Revista Universitaria de Geografía

ISSN: 0326-8373

ceditorialdgyt@uns.edu.ar

Universidad Nacional del Sur

Argentina

Gallucci, Soledad; Larraburu, Diana

LA CALIDAD COMO HERRAMIENTA PARA LA INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN

PÚBLICA MUNICIPAL

Revista Universitaria de Geografía, vol. 14, núm. 1-2, 2005, pp. 101-122

Universidad Nacional del Sur

Bahía Blanca, Argentina

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=383239391006

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REVISTA UNIVERSITARIA DE GEOGRAFIA - VOLUMEN 14 - N" 1 y 2 - 2005

LA CALIDAD COMO HERRAMIENTA PARA LA INNOVACIÓN EN LA

GESTIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

Soledad Gallucci*. Diana Larraburu *

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R e s u m e n ^á^ j&i fc*^

El presente trabajo tiene por objetivo demostrar la importancia de la implementación de criterios de calidad en los gobiernos locales como una herramienta para la innovación de la gestión pública municipal en el marco del proceso de descentralización. La metodología empleada se fundamentó en la recopilación y análisis de bibliografía específica sobre la temática. En el primer capítulo, se realiza una breve revisión sobre los cambios económicos, sociales y políticos ocurridos en las últimas décadas a nivel internacional y nacional. En el segundo capítulo, se aborda sintéticamente el nuevo rol del Estado frente al proceso de globalización y particularmente, la consideración del impacto de las políticas de descentralización sobre los gobiernos locales; y en este sentido se plantea la necesidad de las administraciones públicas de redefinir sus funciones en el marco de un nuevo modelo de gestión pública. El tercer capítulo, expone la teoría del desarrollo endógeno como el marco teórico-conceptual para abordar estas nuevas reformas. El capítulo cuarto, resalta la importancia de generar procesos de innovación en el ámbito de los municipios como forma de fortalecer el potencial endógeno. Finalmente, el trabajo concluye destacando los aspectos más relevantes de los modelos de calidad para la modernización de la gestión pública.

Palabras clave: Descentralización, gestión pública municipal, desarrollo endógeno.

Abstract

The aim of this paper is to show the importance of implementing quality criteria at local government level as a way of reaching innovation in public management within the framework of the decentralization processes. The

* Departamento de Geografía y Turismo. UNS. E-mail: gallucci@uns.edu.ar " Subsecretaría Legal y Técnica. Municipalidad de BahíaBlanca. E-mail: dianalarraburu@hotmail.com

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methodology used was based on the compilation and the analysis of specifíc bibliography. Firstly, there is a short comment about the most signifícant economic, social and political changes occurred in the Iast decades at international and national level. Secondly, there is a general approach to the new state's role within globalisation by putting emphasis on the impacts of decentralized policies at local governmental spheres. Therefore, the paper points out that public administration should define its role again by taking into account the new model of public management. Thirdly, as the theoretical framework, it describes the endogenous development theory very briefly in order to understand these changes. Fourthly, it can be highlighted the importance of promoting innovation processes at the local level as a way to strengthen endogenous potentialities. Finally, the paper concludes by showing the relevant characteristics of quality models in order to update public management approach.

Key words: Decentralization, local governament level, endogenous development theory.

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I. Introducción

Hacia fines de la década de 1960 y principios de los '70, comienza a modificarse estructuralmente la dinámica de acumulación capitalista a escala internacional provocando en la economía internacional la caída de las tasas de ganancia de los conglomerados productivos más importantes, los menores niveles de productividad, el aumento de la inflación y el creciente déficit de los sectores públicos.

Frente a los cambios señalados, el modelo liberal no intervencionista se presenta como una única alternativa posible a la crisis del modelo de acumulación capitalista existente hacia la década de 1970, y entre esas ideas aparece como pieza estratégica recortar los atributos del Estado finalizando con el Estado de Bienestar (ROFMAN, 2000: 19- 20)

Siguiendo las expresiones del autor (idem: 19-21), esta escuela económica de pensamiento monetarista se sustenta en el libre funcionamiento del mercado, como el mejor asignador de los recursos disponibles y disciplinador de los comportamientos sociales. La misma persigue como objetivo terminar con las bases de la economía keynesiana, procurando un mayor control de la fuerza de trabajo para elevar la productividad y reducir su incidencia en el costo final del producto o servicio; imponer una fuerte disciplina fiscal para bajar la presión tributaria e impedir la suba inflacionaria, y la libre movilidad de bienes y capitales entre los agentes económicos dentro del esquema de desarrollo capitalista.

Este proceso de adaptación al nuevo marco de relaciones económicas y sociales capitalistas, se caracteriza también por un nuevo paradigma tecnológico denominado "neofordista". Dicho paradigma no sólo cuestiona las numerosas estrategias de producción preexistentes sino también cuestiona severamente el pleno empleo siendo una de las grandes conquistas sociales de la era anterior.

Dicho proceso de transformación a nivel mundial imprime su sello en cada país afectando desarrollo interno de sus economías. En las economías de América Latina durante la década del '70, como característica común, se producen fuertes cambios impuestos por los gobiernos del Primer Mundo.

En este sentido, considerando la evolución del marco político y económico local, se puede señalar que la crisis del modelo de acumulación capitalista en Argentina y en el resto de Latinoamérica durante dicha década, se ha caracterizado por un profundo proceso de endeudamiento, incorporando políticas económicas tendientes a erradicar el modelo sustitutivo de importaciones, el Estado interventor, el pleno empleo y el afianzamiento del poder político, sindical y social de la clase obrera.

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En primer lugar, tal como lo expresa A. Rofman (idenr. 39- 40), cabe remarcar que el ajuste estructural en sus diversas modalidades se fue a través de las distintas gestiones de gobierno y de las formas de su organización política. Desde principios de la década '80, cuando la crisis de la deuda puso en marcha los dispositivos de regulación de impuestos desde afuera para salvaguardar los intereses de los acreedores financieros, el ajuste estructural generó efectos fuertemente regresivos sobre el tejido social y la distribución de la riqueza y el ingreso.

