até áreas mais centrais. Outras vezes, o
equipamento existia mas não priorizava o atendimento da
população moradora do bairro. Buscou-se otimizar os
recursos existentes investindo na conexão urbana. Não se
poderia abdicar desta conexão urbana. A idéia seria romper
barreiras físicas, barreiras urbanas.
Embora as características dos conjuntos habitacionais do período
Collor sejam bastante semelhantes e os problemas sejam
comuns, a decisão da intervenção em loteamentos com as
mesmas características foi diferenciada. A diretriz básica para a
definição do partido urbanístico da intervenção era promover a
conexão urbana, executando ações estratégicas. A estratégia
da intervenção era fundamental para deflagrar um processo
crescente de melhorias no bairro, que necessariamente deveriam
ser arcadas e promovidas pelo poder público local.
138 COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
O apontamento da comunidade durante as reuniões foi
fundamental para discernir qual a prioridade dentre tantas
levantadas pelo urbanista.
Conforme descrito anteriormente, estes conjuntos habitacionais
foram edificados no ano de 1991, com a abertura do loteamento
e a edificação das casas. O restante da urbanização, via de regra,
não foi executado (implantação de guias, sarjetas, galerias de
águas pluviais, pavimentação, calçadas, implantação de áreas
verdes e equipamentos sociais).
Sendo assim, pela falta de atração e consolidação da esfera pública
e coletiva, o espaço coletivo sofreu enorme processo de
degradação. A degradação urbana sofrida foi obviamente seguida
por profunda degradação social e marginalidade urbana,
alimentada pela crise econômica e social, pela falta de emprego,
pela decadência econômica dos próprios municípios.
A degradação urbana, conforme se observa nos registros
fotográficos, trouxeram inúmeros problemas ao bairro frente a
esta situação e como resultado do processo participativo, foram
implantadas as seguintes ações:
a. MELHORIAS VIÁRIAS
A falta de pavimentação trouxe a erosão do sistema viário, a
dificuldade de tráfego nas vias públicas, a poeira. Como meio de
obtenção do referido benefício foi se procurando verificar a real
necessidade caso a caso. Optou-se, devido à limitação do recurso
disponível, em remeter a responsabilidade de execução ao poder
139
O que se encontrou nos conjuntos
4.1.1
Ações de Melhoria Propostas
4.1.2
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
140
público, ou executar parte da obra de melhoria no que fosse mais
estratégico para a melhoria urbana do bairro.
Observou-se que, embora algumas comunidades solicitassem a
implantação de guias e sarjetas, o custo era alto e o benefício era
questionável, ou seja, sem a execução das calçadas e sem a
execução da pavimentação o serviço executado poderia ser
perdido. A simples colocação das guias e sarjetas, em bairros
localizados em terrenos acidentados e solos suscetíveis à erosão,
não impedirá que a erosão ocorra por baixo da guia, trazendo a
quebra e perda da mesma. Do ponto de vista da requalificação da
paisagem urbana do bairro, as calçadas seriam mais baratas e mais
importantes para a sua melhoria.
a.1 Guias e Sarjetas
Implantadas nos conjuntos: Andorinha (Casa Branca), Jd. Paulista (Santa
Gertrudes), Vila Padre Donizete II (Tambaú).
Em bairros que apresentavam topografia pouco acidentada e
solos firmes, definiu-se ser suficiente a implantação de guias e
sarjetas para a organização do espaço da rua: definição do leito
carroçável, da calçada, admitindo a drenagem superficial das
águas pluviais, sem que esta intervenção pudesse vir a ser perdida
no decorrer do tempo.
Em Casa Branca observou-se que o maior problema do bairro era
a crescente apropriação privada dos espaços públicos. As áreas
verdes, não implantadas, abandonadas e fragmentadas, foram
gradativamente sendo incorporadas de forma privada aos lotes
habitacionais. A situação de localização do bairro em relação à
cidade era de desconexão completa, pois se tratava de uma área
ligada diretamente à rodovia, anteriormente destinada a um
distrito industrial, convertido posteriormente em conjunto
habitacional popular. O reparcelamento do solo, sofrido em
decorrência da adequação do projeto industrial inicial ao projeto
popular, definiu como rua central do conjunto habitacional, uma
enorme avenida de 32 metros de largura. Adequada ao uso
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
industrial, a avenida central era incompatível com o uso
residencial.
Sendo assim, a decisão de intervenção foi a de implantação de
guias e sarjetas, objetivando a demarcação do espaço público
coletivo, com o intuito de conter a invasão privada destas áreas, e
promover o estreitamento do leito carroçável da avenida central
com a implantação das calçadas (área de lazer) laterais à avenida.
Estas calçadas, redefinidas pelo projeto PRODEC, atingiram
grandes dimensões e puderam receber, segundo o projeto
implantado, playground, arborização e um extenso passeio para
os pedestres. O partido do projeto paisagístico foi determinado
pela intercalação de espécies, com o intuito de estabelecer a
noção de ritmo ao passeio público implantado.
a.2 Calçadas (com grama e arborização)
Implantadas nos conjuntos: Jardim Solar (Charqueada), Andorinha (Casa
Branca) embora tenham sido indicadas para implementação em vários
bairros.
A calçada é o espaço essencial da conexão entre o espaço público
e o espaço privado da casa. Conforme diz Jacobs:
Calçadas com nove ou dez metros de largura são capazes de comportar
praticamente qualquer recreação informal- além de árvores para dar
sombra e espaço suficiente para a circulação de pedestre e para a vida em
público e o ócio dos adultos. Há poucas calçadas com largura tão farta.
Invariavelmente, a largura delas é sacrificada em favor da largura da rua
para veículos, em parte por que as calçadas são tradicionalmente
consideradas um espaço destinado ao trânsito de pedestres e ao acesso a
prédios e continuam a ser desconsideradas e desprezadas na condição de
únicos elementos vitais e imprescindíveis da segurança, da vida pública e da
criação de crianças nas cidades. (JACOBS, 2000, p. 95)
Desta forma, a implantação de pequenos espaços de lazer na
calçada arboriza o bairro, garante a circulação de pedestres e
propicia a ocorrência da vida coletiva. Pessoas na calçada
garantirão “olhos nas ruas” e segurança aos moradores.
141COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
Figura 1Charqueada e Casa BrancaCalçadas
142
A implantação da calçada foi indicada a vários bairros,
por ser uma ação estratégica, de melhoria imediata na
paisagem urbana do bairro e pelo fato de ser o espaço
próprio para se fazer a transição público/privado. O
custo de tal melhoria é baixo e pode facilmente ser
absorvido por tal programa (PRODEC). Este tipo de
intervenção foi recomendado em situações críticas de
falta de conexão da casa com a rua, por desníveis
provocados entre platôs e a rua não implantada (Jardim
Solar - Charqueada e Andorinha - Casa Branca). Nos
dois casos, trata-se de tipologia de casas geminadas
implantadas em ruas de alta declividade. (Figura 4-
Capítulo 3)
Em Charqueada, a implantação das calçadas teve como
principal papel restabelecer a harmonia e estabilização
dos taludes frontais entre as residências e a rua, assim
promovendo, assim, a arborização do bairro, evitando a
erosão do terreno e melhorando sua aparência.
Vale dizer que a população reagiu desfavoravelmente no
momento da execução da obra, pois havia entendido que a
calçada seria em concreto. A população relutou ao plantio de
árvores nas calçadas, alegando a proliferação de insetos nas
plantas e temendo futuros danos ao pavimento existente, como
quebra de calçadas pelas raízes. Foi feito um trabalho educativo
para que a população entendesse que estava se escolhendo a
espécie adequada para tal situação.
a.3 Pavimentação
Implantada com recursos do poder público nos bairros:
como complementação Mãe Preta (Rio Claro), Flores (Rio Claro), Jardim
Solar (Charqueada), Ferdinando Marchi (Leme).
A pavimentação foi solicitada na maioria dos bairros que não
dispunham de vias pavimentadas. Algumas comunidades
solicitavam em função da erosão no leito da rua, outras por
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
reclamarem da poeira surgida em épocas secas. Esta medida foi
efetivada nestes loteamentos através do investimento do poder
público (inclusive por conta do alto custo), adotada quando se
tratava de obra não concluída, rua arterial, de maior fluxo e
importância, ou quando era necessário resolver problemas de
drenagem urbana. Foi o caso de Charqueada, onde a declividade
das ruas ocasionava um fluxo muito rápido de água de chuva,
onde foi necessário o controle de enchentes através da colocação
de galerias de água pluvial.
a.4 Vielas de Pedestre
No bairro Mãe Preta (Rio Claro), verificou-se a presença de vielas
de pedestres. Mais do que uma opção de projeto, as vielas tinham
ali papel fundamental para o deslocamento da população do
bairro. Poucas eram as ruas e as vielas deveriam ser mantidas.
