ASPECTOS HISTÓRICOS, DOUTRINÁRIOS E ORGANIZACIONAIS...
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ASPECTOS HISTÓRICOS, DOUTRINÁRIOS E
ORGANIZACIONAIS DE DEFESA CIVIL
Marlon Alves Cardoso
Curitiba / 2008
DEFESA CIVIL
CURITIBADe todos nós
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APRESENTAÇÃO
O presente trabalho tem por objetivo subsidiar e complementar as atividades
desenvolvidas por órgãos públicos, entidades da sociedade civil organizada e
ambientes estudantis com interesse sobre o tema.
Nele estão consubstanciadas as informações necessárias para a
compreensão basilar, contudo, o assunto não se esgota, havendo sempre a
necessidade de aprimoramento, visto que as ações de Defesa Civil são
relativamente modernas e desenvolvem-se nos mais variados campos do
conhecimento científico, estando em constante atualização na medida em que
processa as experiências contemporâneas.
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1. SÍNTESE HISTÓRICA
1.1. Defesa Civil na História da Humanidade
Desde os primórdios, o homem iniciou uma árdua luta pela sobrevivência,
sempre ameaçada pelas adversidades. Naquele tempo, o desenvolvimento
humano era fruto da mera necessidade de manutenção da própria vida. E para
isso, a convivência em grupos, entre semelhantes, facilitava o enfrentamento do
destino naquele mundo de constantes desafios. A história da humanidade conta
que estas primeiras comunidades buscavam formas de subsistência com muito
esforço e não dificilmente, se deparavam com animais ferozes, enfrentava os
incêndios, as secas, as inundações e, se não bastasse, ainda sofria com ataques
de tribos rivais disputando as terras mais sustentáveis. Eram as constantes
ameaças humanas e naturais que cercavam a luta pela sobrevivência nos tempos
da pedra e desde então já se percebia a necessidade de haver liderança e
organização de planos para garantir maior segurança e voltados para o bem
comum do grupo. Pesquisas arqueológicas publicaram gravuras pré-históricas,
nas quais é possível perceber estes grupos em plena ação de defesa conjunta, ou
ataque em massa, contra animais gigantes, provavelmente dinossauros.
No decorrer dos séculos, o mundo foi evoluindo. As experiências cotidianas
ampliaram o conhecimento humano. O homem aprendeu a cultivar a terra,
extraindo dela os recursos naturais seu sustento. Assim, deixou seus dias de
nômade e estabeleceu moradia fixa em aglomerados. Nestes tempos, era
necessário mais do que simplesmente usar a natureza, muitas outras
necessidades surgiram do convívio social.
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Neste caminho, se originaram as primeiras cidades e com elas as
civilizações seguiram no rumo do domínio humano sobre as demais espécies.
Casas, vilas, cidades foram levantadas, muitas vezes, considerando os riscos aos
quais estavam sujeitas. Muitas dentro de verdadeiras fortalezas de muros altos.
Algumas em locais elevados, no alto de colinas, encravadas em rochedos. Outras
preferiam os vales margeando os rios, desenvolvendo a técnica de alicerces sobre
palafitas.
A despeito do progresso e da evolução cognitiva e emocional dos humanos,
os povos acirraram suas diferenças em razão de dissensões religiosas, políticas,
econômicas ou sociais, além do apetite conquistador dos líderes no intuito de
formar vastos impérios. Este cenário fez com que os procedimentos bélicos se
aperfeiçoassem progressivamente, a cada guerra combatida. No entanto, as
técnicas de defesa, especialmente da população, pois, esta era relegada a um
segundo plano. Haviam exércitos formados e treinados, mas a população civil em
nada participava, senão se tornando pilhagem oriunda dos embates. O progresso
dos impérios exigia muitos recursos, especialmente a mão-de-obra, e as guerras
ofereciam esta possibilidade, quando o povo derrotado era escravizado. Era
necessário que houvesse planos de emergência, que envolvessem toda
população.
Neste ínterim, um elemento chamado Natureza se mostrou muito mais
potente em suas investidas do que as guerras entre os homens. Ela não escolhia
inimigos, mesmo porque, todos estavam em seu território: o meio ambiente.
Tempestades, erupções vulcânicas, nevascas, terremotos, maremotos, pestes,
entre outros, dizimaram milhões de pessoas.
A ciência se consolidou, inicialmente, como uma necessidade de guerra, mas
se transformou em uma alternativa a ela. As civilizações conheceram o poder do
progresso científico. Não demorando muito para o desenvolvimento de tecnologias
para produção de bens e serviços em larga escala. Isto traçou um novo formato
para as relações entre os povos.
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O progresso acelerado também intensificou os riscos existentes e deu origem
a novas ameaças, além das naturais. Um bom exemplo era o risco de incêndio
nos grandes centros urbanos que se formaram. Até então, não haviam sistemas
organizados pelo poder público, as reações de defesa eram ocasionais e dadas
diretamente pela comunidade. A primeira organização de combate ao fogo, da
qual se tem notícia, foi o sistema implantado pelos franceses. A rápida evolução
da sociedade humana e o vertiginoso progresso na área tecnológica, industrial e
urbanística, contribuíram para as crescentes e insaciáveis necessidades do
homem, tornando o mundo moderno em palco de outras adversidades, como os
incêndios em edificações verticais, poluição ambiental, acidentes com meios de
transporte, derramamentos de produtos químicos, vazamento de radioatividade,
entre tantos outros. Ao mesmo tempo, aqueles fenômenos naturais, que sempre
existiram, passaram a se tornar causadores de catástrofes, devido à localização e
tipo de ocupação do solo nas cidades.
Os desastres, que antes eram raros, se tornaram numa constante ameaça,
despertando sentimentos de solidariedade. O direito à vida, bem como, a
importância relevada ao bem-estar individual e coletivo causaram o aparecimento
das primeiras instituições de serviço humanitário. O apoio no lugar da comoção
social, visando proteger à integridade física e psicológica daqueles afetados pelo
infortúnio. A cada adversidade atravessada pela sociedade, os povos esqueciam
as diferenças entre si e se integravam em favor da incolumidade individual ou
coletiva (física ou psicológica), daqueles severamente atingidos.
Surgiu então o sentimento de que cuidar da proteção das pessoas era uma
responsabilidade pública, conscientizando os governantes de que ao Estado cabe
o dever de proteger os cidadãos contra os fenômenos adversos. Contudo,
somente após o início da segunda guerra mundial, é que se evidenciou a
necessidade de que a Defesa Civil fosse estruturada e colocada sob
responsabilidade governamental, uma vez que fora comprovada a eficiência dos
sistemas organizados para atender as populações dos grandes centros urbanos
dos países envolvidos no conflito, em meio aos incêndios, escombros, mortos,
feridos, desabrigados, como conseqüência dos repetidos bombardeios.
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Na Inglaterra, seus habitantes se organizaram para resistir aos violentos
bombardeios nazistas, visando evitar perdas em vidas humanas, pois, havia se
mostrado muito vulnerável aos ataques inesperados e de grande poderio
destrutivo das aeronaves adversárias.
Inglaterra, 1941 Inglaterra, Londres, após bombardeio de 1941
A estratégia foi contar com os civis disponíveis, enquanto a maior parte da
força militar estava ausente em campo de batalha. Foram elaborados planos de
reação e de redução das vulnerabilidades, evitando assim os danos maiores que
podiam ser causados pelas investidas inimigas. Sistemas de alarme, abrigos
antiaéreos, edificações mais resistentes às explosões, planos de evacuação, etc.
Toda esta organização foi denominada “Civil Defense”, ou seja, Defesa Civil.
Contemporaneamente, no mundo, podemos citar como fator preponderante
para existência de sistemas públicos organizados contra desastre, além das
grandes guerras, o acidente nuclear envolvendo a usina Chernobil (Chernobyl), na
extinta União Soviética, área em que hoje se localizam a Ucrânia, a Rússia e a
Bielorússia (que foram as localidades mais atingidas). Naquele fato, centenas de
milhares de pessoas precisaram ser evacuadas das áreas de risco. Órgãos
internacionais atribuíram algo em torno de 56 (cinqüenta e seis) mortes diretas
(ONU/2005), sendo que 47 (quarenta e sete) vítimas eram trabalhadores da
referida usina e 09 (nove) foram crianças que desenvolveram câncer de tireóide.
Uma estimativa, ainda contestada por órgãos internacionais de proteção
ambiental, conta que, aproximadamente, 4.000 pessoas irão morrer por conta de
contaminação indireta causada pela nuvem radioativa vinda da explosão de
Chernobil.
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Imagem Aérea de Localização da Usina de Chernobil – extraída da Internet
Outro exemplo de superação, através do emprego de defesa civil, foi o
grandioso renascimento de Hiroshima, Japão. Após a explosão da bomba
atômica, lançada por seus oponentes americanos, do total de 300.000 pessoas,
75.000 morreram, 75.000 ficaram feridas, enquanto 150.000 realizaram o
abandono (evacuação) da cidade. Surpreendentemente, já no 10.º dia após o
desastre, as indústrias estavam trabalhando com 70% de sua capacidade e a
cidade iniciou um processo de recuperação espantoso. Quem visita Hiroshima,
jamais poderia imaginar que tenha sido alvo de tão impactante adversidade.
Entre as situações de desastres que figuram a modernidade, cabe destaque
para os desatinados ataques terroristas. Abaixo os maiores e mais divulgados
atentados da história recente:
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EUA – dos quatro aviões raptados por terroristas da rede liderada por
Osama Bin Laden, dois foram lançados sobre o edifício comercial
chamado World Trade Center – ícone da supremacia econômica da
América do Norte – situado na ilha de Manhattam, Nova York,
matando milhares de cidadãos americanos; o terceiro foi lançado
sobre o Pentágono – símbolo do seu poder e inteligência bélica
daquela nação; o quarto avião caiu sem chegar ao seu alvo – há
informações de houve resistência incisiva da tripulação e passageiros
contra os terroristas a bordo;
* Imagens retiradas da Internet, de
conteúdo público.
Inglaterra – quase que consecutivamente, homens-bombas e artefatos
explosivos foram detonados em pleno sistema de transporte coletivo
(ônibus e metrô), sentenciando centenas de pessoas à morte;
China – mais de mil pessoas foram intoxicadas pela liberação de gás
Sarin no metrô feito por uma violenta seita religiosa que apregoava o
fim do mundo;
Espanha – um grupo separatista implantou bombas nos trens, e as
explodiu no horário de maior pico de uso, causando cenas terríveis,
até mesmo para as equipes que operavam o socorro naquela ocasião.
Não bastassem as ameaças naturais, estes atos demonstram a incapacidade
humana em gerir e manter o convívio social em harmonia. As armas não são mais
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clavas e lanças, são arsenais apocalípticos sujeitos à bestialidade intrínseca na
acepção de interesses entre as nações e na diferença de credos.
Em tempos de globalização da economia, infelizmente os desastres também
seguem o mesmo ritmo. O mundo está ligado por fatores econômicos e/ou sociais.
O desastre que atinge a Ásia, de algum modo, acaba afetando a Europa, África,
as Américas e a Oceania. São tristes exemplos:
A tsunami que atingiu a região da Malásia
O terremoto na Ilha de Java (maio de 2006), na região da Indonésia
no dia 27 de maio de 2006, com a intensidade de 6,3 graus na
escala Richter, ceifou mais de 6.200 vidas humanas, feriu pelo
menos 30mil, destruiu 135mil casas e deixou 620 escolas em
escombros e outras 800 danificadas, além das mais de 645mil
pessoas desalojadas.
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Os efeitos negativos para algumas pessoas foram somente momentâneos,
enquanto para outras foi definitivo. A semelhança entre todos estes fatos,
reservadas as proporções de impacto, é que o desastre ao se manifestar, trouxe
um colapso social total. Uma sucessão de improvisos se iniciou no afã de controlar
o incidente, sujeitando a intervenção emergencial a resultados incertos. Enfim, os
planos existentes para responder aos imprevistos sucumbiram frente à inesperada
manifestação da adversidade.
Conforme a dinâmica de cada situação de desastre, o ecossistema atingido
se tornou mais resistente, a partir do estudo sobre as causas e as conseqüências
do fato. Estas informações foram essenciais para determinar as ações preventivas
e de preparação frente às hipóteses futuras da mesma ameaça adversamente se
configurar.
