Boletin+Trime+Junio+09part1

B O L E T I N M E N S U A L No. 10: Junio, 2009

Estudios Ambientales Estratgicos (EAEs),

Infraestructura y Desarrollo Sustentable1

Parte I

1 Este Boletn fue preparado por el proyecto BICECA del Bank Information Center (BIC). Esta publicacin

refleja solamente la perspectiva de BIC y no necesariamente refleja la posicin del Banco Interamericano de

Desarrollo (BID) u otras organizaciones de la sociedad civil. BIC reconoce y agradece los comentarios y

sugerencias recibidas por Cristian Franz del BID y Juan Carballo de CEDHA durante el desarrollo de este

boletn.


Taller Sociedad Civil-BID: Estudios Ambientales Estratgicos (EAEs) y Desarrollo

Sustentable organizado por BIC, GTI-ICAA, CEDHA e ILSA. Bogot, Colombia.

Diciembre 2008

Estudios Ambientales Estratgicos (EAEs), Infraestructura y Desarrollo

Sustentable - Parte I

Por Christian Velsquez-Donaldson y Vincent McElhinny

El reto principal para alcanzar sostenibilidad en un marco de desarrollo social, econmico y ambiental radica en el

entender los impactos negativos acumulativos e indirectos relacionados a grandes proyectos de infraestructura en

ecosistemas frgiles y de alta biodiversidad como es la cuenca del Amazonas. Aunque se vienen desarrollando cada

vez mas nuevos instrumentos dirigidos a estimar, evitar o manejar la magnitud de este tipo de impactos, es el

proceso de cmo hacer uso efectivo de estos instrumentos especialmente en el diseo de mega-proyectos, tal es el

caso de IIRSA, que viene generando crticas y desconcierto. En este sentido, se debe reconocer que dichos

instrumentos quedan en la mayora de los casos sin mucho merito sino son acompaados por otro instrumento de

planificacin que relacione y nos ayude a entender el vinculo y complejidad de dichos impactos con obras de

infraestructura. En este sentido, es realmente importante el perfeccionamiento de este otro tipo de instrumento de

planificacin para poder imaginar la complementariedad entre infraestructura y sostenibilidad en el futuro.

En este contexto, los das 2 y 3 de

Diciembre del 2008 se llevo a cabo en

Bogot, Colombia el Taller Sociedad

Civil-BID: Estudios Ambientales

Estratgicos (EAEs) y Desarrollo

Sustentable organizado por BIC, GTI-

ICAA, CEDHA e ILSA en coordinacin

con otras 15 Organizaciones de la

Sociedad Civil (OSC). Entre los

invitados al taller estuvieron la Jefe del la

Unidad de Salvaguardas Ambientales y

Sociales (ESG) del Banco Inter-

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Para bajar su versin formateada para distribucin impresa vaya: www.biceca.org/es/QuarterlyNewsletters.aspx

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Americano del Desarrollo (BID) y parte de su equipo incluyendo el consultor encargado de escribir la Gua

Metodologa para el desarrollo de EAEs en el marco de decisiones estrategias del BID.

El Taller Sociedad Civil-BID: Estudios Ambientales Estratgicos (EAEs) y Desarrollo Sustentable fue el resultado

de una negociacin que se vino realizando desde Julio del 2008 entre el BID y unas 20 organizaciones de la

Sociedad Civil. En Julio del 2008 las organizaciones de la sociedad civil propusieron que el tema de los EAEs sea

tratado en la reunin BID Sociedad Civil que se llevara a cabo en la ciudad de Montevideo, Uruguay en

Octubre del mismo ao de tal manera que se permita una discusin informada y consecuente. Desafortunadamente,

dicha propuesta realizada por la sociedad civil de incluir el tema EAEs en la discusin de Montevideo fue rechazada

por el BID debido a temas de logstica y control organizacional de la reunin de Montevideo que no coincidan con

los criterios mnimos propuestos por la sociedad civil para garantizar un dialogo e intercambio de propuestas

productivo.

En ese sentido y como alternativa directa a la reunin de Montevideo, las organizaciones de la Sociedad Civil

lograron organizar y coordinar el Taller sobre EAEs en Bogot, Colombia. Desafortunadamente en esta nueva

ocasin, no se pudo nuevamente incorporar la participacin de los representantes de IIRSA aunque fueron

debidamente invitados. Tampoco se pudo ligar la discusin sobre EAEs a IIRSA y sus grupos de proyectos en

forma directa, esto debido a una demanda explicita del BID que pidi evitar cualquier coordinacin o vinculo fsico

o terico entre el Taller EAE en Bogot y la XI Reunin del CDE IIRSA convocada en Cartagena durante esa

misma semana. De la misma manera, fue rechazada una solicitud de la Sociedad Civil enviada a la Presidenta de

IIRSA, Carolina Rentaria, para tener un espacio o reunin directa con el CDE en la ciudad Cartagena y compartir las

conclusiones y recomendaciones generadas en el Taller.

En este contexto, tambin es importante reconocer al Taller sobre EAEs en Bogot como un paso pequeo pero en la

direccin correcta de reducir ciertas actitudes de desconfianza, en ambas direcciones, entre la Sociedad Civil, la

cpula de actores que maneja IIRSA, y el BID. En este sentido, se esperaba que este actividad conjunta, que prob

tener un alto nivel de profesionalismo, conocimiento y experiencia en el tema, aporte a socavar este obstculo de

desconfianza y sirva como detonador para contar con mayores espacios de participacin para la sociedad civil y

entablar una discusin urgente y necesaria sobre como planificar y proveer de infraestructura sostenible con

atributos sociales y ambientales en Sudamrica.

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El objetivo principal del taller se concentro en entablar una mesa de dilogo para explorar las ideas y argumentos

para un uso ms efectivo de las EAEs ante una creciente percepcin de que la rapidez en el avance de grandes

proyectos de infraestructura, industrias extractivas y de produccin estaran contribuyendo a una acelerada

deterioracin y destruccin de la Amazonia, el Pantanal, el Chaco y la Cuenca de la Plata contrariamente a lo que

debera ser un proceso de desarrollo planificado y sustentable en trminos no solo econmicos sino tambin en lo

social y ambiental. De esta manera, el taller responde a la necesidad de reflexionar sobre la efectividad de las EAEs

como instrumentos de planificacin y prevencin de impactos negativos ante la percepcin de que su

implementacin adolece de varias inconsistencias.2 En este sentido y cumpliendo con sus objetivos previstos de

entablar un dialogo y debate de ideas y argumentos sobre el uso efectivo de EAEs, el Taller entre Sociedad Civil y

BID represento un avance en varios sentidos:

Se logro un intercambio informado sobre el uso actual/potencial de EAEs en el contexto de la preparacin

de futuros proyectos del BID.

