ANÁLISIS DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA 2011

© Adolfo Acevedo Vogl

© Para esta edición: Centro de Estudios para el DesarrolloHumano Centroamericano (CEDHCA),Página Web: www.cedhca.comInstituto de Investigaciones y Gestión Social (INGES).Página Web: www.inges.org.ni.com

Diseño y diagramación: Ricardo Arbizú.

Edición: Erick Aguirre.

Impreso en Managua, Nicaragua. 2010.

Derechos reservados

Esta edición contó con el apoyo de la

Embajada de Finlandia en Nicaragua.

ANÁLISIS DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA 2011

1ADOLFO JOSÉ ACEVEDO VOGL

PRESENTACION

El documento que hoy tienen en sus manos forma parte de los esfuerzos iniciales que el Centro de Estudios para el Desarrollo Humano Centroamericano (CEDHCA), realiza para instalar en la región Centroamericana un Observatorio Ciudadano a los presupuestos generales de las Repúblicas, de cara al cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio en la región.

Pretendemos con esta iniciativa contribuir al desarrollo económico y social de los países de la región a través del fortalecimiento de la participación social en las políticas públicas, de igual manera en esta ocasión este estudio facilitara la promoción desde la ciudadanía de la elaboración de propuestas de modificación al presupuesto general de la república en Nicaragua. Este documento ha sido posible con la colaboración de la Embajada de Finlandia.

Este esfuerzo también viene precedido de una ronda de Foros/talleres que se realizaron en 7 departamentos del país, en los que se analizo y discutió diversos informes del Presupuesto General de República y se elaboraron propuestas de incidencia con organizaciones de la sociedad civil en cada uno de esos departamentos. Estos foros fueron acompañados por el Fondo Común para la gobernabilidad democrática.

El estudio fue elaborado por el doctor Adolfo Acevedo Vogl y contiene en particular un análisis del Presupuesto General de la Republica para 2011 y de las perspectivas reflejadas en el Marco Presupuestario de Mediano Plazo 2011-2014, en relación a los requerimientos de inversión indispensables para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y a la necesidad de aprovechar en Nicaragua el bono demográfico.

Les entregamos entonces este producto, con la idea que sirva para continuar construyendo ciudadanía, que equivale a decir que contamos en nuestro país con ciudadanos ejerciendo plenamente sus derechos con la información pertinente a su alcance.

Irving Larios S.Presidente ejecutivo

CEDHCA

PRESENTACION

El documento que hoy tienen en sus manos forma parte de los esfuerzos iniciales que el Centro de Estudios para el Desarrollo Humano Centroamericano (CEDHCA), realiza para instalar en la región Centroamericana un Observatorio Ciudadano a los presupuestos generales de las Repúblicas, de cara al cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio en la región. Pretendemos con esta iniciativa contribuir al desarrollo económico y social de los países de la región a través del fortalecimiento de la participación social en las políticas públicas, de igual manera en esta ocasión este estudio facilitara la promoción desde la ciudadanía de la elaboración de propuestas de modificación al presupuesto general de la república en Nicaragua. Este documento ha sido posible con la colaboración de la Embajada de Finlandia. Este esfuerzo también viene precedido de una ronda de Foros/talleres que se realizaron en 7 departamentos del país, en los que se analizo y discutió diversos informes del Presupuesto General de República y se elaboraron propuestas de incidencia con organizaciones de la sociedad civil en cada uno de esos departamentos. Estos foros fueron acompañados por el Fondo Común para la gobernabilidad democrática. El estudio fue elaborado por el doctor Adolfo Acevedo Vogl y contiene en particular un análisis del Presupuesto General de la Republica para 2011 y de las perspectivas reflejadas en el Marco Presupuestario de Mediano Plazo 2011-2014, en relación a los requerimientos de inversión indispensables para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y a la necesidad de aprovechar en Nicaragua el bono demográfico Les entregamos entonces este producto, con la idea que sirva para continuar construyendo ciudadanía, que equivale a decir que contamos en nuestro país y en la región centroamericana, con ciudadanos ejerciendo plenamente sus derechos con la información pertinente a su alcance.

Irving Larios Sanchez Presidente EjecutivoCEDHCA


ADOLFO JOSÉ ACEVEDO VOGL2

INDICE INTRODUCCION ................................................................................................................................................. 4

1. EL PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA PARA 2011 Y EL PROGRAMA EXTENDIDO CON EL FMI. ........................................................................ 7

LAS METAS FISCALES DEL PROGRAMA EXTENDIDO CON EL FMI. ............................................ 7

LA “DOBLE PRESUPUESTACION” ........................................................................................................... 9

NO ES LA PRIMERA VEZ QUE SE PRODUCE “DOBLE PRESUPUESTACION” ............................12

2. LA EVOLUCION DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA Y SU UTILIZACION ...................................................... 15

LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO .........................................................15

LA PROYECCION DE INGRESOS FISCALES PARA 2011 ................................................................16

LA PROYECCION DE RECURSOS EXTERNOS PARA 2011 .............................................................23

LA EMISION DE NUEVA DEUDA INTERNA PARA 2011 .................................................................23

COMO SE UTILIZARA EL INCREMENTO EN LAS FUENTES DE RECURSOS? ...........................24

EVOLUCION DE LAS FUENTES DE RECURSOS DEL PRESUPUESTO, Y SUS IMPLICACIONES ..........................................................................................................................31

3. EL PROYECTO DE PRESUPUESTO PARA 2011 POR INSTITUCIONES Y CLASIFICACION ECONOMICA ................................................................................... 33

¿CUAL SERA LA EVOLUCION DEL PRESUPUESTO DE GASTOS CLASIFICADO POR INSTITUCIONES, Y POR GASTO CORRIENTE Y DE CAPITAL? ......................................................33

¿CUALES SON LAS ASIGNACIONES QUE AUMENTARAN, Y CUALES DISMINUIRAN? ........36

LAS PRESIONES Y RESTRICCIONES SOBRE EL GASTO DE CAPITAL ..........................................38

¿QUE ENTIDADES ABSORBERIAN EL GRUESO DEL AUMENTO DEL GASTO

CORRIENTE? ..............................................................................................................................................45


�ADOLFO JOSÉ ACEVEDO VOGL

4. LA CLASIFICACION FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO DE GASTOS: ......................... 48

EL GASTO DE LAS INSTITUCIONES PUEDE CONTRIBUIR A DIFERENTES FINES O FUNCIONES ...............................................................................................................................................46

LA EVOLUCION DE LA ESTRUCTURA FUNCIONAL DEL GASTO: ..............................................49

LA EVOLUCION DEL GASTO SOCIAL EN 1999-2009 ....................................................................53

5. ANALISIS DEL BALANCE DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA PARA 2011 ............................................................................................. 56

SOBRE EL FORMATO DE PRESENTACIÓN DEL BALANCE DE INGRESOS Y EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA ..................................................................................56

UN PRIMER ANALISIS DEL BALANCE PRESUPUESTARIO: ...........................................................60

PROFUNDIZANDO EN EL ANALISIS DEL BALANCE PRESUPUESTARIO: ¿PORQUE AUMENTA EL ENDEUDAMIENTO NETO CON EL EXTERIOR? .....................................................64

UNA POLITICA FISCAL SUMAMENTE RESTRICTIVA ......................................................................67


ADOLFO JOSÉ ACEVEDO VOGL�

INTRODUCCION

El Presupuesto General de la República, en su calidad de documento resumen que debería reflejar, de manera absolutamente transparente, todos los ingresos y egresos de la Nación, desempeña un papel de primer orden, y representa un campo fundamental para el ejercicio de la ciudadanía. El Presupuesto es el instrumento fundamental de que dispone el país, y sobre todo los ciudadanos, para determinar el conjunto de recursos que tiene disponibles la Nación, y para asignarlos de acuerdo a prioridades de desarrollo, así como de acuerdo a consideraciones de eficiencia económica y social, y de mejora de la equidad.

Por supuesto, las consideraciones de equidad adquieren especial relevancia en un país en el cual prevalecen enormes desigualdades económicas, sociales, territoriales, de género, y entre diferentes grupos de edad.

Por otra parte, parece cada día más obvio que las prioridades hacia las cuales deberán asignarse los recursos nacionales, necesitan determinarse de una manera cada vez más democrática, es decir, a través de un proceso ampliamente participativo de construcción de consensos, con toda la información disponible colocada sobre la mesa. Las decisiones relativas a la asignación de los recursos presupuestarios nos afectan a todos, a los millones de seres humanos que habitamos el país, y tienen implicaciones relevantes no solo en el presente, sino que resultan determinantes para definir el futuro.

Por lo tanto, se trata de decisiones que no pueden seguirse manteniendo únicamente en manos de los funcionarios públicos, o dirimirse a través de negociaciones secretas con organismos internacionales. El Presupuesto, por definición, es una cosa pública. Está en el corazón mismo de la relación entre el Estado y los ciudadanos, en una República. Por esta razón, los ciudadanos tenemos el derecho y la responsabilidad de involucrarnos cada vez más, y sobre todo más a fondo, en el análisis y deliberación alrededor del proceso presupuestario, comenzando con la definición de las políticas presupuestarias de corto y mediano plazo, pasando por el proceso de formulación presupuestaria y por la discusión del Proyecto de Presupuesto anual, y continuando con su seguimiento y evaluación.

En particular, la inversión de los recursos del Presupuesto puede contribuir a la preservación, generación y desarrollo de las capacidades y los acervos – humanos, físicos, institucionales y naturales - que resultan prerrequisitos y elementos fundamentales para lograr un proceso de desarrollo sustentable. En este sentido, la sostenibilidad que debe asegurar la política presupuestaria no puede estar enfocada, exclusivamente, en lograr



una trayectoria que asegure la permanente “pagabilidad” de la deuda, sino, y con especial énfasis, debe apuntar a lograr la sustentabilidad integral del proceso de desarrollo, la cual solo podrá obtenerse si en el presente se invierte para crear las condiciones y capacidades que aseguren la materialización de un futuro distinto.

En tal sentido, el actual momento resulta absolutamente clave, dado que, de acuerdo a las tendencias socio-demográficas en curso, al arribar a 2010 solo restan aproximadamente dos décadas y media, o a lo sumo tres, para que llegue a su término el denominado bono o dividendo demográfico, e inicie con fuerza el proceso de envejecimiento de la población. En este punto se habrá agotado, de manera definitiva e irreversible, el margen o espacio de tiempo representado por el bono demográfico. De no aprovechar esta oportunidad, que existirá por una única vez y por un tiempo limitado, el país corre el riesgo de entrar en esta fase de envejecimiento sin haber creado los fundamentos mínimos para afrontarlo, y sin haber preparado a las nuevas generaciones para esta nueva fase.

Aprovechar el denominado bono demográfico implica, en una medida fundamental (aunque no solamente), utilizar el margen de tiempo que resta hasta su término, para efectuar las inversiones indispensables y oportunas, que permitan crear las condiciones y capacidades para que los niños, adolescentes y jóvenes puedan heredar y construir un país con posibilidad de ser sustentable, en la acepción integral de este término, incluyendo la necesidad de proporcionar a los adultos mayores, que paulatinamente irán representando un porcentaje cada vez más elevado de la población, la posibilidad de una vejez con niveles básicos de protección.

Hasta el momento, los espacios fiscales para incrementar la inversión pública social se han ido manifestando año a año, en la medida en que los ingresos fiscales han ido creciendo por encima de lo proyectado, y en que ello ha permitido que las nuevas proyecciones partan de un piso más alto. Basta revisar las sucesivas proyecciones de ingresos fiscales de los diferentes Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo, para comprobarlo. Pero probablemente el país deba cobrar mucha mayor claridad acerca de los imperativos de inversión que deberá afrontar, entre ellos, en primer lugar, la inversión en capital humano e infraestructura básica, y en regeneración y protección ambiental; y esto, a su vez, con total seguridad demandara que se plantee la necesidad de una búsqueda deliberada de los márgenes o ¨espacios fiscales¨ adicionales que permitan el financiamiento sano de estas inversiones.

El presente trabajo pretende contribuir al análisis y la discusión del Proyecto de Presupuesto General de la Republica para 2011, pero procurando evaluarlo y ubicarlo en una perspectiva más amplia que la perspectiva de un Presupuesto limitado por la



coyuntura y el horizonte anual. Este análisis requiere un proceso, a veces arduo, orientado a desentrañar todo lo que las cifras tienen que decir, a lo largo d todo el volumen del documento del Proyecto de Presupuesto, y que con frecuencia no se explicita por parte de los funcionarios públicos. Se trata sin embargo de un proceso, aunque arduo, necesario.

El propósito de este trabajo es compartir los resultados de este esfuerzo, el cual por cierto resulta todavía insuficiente, de manera de poner de manifiesto algunos ejes y pistas claves para la lectura y comprensión del Proyecto de Presupuesto General de la Republica. Esperamos que resulte útil como herramienta para inducir una lectura y análisis propio, adecuado a las necesidades de cada quien, de ese documento fundamental, que es el Presupuesto de la Republica.



1. EL PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA PARA 2011 Y EL PROGRAMA EXTENDIDO CON EL FMI. LA “DOBLE PRESUPUESTACION”

LAS METAS FISCALES DEL PROGRAMA EXTENDIDO CON EL FMI

Este es el cuarto Proyecto de Presupuesto General de la Republica que se elabora en el marco del Programa trianual con el FMI bajo la Facilidad de Crédito Extendida (ECF por sus siglas en ingles) que fuese acordado en Octubre de 2007. La vigencia de este

Programa debía culminar en Octubre de 2010, pero ha sido extendida hasta Diciembre de 2011. El hecho de que este Proyecto de Presupuesto se haya elaborado bajo el Programa ECF con el FMI, extendido hasta 2011, significa que está sometido a los compromisos, límites y techos fiscales acordados con el FMI para lo que resta de 2010 y para el año 2011.

Los supuestos macroeconómicos que sustentan el Programa extendido con el FMI, y en los cuales se basa también el Proyecto de Presupuesto General de la Republica para 2011, tienen como punto de partida una proyección para la tasa de crecimiento real de la economía del 3.0 por ciento. La tasa de aumento del nivel general de precios (medido por el deflactor del PIB) se estimo en un 6.5 por ciento. El crecimiento del PIB a precios corrientes seria de 9.7 por ciento. De conformidad con la política de deslizamiento cambiario, el tipo de cambio oficial promedio anual pasaría de C$ 21.4 por dólar en el año 2010 a C$ 22.4 por dólar en el año 2011. El precio promedio internacional del barril de petróleo para el año 2011 se estimó en US$ 78.8.



1 / El Balance del Sector Publico Consolidado (SPC) es igual al (i) balance global del Gobierno Central, más (ii) el balance global del INSS, (iii) el balance global de ALMA, más (iv) balance global del subgrupo de empresas públicas Empresa de Transmisión Eléctrica (ENATREL), Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados (ENACAL), Empresa Nicaragüense de Electricidad (ENEL), Empresa Portuaria Nacional (EPN), Empresa de Telecomunicaciones y Correos (TELCOR) (v) el resultado cuasi-fiscal del BCN. Un déficit del SPC implica que los Gastos Totales agregados de las entidades que lo conforman – la mayor de las cuales es el Gobierno Central – son superiores a sus Ingresos Totales (incluyendo donaciones). Por lo tanto, el FMI no solo examina las finanzas del Gobierno Central, sino las de todas estas entidades.

