Uma análise global doorçamento

rimeiro, veio o boletim da Criança e doAdolescente. Depois, o do Meio Ambiente; epor fim, o da Política Agrária e Agrícola.Todos destinados a analisar políticas públicassociais, sob a ótica do orçamento. Com olançamento do boletim Orçamento, oInstituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc -completa a coleção e apresenta uma visãoglobal do orçamento público federal. Apublicação significa para o Inesc ocoroamento de um trabalho iniciado em 95,com o objetivo de monitorar os gastos sociais.Neste primeiro número, revelamos dadossobre a execução orçamentária do governo econstatamos a repetição de uma realidade: apolítica governamental continuaprivilegiando o pagamento de juros e encargosdas dívidas públicas interna e externa, emdetrimento da implementação de políticassociais. O índice de execução de mais dametade dos programas está abaixo de 20%.De 357 programas, 44 têm 0% de execução.Ainda nesta edição, apresentamos umaproposta de cálculo para definir adisponibilidade líquida do Poder Executivo,com a intenção de excluir informações quecostumam induzir a equívocos em muitasanálises feitas no país. E analisamostambém os vetos presidenciais à Lei deDiretrizes Orçamentárias para 2003.Esperamos, com mais este trabalho, contribuirpara a formação e qualificação da sociedadecivil organizada.

Iara PietricovskyColegiado de gestão

P

E D I T O R I A L2002: o ano quenão começou

Se dependesse da execução orçamentária da Uniãono primeiro semestre - mais precisamente, até odia 26 de julho -, poderíamos afirmar que o ano

ainda não começou. Ou quase! Analisando os 357 pro-gramas que compôem o orçamento da União e o Pla-no Plurianual, e que contam com previsão de recursospara o ano de 2002, observamos o seguinte: 1) 44 pro-gramas estão com a execução a 0%; 2) 92, com menosde 5%; 3) 118, abaixo de 10% e 4) mais da metade(185 programas) com menos de 20%. Desta forma,fica muito difícil acreditar que o governo está utilizan-do o orçamento como um instrumento de planejamen-to e de execução das políticas públicas por ele defini-das. Para conhecimento do percentual de execução dosprogramas, veja o quadro abaixo:

Absoluto Relativo

% de Execução Programas Acumulado Programas Acumulado

0% 44 44 12,32% 12,32%

0,1 a 5% 48 92 13,45% 25,77%

5,1% à 10% 26 118 7,28% 33,05%

10,1% a 20% 67 185 18,77% 51,82%

20,1 a 40% 94 279 26,33% 78,15%

Mais 40,1 a 78 357 21,85% 100,00%

TOTAL 357 100%Fonte: SIAFI/STN/COFF-CD e PRODASENObservações: Estão excluídos os programas:a) de refinanciamento das dívidas interna e externa, por tratar-se apenas de emissão e resgate detítulos com efeito meramente contábil (programas 905 e 906)b) a reserva de contingência, cuja execução é sempre zero, tendo em vista que seus recursos sãoremanejados para outros programas (programa 999).

Execução orçamentáriada União em 2002

percentual de execução dos programasaté 26 de julho

T abela 1

2 agosto de 2002

programa “carta de crédito”, que trata de subsídiospara habitação de interesse social, não incluído noscitados acima, tinha um orçamento previsto de R$350 milhões, mas a execução foi nula.

Para se ter uma noção do significado dos dadosacima, basta acessar a página da Fundação Nacio-

Os recursos previstos para as funções de sanea-mento e habitação não tiveram nenhum centavogasto; no que se refere a urbanismo, o dispêndiototal foi de 0,17%. Nestas três funções estavam de-terminados recursos da ordem de R$ 1,27 bilhão,mas foi liquidado um total de R$ 1,3 milhão. O

