三亚市“生态修复城市修补”升级版总体规划

总报告

三亚市“生态修复城市修补”升级版总体规划

1．总体工作框架

1.1 “城市双修”再认识

1.1.1 生态文明时代的实践路径

中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见

（2015.04.25）中指出：“坚持绿水青山就是金山银山，深入持久

地推进生态文明建设，加快形成人与自然和谐发展的现代化建设新

格局，开创社会主义生态文明新时代。”

十六大报告提出“三位一体”，经济建设、政治建设、文化建

设。十七大报告提出“四位一体”，经济建设、政治建设、文化建

设、社会建设。十八大报告提出“五位一体”，经济建设、政治建

设、文化建设、社会建设、生态文明建设。生态文明建设已成为现

阶段城市建设关注的重点，而“城市双修”恰恰是生态文明时代改

善城市生态环境，提升城市治理能力的一个重要的实践路径。

1.1.2 国家治国理政水平提升的重要途径

中央城市工作会议（2015.12.20-12.21）上，正式将“生态修

复城市修补”的概念提出：“要加强城市设计，提倡城市修补，加

强控制性详细规划的公开性和强制性”，“城市建设要以自然为美，

把好山好水好风光融入城市。要大力开展生态修复，让城市再现绿

水青山。”

2017年 7 月 17日，习近平总书记考察调研了北京城市规划建

设工作。调研结束后，住建部传达学习了贯彻习近平总书记对北京

城市总体规划的重要讲话精神，讲话对城市建设中的生态、文化、

宜居等各方面都做出了重要指示。其中生态方面要“注意‘留白增

绿’，进行生态重塑”，文化方面“要抓好文化建设，强化城市特色”，

宜居方面“改善人居环境，补充便民设施”，转型方面“不纠结于

量的扩张，而是立足于质的提高”，风貌方面“要加强城市设计和

风貌管控，加强城市天际线、建筑高度的管理”，管理方面“城市

管理要向街巷延伸，在精细处见功夫。”习总书记的重要指示为我

国现阶段城市规划建设工作指明了方向。

“城市双修”工作的主要价值导向和思路方法都很好地符合

了现阶段城市转型发展的宏观要求，同时统筹了规划、建设、管理，

系统性地落实了城市规划建设工作。成为现阶段国家治国理政水平

提升的重要途径之一。

图 3-1：习总书记考察北京规划建设

图 3-2：我国五大发展理念及”五位一体“

1.1.3 落实“一带一路”海上门户和自贸区战略

通过“城市双修”，将三亚建设成为国际热带滨海风景旅游精

品城市，落实国际旅游岛国家战略，作为国际经济文化交流平台和

门户城市，代表美丽中国走向世界舞台，描绘出生态文明的中国方

案，书写出美丽中国的海南篇章。

《三亚市城市总体规划（2011-2020）》中提出三亚城市性质及

职能。城市性质为国际热带海滨风景旅游城市。城市职能包括三方

面，第一，国际性热带海滨风景旅游城市及旅游度假胜地；第二，

国家南部的国际经济文化交流平台和门户城市；第三，国际旅游岛

以旅游综合服务为主的南部中心城市。要落实城市职能，“城市双

修”工作将成为一项重要的实施抓手。

图 3-4：海南（三亚）是“一带一路”重要战略支点

图 3-3：海南（三亚）重要国际会议

三亚市“生态修复城市修补”升级版总体规划

1.1.4 转型发展时期创新城市工作的示范

1）住建部明确“城市双修”的重要地位

按照中央决策部署和有关要求，住房城乡建设部将“城市双修”

