補充教材 台灣經濟發展76 395

空 大 學 訊 97 . 4 . 16

/ 楊義隆

台灣光復後的經濟發展被喻為經濟奇蹟，之所以有如此亮麗的表現，

土地改革扮演著重要的角色。具體而言，台灣光復後的土地改革措施，大大

地改善了台灣的土地及所得的分配，也增進了土地的利用效率，它不僅對台

灣的農業發展有著深遠的影響，同時還成功地誘導了土地的資金轉移至工商

業，這對日後台灣的經濟發展助益甚大。茲將台灣光復後之主要土地改革措

施介紹於後，俾供修讀「台灣經濟發展」課程的同學參考。

一、台灣的農地改革

我國以農立國，幾千年來農地問題一直是土地問題的重心，台灣也不例

外。台灣過去的農地問題，以地權分配不均最為嚴重。由於土地制度不良，

台灣光復前土地兼併現象十分嚴重，導致地權集中在少數地主手裡1。根據統

計，民國38年土地改革之前，擁有耕地10甲以上的大地主，雖只占全省家庭

總戶數的2.03％，但其擁有之耕地面積總和卻高達全省總耕地面積的36％；亦

即有三分之一以上的耕地，集中在2％的大地主手上，地權分配不均之現象可

見一斑2。此外，這些大地主或原非農民，或因無力耕種如此龐大之土地，遂

將土地租與他人耕作，因而形成租佃關係。台灣光復初期，因受戰爭破壞，

工商業凋敝，農業人口增多，各地主紛紛乘機壓迫佃農，加租、改約、撤佃

等事層出不窮，甚至有不少租約為口頭協定，租期不定，佃農得不到應有之

保障，生活困苦、生產力低落，引發了許多社會經濟問題。同時期，共產黨

在大陸以「土地改革」為號召，作亂奪權，以致大陸淪陷。政府遷台後，

一方面體認台灣農地問題的嚴重性，一方面銘記大陸的慘痛教訓，遂於民國

38年起實施一連串的農地改革，企圖從經濟、社會與政治目標的觀點來解決

台灣光復後的土地改革

77

農地的分配問題。其改革過程分為：三七五減租、公地放領、實施耕者有其

田，三個階段依序實施。茲分別簡述於下。

（一）三七五減租

三七五減租是台灣光復後施行土地改革的第一步。其緣起於民國38年4月

台灣省政府制頒的「台灣省私有耕地租用辦法」。在該辦法中規定：耕地的

地租額不得超過該地上主要作物正產品全年收穫總量的37.5％，凡原租佃契約

所定地租額超過此一法定比率者，必須減為37.5％；至若原約租額低於此一

法定比率者，則仍須照舊，不得藉此而要求增加。同時對於預收租金及押租

金等額外負擔一律取消。又耕地因災害歉收時，須照受災成數予以減租。其

次，為保障佃農權利，辦法中復規定租約一律以書面為之，耕地租期不得少

於6年，期滿後除非出租人有法定要件得收回自耕外，仍應續約。

上項「耕地租用辦法」公布後，強制換約減租的工作隨即迅速展開3，同

年7月已辦理完畢，短短的2、3個月，換約的佃農高達30萬戶，工作推展極為

順利。不僅如此，其成效亦十分豐碩，主要成果包括4：

1.農業生產顯著增加：民國39年全省稻米產量較減租前的民國37年增加

30％以上。

2.佃農生活大幅改善：減租後，佃農僅因租額降低一項，即能促使平均所得增加達30％，若再加上佃農努力增產之成果，當更為可觀。

3.農地價格普遍跌落：民國38年12月的地價與減租前的民國37年12月相

比，全省水田平均跌幅為19.4％，旱田跌幅則高達42.3％。

4.佃農購買耕地增多：民國38年全省購地佃農共1,772戶，購地面積共

773甲；民國39年購地佃農共6,989戶，購地面積共3,356甲；40年購地佃農達

11,018戶，購地面積則達5,885甲。

5.佃農社會地位與政治意識提高：佃農生活改善後，不僅社會地位提高，對政冶亦逐漸關心，參政意願提高，佃農當選鄉鎮長或縣市議員者不乏

其例。

6.地主權益受保障，地租欠繳情形大幅減少：減租前佃農欠繳地租情事層出不窮，減租後至民國39年止，竟無一案發生。

（二）公地放領

為扶持自耕農並倡導耕者有其田政策，政府乃率先辦理「公地放領」

以為示範。所謂公地放領，就是政府將公共耕地開放，供合於資格之農民承

補充教材 台灣經濟發展78 395

空 大 學 訊 97 . 4 . 16

領，農民在繳清地價取得土地所有權後，即成為自地自耕並自己享受全部耕

作成果之自耕農。