Execução orçamentária da União de 2002 (até 26 de julho)Despesa por função

Função Aprovado Liquidado % de Execução

Habitação 224.894.727,00 0,00 0,00%

Saneamento 248.983.745,00 0,00 0,00%

Reserva de Contingência 6.892.926.878,00 0,00 0,00%

Urbanismo 794.940.015,00 1.366.591,00 0,17%

Gestão Ambiental 2.790.416.084,00 265.851.158,00 9,53%

Desporto e Lazer 378.035.071,00 39.644.019,00 10,49%

Transporte 5.767.684.408,00 605.091.873,00 10,49%

Comunicações 1.805.822.298,00 190.572.900,00 10,55%

Comércio e Serviços 2.681.798.643,00 556.910.082,00 20,77%

Direitos da Cidadania 506.623.494,00 107.563.191,00 21,23%

Agricultura 8.809.593.583,00 2.002.561.756,00 22,73%

Cultura 359.240.394,00 82.144.469,00 22,87%

Energia 1.282.576.197,00 344.759.166,00 26,88%

Organização Agrária 1.566.234.362,00 429.773.849,00 27,44%

Ciência e Tecnologia 2.017.764.884,00 572.741.133,00 28,38%

Administração 10.083.506.902,00 3.156.557.693,00 31,30%

Indústria 474.551.926,00 149.638.645,00 31,53%

Segurança Pública 1.835.848.532,00 667.168.413,00 36,34%

Saúde 25.885.809.979,00 10.909.115.951,00 42,14%

Educação 14.242.405.815,00 6.029.001.341,00 42,33%

Defesa Nacional 11.953.330.902,00 5.225.552.281,00 43,72%

Assistência Social 6.419.535.783,00 2.850.658.408,00 44,41%

Legislativa 2.489.833.631,00 1.153.324.561,00 46,32%

Encargos Especiais 188.661.546.672,00 97.321.983.795,00 51,59%

Previdência Social 114.726.906.776,00 55.838.840.539,00 48,67%

Trabalho 7.856.888.635,00 4.022.549.342,00 51,20%

Relações Exteriores 881.111.351,00 452.127.453,00 51,31%

Judiciária 7.333.357.090,00 3.883.415.055,00 52,96%

Essencial à Justiça 969.745.110,00 548.718.582,00 56,58%

Total 429.941.913.887,00 197.407.632.246,00 45,91%Fonte: SIAFI/STN/COFF-CD

T abela 2

Orçamento: uma publicação do INESC � Instituto de Estudos Socioeconômicos, Tiragem: 3 mil exemplares - End: SCS � quadra08, bl B-50 - salas 431/441 Ed. Venâncio 2000 � cep: 70.333-970 � Brasília/DF � Brasil � Fone: (61) 226 8093 � Fax: (61) 2268042 � E-mail: inesc@inesc.org.br � Site: www.inesc.org.br � Conselho Diretor: Jackson Machado � presidente; Ronaldo Garcia� vice-presidente; Elisabeth Barros � 1ª secretária; Paulo Pires � 2º secretário; Gilda Cabral � 1ª tesoureira; Augustino Veit � 2ºtesoureiro � Colegiado de gestão: José Moroni, Iara Pietricovsky � Assessoria: Adriana de Almeida, Austregésilo de Melo, EdélcioVigna, Hélcio de Souza, Jair Barbosa Júnior, Jussara de Goiás, Luciana Costa, Paulo Rocha - Jornalista responsável: Luciana Costa� Projeto gráfico e diagramação: DataCerta Comunicação � Impressão: Vangraf

agosto de 2002 3

Orçamento

nal de Saúde (www.funasa.gov.br), do Ministérioda Saúde, onde encontramos o seguinte: ”Águade boa qualidade para o consumo humano e seufornecimento contínuo asseguram a redução e o

controle de: diarréias, cólera, dengue, febre ama-rela, tracoma, hepatites, conjuntivites, poliomieli-te, escabioses, leptospirose, febre tifóide,esquistossomose e outras verminoses...”. Em outro

Execução orçamentária da União de 2002 (até 26 de julho)Programas selecionados com baixa execução

Programa Aprovado Liquidado % de execução

Saneamento é vida 218.322.557,00 0,00 0,00%

Morar melhor 223.894.727,00 0,00 0,00%

Combate ao desperdício de energia elétrica - Procel 5.669.528,00 0,00 0,00%

Modernização e melhoria da produtividade industrial 342.264.104,00 0,00 0,00%

Ciência e tecnologia para o agronegócio 3.102.298,00 0,00 0,00%

Infra-estrutura em transportes 150.808.000,00 0,00 0,00%

Carta de crédito 350.000.000,00 0,00 0,00%

Desenv. integ. e sust. da mesorregião grande fronteira do Mercosul 7.948.800,00 0,00 0,00%

Desenv. integ. e sust. da mesorregião do Vale do Jequitinhonha e Mucuri 691.202,00 0,00 0,00%

Desenvolvimento do Entorno do Distrito Federal 5.982.000,00 0,00 0,00%

Pesquisa aplicada na área energética 31.398.649,00 5.438,00 0,02%

Universalização dos serviços de telecomunicações 832.000.000,00 211.019,00 0,03%

Infra-estrutura urbana 646.981.708,00 300.000,00 0,05%

Desenvolvimento da região Nordeste 799.826.837,00 430.249,00 0,05%

Energia das pequenas comunidades 190.357.285,00 126.551,00 0,07%

Nosso bairro 128.760.979,00 500.000,00 0,39%

Organização produtiva de comunidades pobres - Pronager 65.754.012,00 261.997,00 0,40%

Assistência a vítimas e a testemunhas ameaçadas 10.246.300,00 45.644,00 0,45%

Fomento à pesquisa em saúde 3.268.080,00 16.090,00 0,49%

Desenvolvimento da Amazônia Legal 665.262.603,00 3.937.606,00 0,59%

Saneamento básico 1.233.850.543,00 8.643.060,00 0,70%

Despoluição de bacias hidrográficas 232.342.578,00 2.140.781,00 0,92%

Desenvolvimento do turismo no Nordeste - Prodetur II 59.700.000,00 686.322,00 1,15%

