Comercio exterior chinês
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Comun
icados
doIpe
a
N 97AS TRANSFORMAES
ESTRUTURAIS DO COMRCIOEXTERIOR CHINS
30 de junho de 2011
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Comunicados do Ipea
Os Comunicados do Ipea tm por objetivo anteciparestudos e pesquisas mais amplas conduzidas peloInstituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com umacomunicao sinttica e objetiva e sem a pretenso deencerrar o debate sobre os temas que aborda, masmotiv-lo. Em geral, so sucedidos por notas tcnicas,textos para discusso, livros e demais publicaes.
Os Comunicadosso elaborados pela assessoria tcnicada Presidncia do Instituto e por tcnicos deplanejamento e pesquisa de todas as diretorias do Ipea.Desde 2007, mais de cem tcnicos participaram daproduo e divulgao de tais documentos, sob os mais
variados temas. A partir do nmero 40, eles deixam deser Comunicadosda Presidncia e passam a se chamarComunicados do Ipea. A nova denominao sintetizatodo o processo produtivo desses estudos e suainstitucionalizao em todas as diretorias e reastcnicas do Ipea.
Governo FederalSecretaria de Assuntos Estratgicos daPresidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria deAssuntos Estratgicos da Presidncia daRepblica, o Ipea fornece suporte tcnico einstitucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticaspblicas e programas de desenvolvimentobrasileiro e disponibiliza, para a sociedade,pesquisas e estudos realizados por seustcnicos.
PresidenteMarcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento InstitucionalFernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas ePolticas InternacionaisMrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, dasInstituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e PolticasMacroeconmicasJoo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,Urbanas e AmbientaisLiana Maria da Frota Carleial
Diretor de Polticas Setoriais de Inovao,Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas SociaisJorge Abraho de Castro
Chefe de GabinetePrsio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e ComunicaoDaniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.brOuvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
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AS TRANSFORMAES ESTRUTURAIS DO COMRCIO EXTERIOR
CHINS1
1 Este comunicado foi elaborado a partir do captulo 3 do livro Comrcio Internacional aspectostericos e as experincias indiana e chinesa (disponvel em www.ipea.gov.br). O captulo tem comoautores Emilio Chernavsky e Rodrigo Pimentel Ferreira Leo, pesquisadores do Programa de Pesquisapara o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e PolticasInternacionais (Deint) do Ipea.
Colaboraram para a realizao deste Comunicado Luciana Acioly, Andr Calixtre e Lucas FerrazVasconcelos, Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea.
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1 INTRODUO
A partir das reformas econmicas promovidas pelo governo, aps a ascenso
ao poder de Deng Xiaoping no final da dcada de 1970, a economia chinesa
passou por profundas transformaes que modificaram de modo radical aestrutura produtiva interna, assim como o padro de insero externa do pas.
Desde ento, o produto interno bruto (PIB) da China se multiplicou por
quinze vezes em termos reais, crescendo a uma taxa mdia de quase 10% ao
ano (a.a.), valor muito superior ao de qualquer outro pas neste perodo. Entre
os fatores que contriburam para este crescimento extraordinrio do produto
chins, o comrcio exterior assumiu uma posio central. De fato, a estratgia
adotada pelo governo, marcada pelas reformas que foram introduzindo lenta e
progressivamente, embora de forma inequvoca, elementos caractersticos do
funcionamento de uma economia capitalista, incorporava uma mudana
decisiva no papel do comrcio exterior. O comrcio deixava ento de ter como
objetivo quase nico a busca da autossuficincia para constituir-se numa
ferramenta fundamental no impulso ao desenvolvimento econmico do pas.
Na nova estratgia, o aumento das exportaes aparecia como
elemento central para a superao da restrio externa que historicamente
havia limitado as importaes, tanto dos bens de consumo no durveis
(principalmente alimentos) necessrios para sustentar a expanso do mercado
de consumo interno, quanto dos insumos e bens de capital requeridos para
impedir a formao de gargalos estruturais (to caractersticos no perodo
maosta 1949 a 1976) no rpido processo de industrializao. No entanto,
mais do que aumentar as exportaes, o governo incentivou que elas fossem
dirigidas para aqueles setores mais dinmicos da cadeia produtiva global. Por
sua vez, a regulao das importaes tambm surgiu como forma de impedir
que seu aumento indiscriminado afetasse o desenvolvimento das indstrias
nacionais e pressionasse a taxa de cmbio. A coordenao de dois distintos
regimes de comrcio criados neste perodo o primeiro centralizado em
empresas estatais e o segundo apoiado na entrada de capital estrangeiro
buscou alcanar simultaneamente estes objetivos. A maneira como estas
reformas foram conduzidas, tendo como pano de fundo algumas
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transformaes importantes no contexto internacional, trouxe impactos no
somente na pauta de comrcio exterior da China, que passou a incluir uma
maior participao de setores mais intensivos em tecnologia, mas tambm na
configurao espacial dos fluxos comerciais.
Este captulo procura discutir as mudanas comerciais da China,
tentando incorporar os aspectos mencionados. Para tanto, na segunda seo,
aps esta introduo, apresenta-se o desempenho mais geral do comrcio
exterior chins, indicando as principais transformaes em termos de volume,
pauta e disperso geogrfica das exportaes e importaes. Na terceira
seo, discute-se a lgica das reformas do comrcio exterior do pas desde o
incio dos anos 1980, quando se conformaram dois regimes comerciaisdistintos, destacando a importncia da articulao entre o capital nacional e o
estrangeiro para dinamizar as exportaes e atrair tecnologia. Na quarta seo,
apontam-se os instrumentos de poltica utilizados para implementar estas
reformas e analisa-se a forma de gesto ativa da taxa de cmbio. Por ltimo,
seguem-se as consideraes finais.
2 A EVOLUO DO COMRCIO EXTERIOR DA CHINA
Trs processos fundamentais, que sero discutidos a seguir, marcam o
desenvolvimento do comrcio exterior chins do final da dcada de 1970 ao
final dos anos 2000. O primeiro se refere rpida expanso dos fluxos de
comrcio e da participao chinesa no comrcio global, resultante da
liberalizao comercial fortemente administrada pelo Estado nacional, que
culminou na drstica diminuio da quantidade e alcance dos controles
existentes, levada a cabo pelas polticas governamentais adotadas no perodo.
O segundo processo, que se inicia num momento frente e passa a ocorrer
simultaneamente ao primeiro, do qual em parte produto, consiste na
sofisticao da pauta do comrcio externo do pas, que resultou na
consolidao de um setor exportador dinmico e com crescente intensidade
tecnolgica. O terceiro, que responde no somente progressiva liberalizao
do comrcio, mas tambm s transformaes geopolticas e redefinio da
diviso regional do trabalho na sia, concerne ao redirecionamento dos fluxos
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de comrcio, em especial das exportaes. Trata-se da formao de um
padro espacial especfico do comrcio exterior chins, no qual os Estados
Unidos se constituram no principal mercado consumidor para as exportaes
do pas, e as naes asiticas, nos principais fornecedores para a produo
destes bens exportados.
2.1 Evoluo dos fluxos comerciais
Desde 1978, assistiu-se a um crescimento vertiginoso do comrcio exterior da
China. As exportaes se multiplicaram por mais de 160 vezes, crescendo a
uma taxa mdia de 17,2% a.a. De menos de 7% do PIB em 1978, elas
passaram a representar aproximadamente 27% em 2010. Quanto s
importaes, embora tenham crescido a um ritmo um pouco mais lento, de16,4% a.a., elas aumentaram quase 130 vezes, passando de cerca de 7% do
produto em 1978 para quase 24% em 2010, um grau de penetrao quatro
vezes superior ao do Japo e igual ao dobro da participao das importaes
no PIB dos Estados Unidos. Este comportamento excepcional das exportaes
e importaes chinesas pode ser observado no grfico 1, tanto em valores
absolutos (eixo esquerdo) quanto em porcentagem sobre o PIB (eixo direito):
GRFICO 1China: evoluo das exportaes e importaes (US$ bilhes e %
PIB) 1978-2010
Fonte: General Administration of Customs of the Peoples Republic of China PRC; World Bank.
Elaborao Ipea.
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Entre 1978 e o final da dcada de 1990, as exportaes cresceram, em
mdia, 15,3% a.a., e as importaes, 13,8% a.a., um ritmo de expanso
sumamente elevado para um pas que estava praticamente fechado at o inciodo processo de reformas. Do ano 2000 a 2010, todavia, as exportaes e
importaes chinesas passaram a crescer a uma taxa mdia anual ainda
maior, respectivamente de 20,3% e 20%, fazendo com que a participao
mundial do comrcio exterior chins aumentasse consideravelmente.
Embora a crise financeira internacional tenha causado evidente quebra
estrutural na dinmica do comrcio exterior chins, com a abrupta queda das
exportaes e importaes desse pas no ano de 2009, houve forterecuperao das mesmas no ano posterior. Importante ressaltar que, a
despeito do comportamento das exportaes e importaes em valor, quando
mensuradas em relao ao PIB, as mesmas j apresentavam sinais de
estabilizao desde 2006, no caso das exportaes, e 2005, para as
importaes. Em 2010, essas variveis apresentam recuperao em relao ao
PIB, mas a um ritmo bem mais modesto do que os verificados em termos de
valor.Conforme aponta o grfico 2, at o incio dos anos 2000 a participao
da China nos fluxos de comrcio global no tinha superado 4%. Desde ento,
as taxas de crescimento das exportaes e importaes chinesas superiores
taxa mundial impulsionaram a rpida expanso de sua participao, que
atingiu, em 2009, o valor de 9,7% no caso das exportaes, e 7,9% no caso
das importaes.
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GRFICO 2
China: participao no comrcio exterior global (%) 1978-2009
Fonte: United Nations Conference on Trade and Development UNCTAD; World TradeOrganization WTO.
Elaborao Ipea.
