Colombia Entre La Exclusion y El Desarrollo

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CARLOS OSSA ESCOBARCONTRALOR GENERALDE LA

REPBLICA

COLOMBIA:ENTRE LA

EXCLUSINY EL

DESARROLLOPropuestas para la transicin al Estado Social de Derecho

LUIS JORGE GARAY SALAMANCADIRECCINACADMICA

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Primera edicin: julio de 2002 Contralora General de la Repblica 2002 Contralora General de la Repblica en coedicin con Alfaomega Colombiana S.A., 2002 ISBN: 958-682-406-3 Diseo de cubierta: Alfaomega Colombiana S.A. Edicin y diagramacin: Alfaomega Colombiana S.A. Impresin y encuadernacin: Quebecor World Bogot Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

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PRESENTACINCarlos Ossa Escobar, Contralor General de la Repblica

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ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFOS EN LA TRANSICIN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN COLOMBIALuis Jorge Garay Salamanca

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PARTE I EXCLUSIN SOCIAL Captulo 1 COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE PARTE II DE LOS DERECHOS SOCIALES Captulo 2 EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIN Y SEGURIDAD SOCIAL Captulo 3 ATENCIN ALIMENTARIA A LA POBLACIN INDIGENTE Captulo 4 UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIN Captulo 5 SALUD PARA TODOS Captulo 6 RGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO Captulo 7 PROTECCIN FRENTE AL DESEMPLEO Captulo 8 EL DERECHO A LA VIVIENDA Captulo 9 SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 43 68 85 116 146 171 196 238 3

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PARTE III SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE Captulo 10 DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ Captulo 11 JUSTICIA CON EQUIDAD Parte IV SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE Captulo 12 PRODUCCIN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO Captulo 13 INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE Parte V FALENCIAS DE LA GESTIN PBLICA Captulo 14 NUEVA VISIN SOBRE LA BUROCRACIA Captulo 15 FALLAS ADMINISTRATIVAS: INEFICACIA Y CORRUPCIN Parte VI HACIA UNA DEMOCRACIA REAL Captulo 16 ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS Captulo 17 SOCIALIZACIN DE PRDIDAS Captulo 18 DEMOCRACIA POLTICA Parte VII ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONMICO Captulo 19 FINANZAS PBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA Captulo 20 REESTRUCTURACIN TRIBUTARIA 615 683 525 568 590 473 502 397 449 291 356

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ruto del trabajo de varios meses del grupo de profesionales de las Direcciones de Estudios Sectoriales, de la Contralora General de la Repblica, bajo la direccin acadmica del economista Luis Jorge Garay, nos complace entregar a la consideracin de la opinin nacional este documento, en el cual se hace un franco y descarnado anlisis de la realidad social del pas y se presenta un ambicioso conjunto de propuestas, cuya adopcin permitir avanzar en la construccin del Estado Social de Derecho previsto en la Constitucin de 1991. Este esfuerzo ha sido posible gracias a que en la reestructuracin de la entidad, realizada el ao pasado, se crearon sendas direcciones de estudios sectoriales en las contraloras delegadas, con el fin de que sirvieran de apoyo para la realizacin de las auditoras que hace la entidad y para que se ampliara el radio de accin del control macro, con el anlisis de las realidades sectoriales y la evaluacin de las polticas pblicas. Dentro del esquema de la reestructuracin, la vinculacin de estos profesionales se realiz mediante un concurso abierto y administrado integralmente por la Universidad Nacional de Colombia lo que le vali a ella y a la CGR el premio a la excelencia, otorgado por el gobierno nacional que, luego de un riguroso proceso, le recomend a la CGR un grupo de profesionales de la mejor calidad. Por sugerencia del profesor Garay, quien vena apreciando los avances de la Contralora en el campo de la investigacin social y econmica y en coincidencia con los propios directores de las DES, se procedi a adelantar este trabajo que tuvo como objetivo fundamental verificar los avances del pas en relacin con el marco del Estado Social de Derecho. Y a fe que se logr el propsito original, toda vez que este trabajo ha permitido comprobar con hechos y cifras ciertos, que nuestro pas se encuentra lejos de alcanzar una sociedad democrtica y justa y, muy por el contrario, registra graves retrocesos en los ltimos aos, manifestados en preocupantes ndices de exclusin social. Pero tambin ha sido la oportunidad para que este grupo de profesionales, en nmero mayor a sesenta, hayan pensado creativamente en los grandes intereses de la Nacin, para buscar soluciones imaginativas y novedosas, adems de factibles econmica y tcnicamente, aunque, claro est, susceptibles de mejoras.

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Sera dispendioso resear las numerosas sugerencias que contiene el documento, pero quisiramos destacar tres grandes iniciativas en el campo social, que son algo as como el mayor valor agregado de este esfuerzo, adems de las de orden estrictamente econmico, a las cuales nos referiremos ms adelante. La primera iniciativa es la recomendacin de crear en Colombia el Sistema Integral de Proteccin Social, en la perspectiva de avanzar hacia un Estado Social de Derecho. Si la proteccin social busca ser integral debe por lo menos garantizar el cuidado bsico de la poblacin en salud, educacin, vivienda y seguridad ciudadana, y asegurarla contra el hambre, el desempleo y las contingencias de la vejez. Con excepcin de la seguridad ciudadana, que en una sociedad democrtica moderna debe correr exclusivamente por cuenta del Estado, en la provisin de los cuidados bsicos y en los aseguramientos, la participacin del Estado y del sector privado deben seguir los principios de universalidad, solidaridad, progresividad, eficiencia y complementariedad, combinando, segn convenga, las medidas asistencialistas con las prcticas de aseguramiento. Desde el punto de vista instrumental, lo novedoso de esta propuesta es la conformacin del Registro Unificado de Prestaciones Sociales, mediante el cual cada colombiano, dentro de un sistema armnico y coordinado, dispone de identificacin nica. La segunda iniciativa, que consideramos de gran trascendencia, no tanto por su impacto econmico, como por su efecto en la legitimacin del Estado, es la reforma judicial, mediante la cual se busca mejorar la prestacin de este servicio pblico bsico, mediante la desjudicializacin de numerosos procesos que pueden perfectamente adelantarse por autoridades y entidades distintas a los jueces, logrando un aumento sustancial de la eficiencia y una mayor agilidad en la solucin de los conflictos entre los ciudadanos. A ello debe tambin contribuir, en forma sustancial, la incorporacin a la prctica forense de los procesos orales, superando el engorroso y demorado papeleo en el estudio y solucin de mltiples situaciones judiciales. En tercer lugar, destacamos el planteamiento relacionado con la seguridad alimentaria del pas y, en general, con la situacin rural, hoy espacio del mayor conflicto armado en los ltimos cien aos y con una situacin de exclusin social aberrante. Los anlisis sobre esta materia conducen a los investigadores de la Contralora General a plantear que slo ser posible garantizar la seguridad alimentaria del pas y la creacin de los empleos suficientes en el campo si se realizan mejoras tecnolgicas importantes, especialmente para lograr la sostenibilidad de la produccin y se adoptan los cambios necesarios en la tenencia de la tierra que permitan corregir el equivocado y daino actual uso de la tierra, permitiendo, adems, mejorar las condiciones de una inmensa masa de colombianos que hoy viven en condiciones sociales vergonzosas. Por otra parte, en el campo econmico es de destacar el esfuerzo que hicieron los investigadores, especialmente los vinculados a la Contralora Delegada de Economa y Finanzas, por dibujar, con el pincel ms realista posible, la situacin fiscal del pas,

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examinando particularmente dos asuntos de vital importancia: la situacin de la deuda y el rgimen tributario. El primero de ellos por su alto impacto en las finanzas pblicas y el segundo por tratarse de la va mas adecuada para el financiamiento de los retos que impone la transicin hacia una nueva sociedad. Son muy interesantes, atractivas y polmicas las conclusiones a las que han llegado nuestros investigadores en los dos campos: en primer trmino, los riesgos de la sostenibilidad de la deuda para la estabilidad econmica del pas, si el gobierno nacional no se compromete con un ajuste fiscal riguroso y de una significativa magnitud durante los prximos ocho aos; y, en segundo trmino, sobre la urgencia de que se realice una verdadera reestructuracin del sistema tributario, que permita no slo aumentar sustancialmente los ingresos, sino garantizar la progresividad y, en consecuencia, la justicia tributaria. En resumen, se trata de un trabajo que, con orgullo, presentamos a la consideracin de los colombianos, sobre el cual esperamos que se suscite una positiva y constructiva discusin y se aprovechen las valiosas informaciones y consideraciones que contienen los diversos captulos. Finalmente, deseamos expresar nuestros sinceros agradecimientos a todos los que participaron en su elaboracin, especialmente al profesor Garay, a los directores de las DES y a los profesionales vinculados a ellas, quienes, con gran entusiasmo dedicaron intensas jornadas de trabajo para mostrar un sendero hacia el desarrollo y la justicia social.

Carlos Ossa Escobar Contralor General de la Repblica Bogot, julio de 2002

ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFOS EN LA TRANSICIN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

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AGRADECIMIENTOS

En calidad de director acadmico de este estudio, quiero reconocer especialmente a Carlos Ossa Escobar, Contralor General de la Repblica, su apoyo incondicional y estmulo para realizarlo, en conjunto con ms de sesenta profesionales de la entidad. Igualmente, agradecer a Luis B. Carvajal C., su contribucin en la concrecin del proyecto de trabajo y su desarrollo hasta hacerlo una realidad con la presente publicacin, y a Ricardo J. Candelo por la coordinacin institucional del proceso. Gratitud muy especial a cada uno de los miembros del grupo de trabajo por asumir diariamente y sin descanso las mltiples exigencias por parte de esta direccin, durante los ltimos siete meses, con el deseo de aportar elementos de juicio al debate pblico sobre el futuro de la sociedad colombiana. Singular admiracin, como colega, a todos ellos por su profesionalismo y empeo, con distincin especial a los Directores de Estudios Sectoriales por su trabajo y dedicacin y por la confianza y credibilidad dispensadas generosamente. Asimismo, destaco la colaboracin de los Contralores Delegados.