Estas vielas, por falta de urbanização e abandono, acabaram se
tornando pontos de marginalidade e começaram a ser
apropriadas pelos moradores dos lotes residenciais. Apontou-se,
portanto, ser fundamental a urbanização destas áreas como
forma de evitar a eliminação das mesmas, evitando futuros
problemas de deslocamento dentro do bairro.
b. IMPLANTAÇÃO DE ÁREAS DE LAZER
Implantada em 16 bairros.
A área de lazer foi a grande reivindicação da população de baixa
renda, não só na pesquisa de caracterização de demandas sociais do
CEDAP/1997, como também nas reuniões com os moradores
durante o trabalho de planejamento participativo. Em alguns casos o
pedido da área de lazer veio com outros nomes e foram traduzidos
em projetos de espaços de lazer pelos arquitetos, como
materialização do desejo apresentado nas reuniões. Se observarmos
a tabela 2.7, observaremos o problema priorizado pela população e
a ação prevista para solucionar tal problema. Via de regra, a fala da
comunidade para se referenciar ao problema priorizado era:
Crianças menores de 10 anos não possuem espaços de lazer
(C.H. OmettoV - Araras)
Figura 2Rio ClaroMãe Preta-
Vielas sem urbanização
143COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
144
Crianças na rua (Jd. Esperança III - Conchal)
Faltam de áreas de lazer, crianças na rua (Vila Aparecida -
Ipeúna)
Os adolescentes ficam sem fazer nada (Bairro União - Itobi)
Adolescentes Ociosos (Jd. Das Flores - Rio Claro)
Falta de atividades para adolescentes (Conjunto Habitacional
Ettori Marquezelli - Santa Cruz das Palmeiras)
Adolescentes nas ruas (C.H. Vittorio Bonfanti - Leme)
Na maior parte destes bairros, verificou-se que o adolescente e a
criança estavam ociosos, por falta de espaços adequados para o
desenvolvimento de atividades de lazer. Embora o diagnóstico
urbanístico apontasse outras prioridades, em alguns bairros
prevalecia o desejo da comunidade. O papel do arquiteto foi o de
conhecer melhor o desejo de lazer desta comunidade, o perfil dos
usuários destes equipamentos, e assim definir o partido do
projeto, desenhar o espaço e referendá-lo junto à comunidade.
Estes espaços de lazer foram implantados conforme a
disponibilidade e a adequação de áreas disponíveis para tal fim,
levando em conta a necessidade de integração do lazer a
equipamentos já existentes. Este foi o caso dos projetos de áreas
de lazer conectadas aos equipamentos: Centro Comunitários
(C.H. Bela Vista - Araras, C.H. Ouro Verde - Araras, C.H.
Laranjeiras - Pirassununga, C.H. Jardim das Flores - Rio Claro),
escolas (C.H. José Ometto V - Araras), parques (C.H. Villa Lobos -
Araras), canteiros (C.H. Mãe Preta - Rio Claro), vielas de pedestre
(C.H. Mãe Preta - Rio Claro) e calçadas (C.H. Andorinha - Casa
Branca).
A implantação de áreas de lazer foi uma medida indicada para
quase todos os conjuntos habitacionais estudados. A idéia inicial
contemplava a melhoria da paisagem urbana do bairro e buscava
romper com a aridez das ruas destes locais. Identificava-se a
necessidade de espaços de convívio para estas comunidades.
Também se verificava que estas áreas destinadas para o lazer, pelo
fato do abandono sofrido durante anos, apresentavam, algumas
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
delas, sinais de degradação, por serem depósito de lixo e de
resíduos industriais (exemplo: Leme - Vitório Bonfanti:abrigava
uma aterro sanitário, Tambaú: área vizinha ao Matadouro
Municipal, depósito de lixo cerâmico de indústrias do entorno).
Quando se tratavam de áreas de preservação permanente,
localizadas entre o bairro e a cidade, a implantação da área verde
se tornou estratégica do ponto de vista da conexão urbana (ex:
Leme: Ferdinando Marchi, Ariana).
Os projetos foram executados de maneira bastante simples, com
o que se poderia chamar de “praças caipiras”, pensados como
forma de garantia do uso de lazer efetivo, com brinquedos de
playground para as crianças, quadras poliesportivas, vegetação e
campos de areia, ou às vezes com campos de terra batida, com o
menor custo possível. Alguns artifícios que pesavam mais no
orçamento foram suprimidos, como pisos (substituídos por
caminhos em pedriscos, ou cimentados), guias de jardim, bancos
construídos “in loco” com materiais básicos de construção. Os
recursos das prefeituras locais foram aproveitados, da melhor
maneira possível, para redução de custos: material básico das
prefeituras, artefatos de concretos produzidos em fábricas
municipais, mudas do viveiro municipal ou até mão-de-obra local.
Para este tipo de obra, especificamente, foram contratadas
pequenas empreiteiras, formadas por técnicos agrícolas,
jardineiros, mestres de obras e pedreiros contratados como
temporários moradores dos bairros onde foram executadas as
obras. Sabia-se que para este tipo de obra, de paisagismo com
pequenas obras civis, não seria necessária a contratação de
construtoras maiores, sendo que a mão-de-obra poderia inclusive
ser capacitada pelo próprio trabalho, na própria obra.
Muitos pré-conceitos urbanos, culturalmente acumulados pela
população, foram descobertos ao longo do trabalho. Assim como
a grama na calçada era indesejada, os brinquedos de madeira
foram recusados, os bancos simbolizavam o perigo
eminentemente do contato entre moradores e “bandidos da rua”.
145COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
146
Propositadamente o calçadão não tem bancos; o pessoal que defende o
compartilhar desistiu deles porque poderiam ser interpretados como um
convite para pessoas que não se enquadram. (JACOBS, 2000, p. 68)
c. INTERVENÇÃO EM APP
Implantadas nos bairros: Vittorio Bonfanti - Leme, Ariana - Leme, Ferdinando
Marchi - Leme, Vila Padre Donizete II - Tambaú.
Como medida de preservação do meio ambiente, via de regra
dever-se-ia propor a implantação de áreas de lazer em APPs,
integradas com o replantio da mata ciliar. Entretanto, em alguns
casos esta ação não foi considerada estratégica ou prioritária, nem
pela população, nem pelo urbanista. Esta ação só foi implantada
quando o córrego representava uma barreira urbana forte, que
separava o bairro da cidade, no sentido de descaracterizar a cisão
urbana.
Observe-se o caso de Charqueada: mesmo que a APP fosse
objeto de obra de recuperação/preservação, seria improvável a
reversão do caráter de fundo da área frente ao bairro, pois se
encontra escondida atrás de uma quadra, sem possibilidade de
acesso por parte da população. Na avaliação feita pela equipe de
projeto chegou-se à conclusão que a implantação de calçadas teria
um potencial de requalificação urbana maior do que as obras na
APP.
No caso do Ferdinando Marchi/Leme o loteamento se encontrava
apartado do tecido urbano pelo córrego e pela APP. O córrego era
o local do esgoto e do lixo. A APP, embora fosse passagem de
ligação dos pedestres à escola e à cidade, estava cheia de mato. O
córrego entretanto significava o fundo do loteamento e nem ao
menos sua rua marginal, principal acesso cidade-bairro, era
pavimentada. Neste caso, verificou-se que o Plano Diretor
apontava para a criação de um parque linear ao longo deste
córrego como parte integrante do sistema de áreas verdes do
município. Sendo assim, foi definida como estratégica a
implantação da área de lazer junto ao córrego. Esta intervenção
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
simbolizou o fim da cisão urbana. Daí em diante a prefeitura,
verificando a visibilidade de tal intervenção, assumiu a execução
da pavimentação da via de acesso ao bairro marginal à APP, a
colocação da iluminação pública e a melhoria da ponte de
transposição do referido córrego. A população, que apontava o
lixo como maior problema do bairro, entendeu a ação de
urbanização de uma praça junto ao córrego como uma ação
eminentemente educativa (educação ambiental), na qual
evidenciava o uso de lazer na beira do córrego, revertendo sua
situação de lugar destinado ao lixo e ao esgoto.
No caso do Conjunto Habitacional Vitório Bonfanti - Leme, a área
de lazer se localizada junto à APP, sendo urgente sua recuperação,
por ter sido aterro sanitário.