Grande é a comoção mundial com os resultados de um desastre. Está cada
dia mais evidente para a opinião pública a fragilidade da vida humana e a
vulnerabilidade da sociedade diante das emergências humanas, naturais ou
mistas. A consciência do homem está passando por uma sensível transformação
quanto à compreensão das interações entre os homens e destes com seu meio
ambiente. A existência de um sistema organizado para utilizar antes, durante e
depois dos desastres pode significar a diferença entre a vida e a morte, o fim ou a
continuidade da vida sobre a terra.
1.2. A Defesa Civil no Brasil
Registros apontam que a Defesa Civil no Brasil surgiu após a Segunda
Guerra Mundial, quando em fevereiro de 1942, depois do ataque japonês à base
de Peal Harbor, concomitante com o naufrágio de dois navios brasileiros (Arará e
Itajubá), supostamente também atacados pelos japoneses, fazendo o Governo da
época baixar um Decreto-Lei criando o Serviço de Defesa Passiva Anti-Aérea, o
qual ficou sob supervisão do Ministério da Aeronáutica. Nesta época, era
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obrigatório ensino de proteção coletiva em todas as escolas em território nacional.
Através de outros diplomas legais, foram ocorrendo outras modificações e por fim,
em 1943, houve a mudança da denominação para Serviço de Defesa Civil.
Terminado o conflito mundial, com a euforia da paz, houve um relaxamento,
culminando com a extinção do serviço em 1946. Posteriormente, o EMFA e a ESG
elaboraram trabalhos justificando e propondo a criação do Sistema Nacional de
Defesa Civil, os quais, por motivos ignorados, não vingaram.
Durante as situações catastróficas que se abateram no país, principalmente
as secas e as inundações, a intervenção governamental se fazia sentir apenas
para amenizar o sofrimento das populações atingidas.
Em 1966, no Estado do Rio de Janeiro, ocorreram inundações,
deslizamentos de encostas e desabamentos, causando 1.200 mortes e 46.000
desabrigados, o que levou o Governo do então Estado da Guanabara, a baixar
Decreto criando a Comissão Estadual de Defesa Civil, pioneira no Brasil.
Em 1967, através do Decreto-Lei 200, datado de 25 de fevereiro, em seu
Artigo 39, o Governo Federal atribui ao Ministério do Interior a responsabilidade de
assistência às populações atingidas pelas calamidades públicas.
Em 05 de março de 1969, através do aviso nº 0067, o Ministério do Interior
conclama os Governadores de Estado, no sentido de criarem um Sistema
Estadual de Defesa Civil.
Na elaboração da Constituição do Brasil, promulgada em 24 de janeiro de
1967, o Governo demonstrou interesse pelo assunto quando estabeleceu no
Capítulo II, Artigo 8º, item XII, que compete à União organizar a defesa
permanente contra calamidades públicas, especialmente a seca e as inundações.
A Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, no Capítulo II, Art.
8º, item XIII, reitera o contido na Constituição de 1967.
Em 22 de maio de 1969, com base no Artigo 1º do Decreto nº 64.568, foi
criado um grupo de trabalho incumbido de elaborar o Plano Permanente de
Defesa Civil Contra as Calamidades Públicas, que concluiu pela necessidade de
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ser instituído o Grupo Especial para Assuntos de Calamidades Públicas -
GEACAP, subordinado ao Ministério do Interior.
Na data de 13 de outubro de 1969, através do Decreto-Lei nº 950, foi
instituído no Ministério do Interior o fundo Especial para Calamidades Públicas,
fixando a dotação de recursos e outras providências. A regulamentação do fundo
efetivou-se através do Decreto nº 66.204, datado de 13 de fevereiro de 1970 e
prevê o atendimento às populações atingidas por calamidade, quando esta for
reconhecida pelo Governo Federal, para aquisição de medicamentos, alimentos,
agasalhos e pagamento de transportes, reembolso de despesas com preservação
de vidas humanas, efetivadas por entidades públicas ou privadas, prestadoras de
socorro na área de flagelo; e 5% para treinamento e aperfeiçoamento de pessoal
para calamidades públicas. (Em 08 de março de 1994, através do Decreto Federal
nº 1.080, foi revogado o Decreto 66.204, regulamentando novamente o FUNCAP
permitindo uma maior abrangência quanto à destinação dos recursos na condição
de Estado de Calamidade Pública reconhecida pelo Governo Federal).
Em 05 de outubro de 1970, através do Decreto nº 67.347, foi criado o Grupo
Especial de Atendimento a Calamidades Públicas (GEACAP), com o fim de
coordenar em todo o território nacional, a prevenção das calamidades públicas,
assistência às populações atingidas e a recuperação das áreas flageladas. Foi
extinto pelo Decreto nº 97.274, em 16 de dezembro de 1988.
A 13 de agosto de 1979, foi criada a Secretaria Especial de Defesa Civil –
SEDEC, através do Decreto nº 88.839, vinculada ao Ministério do Interior com a
finalidade de orientar e coordenar em todo o território nacional, as medidas
relativas à prevenção, assistência e recuperação quando da ocorrência de
fenômenos adversos de quaisquer origens.
A 16 de dezembro de 1988, através do Decreto nº 97.274, foi organizado o
Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), com o objetivo de planejar e
promover a defesa permanente contra as calamidades (Art. 21, Inciso XVIII, da
Constituição/88), integrando a atuação dos órgãos e entidades de planejamento,
coordenação e execução das medidas de assistência às populações atingidas por
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fatores anormais e/ou adversos, bem assim de prevenção ou recuperação de
danos em situação de emergência ou estado de calamidade pública.
Em 16 de agosto de 1993, através do Decreto Federal nº 895, foi revogado o
Decreto nº 97.274 sendo reorganizado o Sistema Nacional de Defesa Civil –
SINDEC. Neste documento já havia a obrigação dos municípios em montar suas
Comissões de Defesa Civil. Esta previsão como “Comissão” dava a idéia de que
somente devia se quando necessário, ou seja, somente em circunstâncias de
desastres ou na iminência deste.
O Conselho Nacional de Defesa Civil, através da Resolução nº 2, de 12 de
dezembro de 1994, aprovou a Política Nacional de Defesa Civil, elaborada sob a
direção geral do General Médico do Exército Dutra do Amaral.
Enfim, no Decreto n.º 5.376, de 17 de fevereiro de 2005, o Sistema Nacional
de Defesa Civil foi atualizado. Foram delineados objetivos sob um moderno
panorama para as ações de Defesa Civil no país, determinando sua composição e
definindo as atribuições do Governo Federal, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal. Embora ainda abrigada em Decreto e não na segurança de uma
Lei, esta legislação descreve, muito bem, a atuação técnica da defesa civil,
tornando esta atividade mais ampla em seus propósitos, especialmente no que diz
respeito à importância da prevenção de riscos e à preparação contra ameaças de
desastres.
Infelizmente, hoje, no Brasil, nem todos os estados e municípios possuem
suas legislações sincronizadas com os instrumentos nacionais. Todavia, a
obrigatoriedade de haver uma COMDEC, legalmente estabelecida, para receber
recursos federais do FUNCAP serviu como fator essencial para que as cidades
criassem suas Comissões de Defesa Civil. Assim, muitas prefeituras montaram
suas atividades de defesa civil. A cidade de Curitiba, capital do Estado do Paraná,
possui a defesa civil estabelecida desde 1985. Atualmente, sua legislação é
totalmente convergente com a nacional, além de possuir um fundo municipal para
ações de defesa civil, denominado FUMDEC.
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2 - ASPECTOS DOUTRINÁRIOS
2.1. Conceituação
Defesa Civil, como já afirmado anteriormente, foi criada para atender os
problemas decorrentes da guerra. Contudo, como em época de paz as atividades
de Defesa Civil eram muito reduzidas e havia outros órgãos para fazer frente às
calamidades públicas, entenderam as autoridades que, por questões econômicas,
a Defesa Civil deveria incorporar os demais órgãos, tornando-se assim um
sistema de defesa da comunidade, tanto em tempo de paz como de beligerância.
Sua fundamentação está no princípio de que nenhum governo tem
capacidade total para solucionar os problemas que possam afetar a comunidade
numa situação catastrófica. Então, desde suas primeiras ações, procurou
mobilizar a participação social para solução os problemas comuns a todos.
Entretanto, é necessário que exista, também, previamente organizada, uma
estrutura pública para defesa da comunidade, que possibilite o emprego racional
dos recursos disponíveis para controle das emergências, inclusive, se possível,
tente evitar que estas aconteçam.
No Decreto Federal 5.376, de 17 de fevereiro de 2005, foram
convencionadas as seguintes conceituações básicas:
“I - defesa civil: o conjunto de ações preventivas, de socorro,
assistenciais e recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os
desastres, preservar o moral da população e restabelecer a
normalidade social;
II - desastre: o resultado de eventos adversos, naturais ou
provocados pelo homem sobre um ecossistema vulnerável,
causando danos humanos, materiais ou ambientais e
conseqüentes prejuízos econômicos e sociais;
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III - situação de emergência: o reconhecimento pelo poder
público de situação anormal, provocada por desastres, causando
danos superáveis pela comunidade afetada;
IV - estado de calamidade pública: o reconhecimento pelo
poder público de situação anormal, provocada por desastres,
causando sérios danos à comunidade afetada, inclusive à
incolumidade ou à vida de seus integrantes.”
2.2. Objetivo da Defesa Civil
O objetivo geral da Defesa Civil é reduzir desastres, isto é, diminuir a
ocorrência de desastres, bem como a intensidade daqueles que não possam ser
evitados, ou seja, minimizar os respectivos danos e conseqüentes prejuízos.
Na definição acima foi optado pelo termo "reduzir" porque "eliminar" almejaria
algo inatingível, mesmo porque, o oponente de todos – o desastre – não obedece
necessariamente agendas ou protocolos, se manifesta por uma conjunção de
fatores dos mais variados, sendo uma utopia pretender eliminá-lo.
Também pode ser inserida no elenco de objetivos da Defesa Civil a Proteção
Global da População, que significa, em termos mais simples ao entendimento, e,
também, a partir da interpretação do contido na Constituição Federal de 1988, em
seu Artigo 5.º, proteger os direitos, individuais e coletivos, à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, resguardando as incolumidades física,
psíquica, patrimonial e social das pessoas.
No Brasil, a estratégia para redução de desastres, prevista no Decreto
Federal 5.376/05, abrange os seguintes aspectos globais:
a. Prevenção de Desastres;
b. Preparação para Emergências e Desastres;
c. Resposta aos Desastres;
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d. Reconstrução e/ou Recuperação.
Cada aspecto destes se ramifica numa série de outras atividades que, juntas,
impulsionam o sistema de defesa civil em todas as esferas de sua atuação e, ao
mesmo tempo, possibilitam uma gestão mais eficaz dos desastres.
2.3. Períodos da Defesa Civil
Analisando a sistemática de atuação da Defesa Civil, pode-se dizer que o
cotidiano é separado da emergência pela adversidade, assim, dando origem a
dois períodos distintos: Normalidade e Anormalidade, sendo o Evento Adverso o
fator determinante da passagem do primeiro para o segundo período.
Normalidade é quando tudo está dentro de uma rotina aceitável e não há
menção ou risco maior de evento adverso. Neste período devem ser
desenvolvidas as atividades de Prevenção de Desastres e Preparação para
Emergências e Desastres. É durante a normalidade que se determina qual será a
resistência do ecossistema e quanto tempo será demandado para que tudo volte a
se normalizar, após um desastre.
Anormalidade é o período que acontece imediatamente após o início da
manifestação de um evento adverso. É quando a preparo técnico e operacional –
previamente desenvolvido durante a Normalidade – deve ser colocado em prática,
com ações de resposta para controle da adversidade. Após a atenuação do
evento adverso, os danos se evidenciam, trazendo consigo prejuízos econômicos
e sociais, exigindo recursos, muitas vezes onerosos, para reconstrução do que se
perdeu e também para recuperar a normalidade (social, ambiental e material),
sempre com vistas a preservar o moral da população atingida.
Quando um período de Anormalidade se encerra, outro período de
Normalidade se inicia. A contínua intercalação entre esses momentos molda o
grau de vulnerabilidade do local que sofreu desastre. A cada adversidade
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semelhante, ocorre uma nova remodelagem ambiental aliada à mudança de
comportamento social que, normalmente, reduz a fragilidade do cenário afetado. A
passagem para este novo ciclo evidenciada pode ser chamada de
Restabelecimento.
