INTRODUCCION A LA ESTRUTURA

ORGANIZACIONAL DE LAS AGENCIAS POLICIALES

Autor: Martin Verrier. verrierm@gmail.com

Licenciado en Relaciones Internacionales.

Maestrando en Estrategia y Geopolítica, Escuela Superior de Guerra.

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Profesor Política Internacional, Universidad de Belgrano.

Se suele decir que la organización de las fuerzas policiales y de seguridad es

una organización de algún modo”especial”. Que su funcionamiento se rige por

prácticas y conductas construidas intrainstitucionalmente a través de años y que

poseen sus propios códigos de conducta.

Sin embargo, en la realidad, no es tan así. Las organizaciones policiales no

distan mucho de las organizaciones del mundo empresarial, donde también hay

culturas organizacionales propias y practicas internalizadas en la organización a través

de los años. Hay que tener en cuenta que toda organización es ante todo una

construcción artificial creada con el objetivo de coordinar personas, grupos y recursos

con el fin ulterior de cumplir una misión o lograr alcanzar un objetico considerado

estratégico.

En toda organización resulta vital la sinergia, esto es la convicción de que un

grupo puede efectivamente lograr los objetivos mentados a partir del trabajo en

equipo y la división de tareas, de forma tal que el grupo actuando en conjunto puede

lograr alcanzar dichos objetivos que actuando de forma individual serian imposibles de

alcanzar. Por ejemplo, ningún individuo podría haber descubierto por si mismo

América, pero la organización de una expedición al mando de Cristóbal Colon,

contando con los recursos humanos y materiales necesarios, contando con la sinergia

necesaria y trabajando como una organización, si pudo.

Las organizaciones policiales son organizaciones que necesitan no solo de un

conjunto de personas trabajando con dicha sinergia (desde una decena de personas

como puede ser una policía de condado de EEUU hasta miles como puede ser la Policía

de la Provincia de Buenos Aires), sino que requieren de una eficiente organización para

funcionar correctamente. Estas organizaciones poseen un importante grado de

burocratización, que es a la vez producto y resultado de su funcionamiento.1 Deben 1 Esta burocratización favorece la división de trabajo y la especialización. La burocracia, concepto hoy en día confundido con la ineficiencia de la administración, es en realidad una práctica saludable para las

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rendir cuentas a la autoridad política que las comanda y a la ciudadanía de forma

simultánea. La provisión de este servicio, el de seguridad es la sola razón de su

existencia y el mal desempeño en el mismo erosiona los mismos fundamentos de su

existencia.

Para funcionar adecuadamente, la organización policial debe contar con un

diseño institucional específico y un plan racional. El diseño institucional debe contar

con los siguientes elementos esenciales:

Una clara definición de la misión, los objetivos estratégicos a alcanzar y

los valores a defender.

Una clara división de especializaciones.

Una organización racional de los recursos humanos y materiales.

Una organización jerárquica donde estén claramente distinguidas las

responsabilidades.

El despliegue efectivo y territorial con que contara la fuerza.

La autoridad política a la que se somete.

Derechos y obligaciones del personal.

En lo que respecta al personal de la organización policial, los departamentos

de policía en el mundo suelen estar divididos entre personal operativo (el conocido

personal de calle ya sea seguridad o investigaciones, también denominado Sub

escalafón comando) y el personal administrativo (generalmente denominad

administrativo o subescalafón general como sucede en la Provincia de Buenos Aires).

El principal elemento del escalafón comando consiste en el personal de

seguridad, de patrullaje. A este, las agencias policiales mas grandes agregan

especialidades como investigación, narcotráfico, trata de personas, etc.

organizaciones siempre y cuando está se encuentre aceitadamente coordinada y se desarrolle un sistema de rendición de cuentas. El padre de la sociología, Max Weber (1864-1920) sostenía que la burocracia era el elemento identificarte de la sociedad moderna y que los negocios eran efectivamente conducidos por especialistas desde escritorios organizados jerárquicamente y con reglas estrictas.

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El personal de comando, por el tipo de trabajo que desempeña, suele trabajar

en turnos que aseguren la continuidad del servicio las 24 horas del día.

Tradicionalmente, se utilizaban los turnos de 8 horas, aunque hoy sean más comunes

en el mundo los turnos de 10 y 12 horas. En Argentina, la excepción la constituye la

Policía Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires, son de 8 horas y en otros resultan

de una combinación por ejemplo de 24 horas de servicio con 48 horas de franco o 12

horas de servicio con 24 horas de franco.2 Usualmente se rotan los turnos de servicio

procurando el bienestar del personal. En concreto, cada policía estructura sus turnos

con los recursos humanos disponibles3 de forma tal de asegurar el servicio de forma

continuada.

