allamigazgatas_(2013)

KZIGAZGATSI SZAKVIZSGA

LLAMIGAZGATS

Jegyzet

Budapest, 2013

Nemzeti Kzszolglati Egyetem

NEMZETI KZSZOLGLATI EGYETEM

llamigazgats

A tananyagot megalapoz tanulmny megalkotsban kzremktt: Dr. BALZS ISTvN, JAKAB ANDrS, rIxEr DM, Dr. NAGY MArIANNA, SZALAI vA

A tananyag hatlyostsban kzremkdtt: Dr. GYErGYK FErENc, Dr. HOFFMAN ISTvN, Dr. SZILvSY GYrGY PTEr,

Dr. TEMESI ISTvN, Dr. vIrG ruDOLF

Budapest, 2013. javtott kiads

ISBN 978-615-5344-00-8

Kiadja: FMA Zrt. Nemzeti Kzszolglati s Tanknyv Kiad Zrt.

Felels kiad: Szentkirlyi-Szsz Krisztina

Nemzeti Kzszolglati Egyetem Kiadja: Nemzeti Kzszolglati Egyetem

www.uni-nke.hu

Budapest, 2013

Akiadsrt felel: Prof. Dr. Patyi Andrs

Layout, trdels: ElektroPress

3TarTalomjegyzk

1. az llamigazgaTs helye az llami szervek s a kzigazgaTs rendszerben. az llamigazgaTs fogalmi elemei 7

1.1. az llamszervezet montesquieu-i modellje: a hatalmi gak elvlasztsa 7

1.2. ahatalommegoszts elvnek rvnyeslse a magyar llam mkdsben: az llami szervek felptsnek rendszere, a kzigazgats helye az llami szervek rendszerben 9

1.2.1. AKormny s az llamigazgats tbbi (neki alrendelt) rsze 91.2.2. Az Orszggyls s a Kormny 101.2.3. Akztrsasgi elnk s a Kormny 111.2.4. Akztrsasgi elnk s a helyi nkormnyzatok 121.2.5. Abrsgok s a kzigazgats 121.2.6. Az gyszsg s a kzigazgats 121.2.7. Az Alkotmnybrsg s a kzigazgats 131.2.8. Az llami Szmvevszk s az llamigazgats 131.2.9. Az ombudsman s az llamigazgats 14

1.3. amagyar kzigazgats kt alrendszere: az llamigazgats s az nkormnyzati igazgats, valamint ezek egymshoz val kapcsoldsa 14

1.4. Trtneti s nemzetkzi kitekints 181.4.1. Amodern llamigazgats kialakulsa. Kormnyformk 181.4.2. Amagyar llamigazgats llamszervezeti helynek trtnete 19

2. az llamigazgaTs fogalmi elemei s az llamigazgaTs felpTse 21

2.1. hatskr, illetkessg, joghatsg a kzigazgatsban 21

2.2. az llamigazgatsi szerv fogalma 22

2.3. az llamigazgatsi szervek rendszere 222.3.1. Az llamigazgatsi szervek feladat szempont osztlyozsa 222.3.2. Az llamigazgatsi szervek terleti szintek szerinti osztlyozsa 232.3.3. Az llamigazgatsi szervek egyms kztti kapcsolata alapjn trtn osztlyozsa 26

2.4. az llamigazgatsi szerv mkdst meghatroz elvek: hatskr-telepts, kiadmnyozs, szolglati t, az irnytsra, felgyeletre, ellenrzsre vonatkoz szablyok rvid ttekintse 26

2.4.1. Ahatskr truhzsa s a kiadmnyozs 27

2.5. aszolglati t s a szignls 282.5.1. Az irnytsrl, a felgyeletrl s az ellenrzsrl rviden 29

tartalomjegyzk

4

2.6. az llamigazgats szemlyzete, az llamigazgatsi szervek felptse, az llamigazgatsi szervek szervezeti rendjre s mkdsre vonatkoz szablyok 31

2.6.1. Az llamigazgats szemlyzete 312.6.2. Az llamigazgatsi szervek felptse 342.6.3. Akzigazgatsi szervek szervezeti s mkdsi rendje: a mkdsi rendet

kialakt szablyzatok 35

2.7. az llamigazgats felelssgi rendszere 37

2.8. dnts az llamigazgatsban 382.8.1. Az llamigazgatsi dnts fogalma 382.8.2. Mrlegelsi jogkr 392.8.3. Adiszkrecionlis dnts 412.8.4. Amltnyossgi jogkrben hozott dnts 412.8.5. Akzigazgats cselekmnyei 43

3. az llamigazgaTs felpTse 47

3.1. akzponti kzigazgatsi szervek 493.1.1. AKormny 493.1.2. AMiniszterelnksg, valamint a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium

mint a Kormny koordincirt felels segdszervei 513.1.3. Aminisztriumok 633.1.4. Anem minisztriumi formban mkd kzponti llamigazgatsi szervek 70

3.2. aterleti s helyi llamigazgatsi szervek 723.2.1. Aterleti llamigazgatsi szervek 73

3.3. ajegyzk s a polgrmesteri hivatal gyintzjnek specilis jogllsa, hatskre a kzigazgats egysges mkdse szempontjbl 83

4. az llamigazgaTs mkdse 85

4.1. az llamigazgats rendeltetse s funkcii 854.1.1. vdelmi funkcik 874.1.2. Biztonsgi funkcik 874.1.3. Nemzetkzi politikai funkcik 884.1.4. Gazdasgi funkcik 884.1.5. Kzszolgltats-szervez funkci 884.1.6. Az llamszervezet mkdst biztost funkcik 89

4.2. az llamigazgatsi feladatok ltalnos jellemzse 894.2.1. Alapfogalmak 894.2.2. Az ltalnos kzrdek megjelense az llamigazgatsi feladatokban 92

4.3. az llamigazgats mkdsnek tagolsa 95

4.4. az llamigazgats kzhatalom birtokban vgzett tevkenysgei 964.4.1. Az llamigazgatsi szervek jogalkot tevkenysge 964.4.2. Az llamigazgatsi szervek hatsgi tevkenysge 974.4.3. Ahatsgi jogalkalmazs 984.4.4. Ahatsgi felgyelet 1004.4.5. Ahatsg szakmai s szolgltat tevkenysge 102

tartalomjegyzk

5

4.5. hierarchikus igazgats 1024.5.1. Az llamigazgatsi szervek bels igazgatsa 1024.5.2. Az alrendelt llamigazgatsi szervek irnytsa 103

4.6. az llami vagyonnal gazdlkod szolgltat s gazdlkod szervezetek igazgatsa 104

5. kzigazgaTsfejleszTs az eurpai uniban s haznkban 107

5.1. akzs eurpai kzigazgatsi trrl 107

5.2. j tendencik a kzigazgats fejlesztsben, az eurpai uniban 1105.2.1. Az Eurpai uni kifel irnyul kzigazgats-fejlesztsi koncepcija 1105.2.2. Az Eu ltal kvetett kzigazgatsi modell 1105.2.3. Anemzeti kzigazgatsok konvergencija az Eurpai uniban 1115.2.4. Az EuPAN ltal azonostott kihvsok 1145.2.5. Anemzetek feletti Eurpa vAGY a nemzetek Eurpja a kzigazgatsban 115