As profundas modificaes nos fluxos de comrcio exterior da China
evidentemente tiveram impactos importantes sobre a evoluo da balana
comercial do pas, conforme mostra o grfico 3, que traz esta evoluo em
termos absolutos (no eixo esquerdo) e em porcentagem sobre o PIB (eixo
direito):
GRFICO 3
China: resultado da balana comercial (US$ bilhes e % PIB)
1978-2010
Fonte: General Administration of Customs of the PRC; World Bank.Elaborao Ipea.
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Os resultados observados mostraram que, at meados da dcada de
1990, o saldo comercial da China era muito reduzido e, inclusive, apresentava
frequentemente valores negativos. A partir deste perodo, o crescimento maisacelerado das exportaes em relao ao das importaes permitiu a obteno
de supervits sistemticos na balana comercial que, contudo, mantiveram-se
(com exceo dos anos de 1997 e 1998) em nveis inferiores a 3% do PIB at
2004. Nos quatro anos que se seguiram, em meio exploso verificada
especialmente nas exportaes, que mais do que compensou o aumento das
importaes no perodo, o saldo da balana comercial se multiplicou por pouco
mais de 9 vezes, chegando prximo da cifra de US$ 300 bilhes em 2008,quase 7% do PIB.
Contudo, a crise financeira afetou consideravelmente este quadro de
supervit crescente, fazendo com que o saldo comercial, em 2010, fosse
reduzido em mais de US$ 100 bilhes em relao 2008, recuando para
aproximadamente 3% do PIB.
2.2 Transformaes na pauta comercial
Conforme mencionado, a segunda importante transformao do comrcio
exterior chins desde o incio das reformas foi a sofisticao da pauta de
exportao, no que tange aos produtos e intensidade tecnolgica, alm das
consequentes alteraes na pauta de importao. At o final dos anos 1970, as
exportaes chinesas, muito reduzidas, concentravam-se basicamente em
produtos agrcolas e petrleo e derivados. Com o incio das transformaes,
ocorreu um deslocamento em direo exportao de bens intensivos em mo
de obra, extremamente abundante e barata no pas. Assim, os produtos
exportados pelo pas passaram a se concentrar principalmente em manufaturas
leves tais como txteis, calados e brinquedos. Entre 1980 e 1998, a
exportao destes itens se multiplicou por mais de dez vezes, passando de
US$ 4,3 bilhes para US$ 53,5 bilhes e alcanando em 1998 uma
participao de quase 30% do total das exportaes chinesas, e entre 8,5% (no
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caso dos txteis) e 20,7% (para os calados) do total de exportaes mundiais
destes produtos (LARDY, 2003).
Posteriormente, ainda preservando a posio de grande exportador
mundial de manufaturados leves, a China se transformou, num primeiromomento, numa plataforma de montagem de produtos eletroeletrnicos e de
informtica, atividade ainda intensiva em mo de obra. Mais recentemente,
comeou a projetar e produzir os componentes utilizados nesta indstria.
Finalmente, nos ltimos anos tm-se observado um crescimento das
exportaes chinesas de mquinas e equipamentos de transporte, alm da
continuidade da expanso, diversificao e sofisticao das exportaes do
complexo eletroeletrnico, setores significativamente mais intensivos emtecnologia.
Notou-se nessa evoluo, portanto, a progressiva diversificao e
sofisticao da pauta de exportaes da China, que responderam ao
expressivo aumento da participao das exportaes de produtos de alta
tecnologia e reduo da participao das exportaes de produtos intensivos
em trabalho, a despeito da grande importncia que este setor ainda possua.
De fato, durante a dcada de 1990, houve um aumento significativo dasexportaes de produtos de mdia e alta intensidade tecnolgica, em
detrimento de commoditiese bens intensivos em trabalho e recursos naturais,
que, no obstante, continuariam, at o final da dcada, sendo as principais
categorias de exportao por intensidade tecnolgica. Deste modo, em 1990
estes dois grupos de produtos bsicos respondiam por quase 60% das
exportaes chinesas, e os bens de mdia e alta intensidade tecnolgica
representavam apenas 26% do total. Dez anos depois, as commoditiese osbens intensivos em trabalho e recursos naturais haviam reduzido sua
participao para 47% do total exportado com destaque para a queda da
participao das commodities, de mais de 40% , enquanto os bens de mdia
e alta intensidade tecnolgica haviam aumentado sua participao para 43%
do total.
Mesmo aps essas importantes mudanas na pauta de exportaes
ocorridas na dcada de 1990, o ritmo de transformaes acelerou-se no incio
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dos anos 2000. Assim, em 2004 a participao dos produtos de mdia e alta
intensidade tecnolgica era de, respectivamente, 21% e 33% do total das
exportaes, ao passo que as commoditiese os bens intensivos em trabalho e
recursos naturais obtinham percentuais de 8% e 28% do total exportado,
tendncia estrutural que foi reforada nos anos seguintes. Em 2009, ano de
repercusso dos efeitos da crise, verifica-se uma acentuao do padro
setorial das exportaes, descrito acima, com a participao de produtos de
mdia e alta tecnologia respondendo por 57% da pauta. A evoluo da
intensidade tecnolgica das exportaes chinesas est presente no grfico 4.
GRFICO 4China: composio das exportaes por intensidade tecnolgica
(%) 1990-2009 (anos selecionados)
19%12% 11% 8% 7% 5%
39%41%
37%
28% 26%25%
6% 10%
7%
8%9%
10%
13% 11%22%
21% 23%19%
14% 19%21%
33% 33%37%
11% 7% 3% 2% 2% 4%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1990 1995 2000 2004 2006 2009
Commodities e Petrleo e outros ins. energ. Intensivos em Trabalho e Recursos naturais
Baixa intensidade Mdia intensidade
Alta intensidade No classificados
Fonte: UNCTAD.
Elaborao Ipea.
Obs.: A metodologia dos dados foi baseada no relatrio Trade and Development Report (2003) da
UNCTAD.
A evoluo na intensidade tecnolgica das exportaes chinesas desde
o comeo da dcada de 1980 pode ser tambm vista no grfico 5, que utiliza
uma classificao distinta, dividindo as exportaes por tipo de produto.
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GRFICO 5
China: composio das exportaes por tipo de produto (%) 1980-
2010
Fonte: General Administration of Customs of the PRC.
Elaborao Ipea.
Pode-se observar que, no perodo inicial das reformas, os produtosmanufaturados (exceto mquinas e equipamentos) e os combustveis
dominavam as exportaes chinesas. Nos primeiros seis anos da dcada de
1980, quase trs quartos dos fluxos exportados pela China eram de bens
manufaturados (excluindo mquinas e equipamentos) e de combustveis. Os
dez anos seguintes assistiram a uma reduo das exportaes de bens
bsicos, especialmente de combustveis, que foram sendo progressivamente
substitudas pelas de mquinas e equipamentos. Como resultado destamudana, entre 1985 e 1995, a participao das exportaes chinesas de
produtos bsicos caiu de 50% para apenas 15%, enquanto a das exportaes
do setor de mquinas e equipamentos cresceu de 3% para 21%.
Desde ento, a participao relativa de combustveise outros produtos
bsicos (provenientes da agricultura e do extrativismo mineral e vegetal) se
reduziu ainda mais, caindo para menos da metade, respectivamente, de 4% e
11% em 1995 para 2% e 3% em 2010. Agregou-se a isto uma diminuio dasexportaes de outros manufaturados(categoria composta por bens intensivos
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em mo de obra com baixa intensidade tecnolgica), que em 1995
representavam 64% e em 2010, 45%. Em compensao, a participao das
exportaes de mquinas e equipamentos, que era de 21% em 1995, mais do
que duplicou no perodo e atingiu 49% em 2010, demonstrando com isso o
aumento da intensidade tecnolgica nas exportaes do pas.
A composio da pauta de importaes, por sua vez, embora tenha sido
alterada de forma menos intensa do que a pauta de exportaes, foi fortemente
afetada pelas mudanas verificadas nesta, conforme se pode constatar no
grfico 6.
GRFICO 6
China: composio das importaes por tipo de produto (%) 1980-2010
Fonte: General Administration of Customs of the PRC.
Elaborao Ipea.
Os resultados observados sugerem que no incio da dcada de 1980,
em virtude da execuo dos projetos de desenvolvimento industrial levados a
cabo no mbito das reformas econmicas, a aquisio externa de bens
manufaturados, principalmente de mquinas e equipamentos, impulsionou uma
expanso da participao dos produtos industriais nas importaes chinesas,
em detrimento dos bsicos. Em 1980, a participao de bsicos era de 34%, e
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a de manufaturados, de 66%; em 1985, ela se reduziu na primeira categoria de
bens para 12% e se elevou na segunda para 88%.
A partir desse perodo, as importaes de manufaturados continuaram
sendo o principal componente da pauta, embora nos anos 2000 se tenhaverificado uma elevao, ainda que sutil, das importaes de produtos bsicos,
em especial combustveis, que refletiu no apenas o aumento da quantidade
importada, mas tambm dos preos internacionais das commodities. Entre as
dcadas de 1990 e 2000, as importaes desta categoria de bens, necessrios
sustentao do acelerado ritmo de crescimento econmico do pas,
aumentaram quase oito vezes sua participao, passando de 2% em 1990 para
14% em 2010. Quanto ao setor de manufaturados, vale destacar que, por umlado, sob o impacto da diversificao da produo altamente competitiva da
indstria nacional, a participao de produtos manufaturados (excluindo
mquinas e equipamentos) se contraiu, passando de 50% em 1990 para 30%
em 2010. Por outro lado, a participao das importaes de mquinas se
tornou a mais importante, alcanando um percentual de 39% do total importado
em 2010.