En segundo lugar, la nueva sociedad se caracterizó por ser más inequitativa que la anterior y se amplió significativamente la brecha social entre los sectores que concentraban la riqueza y los que menos la poseían. Además, fue desapareciendo el pleno empleo y afianzándose el desempleo estructural y la creciente subutilización de la fuerza de trabajo, sin implementarse políticas públicas eficaces. Este contraste social es la característica más relevante de las consecuencias regresivas del modelo económico- social iniciado en 1976 pero formalmente institucionalizado desde el exterior en 1982 y que aún continúa.

En tercer lugar, este proceso se caracterizó por el debilitamiento del rol del Estado ya que nuevos y viejos actores sociales han venido ocupando espacios más amplios que en etapas anteriores desplazando a sectores sociales de importante dimensión cuantitativa. De este modo, el Estado se convirtió por un lado en un actor colectivo ausente para algunos y por otro lado, en un actor muy presente y vinculado a sectores locales con fuerte poder económico y político.

Finalmente, se puede destacar que el nuevo modelo de acumulación ha modificado la configuración regional argentina y el modo de inserción de los actores sociales en cada una de los subespacios que la componen. "(...) Las cuestiones identificadas como paradigmáticas del actual modelo de desarrollo de la sociedad argentina se van a reproducir en el nivel del sistema urbano-regional. Así los fenómenos de polarización y exclusión social, en términos de desempleo estructural, redistribución regresiva del ingreso, pobreza, concentración económica y retroceso de la capacidad productiva en las áreas de mayor atraso relativo son procesos que, a escala territorial, también forman parte concreta de una sociedad en la cual se ha expandido aceleradamente la inequidadsociaT\idem\ 40-41). Sin embargo, esa inequidad está acompañada , en cier tos casos, por incrementos de indicadores macroeconómicos de crecimiento, los cuales no pueden generar un cambio del mismo signo en las condiciones de vida de la población.

II. Globalización, Descentralización y Municipio

Desde mediados de los años noventa el proceso de globalización, se ha intensificado en toda su amplitud. Como expresa Vázquez Barquero "La reestructuración productiva que caracterizó a la economía internacional

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desde principios de los años setenta se ha completado, la revolución tecnológica y de la información se ha consolidado, nuevas formas de regulación de la economía y la sociedad se han ido introduciendo en los países desarrollados y en aquellos en desarrollo, y, en definitiva, un nuevo ciclo económico a largo plazo comienza a definirse". (OCDE, 1999 citado por VAZQUEZ BARQUERO, 2000:80).

Siguiendo la postura de este autor, se puede entender que la globalización es un proceso vinculado al territorio ya que condiciona, fundamentalmente, la dinámica económica de las ciudades y las regiones, siendo ésta a su vez afectada por el comportamiento de los actores locales. En tal sentido, se infiere que la dinámica económica y el ajuste productivo dependen tanto de las decisiones de inversión y de localización de los distintos actores económicos, como de los factores de competitividad de cada territorio. (ídem: 79).

Particularmente, este proceso es evidente en América Latina, por que obliga a redefinir profundamente la actuación del sector público a nivel nacional, subnacional y supranacional, a procesar los nuevos conflictos y a promover otra articulación con la sociedad civil.

Durante la crisis económica de los años ochenta y noventa y a fin de eliminar la inefíciencia de los servicios estatales, los gobiernos debieron dar respuesta inmediata con políticas públicas que tuvieron como ejes centrales privatización, desregulación, descentralización, desmonopolización. Dichas políticas se produjeron bajo el paradigma de Estado mínimo impulsado por el Consenso de Washington cuyo objetivo se ha centrado en reducirlo a sus roles tradicionales.

En tal sentido, estas medidas comenzaron a perfilar un nuevo Estado -postsocial o neoliberal- caracterizado por una menor capacidad interventora, que ha cedido actividades y servicios al sector privado, al nivel subnacional y a la sociedad civil, presentando además limitaciones en su autonomía y capacidad política.

Además, el proceso de reforma estructural llevado a cabo desde los años '90 en Argentina, ha tenido varios impactos sobre lo local. En primer lugar, la estabilización económica a partir del plan de convertibilidad se ha convertido en un fuerte promotor de la mejora de la eficacia y eficiencia de la gestión ya que ha permitido el cierre de cuentas y un mayor control fiscal municipal. En segundo lugar, las políticas de descentralización han significado la transferencia de competencias a provincias y municipios en el área de la política social.

Teniendo en cuenta esta tendencia, a fines de los '90 comienza a erosionarse el paradigma del "Estado mínimo" del Consenso de Washington, y el debate gira hacia el problema de la calidad de las instituciones como factores de consolidación del cambio en las economías de la región, hacia reformas de justicia, educación, trabajo, capital social y previsional (GARCIA DELGADO, 1998: 60-62).

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La noción de Govemance equivale así a la de "Buen Gobierno" y opera como una premisa fundamental para la reflexión en torno a los lineamientos de las nuevas reformas. La consolidación de las reformas económicas y la puesta en marcha de un contexto de alta competencia requieren de transparencia y accountability. El concepto actual de buen gobierno agrega la idea de un gobierno que abarque todos los métodos utilizados por la sociedad para distribuir el poder y gestionar los recursos públicos y su utilización efectiva, eficiente, transparente, controlable, participativa y responsable de cara a las necesidades básicas de la sociedad.

En síntesis, la descentralización y la globalización están generando más tareas a resolver por los gobiernos locales y nuevos desafíos a enfrentar en lo político, lo económico y lo social, obligando a los municipios a efectuar un replanteo de su organización, misiones y funciones. Este proceso esta desplazando al anterior modelo municipal tradicional de carácter autárquico y clientelar hacia otro de carácter gubernativo.