5.3. haznk kzigazgats-fejlesztsi stratgija (magyary program) 1165.3.1. Kzigazgats-fejlesztsi stratgia (Magyary Program) 1165.3.2. AMagyary Program kiindulpontjai 1175.3.3. AMagyary Program clrendszere 1185.3.4. AMagyary Program beavatkozsi terletei 1195.3.5. AMagyary Program vgrehajtsa 122

71. 1.

az llamigazgaTs helye az llami szervek s a kzigazgaTs rendszerben. az llamigazgaTs

fogalmi elemei

Ebben a fejezetben a kzigazgatsnak (s az annak rszt kpez llamigazgatsnak) az llamszer-vezetben elfoglalt helyt fogjuk megvizsglni. Ahhoz azonban, hogy ezt megtehessk, elszr az llamszervezettel ltalban kell foglalkoznunk, arra nzve kell modelleket fellltanunk. Ennek a modelllsnak az az rtelme, hogy az llamszervezetet egyszeren s rendszerezetten tudjuk bemu-tatni, s ezltal segtsk mkdsnek megrtst. Az albbiakban elssorban a kzigazgatsra koncentrlva kt llamszervezeti modellt ismertetnk: a Montesquieu-fle (hatalmi gak elvlasz-tsa) s a hatalommegosztsos modellt.

1.1. az llamszervezeT monTesquieu-i modellje: a haTalmi gak elvlaszTsa

charles-Louis Montesquieu (16891755) Atrvnyek szellemrl (De lesprit des lois) cm mv-ben fejtette ki a kvnatos llamszervezetrl szl nzeteit. Az angol llamberendezkedst elemezve gy vlte, hogy a zsarnoksg gy elzhet meg, ha hrom hatalmi gat klntnk el, s azokat szigoran elvlasztjuk egymstl. Montesquieu ltal elklntett hatalmi gak: a trvnyhoz; a vgrehajt (llamf s kormny); s az igazsgszolgltat (brsgok).

Brmelyik kett koncentrcija, egybeolvadsa zsarnoksghoz vezet. E hatalmi gak ugyanis egymst kontrollljk: a vgrehajt hatalmat (a minisztereket) a trvnyhozs felelssgre vonhatja, de a vgre-hajt hatalom is megfkezheti a trvnyhozst (az llamf feloszlatsi joga); a brsgok fggetlenek a vgrehajt hatalomtl (st, az uralkod kivtelvel eltlhetik a vgrehajt hatalom tagjait), de k sem korltlan hatalom birtokosai, hanem csupn a trvny szjai. Ebbl az eredetileg a kontinen-tlis monarchik szmra fellltott kvetend pldbl ksbb valsg lett pl. az 1791-es francia alkotmny vagy pp az jonnan fggetlenn vl szak-amerikai brit gyarmatok (uSA) alkotm-nya. Az amerikai alkotmny, amely mdostsokkal immron tbb mint ktszz ve hatlyos , szerint az amerikai elnk s miniszterei alkotjk az egyik, a trvnyhozs (Kongresszus + Szentus) a msik, a brsgok pedig a harmadik hatalmi gat. Abrsgoknak azonban (klnsen a Legfelsbb Brsgnak) ersebb a hatalmi pozcija, mint a Montesquieu ltal meglmodott modellben. Ahrom hatalmi g szigor elvlasztsa azonban egyrtelmen Montesquieu hatst tkrzi. Ebben a modell-ben a kzigazgats egyrtelmen a vgrehajt hatalomhoz tartozik. Lnyegben gy definilhat, mint a legfelsbb vgrehajt szervek s a nekik alrendelt vgrehajt szervek sszessge. E tekintetben vita a polgri llamok kzigazgatsnak llamigazgatsra s nkormnyzati kzigazgatsra trtnt

kzigazgatsi szakvizsga LLaMigazgats

8

differencildst kveten az nkormnyzatok helyt illeten alakult ki. Egyes taln tbbsgi vlekedsek szerint az nkormnyzatok relatv nllsguk ellenre is a vgrehajt hatalmi g rszei, mg msok szerint nem azok, s gy nll, horizontlis hatalmi gat alkotnak.

problmk montesquieu elmletvel

A tmval foglalkoz llamelmleti s kzjogi rsok ltalban az imnt emltett montesquieu-i trisz lersval kezddnek, majd pedig elkezdik magyarzni, hogy milyen problmk vannak ezzel a modellel, s az mirt nem alkalmas a magyarhoz hasonl llamszervezetek lersra.

Az els problmacsokrot a hatalmi gak sokasodsa alkotja. Ezen bell is egyrszt beszlhetnk a vals llamszervezeti vltozsok nlkl felbukkan j hatalmi gakrl. Az egyik ilyen j hatalmi g az llamfi hatalmi g. Ezen elmlet Benjamin constant (17671830) nevhez fzhet. llspontja szerint az llamf (kirly) egy olyan nll semleges hatalmi g (pouvoir neutre) birtokosa (teht Montesquieu-vel ellenttben gy vli, hogy nem a vgrehajt hatalom rsze), amely a msik hrom hatalmi g felett llva rkdik az alkotmny psgn. Ezt az llspontot carl Schmitt jtotta fel a weimari kztrsasg idejn (1931-ben megjelent rsban).

Amsik, vals llamszervezeti vltozsok nlkl felbukkan j hatalmi g az alkotmnyoz hata-lom (pouvoir constituant). Ez a hatalom a tbbi hatalmi g egyms kzti viszonyait szablyozza (megalkotja az alkotmnyt, elosztja a hatskrket). Ennek a hatalmi gnak az elismersvel egye-steni lehet a hatalmi gak elvlasztsnak elmlett a npszuverenits eszmjvel amennyiben az alkotmnyoz hatalmat a npnek tulajdontjuk.

Msrszt beszlhetnk valban jlag ltrejv (teht Montesquieu idejben nem ltez) llamhatalmi szervekrl (alkotmnybrsg elsknt: 1920 Ausztria, ombudsman a II. vilghbor utn skan-dinv mintra terjedt el, szmvevszk a xIx. szzadtl), illetve a vgrehajt hatalomtl nllsul, korbban is ltez szervekrl gy pldul az gyszsg Magyarorszgon 1949 ta, amely nemcsak az egyrtelmen a vgrehajt hatalom krbe vonhat vdhatsgi feladatokat ltja el, hanem egyben a vgrehajt hatalom trvnyessgnek legfbb re is (ltalnos gyszsgi trvnyessgi felgyelet) , valamint a vgrehajt hatalmon belli nllsg garanciinak kiplsrl (nkormnyzatok).

Ezek a problmk tulajdonkppen mg kezelhetk lennnek a Montesquieu-fle hatalmi gak elv-lasztsnak elmletvel, ha azt mondannk: nem csupn hrom, hanem nyolc-tz egymstl elv-lasztand hatalmi ggal prblnnk lerni a Magyarorszghoz hasonl berendezkeds llamok llamszervezett.