Luis Jorge Garay Salamanca


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ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFOS EN LA TRANSICIN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN COLOMBIA

Luis Jorge Garay S*

El reto fundamental de la sociedad colombiana reside, quizs, en avanzar decididamente en la inclusin social de gran parte de la poblacin que hoy se encuentra al margen de progresos esenciales alcanzados por la humanidad. Colombia se caracteriza por ser una sociedad con una profunda exclusin social o, si se quiere, por mantener, de manera perversa y discriminatoria a amplias capas de su poblacin, a quienes se les impide potenciar y aprovechar sus habilidades y capacidades para el enriquecimiento de la vida, la ampliacin de las libertades, la solidaridad, el sentido de pertenencia, la cooperacin, la construccin participativa a travs de instituciones y prcticas democrticas, el desarrollo, el bienestar econmico y social. La profunda inequidad y la falta de oportunidades reflejan importantes problemas de exclusin social expresados, entre otros, en una alta concentracin del ingreso y la riqueza, elevados niveles de pobreza e indigencia, persistencia del desempleo, precariedad en el acceso a servicios sociales, a proteccin social y a activos productivos, que, por decir lo menos, en pases como Colombia, no han podido ser resueltos por el modelo de desarrollo actual1, mientras que, a la vez, se reproducen no slo desequilibrios en las finanzas pblicas sino adems bajos niveles de crecimiento econmico. La exclusin social y la conflictividad en buen nmero de pases en desarrollo no generados necesariamente por la aplicacin del modelo predominante se han agudizado ante falencias y disfuncionalidades claras en el ordenamiento econmico, poltico e institucional para el perfeccionamiento del mercado como institucin social que requiere de condiciones (libertad y capacidad efectivas de escogencia y soberana de todos y cada uno de los agentes econmicos) ntimamente compatibles con los postulados de la racionalidad de la competencia. Estos pases, al verse abocados a un drstico cambio de modelo de desarrollo econmico y social por ejemplo, ante la crisis de la deuda externa en los ochenta, giraron de un modelo estadocntrico sustentado en una estrategia de sustitucin de

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El autor agradece los comentarios y sugerencias de Patricia Lizarazo V. y Luis B. Carvajal C. Tampoco hay evidencia suficiente para argumentar que la volatilidad y la inseguridad econmicas en Amrica Latina se hubieran incrementado con la apertura, aunque es claro que s han continuado siendo mucho mayores que las observadas en los pases industrializados.

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importaciones y con polticas de prestacin y proteccin social centralizadas y administradas por el propio Estado, hacia un modelo mercadocntrico abierto a la competencia externa en medio de la globalizacin y con una determinada descentralizacin, focalizacin y mercantilizacin delegacin y participacin privada en la financiacin y administracin de polticas sociales con estrictas restricciones fiscales en el marco de ajuste y reforma estructural. La reproduccin de crisis econmicas, de ndole financiera y productiva, la agudizacin de los problemas de desigualdad y de exclusin y las dificultades para alcanzar estabilidad econmica, crecimiento sostenido y una insercin creativa al mercado mundial para la mayora de pases en desarrollo, exigen severos ajustes, referidos principalmente al reconocimiento de la importancia de reforzar el desarrollo institucional, poltico y social (en campos relacionados, por ejemplo, con el rgimen democrtico, la administracin de justicia, la educacin y la salud) y de regular con rigor ciertos mercados con miras a avanzar en la inclusin social, la seguridad econmica, la observancia de los derechos humanos, civiles y polticos, y el desarrollo. No cabe duda de la necesidad de reformar los sistemas de proteccin social y avanzar en la solucin del problema de financiacin de la proteccin y seguridad social por razones no slo de ndole fiscal, considerando la viabilidad de las finanzas pblicas en el mediano y largo plazo, sino tambin en trminos de justicia distributiva y de la progresiva institucionalizacin de un Estado Social de Derecho ESD. Este propsito ha de enmarcarse en un proceso colectivo de construccin de un modelo de sociedad democrtica bajo un patrn de desarrollo que a la vez de propiciar la creacin de riqueza, el crecimiento econmico y la competitividad sistmica, promueva la potenciacin de capacidades, el aprovechamiento de recursos y la reproduccin de ventajas ante las exigencias del mundo de hoy. Dado que todava no se han podido formular respuestas suficientemente slidas para abordar un propsito de esa naturaleza, ah reside el reto y la responsabilidad de mltiples actores sociales en pases como Colombia. El presente ensayo se compone de tres partes. En la primera, se presenta la visin del desarrollo como el ejercicio de libertades y realizacin de capacidades como marco de referencia para la concepcin del papel de la democracia y del Estado en la garanta de los derechos fundamentales en sociedades modernas en medio del proceso de globalizacin. Se brinda especial atencin a la gnesis del Estado y la instauracin del ESD. En la segunda, se analizan algunos de los campos programticos cruciales en la transicin hacia el ESD, a la luz de experiencias con el Estado de Bienestar en otras naciones y con nfasis particular en el caso colombiano, en consideracin al mandato de la Constitucin de 1991. En la tercera, se desarrolla un esquema analtico y propositivo para especificar un plan estratgico para la transicin en Colombia hacia el ESD en la presente dcada. Se


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parte de una caracterizacin multidimensional de la problemtica de exclusin social en el pas y se aborda desde las instancias ms generales como la democratizacin poltica y econmica, la institucionalizacin y reforma democrtica del Estado, la consolidacin de las bases de un Estado de Derecho la seguridad ciudadana y la justicia en equidad para un orden social, la instauracin de un verdadero Sistema Integral de Proteccin y Seguridad Social para la observancia de los derechos sociales, la configuracin de una nueva ruralidad garante de la seguridad alimentaria y el desarrollo sostenible, y la promocin del crecimiento, el saneamiento macroeconmico y fiscal y el progreso social. Se concluye con la presentacin e ilustracin emprica de unos de los principales dilemas, compromisos y elecciones sociales que habr de enfrentar la sociedad colombiana, con el concurso abierto y deliberante de amplios sectores de la poblacin, sobre las prioridades, estrategias, desafos y metas para avanzar a la inclusin social, el ejercicio de libertades, la realizacin de capacidades y el progreso social en desarrollo del ESD en el futuro prximo. Esta ltima parte est basada en los trabajos realizados con los funcionarios de la Contralora General de la Repblica pertenecientes a las Direcciones de Estudios Sectoriales, y que son incluidos como captulos en el presente libro.

LA DEMOCRACIA, EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y EL DESARROLLOEl desarrollo como el ejercicio de libertades y la realizacin de capacidades El desarrollo es concebido como un proceso dinmico de expansin y consolidacin de libertades reales para los ciudadanos que van desde lo ms primario como es evitar el hambre, la desnutricin y la muerte prematura, a la posibilidad de acceder a la educacin, la salud y la seguridad bsicas, a la produccin y el intercambio, y a la participacin poltica en la definicin de los asuntos de inters colectivo y pblico. Ahora bien, las capacidades bsicas dependen fundamentalmente, entre otros aspectos, del ordenamiento econmico, poltico y social, y, por tal razn, deben ser exigibles gracias a un papel decisivo del Estado y la sociedad en su conjunto. El desarrollo de capacidades es una condicin sine qua non para garantizar el ejercicio de las libertades. Como lo afirma Sen, Las libertades no son solamente los objetivos del desarrollo, sino que tambin son sus principales medios (...) Es necesario comprender las relaciones empricas entre las diferentes clases de libertades2. En este contexto, el bienestar y el desarrollo involucran una multiplicidad de procesos de decisin colectiva con la mayor participacin de los miembros de la sociedad. sta exige y promueve la configuracin de una slida y amplia base de ciudada-

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Sen, Amartya (1999), Development as freedom, Alfred A. Knopf Inc., New York, pp. 10-11.

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na, que slo es posible con el logro de condiciones propicias para el ejercicio efectivo de libertades, derechos y deberes en condiciones de igualdad, de grupos diversos y representativos de la sociedad. La democracia, en sentido estricto, se alcanza en la medida en que se avanza en la universalizacin de la ciudadana en una colectividad. El desarrollo como libertad es una nocin de doble va: una dinmica que se retroalimenta de manera permanente. As, por ejemplo, las libertades polticas, como la libre expresin y el ejercicio soberano del voto, contribuyen a promover la seguridad econmica y la operacin del mercado; las posibilidades de participacin efectiva en la esfera econmica como en la produccin, el comercio y el trabajo permiten brindar oportunidades para la creacin de riqueza individual y colectiva, y, a su vez, la riqueza colectiva puede auspiciar la acumulacin de recursos pblicos para el ejercicio de funciones sociales esenciales como la salud y la educacin, que facilitan la participacin econmica y social. Con esta perspectiva resulta claro que, sin dejar de reconocer la importancia del mecanismo de mercado para el crecimiento econmico, la persistencia de la exclusin o de una inclusin perversa y marginadora de un amplio grupo de la poblacin bloquea el desarrollo de las capacidades de la sociedad en su conjunto, por lo que debe realzarse el papel de la proteccin y seguridad social, la regulacin pblica y la accin de una diversidad de instituciones como las autoridades gubernamentales, los movimientos sociales y partidos polticos, los grupos empresariales y sindicales, las iglesias, los medios masivos de comunicacin para la creacin de condiciones propicias al ejercicio de libertades y la participacin efectiva. La exclusin social se caracteriza por ser un proceso de naturaleza multidimensional e intergeneracional dada la existencia de estrechos vnculos funcionales entre las diferentes capacidades, libertades y derechos, que tienden a reforzarse a travs del tiempo en la configuracin de una especie de crculo perverso y progresivo hacia la marginacin empobrecedora. Como se ha argumentado desde diversas perspectivas, al aceptarse el carcter dinmico de la marginacin y la pobreza3, es inevitable el reconocimiento de la necesidad de ampliar las capacidades y garantizar la realizacin de los derechos de la poblacin, para facilitar la salida del crculo perverso de la exclusin-empobrecimiento y transitar a la creacin de un crculo virtuoso de inclusin creativa-libertad-desarrollo. La erradicacin de la pobreza es, en este sentido, un bien pblico como lo seala el PNUD4.

