Avrupa’daki İki Kademeli Büyükşehir Yapıları Paweł Swianiewicz, Marta Lackowska Varşova Üniversitesi Yerel Demokrasi ve Politikalar Bölümü

Büyükşehir yapıları – neden var?

• İşlevsel olarak bütünleşik ancak politik olarak (idari açıdan) bölümlenmiş alanlarda hizmet sunumunu koordine etmek – Mekansal stratejik planlama

– Toplu taşıma

– Altyapı ağı

– Atık yönetimi

– Bazı sosyal hizmetler (örn: ortaokullar, işgücü piyasasına müdahale)

• Büyükşehrin ekonomik gelişmesini ve uluslararası rekabetini desteklemek

• Vatandaşların yerel kimlikleri yerine büyükşehri temsil etmek (yerelleşmemiş politik insan/localized homo politicus)

Olası çözümler • Hiçbir şey yapma, sorunu göz ardı et • Banliyölerin merkez kent tarafında ilhakı (birleştirme)

– 19. yüzyılda kullanılan çözüm – Hizmetlerin, yerel özelliklerine rağmen, tamamen büyükşehir

düzeyinde sağlanır – Büyükşehir alanında yaşayan küçük toplulukların kimliklerinin yok

olur • Halkın seçimi yaklaşımı: aşağıdan yukarı gelen gönüllü işbirliğini

harekete geçirir – İşbirliği kültürü gereklidir – Güçlü teşvikler gereklidir – Üye belediyelerin yeterlilikleri ölçüsünde sorunların çözümüne imkan

verir – Meşruiyet ve hesap verebilirlik sorunları olabilir

• Reform teorisi: iki-kademeli kurumsal yapı – Bir yandan yerel yönetimlerin resmileştirilmesi, bir yandan da

yerelliğin korunması fikrinin çekiciliği

İki-kademeli yapıların avantajları

• Resmi karakter, uzun dönemli politikaları ve ortak bir kimliğin geliştirilmesini destekler

• Yetki ve sorumlulukların açık şekilde ayrımını yapar

• Doğrudan demokratik meşruiyeti sağlar

• Mali konularda manevraya imkan tanır

• Ama…. Çok yaygın değildir – Köklü değişlikler gerektirir

– Birçok aktörün muhalefetiyle karşılaşılır

– Reform ve değişiklik korkusu olur

– Yerel politikacıların gücünü azaltır

– Resmileştirilmiş yapı gelecekte esnekliği azaltabilir

Avrupa örnekleri • İtalya

– Reform kanunda tanımlanmıştır ama uygulanmıyor (bölgesel yönetim en büyük muhalefeti yapıyor)

• Hollanda – 7 bölgesel kamu otoritesi (1994)

– Atanmış, seçilmiş değil

– Belediyeler arası işbirliğinin ötesine geçilmiş – kanun tarafından ek işlevler verilmiş

– Belediyeler arası işbirlikleri zorunludur

– İşlevler: bölgesel ve mekansal planlama, konut, çevre koruma

• Helsinki – Fikir banliyölerin ilhaka karşı muhalefeti üzerine gelişti

– Helsinki Büyükşehir Alanı Meclisi – üye belediyelerce atanır

– Hizmetler (genellikle özel sektör ile sözleşme yapılarak sağlanır): atık yönetimi, toplu taşıma, mekansal planlama, hava kirliliği kontrolü

• Kent merkeziyle sınırlı iki-kademeli yapı – Prag

– Budapest

– Varşova

– Diğerleri

Almanya örneği

• Her eyalette farklı çözüm (Länder)

• En çok örnek alınan, katı iki-kademeli yapı

• İyi uygulamaların en ileri düzey iki örneği:

– Hannover

– Stuttgart

– Uzun deneme-yanılma süreci sonunda geliştirildi

– Yönetimden yönetişime

• Sivil aktörlerin önemli rolü vardır. Stuttgart’ta iş dünyası önemli

bir girişimcidir.

• Her iki örnekte de ekonomik gelişimin öncüsü olan kurumlar

reformun önemli bir parçasıdır.

