Capitalización Serie 3 Fomento Productivo
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7/26/2019 Capitalizacin Serie 3 Fomento Productivo
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LA COMPETENCIA DE FOMENTO PRODUCTIVOEN LOS GOBIERNOS AUTNOMOSDESCENTRALIZADOS PROVINCIALES:Aportes de la intervencin del Programa de Desarrollo Ruraldel Norte del Ecuador (PdRN) en las provincias de Esmeraldas,Carchi, Imbabura, Manab y norte de Pichincha.
Introduccin
El Programa de Desarrollo Rural del Norte del Ecuador (PdRN) fue formuladopara contribuir a travs de un enfoque territorial a un modelo de desarrolloequitativo y solidario con una visin de carcter multisectorial de la ruralidad.
La prioridad de la intervencin del PdRN fue la implementacin de acciones conla poblacin ms pobre ubicada en los quintiles uno y dos (Q1 y Q2), bajo lneasde accin priorizadas en los territorios de la zona de intervencin del Programa,que fueron las provincias de Carchi, Esmeraldas, Imbabura, Manab y los canto-nes Cayambe y Pedro Moncayo de la provincia de Pichincha.
Con la nueva Constitucin del Ecuador promulgada en el ao 2008, el PdRNse aline para apoyar la asuncin de la competencia de fomento productivopor parte de los Gobiernos Autnomos Descentralizados Provinciales (GADP),a travs de sus Direcciones de Fomento Productivo (DFP) o Direcciones de
Desarrollo Econmico, segn denominacin de los Gobiernos AutnomosDescentralizados Provinciales
El Programa plante trabajar en sus tres componentes: Fortalecimiento Ins-titucional, Apoyo a iniciativas econmicas y Acceso a servicios financierosrurales, con los cuatro niveles de gobierno: Nacional, Provincial, Municipal yParroquial, pero con anclaje principal de la ejecucin en los GADP, mediante:la articulacin entre los actores nacionales y seccionales.
Desde el ao 2012 con un modelo de gestin reformulado, el PdRN contri-buy al proceso de descentralizacin, especialmente en la entrega de herra-mientas para el desarrollo econmico de la poblacin ms vulnerable. Poreste motivo, su estrategia se concentr en el fortalecimiento de las polticaspblicas nacionales a travs de a) la articulacin entre los actores territorialesy seccionales, b) el fortalecimiento de capacidades institucionales, c) la pro-mocin del desarrollo econmico orientado al mercado y, d) el desarrollo deprocesos productivos con la participacin e inclusin de los ms pobres.
El PdRN fue formulado para contribuir a travs de un enfoque territorial a un modelode desarrollo equitativo y solidario con una visin de carcter multisectorial de laruralidad.
Agencia Belga de Desarrollo
CTB CTB
SERIE DE CAPITALIZACIN 3
El Programa de
Desarrollo Rural del
Norte del Ecuador
(PdRN)
El PdRN fue uno de los
programas definidos por
la Comisin Mixta del ao
2006 entre los gobiernos
de Blgica y Ecuador, con
el objetivo de Apoyar al
mejoramiento de la calidad
de vida de la poblacinrural de la zona norte del
Ecuador, en las provincias
de Esmeraldas, Manab,
Carchi, Imbabura y el
norte de Pichincha. El
presupuesto fue definido
en 14 000 000 de euros de
aporte belga, e inicialmente
el Programa tena cmo
periodo de ejecucin del
ao 2008 al 2012.
Las actividades del
Programa se centraron en
incrementar la generacin
de ingresos y empleo de los
grupos menos favorecidos
en la zona de intervencin,
a travs del desarrollo
de la economa rural y
del fortalecimiento de las
instituciones nacionales y
seccionales del sector.
Para llegar a sus objetivos,el Programa cont con tres
componentes: Fortaleci-
miento Institucional (C1),
Apoyo a Iniciativas Econ-
micas (C2) que oper a tra-
vs del Fondo de Inversio-
nes Rurales Compartidas
(FIRC) y el componente de
Acceso a Servicios Finan-
cieros Rurales (C3).
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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales
Sustentos Terico Conceptuales
El PdRN orient su ejecucin basado en el enfoque de Desarrollo propues-
to por Amartya Sen, quien sita el inters propio como un factor funda-mental de la motivacin humana; incorpora la consideracin de los valores,
generalmente abandonados en las discusiones econmicas y, sobre todo,
considera el enfoque de las capacidades de las que cada persona dispon-
dra para poder convertir sus derechos en libertades reales.
Igualmente considera El enfoque del Desarrollo propuesto por Manfred
Max-Neef que se sustenta en la satisfaccin de las necesidades humanas
fundamentales, en la generacin de niveles crecientes de auto-dependen-
cia y en la articulacin orgnica de los seres humanos con la naturaleza y
la tecnologa, de los procesos globales con los comportamientos locales,
de lo personal con lo social, de la planificacin con la autonoma y de la
sociedad civil con el Estado. En este enfoque, las personas dejan de ser
objetos del desarrollo y pasan a ser sujetos.