2.4. Fases de Atuação da Defesa Civil
Tomando por base que a Defesa Civil é dividida em dois períodos a serem
trabalhados, foi convencionada uma metodologia para gerenciamento dos eventos
adversos ou desastres. A Secretaria Nacional de Defesa Civil – SEDEC – criou
Fórmula de Administração de Desastres, abreviadamente chamada de “2P2R”.
Esta fórmula possui as seguintes fases circunstanciais: Prevenção; Preparação,
Resposta e Reconstrução/Recuperação. A seguir desvendamos no que consiste
cada uma destas fases:
1P ou Prevenção – Acontece na normalidade antes de um desastre ou
após a fase 2R. É quando devem ser realizados educação, orientação e
esclarecimento à sociedade quanto às formas existentes para se evitar
possíveis desastres ou minimizar seus efeitos negativos. É um bom
exemplo de ação preventiva a educação ambiental, a qual ensina
sustentabilidade e preservação dos recursos naturais. Nesta fase, é
Restabelecimento
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praticamente determinado o tempo que será exigido para recuperação
dos danos e prejuízos ocasionados numa hipótese de adversidade. Sua
difusão no tecido social possibilita reduzir determinadas vulnerabilidades
e evitar alguns tipos de desastres, sendo que, para isso, podem ser
executadas medidas não-estruturais (relacionadas com o comportamento
preventivo – ex. elaboração de planos de combate a incêndio) e/ou
estruturais (relacionadas com investimentos – ex. obras civis). Também
fazem parte da prevenção a fiscalização e a vistoria de áreas, imóveis e
atividades potencialmente geradoras de desastres ou vulneráveis a
estes.
2P ou Preparação – Acontece durante normalidade ou diante da
possibilidade real de haver um evento adverso. Nela as ações de
planejamento, prevendo a metodologia de mobilização de recursos de
resposta, ou seja, de enfrentamento do evento adverso são realizadas.
Prevê planos contingenciais e operacionais, vislumbrando a capacitação
necessária para as equipes de socorro; o monitoramento da dinâmica de
riscos, ameaças e eventos adversos; a infra-estrutura a ser
disponibilizada; os fluxos de acionamento e as formas de emprego dos
recursos disponíveis. Enfim, a 2P é nada mais do que o programa de
atuação da Defesa Civil para os casos em que a ameaça venha se
concretizar em desastre e visa a minimizar dos danos e conseqüentes
prejuízos do mesmo. Esta fase define a qualidade e a eficácia da fase
1R, bem como, a capacidade da fase 2R.
1R ou Resposta – Esta fase marca a passagem da normalidade para a
anormalidade. Ocorre durante incidência de um evento adverso que pode
causar ou causou desastre. Nela é colocado em prática o programa de
atuação realizado na etapa anterior (2P) para enfrentar os efeitos
negativos resultantes dos impactos infaustos na área/comunidade
atingida. É quando devem ser operacionalizadas as ações de isolamento
da área de risco, de promoção do abandono das áreas, imóveis e locais
ameaçados, de combate e contenção do agente agressor, de socorro
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imediato e de assistência inicial às vítimas (pessoas, meio ambiente e
patrimônio), com o propósito de estagnar, amenizar ou extinguir a
adversidade, bem como, diminuir a intensidade dos danos e prejuízos
oriundos de sua influência.
2R ou Reconstrução / Recuperação – Essa fase é caracterizada por
ser aquela em que são executados procedimentos para restabelecimento
da normalidade no local atingido por desastre. É quando o poder público
e a sociedade, unidos, realizam atividades para reorganizar a rotina
social cotidiana, prestando apoio econômico e social à população e
reconstruindo o que foi perdido nas áreas atingidas pelo evento adverso.
A 2R deve ser desenvolvida no intuito de recuperar a normalidade no
menor espaço de tempo possível. Neste ínterim, deve ser iniciada
análise das causas do fenômeno adverso e, também, avaliação das
conseqüências do desastre, visando acumular experiência e, também,
ser desencadeado um novo ciclo preventivo (1P) para que, se um evento
adverso semelhante voltar a acontecer, resistência a seu choque na
normalidade social seja maior.
Dados de algumas das entidades internacionais de estudo científico sobre
desastres denotam que, aproximadamente, para cada U$1,00 investido em
prevenção (1P) e preparação (2P), U$75,00 acabam sendo despendidos nas
demais fases. Valores estes que foram estimados antes das grandes calamidades
mais modernas (Tsunami, Furacões e Terremotos).
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2.5. Desastres
2.5.1. Conceito
Desastre o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo
homem sobre um ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais ou
ambientais e conseqüentes prejuízos econômicos e sociais.
Desastre não é o "evento adverso" em si, mas a sua influência negativa
sobre as fragilidades do corpo ou local atingido. Ele é o inimigo número um da
Defesa Civil e é contra o qual todos os esforços conjuntos entre sociedade e
governo devem ser empregados. Através da investigação de sua conduta antes,
durante e depois de sua manifestação, é possível realizar métodos preventivos,
preparatórios, respondentes e recuperativos para reduzir sua magnitude.
2.5.2. Classificação Geral dos Desastres
Orientando-se na Doutrina Nacional da Defesa Civil, bem como nas
classificações de outras existentes, podemos afirmar e entender que os desastres
podem ser classificados conforme sua causa, evolução e intensidade, conforme
a seguir:
a. Causa – podem ser identificados de acordo com uma tipologia básica,
em três grupos distintos, a saber:
Naturais – causados por fenômenos adversos oriundos da natureza;
Humanos – causados por ação ou omissão humana, direta ou indireta;
Mistos – resultam da intervenção desregrada do homem e da sociedade
sobre o meio-ambiente.
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b. Evolução – podem ser subdivididos de acordo com a velocidade com
que percorrem o espaço de tempo necessário para atingir o nível máximo de
impacto da adversidade. Podem ser assim classificados:
Súbitos ou de evolução aguda – ex.: casa atingida por raio;
Graduais ou de evolução lenta – ex.: erosão do solo;
Somação de Efeitos Parciais, ou seja, resultado de vários acidentes e/ou
incidentes similares ou semelhantes – ex.: acidentes de trânsito.
c. Intensidade – podem ser classificados de acordo com o impacto dos
danos na área e na comunidade afetada. Existem os seguintes níveis:
Nível I – Pequeno porte e facilmente superáveis;
Nível II – Médio porte e superáveis com disponibilização de recursos
locais;
Nível III – Grande porte e exigem complemento de recursos pela
comunidade para superá-los;
Nível IV – Muito grande porte, extrapolam a capacidade de resposta e
recuperação local e que necessitam de ajuda externa para superação.
Os desastres nascem, se desenvolvem e se extinguem. Na medida em
que o evento adverso atravessa o cenário atingido, o desastre passa de um
estado para outro, ou seja:
Pré-impacto – quando a ameaça envia os primeiros sinais de
possibilidade de desastre;
Impacto – desde o início da manifestação do evento adverso até seu
máximo nível de influência sobre o cenário;
22
Atenuação de danos – quando o evento adverso cessa,
espontaneamente e/ou por empenho de outros dos fatores componentes
do ecossistema.
2.5.3 Nomenclatura e Codificação de Desastres
A Secretaria Nacional de Defesa Civil criou a Codificação de Desastres,
Ameaças e Riscos – CODAR para identificar os diferentes tipos de desastres
possíveis através de cinco caracteres, alfabéticos e numéricos. Desta forma, para
melhor entendimento, os desastres, ameaças e riscos receberam códigos com
base em sua CAUSA (C), ORIGEM (O), MANIFESTAÇÃO (M) e NOME (NN), ou
seja, seguindo a fórmula estrutural “CO.MNN”, abaixo detalhada:
a. Quanto à CAUSA (CO.MNN);
Podem ser divididos de acordo com o agente causador. Tabela 01.
b. Quanto à ORIGEM (CO.MNN);
São subdivididos conforme a procedência principal. Tabela 02.
c. Quanto à MANIFESTAÇÃO (CO.MNN)
São subdivididos conforme a evolução do evento. Tabela 03.
d. Quanto ao NOME (CO.MNN).
Recebem nomes e números de ordem. Tabela 04 - CODAR.
O CODAR já é exemplo internacional, sendo seguido por algumas nações
em sua essência conceitual. Embora ainda necessite de algum aprimoramento,
esta codificação serviu de base para a confecção dos Manuais de Desastres, de
autoria da SEDEC. Serve como índice técnico, o qual contempla, praticamente,
todos os tipos de desastres possíveis nos dias de hoje. Todavia, como todo
conhecimento científico sobre a Defesa Civil está em constante atualização, o
23
CODAR também pode ser, através de opiniões formuladas pelos integrantes do
SINDEC;
Tabela 01
CAUSA – “C”
CODIFICAÇÃO
Alfabética Numérica
NATURAL
HUMANO
MISTO
N
H
M
1
2
3
CÓDIGO ALFABÉTICO
CÓDIGO NUMÉRICO
ORIGEM – “O”
C
O
C
O
N
S
E
I
B
1
1
2
3
4
Sideral
Geodinâmica Terrestre Externa
Geodinâmica Terrestre Interna
Desequilíbrios na Biocenose
H
T
S
B
2
1
2
3
Tecnológica
Social
Biológica
M
E
I
3 1
2
Geodinâmica Terrestre Externa
Geodinâmica Terrestre Interna
24
Tabela 02
Tabela 3
CÓD. ALFABÉTICO
CÓD. NUMÉRIC
O MANIFESTAÇÃO – “M”
NS.Q 11.1 Impacto de Corpos Siderais
NE.E 12.1 Eólica
NE.T 12.2 Temperaturas Extremas
NE.H 12.3 Incremento das Precipitações Hídricas e com as Inundações
NE.S 12.4 Intensa Redução das Precipitações Hídricas
NI.S 13.1 Sismologia
NI.V 13.2 Vulcanologia
NI.G 13.3 Geomorfologia, Intemperismo, Erosão e Acomodação do Solo
25
NB.A 14.1 Pragas Animais
NB.V 14.2 Pragas Vegetais
HT.S 21.1 Siderais
HT.T 21.2 Meios de transporte sem menção de risco químico ou radioativo
HT.C 21.3 Construção Civil
HT.I 21.4 Incêndios
HT.P 21.5 Produtos perigosos
HT.D 21.6 Concentrações demográficas e riscos de colapsos ou exaurimento de energia e de outros recursos e/ou sistemas essenciais
HS.E 22.1 Ecossistemas Urbanos e Rurais
HS.C 22.2 Convulsões Sociais
HS.B 22.3 Conflitos Bélicos
HB.V 23.1 Doenças Transmitidas por Vetores Biológicos
HB.A 23.2 Doenças Transmitidas por Água e/ou Alimentos
HB.I 23.3 Doenças Transmitidas por Inalação
HB.S 23.4 Doenças Transmitidas por Sangue Contaminado ou Outras Secreções Orgânicas
HB.G 23.5 Doenças Transmitidas por outros ou por mais de um Mecanismo de Transmissão
MA.I 31.1 Ionosfera
MA.A 31.2 Atmosfera
26
MG.S 32.1 Sismicidade Induzida
MG.G 32.2 Geomorfologia, Intemperismo e Erosão
Tabela 4
CÓD. ALFABÉTICO
CÓD. NUMÉRICO
NOME – “NN”
NS 11 Desastres Naturais de Origem Sideral
NS.Q 11.1 • Impacto (queda) de Corpos Siderais
NS.QMT 11.101 Impacto (queda) de meteoritos
NE 12 Desastres Naturais Relacionados com a Geodinâmica Terrestre Externa
NE.E 12.1 • Desastres Naturais de Causa Eólica
NE.EVD 12.101 Vendavais ou tempestades
NE.ECL 12.102 Vendavais muito intensos ou ciclones extratropicais
NE.EFR 12.103 Vendavais extremamente intensos, furacões, tufões ou ciclones tropicais
NE.ETR 12.104 Tornados e trombas d água
NE.T 12.2 • Desastres Naturais Relacionados com Temperaturas Externas
NE.TFI 12.201 Onda de frio intenso
NE.TNV 12.202 Nevadas
NE.TTN 12.203 Nevascas ou tempestades de neve