El siguiente cuadro resume las metas acordadas con el FMI para el para el balance fiscal del Sector Público Consolidado1/, incluyendo las relacionadas al Gobierno Central:



LA “DOBLE PRESUPUESTACION”

A este respecto, es preciso anotar que el Programa con el FMI para el resto de 2010 y para el año 2011, acordado en Septiembre-Octubre de 2010 y formalizado en la Carta de Intención del 30 de Octubre al Director Gerente de ese organismo, establece que en 2010

el déficit presupuestario del Gobierno Central alcanzaría el 1.1 por ciento del PIB, mientras que el Presupuesto para 2010 reformado por la Asamblea Nacional en Septiembre de este año, según la propuesta del Poder Ejecutivo, establece un déficit presupuestario para 2010 equivalente al 1.5 por ciento del PIB.

Esta diferencia no es trivial. Obedece a que en el Programa con el FMI los Ingresos Totales, incluyendo Ingresos Fiscales y Donaciones, son mayores en 0.25 por ciento del PIB, y el Gasto Total es 0.07 por ciento del PIB menor, que en el Presupuesto reformado para 2010. Asimismo, el pago de Amortizaciones de la Deuda Interna es menor en 0.26 por ciento del PIB en el Programa acordado con el FMI. Las diferencias totalizan 0.58 por ciento del PIB.



2 / El Programa quedo en suspenso, pocos días antes de que la IV y V Revisión del Programa fueran sometidas a la aprobación del FMI el 5 de Mayo de 2010 debido a que el 1 de Mayo, el Gobierno anuncio, sin consultarlo con el FMI, que la Empresa Privada que administra la Cooperación Petrolera de Venezuela entregaría un bono de US$ 25 al mes a más de 100 mil trabajadores del Estado a partir del mes de Junio.El FMI considero que el pago de este bono aumentaría de facto la nómina salarial del Sector Publico, y tendría los mismos efectos que un incremento en dicha nomina, al mismo tiempo que generaba un “riesgo contingente” para el Estado, y suspendió la IV y V Revisión, dejando el Programa en suspenso, hasta que se alcanzó un nuevo acuerdo, cuya expresión es el Programa extendido hasta Diciembre de 2011.

Debe hacerse notar que hemos excluido de la comparación el monto del denominado “bono salarial” 2/, el cual se incluye con propósitos de seguimiento en el balance acordado con el FMI, afectando en igual monto los gastos y los ingresos – se incluye el pago del bono y la donación que lo financia -, y por tanto no afecta el balance fiscal, porque ambos montos se cancelan entre si.

La diferencia entre las metas fiscales acordadas con el FMI y las reformas al Presupuesto aprobadas por la Asamblea Nacional significan, en concreto, que el Gobierno de la Republica se comprometió con el FMI a implementar un Presupuesto diferente para 2010, que el que envió a la Asamblea Nacional, con el propósito de generar un excedente financiero equivalente al 0.58 por ciento del PIB, o a C$ 792.4 Millones.

En lo que respecta a las Donaciones a ser desembolsadas en el año 2010, en el balance acordado con el FMI el monto de estas, excluyendo la donación que financia el pago del denominado bono salarial, es superior en C$ 215 Millones, equivalentes a US$ 10.4 Millones, al monto que fue registrado en el Presupuesto para 2010 a través de la reforma aprobada en la ultima semana de Septiembre.

Mediante esta reforma, el Gobierno registro en el Presupuesto para 2010 la donación liquida o de apoyo presupuestario de US$ 10 Millones otorgada por la Federación Rusa, pero no registro la donación liquida por US$ 10.4 Millones proveniente de ICO-FAD-España que ingreso al país en Septiembre. Estos US$ 10.4 Millones, equivalentes a 0.16 puntos del PIB, convertidos a córdobas al tipo de cambio oficial promedio anual explicarían C$ 215 Millones de la diferencia de C$ 792.4 Millones entre ambos balances fiscales.

Pero restarían por explicar todavía 0.42 puntos del PIB, y principalmente, faltaría explicar por qué el monto de Amortización de la Deuda Interna difiere en el equivalente a 0.26 puntos del PIB. Sobre todo, restaría por explicar de manera transparente el destino de este excedente, por el orden del 0.58 puntos del PIB, que en el Balance con el FMI aparece sencillamente como asignado a “otros”



Para 2011 las diferencias entre las cifras del balance del Gobierno Central acordadas con el FMI – excluyendo siempre el pago del denominado “bono salarial”, que el FMI incluye en dicho balance con el propósito de darle seguimiento – y las cifras del balance presupuestario reflejadas en el Proyecto de Presupuesto para 2011, de nuevo ascienden al equivalente al 0.58 por ciento del PIB.

Esta vez, sin embargo, las diferencias no afectan al déficit presupuestario después de donaciones, el cual en ambos casos – en el balance acordado con el FMI y en el contemplado en el Proyecto de Presupuesto – equivale al 1.5 por ciento del PIB.

Las diferencias en este caso se concentran, principalmente, en el hecho de que, en el balance acordado con el FMI, los pagos por amortización de la deuda interna son menores a los reflejados en el balance presupuestario sometido a la aprobación de la Asamblea Nacional, por un monto



equivalente a un 0.53 por ciento del PIB, y en desembolsos de prestamos externos superiores, por un monto equivalente al 0.05 por ciento del PIB, para totalizar 0.58 puntos del PIB.

Como puede verse, en el balance fiscal del Gobierno Central acordado con el FMI para 2011, surge de nuevo un excedente financiero, por el equivalente a 0.58 por ciento del PIB, por un monto que esta vez corresponde a C$ 869 Millones, en comparación al Proyecto de Presupuesto enviado a la Asamblea Nacional. Este diferencia surge, sobre todo, como resultado de pagos de amortización de la deuda interna inferiores a los registrados en el Proyecto de Presupuesto para 2011 por un monto de C$ 792.6 Millones.

También en este caso es necesario que se explique de manera transparente por que razón difieren el monto de las transacciones del Gobierno Central en el Balance acordado con el FMI y en el enviado a la Asamblea, y el destino del este excedente.

En todo caso, estaríamos frente a un proceso de “doble presupuestación”, en el contexto del cual se comprometen con el FMI unas cifras relativas el balance del Gobierno Central y su financiamiento, mientras, paralelamente, se someten a la aprobación de la Asamblea Nacional.

El excedente financiero acordado con el FMI permanecería oculto a los ojos de la Asamblea Nacional; y lo que es más importante, estaría oculto a los ojos de la ciudadanía. Con ello se estaría violentando el derecho de los ciudadanos y ciudadanas a conocer con exactitud, y de manera absolutamente transparente, todas las transacciones financieras del Gobierno, y a que se rinda cuentas absolutamente claras por ellas.

NO ES LA PRIMERA VEZ QUE SE PRODUCE “DOBLE PRESUPUESTACION”

Esta no sería la primera ocasión en que el Gobierno de Nicaragua compromete unas cifras sobre el balance fiscal del Gobierno Central con el FMI, mientras de manera paralela, registra cifras muy diferentes en el Proyecto de Presupuesto General de la Republica

sometido a la aprobación de la Asamblea Nacional.

Lo mismo ocurrió con el Proyecto de Presupuesto General de la Republica para 2004. En este caso, en el balance fiscal acordado con el FMI se reflejaba una cifra de ingresos tributarios mayor que la registrada en el Proyecto de Presupuesto General de la Republica para 2004.


1�ADOLFO JOSÉ ACEVEDO VOGL

En aquella oportunidad, la razón de no reflejar en el Proyecto de Presupuesto todos los ingresos esperados, estribo en la necesidad del Poder Ejecutivo de excluir este diferencial de ingresos - entre los registrados en el Presupuesto y los efectivamente esperados, tal como se registraron en el Programa con el FMI -, de la aplicación obligatoria de las asignaciones constitucionales, de manera que no se afectase la disponibilidad global de recursos requerida para poder hacer frente a los pagos de la deuda interna.

En esa ocasión, la doble presupuestación resulto demasiado evidente, porque los ingresos fiscales aparecían cayendo como porcentaje del PIB del 16.5 por ciento del PIB en 2003 al 15.8 por ciento del PIB en 2004. Esto resultaba injustificable, y totalmente inconsistente, cuando se proyectaba un crecimiento de la economía, y adicionalmente, en 2003 se había efectuado una reforma tributaria – la cual se reflejo en la aprobación de la Ley de Equidad Fiscal LEF – la cual debía traducirse en un incremento de la relación ingresos fiscales/PIB.

Por el contrario, la proyección de ingresos fiscales reflejada en el Programa con el FMI era mucho más consistente, puesto que implicaba que la relación ingresos fiscales/PIB alcanzaría el 17.1 por ciento del PIB en 2004.


ADOLFO JOSÉ ACEVEDO VOGL1�

En aquella oportunidad, la Coordinadora Civil de Nicaragua denuncio este proceso de “doble presupuestación”, y finalmente el FMI se comprometió a que este tipo de discrepancias no se volvería a producir. Al parecer, el tiempo transcurrido, y los cambios en el personal de esa entidad ocurridos desde entonces, habrían hecho que este compromiso cayese en el olvido.

Pero todavía con anterioridad, se habían producido también fuertes discrepancias, esta vez entre las cifras que reflejaba el Informe de Liquidación del Presupuesto para 2002, y el Informe de Ejecución del Balance Fiscal del Gobierno Central presentado por el Gobierno de Nicaragua al FMI.

115.9

Informe Ejecución

Presupuesto

Observado Programa

FMI

Informe Ejecución

Presupuesto

Observado Programa

FMI

Gobierno CentralIngresos 8,501.7 8,589.1 596.6 602.7

Corrientes 8,475.9 8,563.3 594.8 600.9Gasto Total 11,703.2 13,507.9 821.2 947.8

Corriente 7,928.4 9,600.6 556.3 673.7Intereses 1,527.3 3,267.6 107.2 229.3

Externos 634.3 1,590.2 44.5 111.6Internos 893.0 1,677.4 62.7 117.7

De Capital 3,774.8 3,907.3 264.9 274.2Ahorro Primario 2,074.8 2,230.3 145.6 156.5Déficit Global a/d (3,201.5) (4,918.8) -224.6 -345.1 Déficit Primario a/d (1,674.2) (1,651.2) -117.5 -Donaciones Externas 2,151.4 2,575.4 151.0 180.7

Informe Informe del Informe Informe del

De Capital 4,082.8 5,050.4 286.5 354.4Ahorro Primario 1,521.8 1,044.7 106.8 73.3

Conceptos

2001 2001

Millones de Córdobas

2002

Millones de Dólares

Conceptos

2002

Ejecución Presupuesto

Gobierno al FMI

Ejecución Presupuesto

Gobierno al FMI

Gobierno CentralIngresos 7,634.1 7,654.0 535.7 537.1

Corrientes 7,583.3 7,645.6 532.1 536.5Gasto Total 11,317.4 14,501.6 794.1 1,017.6

Corriente 7,234.5 9,451.2 507.6 663.2Intereses 1,173.0 2,850.3 82.3 200.0

Externos 766.3 1,361.8 53.8 95.6Internos 406.8 1,488.5 28.5 104.4

Millones de Córdobas Millones de Dólares

Déficit Global a/d (3,683.2) (6,847.6) -258.5 -480.5 Déficit Primario a/d (2,510.2) (3,997.3) -176.1 -280.5 Donaciones Externas 2,151.4 2,161.1 151.0 151.6

La comparación entre ambas cifras mostraba que el Informe de Liquidación Presupuestaria presentado a la Asamblea Nacional subestimaba el monto de los Gastos Totales del Gobierno debido, fundamentalmente, a que en los Informes al FMI se reflejaban pagos por concepto de intereses de la deuda publica mucho mayores que los registrados en el Informe de Liquidación Presupuestaria.



2. LA EVOLUCION DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA Y SU UTILIZACION.

LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO

A continuación se analizan las FUENTES DE FINANCIAMIENTO del Proyecto de Presupuesto General de la Republica para 2011, y luego, se somete a recuento la manera en que dichas fuentes serán utilizadas, es decir, la UTILIZACION de estos recursos.

Como siempre, hacemos las comparaciones en millones de córdobas, y en millones de dólares, pero los análisis los haremos preferentemente – aunque no exclusivamente - en Millones de Dólares, para evitar en la medida de lo posible la denominada ilusión monetaria, es decir, la ilusión de que un aumento en córdobas corrientes en el valor de una variable equivale necesariamente a un aumento de su valor real.

Las Fuentes de Financiamiento del Presupuesto General de la Republica son: Los Ingresos Fiscales, que comprenden la recaudación de Ingresos Tributarios y No

Tributarios por parte del fisco, las Rentas de la Propiedad, que corresponden principalmente a los pagos de intereses que recibe el Gobierno por sus depósitos, y las Transferencias Corrientes que hacen las Empresas Publicas a la Tesorería para contribuir a financiar el Presupuesto.

Las Donaciones Externas. Los desembolsos de Prestamos Externos y La emisión de nuevos títulos de deuda interna, Bonos y Letras del Tesoro, los cuales

son colocados, principalmente, entre los bancos comerciales.Los siguientes cuadros muestran la evolución de las Fuentes de Financiamiento del Presupuesto de 2009 a 2011, y la variación absoluta de los mismas entre 2010 y 2011.



Como puede verse en los cuadros, la suma de todas las Fuentes de Financiamiento del Presupuesto aumentaría en US$ 62.9 Millones, al pasar de US$ 1,754.7 Millones en 2010 a US$ 1,817.6 Millones en 2011, para un incremento porcentual de 3.6 por ciento. Examinemos ahora más en detalle las proyecciones para cada una de estas Fuentes:

LA PROYECCION DE INGRESOS FISCALES PARA 2011

De acuerdo a la proyección reflejada en el Presupuesto de Ingresos del Proyecto de Presupuesto General de la Republica para 2011, los Ingresos Fiscales del Gobierno Central pasaran de C$ 26,743.5 Millones en 2010, equivalentes al 19.6 por ciento del

PIB, a C$ 29,941.9 Millones en 2011, equivalentes al 20.0 por ciento del PIB, para un incremento absoluto de C$ 3,198.5 Millones y un aumento porcentual del 12 por ciento.

Medidos en Dólares, los Ingresos Fiscales aumentarían en US$ 84.4 Millones, al pasar de US$ 1,252.3 Millones en 2010 a US$ 1,336.7 Millones en 2011, para un crecimiento porcentual del 3.6 por ciento.

La Proyeccion de Ingresos Fiscales para 2010

En 2010 la proyección de Ingresos Fiscales del Presupuesto originalmente aprobado para este año, estuvo fuertemente subvaluada.