Geográficamente, los departamentos policiales suelen dividir territorialmente

el despliegue de la fuerza, en unidades que reciben diferentes nombres como

departamentos o precintos, formando de ese modo organizaciones menores con cierta

autonomía en su administración y en algunos casos con control político local.4 Este el

tipo de policía que el ciudadano promedio tiene en mente y este es el tipo de policía

con mayor carga de trabajo y contacto con la comunidad.

El escalafón administrativo o también denominado “de apoyo” se encuentra

usualmente centralizado en la estructura organizativa policial. Este escalafón incluye

entrenamiento, comunicaciones, asuntos internos, planificación, especialidad técnicas

de diversa índole, etc. Por ejemplo, el área de legales, funciona como una oficina de

asistencia legal para todo el personal de fuerza. Es común y hasta esperable que surjan

conflictos entre los escalafones, especialmente cuando uno invade el área de

actuación del otro. Para que trabajen correctamente y se alcancen las metas

proyectadas por la organización resulta esencial la correcta coordinación y el control

del personal.

2 Sin embargo en Argentina la carga laboral final suele ser mayor, ya que a las horas de servicio se agregan aquellas contratadas por particulares (denominadas “adicionales”) y horas extras dentro del departamento de Policía (por ejemplo las horas Cores en la Provincia de Buenos Aires.3 Toda fuerza policial posee personal en uso de licencia, física o psiquiátrica, por lo cual nunca cuenta con la totalidad real de los efectivos policiales activos.4 Por ejemplo la Policía de la Provincia de Buenos Aires se divide en Jefaturas Departamentales, 32 para a policía de seguridad y 18 para la de investigaciones. La de seguridad a la vez concentran jefaturas distritales y comunales.

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Las Policías, si bien entidades organizadas jerárquicamente, son en esencia

agencias que funcionan de forma descentralizada. La mayor parte de las decisiones, los

aciertos y los desaciertos se producen con mayor caudal en el personal afectado a

tareas de seguridad en las calles, y en menor medida, en investigaciones. La mayor

proporción de detenciones en la vía pública la ejecutan suboficiales en función

seguridad. Son quienes recorren las calles, hablan con los vecinos y median ante

conflictos. Sin embargo, toda fuerza policial, pequeña o grande necesita de cuadros

especializados en investigaciones, legales, delitos complejos, etc.

La división en especialidades resulta en definitiva indispensable para el

correcto funcionamiento de la fuerza. La especialización se traduce en la creación de

especialidades que van más allá de la función seguridad dentro de la fuerza. A

diferencia de las primitivas fuerzas policiales donde el mismo agente desempeñaba

tareas de seguridad, investigación e inclusive procuración, hoy en día las fuerzas

policiales eligen la división en especialidades para poder profesionalizar esos cuadros.

La especialización genera el ámbito propicio para la acumulación d

experiencia profesionalizada, la innovación y la creatividad. Funciona también como un

motivador al generar las condiciones para el desarrollo profesional y personal del

individuo. La especialización le permite a la institución policial crear puntos de

contacto con el ámbito académico y científico.

Sin perjuicio de lo anterior, vale destacar que crecientemente el personal

afectado a seguridad, aquel destinado al patrullaje y la respuesta ante el sistema de

emergencia, debe intervenir al menos momentáneamente en situaciones que suelen

exceder el ámbito de su formación profesional original. Situaciones como estas se dan

todos los días, cuando personal resulta ser el primer respondedor en un homicidio, o

toman conocimiento de la reciente comisión de un delito, o deben ordenar el transito

ante un choque, o intervienen en un conflicto de familia.5 Por este motivo resulta

crecientemente importante capacitar aunque sea básicamente al personal de

5 Por ejemplo en el conocido caso “Candela”, donde los primeros respondedores, personal de Policía de Seguridad debió haber perimetrado de forma correcta la escena del crimen para evitar su contaminación.

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seguridad en el abanico de situaciones en las que podría intervenir, de modo tal de

actuar profesionalmente hasta tanto los cuadros especializados acudan al lugar del

hecho o intervengan en la situación.

Las pequeñas agencias policiales suelen trabaja de forma aceitada porque

poseen menos especialidades y personal, no se pueden dar el lujo de la

especialización. Es por ello que a mayor especialización, se requiere de una mejor

coordinación y comunicación. Esta es la única manera de evitar la sobre-

burocratización de la fuerza policial. La “sobre especialización” resulta en última

instancia nociva para la institución, fragmentando su cohesión, lentificando la

capacidad de respuesta y desdibujando los objetivos estratégicos que persigue la

agencia. y también es la manera de disminuir conflictos internos y celos profesionales.