Amsik problma azonban olyasmi, amit mr nem lehet egyszeren a trisz kibvtsvel megol-dani. Ez a problma: a parlamentarizmus. Aparlamentarizmus (tmnk szempontjbl) annyit jelent: a kormny a parlament (teht a trvnyhozs) bizalmtl fgg, azaz a parlament (tbbsge) brmikor levlthatja a kormnyt. Ez pedig tulajdonkppen azt jelenti, hogy a parlament tbbsge s a kormny sszefondik.

Mrpedig Montesquieu alapvet gondolata az volt, hogy ezt a kt hatalmi centrumot el kell vlasz-tani egymstl azrt, hogy egymst korltozva megakadlyozzk, hogy tlhatalom (zsarnoksg) jhessen ltre.

1. Az llamigazgats helye az llami szervek s a kzigazgats rendszerben. Az llamigazgats fogalmi elemei

9

Ma az eurpai llamok tlnyom tbbsgben (gy Magyarorszgon is) azonban parlamentarizmus van, teht a kormny s a parlamenti tbbsg sszeolvad s mg sincs zsarnoksg. Ennek oka a kvetkez: a zsarnoksg megakadlyozshoz nem arra van szksg, hogy mereven elvlasszunk egymstl minden hatalmi centrumot, hanem arra, hogy ne lehessen ellenrizetlenl hatalmat gyakorolni. Ehhez termszetesen arra is szksg van, hogy ne sszpontosuljon tl nagy hatalom egy kzben (hatalommegoszts).

Ennek a hatalommegosztsnak egyik (szlssges) formja a hatalmi gak elvlasztsa, de ugyangy alkalmas a zsarnoksg megakadlyozsra, ha ellenrz/felgyel szerveket hozunk ltre, s azok szmra biztostjuk a fggetlensget s gy ellenslyozhat a trvnyhozs (tbbsgnek) s a vgre-hajtsnak az sszefondsa is. Eme fggetlensg biztostsnak legfontosabb eszkzei egyrszt az ellenrzsi hatskrknek az alkotmnyban val rgztse, msrszt pedig a szemlyi sszefrhetet-lensgek. Annak vizsglata, hogy Eurpban a zsarnoksg megelzsre mirt pp a hatalommeg-osztsos mdszert s mirt nem a hatalmi gak elvlasztsnak mdszert vlasztottk, rszletes jogtrtneti s politikatrtneti vizsglatokat ignyelne; erre itt nincs lehetsgnk.

Az emltettek miatt, amikor a magyar llamszervezetet lerjuk, a Montesquieu-fle hatalmi gak elvlasztsa mellett inkbb hatalommegosztsrl s benne az egyes llami szervek s az llamigaz-gats viszonyrl kell beszlnnk.

1.2. ahaTalommegoszTs elvnek rvnyeslse a magyar llam mkdsben: az llami szervek felpTsnek rendszere, a kzigazgaTs helye az llami szervek rendszerben

Az elkvetkezkben a hatalommegoszts korbbiakban ismertetett elvre tekintettel a magyar llamszervezet legfontosabb szerveinek a kzigazgatshoz val viszonyt rjuk le.

1.2.1. AKormny s az llamigazgats tbbi (neki alrendelt) rsze

AKormny s az llamigazgats neki alrendelt rsze alkotja egytt az llamigazgatst. Maga a Kormny is az llamigazgats rsze, mghozz annak cscsszerve.

Esetnkben a legfontosabb krds, amely megvizsgland: jogilag mennyiben alkot kln hatalmi centrumot az llamigazgats a Kormnyhoz kpest? Avlasz: kevss. Az llamigazgats ugyanis pp arrl ismerszik meg, hogy a Kormnynak alrendelt (az Alaptrvny 15. cikk (2) bekezdse szerint a Kormny a kzigazgats legfbb szerve, trvnyben meghatrozottak szerint llamigazga-tsi szerveket hozhat ltre). Az llamigazgats jelents rszvel szemben a Kormny tovbbi, hat-kony befolysolst biztost jogostvnya van: utasthatja azt.

Msrszrl azonban nincs joga a Kormnynak arra, hogy llamigazgatsi gyekben maga dntsn az llamigazgatsi szervek helyett, azoknak hatskrt nem vonhatja el. ugyancsak az alrendelt llamigazgatsi szervek helyzett ersti a Kormnnyal szemben, hogy a Kormny az llamigazga-ts neki alrendelt szervei ltal elksztett anyagokat fogadja el (pl. kormnyrendelet formjban).

Nem lehetsges ugyanakkor az llamigazgats alrendelt szerveit a Kormnnyal szembeni ellen-slyknt felfogni, mert nem kpes egysges akaratot kifejteni a Kormnnyal szemben. Ennek oka,


10

hogy szervezetileg az llamigazgats klnfle szerveit csupn kzs cscsszervk (a Kormny) kti ssze. Amodern llamfejlds viszonylag j eredmnye, hogy olyan egyrtelmen llam-igazgatsi feladatot ellt szervek alakultak ki, amelyek br az llamigazgats rszt kpezik, m fggetlenek attl (autonm llamigazgatsi szervek s nll szablyoz szervek). Az autonm llamigazgatsi szervek s az nll szablyoz szervek ltrehozst tbb krlmny indokolta. Bernyi Sndor csoportostst alapul vve kiemelhetjk, hogy bizonyos terleteken az rdekel-tek arra trekedtek, hogy rszt vehessenek az igazgatsi tevkenysgek elltsban. Erre j plda a hazai autonm llamigazgatsi szervek kzl a Kzbeszerzsek Tancsa, amely mind az ajn-lattevk, mind az ajnlatkrk rszvtelt biztostja a kzbeszerzsekkel kapcsolatos jogvdelem krben.

Szintn fontos ignyknt jelentkezett a terlet depolitizlsa, azaz a vgs soron politikai testlet-knt mkd Kormny irnytsi jogainak kizrsa. Szintn ignyknt jelent meg az alkotmnyos alapjogok vdelme, a kvzi brskod funkci elltshoz kapcsold, a brsgokhoz hasonl autonmia biztostsa. Emellett a szakmai tevkenysg sznvonalnak emelse, valamint a gazdl-kodsi, eredmnyessgi tnyezk biztostsa rdekben szerveztek autonm llamigazgatsi szer-veket. Az nll szablyoz szervek, miknt az elnevezs is mutatja, nemcsak jogalkalmaz, hat-sgi tevkenysget vgeznek, hanem normaalkotsra is jogosultak, vagyis jogalkotsi jogkrrel rendelkeznek (rendeletalkots). Hasonlan az autonm llamigazgatsi szervekhez, az llamigaz-gatstl s klnsen a Kormnytl fggetlenek.

A helyzet teht a kvetkez: a Kormny s az llamigazgats neki alrendelt rsze sszefond hatalmi centrumokat jelentenek. (Meg kell azonban klnbztetni a Kormny llamigazgatst irnyt, valamint kormnyzati politikai funkciit.)

