Bugetare deschisă și participativă în România

RAPOARTELE SOCIETĂ II DESCHISEȚ

BUGETARE DESCHISĂ IȘ PARTICIPATIVĂ ÎN ROMÂNIA

Autori:

Andra Bucur (coordonatoare)

Ovidiu Voicu

Proiect finan at prin granturile SEE 2009 – 2014, în cadrul Fondului ONG în RomâniațCon inutul acestui material nu reprezintă în mod necesar pozi ia oficială ț ț

a granturilor SEE 2009 – 2014.

3

Rapoartele societă ii deschise. Bugetare deschisă i participativă în Româniaț ș

iunie 2015

CUPRINS

REZUMAT 3

INTRODUCERE: DEFINIREA PROBLEMATICII 3

Bugetare deschisă.................................................................................................................................................................... 4

Bugetare participativă...........................................................................................................................................................6

ARGUMENT: DE CE BUGETARE DESCHISĂ I PARTICIPATIVĂ?Ș 7

CONTEXT INTERNA IONAL: PRESIUNE I MODELE PENTRU DESCHIDEREA BUGETELORȚ Ș 8

FMI: Manualul pentru Transparen ă Fiscalăț ............................................................................................................9

BM: BOOST – Portalul Bugetelor Deschise.................................................................................................................9

IBP: Open Budget Survey...................................................................................................................................................10

OKFN: Open Data Index......................................................................................................................................................11

OGP: guvernare deschisă i angajamente privind bugete deschiseș .........................................................11

Un exerci iu de transparen ă: vizualizarea datelor bugetareț ț ....................................................................12

Exemple de bugetare participativă în Europa Centrală i de Estș ..............................................................13

Zwolen, Polonia.....................................................................................................................................................................13

Svi tov, Bulgariaș ...................................................................................................................................................................13

Pazin, Croa iaț ......................................................................................................................................................................... 14

CONTEXTUL NA IONAL: CÂT DE ACCESIBILE SUNT BUGETELE ÎN ROMÂNIA?Ț 14

Cadrul legislativ pentru procesul de bugetare.....................................................................................................14

Etapele procesului bugetar în România...................................................................................................................15

a. Elaborarea bugetului..................................................................................................................................................... 15

b. Aprobarea bugetului......................................................................................................................................................16

c. Executarea bugetului.....................................................................................................................................................16

d. Controlul i raportarea execu iei bugetareș ț .........................................................................................................17

e. Rectificările bugetare.....................................................................................................................................................18

Încercări de a deschide procesul de bugetare......................................................................................................18

Bugetare participativă: Cluj-Napoca, 2013.............................................................................................................20

AC IUNE: PA I PENTRU DESCHIDEREA BUGETELOR ÎN ROMÂNIAȚ Ș 21

Bugetare participativă........................................................................................................................................................21

Bugetare deschisă.....................................................................................................................................................................22

3


REZUMAT

La baza oricărei activită i, a oricărui serviciu i a oricărei cheltuieli se află un buget. Atât o gospodărieț ș sau o companie, cât i statul î i justifică i î i echilibrează veniturile i cheltuielile printr-un buget,ș ș ș ș ș care devine indicatorul bunăstării i al nivelului de trai, mai ales atunci când este vorba despreș bugetele locale sau despre bugetul de stat. Acestea din urmă au un statut special, deoarece se referă la cheltuirea banului public pentru bunul mers al societă ii. Astfel, contribuabilii, cei care sponsorizeazăț bugetul, trebuie implica i în stabilirea priorită ilor de investi ii i trebuie informa i cu privire laț ț ț ș ț cuantumul veniturilor i al cheltuielilor anuale. ș

În prezentul raport am considerat că acest deziderat este realizat atunci când bugetarea este deschisă i participativă. Încă de la sfâr itul anilor ’90 au fost dezvoltate standarde interna ionale pentruș ș ț

prezentarea informa iilor bugetare într-o formă inteligibilă i transparentă, care să facilitezeț ș implicarea cetă enilor în procesul bugetar. Odată cu evolu ia tehnologică au apărut metode noi deț ț informare online a cetă enilor în legătură cu cheltuirea banilor publici, prin crearea unor vizualizăriț care tranformă simple cifre într-o informa ie relevantă pentru utilizatori. În România, ini iativele deț ț publicare online a bugetelor în formate accesibile i de implicare a cetă enilor în prioritizareaș ț investi iilor la nivel local au apărut abia în anul 2012. Cu toate acestea, din punct de vedere legislativ,ț principiile transparen ei i ale participării în procesul bugetar erau deja consacrate, acordareaț ș accesului la informa ii bugetare devenind obligatorie încă din 2001. Având în vedere exemplele deț bună practică din regiune i de la nivel interna ional, contextul na ional i nevoia de eficien ă înș ț ț ș ț cheltuirea banului public, autorită ile publice din România trebuie să renun e la monopolul asupraț ț informa iei i a expertizei. Totodată, acestea trebuie să adopte o serie de măsuri care să contribuie laț ș îmbunătă irea accesului la informa ii despre prioritizarea i cheltuirea banilor publici i să creascăț ț ș ș interesul i nivelul de participare al cetă enilor în procesul bugetar – condi ii esen iale pentruș ț ț ț maturizarea unei societă i democratice încă tinere.ț

INTRODUCERE: DEFINIREA PROBLEMATICII

Bugetare deschisă i participativă în Româniaș este cel de-al patrulea raport din seria Rapoartele societă ii deschiseț , care cuprinde cinci analize de politici despre: guvernare deschisă, contracte publice-private transparente, resurse educa ionale deschise, bugete publice deschise i date deschiseț ș în cultură. Proiectul1 este finan at prin granturile SEE 2009-2014, în cadrul Fondului ONG în România,ț

i este implementat de Funda ia pentru o societate deschisă în parteneriat cu Asocia ia MetruCub –ș ț ț resurse pentru cultură.

Prezentul raport î i propune să arate care este stadiul actual al publicării datelor bugetare în România,ș analizând legisla ia, practica i ini iativele în domeniu în raport cu standardele i ini iativeleț ș ț ș ț interna ionale. Raportul se finalizează cu o serie de recomandări de politici publice care ar aduce unț grad mai mare de transparen ă i ar cre te implicarea cetă enilor în procesul bugetar. Pornind de laț ș ș ț ideea că felul în care se cheltuie te banul public reflectă nivelul de dezvoltare al unei societă i iș ț ș bunăstarea popula iei, am considerat că bugetarea deschisă i participativă este premisa care duce laț ș o gestionare eficientă i transparentă a fondurilor publice, în concordan ă cu nevoile popula iei.ș ț ț

Pentru început, ne propunem să stabilim principalele repere ale discu iei. Vom da câteva defini ii deț ț lucru i câteva exemple prin care să fixăm conceptele cu care vom lucra pe parcursul raportului.ș

Prin bugetare deschisă în elegem deplină ț transparen ăț în toate etapele procesului bugetar, de la planificare la implementare, monitorizare i evaluare. Acest lucru implică deopotrivă utilizarea unorș 1 Detalii pe pagina http://datedeschise.fundatia.ro/

http://datedeschise.fundatia.ro/

3


formate deschise pentru prelucrarea automată a informa iilor publicate i a unor texte descriptive,ț ș cunoscute sub numele de bugete ale cetă enilorț (citizens’ budgets), care explică publicului larg con inutul bugetelor. Prin urmare, atunci când vorbim de ț deschiderea procesului de bugetare avem în vedere câteva aspecte esen iale:ț

Ca punct de plecare minimal, este necesară publicarea tuturor informa iilor i aț ș documentelor relevante care stau la baza elaborării, implementării i evaluării cheltuiriiș fondurilor publice.

În contextul dezvoltării noilor tehnologii ale informa iei, în mod obi nuit solicităm i a teptămț ș ș ș publicarea acestora în mediul online i cu acces liberș , actualizat permanent, într-un format tehnic care să permită preluarea informa iei prin mijloace automate în vederea reutilizării iț ș sub ni te termeni i condi ii care permit reutilizarea informa iei în scopuri necomerciale sauș ș ț ț comerciale.

Datele bugetare privind cheltuielile publice trebuie publicate la nivel tranzac ionalț i nuș agregat, adică trebuie oferite informa ii despre fiecare tranzac ie în parte (începând cu un pragț ț minim rezonabil) i nu date agregate pe conturi sau capitole bugetare.ș

Bugetele trebuie înso ite de texte descriptive, cunoscute ca ț bugete pentru cetă eniț , care explică într-un limbaj accesibil con inutul documentelor bugetare i felul în care sunt cheltui iț ș ț banii.

Nu în ultimul rând, toate aceste informa ii trebuie ț publicate din oficiu, proactiv i nu doar laș cerere.

Prin bugetare participativă ne referim la crearea i aplicarea unor mecanisme care să facilitezeș implicarea cetă enilor în toate aceste etape. Bugetarea participativă implică transparen a procesului,ț ț pentru că nu putem vorbi despre o decizie informată în lipsa accesului liber la informa ii. Implicareaț cetă enilor în procesul bugetării este, de cele mai multe ori, un proiect mai complex decât cel alț deschiderii datelor bugetare, pentru că trebuie să asigure comunicarea în ambele sensuri.

Cele două deziderate, deschidere i participare, corespund celor doi piloni ai guvernării deschise –ș transparen ă i implicarea cetă enilor. Este posibil ca bugetele să fie ori deschise, ori participative,ț ș ț fără ca aceste două componente să fie cumulative. În practică, foarte multe state democratice au instituit standarde pentru deschiderea datelor privind bugetele publice, dar bugetarea participativă este încă în faza de proiecte-pilot. Guvernarea deschisă cuprinde ambele componente (transparen ă iț ș implicare în procesul de guvernare) – re eta unei guvernări eficiente, care facilitează dezvoltarea iț ș prosperitatea unei societă i i care a fost consacrată la nivel global, ca formă de bună guvernare, prinț ș Parteneriatul pentru o Guvernare Deschisă (OGP)2.

Bugetare deschisă

Bugetarea deschisă se referă la transparen ă în procesul bugetar, respectiv la publicareaț documentelor i a datelor care stau la baza planificării, elaborării i implementării bugetelor, utilizândș ș atât formate deschise, cât i forme narative, bugete ale cetă enilor.ș ț

Pentru ca bugetele să fie nu doar transparente ci i deschise, ele trebuie să îndeplinească o condi ie deș ț ordin tehnic i una de ordin juridic. Condi ia de ordin tehnic presupune publicarea bugetelor într-unș ț format tabelar, care poate fi preluat automat de către un program pentru calculator i care ar facilitaș reutilizarea sau actualizarea datelor pe o altă platformă web care reutilizează aceste date. Din punct de vedere tehnic, formatul tabelar trebuie să poată fi accesat i deschis de către oricine, cu restric iiș ț minime, având codul-sursă disponibil, împreună cu termenii săi de utilizare.