Proágua - gestão 49.144.480,00 920.437,00 1,87%

Zoneamento ecológico-econômico 9.039.279,00 206.445,00 2,28%

Proágua infra-estrutura 1.344.966.690,00 31.561.503,00 2,35%

Cultura afro-brasileira 19.114.961,00 504.413,00 2,64%

Apoio ao desenvolvimento do setor agropecuário 289.592.425,00 8.124.714,00 2,81%

Pantanal 29.459.118,00 880.000,00 2,99%

Municipalização do turismo 167.016.582,00 5.022.257,00 3,01%

Desenvolvimento social da faixa de fronteira 63.779.999,00 2.210.000,00 3,47%

Manutenção da malha rodoviária federal 700.111.666,00 27.235.338,00 3,89%

Esporte solidário 235.582.876,00 10.988.936,00 4,66%

Educação ambiental 23.140.156,00 1.351.660,00 5,84%

Segurança do cidadão 362.119.877,00 21.916.035,00 6,05%

Florestar 29.344.097,00 1.795.980,00 6,12%

Parques do Brasil 130.816.922,00 8.378.513,00 6,40%

Música e artes cênicas 19.845.550,00 1.277.686,00 6,44%

Amazônia sustentável 121.704.472,00 8.949.416,00 7,35%

Gestão da política de desenvolvimento urbano 7.383.912,00 544.192,00 7,37%

Brasil patrimônio cultural 41.291.536,00 3.096.484,00 7,50%

Promoção do desenvolvimento tecnológico do setor petrolífero 193.866.201,00 16.809.890,00 8,67%

Conservação ambiental de regiões mineradas 2.587.215,00 250.325,00 9,68%

Reestruturação do sistema penitenciário 216.360.950,00 21.016.075,00 9,71%

Águas do Brasil 27.376.624,00 2.678.370,00 9,78%

Total 21.477.960.632,00 289.234.116,00 1,35%Fonte: SIAFI/STN/COFF-CD

T abela 3

4 agosto de 2002

trecho, temos: “a drenagem contribui para a eli-minação, redução ou modificação dos criadourosde vetores transmissores da malária e de seus índi-ces de prevalência e incidência.” E ainda: “O es-gotamento sanitário contribui para reduzir ou eli-minar doenças e agravos como a esquistossomose,outras verminoses, diarréias, cólera, febre tifóide,cisticercoce, teníase e hepatites.” Sabe-se que par-te considerável dos dispêndios do Ministério daSaúde se dá no atendimento destas doenças. O or-çamento da Saúde para 2002 está estimado emR$ 25,8 bilhões, sendo que os gastos realizadosem saneamento têm um efeito multiplicador naredução das despesas com outros setores da saúde.

Mas as baixíssimas execuções não são encon-tradas apenas nas áreas de saneamento, habita-ção e urbanismo. No Ministério da IntegraçãoNacional, por exemplo, temos: 1) Desenvolvimen-to da Amazônia Legal (aprovados recursos da or-dem de R$ 665,2 milhões para o programa, masliquidados apenas R$ 3,9 milhões); 2) Desenvol-vimento da Região Nordeste (aprovados R$799,8 milhões; liquidados R$ 430 mil); e, 3)“Desenvolvimento Integrado e Sustentável”, quereúne 14 programas de todas as regiões do país,do Vale do Mucurí e Jequitinhonha à região doRio Acre, até o extremo sul do Rio Grande doSul: tudo com execução zero.

O programa de Segurança Pública (numera-do 666 pelo Ministério do Planejamento, Orça-mento e Gestão), que teve R$ 362,1 milhões apro-vados, executou até o dia 26 de julho R$ 21,9 mi-lhões, ou seja, 6,05%. Alguns exemplos: 1)Reaparelhamento das polícias estaduais e guardasmunicipais - aprovados R$ 48,8 milhões e liqui-dados R$ 53 mil 2) Capacitação de policiais, ins-trutores policiais e guardas municipais - R$ 22,7milhões aprovados e liquidados R$ 480 mil; 3) In-tensificação do policiamento em áreas críticas - R$145 milhões aprovados e liquidados R$ 18,8 mi-lhões e 4) Implantação da polícia comunitária -R$ 117 milhões aprovados e liquidados R$ 36 mil.Diante da baixa execução, parece até que não sãoextremamente graves os problemas nesta área. E

não é preciso citar exemplos; basta andar na rua,ler as manchetes dos jornais ou assistir televisão.

No que se refere aos investimentos previstos parao presente ano, a situação é drástica. Foram apro-vados pelo Congresso Nacional um total de R$17,65 bilhões para este fim; o Executivo realocoumais 1,09 bilhão ( R$ 503,52 milhões para a De-fesa Nacional; R$ 398,96 milhões para o Trans-porte; e R$ 97,61 milhões para o resto), somandoR$ 18,74 bilhões. Até o dia 26 de julho, haviamsido liquidados um total de R$ 876,19 milhões, oque corresponde a aproximadamente 5% dos re-cursos aprovados e a 4,68% dos recursos autoriza-dos . Há recursos empenhados da ordem de R$4,52 bilhões, sem garantia de execução. Uma listaesclarecedora com os respectivos percentuais deexecução: 1) Assistência Social (0,43%); 2) Des-porto e Lazer (0,75%); 3) Cultura (0,83%); 4)Ciência e Tecnologia (1,24%); 5) Energia (1,45%- são recursos orçamentários; não se trata de inves-timento das empresas estatais); 6) GestãoAmbiental (2,13%). Confira na tabela 4.