1.2.2. Az Orszggyls s a Kormny

Magyarorszg parlamentris kormnyformj kztrsasg. Akormnyforma a trvnyhoz s a vgrehajt hatalom viszonyt jellemzi, abbl a szempontbl, hogy melyik hatalmi g tekinthet ersebbnek a viszonylagos egyensly ellenre is (pl. parlamentris, prezidencilis). Ez azt jelenti, hogy a parlamenti tbbsg s a Kormny sszefondik, ugyanis a parlament a tekintetben ersebb a Kormnynl, hogy a parlamenti tbbsg megbuktathatja a Kormnyt (bizalmatlansgi indt-vny), azonban a Kormny nem oszlathatja fel az Orszggylst.

Aminiszterelnkt a kztrsasgi elnk javaslatra az Orszggyls vlasztja abszolt tbbsggel. Aminisztereket azonban mr nem az Orszggyls vlasztja, hanem a miniszterelnk javaslatra nevezi ki a kztrsasgi elnk. Aminisztereket teht nem lehet az Orszggylsben egyenknt levl-tani: csak a miniszterelnk ellen lehet bizalmatlansgi indtvnyt benyjtani, s ennek sikere esetn az egsz Kormnynak mennie kell (kancellrdemokrcia). Az Orszggylssel szemben teht a valdi felelssget a miniszterelnk egy szemlyben viseli; kormnynak tagjait (alkotmnyjogilag) tetszs szerint lltja ssze.

Abizalmatlansgi indtvny konstruktv (nem destruktv), ami annyit jelent, hogy csak akkor lehet a miniszterelnkt levltani, ha ugyanazzal a szavazssal az j miniszterelnkt is megvlaszt-jk. Ennek az az rtelme, hogy nehogy sorozatos kormnyvlsgok alakuljanak ki (amikor csupn gyvezet kormnyok irnytjk az orszgot).


11

Az Orszggyls azonban a miniszteri kinevezs megkerlhetetlen tnyezjv vlt azzal, hogy a kzponti llamigazgatsi szervekrl szl 2010. vi xLIII. trvny 40. (2) bekezdse kimondja, hogy a miniszteri tisztsgre javasolt szemlyt az Orszggylsnek a miniszter feladatkre szerinti bizottsga a kinevezst megelzen meghallgatja. Br a bizottsgi meghallgats eredmnye nem ktelez a kztrsasgi elnkre nzve, azonban a meghallgats lefolytatsnak elmaradsa esetn nem kerlhet sor a miniszter kinevezsre.

Az Orszggylsnek szmos ellenrzsi (informldsi) joga van a Kormnnyal szemben: krds, azonnali krds, interpellci, vizsglbizottsg fellltsa, bizottsgi meghallgats. Ezenkvl fontos mg kettjk viszonyrl megjegyezni, hogy az Orszggyls ltal alkotott jogszablyok (trvnyek) hatlyon kvl helyezhetik a Kormny ltal alkotott jogszablyokat (kormnyrendeleteket).

1.2.3. Akztrsasgi elnk s a Kormny

Akztrsasgi elnknek a magyar llamszervezetben elfoglalt helyt illeten megoszlanak a vle-mnyek. Egyesek nll, (prt)semleges hatalmi gknt fogjk fel, msok a Kormnnyal s az nkor mnyzatokkal egytt a vgrehajt hatalomba soroljk.

Az eddigi alkotmnyos gyakorlat alapjn az llthat, hogy a magyar llamszervezetben a kztr-sasgi elnk elklnl a Kormnytl, de kzel sem nevezhet (prt)semleges hatalmi tnyeznek. S ez nem valamifle diszfunkci (hibs mkds) kvetkezmnye, hanem gy lett beprogramozva a magyar Alkotmnyba (ma mr Alaptrvnybe), hiszen a kztrsasgi elnkt a prtpolitika szntere, az Orszggyls vlasztja, s szemlye minden alkalommal politikai alku trgya. Akzvetlen politikai szerepls termszetesen tilos, de adott esetben egyrtelmen megnyilvnulhat a politikai szimptia.

Az Alaptrvnynek azon szakasza pedig [9. cikk (1) bekezdse], mely szerint a kztrsasgi elnk kifejezi a nemzet egysgt, alapveten a kztrsasgi elnki szerepfelfogsra s annak megtlsi kritriumra vonatkoz igny. Ez termszetesen nem vltoztat azon, hogy akik azonos politikai oldalon llnak vele, azok kedvelik, a msik oldalon llk pedig valsznleg nem.

Azt mondhatjuk teht, hogy a magyar kztrsasgi elnkk a valsgban nem (prt)semlegesek; az Alaptrvny csak a kzvetlen politizlst tiltja, hiszen a kzvetettet nem is tudja megtiltani

(pl. beszdekben meghatrozott rtkek melletti killst).

Azt, hogy a kztrsasgi elnk a Kormnytl elklnlt hatalmi tnyez, a kvetkezkkel indokolhatjuk: A kztrsasgi elnk megbzatsnak idtartama nem egyezik a Kormnyval (kztrsasgi

elnk: 5 v; Kormny: az j Orszggyls alakul lsig 4 v). Az Alaptrvny ms s ms hatskrrel ruhzza fel a kt szervet, s ezt egyik sem vonhatja el a msiktl. Az Orszggyls ms s ms szavazatarnyokkal, illetve indokokkal tltheti be ezt a pozcit. Az Orszggyls a miniszterelnkt visszahvhatja, a kztrsasgi elnkt azonban nem. Akztrsasgi elnki tisztsggel sszefrhetetlen a kormnytagsg.

Az emltett rvek kzl a msodik a legfontosabb (br nmagban nem lenne elegend az elkl-nltsg indokolshoz).


12

A magyar llamszervezetben a kztrsasgi elnk (llamf) teht nll, a Kormnytl (s a Kormnynak alrendelt llamigazgatsi szervektl), valamint az nkormnyzatoktl elklnlt hatalmi tnyez. (Kzigazgatst irnyt funkcit azonban ellenttben a prezidencilis s flpre-zidencilis rendszerektl nem lt el.)

Akztrsasgi elnk azonban mind a Kormnnyal, mind az nkormnyzati igazgatssal kapcso-latban rendelkezik feladat- s hatskrkkel.

Akztrsasgi elnknek az llamigazgatssal kapcsolatos legfontosabb jogostvnyai a kinevezsi jogok (pldul miniszterek, llamtitkrok, egyes autonm llamigazgatsi szervek vezeti, tbor-nokok, nagykvetek, hivatsos brk, Kltsgvetsi Tancs elnke, a MNB elnka s alelnkei) s a miniszterelnk szemlyre az Orszggylsnek val javaslatttel. AKormny legfontosabb jogost-vnya a kztrsasgi elnkkel szemben, hogy annak aktusai (pl. egyni kegyelem) csak miniszteri ellenjegyzssel vlnak rvnyess: ez azon jogi fikci kvetkezmnye, amely szerint a kztrsasgi elnk nem politikus, gy politikai felelssggel sem rendelkezik. Aminiszteri ellenjegyzssel a fela-dat- s hatskrrel rendelkez miniszter a dntsrt val politikai felelssget tvllalja a kztrsa-sgi elnktl.

