Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

Derecho y Políticas Públicas

Nombre: Luis Fernando Alarcón Urrutia Código: 561354 ______________________________________________________________________________

Análisis de política pública – Política Publica de Juventud, Proyecto de Ley 127 de 2010

El objetivo del Proyecto de Ley Estatutaria de Ciudadanía Juvenil (PLE 127/S10) es “establecer un marco institucional para garantizar a todos los y las jóvenes el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en los ámbitos civil, personal, social y público, el goce efectivo de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico interno e internacional, y la adopción de las políticas públicas necesarias para su realización”. 1

El Proyecto de Ley Estatutaria de Ciudadanía Juvenil, define los elementos de las Políticas Públicas de Juventud, describiendo sus características, competencias, principios, lineamientos y procedimientos para la formulación participativa e implementación de Políticas Públicas de Juventud en todos los niveles territoriales; Transversaliza su implementación en toda la estructura del Estado; Privilegia desde la escala municipal como referente operativo de las propuestas de desarrollo, aportando así a la descentralización real desde los procesos sociales juveniles.

1. Dentro de este proyecto de Ley existe una definición de Política Pública:

ARTÍCULO 24. POLÍTICA DE JUVENTUD. “Por política de Juventud debe entenderse el proceso permanente de articulación y desarrollo de principios, acciones y estrategias que orientan la actividad del Estado y de la sociedad para la promoción, protección y realización de los derechos de los y las jóvenes; así como para generar las condiciones necesarias para que de manera digna, autónoma, responsable y trascendente, ejerzan su ciudadanía mediante la realización de proyectos de vida individuales y colectivos”.

2. Población Objetivo: Joven: Ciudadana o ciudadano entre 14 y 30 años.

3. Contenido de derechos: Reconoce los derechos y deberes fundamentales de los y las jóvenes, estableciendo mecanismos para su promoción, protección y garantía. En artículo 6° afirma: “Las y los jóvenes son titulares de los derechos reconocidos en la Constitución Nacional, en los tratados internacionales aprobados por Colombia y en las normas que los desarrollan o reglamentan.” El capítulo II identifica a las y los jóvenes como titulares de derechos y describe aquellos derechos sobre los cuales se debe hacer especial énfasis para poder llevar a cabo un desarrollo efectivo de la ciudadanía juvenil: Derecho a la igualdad y no discriminación Derecho a la libertad de expresión y desarrollo de la personalidad y conciencia. Derecho a la paz Derecho a la información, formación y educación Derecho a la justicia Derecho a la asociación y participación.

1 PROYECTO DE LEY NÚMERO 127DE 2010 SENADO. “por la cual se expide el Estatuto de Ciudadanía Juvenil y se dictan otras disposiciones”

Responde a la pregunta: ¿Qué derechos son indispensables para el reconocimiento y ejercicio de la ciudadanía? Entendiendo la ciudadanía mas allá del derecho a elegir y ser elegido.