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(2000), Informe sobre desarrollo humano, Nueva York, p. 73; y, entre otros, BID (1998), Amrica Latina frente a la desigualdad, Progreso econmico y social en Amrica Latina, Washington. PNUD (2000), ibid., pp. 73 y 82.PNUD


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Los derechos fundamentales, el Estado y la democracia Los derechos fundamentales pretenden la satisfaccin de las necesidades vitales, que han de caracterizarse por su universalidad, igualdad, disponibilidad y constitucionalidad supraordenando a los poderes pblicos. Estos derechos constituyen la base de la igualdad en el sentido en que corresponden a todos y en igual medida, y que, por ser inalienables, se les sustrae al mercado y a la decisin poltica. En esto se diferencian en su esencia de los derechos patrimoniales que son derechos excluyentes en el sentido en que cada uno es titular con exclusin de los otros. Estos derechos pueden diferenciarse entre derechos civiles para la igualdad civil, derechos polticos para la igualdad poltica, derechos de libertad para la igualdad liberal y derechos sociales para la igualdad social. Es posible clasificar las distintas dimensiones de la democracia de acuerdo con la fundamentacin de los diversos tipos de derechos. La democracia formal conformada por la democracia civil y la democracia poltica, y la democracia sustancial por la democracia liberal (derecho de libertad) y la democracia social (derechos sociales)5. La democratizacin o desarrollo de la democracia es entendida como el paso de la democracia con el pleno ejercicio al voto y la autonoma poltica, a la democracia en la esfera social, con la realizacin de derechos sociales y la participacin de los individuos en calidad de ciudadanos en la definicin de asuntos de carcter pblico-colectivo6. La democracia sustancial requiere la inclusin social; existe una clara indisolubilidad entre el avance de la democracia y la garanta no slo de derechos formales sino de servicios reales que permitan satisfacer derechos sociales de la poblacin, al punto en que se argumenta que la reduccin de tales servicios y el debilitamiento del carcter social y democrtico del Estado significa un verdadero retroceso de la democracia7. Los derechos civiles y polticos y los derechos sociales Los derechos civiles y polticos8 son, en realidad, poderes entendidos como la facultad para realizar actos jurdicos como voto, contrato, testamento, etc., que produ-

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Ferrajoli, Luigi et al. (2001), ibid., pp. 339-340. Bobbio, Norberto (1989), Estado, gobierno y sociedad. Por una teora general de la poltica, FCE, Mxico, pp. 219-220. Entre ellos: Wolfe, A. (1980), Los lmites de la legitimidad, Editorial Siglo XXI, Mxico, p. 349; y Ferrajoli, Luigi (2000), El garantismo y la filosofa del derecho, Universidad Externado de Colombia, Bogot, p. 82. Los derechos civiles son derechos secundarios adscritos a todas las personas capaces de obrar, como la potestad negocial, la libertad contractual, la libertad de empresa y de trabajo y, en general, los relacionados con el ejercicio de la autonoma. A su turno, los derechos polticos son derechos secundarios reservados a los ciudadanos con capacidad de obrar, como el derecho a voto, el de acceder a cargos pblicos y los potestativos de la autonoma poltica. Vase a: Ferrajoli, Luigi (1999), Derechos y garantas, Editorial Trotta, pp. 40-41.

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cen efectos en la esfera jurdica de los dems9. Estos derechos imponen al Estado obligaciones de tipo tanto positivo como negativo: la obligacin de abstenerse de participar en ciertos casos y de ejercer determinadas funciones; en otros para garantizar la autonoma individual en los mbitos civil y poltico e impedir su restriccin por parte de particulares10. El Estado de Derecho se caracteriza por garantizar la igualdad jurdica, la libertad civil (de adquisicin) y la propiedad adquirida en el propsito de posibilitar el desarrollo individual slo limitado por la libertad igual del otro11. Sus principales elementos estructurales son: la divisin de poderes en un sistema en que exista un recproco control entre rganos, impidiendo el desdoblamiento de cualquiera de ellos12; la supremaca de la ley siempre que proceda del rgano en que reside la voluntad populardemocrtica; el principio de la legalidad de la administracin y la garanta de los derechos bsicos (civiles y polticos) de la persona humana. A diferencia de aqullos, los derechos econmicos, sociales y culturales o de segunda generacin como se les denomina comnmente, son derechos de titularidad colectiva, introducidos a lo largo del siglo XX, que surgen para complementar los derechos de primera generacin instituidos en el siglo XIX, ante el reconocimiento de la necesidad tanto de vindicar los derechos de grupos y no slo de individuos y los derechos de equiparacin y compensacin por la incapacidad de grupos para satisfacer por s mismos sus necesidades bsicas, como de legitimar la intervencin del Estado cuando el mercado no garantice la satisfaccin de necesidades reconocidas en trminos del bienestar de grupos de la poblacin. La bsqueda de la observancia de derechos sociales se constituye en una funcin central del Estado Social, que asume responsabilidades en la regulacin poltica de la economa a fin de equiparar o compensar desigualdades sociales que se consideren inaceptables en un esquema de justicia distributiva, acordado por decisin colectiva mediante el contrato social instaurado en la Constitucin. Un Estado que garantice adems la igualdad a travs de la procura de un mnimo existencial mediante la provisin de asistencias y prestaciones que aseguren las condiciones bsicas de la existencia humana y el logro de una igualdad de oportunidades, en ejercicio de sus funciones reguladoras y de servicio13.

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Ferrajoli, Luigi et al. (2001), Los fundamentos de los derechos fundamentales, Editorial Trotta, Madrid, pp. 291297. Abramovich, Vctor y Christian Courts (2002), Los derechos sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta, Madrid, pp. 24-25. Bckenfrde, Ernst (2000), Estudios sobre el Estado Social de Derecho y la democracia, Editorial Trotta, Madrid, pp. 34-35. Cosso, Jos Ramn (1989), Estado social y derechos de prestacin, Editorial Taurus, Madrid, p. 29. Garronera, ngel (1992), El Estado espaol como Estado Social y Democrtico de Derecho, Editorial Tecnos, Madrid, p. 79.


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Los derechos sociales se diferencian porque los costos de su satisfaccin son financiados en gran medida con la recaudacin fiscal, la afectacin de los derechos patrimoniales y la distribucin vigente de activos. As, se trata siempre de elecciones, precisamente polticas, referidas a la parte del presupuesto estatal empleada en gasto social, a la porcin del gasto destinada a la satisfaccin de algn tipo de derechos sociales, a las prioridades y los criterios de distribucin de los recursos14. Las elecciones sociales sobre la progresividad, priorizacin, amplitud, calidad, financiacin y organizacin institucional y regulativa para la gestin de diversos derechos sociales requiere un proceso de difusin de informacin, anlisis y deliberacin de un amplio grupo representativo de la poblacin como proceso de legitimacin democrtica. En el mundo moderno, ante las exigencias y condicionamientos de la globalizacin, las obligaciones positivas del Estado para garantizar derechos sociales no tienen que asumirse nicamente a travs del presupuesto por las limitaciones fiscales agudizadas en un ambiente de competencia sino, por un lado, mediante regulacin, normas e instituciones y, por otro, con la intervencin activa de particulares. En este sentido, se han de sopesar, en forma debida, las inmanentes tensiones entre los costos sociales y los costes de transaccin o de intercambio mercantil y, por otro lado, entre las restricciones fiscales y del gasto pblico, la mercantilizacin/desmercantilizacin de la provisin de servicios pblicos y los derechos sociales15. En esta multiplicidad de modalidades novedosas para asumir la responsabilidad y accin del Estado y de grupos ciudadanos decisivos por su lugar en la estructura econmica y social, reside la posibilidad de avanzar eficazmente a un Estado postbenefactor garante de la progresiva observancia de derechos fundamentales civiles, polticos y sociales, la defensa de la ciudadana y la consolidacin de la democracia sustantiva en sociedades en desarrollo. Del Estado liberal al Estado Social y al Estado Postbenefactor La Constitucin Poltica de 1991 establece que Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general (artculo 1). La Carta Poltica consagra derechos econmicos, polticos y sociales, definiendo constitucionalmente treinta y cuatro nuevos derechos como los de la proteccin a la

14 Ferrajoli, Luigi et al. (2001), ibid., p. 352. 15 Alonso, Luis Enrique (1999), Trabajo y ciudadana, Editorial Trotta, Madrid, pp. 51-60.

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familia, a la seguridad social, a la salud bsica, a la seguridad social, a la educacin, a la cultura, a la vivienda, al acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, a la libertad de expresin, a la niez, a la mujer, a los adolescentes, a los disminuidos fsicamente, a los trabajadores, entre otros (artculos 42 a 77). En sentido estricto, la Constitucin debe erigirse como convencin programtica y pacto fundacional de la convivencia civil, dirigidos a garantizar la paz social y a promover la democracia. La bsqueda de una sociedad en paz consiste en un proceso de transformacin social con la participacin comprometida de amplios grupos representativos de la poblacin. Ello implica avanzar en forma colectiva en la conformacin de un entorno social, poltico, cultural y econmico que promueva la institucin efectiva de una civilidad ciudadana moderna y de un ordenamiento democrtico, con la resolucin de conflictos a travs del acatamiento de reglas instituidas, con principios inalienables como el de la inclusin social: en trminos de acceso crecientemente igualitario a oportunidades para la potenciacin de las capacidades y el ejercicio de las libertades de los ciudadanos como protagonistas del proceso de desarrollo de la sociedad. No obstante, la proclamacin constitucional del Estado colombiano como un ESD, la realidad econmica, poltica, social y cultural dista sustancialmente de las condiciones objetivas requeridas, al punto que no se ha logrado siquiera haber implantado un verdadero Estado de Derecho (ED) por ejemplo, ante la ausencia de una irrestricta garanta al derecho ms fundamental que es el derecho a la vida. La construccin de un ESD tiene que partir de la valoracin y compromiso sociales con el cumplimiento incondicional de los derechos fundamentales. La bsqueda, consensuada como utopa colectiva, de un ESD impone la implantacin social de una agenda programtica de transicin en la que se estipulen propsitos colectivos, compromisos, deberes y derechos entre ciudadanos, grupos sociales, entes representativos y el Estado. Aparte de que el contenido y alcance del artculo primero de la Constitucin requiere el desarrollo de la frmula axiolgica del ESD a travs de las instancias representativas responsables, el reto es superar el Estado naturaleza, reconstruir el derecho como la libertad en la justicia y alcanzar una convivencia social fundada en la igualdad de oportunidades16. No debe olvidarse que el Estado de Bienestar (EB) desarrollado en el marco de un ESD durante el auge de la posguerra en pases avanzados (particularmente europeos), tuvo el propsito de alcanzar un mayor dinamismo del capitalismo, mediante una nueva regulacin del mercado orientada a la promocin del pleno empleo con el manejo (keynesiano) de la demanda, a travs de los derechos al bienestar y de nuevas formas de consumo colectivo (de masas). Este modelo de EB aunque sus formas16 Citado por Camilo Castellanos en el prlogo a: Luis Bernardo Daz (2001), Constitucionalismo social. Hacia un nuevo Estado Social de Derecho, Instituto Mara Cano, Bogot, p. 15.


