法治十問十答1 人治與法治有甚麼分別？簡單來說，人治是指最高的統治者的權力完全不受規限，一切都是他說

了算。但這種絕對人治的例子不多，即使在中國古代的皇朝，享有天子位的皇

帝也不是完全獨攬大權，而是或多或少受到一些規則所規限。同樣，法治簡單

來說是指政府施政時必須完全依據法律去做。但實際上，負責執行法律的官員

不可能只是機械地依法律的條文去施政，因法律或多或少地都會賦予官員酌情

權，讓官員決定如何行使法律所授與的權力。因此法治很難單純的是有或沒有

的問題，而是程度的差別。

2 法治可以有哪幾個層次來顯出不同程度的法治發展？法治的第一個層次是「有法可依」。要有法治就必須先有法律，且這些法律

要達到一定質量上的要求，如必須是公開的。第二個層次的法治是「有法必依」。

不單要有法律，而且法律是執政者的主要管治工具，以法律來達到管治的目標。

第三個層次是「以法限權」。法律已不單是執政者的管治工具，它反過來規限執

政者的權力。法律必須設立各種限權機制，確保執政者不會濫用法律賦予他們

的權力。法治的第四個亦是最高的層次是「以法達義」，即是以法律去實踐公義。

但因社會對公義有不同的要求，故法律能實踐多少公義，就要看社會所普遍認

同的法律的功能和對公義的理解是甚麼。

法治十問十答

法治心

xii

3 「依法治國」是否就是法治？《中華人民共和國憲法》規定國家實行「依法治國」。若以上述法治四個層次

的說法，「依法治國」可以說是達到了法治的「有法必依」的層次，即執政團隊

是確立了官員要以法律為主要的管治工具，但仍是依靠官員們個人的道德操守

及執政團隊內部的監察機制來確保官員們「有法必依」。不過由於缺乏外在及獨

立於執政團隊的限權機制和由於人類的本性，這是不足以確保「有法必依」的。

因此，確立「依法治國」雖是建設法治的重要階段，但若不能突破至「以法限

權」，那實在是法治發展至更高階的瓶頸。

4 法治對法律的內容是否有具體的要求？對於法治，一般有兩種理解。一種認為法治只是關乎一個法制是否能有效

地依據法律進行管治，但法律本身的內容卻不是法治關注的重點。以一個例子

去說明：若法律是一把刀，那麼法治的作用就是確保這把刀是尖且利，能有效

達到法律本身所定下的目的，但卻不問這刀是用來切菜還是殺人。而另一種對

法治的理解，卻不單要求法律這把刀是有效的，更要求這把刀能達致公義，而

不應用來壓制人。若根據前一種理解，法治就不是關乎法律的具體內容，但根

據後一種理解，法治就要求法律的內容也須合乎公義。法治四個層次的理論是

能把這兩種理解結合起來，「以法限權」就是前一種理解，而「以法達義」就是

後一種理解，表達出法治的不同層次。

法治十問十答

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香港人要思索：我們要的是一個甚麼層次的法治？我們是否只滿足於「有法必依」？