2 http://ogp.gov.ro/despre-ogp/, accesat la 31.05.2015.

http://ogp.gov.ro/despre-ogp/

3


Spre exemplu, a a cumș arată imaginea alăturată, Ministerul Finan elorț Publice (MFP) din România publică pe pagina sa de internet bugetul3 în format PDF, pentru lectură, dar iș în format XML, pentru prelucrare automată (din păcate, în format XML găsim doar bugetul general, nu

i bugetele ordonatorilor principali de credite). ș

O solu ie similară (PDF i XML) a fost adoptată deț ș Comisia Europeană4. Numeroase state folosesc platformele na ionale pentru date deschise pentru aț publica bugetele în formate libere. Este i cazulș Germaniei, a a cum se poate observa în imagine, careș publică datele bugetare5 în diferite formate: PDF, XLSX, CSV. Acest lucru nu generează un cost suplimentar pentru statul german, pentru că vorbim de acela i setș de date pe care func ionarii le folosesc în munca lor,ț exportate în diferite formate. Am făcut această precizare pentru a arăta că, odată ce mecanismele sunt puse la punct, transparen a nu generează costuriț semnificative.

Condi ia de ordin juridic este ca atât con inutul informa ional, cât i baza de date să aibă o licen ăț ț ț ș ț liberă i anume ni te termeni i condi ii care să permită utilizarea, distribuirea, modificarea fărăș ș ș ț restric ii legate de drepturi de autor, în scopuri comerciale sau necomerciale a datelor respective. Laț nivel na ional, baza legală pentru transparen ă este Legea 544/2001, privind accesul la informa ii deț ț ț interes public, care, printre altele, obligă institu iile i autorită ile publice la publicarea din oficiu aț ș ț unui set de informa ii, inclusiv bugetare (buget, bilan contabil, surse financiare). Guvernul României aț ț

dezvoltat pentru portalul na ional de dateț deschise, data.gov.ro, o licen ă liberă asociatăț automat seturilor de date publicate de diversele institu ii publice care contribuie cu date pe acestț portal. Adoptarea sau adaptarea unei licen eț libere interna ionale este o practică largț răspândită. Însă, din motive necunoscute, MFP nu a publicat cel mai recent buget (2015) i peș portalul de date deschise, unde găsim doar datele din 2013 i 2014. În aceste condi ii, se aplicăș ț licen a restrictivă a paginii de internet a MFP, deci,ț

în litera legii, bugetul publicat nu este deschis juridic. Această problemă nu apare în cel de-al doilea exemplu dat anterior, cel al Germaniei.

Introducerea bugetelor pentru cetă eniț (BpC), adică forme narative care descriu bugetul într-un limbaj accesibil publicului larg, este o cerin ă de dată mai recentă. Ca i solicitarea datelor deschise, BpC areț ș legătură directă cu cre terea complexită ii afacerilor publice i reprezintă o formă de a explica maiș ț ș bine contribuabililor ce se întâmplă cu banii lor. Datele deschise se adresează cu precădere unor persoane cu aptitudini tehnice, care la rândul lor le vor transcrie în forme accesibile. Dar pentru o informare directă a celor care nu au aptitudinile necesare pentru a decripta fie limbajul contabil, fie pe cel ingineresc, statele au început să introducă i textele descriptive. În ș Manualul pentru Transparen ăț

3 www.mfinante.ro/buget2015.html?pagina=domenii 4 http://eur-lex.europa.eu/budget/www/index-en.htm 5 www.govdata.de/daten/-/details/bundeshaushalt-2015

http://www.govdata.de/daten/-/details/bundeshaushalt-2015

http://eur-lex.europa.eu/budget/www/index-en.htm

http://www.mfinante.ro/buget2015.html?pagina=domenii

3


Fiscală publicat în 20076, Fondul Monetar Interna ional a introdus pentru prima dată într-unț document de acest nivel ideea unui ghid pentru cetă eni, asociat bugetului: „ț Scris într-un limbaj simplu

i accesibil, ghidul ar trebui să sintetizeze chestiuni economice recente, să explice principalele obiectiveș ale bugetului, să enumere principalele schimbări i/sau noi politici propuse i să arate cum se vor aduceș ș veniturile, cum se vor aloca cheltuielile i cum se va realiza finan area”. ș ț

În 2010, Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OECD) a publicat un manual7 pentru realizarea unui ghid al bugetului pentru cetă eni, iar în 2012 International Budget Partnership (IBP) aț realizat un ghid8 care consacră sintagma de buget pentru cetă eniț (citizens’ budget). În acela i an, IBP aș măsurat, prin Open Budget Survey (o cercetare la care vom reveni), că 36 de ări aveau o formă de BpCț inclusă în procesul de bugetare. ările în cauză sunt foarte diferite, de la economii puternice iȚ ș democra ii stabile, precum Statele Unite, Fran a sau Marea Britanie, la ări foarte sărace, ca Afganistanț ț ț sau Honduras, i dictaturi precum Kazahstan. În România, propunerile de buget sunt întotdeaunaș înso ite de note de fundamentare, dar acestea sunt într-un limbaj ermetic, inaccesibil publicului larg,ț deci nu sunt considerate BpC.

Am concentrat aceste exemple pe unul dintre momentele-cheie ale procesului de bugetare : publicarea versiunii finale, adoptate legal, a bugetului. Vom reveni pe parcursul raportului i la celelalte etape –ș planificare, implementare, monitorizare, precum i la situa iile diferite ale autorită ilor centrale iș ț ț ș locale. Pentru început, notăm că bugetarea deschisă se referă în principal la modul în care institu iileț publice comunică informa iile cetă enilor. ț ț

Bugetare participativă

Conceptul de bugetare participativă introduce dimensiunea implicării cetă enilor în procesul deț bugetare. Cerin ele de transparen ă sunt implicite, pentru a asigura informarea corectă. Dacă în cazulț ț bugetării deschise solicitarea adresată autorită ilor era să comunice complet, corect i într-o manierăț ș prietenoasă datele bugetare, bugetarea participativă obligă institu iile publice să asculte i să ină contț ș ț de observa iile cetă enilor atunci când iau decizii care in de alocarea banilor. Altfel spus, vorbim deț ț ț bugetare participativă atunci când locuitorii au la dispozi ie mecanisme care le permit să influen ezeț ț felul în care sunt distribui i i cheltui i banii publici. ț ș ț

Astfel, dacă documentele care stau la baza elaborării bugetului sunt puse în consultare publică, dacă sunt organizate dezbateri cu locuitorii pe teme bugetare i dacă locuitorii sunt implica i în procesul deș ț monitorizare a cheltuirii banilor publici, atunci bugetarea este participativă. În România există deja baza legală pentru implicare cetă enească prin Legea 52/2003 privind transparen a decizională înț ț administra ia publică, care solicită punerea în consultare publică a proiectelor de acte normativeț înainte de adoptarea lor. Aceasta se aplică inclusiv bugetelor, care sunt întotdeauna adoptate prin acte normative.

Dar bugetarea participativă este un proces mult mai complex, pentru că î i propune să asigure nu doarș consultarea cetă enilor, ci faptul că ace tia decid direct, într-o manieră democratică, ce se întâmplă cuț ș o parte din bugetul aflat în discu ie. Pentru a respecta principiile democratice, autorită ile trebuie săț ț asigure participarea egală a tuturor celor afecta i, indiferent de nivelul lor de educa ie, de situa iaț ț ț materială sau de alte criterii. Cu cât comunitatea căreia i se adresează este mai mare, cu atât procesul devine mai greu de gestionat i necesită mai multe resurse.ș

6 www.imf.org/external/np/fad/trans/manual.htm 7 www.oecd.org/gov/budgeting/48170438.pdf 8http://internationalbudget.org/publications/the-power-of-making-it-simple-a-government-guide-to-developing-citizens-budgets/

http://internationalbudget.org/publications/the-power-of-making-it-simple-a-government-guide-to-developing-citizens-budgets/

http://internationalbudget.org/publications/the-power-of-making-it-simple-a-government-guide-to-developing-citizens-budgets/

http://www.oecd.org/gov/budgeting/48170438.pdf

http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual.htm

3


Organiza ia interna ională ț ț The Participatory Budgeting Project9 (PBP) i-a propus să cartografieze iș ș să sus ină ini iative de bugetare participativă din întreaga lume. Primele astfel de proiecte au fostț ț consemnate în Brazilia începând cu anul 1989. Aici întâlnim i unul dintre cele mai mari i maiș ș cunoscute proiecte, în ora ul Porto Alegro i statul Rio Grande: între 1999 i 2002, 378.000 de oameniș ș ș au participat anual la alocarea unui buget de aproape 200 de milioane de dolari. Aceasta este însă mai degrabă excep ia. Din cauza complexită iiț ț amintite, ini iativele de bugetare participativă seț întâmplă cel mai des într-o localitate sau în districte/sectoare ale unor ora e mai mari.ș Acelea i principii pot fi aplicate i pentru deciziiș ș privind bugetele unor institu ii publice care apar inț ț comunită ii, cum sunt colile sau universită ile.ț ș ț PBP a numărat peste 1.500 de astfel de proiecte în ultimii 20 de ani, dar numărul celor care au avut succes este mult mai mic, sub 100. Cele mai interesante se găsesc pe cele două continente americane, i doar câteva în Europa, în Spania iș ș Marea Britanie, a a cum arată harta alăturată,ș preluată de pe pagina de internet a PBP.

În România, singurul exemplu de aplicare sistematică a principiilor bugetării participative este în ora ul Cluj-Napocaș 10, unde în anul 2013 a avut loc o consultare privind alocarea unei frac iuni dinț bugetul local al cartierului Mănă tur. Ini iativa a apar inut primăriei i societă ii civile din localitate,ș ț ț ș ț dar nu există un consens asupra succesului sau al insuccesului ini iativei. În anul 2015, în contextulț programului Cluj Capitală Europeană de Tineret, a avut loc o formă de vot privind finan area unorț proiecte pentru tineri de către autorită ile locale. De i a fost prezentată ca bugetare participativă,ț ș aceasta nu a inclus o consultare reală privind destina ia banilor, ci doar un vot online pentru un numărț de proiecte, pe o temă decisă de autorită i. Este posibil să existe i alte exemple punctuale de decizieț ș asupra priorită ilor de finan are în comunită i mai mici, dar care nu sunt numite bugetareț ț ț participativă.