Municipio y Descentralización en América Latina

La descentralización y el municipio aparecieron como un binomio imprescindible, a fin de hacer posible y encaminar las reformas modernizadoras de la nueva era latinoamericana. El auge de la política pública de descentralización y fortalecimiento municipal asociado a ella durante la década de los '90, se debió a las iniciativas de reforma que partieron típicamente del poder ejecutivo nacional, expresando el acentuado presidencialismo imperante en América latina y el carácter inducido "desde arriba" de las reformas. La aparición de la descentralización como una apuesta reformista, derivó en ciertos balances, consensos y advertencias y que se podrían sintetizar en los siguientes puntos (MASSOLO, 1998: 13-19):

o En primer lugar, la descentralización es un concepto multidimensional y polifónico, alimentado por diferentes fuentes ideológicas y pensado para diferentes fines. Variados aportes se han hecho para esclarecer el concepto y distinguirlo de otros conexos como desconcentración y deslocalización. El acuerdo mínimo se fundamenta en que la descentralización requiere la existencia o creación de órganos subnacionales que no dependan jerárquicamente uno del otro, se les reconoce personería jurídica, competencias y recursos que pueden utilizar con autonomía. Por lo tanto, la descentralización político- territorial, es la de mayor impacto y supone la efectiva redistribución espacial del poder configurando un nuevo ordenamiento político e institucional, fundado en la legitimidad y capacidad de autogobierno de las colectividades locales. Si bien el proceso de descentralización aparece como una megatendencia universal, en América Latina encuentra sus fundamentos en la crisis fiscal del Estado, en la distribución de los costos de ajuste y en la atención de la nueva cuestión social desde realidades más cercanas. Más aún, dicho proceso está inspirado en el proyecto neoliberal entendido como razón suprema y modelo de

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Estado, economía y sociedad para Latinoamérica; así "la descentralización equivale "desestatización" y "privatización ", en el que priman los ejes administrativos y económicos" (CORAGGIO, 1997: 17-19 citado por MASSOLO, idem: 13). En este sentido, Alejandra Massolo afirma que en el marco de un proceso de carácter instrumental - tecnocrático, los gobiernos locales deben ser administradores y los ciudadanos pasan a ser clientes.

o En segundo lugar, la descentralización se caracteriza por ser un proceso complejo y una estrategia de largo plazo, que requiere tiempos de maduración en la sociedad política y en la sociedad civil. AI respecto Massolo, realiza dos conclusiones observando en conjunto los procesos y situaciones de América Latina. Una primer conclusión a la que arriba es que la descentralización se concibe y opera según sean las condiciones y características específicas de la centralización y el sistema político en cuestión, por lo tanto afirma que es un proceso esencialmente político. La segunda, ligada a la anterior, es la notable evidencia generalizada del abismo existente entre leyes y reformas constitucionales que consagra la autonomía de los municipios y la situación real en la que se encuentran; así se observan serias dif icul tades y contradicciones en la implementación, ejercicio y defensa de la autonomía municipal latinoamericana. Al respecto, agrega que la autonomía es una de las dimensiones del municipio que más ha generado análisis, discusiones y controversias acerca de su definición, interpretación y materialización. La falta de tradición del gobierno local autónomo en la estructura del Estado, la administración pública, las relaciones intergubernamentales y en la interacción entre gobernantes y gobernados del territorio municipal, dificulta el entendimiento y alarga los tiempos de aprendizaje y adecuación a las nuevas reglas de juego, los nuevos roles y responsabilidades. En este sentido, el poder y los recursos se constituyen en cuestiones críticas que imposibilitan el despliegue en el manejo del gobierno local. El municipio dispone de escaso poder político debido a su crónica debilidad institucional y subordinación, respecto a los niveles superiores de gobierno y a las directrices de los aparatos partidarios; además, de su desprestigio y deslegitimación frente a la ciudadanía por su manifiesta ineficacia, incapacidad, corrupción y negligencia. Está demostrado que aquellos gobiernos locales que realizan una gestión eficaz, transparente, innovadora y democrática adquieren y acumulan poder.

o Finalmente y en tercer lugar, el redescubrimiento y la revalorización del municipio, debido a una conjunción de distintos factores y actores, ha generado expectativas, iniciativas y aspiraciones. No cabe duda, que el municipio es el referente político- administrativo más territorializado y se vincula horizontalmente a las necesidades e intereses de la población. No obstante, se debe considerar que es una institución inserta en un determinado Estado, orden social y sistema político por lo cual no se le puede atribuir cualidades esenciales e intemporales.

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La reforma de la Gestión Pública

A partir de los años '80, y como se ha mencionado anteriormente, se fueron introduciendo cambios en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en lo relativo al diseño de las estrategias de desarrollo territorial. Ello llevó a reconocer la necesidad de impulsar las capacidades endógenas de desarrollo de cada territorio, a lo cual contribuyó poderosamente, el avance de los procesos de descentralización y traspaso de competencias y recursos a los gobiernos regionales y municipales.

En materia de desarrollo territorial, las políticas públicas deben tratar de reforzar la base económica de las diferentes comunidades locales tratando, de ese modo, de acompañar las políticas de ajuste macroeconómico, para el fomento productivo y el desarrollo empresarial a nivel territorial. De este modo la intervención pública debe fomentar las diferentes iniciativas de desarrollo local; eliminar los obstáculos a las mismas y facilitar los instrumentos de apoyo apropiados; descentralizar la información, los conocimientos y las decisiones; incentivar la elaboración de planes de desarrollo regionales; delegar funciones respetando los acuerdos de los actores territoriales; y reforzar las funciones de evaluación y seguimiento conjuntamente con los actores locales.

Esta redefinición de las funciones del sector público según las administraciones más cercanas a los actores territoriales, tiene importantes consecuencias sobre los modos de gestión pública y sobre el suministro de servicios y sistemas de evaluación. Refleja, el tránsito de un modelo de funcionamiento burocrático a un nuevo modelo de gestión horizontal mediante el fortalecimiento de las Administraciones Públicas territoriales, de acuerdo a criterios de eficiencia o rentabilidad social y empresarial, y no solo de criterios de autoridad.

El cambio de roles entre los distintos niveles gubernamentales ha demostrado que el modelo burocrático de funcionamiento de las organizaciones públicas no ha podido brindar los resultados esperados por la sociedad civil, lo que ha motivado el desarrollo de dos corrientes que pretenden eliminar este tradicional modelo, uno de ellos se ha denominado neo- empresarial, mientras que el otro neo público. En el siguiente cuadro se desprenden las características de cada uno de ellos:

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Cuadro 1 Características de los modelos burocráticos y post burocráticos de la

gestión pública en los países latinoamericanos.

MODELOS

CARACTERES

BUROCRATICO

POST- BUROCRATICOS MODELOS

CARACTERES

BUROCRATICO NEO EMPRESARIAL mopobuco

Filosofía del Estado - Bienestar o intervencionista. - Anuncio de políticas y planes.