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concretas y medios para alcanzar los objetivos variaron entre pases ya desde la dcada del setenta empez a germinar su propia problemtica institucional, expresada en: el deterioro de su legitimidad, debido tanto a su incapacidad econmica y poltica para la satisfaccin de los derechos sociales y la realizacin de expectativas colectivas, como a la discrecionalidad y arbitrariedad burocrtica (sin la debida rendicin de cuentas); la insuficiente eficiencia y selectividad de las funciones pblicas con sesgos en favor especialmente de ciertos grupos poderosos (con la reproduccin del problema del rentismo); la tendencia a restringir las prestaciones de naturaleza social y asistencial por las presiones para garantizar la viabilidad fiscal y la estabilidad de la economa en medio del proceso de globalizacin, y, entre otros aspectos, la ingobernabilidad, por su incapacidad para disciplinar y racionalizar jurdica y financieramente sus funciones sociales, con normas y criterios transparentes y operacionales sobre prioridad y rentabilidad social, secuencialidad y sostenibilidad intertemporal y equidad distributiva de la asignacin de recursos pblicos (entre usos y destinos alternativos). En estas circunstancias, se ha venido observando un cambio tendencial en pases europeos hacia modelos de EB reformados y con menor alcance como, por ejemplo, el denominado Estado de Trabajo (ET) en el que la poltica social consulta y se adecua progresivamente a ciertas necesidades de la flexibilizacin del mercado de trabajo y la competitividad17. En contraste, en el caso de Estados Unidos se da una refundacin del Estado liberal de Derecho, en el marco del ED, desde la ptica de mercado con la limitacin de funciones pblicas de naturaleza social. De otra parte, la especificacin del modelo de Estado en otros pases se debate en medio de diferentes tensiones entre rasgos y tipos de Estado: minimalista, corporativista, patrimonialista, regulador. Infortunadamente, en el proceso constitucional de 1991 no slo no se lleg a precisar el modelo de EB en el marco del ESD postulado ni a consultar su consistencia y compatibilidad con el modelo econmico en proceso de implantacin en su momento en el pas, sino que tampoco se avanz en disear una agenda de transicin para su progresiva instauracin y consolidacin poltica, financiera e institucional. Ah reside una de las razones por las que algunos fallos de la Corte Constitucional han sido objeto de arduos debates en el pas. As, entonces, inevitablemente deber gestionarse y legitimarse un verdadero pacto colectivo y una agenda de transicin a un ESD en el marco de la convencin programtica de la Constitucin de 1991, con miras a progresar en la democracia a travs de nuevas formas de representacin y participacin polticas y a crear una institucionalidad adecuada entre poderes (con la racionalizacin y acotacin de obje17 Jessop, Bob (1999), Crisis del Estado de Bienestar. Hacia una nueva teora del Estado y sus consecuencias sociales, Siglo del Hombre Editores-Universidad Nacional de Colombia, Bogot.

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tivos y mecanismos precisos y transparentes, delimitacin de instancias decisorias y sus competencias, y aplicacin de procedimientos de rendicin pblica de cuentas) en la bsqueda de responder a necesidades prioritarias del sistema social e instaurar una civilidad ciudadana moderna. Surge el interrogante crucial sobre cmo resultara viable avanzar hacia un Estado Social en el caso de un pas como Colombia, caracterizado por un ordenamiento econmico, poltico y cultural propicio para la reproduccin intergeneracional de factores determinantes de la exclusin social en todas y cada una de sus dimensiones , enfrentado a serias dificultades para insertarse creativamente al nuevo escenario internacional y condicionado por las limitaciones del Estado para ejercer responsabilidades sociales en un mundo de competencia abierta. De ah la necesidad de que las experiencias diversas de los Estados de Bienestar en pases industrializados, los aportes tericos y estudios histricos sobre procesos de transicin social y el conocimiento de la situacin nacional y regional sean utilizados como elementos de juicio indispensables para el anlisis de la economa poltica sobre las guas y lineamientos programticos para la especificacin de las funciones redistributivas, alcances, institucionalidad, estructura y lmites de un modelo de Estado Social, cuyos propsitos sean los de asegurar los derechos de igualdad jurdica, libertad civil, la garanta de propiedad y la progresiva observancia de los derechos sociales, contando con sistemas de proteccin y provisin adecuados, eficaces y viables. Se tendra que especificar la secuencia tipolgica18 para la formacin del ESD en trminos de: (i) la generalidad de sus programas sociales, variando de la selectividad orientada a ciertos colectivos hasta la universalidad para todo ciudadano independientemente de su situacin socioeconmica; (ii) la amplitud del rango de sus actuaciones, desde los meramente asistenciales a los ms desprotegidos a travs de programas de alimentacin y salud bsicas, a programas integrales de proteccin social; (iii) la calidad de los servicios prestados, a partir de unos mnimos en cada uno de los campos de actuacin hasta niveles considerados deseables; (iv) la institucionalidad del sistema prestacional con modelos de desmercantilizacin de los servicios con prestacin directa a cargo del sector pblico, de provisin mixta o de elevada mercantilizacin; y (v) la financiacin de programas sociales con cargo a imposicin general o cotizaciones individuales y/o impuestos especficos e individualizados. Al fin de cuentas, de lo que se tratara es de un acuerdo social para la transicin hacia un modelo de Estado en consulta con los mandatos constitucionales y las realidades econmicas, polticas, sociales y culturales en medio de los condicionamientos de la globalizacin, suficientemente innovador para evitar reproducir los graves pro-

18 Muoz de Bustillo, Rafael (2000), El Estado de Bienestar en el cambio de siglo. Una perspectiva comparada, Alianza Editorial, Madrid, pp. 39-40.


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blemas observados en otras sociedades: una especie de Estado Social de Derecho postbenefactor. Acertar en esta tarea inaplazable para la construccin de democracias modernas e incluyentes, constituye uno de los grandes retos para las sociedades como la colombiana, con un claro compromiso poltico y una responsabilidad especial a cargo de los actores sociales ms representativos, los partidos y movimientos polticos, los grupos empresariales y los poseedores del capital.

PROPUESTA DE TRANSICIN HACIA EL ESD EN LA PRESENTE DCADALa inclusin social: tarea inaplazable para el desarrollo y la democracia La exclusin social bloquea las posibilidades de avanzar hacia la cohesin social, el desarrollo y el crecimiento econmicos y la democratizacin de la sociedad, al restringir la potenciacin y el aprovechamiento de las capacidades y habilidades, impedir la contribucin efectiva de recursos disponibles en trminos de capital humano, fsico y natural y limitar los espacios de participacin en asuntos de inters colectivo de amplios grupos de la poblacin. La exclusin nace de la acumulacin de desventajas que llevan a la privacin de diferentes aspectos de la vida en sociedad y que configuran su carcter como proceso intergeneracional. Existen, al menos, tres aproximaciones tericas complementarias a la problemtica de la exclusin social, segn brinden prelacin a una visin de insuficiencia o privacin de bienes, servicios y de participacin en procesos polticos de un conjunto de la poblacin; a la inobservancia de derechos sociales y a la negacin del ejercicio de la ciudadana a buena parte de los miembros de una comunidad social y poltica, o la separacin, voluntaria e involuntaria, la marginacin y la segregacin como una ruptura en el sentido de pertenencia al orden social, poltico, econmico y cultural, que bloquea la naturaleza humana de los individuos y que impide que se conviertan en sujetos de su devenir social19. Colombia se caracteriza por ser una sociedad atravesada por una profunda exclusin social en sus diversas acepciones y dimensiones, en marcado contraste con los principios rectores consagrados en la Constitucin de 1991. Con el agravante que sta ha sido mediada en diferentes mbitos por la imposicin de intereses egostas, excluyentes, en detrimento de intereses y propsitos colectivos, con el uso no poco frecuente de la intimidacin y el recurso a prcticas ilegales, delatando la alta vulnerabilidad en que se encuentran muy diversos sectores y, en buena medida, la debilidad institucional y la precaria representatividad democrtica del Estado.

19 Para un anlisis bibliogrfico, vase a: ILO (1998), Social exclusion in Latin America: An annoted bibliography, Geneva.

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La grave inequidad en la distribucin del ingreso y la elevada concentracin de la riqueza, las condiciones extremas de pobreza e indigencia que afligen a buena parte de la poblacin, la precariedad del sistema de proteccin social existente que impide la garanta de derechos sociales no solamente de los grupos desfavorecidos por ser restringido, excluyente e ineficaz, con serias falencias en trminos de cobertura y calidad, y por no regirse por los principios ticos de equidad y solidaridad en todos y cada uno de sus componentes como salud, educacin, pensiones, el predominio de la informalidad y el desempleo, son algunas de las expresiones del nivel de exclusin en los campos econmico y social. La dimensin territorial muestra cmo varias regiones del pas se encuentran claramente marginadas del acceso a bienes, servicios y procesos polticos que no slo restringen su situacin a niveles muy precarios, sino que, adems, les impide integrarse a relaciones sociales, econmicas y polticas ms modernas en el pas. A manera de ilustracin, son de mencionar algunos rasgos caractersticos de la problemtica de exclusin socioeconmica y territorial en Colombia (un anlisis pormenorizado de su multidimensionalidad se encuentra en el captulo 1): (i) El grado de concentracin del ingreso es uno de los mayores de Amrica Latina, quizs el segundo en una regin de por s caracterizada por la desigualdad, habindose mantenido casi invariable durante ms de dos dcadas y media ya que el coeficiente de Gini ha oscilado entre 0,54 en 1978 y 0,57 en la actualidad y con una marcada agudizacin desde mediados de los noventa, entre otros factores, por la cada del ritmo de crecimiento econmico y el desajuste fiscal y financiero de un promedio anual del 4,5% en el perodo 1990-1995 a un 0,7% entre 1997 y 2001. (ii) El nivel de pobreza no se ha logrado disminuir de manera perdurable y sostenida. Hoy el 59,8 % de la poblacin se encuentra bajo la lnea de pobreza, rebasando ligeramente el promedio observado desde los setenta, y no obstante haberse reducido frgilmente hasta en seis puntos en el auge de la economa 1990-1995 ya que la mejora fue revertida muy rpidamente con el ciclo recesivo 1998-2000. (iii) La gravedad del problema de la indigencia no ha podido ser superada, dada su persistencia en niveles por encima del 20% de la poblacin20 en las ltimas dos dcadas y media a excepcin de los aos 1996-1998, pero, de cualquier forma, a niveles superiores al 18%. (iv) El problema de la desigualdad es de tal carcter estructural que, de acuerdo con el Banco Mundial, las reducciones en desigualdad en los sesenta y setenta se han perdido durante las ltimas dos dcadas. Este resultado es una combinacin de efectos contradictorios de factores como los diferenciales salariales segn calificacin, los

20 Es decir, cerca de 1 de cada 4 colombianos no ha tenido acceso a una canasta bsica de alimentos durante buena parte de las ltimas dcadas, por lo que han permanecido en riesgo vital.