Já no Jardim das Flores - Rio Claro, embora tenha se diagnosticado
a necessidade de uma ação imediata no córrego, pois a erosão de
sua margens poderia causar desbarrancamento e prejuízo aos
moradores, verificou-se tratar de uma ação de grande escala a ser
realizada em toda a bacia. Sendo assim, não haveria medidas
paliativas de menor custo a serem tomadas pelo PRODEC, além
de encaminhar a solicitação da execução da obra de saneamento à
prefeitura municipal.
Por que não empreender áreas de lazer em APPs? Ao invés de
representar riscos ao meio ambiente, o uso do lazer junto à
córregos e rios,faz com que a população se aproprie do recurso
natural, passando a entender seu valor e fazendo-a preservar o
patrimônio.
d. CONSTRUÇÃO DE CENTRO COMUNITÁRIO
Implantado nos bairros: Jardim Ouro Verde - Araras, Vitório Bonfanti - Leme,
São Valentim - Pirassununga, Jardim das Flores/São José - Rio Claro.
Os centros comunitários foram implantados onde havia uma
demanda clara por tal equipamento. Por serem obras de maior
custo, contaram com parcerias do poder público e, no caso do
147COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
148
C.H. Ouro Verde, somou-se a parceria da construtora PAVAN,
que foi a empresa que construiu o conjunto habitacional. No caso
do Jardim das Flores/São José - Rio Claro (estudo de caso a seguir),
foi implantado um centro de apoio ao adolescente, integrado com
uma área de lazer.
e. CARTILHA DE ORIENTAÇÃO
Produzida para o C.H. Jardim Solar - Charqueada.
A cartilha de orientação foi sugerida na maioria dos bairros. Esta
sugestão se deu pelo fato da verificação que as reformas que
estavam sendo realizadas nas unidades habitacionais, fossem elas
casas menores (3 cômodos) ou casa maiores de 5 cômodos, o
resultado estava sendo desastroso. A condição de conforto
térmico, insolação, ventilação da casa tornava-se cada vez mais
crítica. Entretanto, a prioridade foi dada pela comunidade em
casos em que havia ocorrências de deterioração do espaço
urbano por interferências inadequadas na habitação.
As cartilhas foram produzidas no Jardim Solar, por detectarmos
que a ação do morador local era fonte de riscos para o próprio
morador e para a comunidade.
Em Charqueada (estudo de caso a seguir) observou-se que os
pequenos lotes foram implantados sob grande movimento de
terra. Grandes cortes e aterros fizeram com que houvesse
pequenos limites para ampliação das casas sem que se interviesse
no terreno. Sendo assim, em decorrência de ampliações
realizadas nas moradias, o terreno começou a apresentar
instabilidade geotécnica. Sendo necessária a contenção do
processo e observando que mais da metade dos moradores já
havia feito seu próprio muro de arrimo, optou-se como medida
de melhoria da qualidade de vida urbana no bairro produzir
cartilhas de orientação para execução dos muros. Ponderou-se
que, por não se tratar de intervenção efetivamente coletiva, cada
morador poderia custear e executar por si só a obra.
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
A seguir apresentam-se resumidamente os resultados do
trabalho em cada cidade, destacando-se as ações e ou obras
realizadas com recursos financeiros do PRODEC e aquelas
conseguidas pelo processo desencadeado por essa metodologia:
1.
Requalificação da paisagem urbana do Jardim Solar
Charqueada
Produto do PRODEC
Cartilha de orientação sobre a construção
Arborização e colocação de grama nas áreas verdes
em parceria com a prefeitura
Pavimentação do Conjunto
Readequação do sistema de galerias de águas pluviais
2.
Área de Lazer com quadra esportiva
Ipeúna
3.
Requalificação da paisagem urbana do
C.H. Ferdinando Marchi
Leme
Produto do PRODEC
Implantação de área de lazer junto ao córrego
em parceria com a prefeitura
Pavimentação dos acessos principais do bairro
Reforma de área de lazer existente no bairro
Melhoria na iluminação da rua principal
4.
Área de Lazer do Jardim Ariana
Leme
4.2Produtos Alcançados
149COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
150
5.
Centro Comunitário do C.H. Vitório Bonfanti
Leme
Produto do PRODEC
Implantação de Centro Comunitário
em parceria com a prefeitura
Implantação de área de lazer no entorno do Centro Comunitário
Recuperação de um antigo aterro sanitário do bairro
6.
Área de Lazer junto à Avenida principal do bairro
Andorinha
Casa Branca
Produto do PRODEC
Implantação de Área de Lazer
em parceria com a prefeitura
Reforma do Centro Comunitário
Implantação de guias e sarjetas em todas as ruas do bairro
7.
Área de Lazer do Bairro Padre Donizete II
Tambaú
Produto do PRODEC
Implantação de área de lazer junto ao córrego com revitalização
de área degradada junto ao Matadouro Municipal
em parceria com a prefeitura
Implantação de guias e sarjetas em todo o bairro
Parceria com a Cerâmica Atlas
Doação de pastilhas de revestimento para construção de um
banco com características regionais, em mutirão, na praça
8.
Centro Social de Apoio ao Adolescente
Rio Claro
Produto do PRODEC
Construção de edificação para trabalho com adolescente de
200m², integrado com uma área de esporte e lazer
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
em parceria com a prefeitura
Pavimentação do bairro
9.
Urbanização dos Canteiros Centrais das Avenidas 1 e 2
do Conjunto Habitacional Mãe Preta
Rio Claro
Produto do PRODEC
Urbanização dos canteiros
em parceria com a prefeitura
Pavimentação da Rua 23 do bairro
Urbanização das vielas de pedestres
10.
Requalificação da área do Centro Comunitário do Bela
Vista
Araras
Produto do PRODEC
Requalificação da área do Centro Comunitário integrada a área
de lazer
11.
Construção de Centro Comunitário do Ouro Verde
Araras
Produto do PRODEC
Construção de Centro Comunitário
em parceria com a prefeitura e Construtora Pavan
edificação integrada com área de lazer
12.
Área de Lazer do Conjunto Habitacional José Ometto V
Araras
Produto do PRODEC
Implantação de área de lazer
151COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
152
13.
Área de Lazer do Conjunto Habitacional Villa Lobos
Araras
Produto do PRODEC
Implantação de área de lazer
14.
Área Esportiva do Conjunto Habitacional Laranjeiras
Pirassununga
Produto do PRODEC
Implantação de área de lazer
em parceria com a prefeitura
Construção de quadra poliesportiva
15.
Centro Comunitário Conjunto Habitacional São
Valentim
Pirassununga
Produto do PRODEC
Construção equipamento multiuso
16.
Requalificação do Conjunto Habitacional Jardim Paulista
Santa Gertrudes
Produto do PRODEC
Implantação de área de lazer
Implantação de Guias e Sarjetas
em parceria com a prefeitura
Implantação de pré-escola no antigo Centro Comunitário do
bairro
Pavimentação asfáltica (em andamento)
Passarela (em andamento)
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
4.3Planilhas das Intervenções
4.3.1
4.3.2Leme - Conjunto Habitacional Ferdinando Marchi4.3.3Pirassununga - Conjunto Habitacional São Valentim4.3.4Rio Claro - Conjunto Habitacional Mãe Preta4.3.5Tambaú - Conjunto Habitacional Padre Domizette II
Casa Branca - Conjunto Habitacional Andorinha
1
1
O trabalho aqui apresentado foi executado por uma equipe de quatro arquitetos e um consultor. Na primeira etapa do trabalho, do diagnótico, participou a Arquiteta Elizabeth Tiemi Morita. Na segunda etapa, das intervenções, integraram a equipe a Arquiteta Fernanda Toledo de Oliveira e Vanessa Gayego Bello Figueiredo. O arquiteto Prof. Dr. Eugênio Queiroga orientou e participou da elaboração dos projetos, juntamente com as arquitetas Fernanda, Vanessa e Eleusina.
153COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
154
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163
Figura 3CharqueadaJardim Solarlocalzação do conjuntona cidade
Charqueada
Jardim Solar
4.4.1
Conforme se verifica no item 4.2, dos 23 empreendimentos
atendidos pelo PRODEC, somente 17 deles optaram por investir
o recurso disponível em obras físicas de melhoria urbana. Sendo
assim, após a apresentação de oito planilhas de intervenções
realizadas em oito bairros e, com a finalidade de exemplificar o
processo de gestão implantado por esta metodologia de trabalho,
serão apresentados dois estudos de caso. No relato dos estudos
de caso são apresentados dados detalhados de cada bairro e a
descrição do processo participativo decorrido em cada um deles.
Os casos são: Jardim Solar, na cidade de Charqueada e Jardim das
Flores e São José, em Rio Claro.
Conjunto Habitacional Jardim Solar
O conjunto habitacional Jardim Solar foi executado
pela construtora Via Engenharia, em 1991.