- Relacional y la sociedad del bienestar. - Comunicación con los clientes.

- Relacional con participación ciudadana. - Satisfacción del ciudadano.

Administración Publica

- Exceso reglamentarista. - Provisión de ser-vicios en función de sus propias necesidades.

- Rutina de los procedimientos. - Formas Jurídicas del Derecho Público.

- Criterios de Economía, Eficacia y Eficiencia. - Satisfacción de las necesidades de los clientes. - Flexibilidad de los procedimientos. - Formas jurídicas empresariales alejadas del Derecho Público.

- Gestión basada en la Etica Publica, con criterios de Eficacia y Eficiencia - Refuerza los valores públicos, consideración de empleados, distintos mecanismos de influencia ciudadana.

- Simplificación del procedimiento y tiempo de acceso.

- Formas jurídicas del Derecho Público con principios y valores que garantizan la universalidad e igualdad.

Dimensión de Los Servicios

- Usuario - Cliente - Ciudadano, cliente y accionista.

Rol de Los Ciudadanos

- Pasivo - Activo en la recepción del servicio, pasivo en el resto de las dimensiones

- Activo en todas las dimensiones.

Competencia - Compite por sus influencias.

- Compite por sus negocios. - Compite por la creación de nuevos servicios con garantías para los ciudadanos.

Control - Costos por sobre los resultados.

- Revisar los resultados de la operación estratégica diseñada.

- Revisar los resultados sociales y políticos alcanzados en la estrategia diseñada.

Fuente: Elaboración propia en base a Ramio Matas, 2001.

III. Aproximación a la Teoría del Desarrollo Endógeno

Tradicionalmente las estrategias y políticas de desarrollo como las políticas de reequilibrio territorial predominantes en América Latina y especialmente en Argentina se basó en un enfoque de desarrollo polarizado en las grandes ciudades; ello en base a la organización productiva del modelo fordista focalizado en las grandes empresas y en políticas centralistas.

Actualmente, las nuevas teorías de desarrollo priorizan un entorno favorable para la cooperación institucional y empresarial ya que entienden que en el desarrollo de cada lugar inciden la dotación de factores productivos tradicionales -como los recursos humanos, el capital físico y las innovaciones- el modelo de organización de la producción, el desarrollo urbano del territorio y la complejidad del sistema institucional. Los actores locales y el complejo entramado de múltiples estrategias individuales y colectivas se tejen sobre un territorio determinado para dar lugar al modelo de desarrollo de cada ciudad y región.

Dentro de las nuevas teorías, el desarrollo endógeno ha sido analizado desde múltiples perspectivas teóricas, metodológicas y prácticas de investigación, todas

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ellas contribuyendo a comprender como se produce el proceso de construcción social en cada lugar. Además, reconocen que existen distintos modelos de desarrollo y no un único camino; admitiendo la diversidad, el valor de singular y lo endógeno por sobre otras interpretaciones que proponen lo uniforme y exógeno.

El enfoque de desarrollo endógeno aquí adoptado sigue la postura de Antonio Vázquez Barquero (op cit: 77- 99). Dicho autor entiende que el desarrollo es producto de la integración de visiones e intereses y de la concertación de agentes públicos y privados con incidencia en el territorio.

Este autor, por un lado enuncia que existen determinantes del desarrollo endógeno que condicionan los procesos de acumulación de capital y por otro, establece la existencia de factores que actúan conjuntamente creando sinergia entre ellos y reforzando su efecto sobre la acumulación de capital. En ese sentido, a través de la política de desarrollo local se permite mejorar el comportamiento de tales factores. Así esta teoría es una herramienta útil para el análisis y la acción de políticas para los territorios sobre la base de un desarrollo autosostenido que impulse la mejora de la competitividad territorial.

En relación a los factores determinantes del desarrollo endógeno, se encuentran la creación y difusión de las innovaciones en el sistema productivo, la organización flexible de la producción, la generación de economías de aglomeración y de diversidad en las ciudades y el desarrollo de las instituciones.

e La difusión de las innovaciones y del conocimiento: El desarrollo económico y la dinámica productiva dependen de la introducción y difusión de las innovaciones y el conocimiento, que impulsan la transformación y renovación del sistema productivo, ya que, en último análisis, la acumulación de capital es acumulación de tecnología y conocimiento. Desde la perspectiva del desarrollo competitivo de las economías, las innovaciones y las nuevas tecnologías no surgen fuera del sistema económico sino que son endógenos al sistema productivo. Para la teoría desarrollo endógeno, las innovaciones incluyen tanto las innovaciones radicales como las increméntales, es decir se trata también de los cambios ingenien les en los productos, en los métodos y en las organizaciones que permiten a las empresas y a los sistemas de empresas dar una respuesta eficaz a los desafíos que significa el aumento de la competencia en los mercados. Por lo tanto, la introducción de innovaciones que, siempre son el resultado colectivo de la cooperación tácita de las empresas, genera aumento de la productividad y de la competitividad de las economías locales.

o La organización flexible de la producción: La formación y desarrollo de sistemas de empresas, las nuevas formas de organización de las empresas, y las alianzas estratégicas empresariales les permiten a ellas obtener economías de escala en la producción pero también en la investigación y desarrollo de los productos. Además, los sistemas de

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empresas y las alianzas estratégicas favorecen la reducción de costos de transacción entre empresas favoreciendo de esta manera el crecimiento económico y el cambio estructural.

o El desarrollo urbano del territorio: En un escenario como el actual, las ciudades se han convertido en el espacio preferente del desarrollo, ya que en ellas se toman las decisiones de inversión y de localización de la industria y los servicios. Por ello, se puede decir que las ciudades se transforman continuamente como consecuencia del proceso de aprendizaje y de la adquisición de conocimiento de sus actores y del establecimiento de redes y de cooperación entre ellos, así como de las estrategias y acciones que cada uno de ellos ejecuta para conseguir los objetivos de las empresas y organizaciones. Por ello, lo importante y representativo de una ciudad no es su dimensión sino las funciones que realiza en el sistema de ciudades. La ciudad es el espacio por excelencia del desarrollo endógeno: son territorios para la creación y desarrollo de nuevos espacios industriales y de servicios debido a sus potencialidades de desarrollo y a la capacidad de generar externalidades. El espacio de competitividad creado por el proceso de globalización induce a las ciudades a responder estratégicamente a través de iniciativas locales que estimulan los procesos de desarrollo endógeno.