Este aumento pode parecer paradoxal se considerar-se que, no mesmoperodo, a participao das mquinas e equipamento nas exportaes se
elevou significativamente. Tal resultado , no entanto, previsvel, uma vez que
a produo de produtos de alta intensidade tecnolgica est em geral
internacionalmente integrada e depende, portanto, da importao de
componentes igualmente intensivos em tecnologia.2
2.3 Parceiros comerciais
2. O elevado contedo tecnolgico das exportaes chinesas pode assim ser explicado pelo tambmelevado contedo tecnolgico de suas importaes. interessante notar que a maioria das exportaes debens intensivos em tecnologia se refere a partes e componentes, o que ilustra o aprofundamento dadiviso internacional do trabalho. Na China no se localizam somente os estgios finais da produo, mastm lugar etapas situadas no meio da cadeia de valor. Bens finais respondem por menos da metade dasexportaes intensivas em tecnologia, com bens de capital representando de longe a maior categoria(traduo livre). (The high-tech content of Chinas exports can thus be explained by their high-techimport content. Interestingly, most exports of high-tech products also take place in parts and components,
illustrating the deepening of the international division of labour. China is not only a location for the final
stages of production but has taken place in the middle of the value-added chain. Final goods account forless that half of high-tech exports, with capital goods representing by far the largest category).(GAULIER, LEMOINE e NAL-KESENCI, 2005, p. 27).
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A terceira e ltima mudana a ser discutida a configurao de um novo
padro espacial para o comrcio exterior chins. As mudanas na economia
internacional, em especial nas relaes com os Estados Unidos e com os
pases asiticos desenvolvidos, resultaram, entre os anos 1980 e comeo dos
1990, em uma maior aproximao do comrcio exterior chins com os pases
desenvolvidos. Entretanto, mais recentemente, em razo do acelerado
crescimento econmico e da diversificao da estrutura produtiva, a China tem
aumentado suas importaes de bens primrios e insumos industriais,
produzidos tradicionalmente por pases em desenvolvimento. Desse modo, ao
contrrio do que aconteceu com as exportaes, a origem de grande parte das
importaes chinesas, nos ltimos anos, foi se deslocando para pases da sia
em desenvolvimento e da Amrica Latina, fabricantes de commodities e de
peas e componentes, a despeito da grande importncia que as importaes
de mquinas e equipamentos oriundas de naes desenvolvidas mantiveram.
Historicamente, inclusive nos primeiros anos das reformas, a China
dependia pesadamente das importaes de bens de capital produzidos nos
pases desenvolvidos para equipar e modernizar sua indstria, e de bens
intermedirios para permitir o funcionamento do regime de processamento de
exportaes. No entanto, conforme a indstria se desenvolvia e aumentava sua
capacidade de produzir e exportar, a China passou a depender relativamente
menos da importao de mquinas e equipamentos e mais intensamente das
importaes de commodities, tais como petrleo e minrio de ferro, fortemente
concentradas nos pases em desenvolvimento. Mesmo nos setores mais
sofisticados, o estreitamento das relaes comerciais com pases vizinhos,
motivado pela abertura das zonas especiais, fez com que as importaes de
insumos industriais e de bens de capital tambm sofressem um processo de
desconcentrao.
Logo, a participao dos pases desenvolvidos nas importaes
chinesas, que superava 80% no incio da dcada de 1980, reduziu-se
progressivamente e passou a flutuar em torno de 50% a partir da dcada de
1990, diminuindo ainda mais em anos recentes. Em compensao, conforme
pode ser observado no grfico 7, as importaes oriundas dos pases em
desenvolvimento, que constituam cerca de 15% do total em 1980, aumentaram
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continuamente desde ento (tanto em funo das quantidades quanto dos
preos), at ver sua participao superar a dos pases desenvolvidos em 2002
e chegar a 56,9% em 2009.
GRFICO 7
China: evoluo das importaes segundo a origem (%) 1978-
2009
Fonte: UNCTAD.
Elaborao Ipea.
Ao contrrio do ocorrido na trajetria das importaes, a forte expanso
das exportaes se deu simultaneamente ao crescimento da importncia
relativa dos mercados de pases desenvolvidos, cuja participao superou,
desde o incio da dcada de 1990, a dos pases em desenvolvimento.
Conforme aponta o grfico 8, a participao dos pases desenvolvidos
ultrapassou, em 1993, 50% do total exportado pela China e tem oscilado desde
ento entre este patamar e 60%. A participao das economias em
desenvolvimento, que foi dominante na dcada de 1980 e chegou a superar
60% no incio da dcada de 1990, apesar de ter perdido sua posio relativa
em 1993, manteve-se relevante, flutuando desde o incio dos anos 2000 em
torno a valores pouco acima dos 40%. Esta mudana se deveu, principalmente,
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ao fato de os Estados Unidos terem aumentado consideravelmente o volume
de importaes provenientes da China.
GRFICO 8
China: evoluo das exportaes segundo o destino (%) 1978-2009
Fonte: UNCTAD.
Elaborao Ipea.
No somente a participao dos pases desenvolvidos como destino das
exportaes chinesas aumentou fortemente, mas tambm importantes
modificaes ocorreram dentro deste grupo de pases, como se nota no grfico
9. Tais mudanas so o resultado da reconfigurao da produo
compartilhada asitica caracterizada pela transferncia de etapas da cadeia
de produo de firmas dos pases desenvolvidos para aqueles emdesenvolvimento do continente, e facilitada pela abertura do mercado
consumidor norte-americano s exportaes com esta origem , que produziu
um efeito-substituio na estrutura do comrcio internacional chins. Este
efeito-substituio se traduziu na ascenso dos Estados Unidos, que tomou o
lugar do Japo como maior importador da China, entre 1997 e 20083, o que
resultou no estabelecimento de um padro de comrcio crescentemente
3 Nos anos de 2009 e 2010 o maior importador da China a Unio Europeia.
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superavitrio com os norte-americanos e deficitrio com os pases da sia,
especialmente Japo e Taiwan.
GRFICO 9China: evoluo das exportaes para Estados Unidos, Unio
Europeia e Japo (% exportaes totais) 1984-2010
Fonte: General Administration of Customs of the PRC.
Elaborao Ipea.
Obs.: Os dados relacionados Unio Europeia se referem apenas s cinco maiores naes de
destino das exportaes chinesas (Alemanha, Frana, Holanda, Itlia e Reino Unido).
Com a transferncia das indstrias do Japo e de Taiwan para outros
pases da sia, houve um deslocamento dos fluxos de comrcio japoneses e
taiwaneses por meio da instalao de novas estruturas de exportaes nestes
mercados asiticos menos desenvolvidos, inclusive a China. Assim, conforme
mostram os dados do grfico 9, o Japo deixou de ser o principal mercado paraas exportaes chinesas, uma vez que entre 1984 e 2010 sua participao no
total caiu de 21% para apenas 8%. No entanto, o fortalecimento do comrcio
chins com os Estados Unidos e com a Unio Europeia compensou esta
queda. No mesmo perodo, a participao das exportaes aos Estados Unidos
sobre o total aumentou 9 pontos percentuais (p.p.), e a das destinadas Unio
Europeia cresceu 12 p.p., fazendo com que estes mercados representassem,
respectivamente, 18% e 20% das exportaes chinesas em 2010.
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Ainda que nesta seo tenham sido mencionados alguns aspectos
explicativos das mudanas sofridas pelo comrcio internacional, estas somente
podem ser compreendidas se analisadas sob a lgica das reformas de
comrcio exterior realizadas no perodo. Estas reformas, implementadas
mediante um espectro de polticas especficas, dirigiram setorialmente estas
transformaes estruturais, bem como determinaram a oportunidade de sua
execuo segundo os objetivos traados pelo Estado nacional chins. Desse
modo, torna-se fundamental discutir a lgica do processo de reformas e,
posteriormente, os instrumentos de poltica empregados para efetiv-las.
Sendo assim, na prxima seo discute-se a estratgia das reformas
para o comrcio exterior, destacando a aproximao com o capital estrangeiro.Mostra-se como efetivamente foram criados dois regimes distintos de comrcio,
um liderado por empresas estatais responsveis por regular o processo de
abertura e outro comandado pela articulao do capital estrangeiro com
empresas nacionais, que foi direcionada para acelerar o crescimento das
exportaes.
3 A LGICA DAS REFORMAS E OS DOIS REGIMES DE COMRCIO
As impressionantes transformaes do comrcio exterior da China na dcada
de 1990 e, especialmente, nos anos 2000, indicadas na seo anterior,
resultaram em grande medida de uma nova estratgia formulada para o setor
externo, conduzida pelo governo desde o final da dcada de 1970. Esta
estratgia definiu uma lgica de execuo das reformas de comrcio exterior,
que no somente fez com que este crescesse exponencialmente, como
tambm foi responsvel por determinar sua significativa mudana qualitativa.
Com a Revoluo Chinesa, em 1949, o objetivo para o setor externo,
definido pelo Partido Comunista Chins (PCC), era alcanar a autossuficincia
mediante a estatizao de todas as relaes comerciais com o mercado
externo. Assim, at os anos 1970 a China se manteve uma economia
extremamente fechada; suas importaes, reduzidas, eram altamente
concentradas em itens considerados estratgicos para promover o
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desenvolvimento da indstria pesada. Quanto s exportaes, igualmente
limitadas, denotavam uma incapacidade estrutural para financiar as
importaes, especialmente de alimentos e bens de capital, necessrias ao
avano da industrializao e garantia do consumo interno da populao.
Essa situao de restrio externa vigorou sem grandes modificaes
at o final da dcada de 1970. A partir de ento, de forma lenta, progressiva e
cautelosa, foi sendo introduzida uma srie de reformas que compem um longo
cronograma, ainda em curso, em direo maior abertura do pas ao comrcio
internacional. Longe de responder a um programa predefinido e abrangente de
reformas, esta abertura tem sido marcada por uma viso fortemente
pragmtica, em que as mudanas so implementadas de forma incremental,levando-se em conta os resultados de cada reforma no desenho da etapa
seguinte (NAUGHTON, 2007 e MARTIN e BACH, 1998).