Es común en la fuerzas policiales la puja por qué sección se hace acreedora del éxito de

una investigación o resolución de un caso, y esto solo es posible de atenuar a través de

una clara comunicación por parte de la superioridad.

Ninguna estructura institucional funciona adecuadamente sin una

organización específica a través de la cual se canalicen las órdenes impartidas y se

distingan responsabilidades, obligaciones y escalafones. Es la cadena de mando la

encargada de definir las líneas de comando y los canales de comunicaciones. Es la

cadena de mando la que determina qué tipo de organización es la que se adapta. En la

gran mayoría de los casos las fuerzas policiales adoptan cadenas de mando verticalista

de tipo piramidal, donde el puesto más alto es ocupado por un Comisario General (O

un Civil como paso con la Policía Metropolitana en el caso del Lic. Eugenio Burzaco) y

los puestos más bajos son ocupados por los escalafones inferiores de la fuerza (en las

fuerzas con doble escalafón, los suboficiales de menor rango).

La forma grafica de representar la organización es el organigrama institucional

(a continuación se grafican dos modelos). Allí se expresa gráficamente como se

encuentra organizado el personal dentro de la agencia policial, y debe necesariamente

ilustrar como se inserta dicha estructura en la estructura política del lugar. La

organización institucional debe ser necesariamente plasmada también en una

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legislación afín (tal cual lo es la de la Policía de la Provincia de Buenos Aires con la Ley

13.482), que contenga inclusive la reglamentación de los procedimientos y la clara

descripción de funciones, deberes y obligaciones. Esta legislación es en definitiva le

fundamento a partir del cual se podrá establecer el buen o mal desempeñó en las

funciones del personal.

Ilustración 1 : Organigrama Básico de la Policía de la Provincia de Buenos Aires al

2010.

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32 Jefaturas de seguridad.

18 Jefaturas de Investiga.

Como se puede observar en los gráficos de los organigramas seleccionados, el

de la Policía de la Provincia de Buenos Aires (15 millones de habitantes y 53.000) y de

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Ilustración SEQ Ilustración \* ARABIC 2: Síntesis del Organigrama de la Policía de Minneapolis, elaboración propia en base a: HYPERLINK "http://www.minneapolismn.gov/"

http://www.minneapolismn.gov

la Policía de Minneapolis (500.000 habitantes y 800 policías) es posible observar varias

diferencias, siendo la más importante la referida a una cuestión que tratáramos antes,

la sobre especialización y la sobre burocratización.

En el grafico de la Policía de la Provincia de Buenos Aires del año 2011 es

posible observar 11 Superintendencias que dependen de la Superintendencia General

de Policía, a la que se le suma la Secretaria general y otras dependencia centralizadas.

En el esquema de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, se prioriza claramente la

función o especialización antes que la distribución territorial y la coherencia en la

cadena de mandos.

En cambio, en el organigrama de la policía de Minneapolis, como en la

mayoría de las policías de los EEUU (para el caso, ver también el organigrama de una

fuerza policial más numerosa, la de la Policía de Los Ángeles:

http://www.lapdonline.org/inside_the_lapd/content_basic_view/1063 ), la prioridad

en el organigrama está dada a partir del despliegue territorial de la fuerza. Así, por

ejemplo, en la policía de Minneapolis o la de Los Ángeles todo el personal de

investigaciones depende de una misma jefatura, mientras que en la de la provincia de

Buenos Aires las tareas de investigaciones son comandadas por diferentes jefaturas:

Investigaciones de delitos comunes, Crímenes Complejos, Tráfico de Drogas, etc. Lo

mismo sucede si observamos el personal de seguridad. En las policías del país

anglosajón analizadas, se da prioridad a las jefaturas territoriales, mientras que en la

Provincia de Buenos Aires, varias especializaciones de la policía en un mismo territorio

responden a diferentes jefaturas. Por ejemplo, en el distrito de San Isidro hay personal

de seguridad que responde a la jefatura distrital de seguridad, pero también hay

personal de infantería, comunicaciones y vial que responde a otras autoridades.

Similar situación se da en las Jefaturas Departamentales de seguridad que

cuentan con distritos donde hay policía distrital y otros donde hay policía comunitaria.

Allí, los jefes de policía comunal muchas veces están atados informalmente o

políticamente a las decisiones del intendente, mientras que otras veces ignoran su

esencia y solamente responden al Jefe distrital. Esta fragmentación e

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hiperespecializacion no hace más que ralentizar los procesos, dificultar las

comunicaciones y entorpecer la coordinación además de alentar la competencia intra-

agencia y fomentar el celo profesional. Esto mismo sucede con las Policías de

Investigaciones, que responden a una organización geográfica diferente a la de

seguridad ya que se distribuyen según los departamentos judiciales, dificultando así el

trabajo en conjunto de ambas especialidades.