Puntos clave La intervencin se realiz con un enfoque deDesarrollo Territorial Ru-
ral, la transformacin que buscaba el Programa se orientaba a la innova-
cinen productos y en procesos, se busc articular la economa rural a
mercados ms dinmicos.
En la construccin de iniciativas locales,el PdRN articulprocesos en-
dgenos con los planes de desarrollo y ordenamiento territorial y con elPlan Nacional del Buen Vivir.
Alineacin a una visin ms amplia de lo rural reconociendo laheteroge-
neidad de los territorios, la articulacin urbano-rural y proponiendo el
cambio de cadenas productivas a cadenas de valor, donde los actores
de los diferentes eslabones coordinan estrategias para garantizar un ga-
nar ganar.
En el inicio del programa se trat de consolidar un equipo tcnico liderado
por el organismo que daba representatividad a los gobiernos provinciales
(CONCOPE, posterior CONGOPE) con la finalidad de ser el soporte a las
labores que desarrollaran los equipos tcnicos de campo en los territoriosde intervencin. El equipo trabaj en la construccin de un enfoque de
gestin de cadenas productivas y de valory de formacin de funcio-
narios asignados a las DFP.
El Programa se desempe bajo la orientacin de principios como: par-
ticipacin y gobernabilidad, bsqueda de condiciones equitativas de
gnero,el respeto a la identidad cultural, manejo sustentablede los
recursos naturales, el principio de adicionalidad y co-financiamiento, la
bsqueda de sinergia y complementariedad con otras intervenciones, la
observancia de los principios de la Declaracin de Pars y la articulacin
con otros proyectos de la CTB.
La Competencia de
Fomento Productivo
Los elementos y conceptos
que guiaron la intervencin
del PdRN en este mbito
fueron: el Fomento Pro-
ductivo que se refiere al
conjunto de iniciativas p-
blicas para promocionar las
capacidades productivas,
mediante la construccin e
implementacin colectiva
de acuerdos entre el sector
pblico y privado que im-
pulsen un modelo de desa-
rrollo econmico inclusivo ysostenible.1
Son importantes tambin los
conceptos de Competen-
cias: o capacidades de ac-
cin de un nivel de gobierno
en un sector y de Faculta-
des que son las atribuciones
desempeadas por un nivel
de gobierno para ejercer las
competencias.
Las facultades que guan
el desempeo de una
competencia, como el fo-
mento productivo son: la
rectora, la planificacin,
la regulacin y control y
la gestin. Su ejercicio, a
excepcin de la rectora,
puede ser concurrente, es
decir que su titularidad co-
rresponde a varios niveles
de gobierno en funcin del
sector o materia.2
1. CONGOPE, 2009; Hacia un Nuevo
Sistema Nacional de Fomento
Productivo Descentralizado
2. COOTAD, Art. 115
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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales
Cul era la situacin de losGADP antes de la intervencin
del PdRN?Para describir la situacin de los GADP ejecutores del
PdRN se tom como referencia el estudio realizado por
CONGOPE Capacidades Operativas de los Gobiernos
Provinciales, el cual presenta un anlisis en base a los
requerimientos de la competencia de fomento producti-
vo establecidos en el Cdigo Orgnico de Organizacin
Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD),
con cifras del ao 2012.
Sobre la estructura
organizacional
En tres de los cinco GADP (Carchi, Esmeraldas y
Manab) ya se haban estructurado unidades admi-
nistrativas para impulsar acciones de gestin econ-
mica derivadas de una intervencin previa de USAID
(Agencias de Desarrollo Local -ADEL). Bajo este
modelo los GADP eran parte de las ADEL.
El concepto de fomento productivo aparece luego
de la aprobacin del COOTAD y es introducido en la
estructura de los GADP con excepcin de Pichincha
donde la Direccin de Fomento Productivo es unaunidad administrativa con funciones amplias para los
diferentes sectores productivos de la provincia y, con
el propsito de dar atencin preferente al sector de
la Economa Popular y Solidaria, se cre la Direccin
de Gestin de Economa Solidaria que es el espacio
al que finalmente se adscribi el PdRN.
Sobre la prestacin de bienes y
servicios a la poblacin
En general, las unidades de fomento productivo te-
nan un gran abanico de alternativas en sus ofertasde servicios a la poblacin que iban desde asesora
para elevar la productividad hasta la implementacin
de diversos tipos de proyectos (productivos, riego,
tursticos, etc.)
Sobre las condiciones del
contexto interno
En general, existan buenos niveles de coordinacin
entre las diferentes unidades administrativas de los
GADP. En la mayora de los GADP era posible cons-
tatar, desde la perspectiva orgnica funcional, una
buena cercana de las DFP a su respectiva Prefectura.