Se compartieron varios nuevos instrumentos tcnicos, metodologas y experiencias concretas de anlisis de

impactos indirectos y cumulativos para proyectos de alto riesgo.

Se generaron una serie de preguntas, propuestas y una hoja de ruta que establece un marco de dialogo futuro

con el BID y otros instituciones interesados en participar en el debate sobre el uso de EAEs.

El Taller representa la co-responsabilidad entre el Banco y la sociedad civil de permitir una discusin ms

horizontal y participativa.

Pero de la misma manera, as como hubo avances en la direccin correcta en muchos sentidos, tambin quedo

destacado varios retos en los cuales es necesario seguir trabajando en forma conjunta y de manera participativa:

La falta de vinculacin entre el Taller y la reunin de los Directores de IIRSA por deseo del BID a pesar de

la propuesta explicita de la sociedad civil de establecer un vnculo de trabajo. La decisin de separar los dos

procesos tuvo ciertas ventajas en el aspecto logstico, pero desafortunadamente aliment un viejo patrn de

exclusin por parte de IIRSA y con el aval del BID que ha venido caracterizando la forma de trabajo de

dicha Iniciativa.

Las inconsistencias en la definicin del alcance y definicin misma de una EAE, es decir, en la amplitud de

sus alcances versus reglas estrictas y mnimas que rige el uso de EAEs.

2 Para mayor informacin sobre los resultados y las presentaciones del Taller, favor dirigirse a la pgina

http://www.bicusa.org/es/Article.aspx?id=10958

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La interrogante de cmo delimitar la Participacin idnea

Donde en el proceso de planificacin esta el gatillo para emprender con un EAE, y como y cules son los

mecanismos o vnculos para su funcionamiento en relacin a otros instrumentos de planificacin del BID,

tal es el caso de los Estudios Ambientales de Pas (CEAs por sus siglas en ingles).

Desacuerdos entre la responsabilidad de BID y otros IFIs en la implementacin de EAEs

El BID como institucin parece favorecer un enfoque en los aspectos tcnicos de los EAEs en vez de los

aspectos polticos que son de igual o tal vez de mayor relevancia en el tema de planificacin.

Un reto importante y en general, es el tener claro el tipo de receptividad al anlisis y las recomendaciones de

la Sociedad Civil por parte del Banco. En este sentido, no quedo claro el tipo de seguimiento y

confirmacin de que algunas de las lecciones para un buen EAE presentados desde la perspectiva de la

sociedad civil y fundamentado en los estudios de caso sern reconocidos por el BID dentro de su Gua

Metodologa de EAEs, tal es el caso por ejemplo de la inversin en capacidad de participacin de la

poblacin afectada.

Quedaron varias preguntas que no fueron discutidas o contestadas en amplitud que son de significativa

relevancia al uso efectivo de una EAE como es el concepto de la participacin dentro la Gua Metodolgica,

la armonizacin de normas para proyectos de mltiples donantes, y otros aspectos relacionados a

capacitacin y perteneca de una herramienta de planificacin.

El Taller trajo consigo muchas expectativas con relacin al seguimiento necesario a la aplicabilidad de EAEs a

megaproyectos de infraestructura, tal como fue previsto como criterio fundamental en la propuesta inicial del taller

planteado por la sociedad civil al BID y los Directores de IIRSA. En este marco, el Taller determino tres lneas de

accin: i) la discusin de un borrador de la Gua Metodologa para el desarrollo de EAEs en preparacin por el BID

antes de su finalizacin; ii) un evento para discutir y coordinar la aplicacin de la metodologa EASE preparado por

la CAF; iii) y la participacin de las organizaciones firmantes de la carta a Carolina Rentaria en el Foro de Reflexin

IIRSA contemplado en el Plan de Trabajo de IIRSA para mayo 18-19, 2009. Desafortunadamente, en los cinco

meses que pasaron desde el Taller y la comunicacin inicial con los Directores de IIRSA se han vislumbrado pocos

avances en las tres lneas de accin. Actualmente el BID est circulando un borrador de su Gua de manera interna

sin compartirlo con las organizaciones participantes del Taller. No hubo ninguna comunicacin previa sobre el Foro

de Reflexin IIRSA al que solo se logro la participacin por una larga insistencia y sin generar un marco para una

discusin seria. Y no existe ninguna seal todava sobre la demanda para aplicar la metodologa EASE a proyectos

IIRSA.

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1. Criterios y Procedimientos de las EAEs

El taller dio inicio con la intervencin de la Jefa de la Unidad de Salvaguardas Ambientales y Sociales, Janine

Ferretti al exponer los retos y aprendizajes en los Instrumentos de Gestin Ambiental y Estratgica en el BID.

Dicha presentacin expone la complejidad y variabilidad del uso de la EAE como herramienta e instrumento para

establecer un marco de planificacin con informacin eficaz para la toma de decisiones. La definicin y aun mas

importante, la aplicacin de las EAE, est todava sesgada de notable incertidumbre aun dentro del mismo Banco.

El cual reconoce que no tiene claro su posicin con respecto al uso de las EAEs. Reconociendo incluso que no

existe un mecanismo eficaz de retro-alimentacin de las experiencias del uso de las EAEs; para lo cual enfatiz el

rol de la Sociedad Civil no solamente en generar informacin sino tambin en generar conocimiento a travs de

nuevas herramientas y mecanismos. Paralelamente al tema de EAEs, otro de los retos y aprendizajes sealados por

el BID se encuentra la finalizacin del Anlisis Ambiental Pas de los cuales tienen 10 completos y 2 en preparacin

y cuyos objetivos es el identificar donde el Banco puede ser ms efectivo en su intervencin para maximizar la

adicionalidad del Banco no solo a travs de recursos financieros.