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ingresos no laborales, el tamao de la familia, los cambios en la participacin laboral y el tipo de ocupacin. (...) El efecto agregado de determinantes persistentes de desigualdad hace prever un creciente deterioro de la desigualdad en el largo plazo, a menos que se revierta la tendencia de agravamiento de los diferenciales salariales por ocupacin. A lo que agrega en relacin con su impacto, la creciente desigualdad redujo las ganancias potenciales de bienestar hasta 1995 y agrav las prdidas en el perodo de recesin en la segunda parte de los noventa. (...) La diferencia esperada en ingreso fue responsable de una prdida de bienestar en detrimento de los ms pobres de un 18 por ciento entre 1978 y 1995, y de una adicional de 5 por ciento a finales de los noventa21, con la cada del ingreso per cpita de 2.145 a 1.798 dlares entre 1995 y 2000. (v) La informalidad contina siendo el sistema de trabajo predominante de la mayora de la fuerza laboral, abarcando a ms del 54% de la misma en la dcada del ochenta hasta ms de un 61% en la actualidad. El hecho de que la tasa de desempleo se haya mantenido por encima del 10% desde inicios de los ochenta y que un 20% de la poblacin empleada haya estado subempleada, han conducido a un estado permanente de desempleo o de informalidad (para la subsistencia) para una alta proporcin de la poblacin en edad de trabajar, con la consecuente prdida de aprovechamiento de capacidades en la sociedad. Es as como en el 2000 ms de dos terceras partes del sector informal urbano corresponda al subsector de subsistencia, representando casi una cuarta parte de la fuerza laboral, lo que implica que cerca de la mitad de la fuerza laboral y el 30% de la poblacin en edad de trabajar estaban desempleados o en el sector informal de subsistencia como estrategia de supervivencia22. (vi) El acceso a activos se ha mantenido excesivamente restringido a favor de unos pocos al punto en que, en el caso del crdito, los 50 mayores deudores llegan a absorber un 20% de la cartera comercial del sistema financiero los 1.500 mayores un 75% y en el mercado accionario las 10 empresas ms importantes participan con ms del 75% del movimiento; sin dejar de mencionar que, a pesar de las leyes aprobadas sobre reforma agraria en el pas, la tierra se ha seguido concentrando en pocas manos con una importante injerencia de capitales de procedencia ilcita en la medida en que el 1,08% de los propietarios posee ms del 53% del rea, cuando hace apenas 10 aos el 1,4% posea el 46%, y en que el 62,3% de los propietarios son microfundistas que engrosan, en su gran mayora, la poblacin ms pobre del pas. (vii) La falta de cobertura del sistema de seguridad social no slo ha sido tradicionalmente insuficiente y con serias falencias estructurales en trminos de falta de solidaridad, equidad y eficiencia (vanse captulos 2 a 6), sino que los progresos alcanzados en buena parte de los noventa con el aumento importante del gasto pblico social21 Banco Mundial (2002), Impacto social de la crisis. Diferenciales urbano-rural, DNP, Bogot. 22 Flrez, Carmen Elisa (2002), El sector informal urbano en Colombia 1984-2000, CEDE, Universidad de los Andes, Bogot.

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de un 8% a un 14,5% del PIB, se revirtieron en algunos campos en los ltimos aos, al punto que apenas un 51% de la poblacin est cubierta en salud bsica y menos de un 29% en pensiones, y al 88%, 52% y 26% en educacin bsica primaria, bsica secundaria y media (en trminos de cobertura neta) con cerca de tres millones de nios y jvenes (entre 5 y 16 aos) en edad escolar sin atender, todo ello en marcado contraste con lo estipulado por la Constitucin de 1991. (viii) La disponibilidad y acceso a servicios pblicos y las condiciones de vida varan sustancialmente tanto entre los sectores urbano y rural como entre regiones del pas. Por ejemplo, mientras el cubrimiento de agua potable llega al 90% en las cabeceras municipales, no alcanza sino al 60% en las reas rurales con el 99% en Bogot y el 63% en las regiones oriental y atlntica; la cobertura de servicios de salud llega a ser apenas el 43% en la regin atlntica en comparacin con el 66% en Bogot y el 51% en el promedio nacional, y la neta de educacin bsica secundaria vara ostensiblemente entre un 41% en el caso del Cauca a una del 75% en Bogot, y, entre otros aspectos, el porcentaje de la poblacin bajo las lneas de pobreza e indigencia en el sector rural supera en ms del 33% y 100% el promedio nacional, respectivamente. (ix) La exclusin de la niez colombiana es muy notoria: el 24% de la poblacin bajo la lnea de pobreza es menor de 10 aos, 2.5 millones de nios colombianos sufren de maltrato infantil, un milln son desplazados, 13,5% de los menores de cinco aos padecen de desnutricin crnica y, entre otros factores, el 18,3% no tienen acceso al sistema educativo, lo cual reafirma el proceso intergeneracional de la exclusin y muestra una grave precariedad en la formacin de capital humano y social con implicaciones perversas para el futuro de la sociedad colombiana. Una exigencia para que cualquier Estado pueda sustentar debidamente su legitimidad democrtica, reside en su capacidad de crear consenso y de comprometer esfuerzos en la sociedad para responder a unos mnimos aceptables a la luz de los logros y exigencias de la humanidad en trminos de avances efectivos hacia la inclusin social23 y la democracia. Ello impone la necesidad de implantar un verdadero contrato social sobre la estrategia de desarrollo econmico y social en la que la agenda de democratizacin poltica y econmica, el sistema integral de proteccin social y el pacto fiscal y de redistribucin de riqueza sean algunos de sus elementos constitutivos centrales.

23 Cortina, Adela (1995), Presupuestos morales del Estado Social de Derecho. En: Cristina Mota (comp.), tica y conflicto. Lecturas para una transicin democrtica, Ediciones Uniandes, Bogot, p. 189.


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La lucha contra la inequidad, la precariedad y la inseguridad econmica y social: papel esencial de un ESD Desde muy diversas pticas, se acepta el papel insustituible del Estado en el ejercicio de ciertas funciones de estricto carcter pblico y en el establecimiento de condiciones bsicas tanto para evitar y subsanar fallas en el mercado como para aprovechar las economas de escala y las indivisibilidades en la provisin de bienes pblicos, y as poder reducir sus costos de prestacin. Uno de los campos que requiere especial atencin en los procesos de transicin, es el relacionado con la institucionalidad existente para hacer frente a la situacin de precariedad en las condiciones de vida de amplias capas de la poblacin e inseguridad o incertidumbre econmica y social asociada con la transformacin del entorno en el que se desarrollan las relaciones sociales24. De acuerdo con una encuesta realizada en 14 pases de la regin en 1999, se observa que dos de cada tres personas piensan que sus padres tuvieron una mejor calidad de vida y apenas la mitad considera que sus hijos podrn alcanzar un estndar de vida ms alto25. El sentido de inseguridad es tal que al menos tres de cada cuatro encuestados reclaman diferentes tipos de seguro social como, por ejemplo, seguro de desempleo y mayor gasto pblico en pensiones, casi con relativa independencia del estrato social al que pertenecen. Diversos analistas de corrientes alternativas del pensamiento26 han llegado al convencimiento de que una regin como Amrica Latina requiere una visin alternativa sobre cmo asegurar la cohesin social frente a profundas desigualdades y a ingresos altamente voltiles, que han sido agravadas por una creciente intervencin de las fuerzas del mercado. 1. Pertinencia de la proteccin social ante situaciones de crisis

Para mostrar la urgencia de reflexionar sobre la construccin de una adecuada institucionalidad social para enfrentar situaciones de crisis, resulta muy pertinente ilustrar el contraste tan tajante entre la experiencia de los Estados Unidos ante la Gran Depre-

24 La inseguridad econmica, como la define el Banco Mundial, se refiere al ambiente incierto que enfrentan los trabajadores y los hogares a raz de los movimientos errticos de las cantidades y precios econmicos clave, como el empleo, el ingreso y el salario real. La incertidumbre que se reproduce sobre sus valores futuros en medio de una alta variabilidad del entorno, constituye la esencia de la inseguridad econmica. Banco Mundial (2000), Asegurando el futuro en una economa globalizada, Washington. 25 Realizada por The Wall Street Journal. 26 Por ejemplo, Dani Rodrik.

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sin27 y la de Amrica Latina ante la crisis de la deuda de los ochenta y la apertura y reforma en los noventa. Con la Gran Depresin se introdujeron importantes innovaciones institucionales que expandieron ampliamente el papel del Gobierno en la economa y brindaron especial atencin a las polticas pblicas para la seguridad social en campos en los que se perciban falencias en el funcionamiento del mercado, como compensacin para el desempleo, obras pblicas, seguros de depsitos, medidas a favor de la sindicalizacin. Estos cambios respondieron al nuevo ambiente creado hacia la solidaridad social sobre un marcado individualismo egosta debido al sentimiento de inseguridad y desconfianza reproducidos ante los despidos masivos, las bancarrotas y la cada de ingresos de la clase media. Guardadas proporciones, ello fue facilitado y hasta promovido por el cambio ideolgico que se haba producido una dcada antes entre intelectuales y economistas, a favor de un cierto intervencionismo y en contraste con un marcado laissez-faire. En este sentido se reconoci la conveniencia de construir una institucionalidad de normas, reglas de juego, compromisos y responsabilidades entre los sectores pblico y privado, para el suministro y provisin de servicios pblicos en mbitos como educacin, salud, seguridad social, pensiones, etc., debidamente regulados, evaluados y supervisados por autoridades competentes y con la fiscalizacin y participacin ciudadana con principios rectores como la eficiencia, cobertura, calidad y pertinencia, e integralidad de los programas sociales. Fue competencia irrenunciable del Estado garantizar la atencin de aquellos sectores excluidos que no podan tener acceso a los servicios prestados a travs de mecanismos de mercado. Por su parte, los sistemas de prestacin social en pases como los de Amrica Latina han adolecido tradicionalmente de graves problemas e irregularidades que se han manifestado en altos grados de ineficiencia y elevados costos de servicios pblicos; insuficientes niveles de cobertura, calidad y pertinencia y serias inequidades en su provisin, agravados ante la apropiacin indebida de recursos pblicos; frgil supervisin y evaluacin de los programas con una marcada ausencia de participacin ciudadana; elevados sobrecostos incurridos por prcticas como la corrupcin as como condiciones financieras que impiden asegurar su viabilidad y sostenibilidad28. Como agravante, se han agudizado las presiones sociales para aumentar el gasto pblico cuando, al mismo tiempo, se recrudecen los riesgos de choques adversos y las restricciones fiscales impuestas en un ambiente de apertura a la competencia externa. En respuesta durante la dcada del noventa se observ en Colombia un proceso de reforma de las polticas sociales en sectores como salud, pensiones, educacin y vi27 Con sustento en: Rodrik, Dani (1999), Why is there much economic insecurity in Latin America?, J. F. Kennedy School of Government, Cambridge, october. 28 Vase, entre otros, a: Cepal (2000), ibid.