A realização dos investimentos públicos temum impacto na melhoria das condições de vidada população, principalmente dos setores po-bres, e também tem efeito indutor na geraçãode emprego e renda. Assim, não realizar estasdespesas significa abdicar de implementar polí-ticas voltadas para o enfrentamento da desigual-dade social em nosso país.

As despesas obrigatórias continuam sendo exe-cutadas, assim como o pagamento de pessoal e osencargos sociais; a Previdência Social; o seguro-de-semprego e o Benefício de Prestação Continuada,previsto na Lei Orgânica de Assistência Social, quegarante um salário mínimo para portadores de ne-cessidades especiais e idosos. O não cumprimentodestas despesas implicaria em crime de responsabi-lidade. Pode-se observar, no gráfico (p. 6), as prin-cipais despesas realizadas até o dia 26 de julho:

O destino do dinheiro público tem sido oscompromissos do governo federal com os paga-mentos de juros, encargos e amortizações das dí-vida públicas interna e externa, conforme acor-

agosto de 2002

agosto de 2002 5

Orçamento

dado com o Fundo Monetário Internacionaldesde 1998. No período do levantamento – até27 de julho - o governo federal gastou, com esteitem do orçamento, um total de R$ 57,46 bi-lhões ou 35,45% da disponibilidade líqüida doPoder Executivo. Foram pagos R$ 47,70 bilhõespara a dívida interna e R$ 9,76 bilhões para adívida externa. Em 1995, os pagamentos comos serviços das dívidas externa e interna repre-sentavam 17,15% da disponibilidade líqüida doPoder Executivo1 .

Está claro que, com um nível de dispêndiodeste porte, fica muito difícil executar políti-cas públicas que consigam ter impacto noenfrentamento das desigualdades existentes em

nosso país. O volume de pagamentos dos ser-viços das dívidas públicas interna e externa é

Execução orçamentária da União de 2.002 - até 26 de julhoInvestimentos por função

Aprovado Executado % de Execução

Habitação 223.894.727,00 0,00 0,00%

Saneamento 231.376.898,00 0,00 0,00%

Encargos Especiais 65.943.160,00 0,00 0,00%

Urbanismo 749.592.163,00 300.000,00 0,04%

Assistência Social 186.677.693,00 799.221,00 0,43%

Desporto e Lazer 277.299.115,00 2.092.961,00 0,75%

Cultura 98.345.221,00 815.106,00 0,83%

Comunicações 858.312.868,00 8.455.134,00 0,99%

Ciência e Tecnologia 337.416.044,00 4.178.183,00 1,24%

Energia 276.997.291,00 4.025.192,00 1,45%

Previdência Social 14.715.713,00 252.265,00 1,71%

Gestão Ambiental 1.849.111.587,00 39.387.823,00 2,13%

Transporte 4.101.575.061,00 169.639.035,00 4,14%

Agricultura 836.186.850,00 43.718.675,00 5,23%

Indústria 116.123.129,00 6.145.403,00 5,29%

Saúde 2.474.196.964,00 135.548.289,00 5,48%

Direitos da Cidadania 228.989.441,00 14.719.313,00 6,43%

Legislativa 111.811.189,00 7.484.312,00 6,69%

Administração 423.844.259,00 30.564.322,00 7,21%

Segurança Pública 566.358.396,00 41.420.626,00 7,31%

Comércio e Serviços 240.768.252,00 18.065.582,00 7,50%

Defesa Nacional 1.732.088.706,00 141.194.212,00 8,15%

Organização Agrária 182.124.658,00 15.170.786,00 8,33%

Essencial à Justiça 35.007.633,00 3.275.293,00 9,36%

Judiciária 392.467.526,00 43.160.403,00 11,00%

Educação 931.963.927,00 120.639.081,00 12,94%

Trabalho 93.716.930,00 21.511.586,00 22,95%

Relações Exteriores 12.605.000,00 3.630.993,00 28,81%

Total 17.649.510.401,00 876.193.796,00 4,96%Fonte: SIAFI/STN/COFF-CD

T abela 4

1 Disponibilidade líquida do Poder Executivo: despesa realizadas menos as transferências constitucionais e legais - as funções Lesgislativa, Judiciária e o MinistérioPúblico da União

6 agosto de 2002

crescente, fruto de uma taxa de juros nominalque nos últimos doze meses oscilou entre 18%e 19%, percentual altíssimo para um país queprecisa urgentemente de uma orientação paraa retomada do desenvolvimento.

Assistimos, no momento, ao aprofundamentoda instabilidade econômica devido a questõescomo a vulnerabilidade das contas relativas àsdívidas públicas interna e externa, e, emconsequência disso, a especulação com o Real,além do processo eleitoral que alimenta a voraci-dade dos especuladores.