En sus comentarios, Vince McElhinny del Bank Information Center, destacaba el motivo del Taller desde la ptica

de la Sociedad Civil como un logro para esclarecer las condicionantes para que un EAE pueda avanzar en la

direccin correcta y no as retroceder las metas de desarrollo sostenible. Las EAE tienen la capacidad de ayudar a

reducir las asimetras de informacin que tpicamente representan un gran abismo entre los intereses a favor y el de

las poblaciones afectadas por un proyecto de infraestructura. Por esta razn, la EAE tiene el potencial de aportar en

forma positiva a los escenarios de gobernanza actualmente ausentes en grandes reas de la regin Andino-

Amaznica.

Los EAEs, dentro del proceso de planificacin e incluso implementacin, son ms efectivos cuando tienen como

objetivo el empoderamiento de la ciudadana afectada para que puedan y sean capaces de manejar nuevos

instrumentos de planificacin en el diseo y ejecucin de la obra, esto en contraposicin con la tendencia actual de

ser tratados como sujetos pasivos de un proceso excluyente y pre establecido de planificacin y construccin de

obras de infraestructura de alto riesgo. Los mejores EAEs reconocen los retos inherentes en logar una planificacin

adecuada, que incluyen la falta de recursos, la tarea permanente de capacitacin, los incentivos adicionales

necesarios por instituciones financieras, y un anlisis transparente de poder. Bajo este marco, es que los retos

principales para mejorar el uso de los EAEs se deben entender no solamente como retos tcnicos sino tambin como

retos polticos. Sin tomar en cuenta estos criterios, nos enfrentamos con el potencial riesgo de perpetuar una actual

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Franz, Cristian (2008) EAEs en el ciclo de proyectos del

BID Bogot, Colombia

realidad que establece que un mal EAE es peor que no tener un EAE sin tomar en cuenta la gama de impactos

negativos que conlleva dicha presuncin.

2. EAE en el Ciclo de Proyectos del BID

Por su parte, Cristian Franz, miembro del ESG/BID, explico los Objetivos Ambientales de las EAEs dentro de lo

que es el ciclo de proyectos del BID. En su intervencin, enfatizo que los objetivos ambientales dentro del ciclo de

proyectos es de cumplir las polticas ambientales y sociales del Banco de tal manera de maximizar, nuevamente, la

adicionalidad del Banco ms all de lo que es solamente una asistencia con recursos financieros. Dicha

presentacin expuso 6 procedimientos a seguir dentro de lo que es el ciclo de proyectos y sus objetivos ambientales:

i) Preparacin de la Estrategia Pas como ejercicio de programacin entre el Banco y cada pas para la identificacin

de sectores de inters, ii) La identificacin de la cartera de proyectos, iii) Elaboracin de la Estrategia Ambiental

Social (EAS) como primer documento para el cual se realiza la clasificacin del proyecto (A,B, C) y diferentes

anlisis de riesgos, desastres naturales, pueblos indgenas, y otras polticas del Banco. Este documento debe contar

con un anlisis de impactos ambientales y sociales (EIAs, EAEs, etc) directos, indirectos e inducidos con sus

respectivas medidas de mitigacin, monitoreo y evaluacin. En proyectos complejos, se realiza un peer review

antes de la elaboracin del EAS para garantizar la calidad y consistencia del documento. El EAS debe asegurar que

todas las medidas de prevencin, mitigacin compensacin y rehabilitacin estn debidamente definidas y

financiadas para ser incluidas en el crdito,

iv) Elaboracin del Informe de Gestin Ambiental y Social (IGAS)

que es un reporte del Banco basado en todos los informes y

resultados obtenidos anteriormente. El IGAS es el documento que

recopila y detalla todas las recomendaciones y medidas de

prevencin y mitigacin como por ejemplo de las EAEs, as como

tambin la verificacin de la existencia de recursos adecuados para

su implementacin y el cumplimiento de las polticas del Banco. El

IGAS pone en evidencia por el BID la incorporacin o no de las

recomendaciones de la EAE, y representa un documento de toma de

decisin interna del Banco y por eso no est disponible al pblico hasta dos o tres semanas antes de que el proyecto

sea aprobado por el Directorio, v) Monitoreo y Evaluacin para asegurar el cumplimiento continuo de las polticas

del Banco (aca hay dos documentos internos: el informe del monitoreo del avance y el informe de los resultados del

proyecto, y vi) Preparacin del Informe de Terminacin de Proyecto.

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Franz, Cristian (2008) EAEs en el ciclo de proyectos del

BID Bogot, Colombia

La presentacin tambin defini el vinculo entre las EAEs dentro

del ciclo de proyectos del Banco en el cual se enfatizo que las

EAEs y sus planes de gestin son responsabilidad total del

prestatario y que el rol del Banco es el de evaluar y aprobar el

documento de acuerdo a la calidad del proceso y a contenidos

mnimos asegurando que los riesgos y oportunidades de los

Programas, Planes y Polticas (PPP) hayan sido adecuadamente

identificados a travs de la participacin del gobierno y partes

afectadas. Dentro de la calidad del proceso, el Banco debe asegurar

que la EAE inicie al comienzo de la toma de decisiones y antes de

la implementacin de PPP. Tambin que las recomendaciones y el plan de gestin de la EAE sea incorporada

dentro de las actividades de diseo de la operacin. EL Banco tambin debe asegurarse que existan las regulaciones

necesarias en cada pas para la puesta en marcha de la operacin.

Dentro del contexto de operaciones del Banco, las EAEs pueden ser aplicadas en prstamos de apoyo a reformas de

polticas, prestamos dirigidos a todo un sector, y prestamos dirigidos a proyectos y programas regionales. Al

finalizar la presentacin y de igual manera, se evidencio los retos del Banco para poder definir que posicin tomar

respecto a la definicin y uso de las EAEs como instrumento para la toma de decisiones como es evidenciado en las

dudas y cuestionamientos del mismo Banco. En este aspecto el BID reconoce tambin que tiene ms preguntas que

respuestas con respecto al tema EAEs, y destacaba las siguientes:

Es la EAE una herramienta adecuada para proyectos especficos (i.e. Santa Cruz-Puerto Surez; Pasto

Mocoa; Corredor Norte de Bolivia; Georgetown Paramaribo, BR-163)??