1.2.4. Akztrsasgi elnk s a helyi nkormnyzatok

A kztrsasgi elnk a kzigazgats ksbbiekben kifejtend msik nagy alrendszere, az nkormnyzati igazgats terletn is jelents feladat- s hatskrkkel rendelkezik, amely ktir-ny. Egyrszt terletszervezsi jelleg, amelynek keretben az rintett nkormnyzatok kezde-mnyezsre dnt a vrosi cm adomnyozsrl, tovbb a kzsg alaktsrl, egyestsrl, a kzsgegyests megszntetsrl, a vros, kzsg elnevezsrl. Msik feladatkre az nkormny-zati rendszer slyos rendellenes (alaptrvny-ellenes) mkdsnek korrekcija krbe tartozik, ugyanis megbzza az illetkes fvrosi vagy megyei kormnyhivatal vezetjt, hogy gyakorolja azokat a feladatokat s hatskrket, amelyeket a jogszably a polgrmesternek llapt meg. Ennek a feladatkrnek rsze, hogy halaszthatatlan esetben dntsn olyan gyekben, amelyek a kpvise-l-testlet truhzhat hatskrei az j kpvisel-testlet megvlasztsig terjed idre , ha az Orszggyls a helyi kpvisel-testletet feloszlatja (az nkormnyzatok Orszggyls ltali felosz-latst lsd albb).

1.2.5. Abrsgok s a kzigazgats

A kzigazgatsi gy az llamigazgatsi hatrozatok brsg eltt megtmadhatk. Az ilyen perekben a hatrozatot hoz kzigazgatsi szerv az alperes, s a hatrozatot srelmesnek (jogsrt-nek) tall szemly (vagy msik kzigazgatsi szerv) pedig a felperes. Ez a megtmadsi lehetsg vonatkozik mind az nkormnyzati, mind az llamigazgatsi hatrozatokra. Abrsg a jogsza-blysrt kzigazgatsi hatrozatot megsemmisti vagy megvltoztatja.

1.2.6. Az gyszsg s a kzigazgats

Az gyszsgnek a Kormnynl alacsonyabb szint llamigazgatsi szervekkel szemben trvnyes-sgi felgyeleti jogkre van. Az, hogy az nkormnyzatokkal szemben van-e ilyen jogkre, vitatott; a helyi nkormnyzatok feletti trvnyessgi felgyeletet a Kormny biztostja a fvrosi s megyei


13

kormnyhivatal tjn [Alaptrvny 34. cikk (4) bekezds]. ugyanakkor az gyszsgrl szl trvny szerint az gyszsg a kzrdek vdelme rdekben kzremkdik annak biztostsban, hogy mindenki betartsa a trvnyeket. Az gysz a jogszablyok megsrtse esetn fellp a trv-nyessg rdekben. Ha trvny msknt nem rendelkezik, fellpsre akkor kteles, ha a trvnysr-ts megszntetsre hivatott szerv az Alaptrvnyben, valamint trvnyben s ms jogszablyban vagy kzjogi szervezetszablyoz eszkzben meghatrozott ktelezettsge ellenre a szksges intzkedst nem teszi meg, vagy ha a trvnysrtsbl ered jogsrelem elhrtsa rdekben azon-nali gyszi intzkedsre van szksg. Ezenkvl az gyszsgi gyakorlat a trvnyessgi felgyelet eszkzeivel az nkormnyzati hatsgi gyek tekintetben is szokott lni, arra figyelemmel, hogy az gysz kzigazgatsi hatsgi gyben hozott dntsekkel szemben lhet ezen intzkedsi jogostv-nyval, a kzigazgatsi gyek krbe pedig az nkormnyzati hatsgi gy is beletartozik.

Ezt alapozza meg az gyszsgrl szl trvny, amely szerint az gysz ellenrzi a kzigazgatsi hatsgok, valamint a brsgon kvli ms jogalkalmaz szervek ltal hozott egyedi, brsg ltal fell nem brlt jogers vagy vgrehajthat dntsek, valamint hatsgi intzkedsek trvnyessgt.

Agyakorlatban ez a kvetkezket jelenti:

Az gysz gyszi fellpssel hatsgi eljrst kezdemnyez s jogorvoslatot terjeszt el. Intzkedsnek megalapozsa rdekben hivatalbl vizsglatot folytat, ha a tudomsra jutott adat vagy ms krlmny megalapozottan slyos trvnysrtsre, mulasztsra vagy trvnysrt lla-potra utal. Ha a trvnysrtst elkvet fl maga is kpes orvosolni a trvnysrtst, akkor az gysz nkntes teljestsre trtn felhvssal l.

Ha a hinyossg nem minsl jogsrtsnek vagy olyan csekly jelentsg, hogy nem indokolt a fellps, az gysz jelzsben hvja fel az illetkes szerv vezetjnek figyelmt. Az gyszsg, az lta-lnos trvnyessgi felgyelet jogra is figyelemmel, Magyarorszgon Nyugat-Eurpval ellentt-ben nem a Kormnynak van alrendelve, hanem az Orszggylsnek.

1.2.7. Az Alkotmnybrsg s a kzigazgats

A kzigazgats (llamigazgats s nkormnyzatok) normatv aktusai (pl. rendeletek) Alkotmnybrsg eltt megtmadhatk (utlagos normakontroll). Az Alkotmnybrsg megsemmisti a megtmadott rendeletet (vagy annak egyes rendelkezseit), ha az ellenttes az Alaptrvnnyel vagy magasabb szint jogszabllyal. (Kivtel az nkormnyzati rendelet, mert ha nem az Alaptrvnybe, hanem magasabb szint jogszablyba tkzik, akkor a Kria dnt).

1.2.8. Az llami Szmvevszk s az llamigazgats

Az llami Szmvevszk (SZ) az Orszggyls pnzgyi s gazdasgi ellenrz szerve. Az SZ tulajdonkppen a kzigazgats egsznek gazdlkodst ellenrzi, mghozz nemcsak annak trvnyessgt, hanem annak clszersgt s eredmnyessgt is. Az SZ-nak fszablyknt nincs joga sajt hatskrben szankcionlni (csupn brsghoz vagy a nyilvnossghoz fordulhat), de megelz intzkedsknt zrols irnt intzkedhet, ill. a pnzeszkzk tovbbi felhasznlst felfggesztheti. ugyanakkor az SZ ellenrzsnek akadlyozsa meghatrozott krlmnyek kztt bntetjogilag szankcionlt is lehet. A Btk 2012. janur 1-jn hatlyba lpett mdostsa


14

(szmvevszki ellenrzssel kapcsolatos ktelezettsgek megszegse) lehetv teszi, hogy akr szabadsgveszts bntetst is kiszabjanak, ha valaki az llami Szmvevszk ellenrzse sorn az llami Szmvevszkrl szl trvnyben meghatrozott kzremkdsi ktelezettsgt megszegi, s ezzel akadlyozza az ellenrzs lefolytatst. Bntethet tovbb az llami szerv vezetje, ha rs-beli felszlts ellenre nem kld intzkedsi tervet az llami Szmvevszk rszre.