Esse movimento tem como caractersticas centrais a flexibilizao e
descentralizao das operaes ligadas ao comrcio exterior. At o incio das
mudanas no final da dcada de 1970, o comrcio internacional chins era
quase inteiramente determinado pelo planejamento econmico centralizado. O
plano de importaes da Comisso Estatal de Planejamento cobria at entomais de 90% dos fluxos importados pelo pas e especificava a pauta, composta
principalmente de maquinrio, matrias-primas industriais e bens
intermedirios, necessria para atingir as metas fsicas de produo dos bens
finais prioritrios. O plano de exportaes era igualmente amplo, definindo as
quantidades fsicas a serem exportadas de mais de trs mil produtos (LARDY,
2003). O comrcio somente podia ser exercido por um pequeno grupo de
trading companies(TC), empresas estatais especializadas no comrcio exterior
que tipicamente se ocupavam de um espectro limitado de produtos, em relao
aos quais eram as nicas firmas autorizadas a transacionar com o exterior.
As reformas buscavam alterar essa situao por intermdio de,
basicamente, dois caminhos que correram de forma paralela. O primeiro
consistiu na expanso do nmero de companhias autorizadas a exportar e
importar estabelecido em acordo com o padro existente. Isto ocorreu em boa
medida graas permisso concedida para que este tipo de empresa fossecriada por outros rgos pblicos que no o governo central. Na verdade, esta
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no campo, com o investimento direto estrangeiro (IDE). Esta articulao, no
entanto, previa que o IDE fosse dirigido para alcanar trs diferentes tarefas: i)
aumentar a participao do pas nas exportaes mundiais; ii) favorecer o
acesso s fontes externas de capital e tecnologia avanada; e iii) introduzir
modernas tcnicas administrativas nas empresas chinesas.
Visando alcanar essas trs tarefas, as condies de entrada do IDE no
pas foram estabelecidas em termos bastante seletivos. O gradualismo e a
seletividade que caracterizam as polticas de atrao de investimento direto,
assim como a estrutura legal criada para lhes dar suporte, apenas ganham
sentido quando se levam em conta trs conjuntos de preocupaes centrais do
governo chins: i) a questo da localizao setorial e espacial dosinvestimentos (para garantir investimentos em setores tradables); ii) a obteno
de reservas em moeda estrangeira (para manter o ritmo da modernizao); e
iii) o controle da propriedade do capital (tipos de associao entre o capital
estrangeiro e o capital nacional) (ACIOLY, 2005).
A materializao dessas condies de entrada foi propiciada pela
formao gradual de zonas especiais, onde era concedido s firmas de origem
estrangeira associadas em joint-venturescom empresas nacionais o direito deexportarem seus bens produzidos localmente, dispondo de benefcios fiscais e
tarifrios. No entanto, num primeiro momento, a criao destas zonas esteve
limitada a poucas provncias costeiras do pas, o que permitia ao governo
chins executar uma poltica na qual os impactos da entrada do IDE poderiam
ser avaliados num ambiente mais facilmente controlvel, antes de permitir sua
expanso s demais provncias.4
Posteriormente, as zonas especiais se expandiram e tiveram suasespecificidades mais bem definidas. Assim, surgiram as Zonas de
Desenvolvimento Econmico e Tecnolgico (ZDET) que, a partir de meados da
dcada de 1980, comandaram o aprofundamento da abertura ao IDE,
expandindo-o para outras regies costeiras,5 a fim de aumentarem-se as
4. Essa estratgia, em grande medida responsvel pela flexibilidade da experincia chinesa, j havia sidotestada, por exemplo, nos contratos de responsabilidade na agricultura, implementados inicialmente
apenas em algumas regies antes de serem estendidos a outras (DULBECCO e RENARD, 1999).5. Somente mais tarde, em meados da dcada de 1990, a instalao destas zonas foi autorizada emprovncias localizadas no interior do pas.
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exportaes e disseminar-se o progresso tecnolgico. No caso das ZDET, a
ideia central [era] criar um microambiente que reproduz[ia] as condies de
produo [vigentes] nos pases desenvolvidos (...) [onde] as empresas
estrangeiras [podiam] manter vnculos tecnolgicos e comerciais com
empresas chinesas localizadas no seu entorno (RUIZ, 2004, p. 62).
Alm das ZDET, o governo tambm fomentou a criao de outras zonas
especiais6 com caractersticas distintas. Entre elas, destacavam-se as Zonas
de Processamento de Exportao7 (ZPE) e as Zonas de Desenvolvimento da
Indstria Hi-Tech8 (ZDHT), cada uma com funes e regulamentaes
particulares, mas sempre estimulando as exportaes de filiais e a
disseminao de inovaes em setores de alto contedo tecnolgico de firmasestrangeiras instaladas na China.
Desse modo, ainda que cada zona especial tivesse uma caracterstica
especfica, de modo geral todas elas praticavam o que ficou conhecido como
processamento de exportaes: um regime no qual, a partir da entrada do IDE,
as firmas com investimento estrangeiro (FIE) poderiam realizar etapas de
montagem de produtos para exportao dentro do mercado chins,
beneficiando-se da importao livre de impostos, do baixo custo da fora detrabalho e dos subsdios fiscais e financeiros. Em outras palavras, dentro deste
regime de processamento de exportaes, as FIE realizavam, em aliana com
empresas locais, a montagem de bens finais destinados exportao para
terceiros mercados, apoiando-se na importao de insumos produzidos em
seus pases de origem.
O processamento de exportaes inicialmente foi estimulado pela
entrada do investimento que provinha principalmente de Hong Kong entosob controle britnico e dos pases industrializados localizados prximos
China sobretudo Taiwan9 , com os quais as zonas costeiras j possuam
6. Para uma reflexo sobre o processo de criao de todas as zonas especiais chinesas, ver Ruiz (2004).7. reas de processamento de exportaes que esto obrigatoriamente ligadas aos investimentos dasfirmas com investimento estrangeiro(FIE).8. reas de desenvolvimento industrial, nas quais participam apenas empresas estrangeiras (quenecessariamente devem associar-se a empresas nacionais) voltadas para o desenvolvimento cientfico etecnolgico. Embora no tenham obrigao de exportar, elas devem internalizar e desenvolver novas
tecnologias.9. Hong Kong e Taiwan, juntamente com a China continental, formam o que conhecido nos dias atuaiscomo a grande China.
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redes de negcio que encorajavam os investidores destes mercados a
alocarem seus recursos. Mas, rapidamente os investimentos comearam a fluir
tambm a partir de outros pases que no apenas aqueles com os quais j
existiam redes de negcio estabelecidas. Este movimento era entendido como
resultado no somente do prprio processo de abertura a estes pases
promovido pelo governo chins, mas tambm das transformaes no cenrio
geoeconmico e geopoltico ocorridas no incio da dcada de 1980.
A primeira fonte destas transformaes se localizava nas presses
realizadas pelos Estados Unidos para desvalorizar o dlar, que resultaram na
valorizao do iene e na imposio de cotas voluntrias s exportaes
nipnicas, sacramentadas no Acordo Plaza de 1985 e no Acordo do Louvre de1987.
Ao mesmo tempo, contudo, as autoridades japonesas inauguraram um perodo
de forte relaxamento das condies monetrias domsticas, com o intuito de
contrabalanar os provveis efeitos recessivos da valorizao do cmbio sobre
o supervit comercial japons (LEVI, 1997, p. 48).
Tal poltica impulsionou a transferncia de empresas japonesas para as
regies menos desenvolvidas da sia. As restries impostas pelos AcordosPlaza e do Louvre posteriormente tambm atingiram Taiwan e Coreia do Sul, o
que fez com que as firmas destes pases, da mesma forma que as japonesas,
se deslocassem para outras naes menos desenvolvidas do continente. Este
deslocamento intrarregional da produo dos pases mais desenvolvidos da
sia beneficiou a China, que passou a absorver investimentos e plantas
produtivas sofisticadas direcionadas para a exportao (MEDEIROS, 1997;
LEVI, 1997).
A segunda fonte destas transformaes respondeu ao surgimento, no
incio da dcada de 1980, do que Fiori (1997) chamou de Segunda Guerra
Fria.10 Nesta fase, a poltica do governo norte-americano, ao mesmo tempo que
procurava isolar e derrotar a Unio Sovitica, buscava incitar o
10. A estratgia dessa Segunda Guerra Fria foi organizada em cinco frentes: o projeto militar etecnolgico Strategic Defense Initiative; o apoio aos movimentos anticomunistas em diversos lugares doplaneta; a instalao de uma rede de msseis MX; a campanha para reduzir o acesso da Unio Sovitica s
divisas internacionais; e a rpida aproximao dos EUA com a China por conta da abertura do mercadonorte-americano para os produtos chineses e das concesses financeiras para apoiar seu desenvolvimento(FIORI, 1997).
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desenvolvimento econmico das zonas de influncia do bloco socialista. Neste
sentido, em razo da sua posio geopoltica privilegiada dentro da sia, a
China assumia um papel estratgico fundamental para a poltica dos Estados
Unidos. Para alcanar o objetivo de isolar a Unio Sovitica e pulverizar a
ideologia socialista, os norte-americanos formularam uma estratgia de
aproximao com os demais pases comunistas, apoiando grupos polticos e
movimentos sociais de oposio aos regimes socialistas ento vigentes e
praticando polticas econmicas expansionistas, a fim de traz-los para sua
rbita de influncia, restringindo o espao de atuao poltico e ideolgico dos
soviticos no sistema mundial.
Desse modo, a retomada das relaes com a China e o apoio ao seucrescimento era uma forma de os norte-americanos sinalizarem que os
principais pases do bloco socialista estavam progressivamente se deslocando
para a zona de influncia capitalista, no respondendo mais aos interesses dos
soviticos.