e La densidad del tejido institucional: El desarrollo de una economía lo promueven, siempre, los actores de una sociedad que tiene una cultura, y formas y mecanismos propios de organización. Cada sociedad alienta el desarrollo de formas específicas de organización e instituciones que le son propias, y que facilitarán o dificultarán la actividad económica debido a que los agentes económicos toman sus decisiones en ese entorno organizativo e institucional y, por supuesto, no siguen siempre las prescripciones teóricas de los modelos económicos. La globalización hace que los sistemas empresariales y las instituciones y organizaciones de las diferentes sociedades se relacionen unas con otras y se adapten a las condiciones de cada entorno. El aumento de la competencia en los mercados implica que cada vez más la competitividad de las empresas dependa del funcionamiento de la red de instituciones que estructuran el entorno en el que las empresas están radicadas. El desarrollo económico, por lo tanto, toma fuerza en aquellos territorios, que tienen un sistema institucional evolucionado y complejo. Por ello cuando las empresas están integradas en territorios caracterizados por redes densas de relaciones entre las empresas, las instituciones de formación y de investigación, las asociaciones de empresarios y los sindicatos, y los gobiernos locales, pueden utilizar mas eficientemente los recursos disponibles y mejorar su competitividad. Las barreras al desarrollo aparecen, frecuentemente, como consecuencia de las carencias y mal funcionamiento de la red institucional, que dificultan el desarrollo de los procesos de crecimiento autosostenido.

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Tal como lo expresa Vázquez Barquero (idenr. 77- 99), el nuevo pensamiento institucional argumenta que la relevancia estratégica de las instituciones en los procesos de desarrollo reside en que su desarrollo permite reducir los costes de transacción y producción, aumenta la confianza entre los actores económicos, estimula la capacidad empresaria, propicia el fortalecimiento de las redes y la cooperación entre los actores y estimula los mecanismos de aprendizaje y de interacción.

Este autor, además destaca el rol del Estado a nivel local y regional en los procesos de desarrollo endógeno. De este modo, la política de desarrollo local constituye una respuesta de las comunidades locales a los desafíos que presenta el cierre de empresas, la desindustrialización y el aumento del desempleo. Su principal característica es que las iniciativas locales tratan de incidir sobre los factores determinantes del proceso de acumulación de capital mediante la difusión de innovaciones y conocimiento. Otro rasgo característico es la mejora del entorno institucional con el fin de contribuir a la reducción de los costos de transacción e impulsar el proceso de desarrollo económico y social.

Por otra parte, la teoría del desarrollo endógeno, a diferencia de los modelos neoclásicos, argumenta que cada uno de los factores mencionados anteriormente y el conjunto de factores determinantes de la acumulación de capital crea un entorno en el cual los procesos de transformación y desarrollo de las economías toman forma. Así las ciudades y regiones tendrán, probablemente, más éxito en sus procesos de crecimiento y cambio estructural cuando todos los factores actúan conjuntamente, creando sinergias entre ellos y reforzando su efecto sobre la acumulación de capital. Se puede decir, entonces, que los factores de acumulación forman un sistema, que Vázquez Barquero lo denomina factor de eficiencia H; el cual permite multiplicar el efecto de cada uno de los factores que determinan el proceso de acumulación dando lugar a un efecto ampliado H (Efecto Hanoi).

En síntesis, entre los diversos factores que determinan los procesos de crecimiento económico y cambio estructural existen fuertes interacciones. Según se ha indicado anteriormente todos y cada uno de los factores determinantes de la acumulación de capital actúan como dinamizadores o limitadores de los procesos de desarrollo según sea que el factor de eficiencia H facilite u obstaculice los procesos de cambio. Cada uno de los factores actúa positivamente sobre el proceso de desarrollo local sólo cuando los demás factores inciden positivamente sobre él. Es decir son las redes de relaciones que existen entre ellos las que generan, mediante la interacción, los procesos de desarrollo.

Las diferencias en las dinámicas de las ciudades y regiones residen, sobre todo, en las interacciones entre los factores que inciden en el proceso de desarrollo endógeno. Las ciudades y regiones se han ido desarrollando gracias a la difusión de las innovaciones en su tejido productivo, a la organización de dicho sistema, al desarrollo de instituciones adecuadas y a las mejoras de sus infraestructuras y

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inedioambiente. Por lo tanto, son las externalidades que genera la interacción entre estos procesos, lo que marca, la diferencia entre los procesos de desarrollo de las ciudades y regiones.

Por último, cabe agregar que la política de desarrollo local, cumple una función relevante en los procesos de ajuste productivo, puesto que actúa como catalizador del efecto H, a través de las iniciativas locales: fomenta la difusión de las innovaciones y el conocimiento, facilita la creación de redes de empresas, mejora la diversidad urbana, y estimula el desarrollo empresarial y el desarrollo del tejido institucional. Es decir, la política de desarrollo local permite mejorar el comportamiento de cada uno de los factores determinantes de la acumulación de capital. De esta forma, su objetivo es actuar conjuntamente sobre todos los factores, intentando mejorar la sinergia y estimular el proceso de desarrollo endógeno de cada localidad o territorio.

IV. Innovaciones en la Gestión Pública Municipal

Siguiendo la línea de Vázquez Barquero (ídem: 77- 99), el desarrollo económico y la dinámica productiva dependen de la introducción de innovaciones de productos, de proceso y de organización que impulsen la transformación y renovación del sistema productivo local; para que ello sea posible los actores del territorio deben tomar las decisiones de inversión, tecnológicas y organizativas adecuadas. De esta manera, el entorno adquiere un carácter innovador.

Como puede observarse, el desarrollo de un territorio se organiza en virtud a las decisiones tomadas por los agentes públicos y privados, en este sentido la existencia de líderes locales cataliza el surgimiento y despliegue de la política de desarrollo local sustentada en el apoyo de todos los actores locales.

Anteriormente se ha mencionado que los procesos de transferencia de funciones y servicios a los gobiernos locales en las últimas décadas, como parte de los programas de descentralización, han generado nuevas demandas de la sociedad. Los mismos, motivaron la generación de innovaciones en la gestión pública municipal1.