1.2.9. Az ombudsman s az llamigazgats

Az ombudsman (alapvet jogok biztosa) az Orszggyls ltal vlasztott tisztsgvisel, akinek feladata az alkotmnyos jogokat srt visszssgok kivizsglsa. Az ombudsman s helyetteseinek hatskre (az alkotmnyos jogok szempontjbl) a kzigazgats egszre kiterjed. Az ilyen visszs-sgok feltrsa esetn ajnlssal fordul az ellenrztt kzigazgatsi szerv fel. Az SZ-hoz hasonl-an csupn ellenrzsi (informldsi) joga van, sajt jogon nem intzkedhet (nem szankcionlhat), csupn brsgi, alkotmnybrsgi eljrst kezdemnyezhet, illetve a nyilvnossghoz fordulhat.

1.3. amagyar kzigazgaTs kT alrendszere: az llamigazgaTs s az nkormnyzaTi igazgaTs, valaminT ezek egymshoz val kapcsoldsa

Amagyar kzigazgats kt alrendszerre tagoldik: a ksbbiekben rszletesen bemutatand llam-igazgatsra s az llamigazgatssal szemben relatv autonmival rendelkez helyi nkormnyzati igazgatsra.

A jelenlegi tbbsgi tudomnyos llspont szerint a helyi nkormnyzatok szintn a vgrehajt hatalom rszt kpez kzigazgatsi rendszer integrns rszei. Az nkormnyzatoknak a kzigaz-gatshoz ktdse nyilvnul meg tbbek kztt abban, hogy az nkormnyzati hatsgi igazgatsra is kiterjed a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl 2004. vi cxL. trvny (a Ket.) hatlya. Arelatv autonmia ezeken a terleteken is szlelhet, hiszen az tv. s a helyi rendeletek szablyai szmos eltr szablyt fogalmazhatnak meg.

Az nkormnyzatok autonmijt (nllsgt) az Alaptrvny biztostja. Az autonmia voltakp-pen az llamhatalom nkorltozsa, amelynek hatrait elssorban sszhangban az Alaptrvnnyel trvnyek hatrozzk meg. Az Orszggyls minstett tbbsggel elfogadott, n. sarkalatos trvnyt alkot az nkormnyzatokrl, amelyben szablyozza azok mkdsnek alapvonalait. Az nkormnyzatok ltal alkotott jogszablyok (nkormnyzati rendeletek) nem lehetnek ellenttesek sem az Orszggyls ltal alkotott jogszablyokkal (trvnyekkel), sem egyb ms jogszabllyal. Atrvnyi szablyozson tl az Orszggyls a Kormny az Alkotmnybrsg vlemnynek kikrse utn elterjesztett javaslatra feloszlatja azt a helyi kpvisel-testletet, amelynek mk-dse az Alaptrvnnyel ellenttes; dnt tovbb a megyk terletrl, nevrl, szkhelyrl, a megyei jog vross nyilvntsrl s a fvrosi kerletek kialaktsrl.

Az nkormnyzati autonmia nem jelenti azt, hogy az llamigazgatsnak ne lennnek klnf-le jogostvnyai az nkormnyzatokkal szemben. Ezeket a jogosultsgokat a helyi nkormnyza-tokrl szl 1990. vi Lxv. trvny s a Magyarorszg helyi nkormnyzatairl szl 2011. vi cLxxxIx. trvny rszletesen szablyozza azzal, hogy az utbbi tbb lpcsben fokozatosan vltja fel az elbbit (az j trvny egyes rendelkezsei mr 2012. janur 1-jn hatlyba lptek, valamennyi


15

rendelkezse a 2014. vi helyhatsgi vlasztsokat kveten megalakul helyi nkormnyzatokra lesznek alkalmazhatk).

Maga a Kormny az nkormnyzatokkal kapcsolatban a kvetkez feladatokkal rendelkezik: Ahelyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyeletrt felels kzigazgatsi s igazsggyi

miniszter irnytsval, a helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyeletrt felels szerv vagyis a fvrosi, megyei kormnyhivatalok tjn biztostja a helyi nkormnyzatok trv-nyessgi felgyelett.

Javaslatot terjeszt az Orszggylshez az Alaptrvnnyel ellenttesen mkd helyi kpvise-l-testlet feloszlatsra (az nkormnyzatok Orszggyls ltali feloszlatst lsd albb).

Jogosult indtvnyozni az Alkotmnybrsgnl az nkormnyzati rendelet Alaptrvnnyel val sszhangjnak fellvizsglatt.

rendeletben hatrozza meg a helyi kzszolglat kpestsi elrsait. Irnytja az llamigazgatsi feladatok elltst, s gondoskodik vgrehajtsuk feltteleirl. Dnts-elksztknt kzremkdik az Orszggyls hatskrbe tartoz terletszervezsi

krdsekben. Dnt az llamigazgatsi szerv s a helyi nkormnyzat kztt keletkez jogilag szablyozott

ms eljrs keretbe nem tartoz vitban.

Ahelyi nkormnyzatokrt felels miniszter (a 2010. vi xLII. trvny alapjn) jelenleg a belgy-miniszter feladatai a kvetkezk: Kzremkdik a helyi nkormnyzatok feladatt s hatskrt, a polgrmester, a fpolgrmes-

ter, a fvrosi s megyei kormnyhivatal tevkenysgt rint jogszablyok, kzjogi szervezet-szablyoz eszkzk s egyedi llami dntsek tervezeteinek elksztsben.

Kzremkdik a helyi nkormnyzat meghatrozott klcsnfelvtelre vagy ms ktelezettsg-vllalsra vonatkoz kormnyzati hozzjruls megadsnl.

sszehangolja a helyi nkormnyzatok mkdsvel sszefgg teleplsfejleszts, gazdlko-ds, valamint az egyes adatbzisokkal kapcsolatos kormnyzati feladatok elltst.

Koordinlja a helyi nkormnyzatok rendelkezsre bocstott fejlesztsi forrsok felhasznl-sra kirt plyzatokat, tovbb a helyi nkormnyzatok gazdlkodst rint jogszablyi felt-telek kialaktst.

Kzremkdik az nkormnyzatok feladatfinanszrozsi rendszerhez szksges, tovbb kormnyzati dntseket megalapoz nkormnyzati adatok gyjtsben, rendszerezsben.

Elrendelheti a Magyar llamkincstr nkormnyzatok gazdlkodst rint helyszni vizsgla-tt a nemzetgazdasgi miniszter tjn.

Jogosult az llamhztarts informcis rendszernek valamennyi, az llamhztarts nkor-mnyzati alrendszerre vonatkoz adatnak megismersre, rendszerezsre.

Jvhagyja a kzs nkormnyzati hivatal ltrehozsra vonatkoz szablyoktl val eltrst.

Ahelyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyeletrt felels miniszter (a 2010. vi xLII. trvny alapjn) jelenleg a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter feladatai a kvetkezk: Irnytja a helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyelett. Elkszti az Orszggyls s a kztrsasgi elnk hatskrbe tartoz terletszervezsi

dntseket. Kezdemnyezi a Kormnynl az Alaptrvnnyel ellenttesen mkd helyi kpvisel-testlet

feloszlatsra vonatkoz orszggylsi elterjeszts benyjtst.