NE.TAN 12.204 Aludes ou avalanches de neve
NE.TGZ 12.205 Granizos
27
NE.TGE 12.206 Geadas
NE.TOC 12.207 Ondas de calor
NE.TVQ 12.208 Ventos quentes e secos
NE.H 12.3 • Desastres Naturais Relacionados com o Incremento das Precipitações Hídricas e com as Inundações
NE.HIG 12.301 Enchentes ou inundações graduais
NE.HEX 12.302 Enxurradas ou inundações bruscas
NE.HAL 12.303 Alagamentos
NE.HIL 12.304 Inundações litorâneas provocadas pela brusca invasão do mar
NE.S 12.4 • Desastres Naturais Relacionados com a Intensa Redução das Precipitações Hídricas
NE.SES 12.401 Estiagens
NE.SSC 12.402 Secas
NE.SQU 12.403 Queda intensa dos índices de umidade relativa do ar
NE.SIF 12.404 Incêndios florestais das estações estivais
NI 13 Desastres Naturais Relacionados com a Geodinâmica Terrestre Interna
NI.S 13.1 • Desastres Naturais Relacionados com a Sismologia
NI.SST 13.101 Terremotos, sismos e/ou abalos sísmicos
NI.SMT 13.102 Maremotos e tsunamis
NI.V 13.2 • Desastres Naturais Relacionados com a Vulcanologia
NI.VEV 13.201 Erupções vulcânicas
NI.G 13.3 • Desastres Naturais Relacionados com a Geomorfologia, o Intemperismo, a Erosão e a Acomodação do Solo
28
NI.GDZ 13.301 Escorregamentos ou deslizamentos
NI.GCM 13.302 Corridas de massa
NI.GRJ 13.303 Rastejos
NI.GQT 13.304 Quedas, tombamentos e/ou rolamentos de matações e/ou rochas
NI.GES 13.305 Processo erosivos – erosão laminar
NI.GEV 13.306 Erosão linear - sulcos, ravinas e boçorocas ou voçorocas
NI.GSS 13.307 Subsidência do solo
NI.GTC 13.308 Erosão fluvial - desbarrancamentos de rios e fenômenos de terras caídas
NI.GAM 13.309 Erosão marinha
NI.GSD 13.310 Soterramento de localidades litorâneas por dunas de areia
NB 14 • Desastres Naturais Relacionados com o Desequilíbrio da Biocenose
NB.A 14.1 Pragas Animais
NB.ARD 14.101 Ratos domésticos
NB.AMH 14.102 Morcegos hematófagos
NB.AOP 14.103 Ofídios peçonhentos
NB.AGF 14.104 Gafanhotos (locusta)
NB.AFS 14.105 Formigas saúvas
NB.ABC 14.106 Bicudos
NB.ANM 14.107 Nematóides
NB.V 14.2 Pragas Vegetais
NB.VPP 14.201 Pragas vegetais prejudiciais à pecuária
NB.VPA 14.202 Pragas vegetais prejudiciais à agricultura
29
NB.VMV 14.203 Maré vermelha
HT 21 Desastres Humanos de Natureza Tecnológica
HT.S 21.1 • Desastres Siderais de Natureza Tecnológica
HT.SSR 21.101 Desastres siderais de natureza tecnológica sem menção de riscos radioativos
HT.SCR 21.102 Desastres siderais de natureza tecnológica com menção de riscos radioativos
HT.T 21.2 • Desastres Relacionados com Meios de Transporte sem menção de Risco Químico ou Radioativo
HT.TAE 21.201 Desastres relacionados com meios de transporte aéreo
HT.TFR 21.202 Desastres relacionados com meios de transporte ferroviário
HT.TFL 21.203 Desastres relacionados com meios de transporte fluvial
HT.TMR 21.204 Desastres relacionados com meios de transporte marítimo
HT.TRV 21.205 Desastres relacionados com meios de transporte rodoviário
HT.C 21.3 • Desastres Relacionados com a Construção Civil
HT.CDH 21.301 Desastres relacionados com a danificação ou a destruição de habitações
HT.CPS 21.302 Desastres relacionados com a danificação ou a destruição de obras de arte ou de edificações por problemas relativos ao solo e às fundações
HT.CPE 21.303 Desastres relacionados com a danificação ou a destruição de obras de arte ou de edificações por problemas de estruturas
HT.CRB 21.304 Desastres relacionados com o rompimento de barragens e riscos de inundação a jusante
HT.CAC 21.305 Desastres e/ou acidentes de trabalho ocorridos durante a construção
HT.CAM 21.306 Desastres relacionados com as atividades de mineração
HT.I 21.4 • Desastres de Natureza Tecnológica Relacionados com Incêndios
HT.ICB 21.401 Incêndios em instalações de combustíveis, óleos e lubrificantes (COL)
30
HT.IMF 21.402 Incêndios em meios de transporte marítimo ou fluvial
HT.IAP 21.403 Incêndios em áreas portuárias
HT.IPI 21.404 Incêndios em plantas e distritos industriais
HT.IED 21.405 Incêndios em edificações com grandes densidades de usuários
HT.P 21.5 • Desastres de Natureza Tecnológica Relacionados com Produtos Perigosos
HT.PMT 21.501 Desastres com meios de transporte com menção de riscos de extravasamento de produtos perigosos
HT.PIQ 21.502 Desastres em plantas e distritos industriais, parques e depósitos com menção de riscos de extravasamento de produtos perigosos
HT.PEX 21.503 Desastres em plantas e distritos industriais, parques ou depósitos de explosivos
HT.PAG 21.504 Desastres relacionados com o uso abusivo e não controlado de agrotóxicos
HT.PAD 21.505 Desastres relacionados com intoxicação exógenas no ambiente familiar
HT.PCA 21.506 Desastres relacionados com a contaminação de sistemas de água potável
HT.PRM 21.507 Desastres relacionados com substâncias e equipamentos radioativos de uso em medicina
HT.PAE 21.508 Desastres relacionados com substâncias e equipamentos radioativos de uso em pesquisas, indústrias e usinas atomoelétricas
HT.POP 21.509 Outros desastres relacionados com produtos perigosos
HT.D 21.6 • Desastres Relacionados com Concentrações Demográficas e com Riscos de Colapso ou Exaurimento de Energia e de Outros Recursos e/ou Sistemas Essenciais
HT.DRH 21.601 Desastres relacionados com riscos de colapso ou exaurimento de recursos hídricos
HT.DRE 21.602 Desastres relacionados com riscos de colapso ou exaurimento de recursos energéticos
HT.DLX 21.603 Desastres relacionados com riscos de colapso ou sobrecarga do sistema
31
de coleta de lixo
HT.DGP 21.604 Desastres relacionados com riscos de intensa poluição provocada por escapamento de gases e partículas em suspensão na atmosfera
HT.DRL 21.605 Desastres relacionados com riscos de intensa poluição provocada por resíduos líquidos efluentes da atividade industrial
HT.DRS 21.606 Desastres relacionados com riscos de intensa poluição provocada por resíduos sólidos da atividade industrial
HT.DPH 21.607 Desastres relacionados com riscos de intensa poluição provocada por dejetos e outros poluentes resultantes da atividade humana
HT. DSD 21.608 Desastres relacionados com riscos de colapso nos sistemas de computadorizados e de automação
HS 22 Desastres Humanos de Natureza Social
HS.E 22.1 • Desastres Relacionados com Ecossistemas Urbanos e Rurais
HS.EIN 22.101 Incêndios urbanos ou rurais
HS.EDS 22.102 Desastres relacionados com a depredação do solo por desmatamento sem controle e/ou má gestão agropecuária
HS.ERM 22.103 Desastres relacionados com a depredação do solo por acumulação de rejeitos de mineração
HS.EZD 22.104 Desastres relacionados com a depredação do solo por zoneamento urbano e/ou rural deficiente
HS.EDF 22.105 Desastres relacionados com a destruição intencional da flora e da fauna
HS.EFT 22.106 Desastres relacionados com o fluxo desordenado de trânsito
HS.C 22.2 • Desastres Humanos Relacionados com Convulsões Sociais
HS.CDG 22.201 Desemprego e/ou subemprego generalizado
HS.CES 22.202 Especulação
HS.CFD 22.203 Fome e desnutrição
HS.CMD 22.204 Migrações intensas e descontroladas
32
HS.CVD 22.205 Intensificação da violência doméstica
HS.CJM 22.206 Infância e juventude marginalizadas e menores carentes
HS.CGC 22.207 Grevismo generalizado
HS.CDB 22.208 Disseminação de boatos e pânico
HS.CTG 22.209 Tumultos e desordens generalizados
HS.CTD 22.210 Tráfico de drogas intenso e generalizado
HS.CIC 22.211 Incremento dos índices de criminalidade geral e dos assaltos
HS.CBQ 22.212 Banditismo e crime organizado
HS.CVS 22.213 Venda de segurança e matadores a soldo
HS.CCP 22.214 Colapso do sistema penitenciário
HS.CTE 22.215 Terrorismo Interno
HS.CPC 22.216 Perseguições e conflitos ideológicos, religiosos e/ou raciais
HS.B 22.3 • Desastres Humanos Relacionados com Conflitos Bélicos
HS.BGI 22.301 Guerras internas, civis e revolucionárias
HS.BGC 22.302 Guerras convencionais
HS.BGR 22.303 Guerras regulares
HS.BGI 22.304 Guerras irregulares
HS.BGL 22.305 Guerrilhas
HS.BGB 22.306 Guerras biológicas
HS.BGN 22.307 Guerras nucleares
HS.BGQ 22.308 Guerras químicas
HS.BTI 22.310 Terrorismo com apoio de organizações (terroristas) internacionais
33
HB 23 Desastres Humanos de Natureza Biológica
HB.V 23.1 • Desastres Humanos Relacionados com Doenças Transmitidas por Vetores Biológicos
HB.VDE 23.101 Dengue
HB.VFA 23.102 Febre amarela
HB.VLC 23.103 Leishmaniose cutânea
HB.VLV 23.104 Leishmaniose visceral
HB.VMA 23.105 Malária
HB.VPE 23.106 Peste
HB.VTA 23.107 Tripanossomíase americana
HB.VTS 23.108 Tripanossomíase africana (doença do sono)
HB.A 23.2 • Desastres Humanos Relacionados com Doenças Transmitidas por Água e/ou Alimentos
HB.AAM 23.201 Amebíase
HB.ACO 23.202 Cólera
HB.ADA 23.203 Diarréias agudas
HB.AEC 23.204 Diarréia causada por Escherichia Coli
HB.ASL 23.205 Salmoneloses
HB.AFT 23.206 Febre tifóide
HB.AFP 23.207 Febre paratifóide
HB.ASH 23.208 Shigeloses
HB.AIA 23.209 Intoxicações alimentares
HB.AHA 23.210 Hepatite a vírus "A"
34
HB.APO 23.211 Poliomielite
HB.AGE 23.299 Outras doenças transmitidas por água e alimentos
HB.I 23.3 • Desastres Humanos Relacionados com Doenças Transmitidas por Inalação
HB.ICO 23.301 Coqueluche
HB.IDF 23.302 Difteria
HB.IGR 23.303 Gripe ou influenza
HB.IMM 23.304 Meningite meningocócica
HB.ISA 23.305 Sarampo
HB.ITU 23.306 Tuberculose
HB.IRA 23.399 Outras doenças respiratórias agudas
HB.S 23.4 • Desastres Humanos Relacionados com Doenças Transmitidas por Sangue e por outras Secreções Orgânicas Contaminadas
HB.SHB 23.401 Hepatite a vírus "B"
HB.SHC 23.402 Hepatite a vírus "C"
HB.SID 23.403 Síndrome da imunodeficiência adquirida
HB.SST 23.404 Outras doenças sexualmente transmissíveis
HB.SHD 23.405 Hepatite a vírus delta (Febre Negra de Labrea)
HB.G 23.5 • Desastres Humanos Relacionados com Doenças Transmitidas por outros ou por mais de um Mecanismo de Transmissão
HB.GLP 23.501 Leptospirose
HB.GRV 23.502 Raiva
HB.GTE 23.503 Tétano
HB.GSC 23.504 Schistossomose ou esquistossomose
35
HB.GGE 23.599 Outras doenças transmitidas por outros ou por mais de um mecanismo de transmissão
ME 31 Desastres Mistos Relacionados com a Geodinâmica Terrestre Externa
ME.I 31.1 • Desastres Mistos Relacionados com a Ionosfera
ME.IRO 31.101 Bolsões de redução da camada de ozônio
ME.A 31.2 • Desastres Mistos Relacionados com a Atmosfera
ME.AEE 31.201 Efeito estufa
ME.ACA 31.202 Chuvas ácidas
ME.AIT 31.203 Camadas de inversão térmica
MI 32 Desastres Mistos Relacionados com a Geodinâmica Terrestre Interna
MI.S 32.1 • Desastres Mistos Relacionados com a Sismicidade Induzida
MI.SIR 32.101 Sismicidade induzida por reservatórios
MI.SGE 32.199 Sismicidade induzida por outras causas
MI.G 32.2 Desastres Mistos Relacionados com a Geomorfologia, o Intemperismo e a Erosão
MI.GSS 32.201 Salinização do solo
MI.GDE 32.202 Desertificação
Outra tendência da atualidade, manifestada por técnicos e cientistas,
considera os desastres como sendo todos mistos, partindo da premissa de que
todo desastre provém da interação equivocada e incauta entre os homens, como
sociedade, e o meio ambiente, como ingrediente primordial para manutenção da
vida. Esta teoria tem se fortalecido por conta dos fenômenos conhecidos como
aquecimento global e como deterioração da camada de ozônio.