Logo, ainda que os primeiros sinais de aproximao tivessem emergido
no governo Nixon (1969-1974), como no caso da concesso do tratamento de
Nao Mais Favorecida China, foi entre 1979 e o incio do decnio seguinteque as relaes entre os dois pases avanaram decisivamente. Neste nterim,
a China passou a ser classificada como nao em desenvolvimento, o que
permitiu a diminuio das tarifas norte-americanas para as exportaes de
txteis e vesturios em cerca de 50% (MEDEIROS, 1999). Ademais, o aumento
das exportaes de gros e o acesso crescente do crdito oficial norte-
americano levaram os chineses a conseguirem lanar um programa de
importao de mquinas e equipamentos sem comprometer os avanos que
vinham sendo obtidos tanto na agricultura quanto na indstria leve.
Em suma, pode-se constatar que as transformaes no cenrio
internacional que contriburam para as reformas dos regimes comerciais da
China tiveram basicamente duas origens. A primeira, de natureza econmica,
encontra-se nas presses mercantilistas dos Estados Unidos sobre o Japo,
Coreia do Sul e Taiwan, que impulsionaram o deslocamento das indstrias
destes pases para outras naes asiticas, como a China. A segunda origem,de natureza poltica, identifica-se com o projeto de isolamento do socialismo
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sovitico, que motivou a abertura do mercado consumidor e creditcio
americano para absorver e financiar as exportaes da China.
O ambiente geopoltico descrito, juntamente com o sucesso do novo
regime de comrcio em termos de crescimento das exportaes e da criaode novas reas econmicas preferenciais no interior do pas, passou a motivar
no somente as empresas de pases asiticos prximos a manterem e
expandirem seus investimentos, mas tambm as de pases desenvolvidos a
investirem na China11. Logo, desde o incio da dcada de 1990, as empresas
multinacionais (EMN) oriundas de pases desenvolvidos passaram a elevar
consideravelmente sua presena no mercado chins, investindo em setores
mais intensivos em tecnologia.Se, por um lado, o governo permitia que estas EMN usufrussem das
vantagens econmicas estabelecidas nas zonas especiais e de uma imensa
oferta de mo de obra relativamente qualificada e de baixssimo custo, assim
como, posteriormente, explorassem o potencial do enorme mercado
consumidor chins, por outro lado, direcionava-as para atuarem em setores
exportadores de bens de maior intensidade tecnolgica. Este direcionamento
atendia aos objetivos de modernizao econmica, aumentando acompetitividade do parque produtivo e a sofisticao dos bens produzidos e
exportados pelo pas. Este processo se fortaleceu ao longo do tempo, atraindo
um nmero cada vez maior de EMN do mundo desenvolvido para o territrio
chins, o que ensejou no somente a expanso da produo de empresas
estrangeiras, mas especialmente o aumento das exportaes de bens
produzidos nas zonas especiais.
Os resultados observados no grfico 10 mostram que, a partir de 2003,as ZPE e as ZDTH comearam a contabilizar crescentes supervits comerciais,
graas expanso de suas exportaes, assim como as ZDTE que, a partir de
2005, tambm apresentaram crescentes saldos comerciais. No entanto, desde
2004, foram as ZPE que atingiram as maiores taxas de crescimento dos saldos
comerciais (45% em mdia entre 2004 e 2010). Este crescimento se traduziu
numa expanso de oito vezes do seu supervit comercial, que em 2010 estava
11 Os pases desenvolvidos ainda se favoreceram das iniciativas do governo chins de consolidar umaestrutura institucional estvel e ampliar os setores que podiam receber o IDE.
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na casa dos US$ 58 bilhes. A disparidade entre as zonas especiais foi
acentuada pela crise internacional.
GRFICO 10
China: resultado da balana comercial por zonas especiais (US$bilhes) 1993-2010
Fonte: General Administration of Customs of the PRC.
Elaborao Ipea.
Contudo, o fenmeno mais importante resultante da entrada das EMN
europeias e americanas foi a inaugurao de uma nova via de absoro
tecnolgica pelo comrcio exterior da China. At a dcada de 1990, apenas o
comrcio exterior realizado pelas filiais asiticas nas zonas especiais era
responsvel por este processo. A produo compartilhada destas filiais, por
meio da importao de partes e componentes e exportao de bens finais,realizada em parcerias com as empresas cooperativas, era a forma
predominante de catching-uptecnolgico para a indstria chinesa. No entanto,
a partir da chegada das firmas americanas e europeias, a China passou a
absorver tecnologia tambm pela importao de produtos mais sofisticados,
especialmente bens de capital, e pela transferncia para o pas de segmentos
dos setores de pesquisa e desenvolvimento (P&D) destas empresas,
elementos que configuraram uma segunda forma de catching-up tecnolgico(GAULIER, LEMOINE e NAL-KESENCI, 2005).
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Com esse processo, as parcelas que as FIE detinham do comrcio
exterior chins expandiram-se cada vez mais rapidamente, ocupando a quase
totalidade das atividades de processamento de exportaes e concentrando,
no perodo recente, quase 60% de todo o comrcio exterior chins.
GRFICO 11
China: participao e evoluo dos fluxos de comrcio das FIE
(US$ bilhes e %) 1986-2010
Fonte: Ministry of Commerce of the People's Republic of China MOFCOM.
Elaborao Ipea.
Esse crescimento pode ser visto no grfico 11, que explicita, com escala
no eixo esquerdo, a evoluo da participao relativa das FIE no total do
comrcio exterior da China e, com escala no eixo direita, os fluxos totais
relativos s exportaes e importaes geradas por essas empresas. A
participao relativa das FIE, que era de apenas 5% em meados da dcada de1980, elevou-se continuamente e superou, a partir de 2000, 50%, mantendo-se
desde ento acima deste patamar, mostrando com isso o peso das empresas
estrangeiras no comrcio exterior chins. Com a crise houve queda dessa
participao no ano de 2009, porm, houve recuperao das atividades
externas no ano posterior.
Num segundo momento, essas empresas tambm adquiriram um papel
mais importante na gerao de inovaes e disseminao de novas
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tecnologias no pas. Fato evidenciado pelo rpido crescimento da instalao,
por parte de empresas estrangeiras, de novos laboratrios de P&D, desde
2002.
Aps explicar a lgica das reformas do comrcio exterior, cumpreentender quais instrumentos de polticas foram utilizados para possibilitar no
somente a execuo das reformas, mas principalmente a regulao do
processo de abertura. Alm disso, ainda deve-se analisar a gesto da poltica
cambial que foi conduzida de modo pragmtico, sempre no intuito de
impulsionar as exportaes.
4 INSTRUMENTOS DE POLTICA COMERCIAL E A TAXA DE
CMBIO
4.1 Os instrumentos de poltica comercial
Os dois processos discutidos, quais sejam, a multiplicao das TC e o
desenvolvimento das zonas especiais, efetivamente criaram um sistema de
comrcio exterior muito mais descentralizado e dinmico e mais adequado para
permitir o crescimento intenso verificado nas exportaes e importaes. Os
diferentes instrumentos de polticas aplicados a cada um deles fazem com que
o regime comercial chins possa ser compreendido de duas perspectivas.
De um lado, h um regime prprio s zonas especiais, destinado
promoo das exportaes, no qual as importaes cumprem o papel exclusivo
de fornecerem insumos para a produo de bens exportveis. Neste regime, as
FIE assumem um papel central, intervindo na maior parte dos fluxos de
comrcio. De outro lado, o restante do comrcio exterior chins, concentrado
nas TC, caracteriza o que se pode chamar de regime ordinrio. Um ponto
fundamental deste segundo sistema que sob sua regncia so processadas
todas as importaes cujo destino o consumo no mercado interno. Medeiros
(1999) resume as caractersticas desses dois regimes:
A poltica econmica chinesa, tal como praticada desde os anos 1980,
introduziu simultaneamente o desenvolvimento do mercado interno e a
promoo de exportaes. possvel falar na existncia de dois regimes. O
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regime de promoo de exportaes foi estabelecido com as ZEE, que se
espalharam ao longo das zonas costeiras. (...) Esse regime baseia-se no
processamento de importaes com empresas locais contratadas por
empresas estrangeiras ou com empresas com participao estrangeira com
autonomia de exportao. (...) As empresas que no se encontram sob o
regime das ZEE subordinam-se poltica chinesa de comrcio exterior,
fortemente protecionista e dirigida simultaneamente para as exportaes e para
o desenvolvimento do mercado interno. [Nesse segmento] todo o comrcio
exterior centralizado em tradings estatais (TE), que exercem o monoplio
cambial e tomam a iniciativa das exportaes, promovendo a produo das
EVM [Empresas de Vilas e Municpios].12 Do mesmo modo as importaes so
centralizadas, as tarifas sobre importaes so elevadas e existem barreiras
no tarifrias para diversos bens (MEDEIROS, 1999, p. 401).
Apesar do avano no sentido da descentralizao ter ocorrido nos dois
sistemas, as polticas impostas a cada um deles estiveram longe de serem as
mesmas. As diferenas verificadas puderam ser atribudas aos distintos
objetivos fixados para cada regime. De fato, se no regime ordinrio a
preocupao central consistiu em descentralizar e liberalizar as importaes
sem impedir o desenvolvimento das exportaes e das indstrias nascentes,
no regime de processamento o principal objetivo era gerar instrumentos
capazes de impulsionarem as exportaes mantendo o controle do governo
chins sobre o raio de ao das empresas instaladas nas zonas especiais.
Assim, no caso do ltimo regime, ao lado da liberalizao quase
completa das importaes, j em meados da dcada de 1980 foram
estipulados incentivos fiscais para promover a participao das FIE no setor
exportador chins, principalmente naqueles mais intensivos em tecnologia.