Na conclusão da avaliação da execução or-çamentária de 2001 (Nota Técnica 58/2002),o INESC já afirmava: “As conseqüências dessecenário são o visível crescimento das desigual-

dades sociais e o aumento da marginalidade eda violência. Sem uma reversão deste quadro— que ao que tudo indica não ocorrerá nesteano —, a avaliação do segundo mandato do pre-sidente Fernando Henrique Cardoso, pela óti-ca do orçamento, será de obediência às nor-mas impostas pelo organismos financeiros in-ternacionais — apesar do discurso que o presi-dente faz no exterior chamando estas institui-ções de obsoletas — em detrimento da popu-lação brasileira, particularmente dos setoresmais pobres. Pelo que se observa, hoje a situa-ção não exige uma nova reflexão, mas é cadavez maior a apreensão quando analisamos aspolíticas públicas utilizando a lente do orça-mento federal.

agosto de 2002 7

Orçamento

O s orçamentos públicos - federal, es-

tadual e municipal- seguem os prin-

cípios estabelecidos para a contabi-

lidade pública, principalmente os previstos na

lei número 4.320 e posteriores decretos, decre-

tos-leis e portarias. Tal determinação legal esta-

belece, entre outras questões, que a emissão e o

resgate de todos os títulos públicos devem ser

contabilizados. Desta forma, o orçamento apa-

rece com valores astronômicos. Para

exemplificar: no ano 2000, a estimativa aprova-

da pelo Congresso Nacional era de um orça-

mento total de R$ 1 trilhão, enquanto o Produ-

to Interno Bruto (PIB) estimado era de apro-

ximadamente R$ 1 trilhão. Naquele ano, R$

643,9 bilhões dos recursos aprovados tinham ca-

ráter meramente contábil.

É óbvio que a informação referente aos lança-

mentos da contabilidade pública é importante, por-

que permite o controle dos títulos públicos emiti-

dos pelo governo. Pode-se, a partir destes dados,

inferir que quanto maior o volume de operações,

dentro de um determinado período de tempo,

maior a redução nos prazos dos títulos. Ou então,

que houve um aumento no volume da dívida pú-

blica. Qualquer dos casos indica uma maior

vulnerabilidade na administração da dívida. Da mes-

ma forma, permite avaliar o volume da dívida pú-

blica. E também, em períodos de inflação elevada,

este tipo de operação, contabilizado no orçamento,

cria ilusão sobre o volume real de recursos efetiva-

mente previstos no orçamento federal.

Portanto, para saber o volume real de recur-

A disponibilidade líquida do Poder ExecutivoEsclarecimentos importantes sobre o orçamento da União e a contabilidade pública

sos envolvidos nos orçamentos, devemos partir

da receita total efetivamente prevista, que é a

receita aprovada menos a fonte nº 143 (chama-

da de forma imprecisa de “Títulos de Respon-

sabi l idade do Tesouro Nacional -

Refinanciamento da Dívida Mobiliária Fede-

ral”), o que tem efeito unicamente contábil.

Desta forma, a receita efetivamente prevista no

orçamento federal para 2002, que é de R$

650,4 bilhões, menos a despesa de R$ 220,5

bilhões, que tem a característica contábil des-

crita acima, dará R$ 429,9 bilhões.

O próximo passo é entender os pagamentos

realizados com as dívidas públicas interna e ex-

terna. Com o novo formato aprovado a partir

de 2000, o orçamento tornou-se um instrumen-

to do Plano Plurianual, sendo que os progra-

mas realizam o elo entre estes dois elementos.

Existem dois programas relacionados com os ser-

viços da dívida: a) 905-Serviços da dívida inter-

na (juros, encargos e amortização da dívida in-

terna), e b) 906-Serviços da dívida externa (ju-

ros, encargos e amortização da dívida externa).

Ao abrir estes programas, deve se excluir a fon-

te 143, referente à dívida contratada, pois a

mesma já foi lançada anteriormente e é relacio-

nada apenas à contabilidade pública. A despesa

realizada pode ser vista no quadro a seguir:

agosto de 2002

8 agosto de 2002

A partir destes números, chegamos às Despe-

sas não financeiras da União, partindo das Des-

pesas previstas e dela retirando os serviços da dí-

vida interna e os serviços da dívida externa (Des-

pesas Previstas - serviço da dívida interna - ser-

viço da dívida externa = Despesas não financei-

ras da União). Ocorre que, desta forma, estaría-

mos diluindo a dívida pública entre os três po-

deres da União, e comprometendo também os

poderes Judiciário e Legislativo, que não têm este

tipo de gasto previsto para 2002.

Procuramos, portanto, recompor os dados sem

perder a precisão necessária, e por isso partimos

para uma nova formatação das informações. O

segundo passo foi excluir do orçamento as des-

pesas que não são realizadas diretamente pelo

Executivo. Como a União está composta pelos

poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, re-

tiramos do orçamento as despesas corresponden-

tes às funções Legislativa e Judiciária; os recur-

sos repassados para o Ministério Público da

União, assim como as transferências para os es-

tados, o Distrito Federal e os municípios – se-

jam as transferências constitucionais, legais ou

as que historicamente são de responsabilidade

do Executivo federal, como é o caso da Segu-

rança, Educação e Saúde do Distrito Federal.

Procuramos, desta forma, caracterizar quanto do

orçamento federal é efetivamente despendido

no âmbito do Poder Executivo.