16

Afeladat- s hatskrrel rendelkez miniszter, vagyis valamennyi rintett szakminiszter feladatai: rendeletben hatrozza meg a polgrmester, a fpolgrmester, a megyei kzgyls elnke, a jegyz,

a fvrosi s megyei kormnyhivatal llamigazgatsi feladatai elltsnak szakmai szablyait, s ellenrzi azok rvnyeslst;

rendeletben szablyozza a helyi nkormnyzatok ltal fenntartott intzmnyek mkdsnek szakmai kvetelmnyeit, az intzmnyek dolgozinak kpestsi elrsait, ellenrzi az elrsok rvnyeslst;

az elzekben emltett ellenrzsek eredmnyrl tjkoztatja a helyi nkormnyzatot, javasla-tot tesz a hinyossgok megszntetsre, kezdemnyezheti, hogy a kpvisel-testlet trgyalja meg az ellenrzs tapasztalatait, trvnysrts esetn tjkoztatja a belgyminisztert s a fv-rosi, megyei kormnyhivatalt;

tjkoztatja a helyi nkormnyzatot a kzponti gazatpolitikai clokrl, a szablyozsi eszk-zkrl, s biztostja szmukra az gazati feladatok elltshoz szksges informcit;

ahelyi nkormnyzatoktl gazati feladatai krben adatokat s tjkoztatst krhet, amelyet az nkormnyzat kteles teljesteni;

akzponti kltsgvetsrl szl trvnyben meghatrozott cmen s felttelekkel a helyi nkor-mnyzat rszre a belgyminiszter koordinlsval pnzgyi tmogatst nyjthat.

Akvetkez llami szerv, amelyrl beszlnnk kell e tmban, a fvrosi s megyei kormnyhiva-talok. Ahhoz azonban, hogy ezen szervek nkormnyzatokkal kapcsolatos jogait megrtsk, elbb az nkormnyzatok ltal gyakorolt hatskrket kt csoportra kell osztanunk. Nevezetesen: nkormnyzati sajt hatskr; az nkormnyzat egyes szervei ltal gyakorolt llamigazgatsi hatskr.

Az nkormnyzatok ugyanis nemcsak a helyi kzgyeket igazgatjk (nkormnyzati sajt hats-kr), hanem az nkormnyzatok egyes szervei s tisztsgviseli (a polgrmester, a fpolgrmester, a megyei kzgyls elnke, valamint a jegyz) az llamigazgats feladatait is elltjk. Az nkor-mnyzatok sajt feladatai, vagyis a helyi kzgyek tekintetben ktelez feladatot csak trvny llapthat meg arnyos kltsgvetsi tmogats egyidej biztostsval. llamigazgatsi feladatot, hatsgi hatskrt trvny vagy trvnyi felhatalmazson alapul kormnyrendelet llapthat meg a polgrmesternek, a fpolgrmesternek, a megyei kzgyls elnknek, valamint a jegyznek. Trvny vagy trvnyi felhatalmazson alapul kormnyrendelet elrendelheti tovbb a polgr-mester, a fpolgrmester, a megyei kzgyls elnke, valamint a jegyz rszvtelt honvdelmi, polgri vdelmi, katasztrfaelhrtsi gyekben az orszgos llamigazgatsi feladatok helyi irny-tsban s vgrehajtsban. Ezekben az esetekben, vagyis ha az nkormnyzat tisztsgviseljnek llamigazgatsi feladatot kell elltnia, a feladatok elltshoz szksges kltsgvetsi tmogatst a kzponti kltsgvets biztostja.

Az llamigazgats nkormnyzatokkal s szerveikkel szembeni jogostvnyai annak fnyben vltoznak, hogy nkormnyzati sajt hatskrrl vagy pedig szervei ltal gyakorolt llamigazga-tsi hatskrrl van sz. Az elbbi esetben a fvrosi s megyei kormnyhivatalok trvnyessgi felgyeleti jogkrkben jrnak el.

Amsodik esetben (llamigazgatsi hatskrk) mr felgyeleti (hatrozatmegsemmistsi) joggal brnak az nkormnyzatokkal szemben. Afvrosi s megyei kormnyhivatal a 2010. vi cxxvI. trvny szablyai szerint dnts-elkszt s javaslattev szervknt is kzremkdik a Kormny


17

s a helyi nkormnyzatokrt felels miniszter, a helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyelet-rt felels miniszter nkormnyzati trvnyben meghatrozott, az nkormnyzatokkal kapcsolatos feladatai elltsban.

Ahivatal tovbb kzremkdik a szakmai irnyt miniszter nkormnyzati trvnyben megha-trozott, helyi nkormnyzatokkal sszefgg egyes feladatainak elltsban.

Amennyiben a hivatal ezen feladatai elltsa sorn jogszablysrtst szlel, kezdemnyezi a feladat- s hatskrrel rendelkez, illetkes llami szerv eljrsnak a megindtst.

Afvrosi s megyei kormnyhivatal trvnyessgi felgyeleti (azrt trvnyessgi, mert clsze-rsget nem vizsgl, csak jogszersget) jogkrben eljrva legalbb harminc napos hatrid tzsvel felhvja az rintett nkormnyzatot a jogszablysrts megszntetsre (trvnyess-gi felhvs). Az rintett a felhvsban foglaltakat kteles megvizsglni, s a megadott hatridn bell az annak alapjn tett intzkedsrl vagy egyet nem rtsrl a kormnyhivatalt tjkoztatni rsban.

Ha a megadott hatridn bell intzkeds nem trtnt, a kormnyhivatal az albbi intzkedseket teheti: Kezdemnyezheti a kpvisel-testlet sszehvst, valamint ha trvnyessgi krdsek kpvi-

sel-testlet ltal trtn megtrgyalsa a helyi nkormnyzat trvnyes mkdsnek biztos-tsa rdekben indokolt sszehvja a kpvisel-testlet lst.

Kezdemnyezheti a Kormnynl, hogy indtvnyozza az Alkotmnybrsgnl az nkormny-zati rendelet Alaptrvnnyel val sszhangjnak fellvizsglatt.

Kezdemnyezheti a trvnyszknl az nkormnyzat hatrozatnak fellvizsglatt. Kezdemnyezheti a hatrozathozatali, feladatelltsi ktelezettsgt nem teljest helyi nkor-

mnyzattal szemben brsgi eljrs megindtst, a hatrozathozatal ptlsnak elrendelst. Javasolhatja a kzigazgatsi s igazsggyi miniszternek, hogy kezdemnyezze a Kormnynl

az Alaptrvnnyel ellenttesen mkd kpvisel-testlet feloszlatst. Kezdemnyezheti a Magyar llamkincstrnl a kzponti kltsgvetsbl jr tmogats jogsza-

blyban meghatrozott rsznek visszatartst vagy megvonst. Pert indthat a sorozatos trvnysrtst elkvet polgrmester tisztsgnek megszntetse irnt. Fegyelmi eljrst kezdemnyezhet a helyi nkormnyzat polgrmestere ellen s a polgrmester-

nl a jegyz ellen. Kezdemnyezheti a helyi nkormnyzat gazdlkodst rint vizsglat lefolytatst az llami

Szmvevszknl. Szakmai segtsget nyjt a helyi nkormnyzatnak a feladat- s hatskrbe tartoz gyben. Trvnyessgi felgyeleti brsgot szabhat ki a helyi nkormnyzatra az tv.-ben meghatro-

zott esetekben.