Esta proyección tuvo como base la estimación existente al mes de Octubre de 2009, sobre la recaudación tributaria que se alcanzaría a Diciembre de 2009, a la cual se le aplicó una tasa de crecimiento para el año 2010 que resultaba consistente con una elasticidad de 1 en relación a la tasa de crecimiento proyectada del PIB a precios corrientes. Al monto resultante se le agregó la estimación del impacto recaudatorio que se esperaba tendría en 2010 la reforma tributaria aprobada en Diciembre de 2009, por el equivalente al 0.7por ciento del PIB.



Las razones de que dicha proyección resultase subvaluada son varias:

o En primer lugar, dado que a Diciembre 2009 se produjo una recaudación de impuestos que supero en C$ 891 Millones el monto registrado en el Presupuesto para 2009 – el cual representaba la estimación de la recaudación para el año 2009 disponible a Octubre de ese año, que sirvió de punto de partida para proyectar la recaudación de 2010 – ello implicaba, por simple consistencia técnica, la necesidad de ajustar al alza, de manera automática, la cifra de ingresos del Presupuesto para 2010 en un monto similar. El hecho de no hacerlo represento un primer factor de subvaluación de esta cifra de Ingresos.

o El segundo factor de subvaluación lo represento precisamente la utilización de una elasticidad global de la recaudación fiscal de 0.96 (muy cercana a 1) con respecto a la variación del PIB a precios corrientes. Esta elasticidad de 1 o muy cercana 1 ha venido siendo utilizada de manera sistemática por el MHCP, desde hace varios años, en la estimación del crecimiento anual de la recaudación. Una elasticidad de 1 resulta muy conservadora, sobre todo cuando desde 2004 la misma ha asumido un valor cercano a 1.4 (excepto en 2008 y 2009 que, por diferentes razones, resultan años anormales).



3 / El Banco Mundial, en vez de usar el término proyecciones sub-valuadas usa el término de proyecciones ̈ consistentemente conservadoras¨, y considera que la presencia de recaudaciones que superan de manera sistemática al monto proyectado, puede apuntar a ¨debilidades¨ en la proyección oficial de los ingresos fiscales: ¨Es claro que las proyecciones han venido siendo consistentemente conservadoras, lo cual puede apuntar a debilidades en la preparación de las proyecciones reflejadas en el Pre-supuesto de Ingresos¨ (BM, “Nicaragua: Revisión del Gasto Público 2002-2006”, publicado en 2008).

o La utilización de esta elasticidad tan conservadora, como factor de subvaloración recurrente de la proyección de ingresos fiscales, ha dado lugar, por lo menos desde 2004, al surgimiento sistemático de “sobre-recaudaciones” - es decir recaudaciones de ingresos que superan el monto presupuestado 3/.

o Con respecto a la proyección del impacto recaudatorio de la reforma tributaria reflejada en la reforma a la Ley de Equidad Fiscal de Diciembre de 2009, este impacto se estimó en 0.7por ciento del PIB para el año 2010, equivalente a C$ 951.4 Millones, de los cuales un 88.4 por ciento provendría de las 11 medidas relacionadas con el Impuesto sobre la Renta (IR).

o Entre las medidas adoptadas, se estimó que el aumento de la base exenta para los asalariados de C$ 50,000 a C$ 75,000 significaría una pérdida recaudatoria de C$ 283.5 Millones, la cual sin embargo sería más que contrarrestada por i) aumento de C$ 403 Millones como resultado de la introducción del 1por ciento definitivo sobre las ventas o ingresos brutos ii) aumento de C$ 267.3 Millones por la introducción de una tasa definitiva del 10por ciento sobre los dividendos y participación de utilidades decretados o pagados iii) aumento de C$ 258.8 Millones por la introducción de una retención definitiva de 10por ciento sobre intereses percibidos por prestamos iv) aumento de C$ 112.5 Millones por incremento de retención definitiva de 1por ciento a 1.5por ciento sobre bienes primarios que transen en la bolsa agropecuaria y v) aumento de C$ 82.4 Millones por otras medidas.

o Sin embargo, de acuerdo a lo que se negoció con los grupos empresariales, en gran medida a través de la discusión del Reglamento de la Ley de Reforma a la Ley de Equidad Fiscal, muy pronto estuvo claro que en 2010 disminuiría el flujo de recaudación de Impuesto sobre la Renta (IR) y por tanto la meta recaudatoria de este impuesto para el año 2010 no se cumpliría; de manera que, para obtener el pleno rendimiento recaudatorio de la reforma, habría que esperar hasta 2011, a que se manifestase el cumplimiento de la obligación tributaria al momento de la declaración jurada 4/ .

o De cualquier manera, por razones de transparencia, y para promover el dialogo técnico, sería importante que se diese a conocer la estimación oficial del impacto recaudatorio de cada una de las 11 medidas asociadas al IR, contempladas por la reforma aprobada.



4 / Hay que separar el análisis del flujo anual de la recaudación del IR, del de la obligación tributaria. En el primero, priman los anticipos y las retenciones, mientras que la segunda se y liquida con la declaración del IR. Con los grupos empresariales se acordó, después de aprobada la Ley de Reforma a la Ley de equidad Fiscal, la reducción del 2por ciento al 1por ciento de los anticipos, y la sustitución del anticipo del 1por ciento sobre los depósitos para equipararlo al 1por ciento sobre la renta bruta, a través de la modificación al Reglamento de esta Ley. Ambos produjeron una reducción en el flujo de la recaudación para 2010, pero manteniendo inalterada la obligación tributaria anual del IR, la cual, se espera que deberá manifestarse en la declaración del IR en 2011.

o La subvaloración de la proyección de la tasa de crecimiento del PIB a precios corrientes, la cual inicialmente se estimó en solo un 6 por ciento, y que desde un inicio quedo de manifiesto que era muy baja, contribuyo también a la subvaloración de la proyección de ingresos fiscales.

o Otros factores de subvaloración de los Ingresos Fiscales para 2010 estuvieron representados por las debilidades en la proyección del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) sobre las Importaciones

o Con respecto a la recaudación del Impuesto al Valor Agregado, de manera injustificable se proyectó un crecimiento interanual de la recaudación de este impuesto de apenas 1.28 por ciento - es decir, se proyectó una caída en términos reales. Dentro de la proyección global del IVA, se pronosticó una caída del -1.95 por ciento en términos nominales de la recaudación del IVA sobre las importaciones.

o Ambas proyecciones resultaban inconsistentes con el hecho de que, al mismo tiempo, se estimaba que se produciría un crecimiento del consumo privado del 8 por ciento y de las importaciones del 13.2 por ciento.

o De manera igualmente injustificable, se proyectó un crecimiento interanual negativo de la recaudación del ISC sobre las importaciones del -0.3 por ciento.

La subvaloración de la proyección de Ingresos Fiscales para 2010 se puso de manifiesto con toda claridad en el Informe de Ejecución Presupuestaria al I Semestre, el cual mostraba que la recaudación de Ingresos Fiscales estaba creciendo a una tasa interanual de 15 por ciento, mientras que la tasa de crecimiento interanual implícita en la cifra de Ingresos del Presupuesto para 2010, era de solo 6.3 por ciento.

Los impuestos que más contribuyeron a este crecimiento fueron precisamente aquellos cuya proyección estaba más subvaluada - el IVA y el ISC sobre las Importaciones -, los cuales crecieron no solamente a tasas positivas, sino también a tasas muy elevadas, mientras la recaudación del IR crecía muy por debajo de la tasa interanual implícita en el Presupuesto.



En Septiembre de 2010, el Poder Ejecutivo envió una Propuesta de Modificación Presupuestaria a la Asamblea Nacional, que modificaba la cifra de Ingreso de Ingresos Fiscales del Presupuesto para 2010. Esta nueva cifra de Ingresos Fiscales, que era C$ 1,480.7 Millones superior a la cifra originalmente proyectada, representaba una tasa de crecimiento implícita de la recaudación de Ingresos Fiscales del 12 por ciento en relación a la recaudación observada en 2009.

Esta nueva cifra de Ingresos Fiscales se sustentó en una re-estimación de la tasa de crecimiento del PIB a precios corrientes, la cual se consideró que alcanzaría un 8.9 por ciento, en vez del 6 por ciento estimado inicialmente, aunque el cambio más importante en la nueva proyección de Ingresos Fiscales para 2010 lo constituyo el hecho de que se cambió la elasticidad estimada del crecimiento la recaudación con respecto al crecimiento del PIB a precios corrientes de 1 a 1.41.

Sin embargo, aun esta nueva proyección de Ingresos Fiscales tiene un elemento de conservadurismo. En el mismo mes de Septiembre en que la Asamblea Nacional aprobaba la reforma al Presupuesto para 2010, incorporando una cifra de Ingresos Fiscales que implicaba una tasa de crecimiento interanual del 12 por ciento, la recaudación efectiva de Ingresos Fiscales estaba creciendo a una tasa interanual del 15.4 por ciento.

Si la recaudación de Ingresos Fiscales en 2010 resulta mayor al monto que fuese incorporado al Presupuesto tras la reforma presupuestaria de Septiembre, es decir si se produce una sobre recaudación adicional en 2010, eso automáticamente haría que la proyección de Ingresos Fiscales para 2010 estuviese subvalorada en un monto equivalente.

La Proyeccion de Ingresos Fiscales para 2011

Por su parte, la cifra de Ingresos Fiscales que aparece en el Proyecto de Presupuesto para 2011 se obtuvo proyectando, sobre la base de la estimación de la recaudación tributaria que se alcanzaría en 2010, de acuerdo a la cifra de la reforma presupuestaria aprobada en Septiembre, una tasa de crecimiento de la misma que resulta consistente con una elasticidad de 1 en relación a la tasa de crecimiento proyectada del PIB a precios corrientes, a lo cual se agregó la estimación del impacto recaudatorio para 2011 de la reforma tributaria aprobada en Diciembre de 2009j, por el equivalente al 0.4por ciento del PIB.

o Como puede verse, la metodología es la misma que se utilizó para proyectar la cifra de Ingresos Fiscales incorporada originalmente en el Proyecto para 2010. Se utiliza de nuevo como fundamento de la proyección una elasticidad de la variación de los Ingresos Fiscales con respecto al crecimiento del PIB nominal con un valor de 1. De nuevo, a esto se le agregan 0.4 puntos del PIB que resultarían del impacto de la reforma tributaria de



Diciembre de 2009, la cual se supone que rendiría su pleno impacto recaudatorio, en lo que respecta al IR, en el año 2011.

o Sin embargo, a pesar de que se estima que en 2011 se producirá el impacto recaudatorio más pleno de la reforma tributaria en lo que se refiere al Impuesto sobre la Renta (IR), la proyección de la recaudación de este impuesto para el año 2011 implica que la misma solo crecerá 13.6 por ciento en comparación al monto recaudado en 2010. Se trata de una tasa relativamente modesta, si tenemos en cuenta que la recaudación del IR creció a tasas superiores al 20 por ciento entre 2002 y 2008 (en 2009 cayó a 12 por ciento por el impacto de la crisis y en 2010 se espera que caiga a solo 7.3 por ciento debido a los factores indicados).

o Lo más probable es que esta proyección tan modesta se deba a la incertidumbre que ha introducido en la recaudación del IR la propia reforma tributaria. Por un lado, la reforma produjo una caída de la recaudación del IR que pagaban los asalariados, al elevar el techo mínimo exento para estos de C$ 50,000 a C$ 75,000, mientras que el rendimiento recaudatorio de las restantes medidas permanece incierto.

o Esta constituye, posiblemente, la razón por la cual se incluye en el Proyecto de Presupuesto para 2011 una proyección modesta para el IR, dada la incertidumbre recaudatoria que ha pasado a rodear a este impuesto, mientras se deja como ¨colchón¨ o margen de maniobra para lograr la meta global de recaudación, el hecho de que la elasticidad de facto de



la recaudación es mucho mayor que 1, lo mismo que la subvaloración – menor que la observada en 2010 sin embargo – de otros impuestos.



LA PROYECCION DE RECURSOS EXTERNOSPARA 2011

Las Donaciones a ser desembolsadas en 2011 se reducirían en US$ 12 Millones en comparación a las que serían desembolsadas en 2010, al pasar de 172.1 Millones en 2010 a US$ 160.1 Millones en 2011, para un decrecimiento porcentual del -7 por ciento. La disminución

se produciría principalmente en las Donaciones liquidas o de apoyo presupuestario, las cuales se reducirían en US$ 10 Millones debido a que la donación de la Federación Rusa por este monto que se desembolsó en 2010 no estará disponible en 2011.

Los desembolsos de Préstamos a su vez se reducirían en US$ 9.8 Millones, pasando de US$ 200.7 Millones en 2010 a US$ 190.8 Millones, para una reducción porcentual de -4.9 por ciento. El único Préstamo liquido o de apoyo presupuestario seguiría siendo el del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que alcanzo un monto de US$ 42.5 Millones en 2010 y será de US$ 40 Millones en 2011.

LA EMISION DE NUEVA DEUDA INTERNA PARA 2011

Finalmente, la emisión de nuevos títulos de deuda interna aumentaría en US$ 0.3 Millones, pasando de 129.7 Millones en 2010 a US$ 130 Millones en 2011, incrementándose en términos porcentuales en 0.3 por ciento.

La emisión de nuevos títulos de deuda interna adquiere relevancia creciente a partir de 2008, para compensar la suspensión de las donaciones de apoyo presupuestario, y en 2009 se incrementa su utilización para hacer frente a la necesidad de hacer frente al creciente pago de amortizaciones de la deuda interna.



A su vez, la emisión de nuevos títulos de deuda interna para hacer frente a los pagos de amortización de la deuda interna, realimentan los pagos de amortización, al vencimiento d estos títulos, e incrementan la necesidad de recurrir a la emisión de nuevos.

¿COMO SE UTILIZARA EL INCREMENTO EN LAS FUENTES DE RECURSOS DEL PRESUPUESTO?

El siguiente cuadro muestra la evolución de las Fuentes de Financiamiento del Presupuesto, en Millones de Córdobas, en Millones de Dólares y como Porcentajes del PIB, y lo usos fundamentales que se dio en 2009 a estos recursos, así como la manera en que se proyecta que será su utilización en el Presupuesto reformado para 2010, y en el Proyecto de Presupuesto para 2011.



Ya hemos visto con anterioridad que, de acuerdo con las Proyecciones oficiales, las Fuentes de Financiamiento del Presupuesto se incrementaran en US$ 62.9 Millones en 2001. ¿Cómo se utilizara este aumento en las Fuentes de Financiamiento?.

En términos generales, las Fuentes de Recursos del Presupuesto, se utilizan para financiar tres usos fundamentales:

El Gasto Primario del Gobierno, representado por el gasto del gobierno sin incluir el pago del servicio de la deuda pública. Alternativamente, puede definirse como la parte del gasto del gobierno que resta después de cubrir los pagos de la deuda pública, y que se destina a cumplir las funciones y responsabilidades del Estado frente a la sociedad, en términos de la provisión de bienes y servicios públicos fundamentales como la administración de justicia, legislación, defensa y seguridad, educación, salud y protección social, vivienda y servicios comunitarios, protección ambiental, provisión de infraestructura y otros servicios económicos.