A partir de la promulgación de este proyecto de ley, todas las políticas que se sancionen de carácter sectorial, temático y/o poblacional, deberán considerar mecanismos que garanticen la promoción de los principios de dicha ley. Así mismo, se asegurará en dichas políticas el análisis de impacto que estas decisiones puedan tener en las y los jóvenes. El proyecto tiene además la pretensión de reemplazar el marco normativo existente sobre Juventud, la Ley 375 de 1997, que tiene como objeto establecer el marco institucional y orientar políticas planes y programas por parte del Estado y la sociedad civil para las juventudes. Trece años después de promulgada dicha ley el balance no es satisfactorio. Mediante el de ley, fruto de un proceso participativo con los y las jóvenes y los actores de juventud se busca que un nuevo marco jurídico supere las dificultades descritas y genere los mecanismos, instrumentos, recursos de financiación y la institucionalidad necesaria para operar el Sistema Nacional de Juventud y para desarrollar políticas públicas de juventud. Adoptando además el concepto de la Corte Constitucional en Sentencia No. C-616 de 2008, donde plantea que estos temas tienen que ser desarrollados por medio de una Ley Estatutaria, y no una ordinaria como lo es la Ley 375 de 1997, es que se hace necesario el reemplazo de la ley. Normas internacionales concordantes: Declaración Universal de los Derechos del Hombre. Art. 18; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Convención Americana de Derechos Humanos. Convenio IV de Ginebra, Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra. También rescata la necesidad de entregarles un mayor protagonismo a nuestros jóvenes como ciudadanos, sujetos de derechos y personas con un gran potencial para desarrollar su proyecto vida y aportar al desarrollo del país. Esto a partir del reconocimiento de su autonomía, diversidad, capacidad para participar y acorde con conceptos internacionalmente aceptados en relación con la juventud; de igual forma con la validación de una Política de Juventud con visión de largo plazo e instrumentos para su cabal ejecución. También se busca reconocer la diversidad de los procesos, redes, instancias, formas de organización juveniles, dándoles mayor capacidad de acción para la articulación y coordinación entre ellos así como también con los gobiernos locales y otros sectores sociales como los consejos de juventud bajo un sistema nacional de participación juvenil que busca encuentros y coordinación de agendas juveniles entre las distintas formas organizativas de las y los jóvenes, y los mecanismos necesarios para la real incidencia y desarrollo de dichas propuestas. Además se busca establecer lineamientos de políticas bajo el enfoque diferencial y de derechos para que el Estado pueda dirigir de manera intersectorial con el objeto de garantizar los derechos de las y los jóvenes en Colombia.

Por otra parte, el proyecto de ley busca la participación efectiva de las y los jóvenes en todos los ciclos de la política pública, con el objetivo principal de garantizar la realización de sus derechos. Así, con el interés de mejorar la calidad de vida de las y los jóvenes y de aportar desde este ejercicio al desarrollo del país, el presente proyecto identifica a los y las jóvenes como titulares de derechos, así como a los correspondientes titulares de deberes y las obligaciones que les incumben, fortaleciéndose así la capacidad de los titulares de derechos para reivindicarlos y la de los titulares de deberes para cumplir con sus obligaciones.2 En relación con las intervenciones realizadas por los Honorables Senadores miembros de la Comisión Primera del Senado, en virtud del debate del proyecto de Ley Estatutaria de Ciudadanía Juvenil No. 127

2 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Preguntas frencuentes sobre el enfoque de

derechos humanos en la cooperación para el desarrollo. New York/Ginebra: Naciones Unidas, 2006. Pág. 2.

de 2010 Senado, se hace necesario retomar algunos elementos de los debates que en la Corte Constitucional se han dado para analizar la pertinencia de insistir en conservar la objeción de conciencia dentro del articulado del citado PL. La reflexión y el debate jurídico se ha dado en relación con dos artículos, ambos constitucionales, pero que con el paso del tiempo se han identificado de manera distinta.

4. Etapa en la que se encuentra el tramite ordinario de esta iniciativa: Después de casi un año del proceso de formulación del proyecto de Ley ha pasado a su etapa de aprobación y decisión en el Congreso de la Republica. Luego de finalizado el proceso de construcción y con las firmas de apoyo de 30 Senadores y 39 Representantes a la Cámara de diferentes partidos políticos, el pasado 26 de Agosto se radicó en la Secretaría General del Senado, el Proyecto de Ley 127 “Por el cual se expide el Estatuto de Ciudadanía Juvenil y se dictan otras disposiciones”, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso bajo el número 552. La Comisión Primera del Senado nombró como ponente al Senador Juan Fernando Cristo y convocó a la primera Audiencia Pública el 25 de Octubre en la ciudad de Bogotá, de acuerdo a lo dispuesto por la Comisión y al reglamento interno del Congreso. El 9 de noviembre de 2010 en la ciudad de Bogotá D.C., con 16 votos afirmativos y 0 en contra, la Comisión Primera aprobó la iniciativa.3 El 7 de Diciembre de 2010 la plenaria del Senado de la República aprobó con 58 votos a favor la ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley N° 127 de 2010 Senado “Por la cual se expide el Estatuto Ciudadanía Juvenil y se dictan otras disposiciones”.