O resultado, ou seja, a disponibilidade líqui-

da do poder executivo, é justamente o volume

de recursos colocados à disposição exclusiva des-

te poder, e por ele executado. Cabe uma ressal-

va: alguns programas governamentais são exe-

cutados via convênios e transferências que estão

aqui incluídos, como a merenda escolar, a bol-

sa-escola e os repasses do SUS; isto porque estes

recursos dependem da orientação política do

Governo Federal, diferentemente de outros que

são fruto de determinação constitucional ou le-

gal. Deste ponto, podemos excluir os serviços das

dívidas interna e externa, chegando aos dispên-

dios efetivamente realizados pelo Poder Execu-

tivo federal com as áreas sociais; de desenvolvi-

mento econômico; os setores tipicamente de Es-

tado como a segurança nacional e as Relações

exteriores; os empréstimos com retorno; os gas-

tos previdenciários, de pessoal e os encargos so-

ciais, entre outros.

agosto de 2002 9

Orçamento

Aprovado Executado % de Execução

Orçamento da União 650.409.607.960,00 292.342.891.753,00 44,95%

Títulos da Dívida Pública(Contabilidade Pública) fonte 143 220.467.694.073,00 94.935.259.507,00 43,06%

Despesa Prevista e Realizada 429.941.913.887,00 197.407.632.246,00 45,91%

Legislativa 2.489.833.631,00 1.153.324.561,00 46,32%

Judiciária 7.333.357.090,00 3.883.415.055,00 52,96%

Ministério Público da União 920.019.407,00 598.820.433,00 65,09%

Transferências Constitucionais e Legais 58.134.328.986,00 29.638.293.816,00 50,98%

Disponibilidade Líquida do poder executivo 361.064.374.773,00 162.133.778.381,00 44,90%

Juros Encargos e Amortizações da Divida Interna 84.321.367.345,00 47.700.775.543,00 56,57%

Juros Encargos e Amortizações da Divida Externa 26.891.025.557,00 9.767.703.417,00 36,32%

Disponibilidade Líquida do poder executivo federal após o

pagamento dos serviços da dívida 249.851.981.871,00 104.665.299.421,00 41,89% Fonte: SIAFI/STN/COFF-CD

abela 5

Execução orçamentária 2002Disponibilidade líquida do Poder Executivo - até 26 de julho

T

2 Receitas correntes- receitas do Estado, fruto do pagamento realizado pelo contribuinte relativo a impostos, taxas, contribuições sociais e de melhorias; bem comoprovenientes de transferências recebidas pelo governo federal de estados e municípios. Incluídas também as receitas referentes aos lucros de suas empresas, deserviços prestados, do rendimento do aluguel de seus imóveis e outras de natureza semelhante.

3 Receitas de capital- receitas que se originam da venda do patrimônio do governo (empresas estatais, imóveis, etc); da criação de dívida e do recebimento deamortizações (pagamentos) de dívidas. Inclui-se, aqui, o rendimento obtido pelo governo nas aplicações financeiras dos seus recursos arrecadados.

4“Capacidade de governo é uma capacidade de condução ou direção e refere-se ao acervo de técnicas, métodos, destrezas e habilidades de um ator e sua equipe degoverno para conduzir o processo social rumo a objetivos declarados, dados a governabilidade do sistema e o conteúdo programático do projeto de governo”.Carlos Matus, em “Adeus, Senhor Presidente”, p. 35, Litteris Editora, 1ª edição, 1989.

No quadro abaixo, pode ser visualizado o re-

sultado deste trabalho, tendo por base o orça-

mento aprovado para o ano de 2002 e as despe-

sas realizadas até o dia 26 de julho.

Não se deve imaginar que este total de R$ 429,9

bilhões se refere somente às receitas arrecadadas. As

receitas oriundas de impostos, taxas e contribuições

são conhecidas como receitas correntes2 , que soma-

vam no orçamento para 2002 R$ 337,9 bilhões. As

outras são as receitas de capital3 , que totalizavam R$

92 bilhões.

Quando o governo não consegue gerar uma recei-

ta capaz de cumprir com os compromissos da dívida

pública, são emitidos títulos para cobrir o déficit e es-

tes ampliam o volume da dívida: é o chamado déficit

nominal. No orçamento federal, estas emissões se en-

contram na fonte 144: “Títulos de Responsabilidade

do Tesouro Federal- outras aplicações” e estes recursos

são classificados como receitas, e despesas de capital.

Podemos estabelecer alguns indicadores a partir

destes dados, que nos permitam avaliar as políticas

públicas do governo atual e de futuros governos, seja

qual for a sua coloração. Também podemos desenvol-

ver o mesmo raciocínio para estados e municípios. A

primeira relação diz respeito ao comprometimento da

disponibilidade líquida do poder executivo com o pa-

gamento dos serviços da dívida total:

Quanto maior o comprometimento dos recur-

sos orçamentários com o pagamento dos serviços

das dívidas interna e externa, menor a capacida-

de do Poder Executivo de realizar políticas pú-

blicas, com isso comprometendo a capacidade de

governo4 porque, com a elevação do volume de

recursos direcionados para a dívida, perde-se o

10 agosto de 2002

5 “A governabilidade do sistema é uma relação entre as variáveis que um ator controla e não controla no processo de governo, ponderadas por seu peso em relaçãoà ação do dito autor”. Carlos Matus, obra citada p. 35