Desde el punto de vista institucional, el Estado se organiza en diferentes Poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral, a los que habría que agregar la Contraloría) que cumplen separadamente grandes funciones, y uno de ellos, el Poder Ejecutivo, se organiza en Ministerios de Línea y otros entes que dependen de él para organizar y ejecutar la provisión de diferentes ser vicios públicos y sociales (MINED, MINSA, MAGFOR, MIFIC, MINDEF, MINGOB, MIFAMILIA, MEM, etc.).

También se incluyen en esta parte del Gasto del Gobierno las transferencias que este efectúa a otras entidades autónomas y descentralizadas, como las Municipalidades, los Gobiernos Regionales Autónomos y las Universidades, el FISE, el IDR, ENACAL, el INVUR, y asignaciones y subvenciones de diverso tipo.

El Servicio de la Deuda Pública, que incluye el pago de los vencimientos del principal (amortización) más los pagos por intereses y comisiones de la Deuda Pública Interna Externa, y

Las transferencias del Gobierno al Banco Central, o “Aumento de Disponibilidades”, destinadas fundamentalmente a apoyar el cumplimiento de la meta de acumulación de reservas monetarias internacionales acordada con el FMI.

Pues bien, tal como lo muestran los cuadros, el aumento de US$ 62.9 Millones de las Fuentes de Financiamiento del Presupuesto, se destinarían a financiar el aumento



de C$ 62.9 Millones en estas tres formas de utilización de los recursos del Presupuesto. ¿Porque coinciden ambas cifras?. Sencillamente, porque en el Presupuesto solo se presupuestan egresos, o formas de utilización de los recursos, que tengan una fuente de financiamiento identificada, de manera que el aumento de las fuentes de recursos del Presupuesto debe ser exactamente igual al aumento de los usos o destinos de esos recursos - o como lo establece la Constitución Política, los montos de las fuentes de los recursos del Presupuesto, deben “ser concordantes” con los usos o destinos de esos recursos.

¿Cómo se utilizaran, de acuerdo al Proyecto de Presupuesto General de la Republica para 2011, los US$ 62.9 Millones de aumento en las Fuentes de Financiamiento?. Para poder responder a estas preguntas, debemos enfrentarnos a una aparente complicación. Existe otra manera adicional de financiar aumentos en unas asignaciones, sin que aumente en un solo dólar el monto global de recursos que aportan las cuatro fuentes de recursos ya comentadas: reduciendo las asignaciones a unas entidades o rubros presupuestarios, para aumentar la asignación a otras. En efecto, si sumamos las asignaciones presupuestarias a las entidades o rubros presupuestarios que aumentan su asignación (haga usted el ejercicio, sume todos los aumentos de asignaciones), encontraremos que la suma de estos aumentos asciende a US$ 124.5 Millones. Entre las asignaciones que mas aumentan esta la destinada al Consejo Supremo Electoral (CSE) que se Incrementa US$ 36.2 Millones, el Servicio de la Deuda Publica (Interna y Externa) que aumenta U$ 34.6 Millones, la asignación al rubro Asignaciones y Subvenciones (en donde están las transferencias a las Universidades, las transferencias municipales, las transferencias a los Gobiernos Regionales, las transferencias al IDR, el FISE, etc.) que se ve incrementada en US$ 14.8 Millones, el Ministerio de Defensa ve incrementada su asignación en US$ 9.4 Millones, el MIFIC en US$ 6.6 Millones, el Ministerio de Hacienda en US$ 5.2 Millones, el MINED en 4.6 Millones, la Corte Suprema de Justicia (CSJ) en US$ 3.4 Millones, y 6 entidades mas aumentan US$ 9.6 Millones.

Pero el aumento de nuestras cuatro fuentes de recursos solo totalizaba US$ 62.9 Millones. ¿Cómo es que resulta, entonces, que tenemos un aumento de US$ 124.5 Millones en la asignación a esos rubros y entidades?.



La respuesta es que ello es posible porque tenemos 9 rubros y entidades que ven reducidas sus asignaciones en US$ 61.6 Millones, entre ellas las transferencias al BCN (aumento de disponibilidades) que se reducen en US$ 37.9 Millones, la asignación al MTI que se reduce en US$ 10.4 Millones, al MITRAB se le reducen US$ 4.6 Millones, al MINGOB US$ 4.4 Millones, al MAGFOR US$ 1.7 Millones, al MINSA US$1.2 Millones, y otras tres entidades mas se reducen en US$ 1.4 Millones. Ahora las cifras cuadran: los US$ 124.5 Millones de aumento en las asignaciones a determinados rubros y entidades se financian i) con el aumento de US$ 62.9 Millones en las fuentes de recursos del Presupuesto, y ii) los restantes US$ 61.6 Millones se financian con la reducción en las asignaciones a otros rubros y entidades.



La conclusión a la que podemos arribar, tras el examen de las cifras, es que en 2011 la asignación de recursos presupuestarios estará bajo la aplastante presión de dos grandes eventos, que demandaran la mayor parte de los recursos disponibles.

Se trata, por un lado, del costo de las elecciones nacionales de 2011, el cual ascenderá a US$ 36.2 Millones, y por otro, del fuerte incremento en el Servicio de la Deuda Publica, que absorberá US$ 34.6 Millones (de los cuales US$ 26.9 Millones corresponden al aumento en el Servicio de la Deuda Interna y solo US$ 7.7 millones corresponden al aumento en el Servicio de la Deuda Externa).

Estos dos eventos, por si mismos, demandaran US$ 70.8 Millones, un monto superior al monto en que se incrementaran las Fuentes de Financiamiento del Presupuesto en 2011, que es de US$ 62.9 Millones.

Una vez que tenemos en cuenta la magnitud de los recursos que demandan estos dos grandes eventos, queda claro que cualquier incremento en la asignación a cualquier rubro o entidad, solo será posible a costa de reducir las asignaciones a otros rubros o entidades, que es, precisamente, lo que estamos atestiguando.

Dicho de otra manera, la necesidad de atender los requerimientos de recursos que representan estos eventos, conllevara asumir importantes costos y sacrificios, los cuales resultan más dolorosos si se tiene en cuenta que la onerosa deuda interna - cuyo servicio, como hemos visto es, con mucho, el que más se incrementa -, por sus orígenes resulta ser en gran parte ilegitima, y resultante, en muchos casos, de operaciones altamente irregulares.

Además, la formulación presupuestaria para 2011 se efectuó bajo la presión de otro factor adicional: la política de consolidación fiscal acordada con el FMI representa, por si misma, una presión para reducir de manera sistemática el Gasto Primario del Gobierno como porcentaje del PIB, con el propósito de generar superávit primarios – es decir excedentes de los Ingresos Totales del Gobierno sobre su decreciente Gasto Primario – que permitan reducir el peso de la deuda publica en relación al PIB.

Así, como puede apreciarse, el Gasto Primario del Gobierno se situó en 22.5 por ciento del PIB en 2009, y se reduciría al 22.3 por ciento del PIB en 2010 y, si se descuenta el incremento transitorio del gasto del CSE en 2011, disminuiría hasta un 21.7 del PIB en 2011. Estas presiones, derivadas de la política de consolidación fiscal, se encuentran detrás de la sistemática disminución del gasto del MINED y el MINSA como porcentajes del PIB, que se produciría desde 2009. Obsérvese que, paralelamente, se aprecia un peso creciente del Servicio de la Deuda Publica, como porcentaje del PIB, y dentro de la asignación del total de recursos presupuestarios.


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Al mismo tiempo, debe anotarse que en 2011 se producirá una circunstancia que aliviara en cierta medida la presión ejercida por estos eventos sobre la asignación de los limitados recursos disponibles. Se trata del hecho de que en este año se reducirán la transferencias del gobierno al banco central en un monto equivalente a US$ 37.9 Millones.

De no mediar esta circunstancia, esta reducción debería recaer sobre otros rubros y entidades, y dada la fuerte gravitación que tienen dentro del Presupuesto las asignaciones destinadas al MINED y el MINSA, no sería posible ninguna reducción de esta magnitud sin afectar de manera aún más severa a estas entidades.

Surge una última interrogante: ¿porque se reducirán las transferencias al BCN, si se nos ha dicho que lo más importante en un Programa con el FMI es la acumulación de reservas monetarias internacionales, a través del aumento anual de dichas transferencias? La respuesta es que dichas transferencias reducirán porque desde el año 2009 se acumuló un exceso de reservas internacionales, entre otros motivos debido a la asignación de DEG efectuada, al fuerte aumento de los prestamos en divisas liquidas (o de apoyo presupuestario) y a la sobre-recaudación por US$ 38 Millones que también se produjeron en 2009, además de fortísima caída en las importaciones, que redujo la demanda de divisas y alivio las reservas.


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Este exceso de reservas no se ha reducido a lo largo de 2010. Es así que, mientras que se acordó con el FMI que en 2010 se permitiría una reducción de las Reservas Monetarias Netas Ajustadas (RINAS) del Banco Central por un monto de C$ 748 Millones, estas, en vez de reducirse, al 25 de Noviembre se habían incrementado en C$ 147 Millones. Es tal el exceso relativo de reservas internacionales que, pese a que se proyecta una reducción tan apreciable en las transferencias de recursos al BCN, y aun así se planea mantener una relación entre la base monetaria y las reservas de 2.5 veces en 2011, todavía muy por encima de las 2.2 veces que se había acordado al inicio del Programa trianual con el FMI.

EVOLUCION DE LAS FUENTES DE RECURSOS DEL PRESUPUESTO, Y SUS IMPLICACIONES

Sin embargo, para comprender mejor las perspectivas de financiamiento del Presupuesto, más allá de 2011, es preciso hacerse una idea general de las tendencias que muestran las fuentes de financiamiento. Particularmente si se aspira a incrementar de manera

significativa la inversión pública social, es indispensable plantearse la interrogante acerca de cuáles son las posibles fuentes de financiamiento de dicho aumento.



Si se compara la evolución de las fuentes de financiamiento del Presupuesto General de la Republica entre 2004 y 2007, es posible apreciar que los recursos externos (préstamos y donaciones) como porcentaje del PIB se reducen de un 9 por ciento del PIB en 2004 a 7.1 por ciento del PIB en 2007, y los Ingresos de Privatización, que alcanzaron el 1.4 por ciento del PB en 2004, desaparecen. Esto significó una fuerte pérdida de recursos para financiar el Presupuesto, medidos como porcentaje del PIB, del orden de 3.3 puntos porcentuales del PIB.

Sin embargo, esta fuerte disminución en las fuentes de financiamiento externo del Presupuesto fue compensada, en su mayor parte, por el incremento en la recaudación de Ingresos Fiscales, la cual aumento desde un 17.2 por ciento del PIB en 2004 al 19.9 por ciento del PIB en 2007. Esto representó un incremento de 2.8 puntos porcentuales del PIB en solo 3 años. La emisión de nueva deuda interna (letras y bonos del tesoro) por su parte, aumento en 0.3 puntos del PIB, con lo cual las fuentes internas de financiamiento del Presupuesto (Ingresos Fiscales y emisión de deuda interna) se incrementaron en 3.1 puntos del PIB.

Entre 2007 y 2011, los recursos externos continuaron su tendencia declinante como porcentajes del PIB, al pasar del 7.1 por ciento del PIB en 2007 a un monto proyectado equivalente al 5.3 por ciento del PIB en 2011, lo que corresponde a una disminución de 1.8 puntos porcentuales del PIB. Por su parte, los Ingresos Fiscales, que alcanzaron un máximo de 19.9 por ciento del PIB en 2007 se redujeron como porcentajes del PIB en 2008 y 2009, e inician su recuperación en 2010, esperándose que en 2011 retornen a un nivel similar al de 2007.

En esta oportunidad, el principal factor que compensaría la caída en los recursos externos no estaría dado por el incremento en la recaudación de ingresos fiscales, que en 2011 alcanzaría un nivel similar al de 2007, sino la emisión de nueva deuda interna, que pasaría del 0.3 por ciento del PIB en 2007 al 2 por ciento del PIB en 2010 y se proyecta que alcanzara el 1.9 por ciento del PIB en 2011.

La implicación de estas tendencias debería ser clara. Con toda probabilidad se mantendrá la disminución de los recursos provenientes de la Cooperación Externa que financian el Gobierno Central, como porcentajes del PIB, y no resulta sostenible que esta disminución continúe siendo compensada por la emisión de nueva deuda interna neta.

De hecho, el servicio de la nueva deuda emitida en el periodo reciente alcanzará a representar aproximadamente un tercio del Servicio de la Deuda Interna a pagarse en 2011 – y ya hemos podido apreciar lo onerosa que resulta la carga de esta deuda sobre el balance presupuestario, y los elevados costos que impone.


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De manera que, si se desea incrementar de manera significativa el Gasto Público Social como porcentaje del PIB, la principal opción disponible reside en promover una transformación del sistema tributario que haga posible incrementar la recaudación fiscal como porcentaje del PIB, de manera más equitativa, y con mayor suficiencia.

Otras opciones disponibles estarían dadas por la búsqueda de alternativas que permitan disminuir la abultada carga del Servicio de la Deuda Publica, y contrarrestar la reducción de la Cooperación Externa tradicional registrando de manera transparente en el Presupuesto la Cooperación Petrolera de la República Bolivariana de Venezuela.

3. EL PROYECTO DE PRESUPUESTO PARA 2011 POR INSTITUCIONES Y CLASIFICACION ECONOMICA

¿CUAL SERA LA EVOLUCION DEL PRESUPUESTO DE GASTOS CLASIFICADO POR INSTITUCIONES, Y POR GASTO CORRIENTE Y DE CAPITAL?

A continuación se compara la proyección del Ministerio de Hacienda - reflejada en el Marco Presupuestario de Mediano Plazo que se anexa al Proyecto de Presupuesto por mandato de la Ley 550 - referida a la Ejecución del Presupuesto 2010, con los montos propuestos

a ejecutar a través del Proyecto de Presupuesto para 2011, por instituciones, y por clasificación económica, esto es, por Gasto Corriente y de Capital. La comparación se hace en millones de córdobas corrientes, en millones de dólares, y en porcentajes del PIB.


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El Presupuesto General de Gastos, según el Ministerio de Hacienda, pasaría de un techo de Gastos de C$ 32,398.5 Millones en 2010, a uno de C$ 35,784.9 Millones en 2011, para un incremento absoluto de C$ 3,386.4 Millones. El Gasto Corriente aumentaría en US$ 2,851.5 Millones, y representaría el 84.2por ciento del incremento del Presupuesto General de Gastos, mientras que el Gasto de Capital aumentaría en C$ 534.9 Millones, lo cual equivaldría al 15.8por ciento del incremento del Presupuesto de Gastos.



