337

KVALITETA JAVNOG UPRAVLJANJA I EKONOMSKI RAST HRVATSKE

Mr. sc. Marijana BAUN* Izvorni znanstveni lanak**

Ekonomski fakultet u Zagrebu UDK: 35.07(497.5)JEL O470

Saetak

Cilj je ovoga rada pokazati kako je opravdano i vano kvalitetu javnog upravljanja (governance) eksplicitno uvesti u raspravu o ekonomskom rastu Hrvatske. Javno upravlja-nje definira se kao nain na koji se drava koristi vlau u upravljanju institucionalnim okruenjem, ime utjee na akumulaciju initelja. Iako postoje brojni elementi kvalitete ja-vnog upravljanja, u radu se naglasak stavlja uglavnom na dva: na vladavinu prava i kva-litetu javne uprave. Kako bi se ostvario cilj rada, najprije se razmatra veza izmeu javnog upravljanja i ekonomskog rasta u teoriji rasta i dosadanjim empirijskim istraivanjima. Nakon toga provodi se ekonometrijska (panel) analiza kvalitete javnog upravljanja i eko-nomskog rasta na uzorku zemalja Europske unije (EU) te Hrvatske, Bugarske i Rumunjske (zemlje kandidatkinje za ulazak u EU), a zatim se razmatraju promjene u kvaliteti javnog upravljanja u Hrvatskoj. Iz usporedbe vrijednosti pokazatelja vladavine prava i kvalitete javne uprave, kao i dinamike i prirode reformi u pravosuu i javnoj upravi, proizlazi da su nositelji vlasti u Hrvatskoj vie koncentrirani na traenje renti (rent-seeking) nego to su to u prosjeku zemlje EU. Institucionalni nedostaci utjecali su na sadanju razinu realnog BDP-a po stanovniku Hrvatske, a bre i uinkovitije reforme pravosua i javne uprave, kao i suzbijanje korupcije i jaanje demokracije (kao mehanizma kontrole nad nositeljima vlasti) imali bi pozitivan utjecaj na njezin budui ekonomski rast.

Kljune rijei: javno upravljanje, ekonomski rast, Hrvatska, vladavina prava, javna uprava

LANCI

* Autorica zahvaljuje na korisnim komentarima Vojmiru Franieviu, Steveu Pejovichu i trojici anonimnih recen-zenata te preuzima odgovornost za sve eventualne pogreke.

** Primljeno (Received): 27.5.2005. Prihvaeno (Accepted): 1.12.2005.

338

M. Baun: Kvaliteta javnog upravljanja i ekonomski rast HrvatskeFinancijska teorija i praksa 29 (4) str. 337-366 (2005.)

1. Uvod

U prijanjim se istraivanjima kvalitete javnog upravljanja (governancea)1 u Hrvat-skoj utvrdilo da po pokazateljima vladavine prava i kvalitete javne uprave Hrvatska zna-tno zaostaje za prosjekom lanica EU-15, ali i za novim lanicama EU,2 no uz neto manji jaz (Ott, 2004). Svjetska banka (2003) prepoznala je neprimjereno utvrena vlasnika i vjerovnika prava i loe funkcioniranje sudstva kao glavne prepreke za brzi i odrivi rast Hrvatske, a za uklanjanje tih prepreka navode se zakonodavne reforme i, to je jo vani-je, efikasna reforma javne uprave. EBRD (2003), takoer unutar kljunih reformi za Hr-vatsku, ali i za Bugarsku i Rumunjsku, na prvome mjestu navodi jaanje kapaciteta javne uprave i poveanje uinkovitosti sudstva kako bi se stvorilo povoljno poslovno okrue-nje. Razumljivo je uestalo spominjanje vladavine prava i kvalitete javne uprave od me-unarodnih organizacija jer su se ta dva podruja pokazala kao temeljne slabosti u insti-tucionalnom razvoju tranzicijskih zemalja (Shleifer, 1997; Murrel, 2002).