Estas transformaciones en el entorno de la gestión pública, implican un cambio estructural en las instituciones políticas y organizaciones públicas dado que los gobiernos reorientan sus objetivos y reorganizan sus instituciones, sus procesos de producción institucional, sus sistemas organizativos y sus tecnologías de gestión para hacer frente a dichas necesidades.

El análisis de un proceso de innovación implica considerar los siguientes aspectos: Primero, la tecnología resulta un componente muy importante en las innovaciones, entendiéndose como conocimiento aplicado de acuerdo a la realidad

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de cada municipio. Segundo, el cambio tecnológico implica la incorporación de bienes materiales e inmateriales, como el conocimiento y la información incorporada a los bienes materiales. Finalmente en tercer lugar, la capacidad tecnológica implica un conjunto de elementos tales como conocimientos, habilidades y experiencias de una organización y los vínculos e interacciones que existen a su interior y con otras organizaciones. Es decir, que la capacidad de innovación de las organizaciones públicas municipales no depende sólo de sus propios recursos internos sino también del entorno institucional donde se desenvuelven.

En tal sentido, la presencia de un entorno innovador2 potencia las posibilidades de la organización municipal, para aprovechar plenamente su capacidad de innovación, avocándose a aquello que le es esencial y delegando en otras instituciones la producción de bienes públicos y en la resolución de cuestiones de interés general.

La teoría del desarrollo endógeno, resalta la importancia del proceso de innovación en la administración pública ya que puede estimular el incremento y la distribución de los conocimientos; y de esta manera, producir movilidad de las personas e interacciones entre las empresas y las organizaciones y entre estas y las fuentes exteriores de competencias como las universidades.

Con respecto a esta teoría, Cristina Díaz (2002:20) aclara que la introducción de innovaciones puede provocar a corto plazo pérdidas de puestos de trabajo debido a una adaptación lenta e ineficaz en el dispositivo de educación y formación a los cambios. Sin embargo, resalta que la innovación puede generar aumento de la productividad y métodos de trabajo más eficaces.

Por lo tanto, el desarrollo económico local es un proceso de crecimiento y cambio estructural del territorio, en el cual se pueden identificar al menos tres dimensiones: a) económica: caracterizada por un sistema de producción que permite a los empresarios locales utilizar eficientemente los factores productivos, generar economías de escala y aumentar la productividad a niveles que permiten mejorar la competitividad de los mercados; b) socio- cultural: como sistema de relaciones económicas y sociales, las instituciones locales y los valores dan sustento al proceso de desarrollo; y c) política- administrativa: las iniciativas locales crean un entorno local favorable a la producción e impulsan el desarrollo.

Entonces, desde el municipio se debe reconocer y fortalecer el potencial endógeno de la propia localidad y de la región a la cual ésta pertenece, a fin de generar una fuerte sinergia entre el capital económico, capital humano (conocimiento, saberes, experiencias y habilidades de los sujetos y de los actores sociales) y capital social (redes de organizaciones de la sociedad civil).

En síntesis, las municipalidades que introducen estos cambios pueden adquirir ventajas concretas en su competencia con otras localidades, ya que estas mejoras

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no sólo son solicitadas por la comunidad, sino que también implican un ahorro de tiempo y dinero para las empresas, así como una mayor calidad de las prestaciones.

V. La Calidad de la Gestión Pública

En el capítulo anterior se destacó la importancia de la innovación en el ámbito de la administración pública municipal, ya que es capaz de generar un conjunto de resultados que mejoren las estructuras de gobernabilidad y calidad de la gestión municipal (CABRERA MENDOZA 1995: 31 citado por MASSOLO, op cit: 23).

Como se ha señalado anter iormente , la e jecución de polí t icas descentralizadoras hicieron notar a los actores municipales que para afrontar los nuevos desafíos, la organización pública local, debe sustentarse en: capacidad, eficiencia, eficacia3, calidad y participación ciudadana. Para lo cual, necesariamente deben modificarse los clásicos enfoques que permitan desterrar las prácticas burocráticas y encaminar el accionar del Estado local a la satisfacción de la creciente diversidad de intereses y demandas de las sociedades locales.

En el presente trabajo, se aborda este cambio de paradigma en la gestión pública, debido a que entendemos que todo municipio que encamine su accionar a una política estratégica que tenga como objetivo la calidad en la organización pública podrá mejorar su capacidad institucional y constituirse en agente promotor del desarrollo endógeno.

Si bien en la actualidad las reformas de modernización municipal pretenden dar respuestas a las necesidades sociales sobre la base de generar consenso basado en la calidad, debe aclararse que algunos modelos reformistas sólo pretenden el logro de la calidad como un mero atributo de los procedimientos administrativos para que la organización brinde las respuestas rápidas. Mientras que otros, avanzan al incorporar los valores de la comunidad a fin de sustentar el cambio en la legitimidad y la gobernabilidad.

A continuación se señalan las características más relevantes de los distintos modelos para el sector público:

a) Calidad Total (Total Quality Management, TQM)

El modelo de Gestión Total de la Calidad, responde a una "filosofía organizativa integral que busca y promueve la mejora continua en todas las áreas y funciones empresariales que involucra a todo el personal de la organización y fija su objetivo final en la satisfacción plena del cliente: Calidad significa calidad de trabajo, calidad de servicio, calidad de la información, calidad del proceso, calidad de la división, calidad de las

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personas incluyendo a los trabajadores, ingenieros, gerentes y ejecutivos, calidad del sistema, calidad de la empresa, calidad de los objetivos, etc. " (ISHIKAWA, 2000: 61).

El mismo, diseñado por la European Foundation for Quality Management (EFQM), propone la calidad tanto para el sector público como para el sector privado; a tal fin define y satisface a los demandantes sin defectos; involucra a todos los miembros de la organización, a los clientes internos y externos para alcanzar el objetivo propuesto; además, abarca a todas las actividades incorporando la mejora continua en los procesos y buscando el logro de los resultados planificados.

El sustento de este modelo, mediante el proceso de mejora continua, se denomina "cinco ceros" (ídem: 63):

1. Cero Defectos: Hacer el trabajo bien desde la primera vez. Planificar cuidadosamente los servicios, probarlos y prevenir los errores.