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vienda, en trminos de focalizacin, integracin y complementacin, descentralizacin, regulacin, supervisin y privatizacin o mercantilizacin en la prestacin de ciertos servicios, con miras a mejorar la cobertura y calidad en la proteccin social. Adems, se hicieron grandes esfuerzos para incrementar el gasto pblico social a niveles cercanos al 15-16% del PIB hacia 1998-2000, pero sin lograr todava alcanzar el promedio latinoamericano estando por debajo en un diez por ciento. A pesar de algunos avances a favor de ciertos grupos de la poblacin, persiste la profundidad de la problemtica social y la fragilidad institucional, operacional y financiera de los sistemas de prestacin social, y no se han logrado corregir inequidades distributivas ni impedido el grave deterioro de las condiciones de vida y la exclusin de amplios estratos de la poblacin. La precariedad de la situacin social exige la instauracin de un rgimen integral de proteccin y seguridad social como sistema de inclusin social como verdadero propsito nacional en el marco de una agenda pblica y privada en una perspectiva de mediano y largo plazo. 2. La prioridad de un sistema integral de proteccin y seguridad social (SIPSS)

La inclusin social requiere del cumplimiento del derecho a la alimentacin, la educacin, la salud y la vivienda bsicas y los servicios pblicos domiciliarios (agua, alcantarillado y aseo) como un verdadero sistema social caracterizado por condiciones de acceso, calidad y pertinencia en condiciones de equidad independientemente de la clase social a la que se pertenezca y con claros criterios de solidaridad y justicia distributiva, particularmente en los casos en que su provisin sea a cargo de recursos pblicos. En pases como Colombia resulta inevitable la erradicacin de profundas races de exclusin social que permean y condicionan la concepcin, la institucionalidad y la lgica poltica y econmica de los modelos y polticas de prestacin y proteccin sociales. Las inmanentes inequidad y estratificacin excluyentes en el acceso, la calidad y la financiacin de sistemas como los de educacin, salud y pensiones constituyen algunas de las caractersticas esenciales de su estructura social. Los programas pblicos de seguridad social bsica para enfrentar la pobreza y la indigencia y compensar aunque sea parcialmente los riesgos y costos sociales de la inseguridad y el desempleo, especialmente en el caso de los grupos ms desprotegidos de la poblacin, pueden tener importantes ventajas frente a otros mecanismos de autoseguro (que como el seguro de mercado transfiere recursos desde una buena coyuntura a una mala) y autoproteccin (que no transfiere recursos pero disminuye la probabilidad de que sobrevenga una situacin desfavorable) porque, entre otros factores, los mecanismos privados de mercado pueden resultar ineficaces debido a los problemas de informacin e incentivos para asegurarse contra riesgos poco frecuentes. Aunque el seguro proporcionado por el sector pblico puede desplazar algunas transferencias privadas,

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su utilizacin podra mejorar el bienestar y la eficiencia al agrupar recursos de estratos ms amplios de la poblacin29. La bondad de una estrategia eficaz que combine debidamente la aplicacin de diversos instrumentos para contribuir a enfrentar la pobreza y la desigualdad y a respaldar a los trabajadores para afrontar la pobreza, el riesgo y los costos de desempleo, depender de los costos, la rentabilidad social y la sostenibilidad de los programas prioritarios en consulta con las limitaciones fiscales existentes a nivel macro y local. La eficacia de la estrategia estar determinada por el xito que pueda alcanzar en trminos de un reforzamiento de una razonable seguridad para los estratos ms desfavorecidos de la poblacin, de la autoproteccin de los trabajadores y de la complementacin del seguro de mercado. En este sentido se propone la instauracin de un Sistema Integral de Proteccin y Seguridad Social SIPSS sustentado en una estricta integracin funcional entre los programas pblicos de proteccin para los grupos ms desfavorecidos en educacin, salud, capacitacin, vivienda, pensiones y desempleo con los programas de aseguramiento privado mediante mecanismos y modalidades de mercado, con un esquema regulatorio que, a la vez de darle plena vigencia a los principios esenciales de la solidaridad, la progresividad y la eficiencia a travs de todo y cada uno de los componentes del sistema, promueva el desarrollo y aplicacin de una institucionalidad con normas, reglas y funciones propicias para garantizar la mayor eficacia posible en trminos tanto de cobertura, focalizacin y contribucin retributiva como de eficiencia, costos de prestacin, rendicin pblica de cuentas accountability y viabilidad financiera del sistema como un todo. Se tratara, entonces, de un instrumento que permite identificar y focalizar grupos poblacionales, especificar sus requerimientos mnimos (en las reas mencionadas), evaluar y hacer seguimiento a las polticas pblicas y contribuir al diseo y aplicacin de estrategias sociales, como una de lucha contra la pobreza. Un sistema de esta naturaleza requiere disponer de informacin suficiente con la mejor calidad y oportunidad posibles, que permita, entre otros propsitos: contar con los mejores elementos de juicio para la orientacin de los recursos pblicos segn sectores sociales y grupos poblacionales; el control de la afiliacin y contribucin y el cruce entre regmenes alternativos por ejemplo, entre el de ahorro individual y el de prima media en el caso de pensiones y entre stos y el contributivo para salud para evitar la evasin y elusin y ampliar la participacin y cobertura de aportantes; la identificacin de los grupos vulnerables sujetos de trato preferencial y el monitoreo de la destinacin de subsidios a fin de reducir las posibilidades de malgasto y desviacin de recursos pblicos; la fiscalizacin de la eficiencia en la prestacin de los servicios en

29 Banco Mundial (2000), ibid.


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todas y cada una de las instancias involucradas en el proceso de recaudacin, intermediacin, destinacin y uso de recursos para la prestacin de servicios pblicos, y de definicin de acciones y responsabilidades; el cruce con otros sistemas de informacin como los de la Direccin de Impuestos DIAN, el sistema financiero y la Registradura para mejorar la participacin y la base de cotizacin necesarias para la consolidacin de un sistema integral sustentado en principios bsicos de solidaridad, equidad y progresividad en todos y cada uno de sus componentes. Complementariamente, el sistema exige la instauracin de un Registro nico de Prestaciones Sociales RUPS (vase captulo 2). Los principales subsistemas componentes del SIPSS son: a. Atencin alimentaria de la pobreza extrema

El problema de la pobreza extrema30 es uno de los ms graves del pas no slo por la muy elevada proporcin de la poblacin bajo la lnea de indigencia (LI) sino tambin por su persistencia ya que, por ejemplo, se mantuvo por encima del 19% en casi toda la dcada del noventa, incrementndose sustancialmente en los ltimos aos llegando a cerca de un 25% en la actualidad, y con el agravante de que ms del 40% de la poblacin rural ha sobrevivido bajo LI. Este comportamiento contrasta con el de los pases de Amrica Latina en el perodo 1990-1999 para los que la indigencia se redujo, en promedio, de un 22,5% a un 18,5%. La caracterizacin socioeconmica de la poblacin indigente muestra sus menores niveles educativos respecto al resto un aumento de escolaridad de apenas 1.5 aos entre 1978 y 1995 en comparacin a 2,3 y 3,1 aos para el promedio nacional y el decil de mayores ingresos, respectivamente, el deterioro de su capacidad de insercin al mercado laboral la tasa de desempleo es entre 3,0 y 3,9 veces superior al del decil 10 y su casi nula movilidad social, el mayor tamao de sus unidades familiares por una mayor presencia de nios 4,7 miembros frente a 4,0 para las familias no indigentes, la extrema precariedad de sus carencias habitacionales y sanitarias en 2000 el 20% viva en condiciones impropias para el alojamiento humano, el 22% no tena acceso a condiciones vitales y sanitarias mnimas. Es clara, entonces, la naturaleza multidimensional de la extrema pobreza como una forma radical de exclusin social, por lo que su atencin ha de abordar integral y comprensivamente sus causas estructurales en las diversas instancias: social, econmica, poltica y cultural. Sin embargo, ha de resaltarse que, en el corto plazo, es responsabilidad del Estado garantizar la subsistencia de la poblacin mediante la im-

30 Pobreza extrema ocurre cuando no se cuenta con un ingreso mnimo para adquirir una canasta bsica para suplir necesidades nutricionales esenciales.