Medido en Dólares, el Presupuesto de Gastos pasaría de un techo de Gasto de US$ 1,517.1 Millones en 2010 a US$ 1,597.5 Millones en 2011, para un incremento absoluto de US$ 80.5 Millones. El Gasto Corriente aumentaría en US$ 73.2 Millones, y el Gasto de Capital lo haría en US$ 7.3 Millones.

Finalmente, medido como porcentaje del PIB, el Presupuesto de Gastos del Gobierno Central pasaría de un monto total equivalente al 23.8 por ciento del PIB en 2010 al 24 por ciento del PIB en 2009, para un incremento de 0.2 puntos porcentuales del PIB. Si se excluye el incremento en el gasto de CSE, el Gasto Total del Gobierno se reduciría en 0.4 puntos del PIB. El Gasto Corriente aumentaría en 0.3 puntos del PIB, mientras el Gasto de Capital se reduciría en 0.1 puntos del PIB. Es interesante destacar el hecho de que, cuando se miden como porcentajes del PIB, el incremento en la asignación a los Poderes del Estado por 0.5 puntos del PIB, es contrarrestado por las reducciones, que suman de 0.4 puntos del PIB, en el conjunto de asignaciones a la Presidencia, Ministerios de línea y Procuraduría, y por la disminución de 0.1 del PIB en el rubro Asignaciones y Subvenciones.

De manera que el aumento de 0.2 puntos del PIB en el Presupuesto de Gastos obedece exclusivamente al incremento en el Servicio de la Deuda Publica, representado, en este caso, por el incremento en el pago de intereses.



¿CUALES SON LAS ASIGNACIONES QUE AUMENTARAN, Y CUALES DISMINUIRAN?

El siguiente cuadro muestra la variación (aumento o disminución) en las asignaciones a los diversas entidades y rubros que conforman el Presupuesto General de Gastos, medida en dólares para evitar, en lo posible, el fenómeno de la ilusión monetaria.



Las entidades y rubros que experimentan un aumento de su techo de gasto hacen un aporte positivo al aumento del techo del gasto total, mientras que las entidades o rubros que experimentan una reducción hacen un aporte negativo, e indirectamente contribuyen a financiar, con la reducción que padecen, los aumentos de las que exhiben un incremento de su techo.

Las entidades y rubros que aumentan muestran contribuyen a explicar el 129.4 por ciento del aumento del techo de gasto total, mientras que las que se reducen muestran una contribución negativa de -29.4 por ciento a explicar dicho aumento.

Del aumento de US$ 80.5 Millones de dólares en el Presupuesto de Gastos del Gobierno, el 45.0 por ciento se explicaría por el incremento de US$ 36.2 Millones en el Gasto del Consejo Supremo Electoral, asociado a las Elecciones Nacionales de 2011. Otro 18.3 por ciento se explica por el aumento en US$ 14.2 Millones en el pago de los intereses de la deuda pública. Un 11.7 por ciento más se explica por el incremento de US$ 9.4 Millones en el Presupuesto del Ministerio de Defensa.

El aumento de estas tres asignaciones explica, por si solo, el 75 por ciento del aumento total en el Presupuesto de Gastos del Gobierno.

Si a esto le agregamos los aumentos en el Presupuesto del MIFIC (8.3 por ciento del aumento total) y del MHCP (6.5 por ciento del aumento total), alcanzaríamos a explicar el 89.8 por ciento del incremento total del techo de Gastos del Gobierno.



Por su parte, las variaciones combinadas del techo del Gasto del MINED, MINSA, MAGFOR y MIFAMILIA apenas alcanzarían a explicar el 5.7 por ciento del incremento del techo del Gasto del Gobierno, porque el aumento combinado de su gasto ascendería a solo US$ 4.6 Millones. El MINED Y MIFAMILIA harían una contribución positiva combinada de 9.4 por ciento, dado que su gasto conjunto aumentaría US$ 7.5 Millones, mientras el MINSA y el MAGFOR harían un aporte negativo combinado de -3.7 por ciento, dado que su gasto disminuiría en US$ 2.9 Millones.

El decrecimiento del techo del Gasto del MTI por US$ 10.4 Millones representaría un aporte negativo de -12.9 por ciento a la explicación de la variación total del techo del Gasto, y la reducción del techo del gasto del MINGOB por US$ 4.4 Millones representaría un aporte negativo del -5.5 por ciento a dicha variación. Entre los dos tendrían una contribución negativa de -18.4 por ciento a la variación total del Presupuesto de Gastos.

Finalmente, el rubro Asignaciones y Subvenciones explicaría un 18.3 por ciento del aumento del techo de Gasto Total del Gobierno, y dentro de estas, el incremento de las transferencias a las universidades en US$ 4.8 Millones por mandato constitucional explicaría un 6 por ciento de dicho incremento, mientras que el aumento en las transferencias municipales por US$ 8 Millones explicaría el 10 por ciento del incremento del techo de gasto total.

LAS PRESIONES Y RESTRICCIONES SOBRE EL GASTO DE CAPITAL

Es importante destacar, además, la reducción en el Gasto de Capital que experimentaran diversas instituciones, aunque su techo de Gasto Global no se reducirá necesariamente, debido al incremento en su Gasto Corriente.

• Así, en el caso del Ministerio de Educación el Gasto de Capital se reducirá en C$ 115.8 Millones, medido en córdobas, y en US$ 5.9 Millones, medido en dólares. El techo de Gasto global del MINED no se reducirá, sino que aumentara en C$ 356.5 Millones, medido en córdobas, o US$ 4.6 Millones, medido en dólares, porque su Gasto Corriente aumentara en C$ 472.3 Millones, si se mide en córdobas, y en US$ 10.5 Millones, medido en dólares.

De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, el Gasto Total del MINED pasaría del 3.98por ciento del PIB en 2009, al 3.82por ciento del PIB en 2010 y al 3.72por ciento en 2011. Como porcentaje del Presupuesto de Gastos, pasaría del 16.67por ciento del Presupuesto de Gastos en 2009, al 16.47por ciento en 2010 y al 15.52por ciento en 2011.



La disminución en el Gasto de Capital del MINED, destinado a la reparación, rehabilitación, ampliación y construcción de aulas de clases y centros escolares, contradice la prioridad que le otorga el Marco de Gasto de Mediano Plazo del MINED. Allí se establece como prioridad “Mejorar la infraestructura y equipamiento escolar”. Allí se establece además que: “La reparación, rehabilitación, ampliación y construcción de aulas de clases constituyen una inversión permanente por el déficit de los establecimientos escolares respecto a la demanda y por el estado deteriorado de los establecimientos escolares. Aproximadamente 6 de cada 10 centros educativos carecen de aguas y letrinas. Además de las necesidades existentes respecto a la infraestructura escolar prevalece la falta de equipamiento o equipamiento inapropiado para el desarrollo del proceso de enseñanza de los aprendizajes. El 15 por ciento de las escuelas existentes en la zona urbana están incompletas, ya que no cuentan con los seis grados de educación primaria. En la zona rural prevalece un 35por ciento de escuelas incompletas”.

Cuando se desagrega el Gasto Corriente y de Capital en algunos de los principales programas del MINED, encontramos que la principal reducción en el Gasto de Capital



ocurrirá en el Programa de Educación Primaria, el cual experimentara una disminución de US$ 4.3 Millones en su Gasto de Inversión en Infraestructura.

El Gasto de Capital experimentara un aumento de US$ 2.5 Millones en el Programa de Educación Secundaria, porque en 2011 se deberán llevar a cabo las obras de rehabilitación de los tres institutos nacionales (Eliseo Picado, Josefa Toledo y Rigoberto López Pérez) por un monto de US$ 2.6 Millones, financiadas con los Fondos de Contravalor del Canje de Deuda con España, que no se pudieron ejecutar en 2010. El Programa Proyectos Centrales, responsable de ejecutar proyectos que mejoran la Infraestructura de los centros educativos a nivel nacional, garantizar la dotación de equipo, mobiliarios y pupitres a centros escolares, vera reducida su asignación para inversiones en US$ 2.2 Millones. El Programa Formación Docente experimentara una reducción de US$ 1.7 Millones en su Gasto de Capital.



• Por su parte, el Gasto del Capital del MINSA se reducirá en C$ 45.5 Millones medido en córdobas, y en US$ 2.7 Millones, medido en dólares, aunque su Gasto Corriente Aumentaría en C$ 279.2 Millones y US$ 1.5 Millones medido en dólares, dando lugar a un aumento en el techo de gasto global de este Ministerio de C$ 233.8 Millones, si se lo mide en córdobas, lo cual correspondería, sin embargo, a una disminución de US$ 1.2 Millones, si se lo mide en dólares (medido en dólares, el techo de gasto del MINSA pasaría de US$ 248.9 Millones en 2010 a US$ 248.6 Millones en 2011).

Cuando, como ocurre en este caso, el techo de Gastos de un Ministerio aumenta en córdobas, pero se reduce en dólares, lo que esto significa es que el aumento porcentual de su techo de gastos, medido en córdobas, es menor que la tasa de deslizamiento de la moneda con respecto al dólar. Es así que el crecimiento porcentual del techo de gastos del MINSA seria de solo 4.4por ciento, entre 2010 y 2011, mientras que la tasa de deslizamiento cambiario es del 5por ciento. Como porcentaje del PIB, el Gasto Total del MINSA pasaría del 4.09por ciento del PIB en 2009, al 3.92por ciento del PIB en 2010 y al 3.73por ciento del PIB en 2011, y como porcentaje del Presupuesto de Gastos pasaría de representar el 17.14por ciento del Presupuesto en 2009, el 16.47por ciento en 2010 y el 15.56por ciento en 2011.

Por si mismo es preocupante el hecho de que se produzca una disminución en la inversión en infraestructura del sector salud.

Sin embargo, cuando se profundiza el análisis, se encuentra que no solo se producirá una reducción en el Gasto de Capital por US$ 2.7 Millones, sino que también, dentro del Propio Gasto Corriente, habrá una reducción en los rubros de “servicios no personales” por US$ 3.4 Millones, y también una disminución en el rubro “materiales y suministros” por un monto de US$ 2.6 Millones.



Cuando se analizan las proyecciones para 2011 del Gasto del MINSA clasificado por programas, se revela que uno de los programas mas importantes del MINSA, el Programa de Atención Integral en el Primer Nivel de Atención en Salud, que representa el ámbito fundamental de atención a la salud materno infantil, se reducirá en US$ 4.5 Millones, de los cuales US$ 1.5 Millones se reducirán en el Gasto Corriente y US$ 2.9 Millones se reducirán en el Gasto de Capital.

• En el caso del MTI, su Gasto de Capital se reduciría en US$ 9.7 Millones, y su Gasto Corriente también se vería reducido en US$ 0.7 Millones, razón por la cual su techo de gasto global se reduciría en US$ 10.4 Millones.

Resulta contraproducente que el Gasto del Ministerio de Transporte e Infraestructura (MTI) experimente una reducción en 2011 en relación a 2010, que según las proyecciones oficiales, seria de US$ 10.4 Millones de dólares, pese a la grandes necesidades de expansión, reparación y mantenimiento de infraestructura vial de la cual adolece el país, y sobre todo en vista de los requerimientos que representara rehabilitar la infraestructura dañada por las incesantes lluvias de los últimos meses.



En que aéreas se producirá esta reducción?

Un análisis de las proyecciones oficiales del Marco de Gasto de Mediano Plazo del MTI, muestra que esta reducción se produciría fundamentalmente en el Programa de Conservación de la Red Vial, el cual experimentara una disminución de US$ 12 Millones.

Uno podría pensar que, dado que la recaudación de Ingresos Fiscales aumentara en US$ 84.4 Millones, resultaría difícil imaginarse que la reducción en US$ 12 Millones en el Programa para la Conservación de la Red Vial del Ministerio de Transporte e Infraestructura (MTI) obedezca a una disminución en la asignación de recursos del tesoro (es decir de ingresos fiscales) a este Programa, y uno se imaginaria que la causa más probable de esta disminución, residiese en la reducción en los préstamos y donaciones externas que tiene disponibles este Ministerio. Sin embargo, el hecho es que el monto de Recursos Externos que tendrá disponibles el MTI para este Programa, aumentara en US$ 3.4 Millones. Lo que explica la reducción de US$ 12 Millones que experimentara este Programa no es por tanto la disminución en los Recursos Externos, sino, contrario a lo que uno podría pensar, es la disminución de US$ 15.4 Millones en la asignación de ingresos fiscales (Recursos del Tesoro) a este Programa.



• En el caso del MITRAB su Gasto de Capital se reduciría en C$ 68.2 Millones medido en córdobas, y en US$ 3.2 Millones medido en dólares, aunque en este caso también se reduciría el Gasto Corriente, en C$ 27.2 Millones, en córdobas, y en US$ 1.4 Millones en dólares., con lo cual el techo global del gasto de este Ministerio se vería reducido en C$ 95.3 Millones, en córdobas, y en US$ 4.6 Millones, en dólares.

• En el caso del MAGFOR, su techo de Gastos apenas aumentara en C$ 8 Millones medido

en córdobas, aunque medido en dólares experimentara una reducción de US$ 1.7 Millones, de los cuales el Gasto Corriente se reducirá en US$ 1.5 Millones y el Gasto de Capital US$ 0.2 Millones.

• El MINGOB vería reducir su Gasto de Capital en US$ 0.5 Millones y, dado que su Gasto Corriente también se reduciría en US$ 3.9 Millones, su techo de gasto global se reduciría en US$ 4.4 Millones.

La disminución en el Gasto de Capital de estas entidades (MINED, MINSA, MTI, MAGFOR, MITRAB Y MINGOB) ascendería a US$ 22.2 Millones, y en conjunto con una disminución de US$ 1.2 Millones en otras 5 entidades, se totalizaría un monto de US$ 23.4 Millones entre todas las entidades que experimentaran una reducción en su Gasto de Capital. Los aumentos por US$ 30.2 millones en el Gasto de Capital de otras entidades como el rubro Asignaciones y Subvenciones (aumento de US$ 10.6 Millones) Ministerio de Defensa (US$ 7.2 Millones) el MIFIC (US$ 3.7 Millones), el Ministerio de la Familia (US$ 3.1 Millones) y el Ministerio de Energía (US$ 2.6 Millones) y de otras tres entidades (US$ 3.1 Millones), contrarrestarían la reducción observada en las entidades anteriormente mencionadas.

Esto daría lugar a que el techo Global del Gasto de Capital aumente en C$ 534.9 Millones, medido en córdobas, o en US$ 7.3 Millones, medido en dólares, aunque como porcentaje del PIB, el Gasto de Capital pasaría del 5.6 por ciento del PIB en 2010 a 5.4 por ciento del PIB en 2011. Sin embargo, en términos absolutos, el Gasto de Capital del MTI, del MINED, del MINSA y el MAGFOR alcanzarían a representar el 43.8 por ciento del monto total del Gasto de Capital del Gobierno en 2010, de modo que no es casual que los empresarios del Sector de la Construcción hayan expresado preocupación ante este débil panorama del Gasto de Capital del Gobierno para 2011, que afecta especialmente a estas entidades. Hasta ahora, el Programa de Inversiones del Sector Publico ha representado uno de los pocos factores de estimulo para el Sector de la Construcción, que tiene varios años de estar deprimido.