ARGUMENT: DE CE BUGETARE DESCHISĂ I PARTICIPATIVĂ?Ș

Un proces deschis de bugetare aduce avantaje importante atât autorită ilor care îl folosesc, cât maiț ales cetă enilor. Acestea sunt probabil evidente din însă i definirea conceptelor, de aceea le vomț ș enumera pe scurt:

Transparen aț procesului de bugetare este, în sine, un punct câ tigat, punând în acordș maniera de lucru cu principiile constitu ionale i drepturile fundamentale ale cetă enilor.ț ș ț

Odată cu transparen a cre te i ț ș ș eficien aț cheltuielilor publice, pentru că accesul nemijlocit la date pentru cetă eni, jurnali ti i organiza ii neguvernamentale pune presiune pe deciden iț ș ș ț ț

i func ionari să găsească cele mai bune solu ii.ș ț ț Existen a datelor despre buget permite justi iei să ac ioneze mai u or, iar autorită ilor deț ț ț ș ț

control precum ANI să ac ioneze preventiv, îmbunătă ind astfel activitatea institu iilor cuț ț ț responsabilită i de ț combatere a corup ieiț .

Prelucrarea datelor bugetare de către mass-media i societate civilă i existen a bugetelorș ș ț pentru cetă eni conduc la o mai bună ț informare a contribuabililor, care pot lua astfel decizii mai bune la alegeri sau pot să se implice mai u or în via a publică. Includem aici iș ț ș

9 www.participatorybudgeting.org 10 http://bp.primariaclujnapoca.ro/

http://bp.primariaclujnapoca.ro/

http://www.participatorybudgeting.org/

3


reprezentan ii ale i în Parlament sau consilii locale, care, la rândul lor, au de multe ori nevoieț ș de explica ii suplimentare pentru a în elege bugetele.ț ț

Singurii care pierd din deschiderea procesului de bugetare sunt acei politicieni i func ionari care auș ț interese ascunse, fie pentru că sunt corup i, fie pentru că doresc să de ină puterea prin controlulț ț informa iei. ț

Trebuie subliniat că toate aceste beneficii vin cu un cost foarte scăzut. Vorbim despre date pe care autorită ile publice le colectează i le centralizează oricum, pentru că au obliga ii legale i pentru căț ș ț ș lucrul cu calculatorul este deja normă. Toate aceste institu ii au deja pagini de internet, servere pe careț acestea sunt men inute i personal care le între ine. Prin urmare, ț ș ț transparen a i publicareaț ș datelor într-un format deschis generează un cost marginal, chiar neglijabil pentru cele mai multe autorită i publiceț .

Lucrurile sunt pu in mai complicate din punct de vedere al costurilor atunci când vorbim de ț bugetare participativă. Un proces complet cere în primul rând timp suficient pentru a fi dus la îndeplinire, un timp care înseamnă cel pu in câteva luni. În această perioadă, mai multe persoane din institu iaț ț responsabilă cu organizarea consultării vor lucra pentru a se asigura că toate informa iile relevanteț ajung la public, că to i cetă enii au anse egale să se implice i că decizia finală este luată democratic.ț ț ș ș Toate aceste activită i generează ț costuri care cresc odată cu dimensiunea comunită ii căreia îiț este adresată întrebarea . Poate să apară i un cost politic, atunci când procesul nu este gestionatș corespunzător i decizia se transformă dintr-o consultare democratică într-o presiune a unui grupș minoritar, dar activ, sau într-o decizie a majorită ii împotriva unor principii fundamentale aleț societă ii. Din aceste motive, în multe situa ii autorită ile publice, chiar i atunci când sunt deschiseț ț ț ș implicării cetă enilor, devin reticente în a se angrena în procese de bugetare participativă, preferândț consultările clasice.

Bugetarea participativă aduce totu i câteva ș beneficii majore , care pot echilibra costurile suplimentare, cel pu in pentru comunită i mai mici – localită i, jude e, regiuni. Un proces participativț ț ț ț aduce un plus semnificativ de transparen ăț i ș cre te implicarea cetă enilorș ț în activită i publice,ț contribuind direct la coeziunea i la stabilitatea democratică a comunită ii în cauză. Este în acela iș ț ș timp un proces de educare pentru autorită i i pentru cetă eniț ș ț . Autorită ile află direct care suntț nevoile i dorin ele contribuabililor, ceea ce le permite să î i ajusteze programele i politicile peș ț ș ș termen mediu i lung, chiar dacă decizia în cadrul bugetării participative nu poate rezolva toateș problemele ridicate. La rândul lor, cetă enii află care sunt constrângerile de resurse i ce implicăț ș stabilirea unor priorită i i alegeri. Vor fi astfel mai bine informa i i mai dispu i să participe într-oț ș ț ș ș manieră echilibrată la luarea deciziilor. Nu în ultimul rând, bugetarea participativă, atunci când este corect utilizată, cre te echitatea i stimulează incluziunea, aducând la aceea i masă diverse categoriiș ș ș de cetă eni i punând în contextul potrivit problemele cu care se confruntă fiecare.ț ș

CONTEXT INTERNA IONAL: PRESIUNE I MODELE PENTRU DESCHIDEREA BUGETELORȚ Ș

Mi carea interna ională pentru bugetare deschisă are două motoare principale. Primul, a a cum neș ț ș a teptam, este presiunea societă ii civile din ările democratice. Cetă eni, jurnali ti i activi ti cerș ț ț ț ș ș ș guvernelor lor să deschidă procesul de bugetare ca parte a solicitărilor legate de transparen ă i bunăț ș guvernare. În mai multe ări dezvoltate, solicitările societă ii civile se referă i la ac iunile guvernelorț ț ș ț lor în rela iile interna ionale, astfel încât aceste guverne devin promotoare ale bugetelor deschise. Alț ț doilea motor, foarte interesant, este o altfel de presiune, de tip tehnocrat, care vine din partea organismelor financiare interna ionale precum Fondul Monetar Interna ional i băncile de dezvoltare.ț ț ș Acestea cer clien ilor lor, preponderent ări în curs de dezvoltare, să aplice metode deschise deț ț bugetare, pentru a cre te predictibilitatea i eficien a politicilor publice, dar i pentru a scădeaș ș ț ș corup ia. În această sec iune vom enumera câteva ini iative interna ionale relevante pentru subiectulț ț ț ț nostru.

3


FMI: Manualul pentru Transparen ă Fiscalăț

Am men ionat deja în sec iunea anterioarăț ț Manualul pentru Transparen ă Fiscalăț publicat de Fondul Monetar Interna ional încă din anul 1998 iț ș adaptat permanent. Cea mai recentă versiune, la care vom face referire în continuare, este cea din 200711, iar în această perioadă are loc o revizuire, care va duce la o nouă versiune înainte de sfâr itulș anului 2015. Manualul se adresează guvernelor centrale i este un ghid foarte aplicat pentruș conducerea unui proces deschis de bugetare. Documentul discută în detaliu rolurile diver ilorș actori implica i în proces, care sunt pa ii unuiț ș proces deschis de bugetare i ce tipuri deș informa ii ar trebui să fie făcute publice. Practic,ț orice guvern poate prelua acest document, îl poate traduce i, eventual, adapta la legisla iaș ț na ională i va avea la îndemână un ghidț ș complet i aplicabil imediat pentru bugetare deschisăș . Singurul ingredient necesar este voin aț politică de a duce la bun sfâr it un astfel de proiect. ș

Manualul nu este singurul instrument propus de FMI pentru cre terea transparen ei fiscale. El are înș ț spate un Cod de Transparen ă Fiscalăț , care tinde să devină standardul interna ional pentruț

publicarea informa iilor fiscale iț ș bugetare. Institu ia realizează periodicț diverse studii i cercetări, disponibile peș pagina ini iativei pentru transparen ăț ț fiscală12. Exper ii FMI realizează i analizeț ș de ară printre clien ii institu iei. ț ț ț În martie 2015 a fost publicat raportul dedicat României13, cu date culese în

toamna anului precedent. Raportul verifică gradul de conformare cu Codul amintit i, în cazul ăriiș ț noastre, notează pe o scală cu patru trepte, cu „bine” sau „avansat” 15 din cele 36 de dimensiuni analizate, cu „minimal” alte 15, i cu „neîndeplinit” alte cinci, adică cele în care nu există niciunș progres. În zona de transparen ă, raportul notează câteva puncte slabe: fragmentarea datelor iț ș absen a unor situa ii centralizate; neacoperirea companiilor de stat, care reprezintă un procentț ț însemnat din PIB; inexisten a bugetelor pentru cetă eni; lipsa de transparen ă a procedurilor privindț ț ț rectificările bugetare. ării noastre îi sunt adresate mai multe recomandări, inclusiv referitoare laȚ cre terea transparen ei privind documenta ia aferentă bugetelor, însă nu am identificat vreunș ț ț răspuns relevant din partea autorită ilor în acest sens.ț

BM: BOOST – Portalul Bugetelor Deschise

În anul 2010, Banca Mondială a ini iat proiectul BOOST, un efort interna ional de facilitare a accesuluiț ț la date bugetare i fiscale. Ini iativa este mai ambi ioasă decât cea a FMI, pentru că alături de ghiduriș ț ț

i materiale de cercetare, Banca Mondială oferă ărilor participante consultan ă pentru colectareaș ț ț datelor i realizarea unor pagini de internet prin intermediul cărora acestea să fie accesate.ș

11 www.imf.org/external/np/fad/trans/manual.htm 12 www.imf.org/external/np/fad/trans/ 13 www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2015/cr1567.pdf

http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2015/cr1567.pdf

http://www.imf.org/external/np/fad/trans/

http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual.htm

3


În 2013, BM a lansat portalul bugetelor deschise, parte a ini iative BOOST. Prin intermediul acestuiaț putem accesa datele publicate de 13 ări care auț implementat sistemul propus de Banca Mondială iș îndeplinesc standardele impuse de aceasta. Preocuparea pentru bugetare deschisă a Băncii Mondiale se găse te la intersec ia dintreș ț programele institu iei privind transparen a fiscalăț ț

i responsabilitatea socială. ș

Componenta de open budgets a BOOST este sprijinită i de expertiza structurii de cercetare din grupul BM, World Bank Institute, care, tot dinș

2013, a ini iatț 14 un program de analiză în domeniul bugetelor deschise, cu scopul de a întări transparen a bugetară, participareaț publicului i a puterii legislative i implicareaș ș tuturor actorilor în procesul de bugetare, în ările implicate în program (nu i România).ț ș

Conceptul noului program aduce două noută iț importante: include puterea legislativă, Parlamentul, între actorii-cheie i puneș accentul pe institu ionalizarea mecanismelorț de deschidere a procesului de bugetare, astfel încât acestea să nu mai fie dependente de politic.