Caracterização Física e Biótica
O conjunto habitacional Jardim Solar apresenta declividade
acentuada, sendo que o sistema viário foi implantado de modo a
ter quatro ruas planas e duas ruas bastante íngremes. A
declividade dentro das quadras estabelece um desnível de
aproximadamente cinco metros entre os fundos dos lotes. Os
altos taludes, sem a proteção da cobertura vegetal e sem obra de
contenção (muro de arrimo), ameaçam comprometer a
estabilidade geotécnica dos lotes. O conjunto se localiza
estrategicamente na cidade, pois é o vértice que liga a entrada de
a
164
4.4Estudos de Caso
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
85
90
alta declividadeproblemas de erosão
s i t u a ç ã o a t u a l
Área de lazer
Área de lazer
Área de lazer
Área de lazerÁrea de lazer
cul - de - sac não implantado
via estruturaltráfego de conflito:treminhões x local
enxurradas
rua quase planaocorrência do USO de LAZER
centrocomunitário
Figura 4CharqueadaRua do Contorno
165
Charqueada à Usina de Piracicaba e à cidade de Rio Claro, através
da via de contorno do município.
O trecho da avenida de contorno que faz parte do conjunto
adquire caráter estrutural na cidade e portanto não suporta o
tráfego na ausência de pavimentação. A interferência desta via na
vida do conjunto é bastante grande, pois passa a ser uma grande
barreira física, afastando o bairro de sua área de lazer. Como o
município não apresenta alternativas viárias, não há outra opção
além de consolidar sua vocação de via estrutural.
O conjunto possui área verde (de lazer) do bairro, junto à APP,
onde existe um curso d'água (Córrego Charqueadinha), com
vegetação nativa (mata ciliar) em estágio inicial.
A área de lazer não está implantada e é inacessível ao morador, visto
que o sistema viário de acesso à mesma (cul-de-sac) também não
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
Figura 5CharqueadaRua Laurival Parisi
Área de Lazer - extremidade de quadra
Área institucional
166
foi implantado. Desta forma, observamos que os lotes invadem
a APP, comprometendo a qualidade ambiental do local.
A Rua Laurival Parisi também sofre os efeitos da falta de
pavimentação, dada a grande declividade que inviabiliza a
drenagem de águas pluviais causando erosão na via.
As casas de frente para esta rua estão impedidas de implantar
a garagem para o carro, dada a alta declividade que definiu a
existência de escadas de acesso ao lote.
Nota-se que ausência de muros na divisa frontal dos lotes
desta rua colabora no sentido de promover uma paisagem
interessante, harmônica. Esta medida, portanto, deve ser
estimulada e aproveitada como potencial para a melhoria da
paisagem do conjunto.
O projeto urbanístico do conjunto é interessante, na medida
em que define ruas sem saída, resguardando o caráter local e
oferecendo maior segurança ao morador (poucos acessos).
Além disso, a localização da área institucional é bastante
adequada exatamente pelo caráter local das vias que a
circundam.
O Centro Comunitário apresenta boas condições de uso,
contendo até uma horta comunitária.
Observamos a existência de pequenas áreas verdes nas
extremidades das quadras. Estas áreas foram assim destinadas
pois, devido à alta declividade da gleba, seria muito difícil a
implantação de lotes nestes locais.
Infra-Estrutura
Com relação à infra-estrutura, o conjunto. Jd. Solar é bastante
carente. Não tem asfalto, entretanto a Prefeitura pretende
implantar as galerias de águas pluviais.
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
167
Quanto ao lazer, ele hoje é exercido nas próprias ruas, pois a área
destinada para tal fim não foi equipada. Não há outras praças nas
redondezas do bairro.
As escolas e postos de saúde que os moradores usam são os do
centro da cidade. A área institucional está vazia, sem uso,
restando ao conjunto apenas seu Centro Comunitário como
equipamento social.
Caracterização Sócio-Econômica
A pesquisa amostral realizada em 1997, (75 entrevistados para
uma população total de 318 moradores) caracterizou a faixa
etária; a porcentagem de pessoas economicamente ativas; o
ramo de atividades; a renda familiar; a porcentagem de
moradores que freqüentam escolas e o grau de escolaridade; a
situação do imóvel; a avaliação do atendimento médico e o local
onde se dá e suas principais demandas sociais. A seguir são
transcritos alguns dados da pesquisa.
O índice de desemprego atinge 4% da população moradora. A
renda salarial média está entre 0 e 3 SM Com relação à casa, 92%
das pessoas residentes são mutuários da Caixa e apenas 34%
destas encontram-se em seu estado original. 91% da população
usa o serviço público de saúde. A pesquisa observa que as crianças
utilizam a rua para brincar. Entretanto, observa-se o tráfego de
treminhões nas vias estruturais do conjunto, em direção à usina.
O emprego no setor agropecuário predomina entre os
moradores do Jardim Solar.
Caracterização Arquitetônica
O projeto original casas geminadas prevê 26m² de área
construída. A pesquisa revela que apenas 34% destas se mantêm
em seu estado original.
Diagnóstico Urbanístico e recomendações
Considerando as demandas apresentadas pela pesquisa,
recomendou-se que se implementasse:
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
168
Hierarquização Viária e Pavimentação, pavimentar apenas
onde for fundamental. Consideramos fundamental o
asfaltamento das ruas: Laurival Parisi, Avenida do Contorno e
posteriormente Rua Benedito Hélio Roccia, o mais rápido
possível. No caso das duas primeiras, a urgência se dá pela
localização estratégica que assumem em relação à cidade
(contorno e acesso à Piracicaba e Rio Claro e a terceira pelo fato
da alta declividade).
Contenção das encostas
Dar atenção especial ao tratamento das encostas que estão sem
proteção, suscetíveis à erosão e deslizamento e em muitos dos
casos sofrem a sobrecarga das ampliações das residências. Deve-
se evitar o despejo de lixo e incentivar o plantio e a manutenção
da vegetação.
Lazer
O primeiro passo para que se tenha equipamentos de lazer
implantados no Jardim Solar é providenciar o acesso à área destinada
ao lazer, executando o cul-de-sac proposto no projeto. É necessário
que se retifique a ocupação dos lotes em relação ao córrego de
forma a evitar a invasão da APP e do limite das áreas verdes.
A priorização da implantação do uso institucional junto à área
verde deve intensificar o uso da área.
A implantação de pequenos equipamentos de lazer consolida
parte de um parque linear que, além de sediar o lazer, contribui
para a conservação do recurso hídrico, da vegetação nativa e do
meio ambiente local.
Paisagem
A Rua Laurival Parisi deve ser alvo de revitalização paisagística na
medida em que marca a entrada do conjunto e que apresenta
maior dificuldade de manutenção. O espaço semipúblico do
passeio e recuo devem ser cuidados: gramados, regularizados,
arborizados.
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
169
Assessoria Técnica
Dada a condição física do terreno (alta declividade),
recomendamos que a Prefeitura local supervisione as futuras
ampliações a serem feitas nas casas, de forma a evitar problemas
geotécnicos futuros. O PRODEC poderá também propor, em sua
cartilha, formas de melhoria das residências, estudando as
possibilidades de alteração física e orientando sobre os possíveis
materiais a serem utilizados.
Proposta arquitetônica e comentários sobre a implantação do
projeto
O projeto arquitetônico-urbanístico desenvolvido no Conjunto
Habitacional Jardim Solar foi concebido à partir do cruzamento
de informações levantadas durante as reuniões com a
comunidade, onde foram priorizados e debatidos os problemas
do bairro levantados pelos moradores e apontados no
diagnóstico urbanístico.
Moradores
Durante as reuniões, os moradores apontaram como sendo
questões mais críticas a dificuldade na contenção das águas pluviais
no período de chuvas, a falta de pavimentação das ruas principais, a
ausência dos passeios e a falta de áreas de convívio e lazer.
O projeto apresentado e desenvolvido com a participação da
comunidade, inicialmente, buscou dar enfoque a três questões:
A primeira questão que compõe o projeto proposto é o
asfaltamento das vias principais e a melhoria do sistema de
drenagem de águas pluviais, através do redimensionamento e
execução das galerias. O fato foi levado e discutido com a
Prefeitura Municipal de Charqueada, que prontamente executou
as galerias e o asfalto.
Tendo sido resolvido o problema mais grave e oneroso para o
bairro, partiu-se para formulação de uma melhoria que pudesse
ser alcançada com recursos da Caixa (PRODEC).
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
170
Foi apresentada, pelo diagnóstico, a proposta de requalificação
da sua paisagem urbana como ação de melhoria a ser
implantada. Este projeto contemplaria o plantio de grama e
árvores nas áreas verdes do extremo das quadras, nos taludes
frontais das residências e nas calçadas.