¿QUE ENTIDADES ABSORBERIAN EL GRUESO DEL AUMENTO DEL GASTO CORRIENTE?

Como hemos visto, el crecimiento del Gasto Corriente absorbería el 84.2 por ciento del incremento total del Presupuesto de Gastos del Gobierno, mientras el aumento en el Gasto de Capital solo alcanzaría a representar el 15.8 por ciento. También hemos podido

apreciar que la necesidad de incrementar el Gasto Corriente, conlleva a una reducción o una restricción muy fuerte sobre el crecimiento del Gasto de Capital, y que en el caso de instituciones como el MINED y el MINSA el incremento del Gasto Corriente solo puede producirse a costa de una fuerte reducción en el Gasto de Capital.

Por otra parte, los cuadros que se insertan más abajo permiten apreciar que el 72 por ciento del incremento del Gasto Total y el 85.3 por ciento del incremento del Gasto Corriente se explica por los incrementos en la nómina de sueldos y salarios (la cual aumentaría en 9.5 por ciento y explicaría el 35 por ciento del aumento del Gasto Corriente), la adquisición de bienes y servicios (contribuiría a explicar el 26.4 por ciento) y las transferencias corrientes (explicaría el 23.9 por ciento).



• El CSE absorberá en 2011 el 29.1 por ciento del incremento del Gasto Corriente del Gobierno, el 12.8 por ciento del incremento de la nómina de sueldos y salarios, el 61.7 por ciento en el incremento en el monto total destinado a la compra de bienes y servicios por parte del Gobierno Central, y el 34.7 por ciento del aumento en el monto destinado a transferencias corrientes.

• El MINED absorbería el 16.6 por ciento del incremento total del Gasto Corriente, el 38.4 por ciento del incremento en la nómina de sueldos y salarios del Gobierno, el 8 por ciento del aumento en los montos destinados a la compra de bienes y servicios y el 4.2 por ciento del aumento en las transferencias corrientes.

• El MINSA sería responsable por el 9.8 por ciento del incremento del Gasto Corriente del Gobierno, el 26.4 por ciento del aumento en la nómina la nómina de sueldos y salarios del Gobierno, el 8.1 por ciento del aumento en las transferencias corrientes y haría una contribución negativa de -5.3 por ciento en lo que respecta al incremento de los montos destinados a la compra de bienes y servicios.

• Aunque en la Exposición de Motivos que envía el Presidente de la Republica a la Asamblea Nacional se establece que el Gasto de Funcionamiento del Gobierno Central – es decir el Gasto Corriente excluyendo el pago de intereses de la deuda pública – aumentara únicamente en 5 por ciento, conforme al deslizamiento cambiario, y que en los casos del MINED y el MINSA la nómina de sueldos y salarios que se ajustaran en 7 por ciento, lo cierto es que dicho gasto aumenta en 10.7 por ciento, y en el caso del MINED y MINSA la nómina salarial aumenta en 10.6 y 9.6 respectivamente.

• La nómina salarial resulta de multiplicar el número de trabajadores por el salario promedio. Dicha nomina puede por lo tanto aumentar tanto por el incremento en os salarios promedio como por el aumento en el número de trabajadores. En la citada Exposición



de Motivos se indica que el MINED contratara 1,500 nuevos maestros y el MINSA 260 nuevos trabajadores de la salud.

• Las tres instituciones mencionadas, CSE, MINED y MINSA, representarían, por si mismas, el 55.4 por ciento del incremento en el Gasto Corriente del Gobierno en 2011, el 77.7 por ciento del incremento en la nómina de sueldos y salarios, 64.4 por ciento del aumento en el monto destinado a la adquisición de bienes y servicios y 47 por ciento del incremento en las transferencias corrientes.

• El rubro Asignaciones y Subvenciones representara el 13.2 por ciento del incremento en el Gasto Corriente y, dado que el Gasto Corriente dentro de este rubro asume en su totalidad la forma de transferencias corrientes, representaría el 55.3 por ciento del incremento del monto destinado a transferencias corrientes.



4. LA CLASIFICACION FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO DE GASTOS:

EL GASTO DE LAS INSTITUCIONES PUEDE CONTRIBUIR A DIFERENTES FINES O FUNCIONES

La clasificación funcional del Gasto del Gobierno se presenta según las grandes funciones o finalidades del Estado, que las erogaciones de las diferentes instituciones públicas contribuyen a cumplir. De acuerdo con esta clasificación, las erogaciones que efectúan de

las distintas instituciones públicas podrían contribuir a cumplir diferentes funciones o finalidades del Estado. Así, por ejemplo, de acuerdo a la clasificación funcional, el Gasto en Salud abarcará el gasto en la provisión de servicios sanitarios efectuado por cualquier institución pública, al margen de que el objetivo central de dicha institución, no sea necesariamente prestar servicios sanitarios. En el caso de Nicaragua, la clasificación funcional del Gasto en Salud incluye no solo el gasto en servicios de salud efectuado por el MINSA, sino también el llevado a cabo por el MINGOB (a través de su hospital) y también, a partir de 2011, por el Ministerio de Defensa. Lo que interesa en esta clasificación es la finalidad, objetivo socioeconómico o función del gasto o erogación que se efectúa, independientemente de la institución que ejecute esta erogación. La clasificación funcional permite apreciar la prioridad relativa que se asignan a las grandes funciones o finalidades que cumple el gobierno.

CLASIFICACION DEL GASTO DEL GOBIERNO POR FINALIDAD O FUNCION:

Las diferentes categorías de la clasificación son:Administración Gubernamental: comprende las acciones propias al Estado destinadas al cumplimiento de funciones tales como la legislativa, relaciones interiores y exteriores, administración fiscal, administración electoral, control de la gestión pública e información estadística básica.Servicios de Defensa y Seguridad: comprende las acciones inherentes a la defensa nacional, al mantenimiento del orden público interno y en las fronteras, costas y espacio aéreo, administración de la justicia y acciones relacionadas con el sistema penal.

Servicios Sociales: comprende las acciones inherentes a la prestación de servicios de educación, salud, protección y asistencia social, vivienda y servicios comunitarios, y servicios recreativos, culturales y religiosos.



Servicios Económicos: comprende las acciones de apoyo a la producción de bienes y servicios significativos para el desarrollo económico. Incluye energía, combustibles, minería, comunicaciones, transporte, ecología y medio ambiente, agricultura, industria, comercio y turismo. Esta clasificación comprende acciones de fomento, prestación directa de servicios, regulación y control del sector privado y público.Servicio de la Deuda pública: comprende los gastos destinados a atender los gastos de amortización e intereses de la deuda interna y externa.

LA EVOLUCION DE LA ESTRUCTURA FUNCIONAL DEL GASTO

A continuacion se refleja la evolucion del Gasto Total del Gobierno, incluyendo la amortizacion de la Deuda Pblica, segun la Clasificacion Funcional del mismo, medido en Millones de Cordobas, en Millones de Dolares, y como porcentajes del PIB, asi como la participacion

relativa de las distintas categorias dentro del Gasto Total.



Como puede apreciarse, el Gasto en Administración Gubernamental pasaría del 2.4 por ciento del PIB en 2010 al 2.7 por ciento del PIB en 2011, y del 8.8 por ciento del Gasto Total en 2010 al 9.9 por ciento del mismo en 2011. Este incremento obedecería principalmente al gasto del Consejo Supremo Electoral, el cual vera aumentar su participación dentro del Gasto Total del 0.9 por ciento en 2010 al 2.9 por ciento en 2011, debido a su papel en la organización de las elecciones nacionales. El gasto del Ministerio de Hacienda también incrementaría su peso dentro del Gasto Total, pasando del 0.7 por ciento del Gasto Total en 2010 al 1.0 por ciento en 2011.

El Gasto Funcional en Servicios de Defensa y Seguridad disminuiría del 2.9 por ciento del PIB en 2010 al 2.8 por ciento del PIB en 2011, y su participación dentro del Gasto Total del Gobierno se reduciría del 10.9 por ciento en 2010 al 10.4 por ciento en 2011. Esta disminución se produciría básicamente debido a que la participación del gasto del Ministerio de Gobernación dentro del Gasto Total, se reduciría desde un 4.3 por ciento en 2010 al 3.9 por ciento en 2011.



El Gasto en Servicios Sociales, o sencillamente Gasto Social, mantendrá la tendencia declinante que inicio en 2010, cuando se redujo del 13 por ciento del PIB en 2009 al 12.8 por ciento del PIB en 2010 y del 12.7 por ciento del PIB en 2011. El Gasto en Educación pasara del 5.8 por ciento del PIB en 2009, al 5.4 por ciento del PI en 2010 y al 5.5 por ciento del PIB en 2011, y dentro de este, el gasto del MINED se reducirá del 3.9 por ciento del PIB en 2009, al 3.8 por ciento del PIB en 2010 y al 3.7 por ciento del PIB en 2011. El Gasto en Salud, por su parte, se reduciría del 4.1 por ciento del PIB en 2009, al 3.9 por ciento en 2010 y al 3.8 por ciento del PIB en 2011.

El Gasto en Servicios Económicos se mantendrá relativamente invariable en alrededor del 4 por ciento del PIB, aunque el MTI reducirá su peso en relación al PIB, al pasar del 1.9 por ciento del PIB en 2009 al 1.7 por ciento del PIB en 2010.

El Servicio de la Deuda Publica (incluyendo pago de intereses y amortizaciones) pasa del 15.6por ciento del Gasto Total del Gobierno en 2009, al 17.2 por ciento del Gasto Total en 2010 y al 18.2por ciento en 2011.



LA EVOLUCION DEL GASTO SOCIAL EN 1999-2009

Para tener mejor perspectiva, es necesario apreciar la evolucion del Gasto en Servicios Sociales en una trayectoria emporal superior a los ultimos tres años. Por tal motivo, analizaremos la evolucion del Gasto Social de 1999 a 2009, y la proyeccion para 2010 y

2011. Sin embargo, es preciso discutir sobre la forma mas adecuada para medir la evolucion de este Gasto.

Al medir la evolucion del Gasto Social a precios corrientes, como porcentaje del PIB a precios corrientes, el Gasto en Servicios Sociales (o Gasto Social) aparece incrementandose de manera significativa, al pasar de representar el equivalente al 9.3 por ciento del PIB en 1999, al 10.2 por ciento del PIB en 2003, al 11.2 por ciento del PIB en 2006 y al 13 por ciento del PIB en 2009 (se proyecta una disminucion al 12.7 porciento del PIB en 2011).

Sin embargo, es preciso agregar una nota de cautela. Como advertían Musgrave y Musgrave (1991) al analizar la evolución en el tiempo de la relación entre el Gasto del Gobierno y el PNB norteamericanos, medidos ambos a precios corrientes: “para llegar a esta relación, se aplica el mismo deflactor tanto a los gastos gubernamentales como al PNB. Como el coste de los servicios públicos ha crecido mas rápidamente que el índice general de precios, este procedimiento exagera el crecimiento de la participación publica”.



En el caso de Nicaragua, también el costo de los servicios públicos – estimado como el promedio ponderado del deflactor de precios del consumo publico y la inversión publica – ha crecido mas rápidamente que el índice general de precios – estimado por el deflactor implícito del PIB. Por lo tanto, cuando se mide la evolución del Gasto Publico Social a precios corrientes como porcentaje del PIB a precios corrientes, este procedimiento, como señalaban los citados autores, exagera el crecimiento de la participación del Gasto Social en el PIB.

En este caso, la creciente participación del gasto social gubernamental en el PIB estaría reflejando principalmente el mayor crecimiento del índice de precios de los servicios públicos en relación al nivel general de precios, más que una mayor movilización real de recursos hacia el Gasto Social, en comparación a los recursos reales que ha tenido a su disposición la economía

Por otra parte, cuando se mide el Gasto Social a precios constantes, deflactado por el índice de precios de los servicios públicos, como porcentaje del PIB a precios constantes, deflactado por su propio deflactor implícito, se obtiene un resultado bastante diferente del obtenido por el anterior procedimiento.



De acuerdo a los resultados de este procedimiento, el Gasto Social habría alcanzado un 7.8 por ciento del PIB en 1999, se habría reducido a un 5.9 por ciento del PIB 2n 2001, a raíz de la crisis originada por el derrumbe del precio del café y la liquidación de 5 bancos – entre ellos algunos de los mas grandes del país – y a partir de 2002 se habría comenzado a recuperar, hasta alcanzar a un 8.3 por ciento del PIB en 2005. A partir de ese momento se habría mantenido relativamente estable en 8.1 por ciento del PIB, y en 2009 habría alcanzado un 8.2 por ciento del PIB.

Este relativo estancamiento observado a partir de 2005 no significa que los recursos reales materiales y humanos a disposición del sistema educativo no hayan aumentado en términos absolutos. Lo que significa es que no se destinaron recursos mucho mayores al Gasto Social, como porcentaje de los recursos reales totales a disposición de la economía (representados por el PIB).

Por lo demás, para recuperar aun más la perspectiva, es preciso recordar que, pese a los incrementos que ha experimentado, el Gasto Social nicaragüense continúa siendo muy bajo, comparado con los niveles regionales.



5. ANALISIS DEL BALANCE DE INGRESOSY GASTOS DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA PARA 2011.

SOBRE EL FORMATO DE PRESENTACIÓN DEL BALANCE DE INGRESOS Y EGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL

DE LA REPUBLICA

Según el mandato de la ley 550 Ley de Administración Financiera y Régimen Presupuestario, en el Presupuesto de Ingresos del Presupuesto General de la Republica deberán reflejarse todas las fuentes de ingresos del Presupuesto, incluyendo los ingresos provenientes de la

recaudación fiscal, los préstamos externos, las donaciones, la emisión de nueva deuda interna y los ingresos de privatización.



En el Presupuesto de Egresos, por su parte, deberán reflejarse todas las aplicaciones de dichas fuentes de Ingresos: gastos corrientes, incluido el pago de intereses de la deuda publica, gastos de capital, amortización de la deuda pública y aumento de los depósitos del Gobierno en el Banco Central.

Dado que, en esencia, se trata de un ejercicio de fuentes y aplicación de recursos, los montos de los Presupuestos de Ingresos y Egresos deben coincidir, o ser concordantes entre si, tal como lo establece la Constitución (Arto. 112): “la ley de Presupuesto General de la Republica…determinará los límites de gastos de los órganos del Estado y deberá mostrar las distintas fuentes y destinos de todos los ingresos y egresos, los que serán concordantes entre sí”.