36
É importante lembrar que a concretização de um desastre é dependente
diretamente da existência de danos (ao homem e/ou ao meio ambiente e/ou ao
patrimônio material) e conseqüentes prejuízos na economia e no convívio social
do local atingido pelo evento adverso.
2.5.4 As Calamidades
Existe outra linha de pensamento, mais subjetiva, que chama os desastres
de calamidades, seguindo a seguinte classificação: Calamidades Naturais;
Calamidades Humanas; Calamidades Mistas.
As Calamidades Naturais ocupam lugar de destaque, pois representam a
mais antiga ameaça contra a vida humana. Como dito inicialmente, acontecem de
há muito tempo atrás, sendo a humanidade o ingrediente essencial para sua
configuração, pois, se estes não existissem não haveria percepção de danos e
prejuízos.
Somente uma calamidade, produzida por meteoritos, é de causa sideral,
todas as demais têm causa terrestre. Se deixarmos de lado as calamidades de
origem animal e vegetal, conseqüências de desequilíbrio biológico, a causa
principal desses fenômenos naturais reside na geodinâmica terrestre, assunto este
ligado à geologia física.
A geodinâmica terrestre compreende a externa e a interna. A geodinâmica
externa estuda, entre outros, os fenômenos ligados à meteorologia e hidrologia. A
geodinâmica interna interessa-se pelos fenômenos que ocorrem em conseqüência
de distúrbios do interior do globo terrestre, tratados especialmente pela sismologia
e vulcanologia.
As Calamidades Humanas são representadas por uma série de
perturbações que, desde o começo dos tempos, vêm afetando a existência do
homem na Terra, variando, ao longo dos tempos, em modalidade e intensidade,
paralelamente ao seu desenvolvimento. Estas são geradas e sofridas pelo próprio
37
homem, tendo como origem sua conduta cotidiana. Também podem evitar suas
tristes conseqüências se empregar a técnica, a prudência, a boa convivência e o
bom senso, acima de tudo. As lamentáveis conseqüências das calamidades
humanas, especialmente, o terrorismo e as guerras, estão comprometendo a
manutenção da vida humana como a conhecemos.
As Calamidades Mistas vêm da interferência do homem no meio ambiente,
principalmente no sentido de adaptá-lo aos seus interesses e de explorar os seus
recursos, alterando-o significativa e continuamente. Embora sejam consideradas
de evolução crônica, estas calamidades já estão afetando seriamente a vida da
humanidade a partir de sua influência no clima global.
O uso indiscriminado do solo, por exemplo, tem provocado a sua erosão
acelerada, sendo que as partículas sólidas, carreadas pelas águas, acabam
depositadas nas calhas dos rios e canais, diminuindo a capacidade de
escoamento das redes de drenagem. Do mesmo modo, o desflorestamento
descontrolado diminui a capacidade do solo em absorver as águas da chuva e
facilita a erosão.Como conseqüência, teremos um aumento nos efeitos de uma
possível enchente.
A interferência e a agressão ambientais atingiram níveis tão elevados, nos
dias de hoje, que muitas das antigas calamidades naturais tendem a transformar-
se em calamidades mistas.
2.7. Situação de Emergência e/ou Estado de Calamidade Pública
No sentido intrínseco, com base nas interpretações dos dicionários, ambas
as palavras, “estado” e “situação”, possuem significados semelhantes. Os dois
termos denotam “disposição circunstancial em que pessoas e as coisas se
encontram em um dado momento”. No entanto, conforme a terminologia de defesa
civil, essas mesmas palavras não possuem significados tão congruentes.
38
A palavra “Situação”, presente na definição “Situação de Emergência”, traz o
sentido de resultado de um desastre, até certo ponto, dentro de um nível de
tolerância que permite uma recuperação tratável a partir de recursos disponíveis
localmente.
Enquanto “Estado”, existente na definição “Estado de Calamidade Pública”,
tem por significação o momento em que desastre atingiu o grau de intolerância,
comprometendo severamente a vida e os recursos, chegando a tornar improvável
uma recuperação através dos esforços locais próprios, exigindo suporte externo
para tal, seja ele institucional, administrativo ou financeiro.
A declaração de ambos os fatos se dá legalmente por ato do Poder
Executivo. O Governador do Distrito Federal, bem assim, os Prefeitos dos
Municípios são os entes competentes para fazê-lo, devem emitir o respectivo
decreto conforme critérios definidos pela Secretaria Nacional de Defesa Civil e de
acordo com a previsão no Artigo 17 do Decreto Federal 5.376/05.
Geralmente, segundo critérios da SEDEC, desastres de Média Intensidade,
ou de Nível II, com adventos agravantes, caracterizam a Situação de Emergência.
Também de acordo com os critérios da SEDEC, desastres de Grande Intensidade,
ou de Nível III, com adventos agravantes, caracterizam o Estado de Calamidade
Pública. Na maioria das vezes, somente os desastres de manifestação súbita ou
aguda caracterizam a necessidade de SE ou ECP. Quando o desastre se
manifestar gradual ou cronicamente, subentende-se que há tempo para implantar
medidas de preparação para minimização dos prováveis danos e prejuízos
conseqüentes.
Informações nacionais da SEDEC, sobre estes procedimentos de
decretação, demonstram que menos de 2% dos desastres declarados,
homologados e reconhecidos caracterizam ECP no Brasil.
2.7.1 Documentos para SE ou ECP
39
Até 12h após o evento desastroso, o município deverá preencher e enviar
para a CEDEC e para a SEDEC o formulário de Notificação Preliminar de
Desastre (NOPRED). O NOPRED é a informação da visão estática do fato, onde
são relacionados os fatores causadores, a caracterização do território e os
impactos sofridos pela comunidade na área de influência do desastre.
Todos os movimentos da defesa civil municipal e também a dinâmica dos
efeitos do desastre devem ser registrados, simultaneamente, imediatamente
quando ocorrerem, no formulário chamado de Declaração Municipal de Atuação
Emergencial (DEMATE). O DEMATE também deve ser enviado ao Estado e à
União, quando houver necessidade de Decretação de SE ou ECP, juntamente
com demais documentos exigidos.
Em seguida, deve ser elaborado formulário de AVADAN, ou seja, Avaliação
de Danos. A constatação dos efeitos negativos do desastre, bem como, sua
inserção no AVADAN deve ser, preferencialmente, realizada em até 120 horas
após sua manifestação. Este preenchimento deve ser feito por uma equipe
multidisciplinar composta por técnicos dos órgãos envolvidos nas operações de
defesa civil. Nenhum de seus integrantes deve se envolver diretamente nas
atividades emergenciais, a fim de assegurar que não haja superdimensionamento
dos impactos por razão emocional. O correto preenchimento deste formulário é
muito importante, pois, orientará a tomada de decisão por parte do poder público
quanto à necessidade de declarar ou não a SE e o ECP. Ele fará parte primordial
do processo de homologação estadual e de reconhecimento federal.
Em alguns municípios, estes formulários somente são emitidos se houver
indícios reais de possível Situação de Emergência ou de Estado de Calamidade
Pública, em caso contrário, limitam-se somente aos registros operacionais
respectivos, dependendo da envergadura do fato.
Uma vez decretado um dos fatos, o documento seguirá o trâmite abaixo:
a. Governo do Estado (CEDEC), para análise e homologação em decreto do
Governador;
40
b. Governo Federal (SEDEC), para reconhecimento em portaria do Ministro
da Integração Nacional.
Somente após este trâmite, mais especificamente após o reconhecimento da
situação anormal por parte do Governo Federal, é possível o município declarante
alterar seus processos de governo, ou seja, os aspectos jurídicos que envolvem
determinados ritos, tais como aquisição de materiais e contratação de serviços.
Todavia, esse efeito jurídico deve estar atrelado a um período e a um território em
específico, na intenção de restabelecer a normalidade social no menor espaço de
tempo possível. É razoável predefinir no respectivo decreto o período em que
vigorará o regime jurídico especial. Também é primordial a delimitação da área
geográfica da ocorrência, inclusive com representação em imagens (mapa, layout,
etc).
Nem sempre a decretação de SE ou ECP significará imediata ou
conseqüente liberação de recursos institucionais, administrativos ou financeiros
por parte dos cofres dos Estados e/ou da União ou ainda através do FUNCAP. É
fator preponderante a comprovação da severidade dos impactos sofridos pela
coletividade afetada, demonstrada no conteúdo informado no processo, e nas
demais constatações técnicas de procedência.
Os processos de SE e ECP devem conter obrigatoriamente:
1º - DECRETO de declaração de SE ou ECP, conforme modelo
disponibilizado pela SEDEC;
2º - AVADAN - formulário preenchido pela equipe específica dentro da
estrutura da COMDEC, informando os danos e prejuízos em
conseqüência do desastre;
3º - MAPA – layout da área geográfica atingida, elaborado pela estrutura
municipal de defesa civil, visando identificar a dimensão dos impactos e o
perímetro afetado no desastre;
41
4º - DEMATE – formulário de Declaração Municipal de Atuação
Emergencial, sintetizando todas as atividades do município para fazer
frente ao desastre;
5º - Ofício de encaminhamento à Coordenadoria Estadual de Defesa Civil,
ou documento de homologação estadual.
Mesmo antes de se encerrar a manifestação do evento adverso, o poder
público pode optar por emitir os Decretos de Situação de Emergência (SE) ou
Estado de Calamidade Pública (ECP), a fim de agilizar o destacamento de apoio
externo. Embora o trâmite seja Município-Distrito Federal / Estado / União, pode o
município, em casos excepcionais, solicitar o reconhecimento direto por parte do
Governo Federal, independente da homologação em nível estadual, consoante
previsão no Decreto Federal 5.376/05, conforme a seguir:
“Art. 23. Os arts. 2o e 8o do Decreto nº 1.080, de 8 de março de 1994, passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 2º A condição para a aplicação dos recursos previstos nas ações estabelecidas no art. 1o deste Decreto é o reconhecimento do estado de calamidade pública ou da situação de emergência pelo Governo Federal.
§ 1o O reconhecimento do ato de declaração do estado de calamidade pública ou da situação de emergência, mediante portaria do Ministro de Estado da Integração Nacional, é condição para ter efeito jurídico no âmbito da administração federal, e ocorrerá quando solicitado pelo Governo Estadual ou do Distrito Federal, que declarará as medidas e ações estaduais em curso, sua capacidade de atuação e recursos humanos, materiais, institucionais e financeiros empregados e não suficientes para o restabelecimento da normalidade dos Municípios.
§ ”2o Em casos excepcionais, o Governo Federal poderá emitir o reconhecimento, à vista do decreto municipal antes da homologação estadual.” (NR)
“Art. 8o No caso de aplicação urgente de recursos financeiros para área em estado de calamidade pública
42
ou situação de emergência, poderá o presidente da Junta Deliberativa autorizar despesas ad referendum da Junta, as quais serão justificadas no prazo máximo de setenta e duas horas." “(NR)
Em análise do texto legal percebe-se que o trâmite Município-Estado-União é
importante, mas não se trata de regra imprescindível, mas sim de uma linha de
condução deste expediente formal, portanto, as exceções são perfeitamente
possíveis de serem vislumbradas e aceitas, após análise em nível federal.
Também vale atenção ao fato de poder haver o destacamento de recursos
imediatos conforme o caso exigir, demandando a justificativa posterior.