Stuttgart

• 1994’ten beri büyükşehir bölgesi

• 5 il (county-kreise), 2.5 milyon nüfus

• Doğrudan seçilmiş bölgesel meclis (5 yıl, 90 üye, nispi sistem)

• Bölgesel Direktör/Regionaldirektor – 8 yıllığına atanır

• Ana görevler: – Bölgesel planlama

– Mekansal planlama

– Bölgesel ulaşım planlaması

– İl seviyesinde muhalefet edilmesinden dolayı sosyal görevlerin aktarılması kabul edilmedi

• Finansman – İl ve belediyelerden katkılar

– Federal hükümetten transferler

Hannover • 2001’te kuruldu

• Hannover kenti ve 20 belediye (içinde bulunduğu il yönetimi kapatıldı), 1.1 milyon nüfus

• Bölgesel meclis – 84 üye, 5 yıl, nispi sistem

• Başkan – doğrudan seçilmiş, 8 yıl

• Görevleri: – Toplu taşıma

– Yollar

– Atık yönetimi

– Bölgesel planlama

– Sosyal yardım

– Mesleki okullar

– Sağlık

– Mekansal planlama

• Finansman: – Belediyelerin katkıları

– Federal hükümetten transferler

Fransa • Önceden gönüllü belediye işbirliklerine dayanıyordu, ancak

günümüzde 2-kademeli sisteme benzer bir sistem giderek yaygınlaşıyor. Doğrudan seçim, öz finansman ve katı bir görev dağılımı

• Son derece keskin bölgesel bölümlenme • Communautés urbaines – En büyük 16 büyükşehir yönetim

yapısı, yarım milyondan fazla mukim – Çifte çoğunluk kuralıyla kuruldu – Kararlar basit çoğunlukla alınır – Meclis, üye belediyeler (communes) tarafından atanır – Merkez kentin Belediye Başkanı – genelde yapının da Başkanıdır

• Communautés d’agglomeration – daha küçük boyuttaki 120’den fazla büyükşehir yönetim yapısı

• Balladur Komitesi, bu yapıyı «bütün» bir yönetim kademesine dönüştürmek için 2010 yılında teklif verdi – Yeni isim – métropole – onaylandı – Ancak yasanın etkisi Parlamento müdahalesiyle azaltıldı; il ile

yapılan şüpheli görüşmelere bağlı olarak ek görevler yüklendi; vergilendirme konusundaki ilave yetki devri reddedildi

– Ancak: 2012’ten beri communautés için doğrudan seçim yapılıyor

Fransa -2

• Görevler

– Toplu taşıma

– Ekonomik gelişim

– Stratejik mekansal planlama

– Diğer görevlerden seçilen bazıları

– Mekansal yerel planlama

– Konut

– Çevre koruma

– Bazı sosyal hizmetler

Sadece

Communautés

Urbain

tarafından

Fransa - 3

• Finansman – Meslek vergisi - Taxe profesionelle (2011’e

kadar)

– Mülk vergisi

– Maaşlardan alınan vergi (toplu taşıma

sisteminin bakımına destek olması için)

– Atık toplama vergisi

– Zorunlu denkleştirme şeması (dayanışma

hibesi) • Genel kriterler yasada belirtilmiştir

• Detaylara communaute karar verir

Edinilen dersler ve sonuçlar

• Müdahil aktörlerin oybirliği başarılı bir reform için çok önemlidir

• Oybirliğini destekleyen unsurlar: – Varolan sorunların çözümüne katkı vereceği açıkça görünen çözüm

önerileri

– Etki sahibi aktörlerin kazanım sağlayacağına dair belirtiler

– Sabırla yürütülen müzakere süreçleri

– Kamuoyunu bilgilendirme

– Uluslararası rekabet için baskı

• Aşağıdan yukarıya gelen gönüllü işbirliğine güvenmek genellikle yetersiz kalır

• Zorunlu ve gönüllü sistemler ile katı yapı ve yumuşak yapılar arasında melez çözümler üretmek faydalıdır

• Bir «ideal model» yoktur –iyi ve kötü taraflar yerel koşullara göre uyarlanmalıdır

Sunum sırasında doğrudan cevaplanmamış sorular

Alt kademe belediyelerinin rolü nedir?

• Bu ülkelerin her birindeki yerel yönetim sistemine bağlıdır. Görevleri,

büyükşehir kademesine devredilmemiş tüm belediye hizmetleridir.

Büyük farklılık gösterebilir, temel fark sosyal hizmetlerdedir.

Sub-national budget expenditures as % of GDP (2007)

0

5

10

15

20

25

30

35

Denam

rk

Fin

land

Sw

eden

Norw

ay

UK

Irela

nd

Belg

ium

Neth

erlands

Germ

any

Austr

ia

Sw

itzerland

Fra

nce

Italy

Spain

Port

ugal

Gre

ece

Pola

nd

Czech R

ep

Hungary

Slo

vakia

Esto

nia

Latv

ia

Lith

uania

Slo

venia

Bułgaria

Rom

ania

Cro

atia

Georg

ia

Arm

enia

Azerb

aija

n

Ukra

ine

Alb

ania

Serb

ia

regions -

subjects of

federation

local and

regional

govts.