作为治理城市病、转变城市发展方式的重要抓手，推动供给侧结构

性改革的重要任务，全面部署，全力推进。

3 月 6 日，依据三亚经验形成了《住房城乡建设部关于加强生

态修复城市修补工作的指导意见》建规[2017]59号。

3 月 14 日，《三亚市生态修复城市修补工作经验》报送国务院

办公厅及全国各省市建设部门。提出推广三亚经验，“领导亲自推

动、坚持统筹协调、扎实推进工作、完善保障措施”，共 4 方面 12

条，特别是加大治理违法建设力度，多种方式筹措资金，注重公众

参与和舆论引导。同时，结合三亚双修《生态修复城市修补技术导

则》已开展编写。

4 月 18 日，住房城乡建设部印发《关于将福州等 19 个城市列

为生态修复城市修补试点城市的通知》。7 月 14 日，印发《关于将

保定等 38 个城市列为第三批生态修复城市修补试点城市的通知》。

至此，住房城乡建设部分三批共公布了 58 个“城市双修”试点城

市。“城市双修”已成为现阶段城市规划建设工作的重点。

图 3-5：住建部“城市双修”相关重要文件

图 3-6： “城市双修”工作相关报道

图 3-7： 住建部“城市双修”试点工作推进情况

图 3-8： “城市双修”试点城市列表

纵观全国 58 个“城市双修”试点城市，三亚面对诸多省会级

别城市的竞争，需要考虑如何结合自身特色，继续保持标杆引领，

将面临更加严峻的考验。

首先，时间紧。《住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补

工作的指导意见》、《住房城乡建设部全面部署开展“城市双修”工

作》，已框定时间节点，三亚做为首个试点需领先于其他城市提前

完成。2017 年，制订“城市双修”实施计划，开展生态环境和城

市建设调查评估，完成“城市双修”重要地区的城市设计，推进一

批有实效、有影响、可示范的“城市双修”项目。3年后见成效，

即 2020 年，“城市双修”工作初见成效，城市环境质量明显提升，

风貌特色初步显现，“城市病”得到有效治理。

其次，任务重。住建部已明确“城市双修”工作的主要任务和

主要工作内容。因此，三亚要持续引领“城市双修”工作，全面系

统做好城市双修示范。在达到住建部对“城市双修”主要工作任务

要求的基础上，进一步探索和落实“城市双修”工作的组织方式、

价值理念、技术方法、资金筹措方式、长效机制和评价标准；给全

国城市双修工作做出全面而系统的示范和表率，将三亚经验推向全

国；保证城市双修工作方向正确，真正体现我国城市转型发展的方

向和要求。

三亚市“生态修复城市修补”升级版总体规划

表格 1 试点工作主要任务

主要任务 内容 三亚

1 探索推动“城市双修”的

组织模式

工作机制、管理模式 ※

2 践行规划设计的新理念

新方法

坚持以人民为中心的发展思想，落实绿色

城市、人文城市建设理念

※

3 先行先试“城市双修”的

适宜技术

坚持问题导向，采取适当的工程措施，适

宜的技术手段

※

4 探索“城市双修”的资金

筹措和使用方式

积极争取财政资金支持，同时大力推广和

社会资本合作（PPP）模式，

5 研究建立推动“城市双

修” 的长效机制

充分认识工作的复杂性和长期性，建立长

效机制，持续推进工作

6 研究建立“城市双修”成

效的评价标准

建立全面评价城市双修成效的基本标准

2）海南省进一步推动实施全省生态修复和城镇修补

2017年 2月 20日，海南省第五届人民代表大会第五次会议《政

府工作报告》中提出，生态修复方面，一是“山”；二是“水”；三

是“岸线”；四是“大气”；五是“土壤”。城镇修补方面，一是开

展提升城镇功能专项行动；二是加强城市设计和城镇建筑设计管

理；三是继续开展违法建筑专项整治；四是继续开展城乡环境综合

治理。

2017年 4 月 26日，海南省第七次党代会上的报告提出，今后

五年的主要目标：建设经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福

的美好新海南。支持三亚建设国际化热带滨海旅游精品城市；加快

推进 “大三亚”旅游经济圈建设。全面实施生态修复、城镇修补；

“打造世界级的滨海旅游精品城市”。严书记提出，“全力打造“双

修”升级版，扛起三亚担当”。新时期三亚“城市双修”升级版要

践行全省的重要部署，最终帮助实现“生态宜居”和“人民幸福”