Cul debera ser el gatillo de las EAEs: Anlisis Ambiental de Pas?, Estrategia de Pas?

Caracterizacin de operaciones que tpicamente requieren una EAE? (solo proyectos de clase A alto

riesgo?)

Timing del ciclo de proyectos es compatible con tiempos de elaboracin de EAE?

Qu unidad organizacional es la encargada de promover el uso de la EAE (Divisiones de VPS?, VPC?,

Rep?, ESG?)

Cul es el rol de los pases en la promocin de la EAE? y en la aplicacin de sus resultados?

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En qu situacin quedan los proyectos del sector privado que no siguen la estructura de la programacin de

pas?

Entre los presentadores tambin estaba Guillermo Espinoza, consultor del BID que est realizando la Gua

Metodologa de EAEs. En este aspecto, adelanto que la Gua estara terminada para Marzo del 2009. En su

intervencin, Guillermo se focalizo en desglosar los conceptos tericos de planificacin, evaluacin y participacin

ms que otorgar un avance concreto del estado de la Gua para que la sociedad civil pueda analizar y aportar en su

concepcin. Adicionalmente, enfatizo que la Gua debe abordar el tema de capacidad de respuesta de los pases a la

misma Gua en trminos de fortaleza institucional. En este sentido y en el marco estratgico, menciono que la Gua

debe responder a un anlisis anticipado para la toma de decisiones que apoyan la sustentabilidad de gestin del

Banco de una forma proactiva y participativa cuya interaccin depende de la interpretacin de cada actor envuelto.

Pero no se menciono nada sobre los criterios a utilizarse que sean el gatillo o vos de alarma para un EAE ms que la

poltica de salvaguarda ambiental y social del Banco. Tampoco se hizo mencin de procedimientos o mecanismos

formales de participacin dentro de la Gua, lo que representa una crtica importante dado el nfasis en el alcance de

los EAEs como instrumentos de gestin para la toma de decisiones.

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Gonzalez, Santiago (2008) Perspectivas, necesidades, objetivos y

alcances de las EAEs en el ciclo de las decisiones Bogot,

Colombia

3. Cinco Criterios Mnimos para Mejorar la Definicin y Uso de las EAEs

Mariano Castro, el Director del Grupo de Trabajo Sobre Infraestructura Iniciativa para la Conservacin en la

Amazona Andina (GTI- ICAA) explic que siendo el tema de EAEs amplio y complejo, y con el motivo de

canalizar el anlisis y discusin en una forma manejable y sobre todo eficiente, las organizaciones de la Sociedad

Civil acordaron en establecer como reas de criterios mnimos para el desarrollo de un buen EAE la siguiente

estructura de acuerdo a 5 criterios mnimos: a) Objetivos y alcance de las EAEs en el ciclo de las decisiones

estratgicas y los propsitos de los EAEs; b) Participacin amplia y permanente y; c) Liderazgo y capacidad

institucional en EAEs; d) mecanismos de vinculacin de los resultados del EAE y de las recomendaciones con las

decisiones estratgicas y financieras; y e) instrumentos tcnicos de la investigacin y planificacin en el contexto de

EAEs.

a) . Objetivos y Alcances de las EAEs en el ciclo de las Decisiones Estratgicas

Las EAEs son herramientas dirigidas a ayudar

en el proceso de toma de decisiones dentro del

proceso de construccin de planes, programas

y polticas. Las EAEs pueden funcionar dentro

de procesos para lograr o mejorar acuerdos de

integracin regional, polticas sectoriales,

polticas de proteccin ambiental, gestin de

cuencas y/o planificacin de territorios,

programacin de inversiones y grandes

proyectos, inversiones especficas, etc. Pero es

en este sentido que surge una de las

preocupaciones de cmo nos aseguramos que

la orientacin del alcance de un EAE es la

correcta?

En este contexto, como especificamos cual es el tipo de EAE ms adecuado para la decisin estratgica. Como esa

definicin ayuda en definir qu y cmo recopilar informacin en un EAE, por ejemplo el rea de influencia de

impacto inducido pertinente. Que herramientas son los ms adecuadas para cada tipo de EAE? Las respuestas a

estas preguntas o en todo caso el debate en torno a ellas, nos ayudaran a entender mejor el alcance y eficacia de los

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Gonzalez, Santiago (2008) Perspectivas, necesidades,

objetivos y alcances de las EAEs en el ciclo de las

decisiones Bogot, Colombia

EAEs especialmente en el contexto de megaproyectos de infraestructura en el marco de un plan de integracin

regional como es la iniciativa IIRSA.

La primera de dos presentaciones realizadas sobre Objetivos y Alcances de las EAEs estuvo a cargo de Santiago

Gonzales de la Universidad Politcnica de Madrid quien enfatizo que ms que en producir informes vistosos, pero

intiles, la EAE necesita estar firmemente apoyada en el proceso de toma de decisiones. Siguiendo co su anlisis

tambin hace mencin a dos aspectos diferentes dentro de lo que es la Gua que el BID est preparando. El primero

viene en el sentido de que al BID le falta claridad en su propia posicin con respecto a los EAEs para lo que hace un

llamado al Banco de realizar una autoevaluacin de su propio proceso de toma de decisiones y procedimiento donde

encuentra vacios de conexin y planificacin entre la Estrategia de Pas (nivel programacin) y la identificacin de

la cartera de proyectos y luego la realizacin de la Estrategia Ambiental y Social (EAS) donde recin se hace

mencin del EAEs. Este esquema, de por si no responde al alcance del EAE como instrumento de gestin para la

toma de decisiones ya que a este punto, las decisiones ya fueron tomadas, la cartera de proyectos escogida y lo que

se pretende realizar es usar el EAE como instrumento de validacin de proyectos.