Sobre las condiciones del
contexto externo
Existan bajos niveles de coordinacin de los GADPcon las representaciones de las entidades del go-
bierno central. Esmeraldas y Carchi son las provin-
cias en las que se exhiban los niveles ms bajos
de coordinacin. Por su parte Pichincha, Imbabura
y Manab muestran un mejor nivel de coordinacin.
Es mejor, sin ser ptima, la coordinacin de los GADP
con las juntas parroquiales, municipios, ONG, aca-
demia y con pequeas empresas.
Cules fueron las
contribuciones del programa ala asuncin de la competenciade Fomento Productivo?El PdRN en dos provincias (Carchi, Imbabura) fue inser-
to a las DFP ya existentes, en Esmeraldas la creacin de
la DFP coincide con el inicio del PdRN y ste contribuye
junto con el CONGOPE a su formacin. En Manab el
PdRN se insert en una primera etapa a la ADEL para
luego ser trasladado a la DFP, finalmente en Pichincha
se vincul con la Direccin de gestin de EPS despus
de un paso infructuoso por la DFP.
El Programa contribuy a la asuncin de la competencia
de Fomento Productivo fundamentalmente a travs del
desempeo de la facultad de gestin, la cual adems se
articulaba a otras facultades: la planificacin, la coordi-
nacin y el control.
Aportes al mbito de la Rectora
El PdRN financi algunas consultoras y estudios
impulsados desde el nivel central de gobierno con
el propsito de fundamentar la construccin de la
estrategia de desarrollo rural.
Para asegurar sostenibilidad de las acciones a im-
plementar, se propuso apoyar a las estructuras
nacionales pblicas, promoviendo los procesos de
fortalecimiento de capacidades institucionales y la
participacin ciudadana.
A travs de una estrategia de integracin de redes
locales y regionales, se sent las bases del desa-
rrollo econmico orientado a las cadenas de valor
y al mercado.
El PdRN contribuy a una poltica de inclusin social
al propiciar la participacin en las iniciativas econ-
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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales
micas de los ms pobres de la zona de intervencin,entre ellos los receptores del Bono de Desarrollo Hu-mano (44% de usuarios de los proyectos PdRN).
Aportes al mbito de la
PlanificacinLa contribucin se da en dos direcciones: un estu-dio de lnea base (Jordn y Asociados 2011) de lasprincipales cadenas productivas en cada una de lasprovincias de intervencin, y el desarrollo y puestaen marcha de instrumentos para implementar unnuevo modelo de intervencin de proyectos ruralescomo fue el Fondo de Inversiones Rurales Compar-tidas (FIRC) y sus formatos.
Tambin contribuy a travs del financiamiento deconvenios marco sucesivos con el CONGOPE, loscuales pretendieron fortalecer los mbitos de planifi-
cacin a travs del apoyo realizado a la construccinde los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territo-rial (PDOT- 2011).
Aportes al mbito de laRegulacin
El PdRN no realiz mayor aporte a esta facultadporque se trata de un mbito de menor inciden-cia por parte de los GADP. Su posicionamiento debisagra entre lo nacional y lo local los convierte enagentes interesantes para la articulacin de iniciati-vas de simplificacin administrativa, y para negociar
propuestas de reduccin de trmites impuestos y/o
administrados desde el nivel central (CONGOPE,2009; Hacia un Nuevo Sistema Nacional de Fomen-to Productivo Descentralizado).
La ordenanza en Carchi para consolidar el comit
de concertacin provincial CCP (2012) como entediscusin, dilogo y planificacin conjunta entre losdiferentes ministerios del mbito nacional.
Las mesas de trabajo generadas para las diferen-tes cadenas que si bien pertenecen al mbito de lacoordinacin, son el inicio para identificar las nece-sidades del territorio entre ellas las necesidades deregulacin. Al respecto funcionan en Imbabura (fr-jol, turismo, artesanas). En el caso de Pichincha sedio la dinmica para poner en prctica la ordenanzaque declara a la zona de intervencin como territorioagroecolgico.
El PdRN influy en que las direcciones comenzarn aincorporar dentro de sus estrategias el desarrollo denormativa y entreg herramientas prcticas para for-talecerla. Previo al COOTAD este tema fue inexistente.
Aportes al mbito de la Gestin
En este aspecto se destaca la implementacin delos tres componentes del PdRN, los cuales propor-cionaron herramientas que facilitaron la gestin delconocimiento, formaciones al personal de los GADP,formulacin de proyectos de iniciativas econmicas,acceso a productos y servicios financieros y el mo-
nitoreo y evaluacin de resultados.
No menos importante es el intento del Programa por
aportar a la coordinacin pblica al haber estructurado el
Comit Estratgico (CES), y el Comit de Concertacin
Provincial (CCP), los cuales adems de apoyar las fa-
cultades de la planificacin, control y gestin del PdRN,
eran un interesante espacio para impulsar la coordina-
cin interinstitucional.