6 “O Projeto de Governo refere-se ao conteúdo programático dos projetos de ação que um ator se propõe a realizar para alcançar seus objetivos”. Carlos Matus, obracitada, p. 34

poder de direção sobre o processo. Perde-se tam-

bém a governabilidade do sistema5 , porque pas-

sa a não controlar parte considerável dos recur-

sos orçamentários sobre os quais apenas adminis-

tra os pagamentos. E fica reduzido à elaboração

de um Projeto de governo6 porque não conta

mais com os recursos para as ações que por ven-

tura tenha a intenção de implementar. Essa situ-

ação leva a uma extrema limitação do Poder Exe-

cutivo de governar. Como define Carlos Matus,

“para governar, portanto, é necessário articular,

constantemente, três variáveis:

a) projeto de governo;

b) capacidade de governo; e

c) governabilidade do sistema”

O que se observa é que o compromisso prin-

cipal da equipe econômica do atual governo está

centrado no cumprimento do acordo estabele-

cido com o Fundo Monetário Internacional, que

impõe um conjunto de medidas a serem cum-

pridas em detrimento de outras. Como o cum-

primento dos pagamentos dos serviços das dívi-

das é questão de honra, quem dá a tônica no

campo orçamentário hoje é o poder econômi-

co, principalmente os grandes bancos que são

os beneficiários diretos desta política.

O orçamento público é um dos mais impor-

tantes instrumentos de distribuição de renda e

de solução para o conjunto de desigualdades

existentes em nosso país. Ocorre que, com a ele-

vação das despesas com os serviços das dívidas

interna e externa, em relação ao total da dispo-

nibilidade líquida do Poder Executivo, podemos

constatar que o orçamento passa a perder o seu

caráter distr ibutivo e a ter um papel

concentrador de renda, visto que os principais

aplicadores nos títulos públicos da dívida são os

grandes bancos, as instituições financeiras e os

proprietários de grandes.

Execução Orçamentária de 2.002até 26 de julho

Áreas R$

Saúde 9.530.242.114,00

Educação 3.336.834.126,00

FAT(Fundo de Amparo ao Trabalhador) 4.588.493.180,00

Transferências Constitucionais e Legais 28.883.468.955,00

Total dos Serviços Dívida Interna e Externa 57.468.478.960,00

Previdência Social 38.096.377.442,00

Inativos e Pensionistas da união 16.395.001.336,00

Pessoal ativo Encargos Sociais 16.789.549.920,00

Outros 22.319.186.213,00

Orçamento total 197.407.632.246,00Fonte: SIAFI/STN/COFF-CD e PRODASEN

T abela 6

agosto de 2002 11

Orçamento

O processo de elaboração e execução do or-çamento federal, as suas metas e priorida-des, as possíveis alterações na legislação tri-

butária e a orientação para a aplicação dos recursospúblicos são temas tão importantes que a Constitui-ção Federal prevê, em seu artigo 165, que uma leideve ser elaborada para tratar destes temas: é a Leide Diretrizes Orçamentárias - LDO.

O artigo 1º da LDO, onde são definidos os seuscapítulos, permite visão panorâmica do seu conteú-do:

Capítulos da LDO:I - As prioridades e metas da administração públi-

ca federalII - A estrutura e organização dos orçamentosIII - As diretrizes para a elaboração e execução

dos orçamentos da União e suas alteraçõesIV - As disposições relativas à dívida pública federalV - As disposições relativas às despesas da União

com pessoal e encargos sociaisVI - A política de aplicação dos recursos das agên-

cias financeiras oficiais de fomento (Caixa Econômi-ca Federal, Banco do Brasil, Banco Nacional de De-senvolvimento Econômico e Social, Banco do Nor-deste do Brasil e Banco da Amazônia)

VII - As disposições sobre alterações na legislaçãotributária da União

VIII - As disposições geraisO governo federal sancionou, no dia 25 de julho,

a LDO para 2003. Até o dia 31 de agosto, terá queser encaminhado para o Congresso Nacional o Pro-jeto de Lei Orçamentária para o ano de 2003.

Cabe aqui uma observação: é claro que o iníciodo processo de elaboração do orçamento não se dáapós a sanção presidencial. Os técnicos dos três po-deres da União iniciam seus trabalhos nos primeirosmeses do ano, com base em legislações anteriores, no

A Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2003e os vetos presidenciais

projeto de LDO encaminhado ao Congresso emmeados de abril, e principalmente num documentochamado Manual Técnico Orçamentário(MTO),elaborado pela Secretaria de Orçamento Federal –SOF- e aprovado através de portaria do Secretárioda SOF.

O debate sobre a LDO para 2003 teve como pau-ta principal a definição do volume de superávit pri-mário7 , que deveria ser estabelecido em seu anexode metas e prioridades. A instabilidade econômica ea vulnerabilidade externa do Brasil, aliadas ao pro-cesso eleitoral em curso e à voracidade dosespeculadores, desenharam o pano de fundo da dis-cussão. Por fim, através de um amplo acordo, o volu-me originalmente proposto de 3,5% do Produto In-terno Bruto(PIB) foi ampliado para 3,75%. Duran-te todo o processo de discussão da LDO, o INESCalertou sobre a temeridade da postura do atual Con-gresso, de impor condições políticas para serem exe-cutadas pelo novo presidente da República: o idealseria deixar este tema livre para definição de quemfor eleito.