En este punto es tambin donde radica la confusin

entre EIA y EAE. Las EAE son propuestos como

medidas de mitigacin de los impactos sociales y

ambientales de megaproyectos cuando en realidad

deben ser propuestos como herramientas

fundamentales que incorporen aspectos sociales y

ambientales dentro del proceso de planificacin de

polticas, planes y programas que deberan definir

previamente la necesidad o no de estos proyectos de

gran magnitud. Para lograr una adecuada reduccin

de estos impactos se deben mejorar las Evaluaciones

de Impacto Ambiental EIA y la supervisin de las

mismas, a travs de procesos que integren la totalidad de los impactos sinrgicos, acumulativos, directos e indirectos

de manera integral. Los limitados criterios adoptados hasta el momento por varios instancias financiadoras y los

gobiernos permiten mostrar serias deficiencias en estas EIA con lo cual se han generado sobre-costos para las

poblaciones ubicadas en el entorno a dichos proyectos. Estas deficiencias se reflejan en la poca importancia que se

le otorga a las EAEs como base de cualquier proceso de planificacin previa en cualquier megaproyecto en la

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regin. Es decir, la diferencia radica a qu nivel se est trabajando, estratgico u operacional. Pero en cualquier

caso, el proceso de ambos, EAE y EIA se implementa tempranamente antes de tomar cualquier decisin. Caso

contrario se incurre en el error de tratar de impulsar una solucin deficiente despus de haber creado el

problema.

El segundo aspecto est relacionado con el primero y va dirigido al tema de que las EAEs son responsabilidad del

prestatario y que el BID se adecua a la normativa de cada pas. El cuestionamiento, en este sentido, est dirigido en

como empoderar a los pases prestatarios y sus poblaciones para crear un sentimiento de pertenencia y uso de las

EAEs. En el mismo contexto, se vio la necesidad de explorar varios posibles instrumentos para vincular las EAEs

con la formulacin de planes, programas y polticas dentro del proceso de toma de decisiones del BID y que sirvan

como incentivos para crear pertenencia en los pases prestatarios. Entre algunos, se menciono como ejemplo las

operaciones de cooperacin tcnica, en el sentido que el BID ha promovido dichas cooperaciones a travs del Fondo

para Infraestructura Regional ($20 millones) pero que no estan necesariamente orientados a fomentar EAEs. Entre

los retos, se observo que la demanda para EAEs no ha justificado un nuevo fondo dirigido especficamente para este

fin. Mientras que por el contrario, si se vio necesario un Fondo especial para CEAs Estudios Ambientales de Pas

para ayudar a identificar oportunidades y riesgos que podran servir como gatillo para un EAE.

Adicionalmente a estos posibles instrumentos, el BID esta piloteando algunos prestamos de programas de

planificacin (ej. NUMES Per) y est financiado tambin prestamos de innovaciones (hasta $10 millones). En

cualquier caso, ambos podran ser orientados a incentivar este vnculo con EAEs. Se observo tambin una serie de

temas que podran ser el enfoque de trabajo analtico y sectorial de la Divisin Ambiental del BID, tal como las

necesidades de fortalecimiento de las instituciones de planificacin ambiental y social, un anlisis comparativo de

los marcos legislativos de pases adoptando nuevas leyes que rigen el uso de EAEs, y un anlisis comparativo de la

efectividad de los EIAs como base de unas recomendaciones de apoyo institucional.

Siguiendo con el anlisis, tambin se observo que no solo existe el problema dentro del proceso de toma de

decisiones donde el uso adecuado de las EAEs es de vital importancia dentro de un proceso de planificacin. Sino

que gran parte del problema tambin radica en la falta en s de procesos de planificacin para el corto, mediano y

largo plazo. La necesidad de planificacin, en este sentido, se hace visible especialmente por su importancia dentro

del papel estratgico del ordenamiento territorial en forma integral tomando en cuenta atributos sociales,

econmicos y ambientales no solo a nivel regional sino tambin en los niveles nacional y local.

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Premisa desarrollista: las grandes obras inducen el

desarrollo

En este marco, se observa un nfasis creciente en el tema de

planificacin y el uso de las EAEs como instrumento de

gestin en la toma de decisiones dentro de dicho proceso de

planificacin. Siguiendo esta dinmica, Allan Astorga hace

mayor nfasis al papel estratgico del ordenamiento territorial

realizado bajo el criterio de EAE. Hace mencin al poco

ordenamiento territorial realizado en la regin y cuando se

hacen, no se toman en cuenta aspectos ambientales ni sociales,

ms por el contrario, bajo una mentalidad o premisa

desarrollista. Debido a esta situacin se dificulta la realizacin

de proyecciones sobre requerimientos de los recursos

naturales y la ocupacin del suelo as como tambin se

dificulta el anlisis adecuado de zonas ambientalmente

frgiles y delimitacin de territorios indgenas.

Astorga, Allan (2008) Necesidad de Planificacin y EAE: el papel estratgico del

ordenamiento territorial Bogot, Colombia

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Por tal razn se sigue teniendo la idea de que los grandes proyectos de infraestructura caminera son los que sirven de

semilla o gatillo para el desarrollo de una regin dada. Es decir, se sigue incurriendo en el error de que las

decisiones son tomadas con el objetivo de promover activacin econmica sin valorar las condiciones ambientales,

sociales y econmicas en que se va a dar ese tipo de desarrollo impuesto por una obra de infraestructura. Y como

consecuencia se inician cadenas de impactos directos, indirectos e inducidos de grandes dimensiones. En este

contexto, se urge utilizar la EAE como medio de reactivar la planificacin en diferentes niveles y plazos pero como

herramienta que ayude en la toma de decisiones dentro del proceso de planificacin.

b) Participacin Amplia y Permanente

Un tema crtico para el desarrollo de las EAEs es el proceso de participacin. Las EAEs deben ser una herramienta

para mejorar el planeamiento y gestin de las decisiones estratgicas sobre infraestructura en reas frgiles y de alta

importancia ecolgica en lugar de ser un mecanismo de validacin posterior de decisiones ya adoptadas. Para este

fin, la informacin, calidad de la misma, transparencia, y oportuna divulgacin constituyen la base de la

participacin ciudadana y de un proceso sustentado de adopcin de decisiones que fortalece la planificacin misma.

Para alcanzar una participacin efectiva, se requiere de mecanismos permanentes y de capacidades institucionales

que promuevan la participacin, tengan las fortalezas para manejar los procesos, retroalimentar con propuestas,

aceptar la posibilidad de la alternativa cero o rechazo de lo planteado, que a su vez significa la generacin de una

nueva propuesta. Los costos de este nivel de participacin deben ser previstos en la inversin mnima necesaria para

garantizar un EAE eficaz.