IBP: Open Budget Survey

Open Budget Survey (OBS) este o ini iativă a International Budget Partnershipț 15 (IBP), care evaluează în ce măsură guverne din întreaga lume oferă acces la informa ii bugetare i facilitează participareaț ș cetă enilor la procesul bugetar prin implicarea societă ii civile din peste 100 de ări. Prima edi ie aț ț ț ț fost lansată în anul 2006, iar cea mai recentă edi ie este din 2012. OBS folose te un chestionarț ș complex, cu peste 100 de itemi, prin care evaluează riguros întregul proces bugetar, de la faza de planificare la cele de execu ie, monitorizare i evaluare. Chestionarul urmează îndeaproapeț ș recomandările formulate de institu iile financiare interna ionale, inclusiv cele citate mai sus, la careț ț adaugă itemi solicita i de societatea civilă. Nu lipsesc referin ele la bugetele pentru cetă eni, adăugateț ț ț la ultima edi ie ca urmare a constatării importan ei lor în întregul proces. Datele colectate suntț ț disponibile pentru explorare online i pot fi descărcate în format deschis. ș

La fiecare edi ie, pe baza datelor culese, echipa IBP realizează un index al ărilor analizate, cu punctajeț ț între 0 i 100, în func ie de cât de deschis este procesul de bugetare. La ultima evaluare, în 2012,ș ț

14 http://wbi.worldbank.org/boost/Data/boost/boostcms/files/field/tools-resources-attachment/cn_open_budgeting_program_final_approved_april_2_2013.pdf 15 http://internationalbudget.org/, accesat la 31.05.2015.

http://internationalbudget.org/

http://wbi.worldbank.org/boost/Data/boost/boostcms/files/field/tools-resources-attachment/cn_open_budgeting_program_final_approved_april_2_2013.pdf

http://wbi.worldbank.org/boost/Data/boost/boostcms/files/field/tools-resources-attachment/cn_open_budgeting_program_final_approved_april_2_2013.pdf

3


România a ob inut 47 de puncte, un scor similar cu Albania. Acest scor ne plasa pe ultimul loc înț Uniunea Europeană, la o distan ă mare de Croa ia (61) i Bulgaria (65). Este interesant de observat căț ț ș scorul ării noastre a scăzut constant, de la 66 în 2006, la 2012 în 47. Acest lucru se întâmplă pentru căț standardele interna ionale evoluează i devin mai ridicate, în timp ce practica românească în cel maiț ș bun caz stagnează. ările cu cele mai mari punctaje erau Noua Zeelandă (93), Africa de Sud (91) iȚ ș Marea Britanie (88). Începând cu anul 2014, are loc culegerea de date pentru noua edi ie a OBS.ț Procesul poate fi urmărit prin Open Budget Survey Tracker16, care permite monitorizarea în timp real a datelor colectate. Datele privind România nu sunt încă disponibile.

OKFN: Open Data Index

Open Data Index17 este un alt instrument independent care măsoară progresul guvernelor din întreaga lume în ceea ce prive te transparen a i deschiderea datelor de inute de institu ii i autorită i publice.ș ț ș ț ț ș ț Indexul datelor deschise este realizat de Open Knowledge Foundation Networks, cu sprijinul societă iiț civile din întreaga lume. Unul dintre domeniile luate în calcul în evaluarea deschiderii guvernamentale este publicarea datelor bugetare. De i scorul total ob inut de România o situează pe locul 16, scorulș ț ob inut doar pe datele publicate privind bugetul de stat o situează pe locul 40 din 97, în timp ce în anulț precedent, 2013, se afla pe locul 34 în materie de publicare a datelor bugetare. Bugetul de stat este publicat online, într-un format care poate fi preluat prin mijloace automate, dar nu are condi ii iț ș termeni de utilizare sau reutilizare i nu este actualizat la zi, lipsind anumite rectificări bugetare.ș

În general, Open Data Index evaluează în ce măsură datele există fizic i electronic i pot fi reutilizateș ș liber, fără restric ii de ordin tehnic i juridic, având un indicator pentru buget i altul pentru execu iaț ș ș ț bugetară. Indexul nu include indicatori privind politicile publice. Este mai simplu de aplicat i deș utilizat, dar în acela i timp aduce mai pu ină informa ie utilă.ș ț ț

OGP: guvernare deschisă i angajamente privind bugete deschiseș

Open Government Partnership (OGP), cea mai importantă ini iativă interna ională dedicată guvernăriiț ț deschise, a facilitat asumarea de către ările membre a unor angajamente în domeniul bugetăriiț deschise i participative, desfă urând mai multe prezentări online de tip webinar pe margineaș ș bugetării deschise. Cel mai nou instrument de monitorizare pus la dispozi ie utilizatorilor, OGPț Explorer18, ne arată că în iunie 2015 sunt active 111 angajamente privind transparen a bugetară în 41ț de ări, la care se adaugă două angajamente privind bugetarea participativă (Croa ia i Filipine).ț ț ș România nu i-a asumat niciun angajament în acest domeniu în primele două planuri na ionale deș ț ac iune. Croa ia este una dintre ările cu cele mai ambi ioase angajamente în domeniul transparen eiț ț ț ț ț fiscale.

Toate ările membre, inclusiv România, i-au asumat angajamente privind publicarea de date publiceț ș în format deschis. În aproape toate cazurile, acestea includ datele bugetare la nivel na ional. Acestaț este considerat unul dintre seturile esen iale de date.ț

Un exerci iu de transparen ă: vizualizarea datelor bugetareț ț

16 www.obstracker.org, accesat la 31.05.2015. 17 http://index.okfn.org/place/ 18 www.opengovpartnership.org/explorer/all-data.html

http://www.opengovpartnership.org/explorer/all-data.html

http://index.okfn.org/place/

http://www.obstracker.org/

3


Publicarea datelor bugetare în format prelucrabil automat poate aduce beneficii imediate de transparen ă prin intermediul societă ii civile. Organiza ii neguvernamentale, mass-media sau chiarț ț ț guverne preiau aceste date i le folosesc în aplica ii online care ajută cetă enii să în eleagă mai bineș ț ț ț unde merg banii publici. Este un prim pas, absolut necesar, pentru a putea vorbi de bugetare deschisă

i de bugetare participativă. În această sec iune vom da câteva exemple de astfel de aplica ii.ș ț ț

Una dintre cele mai cunoscute este Where Does My Money Go19, realizată în Marea Britanie de către filiala locală a Open Knowledge Foundations. Website-ul oferă aplica ia ț The Daily Bread, în care, introducând salariul, po i afla imediat cât deț mult contribui la cheltuielile din principalele domenii i subdomenii ale activită iiș ț guvernamentale. Sigur că acest lucru înseamnă că în sistemele departamentului de finan eț există o eviden ă suficient de bună a veniturilorț

i a cheltuielilor pentru a face astfel de legături,ș dar i că datele sunt puse la dispozi iaș ț publicului cu toate informa iile necesare.ț Webite-ul mai oferă prezentări grafice ale cheltuielilor publice, pe domenii, pentru fiecare regiune în parte i posibilitatea de a vedea i a căutaș ș cheltuieli la nivel departamental, pentru tranzac ii începând de la plafonul minimal de 25.000 de lire.ț

Întregul website Where Does My Money Go se bazează pe platforma Open Spending20, dezvoltată tot de Open Knowledge Foundations. Aceasta este open source i poate fi folosită de oricine pentru aplica iiș ț similare. Este ceea ce au făcut i moldovenii de la Expert Group, cei care operează pagina ș Budget Stories21. Acesta a pornit ca o vizualizare grafică a bugetului na ional i s-a dezvoltat într-o colec ie deț ș ț infografice i articole care explică bugetele pe în elesul cetă enilor. Unul dintre proiectele mai noi, darș ț ț foarte ambi ioase, este prezentarea bugetelor tuturor colilor din Republica Moldova i încercarea deț ș ș a implica publicul în monitorizarea cheltuielilor la nivelul colii.ș

Aceea i platformă este utilizată i în Germania, cu numele local ș ș Offenerhaushalt22, pentru a vizualiza cheltuielile landurilor pe domenii, într-o formă u or de în eles.ș ț

Un exemplu foarte interesant de deschidere venit dinspre autorită ile publice găsim în Noua Zeelandă.ț NZ Budget App23 este o aplica ie pentru mobil, disponibilă pentru iPhone i Android, dezvoltată chiarț ș de Departamentul Trezorerie al Guvernului Noii Zeelande. Aplica ia oferă acces la materialeț informative i vizualizări, precum i la evaluări de tipul ș ș Daily Bread. Codul-sursă al aplica iei esteț disponibil pentru descărcare i poate fi reutilizat liber.ș

Alte platforme de vizualizare a datelor bugetare i a felului în care sunt cheltui i banii au fostș ț dezvoltate în Statele Unite ale Americii. De exemplu, pentru ora ul Philadelphiaș 24 a fost creată o platformă care explică procesul bugetar i oferă posibilitatea de descărcare a datelor. La nivel mai mic,ș în Montgomery25, am identificat o platformă locală care prezintă date bugetare pe ani, comparativ iș detaliat pentru fiecare serviciu i activitate. Un alt exemplu este New Yorkș 26 , care prezintă topul agen iilor sau al departamentelor care au cele mai mari bugete, informa ii privind contracteleț ț încheiate, plă ile efectuate i modificările intervenite. Neajunsul primelor două exemple de mai susț ș este costul mare al între inerii platformelor online care nu sunt ț open source, ci un serviciu privat

19 wheredoesmymoneygo.org 20 www.openspending.org21 www.budgetstories.md22 www.offenerhaushalt.de23 www.treasury.govt.nz/budget/app 24 www.phila.gov/openbudget/ 25 http://budget.data.montgomerycountymd.gov/#/ 26 www.checkbooknyc.com/spending_landing/yeartype/B/year/116

http://www.checkbooknyc.com/spending_landing/yeartype/B/year/116

http://budget.data.montgomerycountymd.gov/#/

http://www.phila.gov/openbudget/

http://www.treasury.govt.nz/budget/app

http://offenerhaushalt.de/

http://www.budgetstories.md/

http://www.openspending.org/

http://wheredoesmymoneygo.org/

3


contractat de autorită i. Acest lucru înseamnă că o companie privată are toate drepturile asupraț codului-sursă al aplica iilor. ț

Exemple de bugetare participativă în Europa Centrală i de Estș

A a cum ne arată ș The Participatory Budgeting Project, amintit în sec iunea introductivă, cele mai multeț exemple de succes pentru bugetarea participativă se găsesc în cele două Americi, cu câteva cazuri pe continentul european. Au fost însă destule încercări, unele cu rezultate par iale, în întreaga lume. ț