5. Actores que participan ¿Quiénes han hecho parte del proceso de formulación? Por la sociedad juvenil: Organizaciones, redes, colectivos, procesos organizativos de base, juventudes de partidos políticos, consejeros y consejos de juventud, y organizaciones juveniles internacionales, entre otros, presentes en todo el territorio nacional y que hacen parte del Espacio de Coordinación de Iniciativas por una Plataforma Nacional de Juventud - JuventudES Colombia, además del Consejo Distrital de Juventud de Bogotá. Por el Congreso de la República: UTL Senadores Alexandra Moreno Piraquive (Movimiento Mira) y Juan Fernando Cristo (Partido Liberal). Por la Cooperación Internacional: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo – AECID. Por la Institucionalidad: Programa Presidencial Colombia Joven Por la Academia: Observatorio Javeriano de Juventud. Facilitando el proceso: Fundación Social. La Defensoría del Pueblo participó en algunas reuniones del Comité de Ley en calidad de observador. ¿Quiénes han hecho parte del proceso de decisión y aprobación? El proyecto de Ley es co-autoria de 30 Senadores y 38 Representantes a la Cámara de diversos partidos políticos. Esta iniciativa surge del Espacio de Coordinación de Iniciativas para una Plataforma Nacional de

3 Oficina de Prensa del Senado. Vía libre a Estatuto de Ciudadanía Juvenil fue aprobada en Comisión Primera, Martes, 09 de

Noviembre de 2010 18:11

Juventudes – JuventudES Colombia (que agrupa juventudes de partidos políticos, consejeros de juventud, consejos de juventud, redes, colectivos, procesos organizativos de base, organizaciones juveniles internacionales) y es fruto de 5 meses de trabajo de un Comité Técnico encargado de la redacción del Proyecto de Ley. El H.S. Juan Fernando Cristo radicó la ponencia del proyecto de ley de Ciudadanía Juvenil el 2 de noviembre solicitando la aprobación del Proyecto y proponiendo algunas modificaciones "teniendo en cuenta las observaciones y comentarios recogidos en los diferentes espacios de socialización tanto nacional como regional, la audiencia pública y las reuniones bilaterales con la institucionalidad" En comisión primera Los autores son los senadores Juan Fernando Cristo (Partido Liberal), Luis Carlos Avellaneda (Polo Democrático), Armando Benedetti (Partido de la U) y Edgar Espíndola (PIN), Jorge Londoño (Partido Verde), entre otros. Otros actores relacionados con el PL/127 Procesos organizativos juveniles y jóvenes no organizados. Consejos de Juventud, cabildos y demás espacios de participación. Partidos políticos: Sus Juventudes y Congresistas. Institucionalidad pública en todos sus niveles. ONG´s que trabajan con jóvenes y en la promoción de derechos de los jóvenes. Organizaciones y plataformas internacionales de Juventud. Universidades, centros de investigación y demás instituciones educativas. Agencias y organismos de cooperación. Medios de comunicación. Empresas y sindicatos. Otros actores sociales, políticos y económicos del país.

6. Capacidad de incidencia

Una descripción adecuada de las condiciones de incidencia requiere de un inventario exhaustivo de las posibilidades de mediación y corresponsabilidad, en particular de la relación entre las OSC, los partidos políticos y la opinión pública. Acuña4 plantea, que en la implementación las OSC pueden intervenir a través del mecanismo de distribución de bienes y servicios, desarrollando iniciativas autónomas que complementan y refuerzan el impacto de las intervenciones públicas y removiendo obstáculos sociales, políticos e institucionales para el acceso de segmentos de población a bienes o servicios provistos por el Estado.

Esta iniciativa debe contemplar arenas políticas, agendas públicas en los planes territoriales de gobierno y una efectiva proyección independientemente del nivel de institucionalización y formalización que se le vaya a dar. Lo anterior debe ir guiado de un proceso con nuevos enfoques exitosos y etapas efectivas que suceden a una política pública para lograr impactos uniformes territorialmente y que no dependa solamente del compromiso o voluntad del gobernante de turno sino de un proceso participativo e incluyente con la sociedad civil y la ciudadanía juvenil.