Uma corporao estrangeira que se estabelecesse no mercado chins no setor
de tecnologia poderia conseguir iseno do imposto de renda por at dois
anos. Para estas empresas, alm da iseno, haveria uma reduo de metade
do pagamento de todos os impostos, desde que 70% de suas vendas totais
tivessem como destino o mercado externo (LAZZARI, 2005). Adicionalmente,
em 1986 entrou em vigor uma lei que protegia os lucros das empresas
12. Neste captulo, em vez de TE e EVM, empregam-se TC ( trading companies) e TVE (township andvillages enterprises).
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estrangeiras, mesmo quando elas ingressavam no mercado chins sem
nenhuma associao com empresas locais.13 O governo chins tambm podia
fornecer apoio financeiro s FIE; para tanto, foi criada uma nova
regulamentao possibilitando a estas empresas, no caso de reinvestirem seu
lucro na China, terem acesso a uma linha especfica de crdito a taxas de juros
mais baixas (DANG, 2008).
Alm disso, nesse perodo, os investidores estrangeiros receberam
subsdios fiscais e financeiros para formarem alianas com empresas locais
(principalmente as recm-criadas township and villages enterprises TVE),
dando origem s joint-ventures. Nesse sentido, a criao das TVE, conforme
mostra Sicular (1998), revelou-se fundamental para possibilitar inicialmente aosinvestidores asiticos a entrada num pas onde praticamente no existia um
setor privado, e onde o setor estatal era muito fechado e cercado de
controles.14 A associao com este tipo de companhia era extremamente
conveniente para as FIE, em especial as de pases vizinhos China, uma vez
que lhes permitia contar com vantagens tributrias regionais e acesso a um
13. A Lei da Repblica Popular da China sobre empresas de propriedade estrangeira (WFOE WhollyForeign-owned Enterprises), publicada em 12 de abril de 1986, forneceu uma proteo para os lucros e juros devidos a investidores estrangeiros que criarem WFOE na China. Uma srie de outras leis eregulamentos expandiu o relaxamento das restries chinesas promoo de IDE com medidas queaumentavam a autonomia das empresas e facilitavam a remessa de lucros, o recrutamento da mo de obrae o uso da terra (traduo livre). (The Law of Peoples Republic of China on Wholly Foreign-owned
Enterprises (WFOEs), published on April 12, 1986, provides for the protection for the profits and interest
of foreign investors when they founded WFOEs in China. A series of other laws and regulations further
relaxed Chinas restriction in promoting FDI with measures for enterprise autonomy, profit remittances,
labor recruitment and land use). (DANG, 2008, p. 14).
14.Ao comparar a China com a Rssia, tem-se que uma razo que explica a atratividade da China para
os investidores a presena de um setor intermedirio entre os setores estatal e privado. Ambos os pases [China e Rssia] possuem grandes setores estatais, que tm apresentado, no entanto, um fracodesempenho em termos de lucratividade e [...] so problemticos para investidores. Ambos os pasestambm tm pequenos setores privados, mas que operam em condies regulatrias e de mercadoimprevisveis e no possuem o forte suporte oficial que pode ser essencial para o sucesso numa economiade transio. Investidores tm uma terceira alternativa na China, o setor de TVE. No curto e mdioprazos, as TVE proporcionaram uma opo atrativa para investidores residentes e no residentes(traduo livre). (One reason for Chinas attractiveness to investors is the presence of an intermediatesector between the state owned and private sectors. Both countries [China and Rssia] have large
state sectors, but these sectors have had weak profit performance and, for reasons discussed above, are
problematic for investors. Both countries also have small private sectors, but the private sectors operate
in an unpredictable regulatory and market settings and lack the strong official backing that can be
essential to success in a transition economy. Investors have a third alternative in China, the TVE sector.
In the short and medium run, TVEs have provided an option that attractive to both resident andnonresident investors. While Russia may lack initial conditions for a TVE sector resembling Chinas,
there may be routes for developing alternative sector for investors). (SICULAR, 1998, p. 12).
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mercado de trabalho mais flexvel e com salrios mais baixos e, com isso, elas
poderiam aumentar sua competitividade.
Ao incentivo proporcionado s FIE pela possibilidade de formar alianas
com as TVE somava-se o desenvolvimento de um marco legal e deprocedimentos e regras que permitiam a atuao de empresas exportadoras.
Foi criado tambm um programa especial de incentivos para o processamento
de exportaes que possibilitava a importao de insumos e bens
intermedirios, livre de impostos, desde que fossem dirigidos para a produo
cujo destino seria a exportao.15 A operacionalizao deste programa ocorria
de duas formas, como aponta o trecho abaixo:
Duas formas de realizao dessa poltica foram efetivadas. A primeira delas, o[...] comrcio com processamento livre de impostos [...], ocorre sob um contrato
no qual a parte estrangeira, normalmente localizada em Hong Kong, envia
materiais para empresas chinesas para processamento ou montagem e
subsequente reexportao. A firma estrangeira retm a propriedade e paga
uma taxa de processamento para a empresa chinesa. Assim, a fbrica na
China exerce um papel fundamentalmente passivo, tomando as encomendas e
recebendo os materiais de empresas de comrcio exterior. Fbricas de
propriedade local, frequentemente TVE, respondem pela maior parte do valorexportado sob essa variante. Na segunda delas, a fbrica chinesa adquire
material importado e organiza a produo e o comrcio de forma autnoma. As
firmas estrangeiras tem atuado de forma mais importante nessa segunda forma
de processamento de exportaes (traduo livre).16
Nos anos 1990, novas polticas foram implementadas no sentido de
liberalizar-se a entrada do IDE, desde que dirigido para os setores
exportadores de bens intensivos em alta tecnologia. A principal iniciativa nestesentido foi a formao do Guiding Foreign Investment Industrial Catalogue,
15.De fato, as importaes destinadas a esse fim vieram a representar uma grande parcela do total,superando 50% desde 1996. No grfico A.4, apresenta-se uma evoluo das importaes segundo oregime de comrcio.16. Two variants of this policy are in effect. The first type of duty free processing trade (...) takes placeunder a contract in which a foreign business, usually located in Hong Kong, ships materials to Chinese
enterprises for processing or assembly and subsequent reexport. The foreign business retains ownership
and pays a processing fee to the Chinese enterprise. The factory in China plays a fairly passive role,
taking orders and receiving materials from foreign trading companies. Indigenously owned factories,
often TVE, account for the bulk of the export value. In the second type of duty-free trade (...) the factory inChina purchases the imported materials and organizes production and trade on its own. Foreign-invested
firms account for the bulk of export value under this variant (NAUGHTON, 1996, p. 299-300).
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em 1995, que restringia setorial e regionalmente a entrada do IDE,
concentrando os mecanismos de apoio aos capitais estrangeiros intensivos em
tecnologia e direcionados ao setor exportador. Para aqueles setores
econmicos classificados como incentivados ou permitidos, como era o caso
das indstrias direcionadas s exportaes e as de alta tecnologia, os
incentivos fiscais e financeiros, inclusive para importar livremente, foram
atrelados e expandidos.
Em contraste com o amplo conjunto de incentivos concedidos ao setor
de processamento, o comrcio exterior realizado pelo setor ordinrio, embora
tambm tenha sido flexibilizado ao longo do tempo, permaneceu objeto de forte
regulao. O monoplio comercial exercido por algumas poucas TC quevigorou at o incio das reformas foi eliminado, mas no emergiu no seu lugar
um sistema totalmente liberalizado. Em vez disso, foi substitudo, inicialmente,
por um regime de licenciamentos compulsrios, largamente utilizado na dcada
de 1980, medida que parcelas cada vez maiores do comrcio eram
removidas do sistema de planejamento e escapavam aos controles do Estado.
Posteriormente, esse sistema de licenciamentos foi sendo substitudo de
modo progressivo por um quadro de restries baseado num conjunto de listastanto negativas quanto positivas, as quais especificavam os itens que somente
teriam a permisso de serem negociados por certas firmas (MARTIN e BACH,
1998). As restries ao comrcio neste regime se manifestaram no somente
na introduo de tais listas, mas tambm na elevao das tarifas de importao
e principalmente na imposio de maiores barreiras no tarifrias ao comrcio
internacional, que se mantiveram num nvel muito elevado at a dcada de
1990.17
17. No comeo dos anos 1980 foi publicado um novo e mais elevado conjunto de tarifas, quepermaneceram elevadas ao longo da dcada seguinte. Em 1992, de acordo com a anlise do BancoMundial, as tarifas chinesas eram similares s de outros pases em desenvolvimento altamente protegidos.A tarifa mdia era de 43% e a tarifa mdia ponderada pelo comrcio era de 32% (a mesma do Brasil napoca). Igualmente importantes eram as barreiras no tarifrias. O mesmo estudo do Banco Mundialmostrou que 51% das importaes estavam sujeitas a uma ou mais de quatro barreiras no tarifriasdiferentes e sobrepostas (traduo livre). (In the early 1980s a new set of tariffs were promulgated thatraised tariffs, which stayed high for the next decade. In 1992, according to the analysis in World Bank,
Chinas tariffs were similar to other highly protected developing countries. The unweighted mean tariff
was 43%, and the trade-weighted mean tariff was 32% (the same Brazil at the time). Equally importantwere nontariff barriers (NTBs). The same World Bank study found that 51% of imports were subject to
one or more of four different overlapping nontariff barriers.) (NAUGHTON, 2007, p. 385).
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Portanto, longe de ser um regime liberalizado, o comrcio exterior do
setor ordinrio esteve submetido a um quadro regulador do Estado chins,
por meio de um conjunto abrangente de regras e restries impostas pelo
governo central. Assim, importantes restries continuaram presentes, a
despeito de, como resultado das reformas das ltimas trs dcadas, i) o
monoplio comercial e os rgidos sistemas de licenciamento terem sido
suprimidos; ii) o comrcio de um nmero cada vez menor de bens estar ainda
limitado s TC; e iii) um nmero cada vez maior de empresas ser autorizado a
exportar e importar.18
Alm das relevantes diferenas na forma como a abertura do comrcio
se verificou entre os dois regimes, dentro de cada regime o ritmo das reformasfoi distinto, consideravelmente mais lento no caso das importaes do que nas
exportaes, conforme se observou pela quantidade de regulamentaes
aplicadas ao longo do tempo s importaes, em contraste com o nmero
limitado de restries impostas s exportaes.