En este punto, los expositores, Manolo Morales (ECOLEX) y Juan Carballo (CEDHA), pusieron en claro que uno

de los retos es asegurar que la participacin activa del publico sea significativa, y no solo un ejercicio informativo.

Este tipo de ejercicios informativos, por ms detallados, rigurosos y completos que sean, sino tienen adecuados

espacios de discusin y debate pblico y gubernamental durante la preparacin de polticas, planes y programas e

inclusive en la preparacin de proyectos, siguen representando espacios de validacin impositiva de una decisin ya

tomada. Es decir, los procesos formales de participacin deben ofrecer la oportunidad de influenciar las decisiones.

En este contexto, debido a que en Latino Amrica todava no existe la obligacin legal de contar con un EAE, se

hace necesario el rol de las IFIs, en este caso el BID, para brindar los incentivos adecuados para la incorporacin de

esta herramienta como instrumento de planificacin participativa. Esto, a travs de un apoyo significativo para

mejorar la capacidad institucional de los pases para gestionar procesos de planificacin, monitoreo y evaluacin con

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la participacin de todos los actores involucrados en forma de beneficiarios y afectados. En este sentido, la

capacitacin de los grupos participantes en los objetivos, mtodos y alcances de una EAE se torna crucial para

asegurar un proceso de consulta y participacin activa. En este aspecto, el rol del BID resulta ser de gran

importancia mientras este logra aclarar su posicin con respecto a las EAEs, y esto a manera de maximizar,

nuevamente, la adicionalidad del Banco ms all de lo que es solamente una asistencia con recursos financieros,

especialmente cuando enfatiza que la responsabilidad es de los prestatarios.

En el tema del proceso de preparacin de una EAE, se insiste en que la participacin debe ser al inicio de todo

proceso de manera que se pueda influir tambin en los trminos de referencia de la EAE; pero tambin durante el

desarrollo del mismo de manera de influir en su avance. Gran parte de la calidad de un proceso de consulta depende

de la legitimidad de la facilitacin y por eso, dicho proceso debe ser sujeto a una consulta inicial para definir el

alcance del estudio y el mecanismo de interlocucin entre los actores. Finalmente, la participacin debe ser tambin

de manera activa en el monitoreo del cumplimiento de recomendaciones. Estas exigencias para tener una

participacin continua y seria llevaron a varios expositores, entre ellos a Santiago Gonzales a hacer referencia a la

importancia de contar con un Plan de Participacin. Este documento permitira organizar y gestionar

adecuadamente la participacin en el proceso de ejecucin de una EAE. En este sentido, se observan varias

interrogantes dentro del contenido de la Gua Metodolgica de EAEs del BID en el aspecto de que la Gua debe ser

clara y de simple interpretacin en temas como quienes deben participar en una EAE, como se organiza la

participacin y como se evala.

c) Liderazgo y Capacidad Institucional en las EAEs

La aplicacin de EAEs requiere de un marco legal claro y de una institucionalidad fuerte para la realizacin, el

seguimiento y la aplicacin del EAE. Central de este marco es la definicin de competencias y liderazgo

institucional. Un EAE no puede ser liderado solamente por organismos financiadores, debe ser apropiado por los

estados, los gobierno, quienes deben liderar y ser responsables de la planificacin nacional, regional, sectorial y a

niveles subnacionales, local y municipal y de la toma de decisiones. Slo con esta apropiacin podr pensarse en

que los resultados de los estudios de EAE sean aplicables y aplicados. No menos importante es pensar cmo hacer

independiente el diseo de una EAE y de su implementacin para responsabilizar otros actores, tanto

gubernamentales como de sociedad civil en el control social de la ejecucin.

Adems, se necesita promover el desarrollo de las capacidades institucionales locales para lograr una adecuada

vinculacin con los procesos de las EAEs. Las regulaciones y prcticas de aplicacin de las EAEs deben considerar

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en sus procedimientos la participacin de las comunidades locales en las diversas etapas del proceso de las EAE.

Muchas veces la secuencia de inversin tiene que ser al revs de lo que tpicamente se ve en la actualidad, la

inversin inicial tiene que ser ms fuerte y tener un auge (boom) para procesos de fortalecimiento de capacidades

en diferentes niveles institucionales mucho antes que en obras de infraestructura.

En este sentido, Roberto Len Gmez (Fundacin Natura Colombia), hizo hincapi en la importancia del liderazgo

institucional y la capacidad institucional para llevar a cabo una EAE. Se insisti en la importancia de un marco

institucional fortalecido a travs de la capacitacin de las autoridades ambientales nacionales, subnacionales y

locales para la creacin e implementacin de un marco legal para las EAEs. En este punto se menciona las

experiencias de la Unin Europea, Nueva Zelanda y Bolivia. Pero, aun as, un aspecto crtico es el determinar quien

ejerce el liderazgo en relacin a la implementacin y seguimiento de las EAEs.

Para tal efecto, es importante que la Gua ofrezca lineamientos metodolgicos que incluyan los criterios bsicos para

la realizacin de una EAE en trminos de acceso a informacin y mecanismos formales de participacin para

establecer las bases de una capacidad y liderazgo institucional. Se requiere tambin el diseo de indicadores

mnimos que permitan realizar el monitoreo de los resultados de las EAEs. As como tambin es importante la

conformacin de instancias interinstitucionales para la evaluacin de las EAEs en trminos de su alcance,

oportunidad, transparencia, grado y calidad de participacin, credibilidad y grado de apropiacin del proceso por

parte de los gobiernos y la poblacin.

d) Integracin de Recomendaciones de las EAEs y su Vinculacin con decisiones Estratgicas y

Financieras

El carcter vinculante de las recomendaciones de las EAEs debe ser materia de las regulaciones nacionales,

debindose poner especial atencin en las condiciones regulatorias y financieras para el cumplimiento, seguimiento,

y monitoreo de los Planes de Gestin Socio Ambiental de las EAEs. Para asegurar la propiedad o pertenencia de la

EAE, este compromiso anterior de vincular los hallazgos relacionados a planes de desarrollo regional/local,

programas de gestin socio-ambiental y polticas sectoriales con el financiamiento eventual de la obra es vital.