Usprkos kritikama meunarodnih organizacija, za koje bi se moglo rei da su dole kasnije no to su trebale,3 ini se da nositelji vlasti u Hrvatskoj ne shvaaju potpuno ko-liko su institucionalne slabosti utjecale na sadanju veliinu realnog BDP-a po stano-vniku Hrvatske i kakve posljedice moe imati neprovoenje navedenih reformi na bu-dui ekonomski razvoj. Cilj je ovoga rada pokazati kako je opravdano i vano kvalitetu javnog upravljanja eksplicitno uvesti u raspravu o ekonomskom rastu Hrvatske. Ovdje emo javno upravljanje definirati kao nain na koji se drava koristi vlau u upravlja-nju institucionalnim okruenjem, ime utjee na akumulaciju initelja ekonomskog ra-sta.4 U skladu s tim, dobrim javnim upravljanjem smatrat e se ono koje pridonosi eko-nomskom rastu. Iako postoje brojni elementi kvalitete javnog upravljanja, ovdje e po-sebni naglasak biti na dva: na vladavini prava i kvaliteti javne uprave, i to upravo zbog navedenih razloga. Vladavina prava u ovom radu oznaava sustav u kojemu su svi gra-ani jednaki pred zakonom i u kojemu se svako krenje zakona dosljedno sankcionira. Dobrom javnom upravom smatrat e se ona koja je efikasna u uklanjanju barijera podu-zetnitvu i ulaganjima (nizak stupanj birokratizacije),5 te ona iji slubenici ne zloupo-trebljavaju vlast za privatnu korist (nepostojanje korupcije). Oito je da postoje i drugi kriteriji prema kojima bi se mogla ocjenjivati kvaliteta javne uprave, ali oni nisu pre-dmet ovog rada.

Na samom poetku rada razmotrit emo vezu izmeu javnog upravljanja i ekonom-skog rasta u teoriji rasta i dosadanjim empirijskim istraivanjima. Nakon toga provest emo ekonometrijsku analizu kvalitete javnog upravljanja i ekonomskog rasta na uzorku

1 Kad se u ekonomskoj literaturi spominje governance, esto se misli na upravljanje poduzeima (odnosno na corporate governance). U ovom se radu governance odnosi na javno upravljanje.

2 U radu se nee uzimati u obzir Cipar i Malta ve samo eka, Estoniju, Maarska, Latvija, Litva, Poljska, Slovaka i Slovenija.

3 Kanjenje se odnosi na nedostatke washingtonskog konsenzusa (v. npr. Ahrens i Meurers, 2000).

4 Institucije predstavljaju pravila igre u drutvu, odnosno ogranienja koja su stvorili ljudi, a koja oblikuju nji-hovu interakciju te daju strukturu poticajima u razmjeni (North, 1994:360).

5 Birokracija u ovom kontekstu ima negativno znaenje i odnosi se na nepotrebne komplikacije i tromost u oba-vljanju zadataka, na nepreglednost postupaka i nedostupnost informacija.

339

M. Baun: Kvaliteta javnog upravljanja i ekonomski rast HrvatskeFinancijska teorija i praksa 29 (4) str. 337-366 (2005.)

zemalja EU te Hrvatske, Bugarske i Rumunjske (zemlje kandidatkinje za ulazak u EU), a zatim razmotriti koliko se brzo dogaaju promjene u kvaliteti javnog upravljanja u Hr-vatskoj i kakve su one prirode. Na temelju toga moi e se ocijeniti koliko su nositelji vlasti u Hrvatskoj fokusirani na vlastitu korist, a koliko na stvaranje poticajnog okrue-nja za rast.