政府為推行公地放領，首先於民國37年頒布「台灣省放領公地扶植自耕

農實施工作要點」，並擇定台中、彰化、南投、雲林、嘉義、台南等縣，先

行試辦，共放領公地3,383甲。後因民國38年全力推行三七五減租工作，人

力不足，而暫予擱置。迨民國40年，為配合三七五減租成效，積極推行土地

改革，乃參照過去放領實施得失，頒布「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實

施辦法」擴大辦理公地放領。其主要內容為將國有及省有耕地陸續開放供農

民承領，放領地價按照該耕地正產物全年收穫總量的二倍半，以實物計算，

不計利息，承領農戶可分10年均等攤還。此一放領工作自民國40年起至53年

止，先後共辦理6期，全部放領面積達109,482甲。農民承租土地後，安心工

作，努力改良土地，增加生產。

（三）實施耕者有其田

三七五減租及公地放領雖使農民生活普獲改善，農業生產亦顯著提高，

惟土地所有權絕大部分仍為地主所有（截至民國41年6月，全省私有出租耕地

仍有26萬甲，約占私有耕地總面積的38％），為澈底解決農民希望擁有自己

的耕地之渴望，政府乃於民國42年1月頒行「實施耕者有其田條例」，展開第

3個步驟的土地改革。此一改革政策的主要內容如下：

1.私有出租耕地，地主可以保留7至12等則水田3甲，其他等則之水田或旱

地，依照規定標準折算保留。超過此一保留標準之土地一律由政府徵收，放

領給現耕佃農或雇農。

2.放領地價與徵收地價相同，均為耕地正產物全年收穫總量之二倍半，按

年利4％加收利息，由承領人自承領之季起，分10年20期以實物繳納。

3.對於被徵收土地之地價補償，以實物土地債券7成及水泥、紙業、工

礦、農林等公營事業股票3成搭配發給，實物土地債券並附年息4％，本利合

計分10年20期均等攤還。

耕者有其田工作於民國42年12月順利完成，實施結果，出租土地被徵收

地主共達106,049戶，徵收放領耕地計143,568甲，創設自耕農達194,823戶，成

果顯著。

耕者有其田的實施使得許多佃農因此變成了自耕農，不但可以擁有自己

的土地，且能完全享有自己耕耘的成果。大幅提升其努力工作的意願與改善

79

農地設施的誘因；農業生產力自然大幅提高，產量亦隨之增加。更重要的是

由於對徵收土地地價的補償，搭配了3成公營事業的股票，成功地轉移土地資

金6億6千萬元投資於工業；另一方面，由於農地投機無利可圖，資金必須另

謀投資管道，於是土地資金流向工商業，奠定了日後台灣經濟發展的基礎。

綜觀台灣的農地改革，雖非盡善盡美，但仍可謂完全成功，其不但大幅

改善土地及所得的分配，也增進了土地的利用效率，同時還成功地誘導土地

的資金轉移至工商業，這對日後台灣的經濟發展助益甚大。

二、土地重劃

土地改革應分為地權制度的改革與土地利用技術的改進兩大部門。土地

重劃乃是改進土地利用效能的一項重要措施，故為土地改革中重要的一環。

土地重劃應分為農地重劃與市地重劃兩部分，以下將就台灣有關農地重劃與

市地重劃的意義、目標、實際的執行過程及經驗略加說明。

（一）農地重劃

農地重劃係藉土地交換分合的方式，將每一農戶分散之坵塊予以集中，

畸零細碎的耕地重新調整合併，使其整齊劃一，便於農事操作與機械化後，

再重新分配予原農戶之綜合性土地改良措施。尤須注意的是，農地重劃的

目標不僅在合併分散之零碎土地，它還須兼顧保持地力、改良土地、調整

農路、修興灌溉排水系統等公共設施，以及改善農民居住環境、維護自然景

觀、促進生態保育等目標。

為改善農地之利用，政府首先自民國47年起在台南縣及屏東縣兩地試辦

農地重劃，嗣後又於民國49年在台灣中部舉辦「八七水災」災區農地重劃，

民國50年辦理農地示範重劃，因成效不錯，旋即自民國51年起正式擴大推

行，迄民國78年底總計完成面積已有36萬餘公頃，達台灣耕地面積之4成、水

田面積之7成，對台灣農業生產基礎條件之改善實有重大之貢獻5。

台灣實施農地重劃的主要內容包括：1.田坵之規劃整理，2.土地之交換分

合，3.排水系統之調整，4.農路系統之改善6。實施之結果大約獲致下列幾項效

益：

1.由於田埂用地減少，原來廢溝、廢路及廢池等均改造為農田，故生產用