2. Cero retrasos: No retrasar las consultas y trámites administrativos. Si se puede hacer al momento, hacerlo.

3. Cero papeles: Evitar la burocracia innecesaria. Si se puede por teléfono o correo electrónico, mejor. Ningún papel pendiente sobre la mesa.

4. Cero problemas: Evitar los errores en la ejecución por causa externa. Prever el entorno, considerar al usuario, la demanda. Prever situaciones excepcionales.

5. Cero desatenciones: Máxima amabilidad y atención al ciudadano.

En resumen, se pueden establecer diez pilares de este sistema:

1. Calidad orientada al cliente - ciudadano y no al producto o servicio. 2. La calidad afecta a la organización y no sólo al servicio. 3. La calidad es liderazgo y ejemplo, donde la responsabilidad de calidad es de

todos, incluida la alta dirección (los gerentes, los directores, los funcionarios políticos).

4. El trabajo es en equipo y con compromiso. 5. La calidad la determina el ciudadano y no la organización. 6. La calidad pretende prevenir errores y no detectarlos. 7. Hacer las cosas bien sin niveles aceptables de errores. 8. La calidad se produce, la calidad no se controla. 9. La calidad es un factor estratégico y no operacional. 10. Considerar el cliente interno y externo, donde todos son proveedores y clientes.

b) El modelo de la NORMA ISO

El modelo de la Norma ISO ha sido implementado principalmente en los países europeos y latinoamericanos, teniendo de base los lineamientos de Internacional Standarization Organization, ISO 9001: 2000.

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El mismo se caracteriza por pretender garantizar la satisfacción de los "clientes", sobre la base de los siguientes principios básicos: enfoque al cliente, liderazgo, participación del personal, enfoque basado en procesos, enfoque de sistema para la gestión, mejora continua, enfoque basado en hechos para la toma de decisión, relaciones mutuamente beneficiosas con el proveedor.

En la norma ISO 9001:2000 se indican los requisitos de un sistema de administración que responde a las necesidades de los clientes/ partes interesadas, y tiene como núcleo los siguientes elementos de proceso (MALVECINO, 2001: 10):

- Metodología de sistemas de administración de mejoramiento continuo-. gestión de los recursos económicos - humanos, utilización de manuales de calidad, de procedimientos, de registros y documentos de apoyo.

- Responsabilidad en la administración: compromiso, enfoque al cliente, política de calidad; planificación, administración, revisión por la dirección.

- Realización de productos/ procesos: planificación, procesos relacionados con los clientes, diseño, operaciones de producción y de servicios, control de los equipos de medida y seguimiento.

- Medición, análisis y mejoramiento', planificación, medición y seguimiento, control de los defectos, análisis de los datos, mejora.

- Certificación: como instrumento que permite verificar a través de un organismo especializado el cumplimiento de los requisitos que establece la norma.

Con la aplicación de la ISO 9001:2000 se espera que los resultados incluyan: mejor servicio a los ciudadanos; administración más transparente; costos de servicio más bajos mediante una operación eficiente; sistemas de comunicación y manejo de la información más sólidos; una organización revigorizada; medidas centradas en el ciudadano.

Internacionalmente como se ha considerado que el esquema propio de la ISO 9001 no pretende modificar los espectros políticos y contextos culturales, es que se ha impulsado su aplicación tanto en el sector privado como en el público. Como ejemplos de abordaje se puede mencionar a Australia, Bélgica, Japón, Malasia, México.

c) Modelo Premio Nacional de la Calidad

En las reformas del Estado este modelo puede aplicarse de manera independiente, o en conjunto con otros sistemas, o como primeras medidas, ya que el objetivo del mismo es sólo incentivar el logro de la calidad. El mismo se ha implementado para jerarquizar tanto al sector privado como público. Ejemplos de ello, los encontramos en Argentina "Premio Nacional de la Calidad" - detallado más adelante -; el caso de México "Premio a la Innovación"; Japón "Deming Award"; Canadá "Award for Excellence"; Estados Unidos "?Federal Quality Improvement Award", entre otros (ídem: 10)

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La Calidad de la Gestión Pública en Argentina

En la República Argentina se ha desarrollado el "Plan de Modernización de la Administración Pública" teniendo en cuenta como antecedente al "Premio Nacional de la Calidad" del año 1992, el Programa de Carta Compromiso con el Ciudadano del año 2000.

a) Premio Nacional a la Calidad:

A través de la Ley 24127 se instituyó este premio que tiene como objetivo la promoción, el desarrollo y difusión de procesos y sistemas destinados al mejoramiento continuo de la calidad en los productos y en los servicios, que se originan en el sector empresario y en la esfera de la administración pública.

Esta norma establece que son atributos de la calidad: el desarrollo, la capacitación y participación de todos los miembros de la organización, la satisfacción del consumidor, la utilización de tecnologías que aumenten la productividad, la integración conceptual y operativa con los proveedores, la preservación del ambiente y la conservación de recursos.

Los participantes pueden observarse en el siguiente cuadro que se presenta a continuación:

Cuadro 2 Aspirantes de los sectores públicos y privados al

Premio Nacional a la Calidad

Admini s trac ión Públ ica Sector Pr ivado

Organismos y Entes dependientes de los Poderes Empresas de producción de bienes Nacionales o Provinciales. Empresas del sector de servicios. Unidades Organizativas que dependen de los Organismos no Gubernamentales entes antes mencionados. Empresas Estatales

Fuente: Subsecretaría de la Función Pública, Gobierno Rep. Argentina.

Cabe destacar que han resultado ganadores Organismos tales como: Instituto Nacional de Medicamentos (2003); Hogar de Ancianos San Martín (2002); Facultad de Ingeniería, Universidad de Lomas de Zamora (2001); Instituto Nacional de Tecnología Industrial (1999); Facultad Regional de San Rafael, UTN (1998); Municipalidad de Diamante, Entre Ríos (1997); Municipalidad de Rafaela, Santa Fe (1995), entre otros.

b) Carta Compromiso con el Ciudadano

El modelo de la Carta Compromiso con el Ciudadano implementado a través del Decreto Nacional N° 229/2000, se instituyó para lograr

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una mayor receptividad y mejor respuesta del Estado a las necesidades y prioridades de los ciudadanos en lo referente a la prestación de los servicios a su cargo, estableciendo principios y criterios generales que propendan a la mejora de la calidad de los mismos y a la defensa de los derechos del ciudadano frente al actuar de la Administración Pública.