Dado que los Presupuestos de Ingresos y Egresos deberían coincidir en sus montos totales, porque en realidad se trata de dos lados del mismo presupuesto – las fuentes de recursos y su aplicación -, no habría diferencia alguna al determinar en base a cual presupuesto se calcula el 6por ciento para las Universidades, y el 4por ciento para el Poder Judicial, si al Presupuesto de Ingresos o al de Egresos.

Sin embargo, desde que se aprobó la nueva Ley de Administración Financiera y Régimen Presupuestario (Ley 550), la Ley Anual de Presupuesto establece una estructura de presentación del presupuesto – Presupuesto de Ingresos, Gastos, Déficit y Necesidades de Financiamiento -, que es diferente a la establecida por la Ley 550 – Presupuesto de Ingresos estableciendo todas las fuentes de Ingreso – incluyendo prestamos externos, donaciones y emisión de nueva deuda interna - y Presupuesto de Egresos reflejando la utilización total de dichas fuentes de Ingreso, debiendo ambos montos coincidir o “ser concordantes” entre si.

En efecto, año con año, la ley anual del PGR, reforma la ley No. 550, en este respecto. El arto. 14 la Ley anual del 2010 dice: “La estructura de la presente ley Anual de Presupuesto General de la República, se regirá por la clasificación económica del Balance Presupuestario de Ingresos, Gastos, y Necesidad de Financiamiento”.

En la presentación de la Ley Anual de Presupuesto, los montos del Presupuesto de Ingresos y Gastos no coinciden, y la diferencia aparece registrada como déficit presupuestario, que es financiado con préstamos y donaciones externas, y con endeudamiento interno, neto de amortización de la deuda interna y del aumento de disponibilidades en el Banco Central.

En la presentación establecida por la Ley de Régimen Presupuestario, por el contrario, ambos montos – Ingresos y Egresos - deben coincidir, mostrando todas las fuentes de ingreso del presupuesto, por un lado, en el Presupuesto de Ingresos, y todas las aplicaciones de dichas fuentes, en el Presupuesto de Egresos.



5 / En el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI, los Ingresos del Gobierno se definen como “un aumento del patrimonio neto (del Gobierno) como resultado de una transacción”. “Para las unidades del gobierno general, las cu-atro fuentes principales de ingreso son: los impuestos y otras transferencias obligatorias impuestas por unidades del gobierno, las rentas derivadas de la propiedad de activos, las ventas de bienes y servicios, y las transferencias voluntarias recibidas de otras unidades del gobierno u organismos internacionales ...Las donaciones son “transferencias no obliga-torias recibidas por unidades del gobierno de otras unidades del gobierno u organismos internacionales”, y constituyen parte del ingreso.

La diferencia básica, en términos de las implicaciones financieras que esto tiene, estriba en que el Presupuesto de Gastos, de acuerdo con la Ley Anual de Presupuesto, solo contempla los Gastos Corrientes y de Capital, pero no incluye la amortización de la deuda externa e interna y el aumento de depósitos o disponibilidades del Gobierno en el Banco Central, es decir, no incluye todos los Egresos, como lo establece la Ley de Administración Financiera y Régimen presupuestario.

Esto reduce de manera significativa la base de cálculo del 6 por ciento del Presupuesto General de la Republica que debe asignarse a las Universidades, y del 4por ciento para el Poder Judicial.

Otro rasgo distintivo del formato en que se presenta el Balance de Ingresos y Egresos del Presupuesto y Déficit y su Financiamiento de acuerdo con la Ley Anual de Presupuesto, reside en el hecho de que presenta las Donaciones como Fuente de Financiamiento, en vez de registrarla como un ingreso. Por lo tanto el déficit presupuestario, es decir la diferencia entre ingresos y egresos, se mide “antes de donaciones”

Sin embargo, desde el punto de vista económico, y de la contabilidad patrimonial, tal como lo indica el “Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI”, las donaciones se clasifican como un ingreso 5/, y por tanto, el déficit presupuestario debe medirse como déficit “después de donaciones”, que es la manera en que dicho déficit se mide en el Programa con el FMI.

La ecuación de “restricción presupuestaria” del Gobierno.

La ecuación de “restricción presupuestaria” del gobierno establece que el déficit presupuestario gubernamental, será idénticamente igual a la sumatoria del cambio anual en el saldo de la deuda pública (interna y externa) y de la base monetaria La “ecuación de restricción presupuestaria” del gobierno, es la siguiente: (T – GP) + i Bt-1 = T-GT = (Bt-Bt-1) + (Ht-Ht-1)Donde:T = Ingresos Totales incluyendo Ingresos Fiscales y DonacionesGT = Gasto Total del Gobierno = GP + i Bt-1

GP = Gasto Primario, equivalente al Gasto Total del Gobierno sin incluir el pago de intereses = GT - i Bt-1.



i Bt-1 = pago anual de intereses de la deuda pública

(T-GP) = Déficit o Superávit Primario (sin incluir el pago de intereses)

T-GT = (T-GP)+ i Bt-1 = Déficit o Superávit Global (incluyendo el pago de intereses)

(Bt-Bt-1) = cambio anual (aumento o disminución) de la deuda pública (interna y externa)

(Ht-Ht-1) = cambio anual (aumento o disminución) de la Base Monetaria

Lo que esta restricción nos dice, en términos más sencillos, es que los déficit presupuestarios globales en que pueda incurrir el gobierno - el exceso de su Gasto Total, o sea su gasto primario más el pago de intereses, sobre sus Ingresos Totales - estarán limitados por la capacidad que tenga para financiar estos déficit con el aumento de su deuda, y/o con expansión de la base monetaria (señoreaje).

Cuando el Gobierno no puede recurrir a la emisión monetaria para financiarse, estará restringido en su capacidad de gastar por sus Ingresos Totales más su capacidad de contratar nueva deuda.

Por lo tanto, el monto de los déficit en que incurra el Gobierno, será igual al aumento en el saldo de su deuda interna y externa. Si por el contrario el Gobierno incurre en Superávit, es decir si sus Ingresos Totales superan su Gasto Total, este superávit debería traducirse en una disminución en el saldo de su deuda pública.

Esta ecuación muestra las dos caras de la medición del déficit presupuestario: por un lado, el déficit se mide por la diferencia entre Ingresos y Gastos Totales ((T – GT) o (T – GP) + i Bt-1)), y por otro, corresponde a las fuentes de financiamiento de dicho déficit, mediante la variación anual en el nivel de deuda pública y la emisión de base monetaria que se requieren para financiarlo ((Bt-Bt-1) + (Ht-Ht-1)).

Es útil diferenciar el déficit o superávit en dos partes: el déficit o superávit primario (T-GP) y el pago de intereses (i Bt-1). Cuando el déficit o superávit primario es cero, entonces el déficit global será exactamente igual al pago de intereses de la deuda, y de hecho al contratar nueva deuda para financiar el déficit, se está aumentando el endeudamiento público para financiar el pago de los intereses de la deuda anterior.

Cuando existe un superávit primario igual al pago de los intereses de la deuda, esto significa que el déficit global será igual a cero, y no habrá necesidad de contratar nueva deuda para financiarlo. Es preciso anotar, sin embargo, que el aumento en el endeudamiento externo neto puede producirse no solamente para financiar el déficit presupuestario, sino también, además, para hacer frente a los vencimientos del principal, o pagos de amortización la deuda interna.

En este caso, el saldo de la deuda interna se reducirá, al ser amortizado parte del principal de la misma, pero aumentara el saldo de la deuda externa. El saldo neto de la deuda pública total no variara, porque el aumento de uno de sus componentes (la deuda externa) será contrarrestado por la reducción equivalente del otro (la deuda interna).



UN PRIMER ANALISIS DEL BALANCE PRESUPUESTARIO

El Balance Presupuestario del año 2009

Según el Informe de Liquidación Presupuestaria del año 2009, el déficit fiscal después de donaciones ascendió a C$ 3,172.4 Millones, equivalente al 2.5 por ciento del PIB. Por contraste, en el año 2008 el déficit había sido de apenas 0.5por ciento del PIB. Esta expansión del déficit se debió a la disminución de los ingresos fiscales como porcentaje del PIB, como resultado del impacto de la crisis económica internacional, y de las donaciones externas, en parte debido a la suspensión de las donaciones de apoyo presupuestario.

Por contraste, el Gasto Total del Gobierno aumento como porcentaje del PIB. Las cifras indican con toda claridad cómo se financio este déficit.



El Gobierno contrato nueva deuda externa neta 6/ por un monto de C$ 3,978.9 Millones, incluyendo prestamos de apoyo presupuestario del Banco Mundial y el BID por un monto de C$ 1,602.7 Millones. Con estos recursos, financio el déficit fiscal después de donaciones por C$ 3,172.4 Millones, y todavía quedo disponible un remanente de C$ 806.5 Millones, el cual se destino a cubrir los requerimientos de la partida Financiamiento Interno Neto. Estos recursos se destinaron a dos propósitos fundamentales: Primero, a cubrir la diferencia de C$ 141.1 Millones entre los vencimientos anuales totales del principal de la deuda interna (amortización) por C$ 2,556.6 Millones, y la parte de dichos vencimientos que fue cubierta emitiendo nuevos títulos de deuda interna, la cual ascendió a C$ 2,415.5 Millones. A esta operación de cubrir los pagos del principal de la deuda interna que vencen cada año mediante la colocación de nuevos títulos de deuda interna, se le denomina “refinanciamiento” o simplemente “roll-over” de la deuda interna. Obsérvese que, como el pago de amortizaciones de la deuda interna fue mayor que la emisión de nuevos títulos, el saldo de la deuda interna del gobierno central disminuyó. La razón es clara: si se pagó más deuda que la nueva deuda que se contrató, el saldo de la deuda se redujo. En este caso, al pagar los vencimientos del principal de la deuda interna por C$ 2,556.6 Millones, y emitir nueva deuda por solo C$ 2,415.5 Millones, el saldo de la deuda interna se redujo en C$ 141.6 Millones, En síntesis, los C$ 806.5 Millones de prestamos externos netos que restan después de cubrir el déficit después de donaciones, se destinan, en primer, lugar a cubrir los C$ 141.6 Millones de los pagos de la amortización del principal de la deuda interna, que no alcanzan a ser cubiertos por la emisión de nuevos títulos de nueva deuda interna. Obsérvese que, mientras el saldo de la deuda interna neta del gobierno central se redujo en C$ 141.1 Millones, el saldo de la deuda externa neta aumenta, como resultado de esta operación, en C$ 141.1 Millones. A esto se le llama sustitución de deuda interna por deuda externa.

Segundo, después de cubrir los C$ 141.1 Millones del pago de la amortización de la deuda interna que no alcanza a ser cubierta por la emisión de nuevos títulos, quedo disponible todavía un remanente de C$ 665.4 Millones, los cuales se destinaron al denominado aumento de

6 / La deuda externa neta se mide por los nuevos desembolsos de préstamos externos que aumentan el saldo de la deuda externa, menos las amortizaciones o pagos al principal de la deuda externa, que disminuyen el saldo de dicha deuda.



disponibilidades, es decir, a ser transferidos al BCN para apoyar el cumplimiento de la meta de acumulación de reservas monetarias internacionales.

El Balance Presupuestario proyectado para el año 2010

Para el año 2010 se proyecta que los Ingresos Totales del Gobierno se incrementaran en un punto porcentual del PIB. La recaudación de Ingresos Fiscales aumentara, reflejando fundamentalmente la recuperación de la economía tras la caída que experimento el año anterior. Las donaciones también experimentaran cierta mejoría, entre otras cosas debido a la nueva donación de apoyo presupuestario de la Federación Rusa.

Al mismo tiempo, se estima que el Gasto Total del Gobierno declinara 0.5 puntos como porcentaje del PIB como resultado de una política de contención del crecimiento del Gasto Primario. Como consecuencia se espera que el déficit presupuestario se reduzca hasta situarse en -1.5 por ciento del PIB, equivalente a C$ 1,980.2 Millones.

Se espera financiar este déficit mediante el desembolso de préstamos externos netos por el orden de C$ 3,246.1 Millones, incluyendo un préstamo de apoyo presupuestario del BID por C$ 907.6 Millones. Este monto de nueva deuda externa neta permitirá hacer frente a la necesidad de financiamiento del déficit, luego de lo cual aun permitirá contar con una disponibilidad de C$ 1,264.9 Millones.

Este monto, a su vez, se destinara a cubrir los requerimientos de la partida Financiamiento Interno Neto. De estos, un monto de C$ 455.3 Millones cubrirá la diferencia entre la amortización anual de la deuda interna y la parte de la misma que no lograría ser refinanciada mediante la emisión de nuevos títulos de deuda, es decir, se destinara a hacer frente a vencimientos del principal de la deuda interna. Los restantes C$ 809.6 Millones alimentaran el “aumento de disponibilidades”.

El Balance Presupuestario del Proyecto de Presupuesto para el año 2011

De acuerdo al Proyecto de Presupuesto para 2011, los Ingresos Totales proyectados para 2011 – incluyendo Ingresos Fiscales y Donaciones - ascenderían a un monto de C$ 33, 528.3 Millones mientras los Gastos Totales ascenderían a C$ 35,784.8 Millones. La diferencia entre Ingresos Totales y Gastos Totales daría lugar a un Déficit Presupuestario (después de donaciones), por un monto de C$ 2,256.5 Millones, equivalente al 1.5por ciento del PIB.

Obsérvese que, si se excluye el aumento transitorio del gasto del Consejo Supremo Electoral por el orden de un 0.7 por ciento del PIB, que se producirá en 2011, el déficit ascendería a solo 0.8 por ciento del PIB.



Este déficit presupuestario por C$ 2,256.5 Millones genera una Necesidad de Financiamiento por un monto equivalente. Para hacer frente a la misma, se desembolsaran nuevos prestamos externos brutos por un monto de C$ 4,274.4 Millones, (equivalentes a US$ 190.8 Millones). De estos, C$ 1,131.3 Millones (US$ 50.5 Millones) cubrirían el vencimiento o la amortización del principal de prestamos anteriormente contratados, de manera que el financiamiento externo neto del déficit, es decir los prestamos externos netos o la nueva deuda externa neta contratada, ascenderá a C$ 3,143.1 Millones (US$ 140.3 Millones).

De acuerdo a la ecuación de restricción presupuestaria, el déficit se financiaría, en primer lugar, con un aumento neto en el saldo de la deuda externa, por un monto equivalente. Obsérvese, sin embargo, que con estos C$ 3,143.1 Millones de nueva deuda externa neta, se cubre el financiamiento del déficit presupuestario por un monto de C$ 2,256.5 Millones, y todavía sobra un remanente de C$ 886.6 Millones. En términos generales, el excedente que resulta cuando el monto del financiamiento externo neto supera las necesidades de financiamiento del déficit, se destina cubrir las necesidades de la partida financiamiento interno neto, representadas por la amortización de la deuda interna y por el denominado aumento de disponibilidades, es decir, las transferencias del gobierno al Banco Central para apoyar la acumulación de reservas monetarias internacionales.