Para o INESC, foi positiva a postura do Congres-so Nacional de determinar que 30% dos recursos doFundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que sãodestinados ao Banco Nacional de DesenvolvimentoEconômico e Social (BNDES), deveriam serdirecionados para o “desenvolvimento das micro, pe-quenas e médias empresas, direta e indiretamente,com aplicação não inferior a 30% do ingresso líqui-do dos recursos originários do FAT, incluído o retor-no de empréstimos financiados com tais recursos,desde que haja demanda habilitada”8 . Era uma for-ma de ampliar a oferta de postos de trabalho e forta-lecer a capacidade de produção. Além disso, este itempropiciou o acordo que permitiu a aprovação daLDO. Mas o presidente Fernando Henrique Car-

7 O superávit primário é igual a: receita menos despesa; excluídos os juros, encargos e amortizações das dívidas públicas interna e externa8 Artigo 83 da lei aprovada

12 agosto de 2002

doso pensa diferente e vetou o artigo alegando que:”A rigidez introduzida pela fixação de percentuaiscompulsórios de aplicação de recursos tende a com-pelir as instituições financeiras a conceder créditosquestionáveis do ponto de vista de seus méritos e con-dições, prejudicando uma melhor alocação dos re-cursos e a competitividade da economia. Conside-rando, ainda, que a dinâmi-ca de crescimento dasmicro, pequenas e médiasempresas está relacionada àdas grandes empresas, avinculação proposta pode-rá vir a ser contraprodu-cente à finalidade de aten-der ao próprio interesse dasmicro, pequenas e médiasempresas”.

Deve-se lembrar que osrecursos são dos trabalha-dores e têm origem noPIS/PASEP e, como temosum contingente enormede desempregados, desti-nar o recurso para os pequenos negócios é uma al-ternativa melhor do que financiar grandes empre-sas estrangeiras, com taxas de financiamento bas-tante atrativas, para construir indústrias altamenteautomatizadas. Os recursos do BNDES poderiamter a orientação dada pelo Congresso Nacional evoltar-se para o desenvolvimento sustentável.

Importante registrar aqui o veto governamentalàs dotações orçamentárias para a Reserva de Contin-gência. Observe-se, inicialmente, o texto aprovadopelo Congresso Nacional: “A reserva de contingên-cia será constituída, exclusivamente, por recursos doorçamento fiscal, equivalendo a, no mínimo, 3% dareceita corrente líquida na proposta orçamentária ea 0,5% na lei, podendo este 0,5% não ser considera-do como despesa primária para efeito de apuraçãodo resultado fiscal”. Um primeiro esclarecimento: adiferença de 2,5% observada entre o Projeto de LeiOrçamentária Anual e a lei efetivamente aprovadatem uma explicação, pois aqui os congressistas pro-curaram embutir: 1) os recursos para as emendas

apresentadas pelos parlamentares individualmente,pelas comissões permanentes da Câmara e do Sena-do , pelas bancadas estaduais e regionais e pelosrelatores geral e setoriais; 2) o aumento da despesacom a previdência e assistência social, relativo a umpossível aumento do salário mínimo.

O governo justificou o veto da seguinte forma: “afunção da Reserva de Contingência está diretamenteatrelada à imprevisão. Assim, admitir, já na elabora-ção do Projeto de Lei Orçamentária, que haja umaimprevisão da ordem de 3% da receita corrente líqui-da, ou seja, de aproximadamente R$ 6 bilhões, signi-fica o reconhecimento de uma imprecisão na alocaçãodos recursos equivalente a cerca de 90% daqueles delivre aplicação que estão financiando os investimentosconstantes da Lei Orçamentária de 2.002”. Além dis-so, a reduzida margem hoje existente para o atendi-mento de despesas discricionárias, especialmente in-vestimentos, em face da escassez de recursos e da ne-cessidade do cumprimento das metas fiscaisestabelecidas, inviabiliza o atendimento da propostaaprovada pelo Congresso Nacional”. Na verdade, ogoverno utiliza o instrumento do veto para sinalizarao mercado que está comprometido com o ajuste fis-cal. A utilização de recurso da Reserva de Contingên-cia para as emendas é outro assunto. Há alguns anosisso ocorre sem problemas; foi uma forma de acomo-dar o processo de elaboração do orçamento no Con-gresso com os interesses dos parlamentares. Possivel-mente, o Poder Executivo deve enviar esta parte dosrecursos do projeto de lei para evitar uma possível re-ação da base aliada quanto aos vetos.

Em suma, podemos dizer que a preocupação prin-cipal do governo com a Lei de Diretrizes Orçamen-tárias, que pode ser observada desde a apresentaçãodo projeto de lei, em abril, até a sanção ocorrida nofinal de julho, é com os compromissos de realizaçãode superávites primários para os pagamentos dos ser-viços das dívidas públicas interna e externa.

Austregésilo de MeloAssessor de Política Fiscal e Orçamentária

astral@inesc.org.br

Deve-se lembrar queos recursos são dos

trabalhadores e têmorigem no PIS/PASEP e, como

temos umcontingente enormede desempregados,destinar o recursopara os pequenos

negócios é umaalternativa melhor doque financiar grandes

empresasestrangeiras