Quando a situação extrapolar as áreas dos estados-membros e dos
municípios e se transformar em situação de interesse nacional, o Governo
Federal, através de Portaria do Ministério no qual o SINDEC estiver ligado poderá
declarar SE ou ECP.
2.8.1. Resumo de como é declarado SE ou ECP
I - Pelo Município:
a. Declaração - SE e ECP são decretados pelos Governos
Municipais (Prefeitos);
b. Reconhecimento – O instrumento (Decreto) é enviado para o
Governo Estadual que procede, após constatação, a emissão de
Decreto de Homologação e encaminha para o Governo Federal;
c. Reconhecimento – O Governo Federal, através da SEDEC, após
averiguações, emite Portaria Ministerial de Homologação;
II - Pelo Estado e Distrito Federal:
a. Declaração - SE e ECP são emitidos Decretos pelos Governos
Estaduais (Governadores);
43
b. Homologação – É dispensado;
c. Reconhecimento – O Governo Federal, através da SEDEC, após
averiguações, emite Portaria de Homologação;
III – Pela Nação:
d. Consoante CF/88 quando a ameaça ou desastre puder ocasionar
ou tiver ocasionado comprometimento da segurança nacional, será
emitido Decreto de Estado de Defesa, prerrogativa esta que
pertence ao Presidente, dispensando qualquer rito anterior;
A declaração de SE ou ECP tem os seguintes objetivos:
a. Atuação integrada de órgãos do Governo;
b. Atuação em regime especial de trabalho, dos órgãos que
desenvolvem serviços de utilidade pública;
c. Poderes e recursos extraordinários para as atividades de socorro,
assistência e recuperação;
d. Reconhecimento oficial de que houve uma situação grave para fins
de seguro e solicitação de recursos a órgãos federais.
44
3. ORGANIZAÇÃO DO SINDEC
3.1. Sindec
No Brasil, um único sistema é responsável pelo planejamento, coordenação
e gerenciamento das atividades de Defesa Civil, o Sistema Nacional de Defesa
Civil - SINDEC.
3.2. Considerações Constitucionais
As seguintes premissas, previstas na Constituição Federal corroboram para
estabelecer a competência do SINDEC, sendo elas:
“Art. 21 Compete à União:
(...)
XVIII. planejar e promover a defesa permanente contra as
calamidades públicas, especialmente secas e inundações.”
Comentário: Entre as décadas de 70 e 80, no Brasil havia muita
preocupação com estes dois tipos de fenômenos naturais
que assolavam o Nordeste (secas), Sudeste e Sul
(Inundações).
45
“Art. 22 Compete privativamente à União legislar sobre:
(...)
XXVIII – defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima,
defesa civil e mobiliza nacional. (...)” (grifo nosso)
Comentário: Atualmente, ainda falta uma Lei Federal que trate
exclusivamente do tema, sendo que, até o momento,
foram utilizados somente Decretos para reger a atividade
em solo nacional. Desta forma, também considerando a
atualização temática constante, o arcabouço legislativo se
altera com freqüência nas demais esferas de governo e,
por conseguinte, não traz a segurança ideal para atos de
tamanha envergadura social. No Decreto Federal 5.376/05
há definição das competências e atribuições dos
Municípios, Estados e Distrito Federal. Estes podem,
também, legislar em conformidade com o instrumento
federal respectivo.
“ Art. 136 O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da
República e o Conselho de Defesa Nacional, decretar o estado de
defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais
restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas
por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por
calamidades de grandes proporções na natureza.
§ 1º O decreto que instituir o estado de defesa determinará o tempo
de sua duração, especificará as áreas a serem abrangidas e indicará,
nos termos e limites da lei, as medidas coercitivas a vigorarem,
dentre as seguintes:
(...)
46
II – ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na
hipótese de calamidade pública, respondendo a União pelos danos e
custos decorrentes. (...)”
Comentário: A declaração de situação anormal que pode colocar ou
coloque em risco a normalidade social é feita através do
Decreto de Estado de Defesa, determinando ações e
condutas emergenciais para enfrentar as calamidades.
Como naquela época não existia a legislação e toda
doutrina nacional que trata da Defesa Civil, podemos
supor que quando é citado o termo “calamidades” se está
fazendo, por conotação nos termos atuais, referência a
“desastres”.
“Art. 144 A segurança pública, dever do Estado, ..., através dos
seguintes órgãos:
§ 5.º (...); aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições
definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa
civil.(...)”
Comentário: Fica claro que o termo “execução” transfere o
significado de cumprimento, implemento, desempenho ou
efetivação. No entanto, ao passar dos tempos e das
experiências, percebeu-se como um único desastre
demanda serviços de diversas áreas de competências,
não sendo possível descrever sua quantidade, caso se
trate de um evento de grandes proporções. Um único
organismo não é capaz de agir solitariamente nos
desastres, tão pouco realizar toda a incumbência definida
na atual legislação como “atividades de defesa civil”.
Quando editada a CF/88, as “atividades de defesa civil”
ainda não eram bem definidas, como hoje, pois, estas
fazem parte da redação mais recente da doutrina nacional.
47
Percebendo os comentários, é evidente que a defesa civil é algo que
necessita de muita atenção e comprometimento por parte de todos os níveis de
governo e da sociedade como um todo, devido a sua peculiaridade cíclica de
atuação e a atualização circunstancial de seu planejamento. Embora seja uma
atribuição constitucional dos Corpos de Bombeiros a execução das atividades de
defesa civil, a prevenção é uma responsabilidade de todos. Sendo a execução de
atividades fadada a um maior esforço operacional, se não houver planejamento
alinhado com as características do seu destino. É muito importante haver um
sistema efetivamente amparado em lei e organizado para atuar antes, durante e
depois dos desastres, envolvendo o Poder Público e a sociedade de forma
motivadora.
3.3. O Sistema Nacional de Defesa Civil
Como já foi abordando, o Decreto Federal nº 5.376, de 17 de fevereiro de
2005, dispõe sobre a organização do Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC,
e dá outras providências.
O Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC é constituído por órgãos e
entidades da Administração Pública Federal, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, por entidades privadas e pela comunidade, sob a coordenação da
Secretaria Nacional de Defesa Civil – SEDEC, do Ministério da Integração
Nacional. Esta realiza a política nacional de defesa civil, definida pelo Conselho
Nacional de Defesa Civil – CONDEC.
48
3.3.1. São objetivos do SINDEC
As ações de defesa civil são articuladas pelos órgãos do SINDEC e
objetivam, fundamentalmente, a redução dos desastres, que compreendem os
seguintes aspectos globais:
I - a prevenção de desastres;
II - a preparação para emergências e desastres;
III - a resposta aos desastres;
IV - a reconstrução e a recuperação.
3.3.2. Esferas e Níveis de Atuação em Defesa Civil
A Defesa Civil se enraíza em esferas de atuação que interagem e cooperam
entre si, sendo elas: Federal; Interestadual; Estadual; Intermunicipal e Municipal.
Cada uma destas possui competências específicas e comuns por jurisdição,
conforme abaixo demonstrado:
a. Federal - elabora, edita, promulga e promove as políticas de defesa civil
para a nação, sendo assim formado:
Conselho Nacional de Defesa Civil (CONDEC), composto pelos
Ministérios e órgãos setoriais federais – responsável pela aprovação
das políticas nacionais de defesa civil;
ESTADUAL
FEDERAL
REGIONAL
INTERESTADUAL
MUNICIPAL
49
Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC), a qual integra
atualmente o Ministério da Integração Nacional – responsável pela
promoção das políticas nacionais de defesa civil e coordenação
nacional do SINDEC.
b. Interestadual – discute a elaboração e define políticas de interesse
comum aos estados membros, sendo assim representado:
Conselhos Regionais de Defesa Civil (CORDEC’s), os quais são
formados pelos Governos Estaduais que integram as respectivas
macrorregiões nacionais, a exemplo do CODESUL que agrega os três
estados da Região Sul (Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná)
mais o Mato Grosso do Sul. São responsáveis pela discussão e
elaboração de políticas de interesse comum aos Estados integrantes.
c. Estadual – coordena e colabora com as atividades de defesa civil nos
municípios integrantes, intervindo nas questões de interesse
intermunicipal, sendo assim formado:
Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil (CEDEC´s) ou órgão
correspondente em nível estadual, sendo esta estrutura responsável
pela coordenação das atividades das REDEC´s/COREDEC´s e
coopera institucional e operacionalmente nas ações de defesa civil
desenvolvidas nos municípios integrantes do estado.
Regionais de Defesa Civil (REDEC’s), ou Coordenadorias Regionais
de Defesa Civil (COREDEC’s), as quais são representadas,
usualmente, pelas Unidades do Corpo de Bombeiros em alguns
estados, tendo como responsabilidade fomentar a implantação e a
operacionalização das COMDEC´s, prestando apoio institucional e na
execução das atividades de defesa civil em nos municípios em sua
área;
50
d. Municipal – Possui por incumbência a realização de atividades propostas
pelo SINDEC e também o desenvolvimento de planos e projetos
referentes às políticas de defesa civil no território do município,
especialmente sob os aspectos preventivos e de preparatórios, tendo a
seguinte formação:
Coordenadorias Municipais de Defesa Civil (COMDEC’s), as quais
são compostas, essencialmente, pelos órgãos da Prefeitura Municipal
e por integrantes das comunidades locais. As COMDEC´s podem se
subdividir em:
o Distritais, Subsecretarias ou Regionais de Defesa Civil,
obedecem às subdivisões administrativas ou até informais e
são incumbidas do desempenho das atividades de defesa civil
em sua área de abrangência. Em suas estruturas podem conter
Comissões especialmente designadas para desenvolver
desdobramentos das ações da COMDEC valendo-se do
conhecimento da realidade peculiar a cada área da cidade.
o Núcleos Comunitários de Defesa Civil (NUDEC’s), formados
nas Distritais/Regionais a partir do incentivo da participação
individual e coletiva de membros e lideranças das comunidades
locais nas ações de defesa civil de sua região específica,
devendo estes ser os primeiros a prevenir e responder aos
imprevistos até a chegada do socorro oficial.
3.3.3. Integrantes do SINDEC
Na base de todo SINDEC, o município é considerado como a força alçadora
das ações de Defesa Civil, pois, normalmente, é lá que os desastres acontecem e
também onde devem ser prevenidos e combatidos. Somente quando a
51
capacidade local se exaurir o mesmo deve recorrer ao Estado (CEDEC) que, por
conseguinte, se o caso exigir, busca apoio da União (SEDEC). No Decreto Federal
5.376/05, foi atribuída ao Prefeito Municipal a responsabilidade pelas ações de
resposta e recuperação nas ocorrências de desastres em sua jurisdição. Nos
menores municípios o Prefeito é, de fato, o coordenador geral das da defesa civil.
Nos municípios maiores, a tendência é a designação de um órgão específico para
estas atividades, normalmente, delegado diretamente a um de seus Secretários,
com notada experiência na área. No entanto, isto não exime o Chefe do Executivo,
sendo este o efetivo emissário do Município perante a União. Cabe ao
responsável pela COMDEC, devidamente designado, orientá-lo tecnicamente e
muni-lo de informações suficientes para bem desempenhar esta
representatividade.
Na figura acima se
percebe que a base sistêmica se estabelece no município. A coordenação de
todos os órgãos, inclusive estaduais e federais existentes no âmbito municipal, por
acordo antecipado ou plano específico entre as partes, poderá ser feita pela
COMDEC, inclusive como uso de ferramentas de sistema de comando unificado
(SCO) ou, modernamente, também chamado de comando de incidentes (SCI).
Fonte: Coordenadoria Municipal de Defesa Civil de Curitiba
52
Como já dito anteriormente, a defesa civil ainda possui uma legislação jovem
e é tarefa dos Estados incentivar a regularidade das atividades do SINDEC em
seus municípios. Mesmo porque, o ato imediato de prestação de socorro em
desastres é usualmente iniciado municipalmente através das estruturas existentes
neste. A COMDEC é a gestora da ligação das diversas áreas essenciais
competentes, ou seja, articula as especialidades exigidas para combater o
incidente havido. Nos municípios onde a participação voluntária e a formação de
NUDEC´s estão mais adiantadas, existe a forte presença da própria comunidade
na resposta aos desastres. No entanto, é mais cabido que estes se restrinjam às
fases de prevenção, preparação e recuperação, deixando a resposta para os
técnicos treinados, somente devendo agir na ausência absoluta destes.