Entre otros indicadores de este compromiso se puede incluir la existencia de una lnea de base de los diferentes

indicadores de cambio (ej. pobreza, necesidades bsicas, biodiversidad, respeto para derechos de pueblos indgenas)

como una condicin preliminar para futuro financiamiento.

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En este tema, Oscar Castillo (Wildlife Conservation Society y GTI-ICAA) expuso que la cuestin central en el tema

de EAEs, es no solamente como hacemos una buena EAE, sino su transformacin en un plan integrado ambiental y

social igualmente estratgico incorporado en los sistemas de gestin ambiental y social del conjunto de actores

pblicos, sociales y privado en el mbito territorial espacial correspondiente, pero tambin en el marco institucional.

Los temas de informacin, participacin, liderazgo y capacidad institucional esta intrnsecamente vinculados.

Empleando el caso de varios grandes megaproyectos en Santa Cruz, Bolivia (ej. La Carretera Santa Cruz-Puerto

Suarez) se apunt varias deficiencias en el proceso de la EAE que incidi en debilitar su vinculo con las decisiones

estratgicas en la regin. Primero, se careca de sistemas institucionales y estructuras de gobernanza para la toma de

decisiones. Segundo, no hubo una buena evaluacin costo/beneficio y su distribucin local de los mismos. Tercero,

haba un dbil anlisis integrado de escenarios y alternativas. La falta o debilidad de estos insumos ayuda explicar

porque el EAE no se tradujo en un plan de gestin social y ambiental efectivo (PMAE).

Diferentes factores en diferentes fases de la EAE contribuyeron al desvinculo entre la EAE y un buen PMAE, que

incluye una dbil institucionalidad y falta de financiamiento durante la aprobacin; un clientelismo que fragment el

PMAE durante su operacionalizacin; una dbil estructura de gobernanza que obstaculizaba la integracin de

diferentes jurisdicciones y el logro de sinergias entre diferentes intervenciones; la falta de UN Plan de Ordenamiento

Territorial que desarticulaba los mltiples planes entre diferentes actores, as como tambin un sistema de monitoreo

y evaluacin insuficiente.

En este sentido, se recomienda que los marcos de polticas pblicas y normativas no deben reducirse a instancias de

reformas y ajustes sectoriales nacionales, sino que debe producirse en las distintas escalas y jurisdicciones

territoriales. En el tema de capacidad institucional, es necesario ampliar los procesos de consulta, pero hay que tener

cuidado que un alto grado de consulta y participacin no garantiza la implementacin de las recomendaciones sino

existen adecuados mecanismos de seguimiento y monitoreo. Es importante incorporar dentro de los planes de

accin mecanismos de participacin, seguimiento y monitoreo de la gestin, espacios de concertacin y dialogo as

como tambin herramientas de solucin de conflictos por incumplimiento de las EAEs y no por trasgresin. Es

necesaria la integracin de los planes de gestin social y ambiental en los planes de gestin y desarrollo de

gobiernos municipales y regionales.

En el tema de gobernanza y capacidades institucionales en el BID para un efectivo proceso de desarrollo de las

EAEs, es importante el integrar las EAEs y Planes de Accin al conjunto de operaciones del Banco que convergen

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en los mismos marcos de programacin. Es crtico el garantizar estndares ambientales y sociales consistentes al

interior del BID tomando en cuenta diferentes tipos de financiamiento ya sea pblico, privado, con otras IFIs o

banca privada o financiamiento directo. Esa falta de consistencia fue crucial en el caso de Santa Cruz-Puerto

Suarez. En este sentido el Banco tiene un rol importante en clarificar su postura y polticas con respecto a las EAEs

de modo de garantizar el estndar de consistencia y capacidad del Banco en el seguimiento y mejoramiento del ciclo

EAE/Plan de Accin.

Con respecto a estrategias econmicas y financieras, es de crtica importancia la articulacin real y aspecto

vinculante de la inversin y financiamiento de la EAE con el Plan de Accin y especialmente con los proyectos en

s, as como tambin con los gobiernos nacionales, departamentales, municipales y especial atencin a jurisdicciones

de pueblos indgenas. Para esto se necesita una evaluacin ms precisa de las tendencias de concentracin y

expansin de centros urbanos y su impacto econmico y financiero. El apoyo a desarrollo de servicios ambientales

como parte esencial al portafolio econmico-ambiental incorporando costos de adaptacin a cambio climtico. As

como tambin el establecimiento de una mejor distribucin de costos/beneficios con todos los actores pero con

prioridad a los actores locales.

En este contexto, para garantizar el estndar de consistencia y capacidad del Banco en el seguimiento y refuerzo

del ciclo EAE_PMAE, el BID debe evitar caer en la situacin tpica en donde se tiene un sper equipo de

especialistas para la EAE pero luego para la fase crucial que es el PMAE, quede un limitado equipo de oficiales

encargados. De la misma manera y entre otros mecanismos posibles que pueden minimizar estos riesgos de

gobernanza estn pactos inter-institucionales que establecen acuerdos con un horizonte ms all que el de un periodo

de gobierno.

Finalmente, la fuerza de vinculacin EAE_PMAE depende de una especial concentracin de inversin en

evaluacin y planificacin ambiental y social a travs de mltiples escalas y jurisdicciones espaciales, y debe

contribuir a sentar bases permanentes para procesos de zonificacin ecolgica-econmica, sistemas de informacin,

monitoreo y de gestin ambiental que puedan ser apropiados por los actores.

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Gonzlez, Juan Carlos (2008) Biodiversidad en el Proceso

de toma de Decisiones Bogot, Colombia

Curtis, Randy & Grossman, Denny (2008). Bogot, Colombia

e) Herramientas y Metodologas Tcnicas

En este tema se dio paso a la exposicin de diferentes

herramientas y metodologas tcnicas que estn en

preparacin y que pueden simplificar la complejidad

asociada con la gestin de la incertidumbre en la toma

de decisiones. Estas herramientas son importantes

aunque no garantizan la buena implementacin de una

gestin de EAEs. Entre las presentaciones estn la

Integracin de la Biodiversidad en el Proceso de toma

de Decisiones Sectorial realizada por Juan Carlos

Gonzales (The Nature Conservancy). Esta iniciativa

pretende proveer conocimiento de ltima generacin

sobre biodiversidad, conservacin, servicios de

ecosistemas as como herramientas para ser

incorporadas dentro del proceso de toma de decisiones en proyectos productivos o de infraestructura. Y as influir

en la mejor localizacin de los proyectos, influir en las operaciones, mitigacin y compensacin y apoyar a

fortalecer capacidades.