En el mbito de la coordinacin pblico privada, el PdRN
propici tambin el funcionamiento de mesas de dilo-
go para las diferentes cadenas de valor, que sirvieron de
un adecuado espacio para la construccin de las inicia-
tivas productivas.
El PdRN intent contribuir a la construccin de una poltica
de corresponsabilidad en la prestacin de un importante
servicio pblico: el fomento productivo. Lastimosamente
estas instancias no operaron segn se haba previsto.
La Coordinacin
El Comit de Concertacin no ha tenido mayor impacto ya que se lo llevaba a cabo una vez al ao para la aprobacin delPOA, y no se realizaban reuniones para dar seguimiento, monitoreo y evaluacin de los proyectos. Es as que el lobby y laaprobacin se la realizaba de oficina en oficina pasando por cada institucin involucrada debido a la inconstancia de lostitulares que no asisten o mandan delegados, estoa su vez sucede por temas como alineaciones polticas.
Personal Tcnico PdRN - Esmeraldas
El PdRN hizo una apuesta en un contexto de debilidad institucional muy complejo, ya que ni lasinstituciones centrales ni las locales haban mostrado un grado de adecuacin organizacional
suficiente como para poder aprovechar la oportunidad que el PdRN les brindaba de una maneraadecuada(Ex Tcnico del CONGOPE)
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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales
El modelo de gestin del PdRN que oper a partir del
ao 2012 es el que analizaremos en cada uno de sus
tres componentes, con nfasis en los aportes visualiza-
dos para el fortalecimiento a la gestin de las unidades
de fomento productivo.
El Componente 1:
Fortalecimiento Institucional
El fortalecimiento de las organizaciones de base fue de-
sarrollado a travs de la gestin del conocimiento: se
apoyaba lo que la gente saba hacer, se recuperaba los
saberes propios de las comunidades y se los haca dia-logar con los conocimientos explcitos que posean el
personal tcnico del programa. Se trabaj en el apren-
der haciendo.
En el segundo pilar de la transformacin de la institucio-
nalidad se pens en atender la demanda de los tcnicos
de los GADP instrumentando un programa de cuarto ni-
vel (una maestra). La idea solo prospera en el Carchi.
La otra opcin implementada para las restantes provin-
cias consisti en la implementacin de un curso para
preparar los que fueron llamados gestores de cadenas
productivas.
El mismo CONGOPE se fortaleci a travs de la ejecu-
cin y liderazgo en este componente durante el perodo
2010-2011. A travs del CONGOPE se elaboraron varios
manuales para el trabajo tcnico en los Gobiernos Pro-
vinciales: (1) Cadenas productivas y desarrollo econmi-
co rural en Latinoamrica; (2) Competitividad Territorial
y el rol de los Gobiernos Autnomos Descentralizados;
(3) Enfoques de asociatividad entre actores del sistema
productivo: conceptos, casos reales y metodologas, (4)
Polticas Pblicas Productivas Provinciales (4P): elemen-
tos conceptuales y metodologas; (5) Fomento Turstico
Provincial entre otras.
El Componente 2:
Apoyo a Iniciativas Econmicas
El segundo componente, se enfoc en impulsar la pro-
duccin y productividad de aquellas cadenas producti-
vas que los Comits de Concertacin territorial prioriza-
ron basados en un estudio de lnea base que permita
localizar aquellos rubros de importancia econmica y
dnde se encontraba la poblacin ms pobre. Se es-
tableci el Fondo de Inversin Rural Compartida (FIRC)
con un co-financiamiento de 8.196.000 EUR por parte
de la CTB, de stos un 87% fue destinado para la imple-
mentacin de proyectos consensuados territorialmente.
El resto del fondo se utiliz para la asistencia tcnica del
componente y el fomento de la comercializacin en el
marco de los proyectos.
El FIRC fue concebido como un fondo orientado al
apoyo de procesos de fortalecimiento de capacidades
emprendedoras y competitivas de los diferentes acto-
res de la Economa Popular y Solidaria (organizaciones:
comunitarias, asociativas, cooperativas y unidades eco-
nmicas populares) ubicadas en zonas rurales y peri-ur-
banas vinculadas a cadenas productivas y/o seguridad
alimentaria, a travs de la coordinacin y sinergia de ac-
ciones con diferentes entidades pblicas o privadas y
programas existentes o en fase de inicio, cuya labor se
enmarc en los objetivos del PdRN y en las estrategiasde las direcciones de fomento productivo GADP.