地增加。

2.由於土地的交換分合，使得原分散四處之農地得以集中，又每地均直接

臨路，灌溉排水大獲改進，故農場結構得到改善，便利共同經營。

補充教材 台灣經濟發展80 395

空 大 學 訊 97 . 4 . 16

3.由於耕地集中、排水及灌溉設施改善，便於農事操作，故產量增加。

4.由於地界重定，便利地籍管理。

5.農民爭水及經界糾紛減少，改善人際關係7。

不過，台灣以往辦理之農地重劃大多偏重在經濟性的土地利用之考量，

而未顧及自然保育、景觀維護及鄉村更新之需求，今後宜在這方面多加考

慮，以改善村民的生活環境。

（二）市地重劃

市地重劃係將都市計畫區城內原雜亂不規則或畸零細碎不合經濟使用之

土地重新整理，並配合公共設施改善道路，使其整齊方正，適於建築之後，

再依原來面積或價值比例，重新分配予原所有人使用之綜合性土地改良措

施。

台灣市地重劃在日據時代已辦理，光復後高雄市於民國47年首先試辦，

以後各地相繼辦理，但規模均不大，至民國78年底，只辦理了7千餘公頃，成

效並不顯著。

台灣實施市地重劃所收到的效益主要有下列幾點：

1.無償取得公共設施，節省政府徵地與建設經費。

2.重劃後市容整齊，公共設施完善，土地利用價值提高。

3.原不適於建築之畸零地，經歸併整理後，可充分利用。

4.經過整理後，地籍明確，利於管理，也減少糾紛。

5.消除違章雜亂的建築，改善居住環境8。

三、平均地權

所謂平均地權，簡單的說，就是「要讓全體國民有均等享受土地自然增

值的權利」。這是孫中山先生的理想，也是台灣土地改革的目標。孫中山先

生認為由於人口增多及工商各業繁榮的結果，土地需求必然增加，因此土地

於一定期間內將發生自然增值，亦即地租與地價均將上漲，此種增值為地主

之不勞而獲，均應以租稅方式收歸公有（前者乃今日課徵地價稅，後者為課

徵土地增值稅的理論基礎），以為政府興辦公共設施，從事公共福利事業之

主要財源，並藉此達成「地利共享」之目的。

為實現平均地權與地利共享之理想，政府於民國43年頒行「都市平均地

權條例」，擇定重要都市地區陸續推行。與以前不同的是，此平均地權實施

81

的對象為都市地區。惟此時期台灣經濟發展迅速，都市外土地地價亦急速上

漲，於是投機者乃在都市外大肆收購土地，但卻閒置不用，坐待漲價，此不

僅導致所得分配惡化，也影響土地及資金之利用。為此，政府乃於民國66年

重新修訂原條例，將之改為「平均地權條例」，不分都市、鄉村，全面實施

平均地權。

平均地權的實施辦法有四，即規定地價、照價徵稅、照價收買、漲價

歸公。其大致情形為：政府首先在平均地權實施區域調查地價，而後決定其

地價並公告之，稱為公告地價。依規定，土地所有權人得於公告期間自行申

報地價。未申報者以公告地價80％為其申報地價，其申報地價超過公告地價

120％時，以公告地價120％為其申報地價；申報地價未達公告地價80％時，

政府得照價收買或以公告地價80％為其申報地價。理論上，地價一經申報確

定，則土地的公私權益即屬確定；其所申報確定之地價屬地主所有，政府應

依規定按此地價課徵地價稅，爾後地價之自然增漲則歸屬於公，應依規定徵

收土地增值稅。

為辦理公告地價，政府首由台北市等59處先行實施，至民國59年止，共

有30個市鎮的都市土地面積計71,639公頃，完成規定地價，實施平均地權，

並隨即開徵地價稅（惟供農業使用者仍暫徵田賦）及土地增值稅。嗣後各都

市陸續實施，累計至民國65年底「平均地權條例」頒布前，共有17萬8千餘公

頃之都市土地辦理完成。民國66年「平均地權條例」頒行後，不論都市或鄉

村，全面實施平均地權，所有台灣地區尚未規定地價之土地153萬公頃，分兩

個梯次辦理全面規定地價，至民國67年10月底全部完成。

平均地權雖已在台灣全面施行，惟其成效則遠不如農地改革。特別是其

對抑制土地投機、消除不勞而獲之效果實在有限。近年來，各都市土地價格

飛漲，少則數十倍，多為數百倍，可為明證。考其原因，現行土地增值稅係

以公告現值作為課稅基礎，而此公告現值卻遠低於市價，且增值稅稅率只有

20％、30％、40％三級，以致漲價不能完全歸公，應是主因。此外，依規定