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plantacin de polticas efectivas de carcter asistencial, sin por ello dejar de interponer los esfuerzos necesarios y la mayor cuanta posible de los recursos disponibles para promover su inclusin a la sociedad en condiciones de equidad. Un programa para superar las carencias alimentarias de los indigentes debe hacer parte de una estrategia integral de lucha contra la pobreza circunscrito en el desarrollo del SIPSS. En este contexto, un programa de tal naturaleza costara alrededor de 2,4% del PIB con subsidios mixtos de alimentacin en especie y monetarios. Infortunadamente, dados el gran tamao de la poblacin indigente y su dispersin geogrfica, la elevada exigencia de recursos y las dificultades administrativas para asegurar un funcionamiento eficiente y bien focalizado, la implantacin del programa tendr que hacerse de manera gradual, con una precisa distribucin de responsabilidades y competencias en el nivel estratgico, tctico y operativo, y con el concurso funcional y financiero de diferentes entidades estatales del orden central y territorial, las ONG, organismos internacionales y empresas privadas por ejemplo, productoras y distribuidoras de alimentos. Un escenario de financiacin podra ser como el siguiente: (i) en consideracin del compromiso mundial contra la pobreza suscrito recientemente en la cumbre de Monterrey se requiere una gestin activa del pas para la consecucin de cooperacin internacional con metas como la de un aporte de recursos de al menos un 0,2% del PIB para los aos 2004 y 2005, 0,4% del PIB en 2006 y 0,5% del PIB en el perodo 20072010; (ii) recursos del nivel central destinados a programas de alimentacin con la unificacin de programas para el subsidio de alimentacin hoy dispersos en los presupuestos de la Red de Solidaridad Social, del ICBF y del Plan Colombia que deberan por lo menos conservarse en el nivel actual de un 0,42% del PIB al ao; (iii) aportes, a cargo de agentes privados, a los Bancos de Alimentos administrados con el concurso del ICBF, aprovechando de su presencia en el territorio nacional, y con la participacin para su funcionamiento de beneficiarios del subsidio en calidad de contrapartida con carcter social y para evitar la indebida reproduccin de riesgo moral, por montos equivalentes a ms de un 0,1% del PIB para 2003, y aumentando progresivamente hasta un 0,6% del PIB en 2008 (vase captulo 3.) b. Educacin

El sector educativo colombiano se caracteriza por varias falencias que deben ser subsanadas para avanzar a la universalizacin de una educacin bsica con calidad y pertinencia adecuadas para los nios y jvenes en edad escolar. Algunas de las ms importantes son: (i) Bajos niveles de cobertura neta, siendo ms grave en la media (26%), bsica secundaria (52%) y preescolar (34%), pero sin que se haya podido superar el 82% en la bsica primaria, y con importantes diferencias entre departamentos y entre las reas


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rural y urbana, particularmente en la bsica secundaria. No obstante haber mejorado en los ltimos treinta aos, la cobertura neta en bsica primaria contina estando por debajo del promedio de Amrica Latina y el Caribe 89,4% frente a 93,3% en 1997. Hoy habra que atender a cerca de 3.1 millones de nios en edad y extraedad. (ii) Problemas serios en la calidad y pertinencia del sistema educativo en general en la medida en que, por un lado, Colombia se clasific en el grupo de bajo rendimiento para el grado tercero en la prueba Llece para 13 pases latinoamericanos en 1997, y uno de los ltimos lugares en el ms reciente estudio internacional de matemticas y ciencias (Timss)31. Adems, de un anlisis de la prueba Icfes para 1999 se encuentra que la diferencia en resultados generales entre los colegios privados y los pblicos no es superior al 6% y casi nula en matemticas, lenguaje y ciencias. Aparte de que los resultados para colegios de educacin oficial contratada con la Iglesia catlica son claramente superiores a los pblicos y privados en sus respectivas regiones, y de los buenos logros alcanzados con el modelo de la Escuela Nueva. (iii) Sobresale una alta rigidez en la estructura social debido a la alta probabilidad de permanencia del hijo en el nivel educativo del padre para los ms atrasados por ejemplo, un 37% y 47% de probabilidad que los hijos de padres sin educacin no entren al sistema educativo en las zonas urbana y rural, respectivamente, lo que es reforzado por el lento crecimiento del nivel educativo la permanencia promedio en el sistema todava es menor a 9 aos. Ello al punto de que el porcentaje de jvenes que logra superar el nivel educativo de los padres y alcanzar un nivel de escolaridad considerable como capital educativo bsico es inferior en Colombia que para el promedio latinoamericano 22% frente a 30%. (iv) Subsisten problemas de inequidad en el gasto pblico en educacin entre estratos de la poblacin y departamentos un 42,6% del gasto se dirigi a los dos primeros quintiles y el 35,7% a los dos quintiles con mayores ingresos aunque afortunadamente no ocurre lo mismo con los subsidios32. Todava se observan sustanciales diferencias en los aos promedio de educacin por deciles: menos de 5,7 aos para los dos primeros en comparacin con ms de 11 para los dos deciles con ingresos ms altos. La propuesta del SIPSS para el sector educacin, en consonancia con la Carta Constitucional de 1991, consiste en la bsqueda de la cobertura total de educacin hasta el grado noveno en los prximos cinco aos con un aumento gradual en consulta con los requerimientos de profesorado e instalaciones locativas y en el mejoramiento de la calidad.

31 Con un nivel de apenas 385 frente a un promedio de 513 para 45 pases y 643 para el primer pas, Singapur. 32 Sarmiento, Alfredo, Delgado, Claudia y Carlos Ernesto Reyes (2001), Gasto pblico en servicios pblicos sociales bsicos en Colombia, Misin Social, DNP, Bogot, p. 24.

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El gasto debe propiciar la equidad regional y la calidad mediante la inversin en nuevas tecnologas, capacitacin de maestros, adecuacin y construccin de instalaciones, promocin de actividades compensatorias de las deficiencias extraescolares con influencia determinante en el logro de los alumnos, y el desarrollo de modalidades novedosas de cogestin y administracin de la educacin pblica tomando provecho de los resultados de la Escuela Nueva y las escuelas por contratacin con privados. Ahora bien, para evitar que la introduccin del esquema de subsidio a la demanda en el sistema educativo no solo no corrija las fallas del mercado sino que adems pueda reproducir mecanismos inequitativos y excluyentes como ha ocurrido en cierta medida con el sistema actual de salud, es necesario reglamentar normas y regular responsabilidades precisas y estrictas a nivel de cada una de las diferentes instancias comprometidas. El costo adicional de la ampliacin de cobertura por encima del gasto pblico actual en el sector cercano al 5% del PIB al ao ascendera gradualmente de 0,34% del PIB al 1,05% en los cinco primeros aos de aplicacin del programa. Con miras a atenuar el impacto sobre las finanzas pblicas se proponen algunas opciones complementarias para su financiacin como: (i) el ajuste de la proporcin de las rentas de las licoreras departamentales para educacin (en el marco de la reestructuracin de la tributacin), (ii) reorientacin de buena parte de los recursos destinados a educacin continuada por las Cajas de Compensacin, (iii) incremento del porcentaje de regalas con destino a la educacin en los niveles territoriales y la contribucin a un fondo solidario de un porcentaje de los pagos que las familias realizan a los colegios en los estratos 5 y 6. El objetivo sera lograr financiacin por esta va no inferior a un 0,2-0,3% del PIB al ao, lo que depender del tipo y combinacin de mecanismos utilizados (vase captulo 4). c. Salud

El sector salud se distingue por su complejidad para lograr un efectivo y adecuado esquema de regulacin y control de la operacin del sistema y por el elevado costo de la prestacin de sus servicios. Entre los problemas existentes se destacan, entre otros, los siguientes: (i) En el sector las fallas de mercado son ms notorias por la informacin asimtrica que lo caracteriza, por las implicaciones negativas en equidad y solidaridad reproducibles con el mecanismo libre de precios y por su impacto directo en el derecho a la vida como el derecho ms primario de todos. Infortunadamente, la Superintendencia de Salud y el Consejo Nacional de Seguridad Social no disponen de sistemas de informacin apropiados para evitar que las instituciones aseguradoras y prestadoras de servicio infrinjan condiciones de calidad, oportunidad, eficiencia y costos de ser-


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vicio en su exclusivo provecho, sin justificacin a la luz del carcter social de sus servicios y que incluso afecten la viabilidad financiera del sistema en el mediano y largo plazo33. (ii) A pesar de que el gasto en salud se ha incrementado de manera significativa desde 1993 al pasar de un 3,5% y 3,0% del PIB a un 5,5% y 5,0% en 1999, el gasto pblico y privado, respectivamente, la viabilidad del sistema est en serio riesgo. La ley 100 de 1993 que cre el sistema actual, previ ingresos para un escenario de crecimiento econmico y desempleo muy optimista con relacin a lo acontecido con posterioridad a 199634, al punto que se estima que se han dejado de recaudar recursos por un monto equivalente a un 1% del PIB. Adems, los elevados niveles de evasin y elusin cercano al 1,2% al ao, la falta de progresividad en la cotizacin la base est limitada a 20 salarios mnimos legales (SML) sin incremento en tasas nominales entre niveles de ingreso, la inadecuada asignacin de subsidios el 39,2% de los afiliados en el 2000 al rgimen subsidiado no eran pobres, al punto que cerca de un 27% y 25% de los subsidios se orientaron a los dos quintiles de mayores ingresos35, la ineficiente oferta de servicios en el primer nivel de atencin, entre otros, han llevado a un dficit en la cuenta de compensacin del rgimen contributivo del 0,14% del PIB en 2001, agotndose los aportes de solidaridad para el rgimen subsidiado. (iii) Si bien uno de los logros es el incremento en la cobertura de la seguridad al pasar del 23% al 52,4% de la poblacin entre 1992 y 2000, llegando al 16,7% en el rgimen subsidiado y 35,7% en contributivo, no se alcanz la meta de universalidad prevista para el 2000 por la ley 100 y se observan serias diferencias entre las reas urbano y rural 57% frente a 40,7%. Ahora bien, el acceso efectivo a los servicios es deficiente ya que el grupo de enfermos que consult a un mdico se redujo de un 67% en 1993 a un 51% en 2000, la eficiencia del sistema es muy cuestionable36 y sobresalen algunos casos indicativos del deterioro de la salud pblica como la cobertura de vacunacin del 67% al 52% de nios de un ao con esquema completo. (iv) En la prctica se han configurado tres sistemas de salud con servicios y derechos claramente diferenciados sin responder adecuadamente a la condicin epidemiolgica ni a la situacin de riesgo: uno subsidiado para pobres, uno contributivo para los estratos medios y uno de medicina prepagada para los estratos altos. (v) Hay entidades aseguradoras que no renen condiciones de eficiencia. Algunos aseguradores actan realmente como intermediarios costosos y no como aseguradores valiosos; es el caso de aseguradoras del rgimen subsidiado que se apropian de una33 34 35 36 Por ejemplo, limitando la medicacin, favoreciendo las multiafiliaciones, la compensacin de personas fallecidas. Por ejemplo, ritmos anuales de crecimiento del 4% y tasas de desempleo del 14%. Sarmiento, Alfredo et al. (2001), ibid. Por ejemplo, solamente el 27% de los casos tratados por hospitales especializados correspondan a ese nivel. DNP (2000), Evaluacin del sistema general de seguridad social, Bogot.