Esta medida pretendia evitar a erosão dos taludes frontais
conservando-os permeáveis à água da chuva, através da
colocação da grama. A permeabilidade ajudaria a conter as
eventuais enxurradas. A idéia era também definir e remodelar o
passeio público das ruas principais, conforme descrito
anteriormente, pois esse se apresentava irregular, indefinido e
com desnível acentuado nos acessos às residências. Seria feito um
retaludamento nos pontos mais críticos e, posteriormente, o
plantio de grama, facilitando a circulação dos pedestres e
embelezando o local. Porém, a comunidade não aceitou que essa
etapa fosse devidamente executada.
A preocupação quanto à estabilidade geotécnica do conjunto foi
investigada através de vistoria de especialistas do IPT (Instituto de
Pesquisas Tecnológicas) que avaliaram os taludes dos fundos das
residências. A análise apontou que o solo não apresentava indícios
de instabilidade, mas sugeriu que se fizesse um estudo de solo
mais aprofundado na área. Os pontos de erosão observados no
local são decorrentes da ação do próprio morador no seu lote, em
ampliações da residência que removem a vegetação existente nos
taludes e a casa invade o talude, sem critérios.
Foi ponderado o investimento do recurso PRODEC na
construção dos muros de arrimo, tendo em vista que mais de
50% da população já os havia feito e que os demais teriam
condição de, a partir de uma orientação prévia, executar seus
próprios muros de arrimo. Desta solução partiu a entrega de mais
um produto à comunidade, que foram as cartilhas de
orientação, compostas por algumas dicas de como lidar melhor
com cada casa.
Figura 6CharqueadaTaludes e Muros de Arrimo
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
A questão dos taludes de
fundo de lotes foi a base da
cartilha desenvolvida pela
equ ipe , que p rocurou
orientar os moradores nas
situações de ampliação da
residência, escoamento de
águas pluviais dos lotes e
construção do muro de
arrimo.
Va le ressa l tar que fo i
desenvolvido também um
projeto para a criação de uma
área de lazer e convívio, na
tentativa de substituir a
intervenção junto às calçadas.
Porém, a comunidade decidiu que o recurso deveria ser
destinado à compra de equipamentos para o centro
comunitário.
O recurso PRODEC inicial deste bairro era de R$
12.834,12. A Caixa aplicou R$ 12.250,00 que, somados ao
recurso aplicado pela Prefeitura, de
R$ 75.000,00, totalizaram um
investimento direto em obras de
melhoria de R$ 87.250,00.
Observa-se, portanto, que muitos
problemas ainda permanecem,
pois são de natureza estrutural. O
confl ito viário presente no
c o n j u n t o , s ó p o d e r i a s e r
solucionado com a abertura de
uma nova via de contorno ao
município, que não passasse por
dentro do bairro.
ACERTO TERRENO
ACERTO TERRENO
ÁREA VERDE
TALUDE ACENTUADO
ÁREA INCORPORADA
ACERTO TERRENO
ACERTO TERRENO
ÁREA INCORPORADA
MURETA
MURETA
ÁREA INSTITUCIONAL
MURETA
JACARANDÁIPÊ AMARELO
ORELHÃO
ÁREA VERDE
INEXISTENTE
RUA PROJETADA
65
70
ORELHÃO
ACERTO TERRENO
80
ÁREA INCORPORADA
75
ÁREA INCORPORADA
ÁREA INCORPORADA
MURETA
85
ACERTO TERRENO
MURETA
90
ÁREA INSTITUCIONAL
ACERTO TERRENOTALUDE ACENTUADO
95
MURETA
100
CENTRO COMUNITÁRIOEXISTENTE
ÁREA COMERCIAL
PAU-FERRO
Figura 7CharqueadaProjeto de RequalificaçãoPaisagística- projeto final implantado
Projeto de Área de Lazer-não implantado
171COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
172
A instabilidade dos taludes deverá ser controlada, entretanto será
muito difícil conter a expansão das casas no sentido dos taludes,
considerando a falta de alternativa decorrente do pequeno
tamanho do lote e da falta de estrutura da casa para suportar
ampliações no número de pavimentos.
O conjunto habitacional Jardim das Flores foi
executado pela construtora Paineiras,
aprovado em 1989.
Caracterização Física e Biótica
O conjunto habitacional Jardim das Flores foi
implantado contíguo ao conjunto habitacional Jardim
São José. Os dois empreendimentos apresentam o
mesmo pro jeto, rebat ido, formando um
conglomerado único. Foram implantados sobre solo
frágil, em área aterrada.
Os dois conjuntos habitacionais estão à margem de um
córrego.
Sua área de lazer encontra-se concentrada junto à área
de preservação permanente. A área de lazer não foi
implantada e hoje vem sendo reduzida, fruto da
crescente erosão que assola as margens do córrego
adjacente. É inviável a implantação de equipamentos
nesta área.
4.4.2
Figura 8Rio ClaroJardim das Floreslocalização do conjunto na cidadeFigura 9
Rio ClaroJardim das Flores/ São Joséfoto aérea dos conjuntos
Rio Claro
Jardim das Flores/São José
Conjunto Habitacional
Jardim das Flores
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
Jardim das Flores
Jardim São José
Centro comunitário
Áreainstitucional
ÁreaVerde-APP
Centro comunitário
Figura 10Rio Claro
Jardim das Flores/ São Joséárea institucional
173
A área institucional não foi ocupada. Trata-se de
uma área localizada no limite entre o Jardim das
Flores e o Jardim São José.
A declividade das vias se acentua nas
proximidades do córrego e, pela falta de
pavimentação, sofre com a erosão do leito
carroçável, comprometendo a acessibilidade
local.
O Centro Comunitário apresenta boas condições de uso, abriga
um centro de atenção a crianças do bairro. O Centro
Comunitário do Jardim São José também foi implantado, mas
sofreu duas depredações e hoje se encontra sem condições de
uso, fechado, aguardando reformas.
Infra-Estrutura
O conjunto encontra-se parcialmente pavimentado, o que
diferencia a situação dos lotes existentes na área mais alta do
loteamento (asfaltado) dos lotes próximos ao córrego (sem
asfalto). A população aguarda o plano comunitário de
asfaltamento para complementar a pavimentação.
As atividades de lazer não têm espaço adequado para acontecer
no bairro. É marcante a marginalidade do bairro. Inúmeras
ocorrências policiais são registradas diariamente, incluindo o
tráfico de drogas.
Há uma escola de ensino fundamental nas proximidades do bairro.
Caracterização Sócio-Econômica
A pesquisa amostral, realizada em 1997, (109 entrevistados para
uma população total de 471 moradores), caracterizou a faixa
etária; a porcentagem de pessoas economicamente ativas; o
ramo de atividades; a renda familiar; a porcentagem de
moradores que freqüentam escolas e o grau de escolaridade; a
situação do imóvel; a avaliação do atendimento médico, o local
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
Figura 11Rio ClaroJardim das Flores/São JoséUnidade Habitacionalinadequadamenteampliada
vista da rua
174
onde se dá e suas principais demandas sociais. A pesquisa
mostrou que o índice de desemprego atinge 5% da população
moradora. A renda salarial média está entre 4 e 6 SM Com relação
à casa, 94% das pessoas que aqui moram são mutuários da Caixa.
A maior reivindicação dos moradores é com relação à melhoria
da segurança.
Caracterização Arquitetônica
O projeto original é de casas geminadas de 3 cômodos, com 26m²
de área construída. A pesquisa revela que apenas 28% destas se
mantêm em seu estado original.
Diagnóstico Urbanístico e recomendações
Considerando as demandas apresentadas pela pesquisa,
verificou-se que:
O loteamento sofre com forte erosão nas margens do
córrego, e com o risco de vida, no caso de desbarramento das
encostas. O córrego está poluído, com mau cheiro, bichos e
lixo. O acesso ao bairro vizinho é dificultado nos dias de chuva,
pois a passagem é alagada.
Para tanto, orientamos:
Melhoria da coleta de lixo e entulho. O lixo hoje se
acumula nas ruas.
Urgente contenção das margens do córrego para
evitar desbarrancamento, através da revegetação da APP.
O desbarrancamento também ocorre pelo fato da área
estar sendo utilizada como área de empréstimo de terra.
O sistema de escoamento das águas pluviais e esgoto
funcionam de forma concentrada, contribuindo com a
evolução dos processos erosivos. É necessária a dissipação das
águas.
Melhoria do acesso entre bairros através de obra viária na
ponte de ligação. O tubulão de passagem do córrego está
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
Figura 12Rio Claro
Jardim das Flores/São JoséErosão e desbarrancamento
Passagem sobre o córregoacesso entre bairros
175
subdimensionado e será necessário um estudo da bacia para se
detalhar o projeto técnico.