凡地主申報地價低於公告地價80％，或都市空地限建及農用荒地限耕，逾期

未用者，政府均得照價收買。但政府限於財力，從未施行，以致影響土地利

用甚鉅。又政府為從事公共建設常須徵收民地，雖徵收價格已按公告現值提

高4成，惟仍遠低於市價，以致民眾抗爭，凡此種種都使照價收買無法落實。

補充教材 台灣經濟發展82 395

空 大 學 訊 97 . 4 . 16

四、第二階段農地改革

隨著經濟的發展及產業結構的改變，民國50年代中期，台灣的工業產

值已超過農業產值，農村勞力外流，導致農業勞力短缺、工資上漲，加以大

多數農場規模過小，不利機械化經營，而主要農產品價格又長期偏低，以致

農家所得偏低，耕作意願不高，土地利用度下降。為此行政院乃於民國71年

11月函頒「第二階段農地改革方案」，主要目標在擴大農場規模，促進農地

有效利用。亦即第一階段的農地改革著重於農地分配的改善，第二階段的農

地改革則著重於農地利用的改善。

「第二階段農地改革方案」之主要措施有：

1.提供擴大農場經營規模之購地貸款。

2.推行共同、委託及合作經營。

3.加速辦理農地重劃。

4.加速推行農業機械化。

5.檢討修正有關法令。

6.推行農業區域規劃。

7.繼續實施提高農民所得方案。

由以上措施可知，第二階段農地改革多屬誘導性，希望誘發農民提高生

產意願，這與第一階段的農地改革在執行上多屬強制性有所不同。又此一階

段的許多措施實際上只是行之有年的例行業務的延續，所以績效較難評估。

五、民國80年代以後之農地改革

台灣過去的農地改革雖成果豐碩，惟至民國80年代以後，各項改革可說

都已完成階段性任務。此時由於扶植自耕農的目標早已達成，且台灣整體產

業條件也已改變，在土地面積有限，人口急速增加，社會轉型的台灣省，為

提高農地有效利用，避免造成現有農地使用的束縛，政府首先於民國82年7月

廢止耕者有其田條例。接著於民國84年8月配合國土整體規劃，實施農地釋出

方案。另外，又於民國89年1月修正農業發展條例，終結耕地三七五減租及租

賃補償。

農地釋出方案係為因應經濟發展、企業經營及國計民生的用地需求，而

澈底檢討農地使用情形，將不適用之農業用地公平而有計畫地釋出，變更供

其他使用。其主要措施為：

83

1.短程擴大農地變更管道，放寬農地變更限制。

2.長程將土地規劃體制改為國土綜合開發計畫與縣市土地發展計畫兩級，

並採用發展許可制。

3.農地變更所得利益應繳交回饋金。

4.實施農地釋出總量監控。

至於終結耕地三七五減租及租賃補償之主要內容為：

1.新訂立之耕地租賃契約之租期、租金及支付方式，由出租人與承租人約

定之。

2.新訂立之耕地租賃契約約定有期限者，其租賃關係於期限屆滿時消失；

未定期限者，雙方得隨時終止租約，但應於6個月前通知對方。

3.新訂立之耕地租賃契約，其租賃關係終止，由出租人收回其耕地時，不

適用有關法律由出租人給付承租人補償金之規定。

自民國91年台灣加入世界貿易組織（WTO）以後，台灣將逐漸面臨開放

農產品市場所帶來的競爭，目前國內資源成本高漲，土地成本、勞力成本均

較農產出口大國高出許多，因此農地利用轉型已成為未來土地改革的重心。

如何縮小農業耕種面積，並積極鼓勵擴大農場經營規模，引進資金、技術和

人才，提升技術及經營層次，以面對加入WTO挑戰，是當今為政者在進行土

地改革決策時最應深思的課題。準此，農地資源有條件釋出與提高農地經營

績效為目標的農地利用規劃，實為當今土地改革的二大方向。

1.台灣光復前的地權制度，可參閱張德粹（民71） 土地經濟學，台修3版，第18章第1節，台

北：國立編譯館。

2.林英彥（民88） 土地經濟學通論，4版，台北：文笙書局，頁278。

3.民國40年中央頒行的「耕地三七五減租條例」只是為加強減租政策的執行效力及補行立法程序

而已。

4.殷章甫（民73） 中國之土地改革，台北：中央文物供應社，頁71至頁76。

5.同注2，頁449。

6.湯俊湘（民84） 經濟政策，台北：三民書局，頁140至頁141。

7.同注4，頁121。

8.同注4，頁127至頁128。

（作者為本校商學系副教授）

注釋