Alt kademe belediyelerinin ve büyükşehir belediyelerinin kurumsal yapısı

nasıldır?

– O ülkenin ulusal olarak benimsediği yerel yönetim sistemine

bağlıdır; büyük farklılık gösterir, örneğin:

• Belediye başkanlarının doğrudan seçimi: Almanya, İtalya, İspanya,

Yunanistan, Birleşik Krallık’ın bazı yerleri, Polonya, Slovakya,

Macaristan

• Ortak kurulun meclis tarafından atanması: İskandinavya, Çek

Cumhuriyeti, Estonya, Letonya, Birleşik Krallık’ın çoğu yerinde

(ceremonial yerel yönetim bölgesi belediye başkanı)

• Nispi seçim sistemi: İskandinavya

• Çoğunlukçu seçim sistemi: Birleşik Krallık

• Kazanandan taraf nispi seçim: Fransa

• Belediyelerin büyüklüğüne göre (büyük ölçeklilerde nispi, küçük

ölçeklilerde çoğunlukçu): Polonya, Macaristan, Slovenya

Sunum sırasında doğrudan cevaplanmamış sorular

Büyükşehir belediyeleri ve alt kademe belediyeleri nasıl

denetlenir?

– Diğer tüm yerel yönetimlerin denetlendiği gibi

– Sadece kanuniliği kontrol edilir (Avrupa Yerel

Yönetimler Özerklik Şartı)

– Özel kurumlar:

• Bölgesel Denetim Odası (Chambre Regionale des Comptes) –

Fransa

• Bölgesel Denetim Meclisleri (RIO) – Polonya

• Denetim Komisyonu (Audit Commission) – Birleşik Krallık

Sunum sırasında doğrudan cevaplanmamış sorular

Alt kademe belediyelerin gelir sistemi

nasıl?

– Ulusal yönetimler-arası

sisteme bağlıdır

– Yerel vergi sistemlerinden

ikisi baskındır: • Emlak vergisine dayanan:

Birleşik Krallık, Fransa,

Almanya, İtalya, Polonya

• Yerel gelir vergisine

dayanan: en çok

İskandinavya’da

• Yerel vergi özerkliği

konusunda büyük farklılıklar

– Kapsamlı bir vergi paylaşımı

sistemine karşılık katı vergi

paylaşımı sistemi ve diğer

vergi paylaşım formları

bulunur. Genellikle gelir

vergisi, kurumlar vergisi,

bazen KDV ve diğer vergiler.

– Hem dikey hem de yatay

denkleştirme hibe sistemleri

Revenues from property tax as % of GDP

0

1

2

3

4

5

6

Aus

tria

Switz

erla

nd

Cze

ch R

ep

Slova

kia

Slove

nia

Ger

man

y

Nor

way

Finla

nd

Swed

en

Polan

d

Spa

in

Belgi

um

Franc

eUK

Structure of local government revenues in Scandinavia (2006-2008)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Denmark Sweden Norway Denmark Sweden Norway

Municipalities Counties/ regions

other

specific grants

general

purpose grant

local fees and

charges

local taxes

Sunum sırasında doğrudan cevaplanmamış sorular

Alt kademe belediyelerde bir nüfus kriteri var mı?

– Avrupa ülkelerinde çok farklı bölgesel örgütlenme mevcut

– Bazen bölgesel reformlarda nüfus kriteri oluyor (Danimarka, Finlandiya vb.)

Belediyelerin ortalama nüfusları hakkında örnekler (bin):

Birleşik Krallık 125 Hırvatistan 9

Litvanya 60 Romanya 8

Gürcistan (2006’dan sonra) 58 İtalya 7

Danimarka (2007’dan sonra) 55 Estonya 6

Sırbistan 49 İspanya 5

İsveç 29 Ukrayna 4.5

Bulgaristan 28 Ermenistan 4.1

Hollanda 21 Macaristan 3.3

Letonya (2009’dan sonra) 18 Azerbaycan 3.1

Polonya 15 Slovakya 1.9

Finlandiya 12 Çek Cumhuriyeti 1.7

Norveç 9 Fransa 1.3

Sunum sırasında doğrudan cevaplanmamış sorular