的总体目标。

2017年 2月 20日，海南省第五届人民代表大会第五次会议《政

府工作报告》刘赐贵:生态修复方面，一是“山”；二是“水”；三

是“岸线”；四是“大气”；五是“土壤”。城镇修补方面，一是开

展提升城镇功能专项行动；二是加强城市设计和城镇建筑设计管

理；三是继续开展违法建筑专项整治；四是继续开展城乡环境综合

治理。

2017年 4月 26日，海南省第七次党代会 严朝君:今后五年的

主要目标：建设经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福的美好

新海南。支持三亚建设国际化热带滨海旅游精品城市；加快推进

“大三亚”旅游经济圈建设。全面实施生态修复、城镇修补；“打

造世界级的滨海旅游精品城市”。

图 3-9： 海南省第五届人民代表大会第五次会议

1.2 三亚“城市双修”升级总思路

1.2.1 认识升级——四个结合

1）与国家战略责任和大三亚旅游经济圈（大三亚特区）建设

相结合。

通过生态修复及城市修补工作的开展落实国家及海南省赋予

三亚的重要职责，支撑省域大三亚旅游经济圈建设，落实国际旅游

岛战略。

2）与城市功能产业升级和全域旅游建构相结合。

通过对城市各项功能进行修补，实现城市功能提升及产业升

级，全面推进三亚全域旅游，带动城乡旅游的协同发展。

3）与重大活动平台谋划和国际影响力提升相结合。

通过各项区域级各项公共服务设施的建设，承接具有国际影响

力的重大活动平台，提升城市影响力和知名度。

4）与中国特色的城市更新范式和机制标准输出相结合。

在总结三亚“城市双修”的实践经验的基础上，探索体现中国

特色的城市更新机制，创立体现中国城市转型的“城市双修”工作

机制和评判标准。

图 3-10：大三亚旅游经济圈示意图

三亚市“生态修复城市修补”升级版总体规划

1.2.2 途径升级——三个提升

此次“城市双修”升级版较上一阶段工作，在实施路径上应实

现以下三个方面的提升。

生态修复方面的提升：由上一阶段对山、河、海岸等城市生态

要素的修复提升到对三亚整体生态格局的修复构建和系统串联。

城市修补方面的提升：由上一阶段针对城市景观风貌的修补提

升到对城市功能升级和内涵提升。

机制标准方面的提升：由上一阶段推进一系列示范性项目到长

效城市双修机制创建和标准输出。

1.2.3 内涵升级——两个任务

“城市双修”升级版应重点完成硬件和软件两方面主要任务的

升级。

物质空间环境的优化：通过规划引领，有计划地推进可推广的

示范性项目，让三亚的城市物质空间环境得到显著改善。

机制体制标准的输出：创立体现中国城市转型的“城市双修”

工作机制和评判标准，输出可推广的“城市双修”经验。

1.2.4 治理升级——一个总抓手

“城市双修”升级版做为城市转型发展的重要实践，成为统筹

三亚城市规划、建设、管理的总抓手。

1.3“城市双修”2020 年基本目标

本规划确定“城市双修”升级版 2020年的总目标是：通过生

态修复将三亚打造成为“国际滨海生态城市的典范”，通过城市修

补将三亚建设成为“热带活力宜居城市的标杆”。要实现上述基本

目标主要分为三个阶段。

第一阶段（2015-2016 年底），以“治乱增绿”为主，显著改

善城市生态环境、景观风貌、绿化开敞空间、城市管理等，使城市

乱象得到有效控制。

第二阶段（2017-2020 年），城市生态格局、风貌特色、公共

空间系统、支撑系统等全面改善。引领产业升级和城市功能提升，

老百姓的民生诉求得到显著改善，建构可示范输出的三亚双修机制

标准；

第三阶段（2020 年之后），国际旅游岛战略及自由贸易港落地，

全面建成生态宜居，具有国际影响力和美誉度的热带海滨风景旅游

精品城市。

1.4 三亚“城市双修”2017-2020 工作范围

2016 年“城市双修”工作的重点区域为“一湾两河三路”城

市中心城区核心地段；2017 年，在持续修补和修复中心城区的基

础上，依托绕城高速公路沿线城乡地区的修复与修补，将工作范围

扩大到“三亚市域”，包括山、海、河、林、田、湖、城；2020年

“城市双修”工作的大愿景是实现“大三亚地区”的生态修复和城

市修补。

图 3-11：2016 年起步区域“一湾两河三路”