Con el objetivo de estandarizar el funcionamiento del
fondo FIRC, se dise su Reglamento Operativo (ROF) y
su Manual Operativo (MOF) que tuvieron como propsito
definir y regular la operatividad y administracin del co
financiamiento respondiendo a los procedimientos esta-
blecidos en el Documento Tcnico Financiero (DTF) del
PdRN y a los lineamientos acordados en el proceso de
dilogo y concertacin mantenido entre las instituciones
gestoras del programa y otros actores con experiencia
en la gestin de fondos en el pas.
El ROF aport los lineamientos para seleccionar y apro-
bar propuestas de proyectos productivos sujetos de
co-financiamiento y que tuvieron como objetivo incre-
Qu modelo y herramientas se implementaron para fortalecer lacapacidad de gestin de las unidades de fomento productivo?
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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales
mentar la competitividad de las cadenas productivas. De
hecho, muchas de las prcticas y procesos ejecutados
a travs de este reglamento han sido base para nuevas
iniciativas y propuestas de las Direcciones de Fomento
Productivo.
As tambin, de la necesidad de estandarizar los proce-
sos y garantizar un adecuado monitoreo y seguimiento
de los mismos. Tambin se disea e implementa el siste-
ma de Monitoreo del PdRN. Por algunos contratiempos
surgidos durante la ejecucin del Programa, el sistema
se llega a implementar en una etapa tarda. A pesar de
ello, los equipos provinciales y nacionales lograron intro-
ducir la informacin administrativa, financiera y tcnica
detallada de cada proyecto.
Tanto los reglamentos implementados, como el sistema
de monitoreo causaron inters en las direcciones de fo-mento productivo. En el caso del GADP Imbabura se han
adaptado las herramientas en mencin a la realidad local
y se realizaron algunos acercamientos para lograr una
mejor comprensin tcnica del sistema de monitoreo.
En particular las provincias de Manab y Carchi tambin
se encuentran tomando esta experiencia para generar
propuestas territoriales al momento se desconocen los
avances generados.
El Componente 3:
Acceso a Servicios Financieros
El modelo de articulacin de actores y sujetos sociales
fue el utilizado por el PdRN para la ejecucin del com-
ponente que apoyara en el acceso a los servicios finan-
cieros. En este modelo el fondo de crdito del PdRN
se entreg en administracin a la Institucin del sector
pblico a cargo del fortalecimiento y financiamiento del
sector financiero popular y solidario, la Corporacin Na-
cional de Finanzas Populares y Solidarias (CONAFIPS),
para que sea canalizado a los usuarios del componente
de iniciativas econmicas a travs de las Cooperativas
de Ahorro y Crdito locales.
El modelo funcion con el equipo del PdRN provincial
como agente territorial de fortalecimiento y asistencia
tcnica, el cual a travs de un certificado, presentaba
a las Cooperativas potenciales sujetos de crdito con
actividades productivas estables y que haban formado
parte del Proyecto. Este modelo fue transferido a las uni-dades de fomento productivo para su rplica y posterior
uso del fondo de crdito del PdRN que la CONAFIPS
tendr disponible en las zonas de intervencin del PdRN.
Un Programa de Formacin Financiera y Gestin de
emprendimientos rurales se transfiri a las unidades de
fomento productivo para que sea utilizado como herra-
mienta en su rol de ente de apoyo de los actores de la
economa popular y solidaria de las provincias.
Productos de financiamiento ms sofisticados como el
capital semilla se desarrollaron desde la CONAFIPS y se
promovieron en los GADP como una alternativa para el
fomento de emprendimientos individuales y asociativos
en los cuales se fomente la corresponsabilidad en el di-
seo, ejecucin y posterior operacin de proyectos.
el modelo va a seguir operando una vez culminado el PDRN, ya que se siente que se debe dar elseguimiento y dar sostenibilidad a los proyectos implementados, ms all de los propios proyec-tos que ejecuta el GADP, esto por la competencia de fomento productivo que se tiene y con toda lapotestad que tiene el gobierno provincial, es importante tratar de que no se diluyan los procesos,ya que el ver las organizaciones que han trabajado anteriormente en este tipo de programas definanciamiento de proyectos, muchos de estos terminan fracasando al finalizar el programa.
Gestor de la experiencia del PdRN - Carchi
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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales
. en la provincia de Esmeraldas, estructuralmente el PdRN encaj perfectamente y estuvo an-
clado directamente a la Direccin de Fomento Productivo ya que en ese entonces el gobierno pro-vincial recin estaba empezando a asumir la competencia de fomento productivo, es decir que ladireccin recin se estaba creando por lo que el PdRN contribuyo significativamente al fortaleci-miento de esa direccin.
Funcionaria GADP Esmeraldas
ya con el cambio de modelo de gestin, el PDRN logra hacer entender al gobierno provincial deImbabura que este no debe ser ejecutor sino que debe ser articulador y gestor del desarrollo, y
ese fue el discurso que permiti generar alianzas importantes y mejorar relaciones que al finalpermitieron impulsar proyectos. Tcnico PdRN Imbabura
Es posible constatar la ocurrencia de hechos que pue-
den ser catalogados como impactos menores, que con-figuran una cadena que, a su vez, conlleva al logro de los
grandes propsitos. Esta cadena de impactos tiene dos
vertientes, la institucional y la organizacional.