O relacionamento entre os organismos de defesa civil, qualquer que seja sua
esfera ou nível de atuação, deve ser o mais cooperativo possível. É fundamental a
existência de uma forte integração entre os meandros políticos, técnicos e
operacionais no SINDEC, progressivamente, em função da natureza, extensão,
modalidade e duração da ocorrência do desastre. Quando todos desempenham
forma colaborativa suas competências individuais há o fortalecimento das políticas
e das atividades de interesse comum a todos.
4. SISTEMA ESTADUAL DE DEFESA CIVIL
Cada Estado e o Distrito Federal possuem o respectivo aparato organizado
para atuação no ramo da Defesa Civil, sendo alguns em forma de Departamento,
outros como Secretarias especiais ou específicas e, ainda, existem aqueles
53
ligados diretamente ao Governador, através de sua Casa Militar, como é o caso do
estado do Paraná.
4.1. Coordenadoria Estadual de Defesa Civil do Paraná
Considerando o disposto no Art. 51, item I e II, da Constituição Estadual e o
contido no art. 17, da Lei nº 8485, de 03 de junho de 1987, alterado pela Lei nº
9943, de 27 de abril de l992, o Sistema Estadual de Defesa Civil passa a ser
regido pelo Decreto Estadual nº 1308, de 04 de maio de 1992, revogando os
Decretos nº 3002, de 29 de dezembro de 1972, 3718, de 23 de maio de 1973 e
5879, de 23 de agosto de 1974.
Em síntese, determina que a Coordenadoria Estadual de Defesa Civil
(CEDEC) passe da Secretaria de Estado da Segurança Pública para a Casa
Militar, subordinando-se diretamente ao Governador do Estado.
4.2. Composição do Sistema Estadual de Defesa Civil
A Defesa Civil do
Estado do Paraná é
uma das mais antigas do Brasil e possui uma estrutura e organização de destaque
perante as demais. Todos os municípios sob seu território possuem suas
COMDEC´s legalmente estabelecidas e atualmente em franca operacionalização,
COREDECCOREDEC
ESTADUALESTADUAL
REGIONALREGIONAL
CEDECCEDEC
MUNICIPALMUNICIPAL
COMDECCOMDEC
COREDECCOREDEC
ESTADUALESTADUAL
REGIONALREGIONAL
CEDECCEDEC
MUNICIPALMUNICIPAL
COMDECCOMDEC
X 8
X 399
Fonte: Coordenadoria Municipal de Defesa Civil de Curitiba
54
por meio da fomentação realizada pelas oito Coordenadorias Regionais de Defesa
Civil (COREDEC´s).
As Coordenações Regionais são exercidas pelas Unidades (Grupamentos)
do Corpo de Bombeiros existente no Estado. Curitiba é atendida pela 1.ª
COREDEC, representada pelo Primeiro Grupamento de Bombeiros. Os Municípios
da Região Metropolitana de Curitiba (RMC) estão na área de atuação do Sexto
Grupamento de Bombeiros, ou seja, da 6.ª COREDEC. As outras seis unidades
bombeirísticas se encarregam dos outros municípios do Estado.
Também é destaque a criação da Oitava Seção Bombeiro Militar na estrutura
orgânica do Corpo de Bombeiros. Esta Seção é a chamada Seção de Defesa Civil
e Bombeiro Comunitário. Municípios que não possuíam ou estavam muito longe
das Unidades do Corpo de Bombeiros, receberam veículos, equipamentos e, em
parceria com o CBPR, estabeleceram postos locais de bombeiros para prevenção
e resposta aos possíveis desastres.
55
5. O SISTEMA MUNICIPAL DE DEFESA CIVIL
5.1. Atuação Municipal em Defesa Civil
O Sistema Municipal de Defesa Civil – SIMDEC visa o processamento de
ações da prefeitura com a sociedade e órgãos públicos, entidades, instituições e
empresas, em prol da segurança da população, meio ambiente e patrimônio da
cidade, através do desenvolvimento de atividades conjuntas de defesa civil,
considerando as peculiaridades locais. Cada município pode constituir seu
sistema, desde que respeitando a norma federal a respeito.
A partir do preceito doutrinário que estabelece que os Municípios
representem a base de toda a estrutura nacional de defesa civil, entende-se que a
atuação do Estado e/ou da União, se fará de forma supletiva e complementar,
apenas quando necessário ou requisitado.
Os órgãos estaduais instalados em uma cidade integram a comunidade
municipal e, em conseqüência, devem estar incorporados ao sistema local de
Defesa Civil cooperando ativamente em sua COMDEC.
O Governo Municipal, através da COMDEC, tem autonomia para gerir as
próprias situações de defesa civil, havidas ou que possam ocorrer em sua
jurisdição, seguindo o alinhavado técnico estabelecido nacionalmente. Todavia,
quando há impotência municipal diante de um evento desastroso que transcendeu
sua capacidade de resposta e recuperação, ou quando é verificado que o mesmo
extrapolou as fronteiras com outros municípios, o Estado intervém disponibilizando
o suporte pela CEDEC. E, por conseguinte, se também fugir ao controle estadual
ou atingir mais de um estado, a União entra em cena através da SEDEC.
A autoridade máxima do Sistema Municipal de Defesa Civil é o Chefe do
Executivo Municipal, ou seja, o Prefeito e a ele se reporta o Coordenador Geral da
COMDEC.
56
5.1. Coordenadoria Municipal de Defesa Civil – COMDEC
A Coordenadoria Municipal de Defesa Civil - COMDEC pode e deve ser
estabelecida pela Prefeitura Municipal, através de Lei que a organize e estipule
suas atividades em nível municipal. Esta deve primar pela participação da
sociedade local em todas as suas ações, pois, todos se beneficiam com isto.
As competências das COMDEC´s estão definidas no Artigo 13, do Decreto
Federal 5.376/05. As seguintes, em razão da amplitude e consistência,
condensam em seu corpo o sentido das demais:
“...
I - articular, coordenar e gerenciar ações de defesa civil em nível municipal;
II - promover a ampla participação da comunidade nas ações de defesa civil, especialmente nas atividades de planejamento e ações de respostas a desastres e reconstrução;
III - elaborar e implementar planos diretores, planos de contingências e planos de operações de defesa civil, bem como projetos relacionados com o assunto;
...”
Enfim, os outros incisos e parágrafos do mesmo Artigo, podem ser
entendidos como metas, enquanto os três primeiros incisos declinam os objetivos
maiores da defesa civil nos municípios.
5.2. Composição da COMDEC
Fonte: Coordenadoria Municipal de Defesa Civil de Curitiba
57
As COMDEC´s agregam todas as forças vivas dos respectivos municípios,
sendo assim composta:
a) na área municipal: pelos servidores das próprias prefeituras;
b) na área estadual/federal: pelos elementos convidados e indicados por
todos os órgãos estaduais/federais localizados no município;
b) na sociedade: pelos representantes convidados de órgãos classistas,
assistenciais, culturais, religiosos, clube de serviços e outros;
c) nas comunidades locais: por lideranças comunitárias, voluntários e
pessoas comuns.
5.4. Estruturação da COMDEC
A estruturação de Coordenadorias Municipais de Defesa Civil deve ser
realizada mediante Lei promulgada pelo Executivo Municipal.
Não existe uma estrutura padrão para as COMDEC´s definida em legislação,
somente orientações e sugestões a respeito.
5.4.1 Coordenação Geral
Preferencialmente exercida por Secretário ou servidor que detenha
conhecimentos técnicos, cujo órgão detenha competência institucional para esta
atividade. Sua atribuição é coordenar a política municipal de defesa civil.
5.4.2 Secretaria Executiva
A ser exercido por profissional de designado pelo Coordenador Geral,
devendo este ser profundo conhecedor dos procedimentos administrativos,
58
financeiros e operacionais envolvidos nas ações da defesa civil. Tem por principal
atribuição assegurar a articulação da política municipal de defesa civil.
5.4.3 Diretoria de Operações ou Coordenação Técnica Operacional
Deve ser realizada por servidor de carreira, com capacitação comprovada em
assuntos de defesa civil e experiência técnica e operacional em procedimentos
internos e de campo. Este operacionalizará as ações de defesa civil no município,
servindo de interlocutor junto aos órgãos parceiros e congêneres.
5.4.4 Grupo de Atividades Fundamentais ou Conselho Consultivo
É um grupo formado por representantes internos da prefeitura, bem como,
órgãos públicos e instituições, inseridos nas ações de defesa civil no município,
tais como as forças armadas, polícias, corpo de bombeiros, empresas
concessionárias de serviços públicos de energia elétrica, água e esgoto, telefonia,
transporte, órgão regulador de trânsito, entre outros que possuem
responsabilidade e competência pela atuação em desastres e emergências.
Funciona como uma câmara de debates, bem como, proposição de
programas e projetos no sentido de estreitar o relacionamento e harmonização de
procedimentos no que concerne às atividades municipais de defesa civil,
individuais e coletivas.
5.4.5 Distritais ou Regionais de Defesa Civil
Atualmente, as grandes cidades, dentro de seus próprios limites, possuem
grandes diferenças de uso e ocupação do solo, bem como, das peculiaridades
geográficas e climáticas. Assim, considerando que também existe a diversidade
ambiental e populacional nos municípios, a subdivisão da COMDEC em regionais
ou distritais passa a ser uma facilitadora da gestão de riscos e de desastres na
cidade. Em cada uma das áreas regionais devem ser mantidos extratos da
estrutura geral da COMDEC, de modo a permitir que possam dar os devidos
59
encaminhamentos para as situações havidas ou que possam ocorrer dentro dos
limites de suas abrangências.
Nestas distritais/regionais podem ser estabelecidos planos locais de atuação,
e comissões especiais para atuação vocacionada, tais como, saúde, segurança,
transportes, comunicações, abrigos, depósitos, donativos, alimentação,
voluntários, vistorias, entre outras.
As regionais se reportam ao Secretário Executivo e devem atuar em
consonância com as orientações legais e técnicas de defesa civil.
5.4.6 Núcleos Comunitários de Defesa Civil ou Núcleos Locais de Defesa
Civil (NUDEC)
São instituições formais ou informais, estabelecidas nas localidades da
cidade, tais como, empresas, vilas, bairros, entre outros, especialmente onde
houver possibilidade de ocorrer desastre ou que já tenha experimentado os
dissabores de seus impactos.
Os NUDECs devem possuir a participação de representante da
Distrital/Regional da COMDEC respectiva, bem assim, seguir as orientações
técnicas e administrativas do mesmo, agir na proposição no monitoramento de
riscos, proposição de soluções locais, elaboração de projetos específicos e apoio
no abandono de área em situações mais graves.
Abaixo um modelo de protocolo de atuação comunitário:
60
DIAGRAMA DE IMPLEMENTAÇÃO DO
PLANO DE EMERGÊNCIA DA COMUNIDADE
IDENTIFICAR PARTICIPANTES E
ESTABELECER COMUNICAÇÃO
AVALIAR RISCOS
REVER PLANOS EXISTENTES E
IDENTIFICAR PONTOS FALHOS
IDENTIFICAÇÃO DE FUNÇÕES
COMBINAR TAREFAS E RECURSOS
INCORPORAR PLANOS INDIVIDUAIS
AO PLANO INTEGRADO E CONCILIAR
PREPARAR PLANO FINAL E
OBTER APROVAÇÃO
TREINAMENTOTESTE, REVISÃO
E ATUALIZAÇÃO
ORIENTAÇÃO AO
PÚBLICO
61
6. PLANEJAMENTO DO SINDEC
A atividade de planejamento tem por finalidade estabelecer os objetivos,
diretrizes, metas e critérios de modo a assegurar a melhor aplicação dos recursos
disponíveis. Deve ser dinâmico, permanente e continuado. Serve para
racionalização de ações. Ocorre em ciclos e pressupõe a participação de todos os
integrantes do sistema. Devem ser consideradas as situações passadas, atuais e
futuras, e, sobre elas, as influências dos diversos atores e agentes externos.
O planejamento do SINDEC, em todos os seus níveis, deve assegurar a
continuidade administrativa e operacional. Ao longo dos anos, um plano de
realizações direcionadas para um propósito preestabelecido, com metas bem
definidas e exeqüíveis, deve ser observado no Plano Plurianual, nas Diretrizes
Orçamentárias e Governamentais.