2. Javno upravljanje i ekonomski rast

Kroz povijest su postojali brojni pokuaji pokretanja ekonomskog rasta, ali su tek ma-lobrojni trajnije uspjeli. Traei najei zajedniki nazivnik svih primjera spreavanja rasta, povjesniar Jones uoio je da je to upravo opepostojea tenja osiguranju rente, tj. upotrebi politikih sredstava, ak i nasilja, da se iz zajednikog lonca uzme vie nego to bi vlastiti doprinos opravdavao (Jones, 2003:XXXV). Kad se s time povee Northo-va (1990:107) tvrdnja da su institucije temeljna odrednica dugorone uspjenosti gospo-darstva, nazire se vanost kvalitete javnog upravljanja u ekonomskom rastu, osobito du-goronome.

2.1. Javno upravljanje i teorijski modeli rasta

Iako je javno upravljanje postojalo u deskriptivnim studijama ekonomskog rasta te, posebno, u podruju ekonomske povijesti, zanemarivano je u standardnim modelima rasta. Solowljev model, primjerice, temelji se na brojnim pretpostavkama, a jedna od njih je da su vlasnika prava sigurna. Dakle, glavni nedostatak tog modela sa stajalita javnog upravljanja jest to to ne uzima u obzir nedostatke u kvaliteti javnog upravljanja, odnosno pretpostavlja da oni ne postoje. Iako su tzv. neoklasini modeli rasta jo uvijek aktualni u ekonomiji i premda su objasnili mnogo toga u mehanizmu rasta, oni ipak ne daju njegovo fundamentalno objanjenje (Acemoglu i sur., 2004:1). Pitanje na koje So-lowljev model nije odgovorio jest zato u nekim zemljama pojedinci vie ulau u fizi-ki i ljudski kapital, odnosno zato vie sredstava ulau u inovacije nego u nekim dru-gim zemljama.

Trenutano vodea hipoteza (unutar nove teorije rasta) koja objanjava razlike u odrednicama BDP-a meu zemljama odnosi se na tzv. drutvenu infrastrukturu, pojam slian javnom upravljanju.6 Pod drutvenom infrastrukturom Hall i Jones (1999) razu-mijevaju institucije i dravnu politiku koje potiu investicije i proizvodnju, a ne potro-nju i traenje renti (rent-seeking).7 Stvaranjem odgovarajuih institucija drava smanju-je nesigurnost i transakcijske trokove, ime se poveava efikasnost razmjene, ohrabru-

6 Razlika u nazivu proistekla je iz toga to su razliiti istraivai gotovo istodobno u postojeim modelima rasta pronali isti nedostatak i onda ga nazvali drugaijim imenima. Drutvena infrastruktura pojam je koji se pojavlju-je u makroekonomskim udbenicima, a javno upravljanje spominje se u brojnim empirijskim istraivanjima, pose-bno onima koje je potaknula Svjetska banka. Bitno je napomenuti da se u ovom radu pri definiciji javnog upravljanja naglaava drava kao primarni imbenik koji stvara okruenje za poslovanje i investicije. Dakle, drutvena infrastru-ktura ipak je iri pojam od javnog upravljanja jer obuhvaa i neformalne mree.

7 Traenje renti moe se definirati kao realokacija vlasnikih prava putem politike intervencije, a ne kao tri-na konkurencija (Kasper i Streit, 1998:39). Politiari i dravni slubenici, kao i svi ostali ljudi, slijede osobne inte-rese koji nuno ne moraju odgovarati interesima izbornog tijela.

340

M. Baun: Kvaliteta javnog upravljanja i ekonomski rast HrvatskeFinancijska teorija i praksa 29 (4) str. 337-366 (2005.)

je specijalizacija i potiu investicije u fiziki i ljudski kapital te ideje. Naravno, upravo ta mo kreiranja i provoenja zakona omoguuje samoj dravi da postane glavni agent u traenju renti.

Drutvena infrastruktura, kao i kvaliteta javnog upravljanja, mogu utjecati i na oblik investicija koje se poduzimaju. Primjerice, u okruenju s nesigurnim vlasnikim pravi-ma isplativije je ulagati u trgovinu nego u neke inovativne projekte koji su dugoroni i ukljuuju sporu akumulaciju kapitala. Jednako tako, ako je opasnost od kanjavanja za uzimanje mita u javnoj upravi malena, po