Esta propuesta, presentada en el marco del Año Internacional de la Juventud declarado por Naciones Unidas, compromete a sus coautores a apoyar una discusión nacional sobre el Proyecto de Ley que incluye audiencias públicas regionales, cada una previa al debate legislativo en comisiones y plenarias de Senado y Cámara de Representantes, sin detrimento de los foros, encuentros y eventos que para la socialización y discusión del proyecto realicen organizaciones, jóvenes e instituciones; y deberá entenderse como un ejercicio que no solo compromete a las y los jóvenes colombianos, sino que invita a

4 ACUÑA, Carlos - VACCHIERI, Ariana. (Comp.) (2007). En "La Incidencia Política de la Sociedad Civil". Siglo Veintiuno Editores. Buenos Aires, Argentina.

todos los actores sociales, políticos y económicos del nivel municipal, departamental, nacional e internacional, a contribuir en el debate, sanción e implementación de este Estatuto de Ciudadanía Juvenil.

7. Formulación del problema Este Proyecto de Ley fue elaborado por un Comité Técnico compuesto por actores diversos tales como: la Fundación Social, el Espacio Coordinador para una Plataforma Nacional de Juventud compuesto por 34 organizaciones juveniles a nivel nacional, el Observatorio Javeriano de Juventud, la Unidad de Trabajo Legislativo del senador Juan Fernando Cristo del Partido Liberal y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Esta iniciativa recibió el acompañamiento del Programa Presidencial Colombia Joven y la Defensoría del Pueblo. El trabajo del Comité Técnico fue recoger las propuestas de las y los jóvenes del país en un proceso de consulta virtual y las ponencias presentadas por distintos jóvenes, durante la audiencia pública efectuada el 13 de mayo del presente año, a propósito del proyecto de ley de juventudes que presentaría el Movimiento MIRA.

Se agregaron como insumos adicionales a los arriba enunciados:

¿Qué insumos se han utilizado?

a. Las memorias del proceso de construcción del Proyecto que se convirtió en la Ley 375 de 1997 (4 Foros regionales, 2 Foros nacionales y los textos que surgieron de la consulta a 15 mil jóvenes).

b. Los principales estudios académicos sobre Ley que se han realizado en estos 13 años de vigencia de la norma actual.

c. La Sentencia C-616/08 de la Corte Constitucional. d. Insumos preparatorios del documento CONPES de Juventud promovido por el Programa Presidencial

Colombia Joven. e. El Proyecto de ley No. 060 / Senado de 2009 f. Las 44 ponencias que se realizaron en la Audiencia Pública de este proyecto de ley en Mayo 13 de

2010. g. Matriz de aportes técnicos de Colombia Joven al PL 060/S. h. Los resultados de la consulta virtual nacional que promovió la participación juvenil a través de la

página www.jovenesproponen.org y que tuvo difusión en la página web del Programa Presidencial Colombia Joven www.colombiajoven.gov.co, así como en diferentes medios de comunicación.

i. Desde el Comité Técnico de Formulación, también las observaciones posteriores a la ponencia del proyecto en comisión primera de Senado, sobre Objeción de Conciencia, Institucionalidad y Financiación del Proyecto de Ley Estatutaria de Ciudadanía Juvenil.

8. Como se materializa la política pública de Juventud? En cumplimiento de la presente ley, se desarrollarán políticas de juventud en todos los niveles territoriales con asignación presupuestal propia, destinación específica y diferenciada en los planes de desarrollo. Son responsables del diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas de juventud en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal, el Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes. Su incumplimiento será sancionado disciplinariamente como causal de mala conducta. La responsabilidad es indelegable y conlleva a la rendición pública de cuentas.

La formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas de juventud deberá ser participativo, articulado a otras políticas públicas, y responder a las necesidades, problemáticas, expectativas, capacidades, potencialidades e intereses de la población joven colombiana

9. Opinión sobre la Política Publica de Juventud y PL 127/2010

“Si bien el gobierno de Álvaro Uribe formuló un plan decenal hasta 2015, han sido más las buenas intenciones que las realizaciones que se han llevado a cabo por cuenta de dicho programa. En este gobierno. Lo cierto es que se ha hecho incidencia a través de varios mecanismos por parte de la sociedad civil y de jóvenes sin organizarse”.5

En el 2010 “año internacional de la juventud” Con el respaldo de 30 Senadores y 39 Representantes a la Cámara de diversos partidos políticos se radico el 26 de Agosto en el Congreso, el proyecto de Ley Estatutaria de Ciudadanía Juvenil que busca establecer un marco institucional para garantizar a todos los y las jóvenes, el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en los ámbitos civil, personal, social y público, el goce efectivo de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico interno e internacional, y la adopción de las políticas públicas necesarias para su realización y a su vez derogar la actual Ley 375 de 1997 o Ley de Juventud. Este proyecto reconoce múltiples formas de participación y organización de las juventudes, determina competencias y capacidades en relación a su incidencia social y política, busca cambiar imaginarios culturalmente construidos que en la mayoría de los casos estigmatizan a los y las jóvenes desconociendo sus potencialidades y capacidades de transformación social.6

El Senador Londoño Ulloa, del partido verde dijo que el PL 127/2010: "cumple con todos los requerimientos que tiene la verdadera construcción de una ley, es un proyecto incluyente y participativo, entendiendo que tuvieron asiento jóvenes de diferentes sectores y partidos políticos, por eso la iniciativa tiene una gran legitimidad". Así mismo expresó: "debe existir una unidad o entidad que se encargue de hacer el seguimiento y administración de esta política de juventud".7

Según el senador Cristo Bustos, "el propósito es entregar un mayor protagonismo a nuestros jóvenes como ciudadanos, sujetos de derechos, con un gran potencial para desarrollar su proyecto vida y aportar al desarrollo del país a partir del reconocimiento de su autonomía, diversidad, capacidad para participar y acorde con conceptos universales"8. Tambien manifestó que esta ley estatutaria "pretende garantizar una nueva institucionalidad para la política pública de los jóvenes, descentralizándola y fortaleciendo los Consejos Municipales de jóvenes en todo el país para que éstos sean elegidos democráticamente en una misma fecha".9 “Otro de los cambios que estipularía este proyecto es que, a partir de su aprobación, los gobernadores y alcaldes del país no podrán adelantar políticas públicas de jóvenes sin la consulta previa de los Consejos Municipales de Jóvenes”. Así mismo, señaló Cristo, “el presupuesto para esta política de jóvenes será orientada por ellos mismos”. “Tenemos la satisfacción fundamental de que desde hace seis meses venimos trabajando con los jóvenes de toda Colombia para el reconcimiento de sus derechos, de la no discriminación, del goce de sus derechos, para que los jóvenes puedan participar en temas como la prevención de embarazos y de la drogadicción”.10

10. Concepto sobre Política Pública.

5 Plan Decenal para la juventud no parece ser una prioridad del Gobierno, en:

http://www.cambio.com.co/paiscambio/865/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR_CAMBIO-7111832.html, tomado el 18 de septiembre de 2010. 6 Se radica Proyecto de Ley Estatutaria de Ciudadanía Juvenil en: http://www.juventudescolombia.org/. tomado el 6 de septiembre

de 2010. 7 Oficina de Prensa del Senado. Estatuto de Ciudadanía Juvenil es un proyecto incluyente: senador Londoño. Miércoles, 10 de

Noviembre de 2010 12:49 8

El Nuevo Siglo. Periódico. Avanza en la Comisión Primera el análisis del Estatuto de Ciudadanía Juvenil. Martes, 09 de Noviembre de 2010 11:09. 9

El Universal .com.co . Aprobado en primer debate el Estatuto de Ciudadanía Juvenil. 10

La Nacion.com.co. Aprobado en primer debate el estatuto de ciudadanía juvenil. Noviembre 10, 2010 a las 3:17 am