政府官員多次強調特區政府尊重法治。但香港也有法律界人士說香港法治

已死。為甚麼會有那麼大的分歧呢？在香港出現多次的爭議或法律紛爭，特區

政府都要請全國人大常委會解釋《基本法》來應付。香港法治是否因而受損亦成

為了爭議的焦點。要明白香港法治是否真的受到威脅，我們就得先明白法治的

四個層次。

法治的四個層次法治的第一個層次是「有法可依」。要有法治就必須先有法律。香港法律源

自英國普通法，所以大體法律是完備的。中國內地經過文化大革命的破壞後，

在 1979年開始法制現代化建設。經過二十多年的努力，大致上也達到「有法可

依」的階段。

我們要甚麼 層次的法治？我們要甚麼 層次的法治？

1

法治心

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▲ 法治的四個層次

高一個層次的法治是「有法必依」。不單要有法律，而且法律是執政者的主

要管治工具，以法律來達到管治的目標。香港自上世紀 70年代設立廉政專員公

署，清除了政府的腐敗貪污，政府官員「有法必依」的法治傳統得以逐步建立。

中國內地在 1979年後已在這方面開展大量工作，但要完全消除政府官員腐敗

貪污，仍有相當長的一段路要走，這也是不爭的事實。

更高的第三個層次是「以法限權」。法律已不單是執政者的管治工具，它反

過來要規限執政者的權力。基於權力會使人腐化，絕對的權力使人絕對腐化，

所以要以法律來限制掌權者，避免出現濫用權力的情況。公眾亦可根據法律的

條文清楚知道政府權力的界線和自己的法律權利；並可依據法律規劃自己的行

為以避免觸犯法律。

但要達到「以法限權」，法律條文的意思必須是清晰的，亦不可把任意的

權力賦予政府官員。若條文的文字意思是清楚的，那就當依據條文的文字意思

來理解，不然無論是政府官員或公眾都無所適

從，也會製造機會讓官員以各種藉口濫權或

基於政治的考慮超越法律所定下的界線。

此外，若公眾認為政府有違法的情況出

現，可以向獨立的司法機構提出申

訴，由法院經過公開的聆訊及訴

訟雙方陳述論據後，作出公正

和不涉及政治利益的裁決。

（一）甚麼是法治？

5

香港法治已死？現在我們爭議香港的法治問題，其實是大家在說不同層次的法治。特區政

府說的只是「有法必依」。明確的條文意思可以被一些來自中央政府的立法原意

推翻，公眾再不能相信自己理解法律條文的一般常識。全國人大常委會是一個

非司法性的政治組織，但卻有權對法律條文作出最權威和最終的解釋，且是不

經公開的聆訊及爭議雙方陳述論據就作出的。它容易以現實的政治需要來解讀

法律條文的文本意思，這與「以法限權」的要求相差甚遠。這也是香港有些人認

為香港法治正受到嚴重威脅的原因，因他們是以「以法限權」這層次的法治來為

香港的法治定標準。

平心而論，在不涉及中央政府的政治考慮的問題上，特區政府在「以法限

權」這層次上還是可以的。問題是一旦觸及中央政府的重大關注時，特區政府

就可能降低了對法治的要求。至於中國憲法中所說的「以法治國」，那其實只能

達到「有法必依」的層次，遠遠未達「以法限權」的要求。

法治最高的層次是「以法達義」。「義」是指社會公義，這包括三方面：第

一、人們的基本人權如言論自由、結社自由、集會自由等自由得到保障；第二、

市民享有選舉代表他們管治社會的政府官員的政治權利；第三、社會中的弱勢

社羣能享有最基本的社會資源。在這「以法達義」的層次，即使是香港也只是在

第一方面做得較為理想。在第二及第三方面，香港離理想還遠。

香港人要思索：我們要的是一個甚麼層次的法治？我們是否只滿足於「有

法必依」？即使面對中央政府的政治考慮，我們是否要求我們的特區政府仍要堅

持「以法限權」？香港是否仍要繼續發展以臻「以法達義」的法治最高境界？

法治心

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1.1 試為法治下一個定義。

1.2 根據你的定義，法治包含了甚麼元素？

1.3 有人說 1997年後，香港的法治已死，你是否同意？

1.4 若說 1997年後香港的法治不及 1997年前，你認為是基於甚麼原

因？

1.5 你認為內地現在是否有法治？

見頁 312 - 313

（一）甚麼是法治？

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一　甚麼是法治？

1.1

◆ 你可考慮是否採納 ‘thin version’或 ‘thick version’的法治定義，也可

考慮是否為法治加進不同層次（如有法可依、有法必依、以法限權、

以法達義）的要求。

◆ 在下定義時，你可以想想為甚麼一個社會需要法治，或法治在社會中

發揮了甚麼功能。

◆ 法治本身就是「目的」，還是只是達至某些目的的手段？若是後者，那

法治要達到的目的又是甚麼？

1.2

◆ 你羅列的可能是一些制度性的元素如司法獨立，但你也可加進一些文

化性的元素如守法精神。

◆ 這些元素與你認為法治要達成的目的有甚麼關係？

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