Essa diferena particularmente marcante no caso do regime
ordinrio, em que as exportaes, apesar de tambm sujeitas a restries,
foram sendo mais rapidamente liberalizadas e inclusive receberam incentivos,contrastando fortemente com o grande nmero de controles utilizados pelo
governo central sobre as importaes, visando no expor as indstrias
18. Outras restries s importaes vigentes at meados da dcada de 1990 so descritas por Naugthon(1996, p. 306): Antes das reformas, a importao de qualquer bem era monoplio de uma determinadaTC nacional. Hoje, elementos importantes do monoplio persistem, devido s limitaes do processo deliberalizao. No primeiro caso, somente TC (...) so autorizadas a importar bens para a venda nomercado domstico; as 3.400 empresas ligadas produo que tm direito de comerciar somente soautorizadas a importar para suas prprias necessidades. [...] Alm disso, as TC apenas tm o direito de
fazer negcios dentro de um espectro limitado de produtos (escopo de negcios), esto frequentementelimitadas a uma provncia determinada, e por vezes so obrigadas a servir a uma categoria especfica decliente. Nenhuma TC livre para escolher que produto importar. O escopo de negcios de uma firmapode ser muito estreito (especialmente se ele inclui um produto fortemente controlado) ou relativamenteamplo (caso no qual tipicamente excluem-se todas as categorias importantes de produtos fortementecontrolados) (traduo livre). ( Before reform, the import of any good was the monopoly of a certainnational TC. Today, important elements of monopoly persist, due to the limitations of the liberalization
process. In the first, only TC (...) are authorized to import goods for sale in the domestic market; the 3400
production enterprises that have trading rights are only authorized to import for their own production
needs. In this sense, their position to that of the FIE, although they are subject to closer scrutiny. But
import for sale in the domestic market requires the intermediation of a state-owned TC. Moreover, TC
are chartered to engaged in business within a particular product range (business scope), are often limited
to a designated province, and are sometimes constrained to serve a specified category of costumer. No
TC is free to choose what products it imports. A firms business scope may be very narrow (especially if itincludes a tightly controlled import) or relatively broad in which case it typically will exclude all
important categories of tightly controlled imports.)
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nascentes competio estrangeira. Os incentivos concedidos s exportaes
tomaram principalmente duas formas. Por um lado, novas cidades foram
autorizadas a produzir para exportar. Por outro, foi permitida a associao das
atividades das TC e das TVE possibilitando a subcontratao ou
transferncia das etapas de produo de exportaes das TC para as TVE,
reduzindo os custos de produo daquelas , o que aumentava a atratividade
da produo para a exportao tambm neste sistema e elevava a participao
direta das TVE no total das exportaes ordinrias (NAUGHTON, 1996).
Estes movimentos permitiram que a partir de meados da dcada de 1990 as
exportaes realizadas dentro deste regime fossem inclusive capazes de
acompanhar as altas taxas de crescimento das exportaes das zonas
especiais.
Mais tarde, com a entrada do pas na Organizao Mundial do Comrcio
(OMC), em 2001, que somente foi possvel aps a negociao de um extenso
cronograma, ocorreu uma aproximao entre a legislao do regime ordinrio
de comrcio e o de processamento de exportaes. Visando alcanar esta
meta, o governo iniciou um processo de reduo das tarifas de importao, que
caram de um pico relativamente elevado de 56% em 1982 para 15% em 2001,
e de forte diminuio do nmero de bens sujeitos exigncia de licenas de
exportao ou importao (LARDY, 2003). Alm disso, foi garantida a maior
acessibilidade do setor de servios ao investidor estrangeiro, principalmente a
partir de 1999, quando foi permitida a entrada de empresas do exterior
especializadas no comrcio internacional de servios (na forma de joint-
ventures) (LAZZARI, 2005; NAUGHTON, 2007).
Entretanto, mesmo depois de aderir OMC, o processo de abertura
daqueles setores considerados estratgicos infraestrutura, agricultura,
automotivo, energia etc. permaneceu sujeito a fortes intervenes do governo
chins. Na indstria automotiva, por exemplo, foram introduzidas novas
medidas resultantes de uma poltica especfica para o setor em 2005. Segundo
as regras de importao desta poltica, peas adquiridas no exterior passaram
a ser altamente tarifadas, inibindo sua importao pelos fabricantes
automotivos locais. Foi ainda estabelecido que, se o valor das partes
importadas de um veculo excedesse um determinado limite, a tarifa aplicada
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sobre cada parte importada seria equivalente cobrada de automveis
completos (25%), valor substancialmente superior ao da importao de
autopeas (10%).19 Desse modo, para continuar regulando e coordenando a
abertura, em especial daqueles setores considerados estratgicos, o governo
central ainda manteve boa parte destes setores sob a tutela do regime
ordinrio, que ainda era bem mais protegido se comparado ao regime de
processamento.
Ficam, portanto, claramente identificadas as duas clivagens existentes
no processo de reforma no sistema de comrcio exterior da China. Por um
lado, tem-se um regime de comrcio exterior fortemente liberalizado, no que se
refere tanto s exportaes quanto s importaes, apoiado pelo capitalestrangeiro e realizado nas zonas especiais, e um regime de comrcio
ordinrio sujeito a importantes controles do Estado e a um processo de
abertura bem mais rgido. Por outro lado, pode-se constatar tambm que,
especialmente no regime ordinrio, as reformas avanaram de forma mais
intensa no que tange s exportaes do que s importaes, sujeitas estas a
maiores restries, a despeito dos avanos obtidos nas ltimas dcadas.
4.2 A poltica cambial
Um dos determinantes centrais do comportamento do comrcio exterior de
qualquer pas encontra-se na evoluo da taxa de cmbio, preo relativo que
afeta a competitividade de uma economia. Se historicamente a China havia
mantido taxas de cmbio valorizadas de forma a implicitamente subsidiar a
importao de bens de capital, o que tornava fundamental o estabelecimento
de um rgido controle do mercado cambial, esta situao se alterou
radicalmente, embora de forma progressiva, com as reformas econmicas
(LARDY, 2003). As mudanas ocorreram ao longo de trs perodos com
caractersticas prprias, conforme mostra a evoluo das taxas de cmbio
nominal (entre 1980 e 2010) e real (entre 1980 e 2008) da moeda chinesa em
relao ao dlar, apresentada no grfico 13.
19. Ainda em julho de 2008, em reunio da OMC, o governo chins declarava que no reduziria suasbarreiras para a importao de acar, arroz e algodo, alm de recusar a proposta de corte profundo nastarifas para bens industriais.
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GRFICO 12
China: evoluo das taxas de cmbio nominal e real (iuane/dlar)
1980-2010
Fonte: Ipeadata.Elaborao Ipea.
No primeiro perodo, entre 1980 e 1994, a taxa nominal, cuja mdia em
1980 era 1,50 iuane para cada dlar, depreciou-se contnua e intensamente at
descender, naquele ltimo ano, mdia de 8,62 iuanes por dlar. A
desvalorizao da moeda no impactou apenas a taxa nominal, mas afetou
tambm a taxa de cmbio em termos reais,20 que saltou de 0,59 iuanes por
dlar em 1980 para 5,23 em 1994. Ao lado da forte desvalorizao da moeda,
na primeira metade do perodo, em 1984, ocorreu uma alterao estrutural no
mercado de cmbio, que passou a dividir-se em dois compartimentos. O
primeiro era o oficial, administrado por meio de uma taxa flutuante, e o segundo
era o mercado de swaps, com acesso restrito s empresas localizadas nas
zonas especiais e s TC. Neste segundo mercado, a taxa de cmbio era ainda
mais desvalorizada, de modo a favorecer mais fortemente as exportaes.
20. No clculo da taxa real, utilizou-se como deflator a relao dos ndices de preos ao consumidor dosEstados Unidos e da China.
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Essa situao permaneceu at 1994, quando ocorreu a unificao da taxa de
cmbio, com significativa desvalorizao do iuane, e se estabeleceu um
mercado interbancrio de divisas em Xangai, de forma a substituir os centros
de swaps (MEDEIROS, 1999, p. 402).
Desde ento, a despeito da estabilidade do cmbio nominal que
configurou um regime de cmbio fixo, a taxa real continuou se desvalorizando.
Se, depois de 1994, a taxa nominal permaneceu fixa em 8,28 iuanes por dlar,
a taxa real se desvalorizou de forma progressiva at alcanar, em 2005, o valor
de 8,07 iuanes por dlar.
Todavia, aps um interregno de mais de dez anos, em julho de 2005
esse sistema de paridade fixa em relao ao dlar foi substitudo por umsistema cambial flexvel, administrado segundo a variao de uma cesta de
moedas. Anlises preliminares identificaram que o dlar respondia por 45%
desta cesta, enquanto o iene e o euro participavam, respectivamente, com 20%
e 15%.21 Desse modo, o regime que na prtica funcionava como uma taxa
nominal fixa em relao ao dlar deu lugar a uma poltica na qual o cmbio
passou a poder flutuar dentro de uma banda estreita (inicialmente de 0,3%)
(CUNHA et al., 2006).Foi graas instaurao desse novo regime que a taxa nominal de
cmbio sofreu uma discreta apreciao de 2004 a 2008, caindo de 8,27 para
6,95 iuanes por dlar e mantendo-se nesse patamar at 2010. Entretanto, ao
contrrio do que se esperaria, a mudana do regime cambial no afetou a
competitividade da economia e das exportaes chinesas em relao ao
conjunto de seus parceiros comerciais. Isto porque, depois de um perodo de
estabilidade ou mesmo valorizao (particularmente acentuada em algunscasos) frente s principais moedas do mundo na segunda metade da dcada
de 1990, os anos 2000 assistiram a uma consistente desvalorizao do dlar
(ainda a principal moeda na ponderao do valor do iuane) nos mercados
globais de divisas, que mais do que compensou a apreciao da moeda
21. Alm da participao de cada pas no comrcio exterior chins, tambm teriam sido levados em
conta aspectos financeiros, tais como o perfil da dvida externa da China em termos de denominaomonetria, bem como a origem dos fluxos de investimento externo, que tem sido a forma predominantede absoro de capitais (CUNHA et. al, 2006, p. 19).