Nesse sentido, as políticas de defesa civil devem estar integradas aos planos
de desenvolvimento social e econômico e, também, à política de preservação,
devendo garantir a estreita interação entre redução de desastres, desenvolvimento
sustentável e responsável, preservação ambiental e bem-estar social.
Enfim, os projetos da área de defesa civil devem estar inseridos nos objetivos
estratégicos da municipalidade, sobretudo, concebidos nos Planos Diretores, em
todas as ações de governo no território da cidade.
Um planejamento adequado à realidade local muitas vezes evita ou reduz a
quantidade de emergências ou a intensidade dos desastres.
A fim de convencionar os critérios de atuação em defesa civil, devem ser
elaborados planos operacionais e de contingências ou ainda um plano para cada
uma das situações.
62
6.1. Planos Operacionais e de Contingências
É necessário que os órgãos de coordenação e de operações de defesa civil,
nos três níveis, em tempo de normalidade, elaborem estes planos para otimizar as
ações de resposta aos desastres de acordo com grau de risco e possibilidade de
concretização de impactos negativos.
Podem ser concebidos separadamente ou juntos em um mesmo plano. No
entanto, a parte que se refere às contingências deve ser apostilada conforme a
previsão dos diversos tipos de desastres que se pretende responder. Já o
aspecto operacional pode ser definido de modo a servir padronizada e
convencionalmente a todos os tipos de desastres, neste caso, podem ser
desencadeados estágios de acionamento, conforme a gravidade de cada fato.
Nesses planos são considerados os seguintes aspectos: Estudo de Situação
ou Diagnóstico; Objetivo; Ações ou Metas; Atribuições Individuais e Coletivas;
Recursos Humanos, Materiais e Financeiros; Capacitação, Treinamentos e
Simulados; Atualização.
6.1.1 Estudo de Situação ou Diagnóstico
Compreende a coleta, a organização, análise e a avaliação dos dados
referentes aos riscos de desastres da área receptora, através da experimentação
hipotética das diferentes ameaças e testando a resistência e vulnerabilidade do
ecossistema.
Nele se aprofundam os estudos das seguintes variáveis: características
ambientais e de ocupação; ameaças previsíveis e imprevisíveis; cenário atual e
projetado após evento adverso; recursos de resposta e de recuperação; modus
operandi do sistema local de defesa civil (estrutura, capacitação e medidas
preventivas, de socorro e de assistência nas áreas de risco, etc.).
63
Todos os recursos de pesquisa e tecnologia que possam ser empregados
devem ser considerados, envidando assim garantir fidúcia das informações sobre
a realidade.
6.1.2 Objetivo
O objetivo deve ser definido claramente, visando esclarecer sinteticamente o
que se pretende atingir com o planejamento proposto.
É o núcleo para o qual todas as ações planejadas são direcionadas,
prevendo, de forma global, o conteúdo do plano ora estabelecido.
6.1.3 Ações e Metas
Deve haver a previsão das ações a serem adotadas antes, durante e depois
dos desastres, mencionando seu destino (prevenção, preparação, resposta e
recuperação) na hipótese de desastre. Elas primam pelo rápido e menos
traumático restabelecimento e também por um futuro fortalecimento do
ecossistema atingido ou afetado a partir da experiência.
São exemplos de ações a serem previstas: cadastro de recursos;
metodologia de monitoramento, alerta, alarme e acionamento; sistemas logísticos;
rede de comunicações e de contatos emergenciais; coleta e registro de
informações; gerenciamento de crise; etc.
6.1.4 Atribuições Individuais e Coletivas
Nos planos devem ser definidas e esclarecidas competências institucionais,
as atribuições frente à situação desastrosa prevista e, também, o relacionamento
entre os integrantes do sistema de defesa civil frente à ocorrência de desastre.
Cada componente do plano, bem assim a coletividade, deve estar ciente e
treinado para realização completa do mesmo, cada qual cumprindo com seu papel
previamente constante do que fora planejado.
64
Tão importante como as definições e a distribuição das tarefas é dar
conhecimento do conteúdo do plano à sociedade, pois, se não ocorrer, haverá
sério comprometimento operacional no mesmo, pois, estará fadado à falta de
colaboração por parte da população, motivada pela ignorância sobre o mesmo.
Caberá a todos os integrantes da COMDEC esta divulgação em nível local.
6.1.5 Recursos Humanos, Materiais e Financeiros
Uma vez verificadas as hipóteses de maior risco de desastres e estimados
seus impactos negativos, são definidos os recursos humanos, materiais e
financeiros que possam ser disponibilizados imediatamente ou viabilizados por
meio da comunidade ou externamente ao município.
Cada hipótese de desastre exige contingências respectivas, podendo ser
pessoas, equipamentos e dinheiro, a serem despendidos na resposta ao evento
adverso e recuperação dos infortúnios causados.
Esclarecendo: Se há hipótese de inundação, deve haver previsão de
pessoas capacitadas em operações com embarcações, botes ou barcos em
quantidade adequada e de fácil acesso, bóias salva-vidas, veículos pesados para
transporte de mobílias, ônibus para transporte de desabrigados, maquinário de
pronta intervenção, locais de abrigo, alimentação e remédios para atender a
população atingida, etc.
6.1.6 Capacitação, Treinamentos e Simulados
Todos os envolvidos nas atividades previstas devem ser capazes de realizá-
las a contento, sendo a Defesa Civil responsável por prover a capacitação
necessária para tanto. Uma agenda dever ser definida para reciclagens e
atualizações sobre procedimentos e técnicas aprendidos na capacitação, como
também para assimilação de novos métodos.
Como o próprio nome diz, os simulados são a representação teatral de um
incidente que poderia demandar o acionamento o desencadeamento do plano
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antecipadamente elaborado. Através deles é possível perceber as falhas na parte
operacional e corrigi-las em tempo de normalidade, para que no momento de uma
situação real de emergência o mesmo funcione adequadamente.
Os Simulados podem ser Parciais ou Gerais. Nos parciais se estabelece
uma área ou grupo de estudo de caso e se realiza testa a capacidade de resposta
para o caso. Nos Gerais todos seus componentes devem se envolver, onde se
escolhem variáveis para uma atuação integrada entre a comunidade, órgãos de
apoio e de defesa civil. Em ambos se estará verificando, na prática, se o
planejamento é suficiente, através da observação e avaliação dos procedimentos
previstos. Esta avaliação é para assegurar sua eficiência e eficácia numa
hipótese real.
É necessário, ademais, que o plano seja difundido, as equipes treinadas,
realizados os exercícios simulados e o planejamento permanentemente atualizado
e aperfeiçoado.
7. PLANOS DE PREPARAÇÃO PARA EMERGÊNCIAS LOCAIS -
PPEL
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7.1. O que é PPEL
É uma ação criada e promovida pela Coordenadoria Municipal de Defesa
Civil de Curitiba. Visa o envolvimento entre os entes públicos, o empresariado e a
comunidade no planejamento conjunto e execução coordenada de medidas locais
de prevenção, preparação, resposta e recuperação frente às diferentes hipóteses
de ocorrência de incidentes e desastres, com vistas à preservação de vidas, do
meio ambiente e do patrimônio em geral.
7.1.1 Origem do PPEL O PPEL teve sua origem na United Nations Environment Programme
(UNEP), (http://www.unep.org) órgão ligado à Organização das Nações Unidas
(ONU), que desenvolve políticas e projetos mundiais a respeito da
sustentabilidade moderna, tocantes à segurança biológica, bem como a
exploração consciente e preservação da biodiversidade.
A UNEP desenvolveu o Awareness and Preparedness for Emergencies at
Local Level (APELL), um programa que visa fazer com que as comunidades locais
conheçam os riscos a que estão sujeitas, desenvolvam métodos de preparação e
possam responder às emergências em nível local.
O processo de APELL consiste em dez etapas:
Identificação dos participantes da resposta emergencial e estabeleça
seus papéis, verifique recursos, e interesses.
Avaliação riscos e danos que podem resultar das situações de
emergência na comunidade.
Revisão de planos individuais de resposta em prol de estabelecer um
plano único de resposta coordenada em emergências.
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Identificação das tarefas requeridas não contempladas nos planos de
resposta existentes.
Acordo de como, estas tarefas, serão realizadas pelos recursos dos
participantes identificados.
Mudanças necessárias para melhorar o planejamento existente,
integrando a um plano geral com apoio e participação da comunidade.
Elaboração de documento escrito do planejamento integrado com a
comunidade e submissão à aprovação dos governos locais.
Orientação dos grupos participantes sobre a o conteúdo do plano
geral, assegurando que todas as equipes operacionais de resposta à
emergência estejam treinados.
Estabelecimento de procedimentos para testar, revisar e atualizar
periodicamente o plano geral.
Orientar a comunidade sobre o plano geral.
7.2 Versão do PPEL CURITIBA
A COMDEC CURITIBA, manteve a base conceitual e fez adaptações na
versão da UNEP (APELL), para utilização na realidade curitibana, rebatizando o
programa como Plano de Preparação para Emergências Locais (PPEL).
O PPEL se provou uma excelente ferramenta e pode ser aplicada em
qualquer tipo de imóvel ou situação, de acordo com a necessidade. Em imóveis,
pode ser estabelecido com a implantação de Brigadas de Emergência e fora
destes, envolvendo diretamente a comunidade, empresas e órgãos públicos entre
si.
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Atualmente, já houve instalação no Edifício Delta Corporate Building e no
Edifício Laucas, prédios que abrigam as instalações de órgãos públicos
municipais, com população fixa estimada num total de mais de 2.500 pessoas.
7.3 Instalação do PPEL
O PPEL é modular e deve seguir uma agenda de implantação, a qual é
previamente definida por seu grupo gestor. Qualquer desvio dos princípios ou
atrasos demasiados nos cumprimentos dos passos pode significar, além da perda
de tempo, a ineficiência do programa no local.
São as principais etapas: elenco de riscos internos e externos; adaptações
estruturais; revisão no projeto de equipamentos de pronta resposta; escolha e
sinalização de rotas de fuga, pontos de encontro e locais de concentração;
identificação de ambientes; elaboração e difusão do layout básico do plano;
definição dos sinais de alerta e de alarme; implementação de meios de
comunicação e divulgação; confecção e propagação de listagem de contatos
emergências; estabelecimento de atribuições e roteiro de atuação; realização da
capacitação e treinamentos das equipes (socorro, combate e abandono),
realização de exercícios e simulados de emergências; entre outros.
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08. CONCLUSÃO
A Defesa Civil é uma atividade realizada há muito tempo mundialmente.
Recentemente, com o advento dos grandes desastres acompanhados nos
noticiários internacionais, vem tomando maior atenção por parte das pessoas ao
redor do mundo. No Brasil, não tem sido diferente, está ampliando seus horizontes
junto à sociedade.
A organização sistemática nos três níveis de governo com a participação de
todos os órgãos públicos e o aumento da co-responsabilidade das pessoas, seja
isoladamente, ou, seja em comunidade, tem contribuído para um salto de
qualidade dos métodos e técnicas que balizam as políticas nacionais de defesa
civil localmente.
A Defesa Civil é um ferramental preparado pelo poder público,
disponibilizado nas comunidades e mantido por sua utilidade, especialmente em
relação ao seu emprego para evitar ou reduzir os danos à população, ao meio
ambiente e ao patrimônio.
Cabe aos poderes constituídos e a toda sociedade fazer da Defesa Civil um
sistema realmente influenciador dos hábitos das pessoas, para transformar os
desavisados em pessoas ativas, conscientes de como impedir ou reagir frente às
diferentes manifestações desastrosas em sua área de convívio social (trabalho,
estudo e pessoal).
Transferir diariamente o lema da defesa civil para as ações locais realizadas
por estados e municípios é um grato desafio. E melhorando ainda mais esta frase
podemos afirmar: Todos somos e fazemos a defesa civil de sua área de atuação.
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09. CONCLUSÃO
ABIQUIM Manual APELL, 1ª Edição. 1990
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL - 1988.
DAHER, C.A. Manual de Defesa Civil. PR. 1999.
DÓRIA, L.C.R. Problemática de Defesa Civil. BR. 1994.
POLÍTICA NACIONAL DE DEFESA CIVIL, D.O.U 02 jan 95
SINDEC Sistema Nacional de Defesa Civil, Decreto nº 5376 de
17.02.05