Há muito lixo e entulho dificultando a vazão do córrego.
A proposta inicial da equipe de arquitetura era que se executasse
a pavimentação das vias prioritárias, onde há tráfego de ônibus,
com o tratamento primário das demais ruas. Indicou-se que a
implantação de uma área de lazer na área institucional do
loteamento. Orientou-se para a implementação de medidas para
a melhoria da paisagem do bairro e da Avenida 6, de acesso ao
bairro, com arborização.
Proposta arquitetônica e comentários sobre a
implantação do projeto
Durante o processo de decisão sobre a intervenção de
melhoria a ser implantada no Jardim das Flores e São José,
foram levantados os pontos de vistas dos agentes
envolvidos: Caixa, moradores e prefeitura local.
Moradores
Durante as reuniões, os moradores apontaram como problema
prioritário o fato de que: “os adolescentes estavam sem atividades”.
Prefeitura
A prefeitura, em contrapartida, pensou inicialmente que sua
participação no programa iria fazer com que a população da
cidade questionasse o fato de privilegiar a destinação de recursos
a esta população. A prefeitura, no início, temia a interferência do
CEDAP, através do PRODEC, no processo participativo que já
vinha implementando através do Orçamento Participativo. O
prefeito alegava que a programa só levantaria expectativas que
teriam de ser atendidas pela própria prefeitura.
Entretanto, ao longo do processo, foram percebendo que se tratava
de uma oportunidade única de atuar com recursos a fundo perdido.
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
176
Sendo assim, a prefeitura logo levantou como
ação a reforma do Centro Comunitário do
Jardim São José. O dinheiro destinado
inicialmente pelo PRODEC, 16 mil reais, era
suficiente para custear a reforma prevista. A
prefeitura já havia quantificado a obra prevendo
uma ação imediata nesta área. Entretanto, as
condições não colaboravam para que esta ação
tivesse um bom resultado. O local era escuro, a
via de acesso era de terra, dificultando o acesso
ao equipamento. Este centro comunitário já
hav ia s ido re formado duas vezes e
posteriormente depredado. Do ponto de vista
urbanístico, muitos eram os indícios de que o
possível investimento ali seria ser inútil e
novamente perdido.
Com relação às medidas propostas pelo
diagnóstico urbanístico, como a melhoria do
viário, verificou-se que a prefeitura já havia
encaminhado a solução deste problema, e nos
m e s e s s e g u i n t e s c o m p l e m e n t a r i a a
pavimentação do bairro. Com relação ao
problema junto ao córrego, verificou-se que a
Prefeitura sabia da gravidade e urgência de tal
intervenção e já havia estudos realizados na bacia
hidrográfica para saneamento da mesma.
Quanto à recomendação inicial de se implantar
uma área de lazer na área institucional do bairro,
dada a sua privilegiada localização em relação aos
bairros São José e Flores, a Prefeitura acabou por
concordar com a ação.
Aliando a recomendação urbanística ao desejo da
população de prover at iv idades aos
adolescentes, definiu-se como ação de melhoria
557788
557799
558800
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ELEVAÇÃOELEVAÇÃO
CORTE AACORTE AA
Figura 13Rio ClaroJardim das Flores/São JoséProjeto Final implantado
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
177
a implantação de um centro de apoio ao adolescente. Este centro
foi implantado em área de 4 mil metros quadrados onde foi
possível a implantação de equipamentos de lazer: quadra
poliesportiva, quadras de areia, campo de futebol. A vantagem de
intervir nesta área era o fato de, por conta da localização
estratégica da área, contribuir para a requalificação paisagística do
conjunto como um todo. O centro de apoio ao adolescente,
localizado em frente ao centro comunitário que atende às
crianças, poderia ancorar sua estrutura de manutenção e
funcionamento junto a uma estrutura operacional existente.
A obra teve custos maiores do que os previstos pela reforma do
Centro Comunitário do Jardim São José e portanto foi
imprescindível a participação da prefeitura. A prefeitura, então,
concordou com a intervenção e a parceria foi selada de modo que
caberia à prefeitura o fornecimento de materiais básicos de
construção. Isto porque a Prefeitura Municipal de Rio Claro tem
hoje uma ativa fábrica de artefatos de concreto, que forneceu
guias de jardim, produziu os blocos de concreto, forneceu o
material básico e confeccionou o alambrado de fechamento do
equipamento. O Departamento de Parques e Jardins forneceu as
mudas, provenientes do seu viveiro municipal, executou o
paisagismo e intermediou a compra da grama, o que resultou
numa redução a um quarto do preço de mercado. O PRODEC
contratou a mão-de-obra para execução da mesma e comprou
materiais de construção não disponíveis na prefeitura.
O empenho da prefeitura foi fundamental para o sucesso desta
intervenção, pois foi possível aproveitar tudo que a prefeitura já
tinha ou produzia para uso próprio. O envolvimento da prefeitura
chegou a ponto do secretário de obras local assumir a
responsabilidade técnica da obra e, conseqüentemente, a
prefeitura assumiu a obra como parte de seu patrimônio. Não que
a obra fosse de sua propriedade, pois de fato era de propriedade
da comunidade local. Entretanto, a comunidade precisou contar
com a prefeitura, que de imediato instalou o serviço social de
atendimento ao adolescente do bairro.
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
Figura 14Rio ClaroJardim das Flores/São JoséProjeto Final implantado
Figura 15Rio ClaroJardim das Flores/São JoséCentro ComunitárioJardim das Floresexistente
178
Vale ressaltar que o maior problema do bairro, relatado
pela prefeitura local e registrado pela imprensa local,
eram os altos índices de marginalidade do bairro. A
população temia também a implantação de uma área de
lazer, com bancos e equipamentos, que fosse aberta, pois
temia a aproximação entre seus filhos e os traficantes do
bairro. Este receio foi respeitado e o equipamento
entregue foi devidamente cercado por alambrados.
Entretanto, o compromisso firmado com a prefeitura e
comunidade é que o espaço deveria se manter aberto
também em horários nos quais não houvesse o trabalho
social, aos finais de semana, para que fosse complemento
para o uso de lazer local.
Este estudo de caso revela a complexidade assumida
pelo projeto participativo, no qual a interferências dos
agentes envolvidos, Caixa, Comunidade e Prefeitura,
devem ser consideradas e consensuadas. Nenhuma das
pré-definições foi integralmente seguida. A intervenção
de melhoria urbana foi fruto de um trabalho conjunto
entre as diversas partes, fruto de uma visão do bairro
integrada no contexto urbano, social, político e
econômico do município e de seus moradores.
Ao final, ganharam a comunidade, a prefeitura e a Caixa.
Os custos foram repartidos, as responsabilidades
partilhadas e o empenho de todos resultaram em obras
muito maiores do que o recurso inicial previa.
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
179
Muito já foi falado neste trabalho que a viabilização deste projeto
com poucos recursos financeiros se deu por conta do processo
de gestão urbana realizado pela equipe junto aos parceiros, Caixa,
Prefeitura e Comunidade. Entretanto, outras três questões
colaboraram para o sucesso desta realização. A primeira diz
respeito à distribuição dos recursos entre os conjuntos
habitacionais, que foi realizada prevendo que municípios mais
prósperos contribuiriam com quantias maiores e conjuntos mais
abandonados necessitariam de aportes maiores de recurso como
forma de alavancar processos mais estagnados com relação ao
atendimento da prefeitura local a demandas de determinada
população.
O segundo fator que condicionou a otimização de recursos foi o
partido adotado nas obras, principalmente em se tratando de
áreas de lazer, onde se partiu para a concepção de “Praças
Caipiras”. Sendo assim, investiu-se em equipamentos que fossem
essenciais para o lazer, como playground, piso de quadras
poliesportivas, substituindo alguns itens mais caros, como
descrito acima. Esta proposta pressupõe também a continuidade
da intervenção. A obra não é entregue de forma acabada, ou seja,
é passível de melhorias projetadas, como a substituição de
pedriscos por pisos, colocação de iluminação adequada,
implantação de guias de jardim limitando os canteiros, etc. Esta
necessidade de complementação dá espaço para a incorporação
de novos colaboradores, por exemplo a Cerâmica Atlas, que
doou pastilhas para a construção de um piso e revestimento de
um banco público através de mutirão realizado com a
comunidade.