En los proyectos implementados se ha podido cons-
tatar mejoras en el desempeo de las cadenas pro-
ductivas, particularmente, en el eslabn de la pro-
duccin. Es perceptible un aumento de la autoestima
de los actores, tanto personal como grupal y, en
trminos generales, es posible afirmar que s se ha
producido un apreciable fortalecimiento de sus orga-
nizaciones.
Desde la perspectiva institucional, si bien hay diferen-
cias entre los territorios de intervencin, s es posible
ubicar algunas constataciones. En el caso de Esme-
raldas el PdRN fue determinante en la configuracin
de la DFP del GADP. En el Carchi se nota una buena
integracin, no slo del equipo CTB al quehacer de
la DFP, sino tambin de las concepciones del progra-ma, en especial, del enfoque de cadenas y del diseo
y evaluacin ex ante de los proyectos.
En la mayor parte de casos, las DFP reubicaron sus
roles pasando de ser ejecutores a ser facilitadores de
procesos.
Hay casos como el del GADP de Imbabura, en el
que, adems de haber asumido e instrumentado el
modelo de fondos concursables, las nuevas autori-
dades estn sugiriendo la posibilidad de implementar
una incubadora de empresas asociativas rurales.
A pesar de la voluntad manifiesta por los tcnicos de
algunas DFP de continuar apoyando las iniciativas que
se implementaron a travs del programa, la realidad
muestra que esto no est ocurriendo en algunos GADP.
Se argumenta la limitada disponibilidad de recursos.
Cul es la situacin a la finalizacin del Programa?
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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales
Evidenciamos una gran brecha entre la interpretacin del
concepto de descentralizacin y competencias entrega-
das a los Gobiernos locales desde el Gobierno Central
y desde los GAD. En efecto tuvimos la oportunidad de
escuchar a un funcionario de alto nivel en el Gobierno
explicando que las competencias transferidas son soloaquellas que tienen un alcance territorial y por ende el
Gobierno Nacional sigue siendo responsables desde los
ministerios sectoriales de todos los temas productivos
con alcance regional y/o nacional.
De forma opuesta los GAD argumentan que la compe-
tencia de Fomento Productivo prevista por el COOTAD
les faculta para liderar los procesos de fomento en todos
los aspectos que conciernen a su territorio y que los Mi-
nisterios sectoriales nacionales (MIPRO, MAGAP) deben
coordinar sus intervenciones en cada territorio con el
GAD correspondiente.
Esta brecha de interpretacin de concepto plasmado
en la constitucin (descentralizacin) y en el COOTAD
(competencias) llama mucho la atencin y explica lo que
se ha venido observando en estos aos de acompaa-
miento a gobiernos locales, las articulaciones entre los
diferentes niveles de gobiernos se motivan por criterios
polticos antes que tcnicos o con enfoque a resulta-
dos. As en ciertas provincias pudimos concretar alian-
zas entre ministerios y entidades del mbito nacional con
GAD provinciales, municipales y parroquiales para inter-
vencin en cadenas de valor agrcolas o en seguridad
alimentaria. Pero este mismo tipo de intervenciones en
otros territorios no permitieron lograr alianzas similares y
se observa intervenciones del mismo tipo lideradas por
ministerios nacionales y por gobiernos provinciales sin
que estas intervenciones sean coordinadas entre s.
Existe una estrategia nacional del caf y cacao desde
el MAGAP y Gobiernos provinciales, en regiones donde
existe produccin de estos dos cultivos, implementan
estrategias de intervencin para mejorar la productivi-
dad, produccin y calidad sin forzosamente coordinar
con el MAGAP.
La pregunta que formulamos aqu es como debemos
interpretar el concepto de competencia descentraliza-
da tomando como caso de estudio a la competencia
de fomento productivo otorgada por el COOTAD a los
GAD provinciales? Esta competencia se limita a las ca-
denas de valor exclusivas del territorio? Si la competen-
cia abarca el conjunto de actividades y cadenas impor-
tantes desde el punto de vista social y econmico, los
dems niveles de gobiernos deben coordinar con cada
GAD provincial para realizar intervenciones? Hasta aho-
ra las respuestas que hemos tenido a estas preguntas
son difcilmente conciliables. El resultado es muy poca
coordinacin entre los cuatro niveles de gobiernos exis-
tentes en el modelo poltico definido por la Constitucin
de 2008.
CTB
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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales
Factores impulsores y restrictivos para la implementacindel PdRN y el fortalecimiento de la competencia de FomentoProductivo de los GADP
Impulsores Restrictivos
El nuevo marco institucional vigente en el pas des-
de el 2008 que favorece las iniciativas del desarrollo
rural.