În ceea ce prive te Europa Centrală i de Est, am ales exemple de ora e din trei ări: o ară care aș ș ș ț ț intrat în Uniunea Europeană înaintea României (Polonia) i are un istoric ceva mai îndelungat alș bugetării participative, o ară care a aderat la UE odată cu România (Bulgaria) i o ară membră aț ș ț Uniunii care s-a alăturat ulterior României (Croa ia). ț

Zwolen, Polonia27

Zwolen este un ora mic din estul Poloniei. Are 17.000 de locuitori reprezenta i de 22 de consilieriș ț locali. În 1998, la ini iativa primarului de atunci, primăria i cetă enii au pus bazele unui plan deț ș ț investi ii de capital multianual care să implice cetă enii în toate etapele procesului. În acest sens,ț ț municipalitatea a tipărit i a distribuit cetă enilor carduri de investi ii de capital (ș ț ț Capital Investment Cards), invitându-i pe ace tia să î i exprime opiniile cu privire la priorită ile de dezvoltare aleș ș ț ora ului. Aceste carduri au fost tipărite i împăr ite în locuri publice, cum ar fi în coli, magazine, oficiiș ș ț ș po tale etc. i la sediile organiza iilor neguvernamentale comunitare. Cetă enii î i puteau ridica acesteș ș ț ț ș carduri i de la sediul primăriei, putând totodată afla mai multe detalii de la func ionarii primărieiș ț special instrui i pe acest subiect.ț

De la bun început, primăria a stabilit reguli clare pentru derularea procesului, precum i un calendarș detaliat al implementării i o metodă de prioritizare i de notare a proiectelor propuse. S-a pus accentș ș pe trei criterii în acest context: îmbunătă irea economiei locale, crearea de locuri de muncă i sporireaț ș veniturilor la nivel local. Municipalitatea a numit i o comisie care să supervizeze implementareaș acestui plan i să medieze deciziile luate. Comitetul de implementare lucra îndeaproape cu trezorierulș primăriei pentru a se asigura că a teptările cu privire la resursele financiare erau realiste. Schi a finalăș ț de buget era aprobată de comitetul de implementare, consiliului director (general) i cel local.ș

Svi tov, Bulgariaș 28

Svi tov este un ora din nordul Bulgariei, regiunea Veliko Târnovo, cu o popula ie de aproximativș ș ț 30.000 de locuitori. La începutul anilor 2000, primăria ora ului a pus bazele unui plan de investi ii deș ț capital care distingea între proiecte mari de infrastructură, finan ate din surse externe, i proiecteț ș mici, specifice comunită ii, finan ate din bugetul ora ului printr-un proces participativ. Aceastăț ț ș planificare bugetară împăr ită în două elemente componente continuă să fie o practică institu ionalăț ț de bugetare la nivelul ora ului. Cetă enii se pot implica pentru a stabili ce programe primesc bani dinș ț buget (refacerea trotuarelor, infrastructura de parcuri, centrele de îngrijire a copiilor etc.). Ace tiaș sunt invita i să aplice pentru finan are în cadrul programelor selectate, participând la audieri publiceț ț în comunitate. Există criterii i proceduri clare pentru proiectele selectate, iar comunită ie pot oferiș ț cofinan are. Un comitet director, cu reprezentan i din primărie i din societatea civilă, decide ceț ț ș proiecte din cadrul programelor vor fi propuse consiliului. Printre criteriile de selec ie se numărăț natura participativă a proiectului, nivelul cofinan ării i beneficiile economice i sociale, costurile deț ș ș mentenan ă i diverse considerente tehnice. Comitetul director pregăte te planul spre aprobareț ș ș pentru consiliul local.

27 Sursele informa iilorț : www.tacso.org/doc/doc_manual_4.pdf i șhttp://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/ParticipatoryBudgeting.pdf 28 Sursa informa iilorț : http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/ParticipatoryBudgeting.pdf

http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/ParticipatoryBudgeting.pdf

http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/ParticipatoryBudgeting.pdf

http://www.tacso.org/doc/doc_manual_4.pdf

3


Municipalitatea Svi tov a aplicat principii bugetare solide pentru a asigura participarea cetă enilor înș ț chestiuni importante i a oferi beneficii reale de implicare celor care au luat parte activ la acest proces.ș Faptul că participarea este în cre tere i acum, sugerează că eforturile institu ionale de a implicaș ș ț cetă enii au avut succes. S-au furnizat resurse suplimentare pentru investi ii de capital în cadrulț ț bugetului ora ului, iar interesul cetă enilor în men inerea infrastructurii rezultate a sporit, aducândș ț ț sustenabilitate i reducând costurile la nivel local în anii următori. Acesta este unul dintre exempleleș care oferă dovezi concrete că ini iativa a avut un impact mai departe de a îmbunătă i doar participareaț ț cetă enilor. ț

Pazin, Croa iaț 29

În Pazin, un oră el de aproximativ 8.600 de locuitori din peninsula Istria, există un proiect-pilot deș bugetare participativă derulat de administra ia publică locală, de organiza ia neguvernamentală GONGț ț

i de Asocia ia “Our Children”, în cooperare cu Institutul pentru Finan e Publice i Asocia ia Ora elor.ș ț ț ș ț ș Proiectul a demarat anul trecut i a asigurat deja ora ului premiul pentru cea mai bună implicare aș ș cetă enilor în procesul de bugetare în 2014, fiind dat ca exemplu de bună practică cu privire laț participarea publică în Croa ia. ț

Scopul proiectului-pilot a fost de a folosi bugetarea participativă ca instrument de întărire a societă iiț civile i de eliminare a corup iei. Inten ia ini iatorilor este să permită cetă enilor din Pazin, dar i dinș ț ț ț ț ș alte ora e din Croa ia (cum ar fi Karlovac sau Mali Lošinj) să se implice în activită i de bugetareș ț ț participativă la nivelul autorită ilor locale în următorii doi ani.ț

În 2014, de opiniile cetă enilor s-a inut cont în deciziile ce in de investi ii mai mici aleț ț ț ț municipalită ii, în valoare de aproximativ 4.000 de euro. S-au inut dezbateri publice i în jur de 500ț ț ș de cetă eni au votat pentru sus inerea proiectului preferat. Cetă enii s-au implicat în acest proces prinț ț ț intermediul comitetelor locale i au participat la o serie de dezbateri publice.ș

Organiza ia GONG, unul din actorii-cheie extrem de activi în cadrul acestui proces la nivel local, areț actualmente în plan să creeze i o platformă online de bugetare deschisă care să fie utilă tuturorș administra iilor locale din Croa ia.ț ț

CONTEXTUL NA IONAL: CÂT DE ACCESIBILE SUNT BUGETELE ÎN ROMÂNIA?Ț

Cadrul legislativ pentru procesul de bugetare

Atât bugetele de stat, cât i bugetele autorită ilor publice locale trebuie să respecte un set de principiiș ț în procesul de elaborare i de executare – principii enun ate în legisla ia în domeniu i anume înș ț ț ș Legea responsabilită ii fiscal-bugetare nr. 69/2010, în Legea finan elor publice nr. 500/2002 i înț ț ș Legea privind finan ele publice locale nr. 273/2006. ț

Principiul transparen ei este primul principiu consacrat, Guvernul i autorită ile publice locale avândț ș ț obliga ia de a face publice i de a men ine în dezbatere toate informa iile necesare care permitț ș ț ț evaluarea modului de implementare a politicilor fiscale i bugetare, a rezultatelor acestora i a stăriiș ș finan elor publice centrale i locale. Nu este men ionată o perioadă anume pentru men inereaț ș ț ț documentelor în consultare publică, astfel că se va lua în calcul legea transparen ei decizionale.ț Informa iile care trebuie făcute publice nu sunt specificate, ceea ce lasă loc de interpretare, dar faptulț că este vorba despre informa ii i nu documente permite un acces mai larg i o mai bună documentareț ș ș a publicului.

29 Sursele informa iilorț : www.sabor.hr/its-useful-to-include-citizens-in-town-budget-plan i șhttp://gong.hr/en/good-governance/local-authorities/participatory-budgeting-and-good-economy-the-ways-/

http://gong.hr/en/good-governance/local-authorities/participatory-budgeting-and-good-economy-the-ways-/

http://www.sabor.hr/its-useful-to-include-citizens-in-town-budget-plan

3


Legile finan elor publice men ionează că procesul bugetar este transparent i deschis, explicândț ț ș totodată ce înseamnă un buget deschis i transparent. Astfel, dezbaterea publică a proiectelor de bugetș în etapa de elaborare, în etapa de evaluare a execu iei, respectiv la aprobarea contului de execu ieț ț bugetară, utilizarea mijloacelor de informare în masă asupra con inutului bugetului i publicarea înț ș Monitorul Oficial echivalează, din punctul de vedere al legiuitorului, cu o bugetare deschisă iș participativă.

Un principiu important de men ionat ar mai fi principiul responsabilită ii fiscale i anume obliga ia deț ț ș ț a gestiona prudent i eficient banii publici. Impozitul este definit în legea finan elor publice localeș ț drept prelevare obligatorie fără contrapresta ie ț imediată, ceea ce presupune că totu i există oș contrapresta ie din partea autorită ilor publice în timp i anume oferirea de servicii publice deț ț ș calitate.

Pe lângă obliga ia de transparen ă impusă de legile bugetare, mai există o obliga ie de transparen ăț ț ț ț impusă de Legea 544/2001 privind accesul la informa ii de interes public. Astfel, prin articolul 5 dinț lege se impune publicarea surselor financiare (bugetul de stat, surse proprii, fonduri speciale sau rezervă de stat etc.), bugetul în sine de venituri i cheltuieli i bilan ul contabil, activul i pasivulș ș ț ș institu iei i anume în ce măsură veniturile i cheltuielile institu iei publice se află în echilibru. ț ș ș ț

În legea finan elor publice locale sunt prevăzute i proceduri de publicitate a bugetelor. În consecin ă,ț ș ț bugetele locale ale comunelor, ora elor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucure ti, jude elor iș ș ț ș al municipiului Bucure ti, bugetele institu iilor publice finan ate integral sau par ial din bugeteleș ț ț ț locale, bugetele institu iilor finan ate integral din venituri proprii, bugetul împrumuturilor externe iț ț ș interne i bugetul fondurilor externe nerambursabile sunt supuse consultării publice înainte deș adoptare, împreună cu anexele. Comunicările privind indicatorii execu iei bugetare trebuie i eleț ș publicate, iar bugetele aprobate i situa iile financiare asupra execu iei bugetare trimestriale iș ț ț ș anuale, inclusiv plă ile restante, registrul datoriei publice locale, programul de investi ii publice iț ț ș bugetul general consolidat al unită ii sau subdiviziunii administrativ-teritoriale vor fi publicate peț website-ul Ministerului Administra iei i Internelor. Legea con inea i o obliga ie pentru unită ileț ș ț ș ț ț administrativ-teritoriale de a- i realiza pagini de internet proprii până în 2011.ș

Etapele procesului bugetar in România

Procesul bugetar presupune elaborarea, aprobarea, executarea, controlul i raportarea veniturilor iș ș cheltuielilor bugetare, aceste etape comportând anumite particularită i la nivel de buget local. În celeț ce urmează vor fi detaliate etapele procesului bugetar.