图 3-12：2017 年工作区域“三亚市域”

1.5 三亚“城市双修”2017 项目类型

2017年“城市双修”项目类型也由上一阶段的“点状”和“线

状”项目逐渐拓展为“面状”和“体状”项目，更加体现系统性和

复合性。“点状”项目，主要以上一阶段开展的新建绿地公园、立

体停车场等点状示范项目为基础，持续推进重点项目；“线状”项

三亚市“生态修复城市修补”升级版总体规划

目，将点状项目进行拓展，串联形成线，如：街道环境整治、交通

大通道整治、绿道建设、沿河景观提升等；“面状”方面，将点状

及线状项目拓展成面，实现对部分更新单元的整体改造与更新，如：

凤凰海岸、环河口片区的综合更新提升；“体状”方面，主要是通

过对更新单元片区的三维立体风貌修补和高度管控，实现对城市立

体面貌的改善，如：对凤凰海岸、南边海片区等重点片区的整体空

间风貌塑造。

图 3-14：三亚“城市双修”2017 项目类型示意

2．重点项目及工作安排

结合上一阶段三亚“城市双修”工作的经验和在编的《生态修

复城市修补技术导则》确定了城市双修工作的主要内容。上一阶段

生态修复的主要工作是“山、河、海岸的修复”，城市修补的主要

工作是“六大战役”。在此基础上，确定本次“城市双修”升级版

的主要工作和重点项目类型分为三大类，第一，生态修复类项目包

括山、河、海岸三方面。第二，城市修补类项目分为功能设施、空

间环境、特色风貌三部分。第三，机制支撑类项目包括三亚经验总

结、机制配套、评估标准。

图 4-4：三亚“城市双修”升级版项目类型

图 4-2：列表项目现场踏勘

图 4-3：公共服务设施针对座谈

经过 5 次汇总、梳理、落位，8 次座谈对接，6次现场踏勘，

待梳理项目分三批汇入，共计 225个项目。

图 4-8：三亚“城市双修”升级版汇总项目空间分布图

经过筛选和增补，形成“十九大项”重点示范项目做为住建部

推动三亚市“城市双修”的重点示范性项目，共 51个子项目，其

中 40 个项目列入今年开工计划，24 个项目已开工。另外 35 个为

持续性城市双修项目，按照三亚市“城市双修”已有的投资计划，

有序推进。

表 4-1：三亚“城市双修”升级版持续性（一般性）项目一览表

类型 序号 项目名称 业主单位 生态修复 1 红塘湾水质净化厂 市水务局

2 海榆东线榆林至田独段改造工程附属雨污出口排放工程 市交通局 3 三亚市崖州区古城基础设施建设项目（崖城古城区污水管网改造工程） 崖州区政府 4 海棠区藤桥生活垃圾转运站工程 海棠区城市管理局 5 三亚市海绵城市试点区域外污水设施 PPP 项目 市住建局 6 高园水库-大茅水连通工程 市水务局 7 三亚市赤田水库应急补水工程（报导水库引水） 市水务局 8 红沙污水处理厂二厂工程 市水务局 9 市高新技术产业园中水管网建设 市住建局

10 三亚湾雨水应急排海出口工程 市住建局 11 三亚市中医院周边雨水整治工程 市住建局 12 荔枝沟水质净化二厂工程（一期） 市水务局 13 三亚市岭曲引水工程 市水务局 14 榆亚路（鹿岭路至红沙污水处理厂）污水支管网接入工程 市住建局