En concreto, el remanente de C$ 886.6 Millones se destinara a cubrir la parte de los vencimientos o amortización del principal de la deuda interna que no alcanzan a ser cubiertos mediante la emisión de nuevos títulos de deuda interna. En efecto, en el cuadro vemos que la amortización o pago de los vencimientos del principal la deuda interna en 2011 ascenderá a C$ 3,178.6 Millones, mientras que la emisión de nuevos títulos de deuda interna solo alcanzara un monto de C$ 2,912.0 Millones. Quedarían sin cubrir pagos de amortización de la deuda interna por un monto de C$ 886.6 Millones, a los cuales se hará frente con la disponibilidad residual de recursos que quedo después de cubrir el financiamiento del déficit presupuestario..

En este caso, al cubrirse los vencimientos de la deuda interna por C$ 886.6 Millones, con recursos derivados de la contratación de nueva deuda externa neta, se reducirá el saldo de la deuda interna, al ser cancelada mediante este pago, pero aumentara el saldo de la deuda externa en el mismo monto. De nuevo, estamos en presencia del proceso de sustitución de deuda interna por deuda externa.



Obsérvese de paso que estos C$ 886.6 Millones (equivalentes a US$ 40 Millones) equivalen exactamente al monto del préstamo de apoyo presupuestario del BID para 2011. Tal como lo afirma el Documento de la IV y V Revisión del Programa con el FMI, elaborado por el staff de ese organismo: “Recursos externos (incluidos los 40 millones de dólares de apoyo presupuestario del BID) más de cubrirían el déficit previsto, lo que permitirá una mayor cancelación de la deuda interna”.

De hecho, los recursos de apoyo presupuestario general, en vista de que no están atados a programas o proyectos específicos, pueden destinarse – y de hecho se han destinado - a contribuir al pago de los vencimientos de la deuda interna. Como podemos ver, al menos según lo reflejado en el Proyecto de Presupuesto, en 2011 no habrá “aumento de disponibilidades” o transferencias de recursos del gobierno al Banco Central, porque el exceso de reservas internacionales que hemos comentado, hace innecesario que el Gobierno transfiera recursos para apoyar la acumulación de reservas.

PROFUNDIZANDO EN EL ANALISIS DEL BALANCE PRESUPUESTARIO: ¿PORQUE AUMENTA EL ENDEUDAMIENTO NETO CON EL EXTERIOR?



Introduzcamos ahora en el análisis del balance el concepto de de Ahorro Corriente. Este se obtiene restando de los Ingresos del gobierno, el Gasto Corriente. El ahorro corriente es la parte de los Ingresos del Gobierno que queda disponible, después de cubrir el Gasto

Corriente, para cubrir el Gasto de Capital.

De acuerdo al Proyecto de Presupuesto General de la Republica, en 2011 el Ahorro Corriente se elevara a C$ 5,864.6 Millones, y el Gasto de Capital ascenderá a C$ 8,121.1 Millones, de manera que el Ahorro Corriente del Gobierno permitirá cubrir el 72.2por ciento del Gasto de Capital. El 26.8por ciento restante del Gasto de Capital deberá financiarse con Endeudamiento Externo Neto. Ahora introduzcamos otro concepto: el de Ahorro Corriente Primario, el cual se calcula como los Ingresos del Gobierno menos su Gasto Corriente sin incluir el pago de intereses de la deuda. De conformidad con el Proyecto de Presupuesto, en 2011 el Ahorro Corriente Primario del Gobierno ascenderá a C$ 8,326.1 Millones, mientras el Gasto de Capital o de Inversión se elevara, como ya vimos, a C$ 8,121.1 Millones. Como puede verse, el Ahorro Corriente Primario, es decir el Ahorro Corriente sin considerar el pago de intereses, cubriría el 102.5por ciento del Gasto de Capital, y no habría ninguna necesidad de recurrir al endeudamiento externo para financiar el Gasto de Inversión del Gobierno.



Esto nos permite apreciar que el pago de intereses de la deuda publica, casi dos tercios de los cuales corresponden a los intereses de la deuda interna, representa una carga extremadamente onerosa, en ausencia de la cual el Gobierno podría financiar el 102.5por ciento de su Gasto de Inversión sin ninguna necesidad de endeudarse.

Esta deuda interna, como sabemos, no solo es onerosa, sino que, por sus orígenes, es ilegitima, resultado muchas veces de operaciones irregulares. Otra manera de apreciar esto mismo, es introduciendo, el concepto de balance fiscal primario después de donaciones, que seria la diferencia entre los Ingresos Totales y el Gasto Primario del Gobierno, es decir el Gasto Total del Gobierno sin incluir el pago de intereses.

En el cuadro puede apreciarse que del déficit fiscal global después de donaciones ascendería a -C$ 2,256..5 Millones, mientras que el balance primario, es decir sin incluir el pago de intereses, en vez de déficit, reflejaría un superávit de C$ 205 millones.

La enseñanza es que cuando el balance fiscal primario muestra un superávit, pero el balance fiscal global muestra un déficit, la única razón de la existencia del déficit es el pago de intereses de la deuda publica. En el acápite anterior veíamos, además, que mientras una parte del nuevo endeudamiento externo cubre el déficit fiscal después de donaciones (que no existiría sin el pago de intereses de la deuda publica), otra parte cubre aquella parte de los vencimientos (amortización o pagos del principal de la onerosa deuda interna) que no alcanzan a ser cubiertos por la emisión de nuevos títulos de deuda interna.

En síntesis, podemos arribar a la conclusión de que en 2011 el gobierno aumentara su endeudamiento neto con el exterior en C$ 3,143.1 Millones:

• En un 71.8por ciento (C$2,256.5 Millones) para financiar el déficit después de donaciones, que se origina por los pagos de los intereses de la deuda publica, dos tercios de los cuales corresponden a los intereses de la deuda interna.

• En un 28.2por ciento (C$ 886.6 Millones) para hacer frente a los vencimientos del principal de la deuda interna que no alcanzan a ser cubiertos por la emisión de nuevos títulos de deuda interna, a lo cual se le denomina “sustitución de deuda interna por deuda externa”.

En 2011 no habrá transferencias al BCN para apoyar la acumulación de reservas, porque no es necesario: de hecho, existe actualmente un exceso de reservas.



De manera que podemos afirmar que en 2011 el gobierno adquirirá nueva deuda neta con el exterior fundamentalmente para financiar, directa o indirectamente, parte de los pagos del principal, y el pago de los intereses, de la deuda interna.

UNA POLITICA FISCAL SUMAMENTE RESTRICTIVA

Si ahora examinamos los “verdaderos” balances presupuestarios, es decir, los acordados con el FMI para 2010 y 2011, encontraremos la siguiente evolución:



Lo que resalta es que con el FMI se ha acordado la implementación de una política fiscal sumamente restrictiva.

Los compromisos asumidos por el Gobierno de la Republica en materia de política fiscal, en lo que atañe al Gobierno Central para el resto de 2010 y para 2011, los cuales por consiguiente afectan al Presupuesto General de la Republica para ambos años, son los siguientes:

“Política Fiscal. El Gobierno continuará implementando una política fiscal prudente para lo que resta del 2010 y durante el año 2011. En este sentido, una reforma al Presupuesto General de la República para 2010 fue aprobada por la Asamblea Nacional, consistente con una disminución del déficit después de donaciones de aproximadamente 0.9 por ciento del PIB con respecto al programa…Estas medidas contribuirán a que el déficit global del sector público consolidado (SPC) no exceda el 2.3 por ciento del PIB en 2010. Para 2011, el Gobierno ha enviado a la Asamblea Nacional un presupuesto del Gobierno central consistente con un déficit de 1.5 por ciento del PIB, incluyendo 0.7 por ciento de gasto necesario para organizar las elecciones presidenciales de 2011. Esto permitirá continuar con la consolidación del resultado del SPC, el cual se proyecta alcance un déficit de 2.2 por ciento del PIB. La masa salarial monitoreable permanecerá constante en términos del PIB durante 2011. En el caso de observarse una recaudación mejor que la programada en el año 2011, se analizarán las alternativas para su uso en la segunda mitad del año” (Carta de Intención del Gobierno de Nicaragua al Director Gerente del FMI, 30 de Octubre de 2010).

De acuerdo a esta política, el déficit fiscal después de donaciones se reduciría del -2.5por ciento del PIB en 2009, a -1.1por ciento del PIB en 2010 (en lugar de reducirse a -1.5por ciento del PIB tal como se contempla en el Presupuesto reformado para 2010 aprobado por la Asamblea Nacional 0 a 1.8por ciento como lo contemplaba el presupuesto originalmente aprobado para 2010) y a -0.8por ciento del PIB en 2011, si se excluye el gasto transitorio por 0.7por ciento del PIB asociado a las elecciones presidenciales.

En 2010, el presupuesto aprobado por la Asamblea Nacional en octubre (a través de una reforma presupuestaria), reflejo un aumento de los ingresos totales (ingresos fiscales y donaciones) por 1.5 puntos del PIB en relación a lo originalmente presupuestado, mientras el Gasto Total solo se incremento en 0.9 puntos. Como resultado, el déficit del Gobierno Central en el año 2010 se reducirá en 0.6 puntos del PIB en comparación al déficit originalmente presupuestado.

Como consecuencia, el déficit se reduciría a 1.1 por ciento del PIB (frente al 2.5 por ciento del PIB en 2009 y a un 1.8 por ciento del PIB originalmente presupuestado para 2010). El gasto primario disminuiría en 0.3 puntos porcentuales del PIB con respecto a 2009. El Gasto Primario del Gobierno se reduciría 0.3 puntos porcentuales del PIB en 2010, en comparación a 2009.



7 / Esta es la manera en que el FMI expreso en 2006 esta preocupación: “Sin embargo, en la medida en que la diferencia entre el salario promedio del sector publico y el salario promedio del sector privado en el sector formal se incremente, se genera el riesgo de efectos demostración” que conduzcan a demandas salariales más altas en el sector privado...remunera-ciones crecientes en el sector público arriesgan tener efectos negativos en la competitividad. La mayoría de las inversiones directas extranjeras (IDE) son atraídas al sector formal, incluyendo las operaciones de las más grandes firmas exportadoras. Como el gobierno continúa siendo un empleador importante del sector formal, el crecimiento en los salarios reales del sector público muy por encima del sector privado, arriesga con eventualmente llegar a presionar sobre los costos de la fuerza de trabajo en el sector formal. Esto pondría en riesgo la competitividad del sector exportador formal, y socavaría el atractivo de Nicaragua como localidad para invertir, con respecto a los países vecinos” (International Monetary Fund May 2006. IMF Country Report No. 06/173. Nicaragua: Selected Issues”).

Como resultado, el superávit primario después de donaciones alcanzaría un monto equivalente a 0.4 por ciento del PIB, en comparación al –0.3 por ciento del PIB en 2009.

Para 2011, excluyendo el gasto transitorio asociado a la organización de las elecciones, se produciría una disminución adicional en el gasto primario por 0.6 puntos porcentuales del PIB. Si se excluye el aumento del gasto asociado el proceso electoral, se obtendría un superávit primario equivalente al 0.8 por ciento del PIB.

Como resultado de esta política, el Gasto en Servicios Sociales (o Gasto Social) se reducirá, como veremos, del 13 por ciento del PIB en 2009, al 12.8 por ciento del PIB en 2010 y al 12.7 por ciento del PIB en 2011.

El Gasto del MINED pasaría del 3.98 por ciento del PIB en 2009, al 3.82 por ciento del PIB en 2010 y al 3.72 por ciento del PIB en 2011. El Gasto del MINSA pasaría del 4.09 por ciento del PIB en 2009 al 3.92 por ciento del PIB en 2010 y al 3.73 por ciento del PIB en 2011. El presupuesto de gastos de capital del MTI, especialmente de su programa de conservación de la red vial, se reducirá en US$ 10 Millones de dólares en 2011.

La nomina salarial del sector publico - dentro de la cual se incluye, en el acuerdo con el FMI, el denominado bono salarial - permanecerá “congelada” como porcentaje del PIB en 2011.Si se materializa la declaración en términos de que la remuneración salarial del MINED y el MINSA, sin incluir el bono salarial, crecerá en solo un 7 por ciento en 2011, frente a una inflación proyectada de 6.7 por ciento, lo cual implica un virtual “congelamiento” de dicha nomina en términos reales.

La argumentación para restringir de esta manera el crecimiento de la nomina salarial del gobierno, es que un crecimiento del salario promedio de los trabajadores del sector publico por encima del salario promedio del sector privado, crearía el riesgo de generar inflación y pérdida de competitividad en la atracción de inversión extranjera.



Sobre este ultimo punto, el argumento es que aumentos salariales en el sector publico por encima del nivel acordado podrían dar lugar a un “efecto demostración” que podría traducirse en el surgimiento de demandas por aumentos salariales por parte de los trabajadores del sector formal privado, lo cual elevaría el costo de la fuerza de trabajo nicaragüense, provocando así la perdida del principal “atractivo” que tiene el país para la inversión extranjera 7 /.

Dado que el Programa con el FMI es un programa de “consolidación fiscal”, uno de sus objetivos centrales es la disminución del saldo de la deuda publica como porcentaje del PIB, a través de la restricción en el gasto primario del gobierno y del repago de la deuda. Es así que, mientras el gasto social se reduce como porcentaje del PIB, el Servicio de la Deuda Publica (incluyendo pago de intereses y amortizaciones) pasa del 15.6por ciento del Gasto Total del Gobierno en 2009, al 17.2 por ciento del Gasto Total en 2010 y al 18.2por ciento en 2011.

Una política de “consolidación fiscal” apunta a lograr una disminución gradual en los coeficientes de deuda pública a PIB a medio plazo. La reducción del coeficiente deuda/PIB en el caso de la deuda interna se lograría mediante la reducción en el propio saldo de la deuda interna a través de su repago, o mediante su sustitución por deuda externa contratada en términos concesionales.

En el caso de la deuda externa, el coeficiente deuda/PIB se reduciría gracias a la generación de moderados superávits primarios y la contratación de nueva deuda externa neta - para financiar el déficit fiscal y para hacer frente a la necesidad de reducir el saldo de la deuda interna - cuya tasa de interés real ponderada resultase inferior a la tasa proyectada de crecimiento económico 8

/.

Como hemos visto, esto es precisamente lo que esta ocurriendo 9/.

8 / La relación deuda publica/PIB se reducirá en tanto exista un superávit fiscal primario y la tasa de interés real pro-medio ponderada de la deuda publica sea inferior a la tasa de crecimiento del PIB.

9 / La excepción fue el año 2009, cuando aumento la relación entre la deuda externa e interna en relación al PIB, como resultado de un mayor endeudamiento para evitar que la reducción de los ingresos fiscales en relación al monto presupuestado, como resultado del impacto de la crisis económica internacional, se tradujese en una reduc-ción proporcional del gasto. De esta manera, el déficit fiscal pudo expandirse y actuar, en cierta medida, como un “amortiguador automático” (contra-cíclico) de la caída de la actividad económica.

ANÁLISIS DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA 2011

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