A. Elaborarea bugetului

La 1 iunie se publică previziunile macroeconomice elaborate de Comisia Na ională de Prognoză. Acestea vor sta la bazaț elaborării bugetului de stat de către Ministerul de Finan e i nu pot fi mult diferite deț ș prognozele Comisiei Europene. În etapa de elaborare, Ministerul de Finan e ia în calcul următoarele:ț

prognozele, indicatorii macroeconimici i sociali pentru anul bugetar i pentru următorii trei aniș ș politicile fiscale i bugetareș politicile i strategiile sectorialeș programele întocmite i propunerile înaintate de ordonatorii principali de crediteș

Defini iițBuget = document prin care se aprobă în fiecare an veniturile i cheltuielileșCredit bugetar = suma maxima până la care se poate dispune plata cheltuielilorAn bugetar = perioada cuprinsă între 1 ianuarie i 31 decembrieș

3


datoria publică, restan eleț gradul de realizare a veniturilor în anii anteriori, acest lucru aplicându-se mai ales pentru

bugetele locale

La nivel local, ordonatorii principali de credite elaborează proiectele de buget pe marginea prognozelor transmise de la nivel central, a priorită ilor regionale, a transferurilor i a sumelor alocateț ș de la bugetul de stat sau de la alte institu ii, în limitele aprobate de Guvern i a veniturilor proprii.ț ș Bugetele locale cuprind:

bugetele locale ale comunelor, ora elor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucure ti,ș ș jude elor i municipiului Bucure tiț ș ș

bugetele institu iilor publice finan ate integral sau par ial din bugetele localeț ț ț bugetele institu iilor publice finan ate integral din venituri propriiț ț bugetul împrumuturilor externe i interne asigurate din bugetul localș bugetul fondurilor externe nerambursabile

B. Aprobarea bugetului

Aprobarea bugetului de stat se face de către Guvern, cel târziu la 1 noiembrie, urmând să fie adoptat de Parlament pe 15 noiembrie.

Camera Deputa ilor i Senatul î i aprobă propriile bugete, cu consultarea Guvernului, urmând a leț ș ș include în bugetul de stat.

La nivel local, bugetul se definitivează în 15 zile de la publicarea bugetului de stat în Monitorul Oficial i se publică în presa locală sau se afi ează astfel încât locuitorii de la nivel local să poată depuneș ș

contesta ii în termen de 15 zile de la afi are/publicare. Legea nu folose te terminologia de cetă ean, ciț ș ș ț pe cea de locuitor, în timp ce Legea transparen ei decizionale în administra ia publică se limiteazăț ț doar la cetă eni. Proiectul de buget împreună cu contesta iile sunt supuse spre aprobare de cătreț ț autorită ile deliberative de la nivel local (de exemplu, consiliile locale).ț

C. Executarea bugetului

Ordonatorii principali de credite (de exemplu primarii pentru bugetul local, prefec ii pentru bugetul jude ean) suntț ț responsabili de respectarea i executareaș bugetului aprobat. În anul bugetar se poate dispune doar plata cheltuielilor aprobate i în limita bugetului aprobat;ș doar cu titlu de excep ie se pot autorizaț transferuri între capitole bugetare, în limita a 20% din respectivul capitol i înș limita a 10% din cât a fost alocat programului. Angajarea plă ilor pesteț limitele aprobate poate atrage răspunderea penală a ordonatorului de credite.

Veniturile i cheltuielile aprobate prinș bugetul de stat se repartizează trimestrial. Ministerul Finan elor poateț face redistribuiri de credite bugetare

Procesul bugetar la nivel na ional se aplică:ț

Bugetului de stat

Bugetului asigurărilor sociale de stat

Bugetului fondurilor speciale

Bugetului trezoreriei statului

Bugetului institu iilor publice autonomeț

Bugetelor institu iilor finan ate integral sau par ial ț ț țde la bugetul de stat

Bugetului institu iilor publice finan ate integral din ț țvenituri proprii

Bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i bugetul șfondurilor externe nerambursabile

3


între ordonatorii principali de credite atunci când se justifică. Cheltuielile de personal nu pot fi majorate în timpul exerci iului bugetar.ț

Bugetul este împăr i în venituri i cheltuieli. Veniturile sunt dispuse pe capitole i subcapitole, iarț ș ș cheltuielile sunt defalcate pe păr i, capitole, subcapitole, titluri, articole, alineate, tocmai pentru a seț putea monitoriza cheltuirea banului public. Astfel, bugetele publicate pe website-urile institu iilorț publice trebuie să fie prezentate urmând această structură. Cheltuielile trec la rândul lor prin faza de angajare (asumarea cheltuielii), lichidare (verificare), ordonan are (dispunerea plă ii) i plataț ț ș efectivă. În etapele de acoperire a unei cheltuieli trebuie să existe o serie de documente justificative, care ar trebui puse la dispozi ia plătitorului de taxe i impozite. Atunci când plata nu poate fiț ș justificată, banii trebuie recupera i de către institu ie.ț ț

La nivel local, ordonatorii principali de credite au obliga ia să prezinte trimestrial (în aprilie, iulie iț ș octombrie) spre analiză i aprobare, în edin ă publică, execu ia bugetară pe sec iunile de func ionareș ș ț ț ț ț

i dezvoltare (venituri i cheltuieli de capital pentru implementarea politicilor de dezvoltare la nivelș ș na ional, regional, cu excep ia fondurilor externe nerambursabile) i, separat, execu ia bugetuluiț ț ș ț împrumuturilor interne i externe, pentru redimensionarea cheltuielilor. Acesta este un prilej bunș pentru participarea cetă enilor la dezbatere. ț

Bugetele con in în anexă i cheltuielile pentru investi ii publice, atât la nivel local cât i la nivelț ș ț ș na ional, în func ie de programul de investi ii. Ordonatorii principali de credite vor transmite lunar,ț ț ț centralizat i în format electronic rapoarte de monitorizare a derulării programelor de investi ii laș ț Ministerul Finan elor Publice.ț

La nivel local, programele de investi ii publice se întocmesc anual i con in atât informa ii financiareț ș ț ț (graficul de finan are, analiză cost-beneficiu, valoarea totală a proiectului, credite bugetare i deț ș angajament), cât i informa ii nefinanciare, precum descrierea proiectului, strategia de investi ii iș ț ț ș stadiul fizic al obiectivelor.

D. Controlul i raportarea execu iei bugetareș ț

Ministerul Finan elor Publice solicită periodic rapoarte de audit intern privind utilizarea fondurilorț publice, care trebuie publicate pe website-ul ordonatorilor principali de credite. Ace tia trebuie săș elaboreze rapoarte financiare anuale, dar i rapoarte de performan ă, în care prezintă fiecare programș ț cu obiectivele sale, rezultatele preconizate i realizate, indicatorii i costurile aferente. Minsterulș ș Finan elor Publice întocme te contul general anual de execu ie bugetară, care va fi apoi prezentatț ș ț Parlamentului de către Guvern pentru adoptare. Adoptarea se face după verificarea de către Curtea de Conturi.

La nivel local, până la data de 31 mai a anului următor, ordonatorii principali de credite (de exemplu, primarul) întocmesc contul de execu ie pentru aprobarea de către autorită ile deliberative (deț ț exemplu, consiliul local), după o anumită structură prevăzută prin lege, pe venituri i cheltuieli. i laș Ș nivel local se întocmesc rapoarte financiare trimestriale i anuale asupra execu iei bugetare, care seș ț depun apoi la direc iile generale ale finan elor publice. Situa iile centralizate ajung ulterior laț ț ț Ministerul Finan elor Publice. Totodată, se elaborează i rapoarte de performan ă.ț ș ț

Calendarul bugetului de stat

3


E. Rectificările bugetare

Legile bugetare anuale pot fi modificate în cursul exerci iului bugetar, prin legi de rectificare, dar celț mai târziu până la data de 30 noiembrie. Legile de rectificare bugetară urmăresc acela i traseu ca legeaș bugetară, doar că în termene calendaristice diferite. Legile de rectificare trebuie să respecte principiile responsabilită ii fiscal-bugetare, existând excep ii în cazul în care se înrăută esc semnificativț ț ț indicatorii macroeconomici. Astfel, Ministerul Finan elor Publice este responsabil de pregătirea legiiț de rectificare, iar Parlamentul de aprobarea ei i a contului de execu ie. Ordonatorii principali deș ț credite trebuie să anun e prestatorii, furnizorii i executan ii cu privire la rectificările bugetareț ș ț aprobate în termen de 30 de zile.

La nivel local, rectificarea bugetară trebuie să respecte principiul echilibrului bugetar, ordonatorii principali de credite fiind responsabili de anun area rectificării, la fel ca în cazul bugetului de stat.ț Sumele provenite din vânzarea unor bunuri apar inând domeniului privat al unită ilor administrativ-ț țteritoriale, dona iile, sponsorizările trebuie cuprinse în rectificarea bugetară locală, după încasarea lor,ț precum i sumele provenite din valorificarea bunurilor confiscate. Rectificările bugetare la nivel localș se fac în 30 de zile de la aprobarea rectificărilor la bugetul de stat, pe marginea propunerilor ordonatorilor principali de credite. Legea de rectificare bugetară urmează acela i parcurs ca legeaș aprobării bugetului local. Prin rectificare se pot redimensiona cheltuielile, astfel încât să nu se înregistreze plă i restante i diferen e mari între venituri, cheltuieli i excedentul din anii trecu i. ț ș ț ș ț

Încercări de a deschide procesul de bugetare

Întrucât legisla ia în domeniu este stufoasă i greu de urmărit, la nivel na ional i interna ional existăț ș ț ș ț o serie de instrumente private sau publice care evaluează accesul la date bugetare i prezintă acesteș date într-o manieră u or de în eles pentru cetă ean. Toate aceste instrumente contribuie la cre tereaș ț ț ș transparen ei procesului bugetar prin identificarea i sesizarea lacunelor în publicarea seturilor deț ș date.