Este proyecto desde el marco normativo institucional, posibilita la adopción de políticas públicas que respondan a las necesidades, problemáticas, expectativas, capacidades, potencialidades e intereses de la población joven colombiana; Políticas Públicas de Juventud transversales a la estructura administrativa y programática de cada Entidad Territorial y de la Nación que se formularan a partir de los lineamientos que se acuerden en el marco del Sistema Nacional Juvenil. Lo anterior, no sólo correspondería a una formalización jurídica de la decisión que se tome; sino es por lo tanto un paso, más no todo el proceso de la política pública. En este sentido la Política Pública de Juventud no solo debe partir desde su formulación a la resolución de un problema instrumental, sino ajustar un concepto normativo para dar inicio a un proceso colectivo en todos los territorios, escenarios y entornos simbólicos, sociales y ambientales del orden nacional.

La política pública por tanto comprende una serie de etapas que no son las mismas en todos los territorios y se pueden adaptar autónomamente y a la dinámica de los procesos juveniles. En este sentido las OSC y la ciudadanía juvenil tienen algún impacto relevante sobre la política en cuestión si logran la inclusión de una situación o demanda colectiva en la agenda pública, formulación de una ley, o un cambio en la reglamentación o el diseño de un programa, esta es la secuencia que he adaptado de los pasos (puede variar y no todos los pasos son necesariamente pertinentes en una situación particular)11.

i) identificación, constitución y formulación de la agenda pública teniendo en cuenta muchos determinantes sociales y colectivos que obedecen y atienden demandas, necesidades y problemas diferenciales, aquí se construyen alternativas; ii) Decisión de las vías o estrategias que viabilicen o posibiliten la agenda publica, aquí se define la política pública, se seleccionan los criterios, se proyectan los resultados y se confrontan los costos; iii) Implementación y acción del programa o política contenido en la agenda publica, que parte de las decisiones anteriormente tomadas, y que deben ser llevadas al plano de la realidad. “Si las decisiones no llevan a la materialización, no existe política pública”,12 esta etapa comprende la movilización recursos; iv) Monitoreo y evaluación a la misma, no necesariamente es la última etapa, en esta etapa después haber participado y asumido compromisos es más fácil Realizar veeduría y control social a la implementación de las agendas territoriales de las juventudes, así como de programas y proyectos desarrollados por instituciones públicas y privadas y organismos de cooperación internacional.

Es muy importante la incidencia que se efectué para el proceso que continua, luego de ser aprobado este proyecto, y en esta medida es necesario que los y las jóvenes a través de las Organizaciones de la Sociedad Civil, redes, espacios, plataformas y mecanismos de participación de actores políticos y sociales puedan intervenir a través de dos mecanismos fundamentales: difundiendo y proponiendo ejemplos de innovación efectivos en el diseño de Políticas Públicas y monitoreando las negociaciones intergubernamentales, y es en esta perspectiva que Colombia y la ciudadanía juvenil ha avanzado y hoy tenemos como fruto esta iniciativa legislativa, el Proyecto de ley de ciudadanía juvenil13, producto de la incidencia y trabajo organizado de las juventudes colombianas, que se puede decir, se ha hecho a través una dinámica pedagógica de carácter dialógico posibilitando la activación de la racionalidad comunicativa y la construcción de consensos en torno a los fines y medios, por lo que puede afirmarse que busca propiciar la construcción de la cultura política y ciudadana que hace posible la consolidación de un orden democrático.

11

BARDACH, Eugene (1999). Los ocho pasos para el análisis de Políticas Publicas, un manual para la práctica. CIDE-Edición Miguel Angel Porrúa, 1ra reimpr., México. 12

Vargas Velásquez, Alejo et al. (2007). Fundamentos de políticas públicas. Bogotá: Departamento de Ciencia Política, Universidad Nacional de Colombia. 13.

Reconoce la ciudadanía juvenil más allá del voto o ejercicio formal de participación, así como las potencialidades de los y las jóvenes en el contexto colombiano. Visibiliza las características propias de la diversidad de los territorios, las formas de organización y participación de las juventudes y propone la concepción de la ciudadanía juvenil, como un ejercicio de relación y prácticas constantes y cotidianas de los y las jóvenes entre ellos y con otros actores sociales, políticos, económicos y culturales.