La diferencia entre ambos modelos es evidente, y la multiplicidad de canales

de mando en la Policía de la Provincia de Buenos Aires promueve la conformación de

lo que se denomina “organización informal” dentro de la propia organización. Así,

paralelamente a los canales formales de mando se genera una cadena de mandos

paralela, donde se altera el circuito de comunicación entre superiores y subalternos.

Dentro de esta organización paralela informal, emergen líderes de forma

independiente al lugar que ocupen en el organigrama. Esta organización informa opera

en tanto y en cuanto no se sancione, en influye negativamente en la performance de la

organización y daña la capacidad de alcanzar la metas preestablecidas. Cuando la

jefatura detecta la conformación de una organización paralela, en lugar de ignorarla,

deberá analizarla y sacar provecho de la misma, especialmente si la organización

informal se conformo en la búsqueda de mayor agilidad en el funcionamiento.

ORGANIZACIÓN DEL TIPO TRADICIONAL-BUROCRATICA DE LAS FUERZAS DE

SEGURIDAD

El modelo de policía frecuentemente denominado “tradicional” fue el

elaborado por Sir Robert Peel, comúnmente señalado como el padre fundador de la

Policía Moderna y quien dio nacimiento a los policías denominados “Bobbies”. Fue

quien señalo que la policía debía ser ante todo una organización estable, eficiente y

organizada bajo una estructura verticalista del tipo militar. Peel también destaco la

importancia de ubicar estratégicamente tanto a los uniformados como a las comisarias

en lugares estratégicamente ubicados en tiempo y espacio. Pero quizás el principio

más importante, olvidado paulatinamente durante casi todo el siglo 20 y recuperado

en las últimas décadas del mismo, es el que sostiene que la verdadera prueba de la

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efectividad policial consiste en demostrar la ausencia de delitos y desorden en lugar la

mera demostración de actividad policial.

Para el modelo tradicional de policía, es esta la que tiene la responsabilidad

primaria de la prevención delictiva. Esta responsabilidad recae exclusivamente en la

policía a través del efecto disuasión y de la elección racional del delincuente. Se

priorizo el patrullaje con automóviles, la respuesta a través de sistemas de emergencia

tipo “911” y la investigación criminal reactiva, luego de sucedidos los hechos. La

medida de eficacia por excelencia era (o es en realidad) la cantidad de arrestos, casi

como el producto resultado de una fabrica.

Este modelo tradicional de organización posee un diseño de jerarquías

piramidal y verticalista indistintamente de si se compone de un escalafón único o de

suboficiales y oficiales. Su gran inspiración fue el desarrollo industrialista de Taylor6,

6 TAYLOR, FREDERICK WINSLOW, “The Principles of Scientific Management”, London, UK: Harper & Brothers, 1911.

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Ilustración SEQ Ilustración \* ARABIC 3: Esquema básico de la Organización tradicional de la Policía

quien llamaba a controlar cada aspecto de la productividad humana. En este modelo

tradicional, las órdenes emanan de la máxima autoridad y son distribuidas a la

generalidad del personal por las máximas autoridades. La comunicación fluye

claramente en un solo sentido: desde arriba hacia abajo. La especialización es escasa,

el entrenamiento resulta básico y la selección de personal se basaba primordialmente

en los atributos físicos de los aspirantes. La estructura se inspiraba básicamente en la

organización militar y también la mayoría de los aspirantes provenían de alguna fuerza

militar (esto fue y es especialmente cierto en el caso de los Estados Unidos) y

prácticamente ninguno contaba con educación universitaria. La mayor parte del

personal era empleado en tareas de patrullaje y los turnos laborales solían ser de entre

10 y 12 horas, seis días a la semana. El énfasis estaba puesto en la función y no en la

relación con la comunidad, de la que se sentían distantes. Reglas y reglamentos eran

utilizadas de forma categórica y rígida.

Entre 1850 y 1970 todas las policías del mundo en mayor y menor medida se

ajustaban a este modelo, y como sostienen Burzaco, Garavano y Gorgal, “Hacia los

años sesenta y setenta, el modelo había sido implementado de una manera tan exitosa

que la policía se convirtió en una organización controlable prácticamente por nadie.”7

Dentro de Argentina, prácticamente todas las policías provinciales aun se inscriben en

este modelo, con excepción de la novel Policía Metropolitana y la Policía de Seguridad

Aeroportuaria. Así, es evidente que ha sido más fácil crear nuevas policías y dotarlas de

modernos modelos de funcionamiento que la transformación y modernización de las

policías ya existentes.

7 BURZACO, EUGENIO, GARAVANO, GERMAN, GORGAL, DIEGO, “La Mano Justa”, Buenos Aires, 2004, p.180.

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