O terceiro fator para o barateamento dos custos de produção
destas obras se se deu através do processo de trabalho adotado
pela equipe. A equipe de urbanistas, formada por 3 arquitetos e
4.5A viabilização de obras públicas
com poucos recursos
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
180
um consultor na área de paisagismo, efetivamente se envolveu e
participou de todas as etapas do trabalho, desde o diagnóstico, as
vistorias, a coleta de dados nas prefeituras, o trabalho com a
comunidade, a negociação de parcerias, a definição do projeto
com a comunidade, a elaboração do projeto arquitetônico (até o
nível executivo), a quantificação precisa dos materiais e das áreas
de intervenção, o orçamento e o cronograma de obra. A
contratação e a fiscalização das obras foram realizadas pelos
urbanistas, assim como a prestação de contas das obras à Caixa e
Prefeituras, reunindo as peças técnicas necessárias para aprovar e
regularizar todas as intervenções.
A precisão conferida aos projetos foi um dos grandes fatores para
a minimização de custos das obras. A quantificação dos materiais
foi exata e a negociação do custo das obras junto às empreiteiras
era feita através de contratos de empreitada global, na qual não
haveria suplementação de recursos no decorrer da obra.
No trabalho com a comunidade, o urbanista conduziu a discussão
de modo a dar informações para que as decisões fossem de fato
legítimas e de interesse social, tendo em vista a noção de
território e o conhecimento da ação da prefeitura local.
Assim como se observa na tabela a seguir, o recurso final investido
em melhorias da qualidade de vida urbana destes conjuntos
habitacionais, via de regra, superou os recursos inicialmente
disponibilizados pelo PRODEC. Dos R$ 479.223,73 inicialmente
constantes das 23 contas PRODEC/HABITAÇÃO dos conjuntos,
R$ 292.223,73 foram gastos com o trabalho técnico da equipe
contratada para executar o programa no prazo de doze meses. Se
à primeira vista o percentual representado com custos
representou mais de cinqüenta por cento do valor total
disponível, o método de trabalho revelou que, a partir de um
trabalho de planejamento urbano aplicado, foi possível quase
dobrar o recurso inicial.
Esta multiplicação de recursos não significou apenas ganhos
financeiros, para a comunidade, Caixa e Prefeitura, mas ganhos na
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
181
qualidade dos projetos, cuidadosamente trabalhados desde a
definição do que se priorizaria como intervenção de melhoria
urbana.
No início, a própria entidade executora do programa, CEDAP,
questionava a necessidade de se montar uma equipe com
urbanistas para a execução de um programa de desenvolvimento
comunitário. A prática utilizada pela entidade mostrava que
apenas o trabalho social seria suficiente para definir as ações e
obras. Entretanto, o trabalho urbanístico montado, apesar de
aumentar a expectativa frente ao programa, multiplicava também
o trabalho e a responsabilidade, assumindo dimensão urbana
legítima de tal situação. O envolvimento dos urbanistas com a
comunidade possibilitou a implementação de um processo de
educação popular, com ênfase no direito à cidade. Este foi o
primeiro ganho da comunidade, que pode participar não de
forma alienada, mas amparada por uma visão integrada da
situação urbana. A prefeitura, chamada para participar do
processo pela Caixa, viu que seria uma ação de visibilidade e
importância institucional, da qual não poderia deixar de
participar. A Caixa conseguiu multiplicar recursos para melhorar
seu patrimônio em decadência, estimulando seus mutuários a
acreditarem que seria possível morar com qualidade ali e,
portanto, estes deveriam preservar e se interessar em manter
seus imóveis.
A população, enfim, obteve respostas concretas às deficiências
urbanas do seu dia a dia, tendo esperança de que não mais seriam
abandonados à sua própria sorte, ganhando espaço de
participação junto ao poder público local.
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Capítulo 4
O Projeto e a Intervenção Resultante do Processo Participativo
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183
185COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Considerações Finais
Considerações Finais
Moradia cidadã deve estar ligada às redes de infra-estrutura
(transporte coletivo, água, esgoto, luz, coleta de lixo, telefone,
pavimentação); localizar-se em áreas servidas ou acessíveis por
meio de transporte público - por equipamentos sociais básicos de
educação, saúde, segurança, cultura e lazer; dispor de instalações
sanitárias adequadas, e ter garantido as condições mínimas de
conforto ambiental e habitabilidade, de acordo com padrões
técnicos. (PROJETO MORADIA, 2001)
A pesquisa revela o profundo quadro de degradação no qual os
empreendimentos habitacionais do período Collor se encontram.
A maioria destes conjuntos habitacionais foi deixada inacabada,
com carências de infra-estrutura básica como pavimentação,
iluminação, equipamentos de lazer, educação, saúde e foi
localizado em regiões apartadas do tecido urbano das cidades. A
política habitacional em questão foi aplicada em larga escala e foi
movida por critérios eminentemente políticos, aliados ao
interesse econômico local, ligados ao crescimento do setor agro-
industrial do interior de São Paulo. O impacto urbano e social
gerado pela implantação de tantas unidades habitacionais em
municípios pequenos deve-se ao crescimento populacional
inadequadamente localizado e sem qualquer tipo de
planejamento. Passados 8 anos da implantação destes conjuntos
habitacionais e graças às profundas carências ainda presentes,
muitos recursos seriam necessários para sanar tantos problemas.
186
A progressiva degradação ocorrida nestes conjuntos está
fortemente associada ao modelo desarticulado e excludente no
qual a política habitacional foi concebida. Embora a falta de infra-
estrutura localizada seja um fator de deterioração destes bairros,
este não é o fator definidor da moradia de má qualidade. Algumas
marcas do modelo habitacional e equívocos de projetos são de
difícil reversão. A deterioração e decadência presentes no espaço
urbano dos conjuntos refletem o drama social vigente nestas
áreas.
A partir dos estudos realizados nos 23 conjuntos habitacionais
analisados, conclui-se que só se pode ter qualidade de moradia se
houver também garantia do acesso aos serviços básicos (educação,
saúde, lazer, saneamento básico, transporte). Para tanto, devido à
distância destes conjuntos aos centros urbanos e ao limitado
recurso municipal para atender de forma exclusiva estes bairros,
estes loteamentos deverão ser reintegrados à cidade.
Nesta discussão sobre moradia cidadã é preciso assumir a
dimensão urbana (municipal) que a moradia popular produzida
tem, principalmente quando a população em questão chega a
representar aproximadamente 13% da população total do
município (exemplo: Conchal).
O trabalho de planejamento urbano aplicado é necessário para
que se possa intervir no conjunto habitacional com uma visão
integrada sobre a relação destes empreendimentos com a cidade.
O processo conduzido desta forma, embora atinja proporções
maiores do que o recurso pode atender, não resume a ação a uma
simples “maquiagem”, não encobre a gravidade de problemas
estruturais incidentes no espaço urbano de cada conjunto
habitacional e expõe também os limites do programa e da
prefeitura para dar respostas imediatas, fazendo a população
associar a demanda ao custo da referida obra solicitada.
Dada a enorme carência na qual estão imersos estes conjuntos,
tanto do ponto de vista urbano como social, para que ocorra a
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Considerações Finais
187
reintegração urbana é necessário o envolvimento dos vários
agentes, prefeitura, Caixa e comunidade, cada um assumindo seu
papel. Mais do que problemas localizados, a população de baixa
renda carece de inclusão urbana e social. Para que se possa
intervir em questões físicas, porém estruturais, é necessária a
parceria do poder público local.
Processo de educação popular
Ao se iniciar o processo participativo, o papel do técnico urbanista
e social deve ser o de levar informações qualificadas à população
de baixa renda. Esta informação sobre a cidade é fundamental
para instrumentalizar a comunidade para participação na
discussão sobre a melhoria de sua qualidade de vida. Noções de
cidadania, do direito à cidade, devem ser apresentadas para a
comunidade dos conjuntos habitacionais, para que, ao se encerrar
o trabalho da equipe técnica, a própria população possa dar
continuidade ao processo de gestão.
Para que haja uma ação de reintegração urbana destes conjuntos
habitacionais na cidade, o trabalho de planejamento urbano
aplicado assume papel central no processo de gestão.
Avaliação do PRODEC
O programa PRODEC foi positivo no sentido de “voltar o olhar”
da Caixa e Prefeitura para as carências da população moradora
destes conjuntos habitacionais. Mais do que só diagnosticar
problemas, o recurso PRODEC, embora fosse muito reduzido e
insuficiente para resolver os problemas do bairro, possibilitou que
se realizassem ações concretas nestas áreas. Estas ações serviram
para conferir credibilidade ao processo de participação popular
realizado com a comunidade local, motivando-os a dar
continuidade ao processo de desenvolvimento comunitário.