Am notat două încercări relativ recente de a oferi aplica ii similare celor descrise în sec iunileț ț anterioare. Guvernul, prin Departamentul de Servicii Online i Design din Cancelaria Prim-Ministruluiș (CPM), a încercat să folosească platforma OpenSpending pentru o vizualizare a bugetului na ional, laț adresa buget.gov.ro. Din păcate, demersul a rămas la stadiul de încercare, fiind introduse doar datele din 2013 i doar pentru domeniile mari. ș

1. MFP transmite estimările la Guvern pe baza prognozelor.

2. MFP trimite scrisoarea-cadru privind indicatorii macroeconomici i estimările șla operatorii principali de credite.

3. Operatorii trimit propunerile de bugete.

4. MFP trimite priectul de buget consolidat la Guvern.

5. Guvernul prezintă bugetul Parlamentului spre adoptare.

http://buget.gov.ro/

3


Dinspre societatea civilă, platforma Bani Pierdu iț 30 realizată de Asocia ia Funky Citizens este oț încercare de a produce vizualizări ale bugetului na ional i descrieri narative ale unor bugete locale.ț ș Aici există informa ii despre bugetul de stat, despre bugetele locale i despre alcătuirea bugetului.ț ș Datele privind bugetul de stat nu sunt actualizate. Începând din acest an, echipa din spatele portalului a început să introducă analize narative ale bugetelor unor jude e i ale Municipiului Bucure ti. Aceastăț ș ș ini iativă a fost realizată printr-un efort de analiză i de prelucrare a datelor, întrucât acestea nu erauț ș disponibile într-un format care să poată fi u or preluat i prelucrat prin mijloace automate. Deș ș asemenea, posibilitatea de reutilizare a datelor bugetare, de i acestea sunt informa ii de interes publicș ț

i de i România a elaborat politici publice pentru facilitarea reutilizării datelor din sectorul public, nuș ș este specificată expres în locul publicării respectivelor informa ii. Mai mult, informa ia trebuieț ț actualizată manual, întrucât majoritatea unită ilor administrativ-teritoriale nu publică i nuț ș actualizează bugetele astfel încât să permită actualizarea automată a acestui gen de aplica ii.ț

Bugetul de stat este publicat într-o formă mai detaliată, împreună cu rectificările bugetare, cu rapoarte privind execu iile bugetare pe o platformă între inută de Ministerul Finan elor Publice, ț ț ț mbuget.gov.ro. Însu i faptul că există două platforme guvernamentale cu nume asemănător (ș buget.gov.ro, respectiv mbuget.gov.ro) este un indiciu că ceva nu este în regulă. Mai mult, nici pe pagina oferită de MFP nu sunt toate datele, iar informa iile nu sunt u or de în eles i de accesat de către persoanele care nu auț ș ț ș niciun fel de cuno tin e privind regulile bugetare i procesul bugetar. Unele trimiteri sunt către paginaș ț ș principală a MFP, acolo unde găsim i cea mai recentă formă a bugetului de stat. ș

Încercările de vizualizare men ionate mai sus se referă la bugetul na ional în forma aprobată ini ial deț ț ț către Parlament. Niciuna dintre ele nu a inclus rectificările bugetare sau urmărirea execu iei bugetare.ț În ceea ce prive te cheltuielile, o problemă importantă vine din faptul că raportările MFP includ dateș agregate pe conturi i nu pe tranzac ii. Recomandările interna ionale pentru transparen ă pun accentș ț ț ț pe publicarea cheltuielilor publice la nivel tranzac ional, începând cu un prag minim, pentru a puteaț corela informa iile cu listele de contractori i posibil cu interesele declarate de deciden i. ț ș ț

În ceea ce prive te publicarea bugetelor locale, nu există o practică unitară i nici măcar nu putemș ș vorbi de exemple pozitive ale unor consilii jude ene sau locale. Ini iativa civică ț ț City Open Data Census31, a grupului Open Knowledge România, evaluează modul de publicare a seturilor de date, inclusiv a datelor bugetare, în mai multe ora e din ară. Este un efort voluntar, iar platforma nu esteș ț actualizată constant i informa iile sunt incomplete, dar găsim informa ii despre 62 de ora eș ț ț ș actualizate la sfâr itul anului 2014. Înregistrările cu privire la bugete i execu ii bugetare ne dauș ș ț câteva elemente de context privind situa ia actuală:ț

toate ora ele respectă formal prevederile legale, publicând bugetele aprobate de consiliileș locale;

regula generală este că bugetele sunt publicate în format PDF, copii scanate ale documentelor printate i tampilate, de multe ori greu de cititș ș ; foarte rar sunt publicate i într-un formatș prelucrabil automat;

rectificările bugetare sunt publicate cu întârziere i niciodată nu sunt publicate i bugeteleș ș actualizate;

nu există o obi nuin ă a publicării periodice a execu iilor bugetare; atunci când sunt publicate,ș ț ț acestea sunt tot în format PDF i întotdeauna agregate pe conturi, niciodată la nivelș tranzac ional;ț

mergand mai departe, la bugetele institu iilor luate individual, minimul de transparen ă seț ț pierde cu totul ; rareori se întâmplă să vedem institu ii publicând proactiv propriile bugete.ț

Starea de fapt este cea a transparen ei minimale, la limita legii, fără o preocupare reală pentruț deschiderea către cetă eni.ț

Bugetare participativă: Cluj-Napoca, 2013

30 www.banipierduti.ro 31 http://ro-city.census.okfn.org/

http://ro-city.census.okfn.org/

http://www.mbuget.gov.ro/

http://www.banipierduti.ro/

3


La începutul anului 2013, Primăria Cluj-Napoca i Consiliul Local au început un proiect-pilot deș bugetare participativă32 într-unul din cartierele Clujului, Mănă tur, cu scopul implicării cetă enilor înș ț luarea deciziilor privind stabilirea priorită ilor de cheltuire a banului public. Până acum, este singuraț încercare consistentă de bugetare participativă din România.

În cadrul acestui proiect-pilot au fost organizate mai multe întâlniri cu locuitorii din cartier. Raportul 33

privind desfă urarea acestor întâlniri, rezultatele întâlnirilor i ac iunile primăriei ca urmare aș ș ț implicării cetă enilor în anul 2013 sunt disponibile pe pagina de internet a proiectului i detaliazăț ș fiecare proces consultativ. Majoritatea problemelor ridicate de cetă eni au fost legate deț infrastructură, locuri de parcare, mobilier urban, neavând o solu ie imediată. Au fost însăț implementate de către primărie i solu ii imediate, precum punerea unei copertine într-o sta ie deș ț ț autobuz, efectuarea de verificări i repara ii în locuri de joacă sau organizarea unor sesiuni de mediereș ț cu asocia ii de proprietari. În total au fost organizate cinci întâlniri la nivelul cartierului Mănă tur înț ș anul 2013, pornindu-se de la informarea i consultarea pe probleme generale ale cetă enilor dinș ț cartier i ajungând la formularea unor priorită i de investi ii concrete.ș ț ț

Ini iativa define te bugetarea participativă, care presupune exprimarea i ascultarea problemelor cuț ș ș care se confruntă cetă enii, propunerea de idei i ini iative din partea cetă enilor, participarea laț ș ț ț stabilirea priorită ilor în cheltuirea banilor publici i participarea activă în implementarea proiectelorț ș propuse. În scopul derulării acestui proiect-pilot, a fost constituit Consiliul Bugetării Participative, format din: primar, consilieri locali i delega i, cu putere deliberativă i exper i propu i de organiza iiș ț ș ț ș ț

i asocia ii, precum i angaja i ai primăriei i ai consiliului local, care asistă procesul de luare aș ț ș ț ș deciziei, dar i din membri ai sindicatelor, ai patronatelor i ai altor grupuri asociative, care potș ș propune recomandări.

Proiectul-pilot a fost elaborat în trei etape: consultare publică în cartierul Mănă tur, stabilirea unorș priorită i clare de investi ie, pilotarea bugetării participative i extinderea proiectului la nivelulț ț ș municipiului în anul 2014. De i ini iativa a fost bine documentată în raportul men ionat mai sus, nuș ț ț este însă clar ce s-a întâmplat ulterior, după anul 2013, cu priorită ile de investi ii i cu problemeleț ț ș identificate de cetă eni. O lacună în raport ar fi lipsa de mărturii ale cetă enilor implica i iț ț ț ș recomandări de îmbunătă ire a procesului din partea acestora. De asemenea, în raport nu existăț informa ii cu privire la extinderea procesului bugetar participativ în anul 2014.ț

Dacă perspectiva reprezentan ilor primăriei asupra întregului proces este mai degrabă pozitivă, a aț ș cum arată raportul citat, opiniile reprezentan ilor societă ii civile sunt mult mai diverse. Destul deț ț repede de la demararea procesului, au existat voci critice cu privire la modalitatea de implementare iș de integrare a perspectivelor societă ii civile. O parte din critici au avut i ra iuni ideologice, uniiț ș ț participan i având perspective diferite asupra rolului politic al unui instrument ca bugetareaț participativă. Nu ne propunem să facem aici o analiză a întregii dezbateri, ci doar ne mărginim să constatăm că persistă o controversă asupra procesului i că nu a existat un efort de a în elege i aș ț ș încorpora critica primită. Raportul primăriei preferă să ignore critica, men ionând doar perspectivaț optimistă. În ciuda optimismului, procesul nu a fost reluat în anul 2014.

În 2015, ca urmare a candidaturii ora ului Cluj-Napoca la statutul de Capitală Europeană a Tineretului,ș a fost dezvoltată ini iativa ț C’MON Cluj – Napoca34, care dore te să faciliteze implicarea tinerilorș ora ului, prin propunerea de ini iative care pot fi apoi votate de cetă eni i implementate. Aceastăș ț ț ș ultimă ini iativă este implementată în parteneriat cu alte organiza ii, este finan ată prin fonduriț ț ț norvegiene i este în curs de desfă urare. De această dată, propunerea ini iativelor i votul seș ș ț ș realizează online. În contextul în care accesul la internet este tot mai răspândit i mai indispensabilș este de dorit ca autorită ile să se folosească i de acest instrument pentru a ajunge la cei care nu auț ș timpul sau posibilitatea de a participa fizic la consultări. Mai mult, online pot fi create platforme sau

32 http://bp.primariaclujnapoca.ro/?page_id=31 33 Disponibil la: http://bp.primariaclujnapoca.ro/wp-content/uploads/Raport-BP-2013-Cluj-Napoca-Manastur.pdf , accesat în data de 16.05.2015.34 http://cc.yourcluj.ro/index.php/votes/

http://cc.yourcluj.ro/index.php/votes/

http://bp.primariaclujnapoca.ro/wp-content/uploads/Raport-BP-2013-Cluj-Napoca-Manastur.pdf

http://bp.primariaclujnapoca.ro/wp-content/uploads/Raport-BP-2013-Cluj-Napoca-Manastur.pdf

http://bp.primariaclujnapoca.ro/?page_id=31

3


vizualizări care să prezinte informa ia într-o manieră accesibilă i u or de în eles, permi ând chiarț ș ș ț ț crearea unor simulatoare, realizarea de calcule sau cuantificarea utilizatorilor i a priorită ilorș ț selectate de ace tia. Totu i, acest model nu este unul cu adevărat participativ, având numeroaseș ș limitări. În primul rând, decizia privind alocarea banilor pentru unul sau mai multe proiecte de tineret a fost luată netransparent, procesul de consultare reducându-se la selectarea proiectelor.