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fraccin considerable de la UPC y trasladan el saldo a una segunda entidad intermediaria, la cual a su vez subcontrata con prestadores de servicios. La falta de pago o su demora por parte de las ARS se da a pesar de sus resultados superavitarios en el manejo del rgimen subsidiado: en 1996, los recursos no ejecutados ascendieron al 60%. El desafo consiste en cmo avanzar en la equidad y la universalidad cuando es alta la exigencia de recursos para mejorar la cobertura y la estandarizacin de calidad en el sistema. En efecto, se requeriran recursos anuales de 1,4% del PIB adicionales al 0,97% asignado actualmente, para lograr cobertura universal de los pobres en atencin bsica en el 2002, y otro 2,03% para proveerles un plan de servicios como el del rgimen contributivo. La eleccin social sera sobre la secuencia y priorizacin relativas entre la afiliacin de ms pobres a servicios limitados y el mejoramiento de los servicios a los pobres ya afiliados. Se propone, por razones prcticas, un programa de ampliacin de cobertura de servicios bsicos de salud hasta su universalizacin en el perodo 2003-2006 y la nivelacin gradual de planes de servicios entre los aos 2007 y 2010. El primer componente implica el otorgamiento de subsidios adicionales a los actuales por un monto que ascendera de un 0,29% del PIB en 2003 hasta un 1,1% en 2006 mantenindose en un 1% al ao para el resto de la dcada, y el segundo de otras erogaciones adicionales de 0,43% del PIB en 2007 a 1,7% en 2010. Entre los posibles mecanismos para mejorar la eficiencia del sistema y contribuir a su financiacin son de mencionar: (i) instaurar una adecuada progresividad del rgimen contributivo y generar recursos adicionales para el rgimen subsidiado con un aumento gradual de medio punto a partir de 4 5 SML a cargo del empleado y con destino al fondo de solidaridad37, lo que permitira recaudar un monto adicional del 3% sobre las cotizaciones actuales, permitira afiliar cerca de un milln personas al rgimen subsidiado en el 2003, y ayudara a financiar parte del dficit de financiamiento que se creara para avanzar hacia cubrimiento universal desde 0,10% del PIB en 2003 hasta 0,26% del PIB en 2010; (ii) promover un aumento de la afiliacin del rgimen contributivo; (iii) mejorar la focalizacin y asignacin de subsidios, ajustando el Sisben en el marco de la RUPS y el SIPSS, introduciendo el criterio de capacidad de pago; (iv) centralizar la regulacin, control y recaudo con apoyo en el RUPS, para reducir las prdidas por evasin y elusin con la meta de reducirla al menos a una tercera parte antes del 2004, lo que permitira captar nuevos recursos por un 0,4% del PIB al ao; (v) reducir drsticamente la intermediacin, reformando el sistema y modificando las entidades aseguradoras y de administracin, para que los recursos

37 De una tasa de 12,5% a una de 14,5% para ingresos de 20 SML o ms. Se deben tomar en consideracin las condiciones de empleo y la economa general, para precisar el momento y la gradualidad del incremento de cotizaciones, entre otros.


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sean utilizados en la ciencia mdica y en la prevencin y atencin de enfermedades; (vi) detener el deterioro de las instituciones pblicas que podran congregarse alrededor de una nica aseguradora nacional para aprovechar las ventajas de la centralizacin como economas de escala, menores gastos de publicidad y eliminacin de duplicidades innecesarias (vase captulo 5). d. Rgimen pensional

Los rasgos principales de la problemtica pensional se pueden caracterizar as: (i) Baja tasa de cotizacin (13,5%), un bajo perodo mnimo de cotizacin (la edad esperada de duracin de retiro es de 17 aos para hombres) y una elevada tasa de reemplazo (el 65% del salario promedio de los ltimos diez aos) en trminos internacionales (18%, 11 aos y 45%, respectivamente). La inadecuacin de estas condiciones se manifiesta en el hecho de que, por ejemplo, la tasa de reemplazo necesaria para desmontar el subsidio implcito del sistema actual, debera ser de apenas el 27% en vez del 65%. (ii) Precaria cobertura de un 19,8% de la poblacin econmicamente activa y poca efectividad solamente un 23% de las personas en edad de jubilacin reciben pensin. (iii) Alta inequidad y regresividad en el rgimen de prima media RPM por proveer elevados subsidios y crecientes con el nivel de ingreso, al punto que la tasa de cotizacin efectiva cae drsticamente para ingresos superiores a 20 SML de 4,4% a 3,3% y 2,5% para 30 y 50 SML, y por la existencia de regmenes excepcionales con privilegios adicionales para un 11% de los afiliados al sistema. (iv) Insostenibilidad financiera del RPM, consecuencia de los factores mencionados al punto que el pasivo y el dficit pensionales hoy superan al 206% y 192% del PIB. En las condiciones vigentes, el dficit anual de caja del RPM sera de un 2,55% del PIB en el resto de la dcada; an si hoy se decidiera desmontar el RPM se mantendra incluso algo por encima de tal nivel en los prximos aos por ejemplo, 2,78% del PIB en 2010 y slo empezara a descender muy posteriormente, lo que muestra la magnitud de la deuda pensional ya contrada. Para instituir un sistema pensional solidario, progresivo, viable financieramente y de amplia cobertura se requiere reformar la estructura actual y parmetros bsicos, para contrarrestar el dficit del RPM y garantizar la no generacin de nuevos pasivos con un aumento de cobertura que, de lo contrario, se habran de reproducir en las actuales condiciones. Para tal fin, se requiere: (i) Redefinir los parmetros bsicos, tomando en consideracin experiencias internacionales, con miras a eliminar el subsidio implcito del sistema actual a travs,

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por ejemplo, de un incremento efectivo de la tasa promedio de cotizacin, inicialmente en dos puntos del 10% al 12%: un punto adicional por cotizacin y traslado al fondo de solidaridad de 1,0 de los 3,5 puntos porcentuales por concepto de administracin y reaseguros y en otro punto adicional en tres aos38, el aumento de 1.000 a 1.350 en el nmero de semanas cotizadas y de 60 a 65 aos en la edad de jubilacin que habra de aplicar a los afiliados mayores actualmente a una cierta edad como 45-50 aos. Para evitar consecuencias negativas del aumento de cotizacin y velar por la progresividad, el incremento porcentual sera creciente segn el nivel de ingreso, al igual que la proporcin de ste que le correspondera al empleado y no al empleador39. Adems, desmontar la exencin tributaria de las pensiones aplicndosele una tarifa progresiva consecuente con la estructura general impositiva. (ii) Ampliar la cobertura del RPM con los nuevos parmetros, buscando, en un primer perodo de mximo tres aos, alcanzar el nmero de afiliados al rgimen contributivo en salud es decir, una cobertura adicional de un milln y medio de personas, lo que se posibilitara con la aplicacin del RUPS40. Con esta modificacin se reducira progresivamente el dficit de caja del RPM en 0,3% del PIB en el primer ao hasta un 0,92% del PIB en el octavo ao de aplicacin de las modificaciones41. Adems, deber incorporarse a la agenda de discusin pblica la conveniencia de reducir gradualmente la tasa de reemplazo hacia parmetros que guarden un menor desfase con los internacionales, aceptndose que su impacto financiero y social slo se manifiesta en el mediano y largo plazo. (iii) Mantener el componente asistencial con un subsidio de un 40% del SML para los mayores de 65 aos bajo la lnea de pobreza cuyo costo sera del 0,9% del PIB. (iv) Eliminar los privilegios de regmenes especiales, excepto los casos extremos de riesgo muy diferencial, como puede ser el caso de la fuerza pblica en un pas de alta conflictividad aunque sin amparar a los civiles con funciones administrativas. El caso del magisterio requerira de una adecuada compensacin por el retraso salarial para poder proceder a la modificacin de su rgimen pensional (vase captulo 6).

38 Se deben evitar, en lo posible, impactos negativos en el mercado laboral por lo que, en consideracin con la situacin de desempleo y de crecimiento de la economa, se han de especificar la temporalidad y ritmo de gradualidad del incremento, la variacin de los aportes proporcionales entre empleado y empleador segn nivel de ingreso, y la sincrona con los cambios de los otros parmetros del sistema. 39 Por ejemplo, un incremento de tasa de 1% para ingresos entre 2 y 5 SML con un 75% de participacin del empleador a uno de 3% para ingresos mayores a 20 SML a cargo totalmente del empleado. 40 La ampliacin de cobertura podra aportar a una reduccin progresiva del dficit de caja de un 6% en el primero a un 13% en el octavo ao. 41 Suponiendo que el aumento de cobertura se concentra en el RPM.


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Seguro y subsidio de desempleo

Los rasgos ms distintivos de cambios en el mercado laboral en la dcada del noventa pueden sintetizarse as: (i) altos niveles de desempleo observados en el pas desde mediados de los noventa al pasar de tasas del 9,0% en 1995 a 20% a finales de 1999, agravados por la intensificacin del subempleo y la informalidad de un 29% y 60% en el 2000, respectivamente; (ii) persistencia de niveles superiores al 10% en promedio, del 12% y 10,6% en el segundo quinquenio de los ochenta y primero de los noventa; (iii) mayor desempleo relativo para mujeres, jvenes y menos calificados, y reas urbanas aunque el subempleo es sustancialmente superior en las reas rurales, (iv) aumento de las tasas de participacin de un 58% de la poblacin en edad de trabajar en 1990 al 63 en 1999; (v) cada de ingresos y riqueza de los hogares, y, entre otros, (vi) relacin directa entre duracin y agudizacin del desempleo. De los factores explicativos de cambios en el mercado laboral son de destacar las transformaciones sustanciales en la estructura productiva que se han venido observando en el pas desde antes de la apertura, consecuentes con una desagriculturizacin y desindustrializacin relativas42 descendiendo su participacin en el PIB en tres y cinco puntos porcentuales entre 1985 y finales de los noventa, con un marcado deterioro en sectores transables, y el auge de sectores no transables que han llevado a una menor capacidad de generacin de empleo en la economa, la cual se ha agravado con el agotamiento del boom de la demanda interna y la ausencia de motores de crecimiento desde mediados de los noventa43. El aumento del desempleo se ha agudizado particularmente con el ciclo descendente iniciado en

Colombia Entre La Exclusion y El Desarrollo

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