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chinesa em relao ao dlar.22 A partir de julho de 2008, em razo do
aprofundamento da crise internacional, que retraiu a demanda externa, e do
interesse de fortalecer o uso da moeda local nas trocas regionais, a China
interrompeu a trajetria de valorizao nominal da sua moeda, fixando
novamente a taxa de cmbio, desta feita em 6,8 iuanes por dlar.
Dessa maneira, os chineses procuraram, ao longo da implementao
das reformas comerciais, sustentar uma poltica cambial pragmtica na qual as
taxas nominal e real deveriam se manter em patamares competitivos, levando-
se em conta no somente os aspectos internos, mas tambm as
transformaes da economia global, e analisando seus possveis efeitos para o
setor externo da economia do pas. Foi sob esta perspectiva que secompreendeu a postura do governo chins de, num primeiro momento, ceder
s presses externas e anunciar a valorizao do iuane para reduzir os
desequilbrios do balano de pagamentos global,23 ainda que de maneira
gradual, a fim de no afetar o equilbrio do sistema financeiro nacional,
segundo mostraram Cunha et al. (2006, p. 21):
H nessa nova estratgia chinesa um reconhecimento de que os supervits em
conta corrente e na conta capital podem agravar o quadro de desequilbrios no
comrcio internacional, com um potencial poltico de provocar retaliaes sobre
o pas. (...) A opo de ligar o [iuane] a uma cesta de moedas, enfatizando o
carter gradual e adaptativo do novo sistema, parece revelar a preocupao
do governo chins em equilibrar tenses que so contraditrias. No front
externo a presso pela valorizao do [iuane] frente ao dlar manifesta-se no
plano comercial e diplomtico, especialmente nas ameaas de retaliaes
protecionistas dos EUA. Ademais, os influxos crescentes de capitais de curto
prazo posicionados nos mercados futuros em torno de apostas em um [iuane]forte vm adicionando um elemento especulativo ao processo corrente de
ajuste cambial. (...) Por outro lado, no plano interno, havia de se compatibilizar
um eventual fortalecimento da moeda domstica com o equilbrio do sistema
financeiro. Nos ltimos anos os bancos chineses foram capitalizados com
22. Exemplo desse processo foi a desvalorizao do dlar em relao ao euro, entre meados de 2001 emeados de 2008, de mais de 60%. Tamanha desvalorizao influenciou a cotao da moeda chinesa,provocando a continuidade da desvalorizao do iuane frente s moedas de uma parcela considervel dos
parceiros comerciais da China e aumentando com isso a competitividade de seus produtos.23. Para uma reflexo a respeito desses desequilbrios do balano de pagamentos global, ver Cunha et al.(2006).
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ativos financeiros denominados em dlares. Com isso, uma valorizao do
[iuane] nos nveis desejados em Washington e Wall Street algo entre 10% e
20% poderia causar um profundo desequilbrio patrimonial nos bancos
chineses, com efeitos potencialmente desestabilizadores sobre o sistema
financeiro, em particular, e o conjunto da economia, em uma perspectiva mais
geral.
Pela mesma tica se entendeu por que, num segundo momento, o
governo voltou a fixar o valor do iuane em relao ao dlar para ampliar o
papel regional de sua moeda e contrabalanar os efeitos negativos da crise,
tendo em vista a relevncia de suas exportaes para o avano da
industrializao e para a manuteno do crescimento econmico.
Outro ponto importante da poltica cambial se refere liberdade
concedida aos agentes para operarem com divisas. Nesse sentido, a livre
conversibilidade da conta-corrente somente foi instaurada em 1996 (este no
foi o caso das transaes na conta de capital, para cujo controle foi mantido um
forte aparato regulatrio). Esta mudana permitiu que os residentes e no
residentes instalados na China tivessem acesso s moedas estrangeiras,
facilitando, dessa forma, a importao de bens e servios em moeda
estrangeira tanto pelas FIE quanto pelas empresas chinesas (desde que,
obviamente, possussem a autorizao prvia do governo chins para realizar
compras no exterior).
As caractersticas da evoluo das taxas nominal e real no perodo
analisado permitem concluir que a poltica cambial foi efetivamente utilizada
enquanto instrumento decisivo para buscar e manter a competitividade externa
da economia do pas. Alm disso, procurou-se impedir que os movimentos
volteis dos mercados cambiais afetassem seu sistema financeiro, fato
confirmado pelo emprego, at os dias atuais, dos controles de capitais. Com
este objetivo, foi trilhada num primeiro momento, aps o incio das reformas,
uma via deliberada de desvalorizao da moeda, aprofundada com a
instalao do mercado dual do cmbio, seguida pela adoo de uma poltica de
cmbio quase fixo frente ao dlar at 2004. Desde ento, houve uma
flexibilizao do cmbio em relao a uma cesta de moedas, mas este
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continuou sofrendo intervenes contnuas do Banco do Povo da China;
exemplo disto foi a recente fixao do cmbio nominal em relao ao dlar.
Essas mudanas deixam evidente a forma de gesto da poltica cambial
chinesa. Tal gesto est atrelada aos objetivos de dinamizar as exportaes eimpedir grande volatilidade das taxas de cmbio. Em razo disso, o Banco do
Povo da China, especialmente em momentos de crise ou retrao da demanda
externa, tem plena liberdade para atuar no mercado de cmbio a fim de
sustentar a estabilidade do iuane e garantir sua competitividade em relao s
moedas dos outros pases.
5 CONSIDERAES FINAIS
O dinamismo do comrcio exterior chins nas ltimas trs dcadas,
particularmente a partir dos anos 2000, contribuiu decisivamente para
transformar o pas asitico numa das maiores economias do mundo. Este fato
chama mais ateno quando se leva em conta que a China realizou no perodo
uma transio de uma economia totalmente planificada, em que o comrcio
internacional era extremamente limitado e centralizado, para uma economia de
mercado, em que as exportaes lquidas se constituram num instrumento
importante para o crescimento econmico do pas.
Essa transio foi realizada sob a batuta do Estado chins que, graas a
uma abertura gradual e pragmtica, pde controlar o ritmo de liberalizao das
importaes e de promoo das exportaes. De fato, o governo procurou
manter o controle sobre o que era considerado estratgico dentro do comrcio
internacional e, ao mesmo tempo, dinamizar os fluxos de comrcio nas zonas
especiais, principalmente nos setores em que a China possua vantagem
comparativa (intensivos em mo de obra) e naqueles ligados ao complexo
tecnolgico.
Com esse objetivo, a estratgia de abertura resultou na formao de
dois regimes de comrcio distintos: um primeiro, centralizado nas TC (estatais
especializadas no comrcio exterior, submetidas a uma srie de restries,
principalmente no que diz respeito s importaes) e com controle sobre
setores estratgicos; e um segundo, realizado nas zonas especiais sob a
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liderana dos investimentos estrangeiros. O estabelecimento deste segundo
regime com a permisso para a entrada de empresas estrangeiras e a
liberdade para importar , aliado concesso de subsdios cambiais, fiscais e
financeiros para as empresas que direcionassem suas atividades para o setor
exportador, constituiu a principal inovao do governo chins para impulsionar
as exportaes.
As reformas do comrcio exterior que resultaram no desenvolvimento
dos dois regimes estavam inseridas num contexto de reorganizao da
economia mundial em que se verificava, por um lado, o deslocamento de parte
da estrutura produtiva de Taiwan, Coreia do Sul, Hong Kong e Japo para
locais onde fosse possvel produzir e exportar a custos mais baixos e, poroutro, a abertura do mercado norte-americano para as exportaes dos pases
asiticos, entre eles a China. Neste quadro, os fluxos comerciais originados do
pas ou a ele destinados foram progressivamente modificando suas direes.
Assim, se at a dcada de 1980 os pases desenvolvidos eram os principais
fornecedores das importaes e os em desenvolvimento o destino mais
importante das exportaes chinesas, ao longo da dcada de 1990 esta
situao se inverteu, inicialmente no caso das exportaes e, num segundo
momento, nos anos 2000, tambm para as importaes.
Ao lado das mudanas na configurao dos fluxos comerciais, o
processo de reformas promovido pelo governo chins conduziu modificao
da pauta de exportaes chinesa em direo a uma estrutura mais intensiva
em tecnologia. No incio do processo de abertura, o pas aproveitou sua fora
de trabalho abundante e a proximidade com mercados razoavelmente
desenvolvidos para atrair empresas e gerar exportaes de bens pouco
elaborados, como txteis. Desde o final dos anos 1990, a gerao de expertise
nas estatais e a apropriao de tecnologia ganharam fora, principalmente em
virtude das parcerias realizadas com empresas estrangeiras e da diversificao
da indstria nacional. Como resultado, a participao das exportaes de bens
mais sofisticados j superou a dos setores intensivos em trabalho ou recursos
naturais.
Por fim, possvel sugerir que a China, embora tenha de fato recorrido aimportantes reformas que introduziram no pas caractersticas prprias ao
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funcionamento de uma economia de mercado, utilizou e utiliza um amplo e
variado leque de instrumentos regulatrios e de interveno direta sobre o
comrcio exterior com o objetivo de controlar o processo de abertura,
especialmente das importaes, priorizar o desenvolvimento de exportaes
consideradas estratgicas e, simultaneamente, aproximar sua estrutura
produtiva s indstrias mais modernas da economia internacional.
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