AC IUNE: PA I PENTRU DESCHIDEREA BUGETELOR ÎN ROMÂNIAȚ Ș

Până la acest punct, raportul a fost preponderent descriptiv. Am preferat o abordare bazată pe numeroase exemple pentru a arăta care este contextul interna ional i na ional, care sunt limitările iț ș ț ș care sunt oportunită ile actuale. În această ultimă sec iune vom propune ac iuni concrete pentruț ț ț deschiderea proceselor de bugetare din România.

Bugetare participativă

Am men ionat pe parcursul analizei că sunt aproape 1.500 de încercări de bugetare participativăț identificate la nivel interna ional, dintre care cel mult câteva zeci sunt considerate mai mult decâtț proiecte-pilot. Este un indicator care ne spune că, de i există beneficii certe, încă nu avem un modelș bine definit i lesne adaptabil la contextele locale. În România, avem un singur exemplu, cel de la Cluj.ș Acesta a avut o recep ie preponderent pozitivă, dar a născut i controverse. Pare insuficientț ș documentat pentru a surprinde toate punctele de vedere i nu a fost reluat. ș

Considerăm că este prudent ca introducerea bugetării participative să se facă tot prin proiecte-pilot, la nivel local, care să includă o frac iune a bugetului i să fie înso ite de un proiect mai amplu deț ș ț deschidere a procesului de bugetare, în sensul descris mai jos, la propunerile de ac iune pentruț Bugetare deschisă.

Contextul electoral poate fi favorabil pentru că politicienii sunt mai deschi i în această perioadă. Astfelș de proiecte-pilot trebuie să implice obligatoriu to i actorii sociali. De aceea, umbrela Open Governmentț Partnership este una adecvată. Participarea unei institu ii publice centrale, MFP sau CPM, ar daț greutate demersului. Este important să fie implicate persoane cu experien ă – speciali ti în finan eț ș ț publice, universitari, activi ti – i nu doar din localită ile în cauză. ș ș ț

Recomandăm o abordare în patru pași:

1. Umbrela Crearea, sub umbrela OGP, a unui consor iu pentru bugetare participativă, careț să includă autorită i publice, universită i i centre de cercetare, organiza ii aleț ț ș ț societă ii civile.ț

2. Voluntarii Identificarea unor localită i, de diferite dimensiuni, în care primarul i Consiliulț ș Local să dorească să participe la un astfel de proiect-pilot.

3. Teoria Documentarea detaliată a proiectului Mănă tur i a exemplelor interna ionaleș ș ț i crearea unui ghid (toolkit) pentru bugetare participativă.ș

4. Practica Implementarea proiectelor-pilot, cel pu in trei ani consecutiv, cu documentareaț practicii.

Bugetare deschisă

3


Se pot desprinde recomandări pentru ac iune chiar din exemplele date. Vom face o sinteză a pa ilorț ș concre i propu i în ceea ce prive te bugetarea deschisă la nivel central i local în tabelul de pe paginaț ș ș ș următoare.

3


BUGETARE DESCHISĂ LA NIVEL CENTRAL

Dimensiune Obiectiv Ac iuniț

Transparență

Punct unic de informare

Includerea tuturor informa iilor pe o singură pagină de internet, o platformă consacrată publicării datelor bugetare, laț care vor contribui atât Guvernul, cât i Parlamentul.ș

Predictibilitate Respectarea cadrului legal de supunere spre aprobare a bugetelor anuale, astfel încât să nu mai fim constant în situa iaț de a fi dezbătute de Parlament în perioada vacan elor de iarnă.ț

Informare completă

Să fie publicate în portal:o toate informa iile i documentele care stau la baza elaborării proiectului de buget, în toate fazele procesului;ț șo toate amendamentele depuse în Parlament, în timp real, precum i înregistrările i transcrierile dezbaterilor dinș ș

comisiile de specialitate i din plen;șo toate informa iile despre rectificări bugetare;țo rapoartele trimestriale privind execu ia bugetară;țo programele anuale de investi ii i modificările intervenite;ț șo bugete pentru cetă eni. ț

Bugete pentru cetă eniț

Realizarea unor rapoarte narative pe în elesul publicului larg pentru fiecare buget i pentru rectificarea bugetară.ț ș

Ini ierea unor programe de informare i de educare a publicului pe teme de finan e publice.ț ș ț

Bugete deschise Publicarea online a bugetelor în format prelucrabil automat, sub licen ă deschisă, la nivelul cel mai mare de detaliere. ț

Actualizarea bugetului general la fiecare rectificare i publicarea bugetului actualizat în format prelucrabil automat, subș licen ă deschisă.ț

Cheltuieli publice transparente

Publicarea online a rapoartelor trimestriale privind execu ia bugetară i a raportului final în format prelucrabil automatț ș i sub o licen ă deschisă.ș ț

Publicarea informa iilor privind cheltuielile publice atât agregate pe conturi, cât i la nivel tranzac ional, începând cu unț ș ț prag minim (100.000 de lei).

Publicarea online, în format prelucrabil automat, a contului de execu ie bugetară, cu actualizare lunară.ț

Implicare Mecanisme de feed-back

Crearea unui mecanism de feed-back i organizarea unor consultări reale (online i offline) în ceea ce prive teș ș ș priorită ile de investi ii i elaborarea proiectului de buget.ț ț ș

3


Crearea unui mecanism de feed-back pe marginea rapoartelor trimestriale de evaluare a cheltuirii banilor publici iș organizarea de consultări în situa ia redimensionării sau a realocării fondurilor.ț

Consultări publice

Organizarea unor dezbateri publice pe marginea raportului final i a contului final de execu ie.ș ț

Organizarea de dezbateri i consultări pe marginea subiectelor de interes cu societatea civilă, mediul de afaceri i cu al iș ș ț actori relevan i din societate. ț

Organizarea unor dezbateri publice (online i offline) de către comisiile de specialitate ale Parlamentului, pe margineaș proiectului de buget, înainte de votarea amendamentelor.

BUGETARE DESCHISĂ LA NIVEL LOCAL

Dimensiune Obiectiv Ac iuniț

Transparență

Educare i șinformare

Crearea unui set de instrumente – aplica ii, ghiduri, consultan ă – pentru autorită i publice locale, care să direc ionezeț ț ț ț eforturile de transparentizare a procesului de bugetare.

Ini ierea unor programe de educare i de informare pentru autorită i publice locale.ț ș ț

Punct unic de informare

Definirea unor standarde de publicare a informa iilor bugetare de către APL.ț

Publicarea informa iilor într-o zonă unică pe website-ul fiecărei APL.ț

Preluarea automată a informa iilor în portalul na ional pentru bugete.ț ț

Informare completă

Standardele amintite vor include setul minim de informa ii, din care nu vor lipsi:țo toate informa iile i documentele care stau la baza elaborării proiectului de buget;ț șo toate informa iile despre rectificări bugetare;țo rapoartele trimestriale privind execu ia bugetară;țo programele anuale de investi ii i modificările intervenite;ț șo bugete pentru cetă eni.ț

Bugete pentru cetă eniț

Realizarea unor rapoarte narative pe în elesul publicului larg pentru fiecare buget i pentru rectificarea bugetară.ț ș

Bugete deschise Publicarea online a bugetelor în format prelucrabil automat, sub licen ă deschisă, la nivelul cel mai mare de detaliere. ț

3


Actualizarea bugetului general la fiecare rectificare i publicarea bugetului actualizat în format prelucrabil automat, subș licen ă deschisă.ț

Cheltuieli publice transparente

Publicarea online a rapoartelor trimestriale privind execu ia bugetară i a raportului final în format prelucrabil automatț ș i sub o licen ă deschisă.ș ț

Publicarea informa iilor privind cheltuielile publice atât agregate pe conturi, cât i la nivel tranzac ional, începând cu unț ș ț prag minim (50.000 de lei).

Publicarea online, în format prelucrabil automat, a contului de execu ie bugetară, cu actualizare lunară.ț

Implicare Mecanisme de feed-back

Crearea unui mecanism de feed-back i organizarea unor consultări reale (online i offline) în ceea ce prive teș ș ș priorită ile de investi ii i elaborarea proiectului de buget.ț ț ș

Crearea unui mecanism de feed-back pe marginea rapoartelor trimestriale de evaluare a cheltuirii banilor publici iș organizarea de consultări în situa ia redimensionării sau a realocării fondurilor.ț

Consultări publice

Organizarea unor dezbateri publice pe marginea raportului final i a contului final de execu ie.ș ț

Organizarea de dezbateri i consultări pe marginea subiectelor de interes cu societatea civilă, mediul de afaceri i cu al iș ș ț actori relevan i din societate.ț

Implicarea grupurilor defavorizate în consultări pe problemele care îi privesc.

Introducerea posibilită ii de cofinan are din partea comunită ii pentru anumite proiecte de investi ii de interes zonalț ț ț ț sau la nivelul cartierului.

Men inerea unui dialog constant cu cetă enii în ceea ce prive te priorită ile de investi ii i de finan are i pentruț ț ș ț ț ș ț ș culegerea informa iilor privind problemele întâmpinate la nivel local.ț

Lansarea unui concurs de idei sau aplica ii concrete care să faciliteze implicarea cetă enilor în procesul bugetar la nivelț ț local. Implicarea voluntarilor în identificarea de solu ii noi pentru dezvoltarea comunită ii.ț ț

Colaborarea cu institu iile de învă ământ în vederea implicării copiilor i a studen ilor în stabilirea priorită ilor deț ț ș ț ț investi ii care îi privesc.ț

3


Proiecte-pilot de bugetare participativă.

Bugetare deschisă și participativă în România

Documents

Transcript of Bugetare deschisă și participativă în România