城市修补 1 红塘湾景观改造提升工程（道路景观、公园及慢行栈道） 天涯区政府 2 红旗街社区、新建社区、群众社区等旧城区改造工程（公服、市政、公共空间、交通、绿化改造） 天涯区政府 3 回辉社区、羊栏社区旧城区改造工程（市政） 天涯区政府 4 公交客运站和公交服务改善提升工程 市交通局 5 城市综合交通枢纽工程 市交通局 6 海榆东线亚龙湾路口至海棠湾滨海大道路口扩宽改造绿化工程 市园林环卫局 7 三亚市海棠区龙江垃圾终端处理中心工程 海棠区城市管理局

三亚市“生态修复城市修补”升级版总体规划

8 天涯区垃圾转运站升级改造工程 天涯区环卫所 9 公厕及垃圾转运站建设改造 市园林环卫局 10 生活垃圾焚烧发电厂三期 市园林环卫局 11 粪便处理厂 市园林环卫局 12 渗滤液处理站二期 市园林环卫局 13 建筑废弃物处理厂 市园林环卫局 14 崖州区主城区污水排放处理工程 崖州区政府 15 宁远河北岸、南岸治理项目 崖州区政府 16 三亚市崖州区漳波河水环境综合整治工程 市水务局 17 亚龙湾火车站带状公园 市园林环卫局 18 红旗街社区污水整治工程 市住建局 19 藤桥街区立面改造（二期东段）工程 海棠区政府 20 三亚国际滨海花园城市沿街景观改造（鹿岭路、东海路、海花路、海韵路等) 市住建局 21 藤桥片区雨污水管网建设工程 海棠区政府

3 关于建立三亚双修机制平台的初步思路

为了保障 2017-2020 年三亚“城市双修”工作平稳有序推进，

加强体制机制建设和制度保障，特在工作机制体制建设方面提出以

下建议：

3.1 坚持三亚市委市政府的主导作用

坚持三亚市委市政府在“城市双修”工作中的主体地位和主导

作用，由三亚市委市政府领导领衔成立三亚市“城市双修”领导小

组，统一领导组织工作开展；可下设领导小组办公室，由三亚市政

府主管领导负责，统筹协调各相关部门，共同推进三亚“城市双修”

工作开展。

3.2 专家委员会制度

推动建立专家委员会制度，由三亚市“城市双修”领导小组办

公室与“城市双修”技术工作组共同构成，全面统筹、协调和督导

整个三亚“城市双修”工作，对相关工作进行技术把关，辅助行政

决策。

3.3“双把关、双决策”机制

以中规院专家为主，成立三亚“城市双修”技术工作组，中规

院主要领导担任技术工作组负责人。“城市双修”总体规划项目负

责人和核心技术人员作为主要成员，对“城市双修”重点项目及相

关项目的规划设计进行指导、协调和技术把关，参与相关项目的规

划设计成果审查。建立技术把关先于行政把关、技术决策辅助行政

决策的机制。

3.4 分层管理、分类指导机制

对三亚“城市双修”项目进行分层管理、分类指导，确保项目

符合三亚城市总体规划、“多规合一”以及“城市双修”总体规划

的相关要求，符合国家相关技术规范及标准，保障工作的合法合规、

科学合理和高品质。

“城市双修”重要地区、重要区段、重点项目的规划设计成果

在上报三亚市规委会审查决策程序之前，需先由责任单位预审后，

由技术工作组进行审查、把关。

“城市双修”一般性项目的规划设计成果在上报三亚市规委会

审查决策程序之前，需先由责任单位预审查。技术工作组对该类项

目可进行抽查、督导和指导。

3.5 规划设计单位准入机制

承担三亚市“城市双修”重点项目及相关项目工作的规划设计

单位、建设单位等，需具备相应的规划设计、工程设计及建设施工

等方面资质要求，所承担的工作需符合相应资质标准要求。

3.6 项目责任人制度

建立三亚市“城市双修”项目的项目责任人制度，根据具体工

作建立相应的责任规划师、责任建筑师、责任景观师、责任工程师

等制度。项目责任人应作为项目的总负责，接受专家委员会特别是

“城市双修”技术工作组的指导和督导，对项目的规划、设计、施

工等进行相应的跟踪服务，保质保量完成项目工作，并应对项目质

量承担相应的责任。

图 5-2：三亚“城市双修”机制体制及组织方式