Recuperação de crédito
A melhoria do espaço urbano dos conjuntos habitacionais
mostrou ser uma eficiente estratégia para a recuperação do
crédito imobiliário aplicado pelo agente financeiro, Caixa
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Considerações Finais
188
Econômica Federal. Do ponto de vista financeiro, a Caixa pode
investir pequenos recursos, obtendo retorno quanto à queda da
inadimplência verificada nestes empreendimentos. A Caixa
passou então a entender como vantajoso, investir na busca de
parcerias junto às prefeituras, reconhecendo o peso de seu papel
como parceiro da população mutuária.
A recuperação do crédito imobiliário nestes bairros é mais
eficiente se associada à recuperação do espaço urbano. É
necessário melhorar o bairro para que o imóvel possa
corresponder ao valor devido pelo mutuário. Os imóveis
abandonados, com dívidas e depredados fazem parte do
patrimônio da própria Caixa, a quem interessa estancar o
processo degenerativo.
O comprometimento dos atores Caixa, Prefeitura e
Comunidade: a parceria
As prefeituras reconheceram, à luz dos diagnósticos urbanísticos
elaborados pela equipe técnica, que parte das demandas
apontadas pela população eram atribuições do município.
A parceria foi de fato cumprida pela utilização do Termo de
Oficialização da Parceria, no qual, no ato de sua assinatura,
definiu-se e tornou-se público o compromisso das partes
envolvidas: beneficiários, Caixa e Prefeitura.
A priorização de investimentos nestes bairros em questão
decorreu da parceria da Caixa, da Comunidade e o apoio técnico
de uma equipe dedicada exclusivamente à tarefa de atender a esta
população especificamente.
Foi possível constatar que o trabalho de gestão deve identificar as
facilidades e dificuldades executivas das prefeituras. As
prefeituras, em sua maioria, carecem de estrutura humana,
técnica qualificada, que se debruce em elaborar projetos,
acompanhar obras, principalmente quando se trata da elaboração
de projetos participativos. Não há disponibilidade de pessoal que
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Considerações Finais
189
possa olhar com cuidado e atenção para todos os problemas
verificados nos conjuntos habitacionais.
O papel do urbanista
A leitura urbana fez multiplicar os recursos financeiros do
PRODEC, na medida em que conferiu credibilidade ao trabalho
de priorização dos investimentos e mobilizou outros agentes (em
especial o executivo municipal) para realizar outras ações.
O trabalho participativo mostrou que nem sempre é o
apontamento do técnico que deve prevalecer. A partir da
socialização da informação sobre a cidade e a ponderação do
técnico junto à decisão da comunidade, o arquiteto atua no
sentido de desenhar e materializar o desejo dos moradores,
melhoria estratégica elencada. O urbanista teve o papel de
integrar as diversas visões (da prefeitura, da Caixa e comunidade)
no sentido de fazer com que todos se sentissem incorporados,
beneficiados e atendidos.
O trabalho de planejamento aplicado revela a necessidade de se
propor, ao invés de Planos Diretores, utópicos e tecnocratas,
Planos de Ação. A população está descrente e necessita de ações
imediatas. A maior parte dos planos diretores tem como paradigma
a construção da mesma lógica excludente (zoneamento) segundo a
qual estes empreendimentos foram concebidos.
Verificou-se que os critérios determinantes na construção de
nossas cidades ainda é a especulação da terra urbana, que expulsa
a população mais pobre das terras urbanizadas. Muito recurso
público vem sendo gasto em beneficiar interesses privados de
proprietários de terra, que definem o destino de tantas famílias ao
longo do nosso país. Paralelamente, é deixado o legado da
irresponsabilidade política no investimento do recurso público.
Os indicadores
A integração de parceiros ao longo do processo é também
importante indicador de que a tentativa de tornar de interesse
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Considerações Finais
190
público as carências dos habitantes de conjuntos habitacionais de
fato foi alcançada. Em todos os casos analisados, a prefeitura se
aliou ao processo de requalificação destes conjuntos
habitacionais, complementando a infra-estrutura local,
participando da obra com recursos financeiros ou até com mão-
de-obra própria. O recurso para investimentos diretos, que era
em torno de 200 mil reais, foi suplantado pela própria Caixa,
totalizando 300 mil reais. Os parceiros, por sua vez, somaram
mais 600 mil reais, resultando em um investimento direto de
aproximadamente 900 mil reais. Esta foi também uma forma de
comprometer a prefeitura na manutenção e gestão da melhoria
direta implantada através do PRODEC. Muitas prefeituras, além
de colaborarem financeiramente, comprometeram-se e
responsabilizaram-se tecnicamente por algumas obras,
implantaram serviços públicos à comunidade local e, ao final,
concluíram ter saído beneficiadas pelo PRODEC, tanto
politicamente, quanto pelo fato do estímulo e condução da equipe
para intervenções já anteriormente necessárias.
É relevante a incidência de solicitações de implantação de áreas de
lazer nos conjuntos habitacionais. Ao se iniciar o trabalho de
participação popular, a comunidade logo percebe que o convívio
entre vizinhos não acontece, porque não há espaço para tal. A
intervenção em melhorias físicas se provou forte modificadora da
condição social do bairro, na medida em que materializa o desejo
da comunidade de restabelecer a esfera pública e coletiva que
pouco se manifesta nestes espaços urbanos, sem identidade, sem
diversidade, sem vida urbana.
Projeto habitacional
É preciso ampliar o esforço visando a melhoria da qualidade dos
projetos habitacionais de interesse social, inclusive por parte dos
agentes financiadores. Não se justifica o investimento de recursos
públicos na construção de espaços de tão má qualidade urbana.
Parte dos problemas de projeto verificados nos conjuntos
habitacionais produzidos durante o governo Collor, se mantém
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Considerações Finais
191
até os dias de hoje e é responsabilidade daqueles que atuam na
área habitacional mudar os rumos da ação pública.
Muitos espaços urbanos se assemelham à amostra apresentada
por este trabalho, muitos dos quais recentemente empreendidos
com recursos públicos, pela iniciativa privada ou mesmo pelo
poder público. É preciso reverter a lógica que trata o problema da
moradia isolado das questões sociais e da política urbana. Do
contrário, a exclusão social, territorial e urbanística só nos levará a
atingir mais altos níveis de marginalidade e miséria em nossas
cidades.
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Considerações Finais
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193COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
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Bibliografia
Siglas
IPTAPOInstituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado Avaliação Pós Ocupaçãode São PauloAPPMASÁrea de Preservação PermanenteMinistério da Açäo SocialBNHMBESBanco Nacional de HabitaçãoMinistério do Bem Estar SocialCDHUNEPPCompanhia de Desenvolvimento Núcleo de Estudos de Políticas PúblicasHabitacional e Urbano do Estado de São PAIHPauloPlano de Ação Imediata para Habitação
CEDAP PRODECCentro de Educação e Assessoria Popular Programa de Desenvolvimento ComunitárioCEF SBPECAIXA Sistema Brasileiro de Poupança e Caixa Econômica Federal EmpréstimoCCFTGS SEADEConselho Curador do Fundo de Garantia por Sistema Estadual de Dados Estatísticos do Tempo de Serviço Governo do Estado de São PauloCDHU SFHC.H., Conj. Habit. Sistema Financeiro de HabitaçãoConjunto Habitacional SMCOHABs Salário MínimoCompanhias Estaduais ou Municipais de SPHabitação Popular São PauloEESC USP USPEscola de Engenharia de São Carlos da Universidade de São PauloUniversidade de São Paulo
UNICAMPFGTSUniversidade de CampinasFundo de Garantia por Tempo de Serviço
197COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
Siglas
Título Como Qualificar Conjuntos Habitacionais PopularesAutor Eleusina Lavôr Holanda de FreitasProjeto Gráfico DEMACAMP (19) 3289.0357
[email protected] Eleusina Lavôr Holanda de FreitasEditoração Eletrônica Valéria Ashkar FerreiraRevisão de Texto Jorge Luiz Massarolo
Marina Wendel de MagalhãesFormato 18 x 25,5 cmNúmero de Páginas 198Tiragem 1000Fotolitos e Impressão Caixa Econômica Federal
Eleusina Lavôr Holanda de Freitas
COMO QUALIFICAR CONJUNTOS HABITACIONAIS POPULARES
9 7 8 8 5 9 0 4 2 4 0 1 7
ISBN 85-904240-1-4
ELEU
SINA
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HAB
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IONA
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OPUL
ARES
Eleusina Lavôr Holanda de Freitas,Arquiteta/urbanista e Mestre em
Urbanismo, na linha de pesquisa
Gestão Urbana, pela Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da
Pontifícia Universidade Católica de
Campinas. Graduada em 1994.
Doutoranda pela Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de São Paulo na área
H a b i t a t , p e s q u i s a d o r a d o
LABHAB/FAUUSP. Sóc i a da
DEMACAMP Planejamento, Projeto
e Consultoria S/S Ltda.
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