En ciertos casos se constat algn nivel de incidencia
poltica en las decisiones de carcter tcnico.
El rol de la Unidad de Coordinacin y Apoyo pro-
vincial (UCAP), instancia que se constituyera en un
autntico pivote tcnico que aport al mejoramiento
de las relaciones con los GADP.
El tiempo de intervencin resultaba demasiado corto
como para conseguir transformaciones profundas.
La administracin de los proyectos a cargo de enti-
dades ejecutoras, en particular de las organizacio-
nes de la Economa Popular y Solidaria, Sociales y
GAD parroquiales.
Los esquemas burocrticos de los GADP que, en no
pocas ocasiones, se tornaban en obstculos. Las de-
bilidades mismas de las entidades ejecutoras para asu-
mir funciones de gestin y rendicin de cuentas.
El impulso dado al trabajo con el enfoque de cade-
nas de valor. Los tcnicos comenzaron a desarrollar
mejores lecturas del desempeo de las principales
cadenas.
En ciertos casos, los tcnicos pertenecientes a los
GADP no llegaron a conocer los instrumentos de ges-
tin propuestos en los niveles deseados.
El salto pretendido de cadenas productivas a cadenas
de valor, en ocasiones sin considerar las condiciones
iniciales de arranque de los usuarios.
La estrategia del componente 3 favoreci la coor-
dinacin interinstitucional pblico privada, que no
slo trabaj en los niveles locales sino que inicia sudesempeo en el nivel central (CONAFIPS - IEPS -
UCAP) y, desde este nivel, se va a lo local.
En algunos de los niveles directivos superiores de los
GADP no se logr el empoderamiento de la propuesta,
situacin que se proyectaba a los tcnicos que habansido asignados para trabajar como parte del equipo
PdRN.
La disponibilidad de herramientas como el manual
del Fondo de Inversin Rural Compartido (FIRC)
La rotacin del personal y sus diversas obligaciones,
en particular del asignado al programa por el GADP no
favoreci mejores resultados.
La reconfiguracin del modelo de gestin que permi-
ti una mayor participacin en la toma de decisiones
a los actores directamente responsables de la ejecu-
cin del programa.
En los casos de Manab y Pichincha la inestabilidad en
cuanto al espacio institucional que albergaba al Progra-
ma y los cambios en ciertas decisiones claves para su
operacin frenaban su buen desempeo.
El apoyo decidido, inclusive para la solucin de difi-
cultades, dado por instancias del Comit Estratgi-
co, bsicamente, la CTB y la SENPLADES, en parti-
cular, para el cambio de modelo de gestin.
La ausencia y rotacin de los representantes institucio-
nales ante el CES y ante los CCP imposibilit mejores
niveles de coordinacin y de implementacin de facul-
tades competenciales como la coordinacin.
.hay la apreciacin de que el GADP no tena el inters suficiente por el Programa ya que inclusiveexisti el riesgo del cierre de este mientras era parte de la Direccin de Apoyo a la Produccin, yaparentemente desde la misma prefectura no se tena una visin clara de que se trataba en rea-lidad el PdRN.
Tcnica PdRN - Pichincha
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7/26/2019 Capitalizacin Serie 3 Fomento Productivo
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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales
Conclusiones de la intervencin a la finalizacin del PdRNLa experiencia PdRN, a pesar de los avatares que tuvo
que enfrentar, nos ha entregado un buen cmulo de
reflexiones que, consideramos, pueden ser interesan-tes para su consideracin por otros actores individua-
les o institucionales comprometidos con el desarrollo
rural y con el trabajo por los sectores poblacionales
ms pobres.
Los objetivos del programa fueron realistas y cohe-
rentes con las estrategias y polticas agrcolas y de
desarrollo rural nacionales, as como con las nece-
sidades de la poblacin rural pobre de los territorios
seleccionados para la intervencin.
La revisin de los tres componentes del programamuestra claras evidencias de que el propsito de
apoyar la asuncin de la competencia de fomento
productivo, desde el PdRN fue cumplido en buena
medida, particularmente, en lo relacionado con la fa-
cultad de la gestin. Sin embargo, el empoderamien-
to de las estrategias del programa por parte de las
DFP para consolidar la asuncin de la competencia,
an muestra signos de debilidad.
Trabajar con los quintiles Q1 y Q2 fue absolutamente
necesario; sin embargo se precisa de consideracio-
nes especiales: planes de intervencin detallados y
consensuados, con metas razonables y no extrema-damente ambiciosas, con flexibilidades temporales,
que consideren, a lo mejor, subsidios especiales pero
sin llegar a enfoques ni paternalistas peor cliente-
lares, con planes de retiro gradual de los subsidios
que, eventualmente, se consideren, entre otras es-
trategias diferenciadas.