Por otro lado, Randy Curtis and Denny

Grossman (The Nature Conservancy)

presentaron un Sistema Informtico de

Conservacin (DSS por sus siglas en ingles)

que estn desarrollando como parte de un

consorcio de ONGs para el BID. La

herramienta DSS pretende generar

informacin a nivel regional de reas

protegidas, de especies en peligro, de

ecosistemas crticos, etc., a travs de la

provisin y visualizacin de datos a travs

de un sistema de informacin de mapas geo

espaciales. Por tener disponible en un

instrumento espacial la ubicacin de

Habitats Naturales Criticos, la herramienta

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Eric Van Praag (2008). Bogot, Colombia SubPortal Geosur (http://geosur.caf.com )

ayuda el BID cumplir con su poltica ambiental (Seccin B.9) en el diseo de nuevos proyectos. Especficamente, el

DSS est conectado con la Herramienta de Clasificacin Proyecto y se puede usar para ayudar la clasificacin de

proyectos, clasificacin por una evaluacin del proyecto y la informacin de ambiente y de conservacin. Adems,

provee un reporte que tiene la informacin que apoya la decisin de clasificacin de proyectos. Lo que no quedo

bien claro es si el uso del DSS ser disponible al pblico como mecanismo para profundizar la calidad de

informacin en manos de la poblacin afectada por un proyecto de infraestructura y no solamente un instrumento

para uso privado del BID y sus clientes. Hasta la fecha, el BID no ha indicado la funcin pblica del DSS.

Finalmente Eric Von Praag

(Corporacin Andina de

Fomento, CAF) presento el

programa GEOSUR:

Informacin Geo-espacial para la

Integracin de Suramrica que es

una iniciativa de la CAF en el

marco de su apoyo tcnico a los

pases miembros de IIRSA. El

objetivo de dicho programa es el

de colocar a disposicin de

tomadores de decisiones y del

publico un sistema ordenado de

mapas base y mapas ambientales

digitales, nacionales y

multinacionales, que faciliten la

planificacin de la infraestructura fsica, la integracin y el desarrollo regional.3

Hasta la fecha los logros del proyecto son: convenios de cooperacin con el IPGH, IABIN, USGS e IGAC (en

curso); Planes de implementacin con 11 instituciones participantes; La CAF ha generado siete mapas digitales con

informacin relacionadas a los proyectos IIRSA para su despliegue en el servicio de mapas regional de GeoSUR; La

capacitacin de 23 especialistas en desarrollo de geoservidores (USA, 2007) y otros 52 especialistas en

3 Para mayor informacin sobre Geosur, Dirigirse a la pgina http://geosur.caf.com o www.geosur.info/iirsamapas o contactar

Eric Von Praag en [email protected]

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geocatalogacin (Bogot, 2008); un sservicio de mapas regional la primera versin es operativa y la segunda

versin se previa para diciembre del 2008; un Geoportal listo con la primera versin y el lanzamiento del subportal

del Programa.

Geosur es hasta el momento una herramienta que vincula los diferentes sistemas geo-espaciales nacionales para su

integracin en la aplicacin del diseo de proyectos IIRSA. Al momento su enfoque en mapas de topogrfica,

relieve, cuencas, y obras de infraestructura, y se espera que en el proceso de su evolucin, empiece a adicionar e

incorporar otros temas de igual importancia para el diseos de proyectos y polticas regionales, como concesiones

extractivas, territorio indgena, pobreza y conflictividad.


Acerca del Boletn Mensual BICECA

Construyendo Conciencia Cvica Informada para la Incidencia y la Conservacin en la Amazona-Andina

Un proyecto del Centro de Informacin Bancaria.

Por medio de este boletn, el proyecto BICECA del Centro de Informacin sobre la Banca Multilateral, busca

traer anlisis, noticias e informacin relevante y de ltimo momento acerca de aspectos particulares de

proyectos y polticas relacionadas con la iniciativa para la Integracin de Infraestructura Regional

Sudamericana (IIRSA). Esta publicacin est dirigida a un pblico diverso de Organizaciones de Sociedad Civil,

grupos indgenas, estudiantes, acadmicos y otras personas o entidades que siguen las polticas y proyectos de

las instituciones financieras internacionales en relacin al proyecto IIRSA.

Este boletn es una publicacin de Bank Information Center (BIC) y sus contribuidores son de diversas fuentes

y naciones. Este boletn es editado por Vince McElhinny y Christian Velsquez-Donaldson, del proyecto

BICECA en colaboracin con otros investigadores que estudian y trabajan en cuestiones de la Iniciativa de

Integracin IIRSA. La informacin para el Taller Sociedad Civil BID: Estudios Ambientales Estratgicos

(EAEs) y Desarrollo Sostenible fue organizado tambin por Mariano Castro (Coordinador ICAA), Margarita

Florez (ILSA), Juan Carballo (CEDHA), Cristian Franz Thorud (BID) y Karla Chaman (BID) por lo cual

agradecemos el esfuerzo colectivo. Adems, se reconoce los aportes individuales de los diferentes

participantes cuyo trabajo analtico esta citado en este boletn.

Si tiene usted algn comentario, pregunta o desea usted contribuir a esta publicacin puede comunicarse con

el Gerente de Latino Amrica, Vince McElhinny en [email protected]

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Centro de Informacin sobre la Banca Multilateral (BIC)

El Centro de Informacin sobre la Banca Multilateral es una organizacin independiente, no gubernamental y

sin fines de lucro que busca amplificar las voces de los ciudadanos de pases en transicin para influir en las

actividades del Banco Mundial y otros Bancos Multilaterales de Desarrollo de manera que promueva la justicia

social y sustentabilidad del medio ambiente. BIC aboga por lograr una mayor participacin ciudadana,

transparencia y rendicin de cuentas pblicas.

Boletin+Trime+Junio+09part1

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