La aplicación del programa alcanza a los organismos prestadores de servicios de la Administración Nacional (Central, Entes Descentralizados, Empresas y Sociedades del Estado), y las Administraciones Provinciales y Municipales que adhieran.

La Carta Compromiso se sustenta en los siguientes principios rectores:

a. Igualdad: el suministro de servicios públicos ha de regirse por el principio de igualdad de derechos de los usuarios. El acceso y las reglas que rigen las relaciones entre los usuarios y los prestadores de servicios públicos deberá garantizar condiciones de igualdad sin discriminación de ningún tipo.

b. Imparcialidad: las unidades organizativas alcanzadas por el presente Decreto deben basar su comportamiento respecto a los ciudadanos con criterios de objetividad, justicia e imparcialidad. Las normas que regulan las condiciones generales y específicas de prestación de los servicios públicos deben ser interpretadas respetando esta obligación.

c. Continuidad: deberá garantizarse la continuidad de la prestación de los servicios considerados esenciales.

d. Participación: los usuarios y beneficiarios de servicios de atención al público deben contar con mecanismos de participación adecuados a cada caso, a fin de garantizar y proteger el derecho a una correcta prestación.

e. Derecho a la información: los usuarios y beneficiarios de servicios comprendidos en el presente programa deben contar con la posibilidad de tener un efectivo acceso a la información en las condiciones que establece la normativa vigente.

f . Calidad: las organizaciones alcanzadas por el presente Programa deben tender en la medida de sus posibilidades a la efectiva satisfacción de los usuarios en la prestación de los servicios a su cargo, dando cuenta de las iniciativas que pongan en marcha a tal efecto.

g. Transparencia: Los organismos prestadores de servicios a los ciudadanos en tanto tales, deben realizar la publicidad de su gestión, en cuanto a conocer qué puede razonablemente esperarse en cada caso, como garantía de efectividad y eficiencia en la asignación de sus recursos humanos, económicos y financieros.

De acuerdo a lo señalado, la Carta Compromiso constituye un importante avance con respecto al Premio Nacional de la Calidad debido a que establece con claridad los principios rectores y pretender mejorar el vínculo del Estado -Ciudadano. Sin embargo, dicha política de gestión de la administración no ha sido

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planificada estratégicamente a fin de que se torne sustentable y valorada por la comunidad.

En tal sentido, C. Von Haldenwang (2001: 57) entiende que "la gestión estratégica como proceso basado en la calidad total apunta a un cambio cultural profundo en la prestación de servicios públicos, cuyo objetivo es la mejora continua de la calidad de las prestaciones. De este modo, debe garantizarse la relación entre las iniciativas propuestas desde arriba y las mejoras propuestas desde abajo, lo cual exige definir la reforma administrativa como un proyecto político y consensuar una visión común de cómo debe ser una administración moderna".

VI. Consideraciones Finales

A lo largo del presente trabajo se ha desarrollado una serie de elementos conceptuales que pretenden abordar el desarrollo endógeno desde la calidad en las organizaciones públicas. Así en primer lugar, la globalización y la descentralización de funciones y tareas generaron que los gobiernos locales afronten nuevos desafíos.

El entusiasmo por el fortalecimiento de los gobiernos municipales vinculado al acelerado proceso de descentralización y de reivindicación de las autonomías locales, ha dado por supuesto la capacidad creciente de estos niveles de gobierno para innovar sus administraciones y para generar procesos de cambio. Sin embargo, en la actualidad y de acuerdo a lo expuesto, existe aún cierto grado de incapacidad o dificultad que tienen o enfrentan los gobiernos municipales para introducir y desarrollar propuestas de políticas innovadoras.

Se abordó el enfoque del desarrollo endógeno ya que remarca las capacidades locales como la innovación, la creatividad, la capacidad de los agentes locales, la gestión de los recursos humanos, la capacidad organizativa, el fortalecimiento de las organizaciones públicas, la articulación entre el sector público y privado.

Las reformas del sector público deben ser encaminadas no sólo desde el punto de vista de la mejora de la administración y la simplificación de los procedimientos administrativos sino desde el tejido institucional y la incorporación de innovaciones que fortalezcan la capacidad de las localidades para dirigir su propio desarrollo.

En este contexto, la aplicación de criterios de calidad en la Administración Pública Municipal resulta ser una importante herramienta para la generación de ventajas competitivas con respecto a otras localidades; ofreciendo asimismo, a los ciudadanos y a las empresas que conforman el tejido productivo local y regional prestaciones a un menor costo con celeridad y eficacia.

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Notas

1 Se entiende por innovación en Ia gestión pública municipal a "enfrentar las situaciones de manera original mejorando la eficacia y la eficiencia del gobierno local, permitiendo el logro de resultados más efectivos en términos de los requerimientos de la sociedad. Esto supone que las tecnologías y procedimientos no implican necesariamente algo nuevo y original, dado que una innovación es el resultado de la combinación de elementos existentes o de soluciones conocidas, adaptadas a circunstancias especiíficas en formas o procesos nuevos" (CRAVACUORE, 2002: 119) 2 Refiere a un entramado institucional reticular, con múltiples interacciones entre sus componentes y con capacidades para innovar y/o apropiarse de los avances tecnológicos internos adaptándolos a las características del medio en que se implantan. Los mismos se caracterizan por ser generadores de economías externas y generar flujos de información intensos y todas las direcciones, permitiendo un aprovechamiento colectivo de las ventajas competitivas individuales (TECCO, 2002: 62). 3 La eficiencia de las políticas municipales relaciona los recursos organizacionales que se utilizan en su implementación con los resultados que de ello se obtiene. Por lo tanto, una política se torna más eficiente cuando se logran los resultados previstos con una aplicación mínima y adecuada de los recursos financieros, humanos y materiales. En cuanto al logro de mayor efectividad, se refiere a la capacidad de las políticas municipales para dar respuesta a necesidades sociales efectivas, por ejemplo, aquellas priorizadas por la ciudadanía y no por los funcionarios municipales; así, una acción del municipio puede ser eficiente pero ineficaz.

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