Se constat un diseo prolijo de la intervencin del
PdRN en el acceso al financiamiento, y el modelo
propuesto fue abierto a emprendedores de las zo-
nas de intervencin del programa sin restringirse a
slo los actores vinculados al programa. De todas
las operaciones realizadas un 16% se han orienta-
do a emprendedores vinculados a los programas del
IEPS, cerca de un 10% a emprendedores vinculados
al PdRN, y el restante 74% a otros actores territoria-
les socios de las Organizaciones del Sector Financie-
ro Popular y Solidario.
La eficacia con relacin a las contribuciones para la
asuncin de la competencia de fomento producti-
vo por parte de los GADP est evidenciada por el
mismo diseo del programa, por los instrumentos
generados en apoyo a las facultades de la planifi-
cacin, de la coordinacin, del control, pero sobre
todo, de la gestin.
En el desarrollo de la facultad de la gestin compe-
tencial, gracias a la disponibilidad de una manual
como el FIRC y al conocimiento de otras experien-
cias locales, los tcnicos del programa pudieron es-tablecer apropiadas relaciones entre los insumos y
los productos de aquellos proyectos seleccionados
para ser implementados.
El Manaba / Manab
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7/26/2019 Capitalizacin Serie 3 Fomento Productivo
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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales
La Experiencia del PdRN ha provocado un conjunto de
lecciones que pueden ser aprovechadas por diferentes
actores institucionales vinculados al desarrollo.
Es necesario buscar el equilibrio con respecto a la
presencia de los actores nacionales como el MAGAP,
MIES, SENPLADES y SETECI, y la de los actores loca-
les (cada nivel con sus roles definidos y negociados).
Es preciso resolver uno de los dilemas que se pre-
senta en relacin a la incorporacin de otros acto-
res en las estructuras de decisiones y orientaciones
estratgicas de los proyectos, que acten junto a
los GADP y a las instancias del gobierno central
cmo incorporar a los actores comunitarios o a ac-tores privados empresariales que tambin pueden
tener aportes significativos en la identificacin de
prioridades y la colocacin de recursos?
Es importante precisar, en el fortalecimiento institu-
cional, los objetivos en los mbitos del saber, del
saber hacer y del saber ser. El acompaamiento
tcnico es mejor si se completa con otros saberes de
la gerencia social de proyectos.
Recomendaciones para futuras intervenciones
.En caso de que se pretenda sostener esta instancia en un nuevo programa se debe estructurar un comit deconcertacin que se involucre desde el principio, con roles bien definidos por ejemplo en el monitoreo, y que sea integradopor actores que, al menos, indirectamente tengan que ver con los beneficiarios entoncessi habra inters.
Gestor de la experiencia Pichincha
. una posible estrategia para futuros proyectos podra ser ubicar organizaciones que se encuentran ya funcionando,y no crearlas como paso con los proyectos de turismo donde se las arm desde cero para poder trabajar, sin tomar en
cuenta que el tiempo con el que, por lo general se cuenta, es corto y por ende terminaron sin xito.Gestor de la experiencia Pichincha
Desde los actores territoriales:
.A pesar de todos los problemas que se presentaron en la provincia (Manab) los proyectos fueron exitosos ya
que llegaron a la gente, fortalecieron la organizacin, fortalecieron las capacidades individuales de conocimientos ensus respectivos temas y desarrollaron autoestima individual y grupal, el Programa les ayudo a ser administradoresde proyectos y a entender la ejecucin, aprendieron a relacionarse mejor con las instituciones pblicas y privadas,aprendieron a manejar procesos (manual del FIRC), hubo mejoras en la produccin, conocimiento tecnolgico. Todosestos beneficios fueron ms significativos en organizaciones comunitarias y en ejecutoras cuando estas fueronejecutoras aparte de beneficiaria porque tenan que manejar los procesos.
Gestor de la experiencia Manab
a pesar de que las prefecturas demostraron en el segundo modelo de gestin, una buena capacidad para cumplircon el rol que reclamaban en un principio, el problema no se present en la capacidad de uso de los recursos, sinoen el sentido o el objetivo final en el que se us estos; en otras palabras no existe un criterio de priorizacin para la
inversin de recursos. Esta es la gran debilidad institucional a nivel general, inclusive con las instituciones nacionalesque fundieron la agenda de desarrollo nacional con la agenda de problemtica gubernamental que no necesariamentees lo mismo.
Gestor de la experiencia Carchi
Desde los actores territoriales:
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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autnomos descentralizados provinciales
La CTB, Agencia Belga de Desarrollo, apoya y ejecuta programas de desarrollo por cuenta del Estado Belga y otros donantes.
Han participado y contribuido a esta publicacin:
Equipo tcnico de la UCAP a partir de la sistematizacin del Aporte del
PdRN a la asuncin de la competencia de fomento productivo por parte de
los GAD provinciales elaborada por el Ing. Miguel E. Andrade
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