Atrvnysrt hatrozat brsgi fellvizsglatra a pert a helyi nkormnyzat, illetve a polgrmes-ter ellen a megadott hatrid lejrttl szmtott harminc napon bell lehet megindtani. Akere-set benyjtsnak a dnts vgrehajtsra halaszt hatlya nincs, de a vgrehajts felfggesztst a brsgtl lehet krni. Ha a jogszablysrt dnts vgrehajtsa a kzrdek slyos srelmvel vagy elhrthatatlan krral jrna, a vgrehajts felfggesztst az rintett egyidej rtestsvel krni kell a brsgtl.


18

Akormnyhivatal trvnyessgi felgyeleti jogkrben vizsglja, hogy a helyi nkormnyzat: szervezete, mkdse, dntshozatali eljrsa s dntsei (rendelete, hatrozata) megfelelnek-e a jogszablyoknak, valamint trvnyen alapul jogalkotsi ktelezettsgt s jogszablyon alapul feladat elltsi (kzszolgltatsi) ktelezettsgt teljesti-e.

Nem terjed ki a kormnyhivatal trvnyessgi felgyeleti jogkre azokra az nkormnyzati hatro-zatokra, amelyek alapjn: munkagyi vitnak, illetve kzszolglati jogviszonybl szrmaz vitnak; kln jogszablyban meghatrozott brsgi vagy llamigazgatsi eljrsnak van helye.

Az nkormnyzati s az llamigazgatsi alrendszer viszonya azonban nem egyirny, nemcsak az llamigazgats rendelkezik jogokkal az nkormnyzati igazgats tekintetben, hanem az nkor-mnyzati igazgatst is megilleti a vlemnyezs s a javaslatttel joga az llamigazgatsi szervezet-rendszer tekintetben. Akorbbi tv. ezt nevezte felterjesztsi jognak. Ajogintzmny j formj-rl az Alaptrvny rendelkezik, amely rgzti, hogy a helyi nkormnyzat a helyi kzgyek intzse krben trvny keretei kztt a feladat- s hatskrrel rendelkez szervtl tjkoztatst krhet, dntst kezdemnyezhet, vlemnyt nyilvnthat [Alaptrvny 32. cikk (1) bekezds) j) pont]. Ezt a szablyt egszti ki az nkormnyzati trvny azzal, hogy a megkeresett szerv a helyi nkormnyzat megkeressre harminc napon bell kteles rdemben vlaszolni [j tv. 7. ]. Ha a tjkoztats, vlaszads vagy intzkeds nem a megkeresett szerv hatskrbe tartozik, akkor kteles a megkere-sst nyolc napon bell ttenni a hatskrrel rendelkez szervhez s errl a megkeres helyi nkor-mnyzatot egyidejleg tjkoztatni.

Szintn az llamigazgatst ktelezi az tv. a tekintetben, hogy dnts-elksztsi s jogalkotsi tevkenysge sorn a Kormny s a szakminiszterek ktelesek egyeztetni az nkormnyzati szvet-sgekkel az nkormnyzatokat rint gyekben, valamint a megyei nkormnyzatokkal s a fv-rosi nkormnyzatokkal az ket rint gyek s jogszablyok tekintetben. Az orszgos nkor-mnyzati rdekszvetsgek javaslatot tehetnek jogalkotsi feladatokra, intzkedsek megttelre, illetve konzultcit folytathatnak a Kormnnyal a helyi nkormnyzati rendszert, valamint a helyi nkormnyzatok ltal elltott kzszolgltatsokat rint stratgiai krdsekrl s a kzponti klt-sgvets nkormnyzatokat rint krdseirl.

1.4. TrTneTi s nemzeTkzi kiTekinTs

1.4.1. Amodern llamigazgats kialakulsa. Kormnyformk

A modern llamigazgatsok jellemzinek megrtshez szksges trtneti vizsglatunkat az abszolutista llamok kialakulsnl kezdjk. Afeudlis szttagoltsg llapotban lv eurpai monarchik a xIvxvIII. szzadban erteljes kzpontostst hajtottak vgre. Ahelyi elkel-sgek (nemesek) jogait megnyirblva a korbbiakhoz kpest jelents mrtkben ersebb llam-igazgatst hoztak ltre. Ennek oka a kvetkez volt: a sorozatos s egyre kiterjedtebb eurpai hbork lland hadsereget ignyeltek, az lland hadsereg sok pnzbe kerlt, teht a lakossgot erteljesebben s rendszeresebben kellett adztatni. Ehhez pedig tbb adszedre s adssze-rra volt szksg. Ekkortl keletkeznek az els rendszeres llami nyilvntartsok is (adssze-rsi clbl).


19

Amai rtelemben vett llamigazgats (a kzpontnak alrendelt hierarchikus s az orszg egsz ter-letre kiterjed igazgats) az abszolutizmus idejre vezethet vissza. Ekkor keletkezik Montesquieu emltett mve is, amely az akkori kontextusban elssorban a trvnyhozs nagyobb szerephez jutta-tst s a kirly hatalmnak korltozst szorgalmazta. Ennek a hatalomkorltozsnak a garancijt jelentettk az rott alkotmnyok. Az ilyen alkotmny ltal korltozott monarchikban (alkotm-nyos monarchik) az uralkodk mint a vgrehajt hatalom fejei irnytottk az llamigazgatst, de minden intzkedsk csak miniszteri ellenjegyzssel volt rvnyes. Ennek az volt az oka, hogy az uralkodt nem lehetett felelssgre vonni cselekedeteirt, ezrt kellett valaki (a miniszter), aki vllalja a felelssget. Akormnyok, amelyek eredetileg csupn az uralkodk tancsad testletei voltak, fokozatosan nll dntshoz szervekk nttk ki magukat.

Az uralkodk lassanknt kivonultak a napi politikbl, s a kormny elnkv (miniszter elnkk) a parlament tbbsgnek bizalmt lvez szemlyt neveztek ki (parlamentris mo nar chia). Amai Eurpban szmos orszg (pl. Nagy-Britannia, Belgium, Norvgia) mkdik ilyen kormny-formban.

Tbb orszgban azonban vget vetettek a monarchinak, s kztrsasgot vezettek be. Ez azt jelen-ti, hogy az llamf megbzatsa korltozott idre szl, s nem rkldik. Azokat a kztrsas-gokat, ahol a kormny a parlament bizalmtl fgg, parlamentris kztrsasgnak nevezzk (pl. Nmetorszg, Magyarorszg, Olaszorszg). A parlamentris kztrsasgokon bell kln alt-pust jelentnek a kancellrdemokrcik, ahol a parlamenteknek kizrlag a kormnyfk felelsek, s a Kormny megbzatsa ktdik a kormnyf megbzatshoz: azaz a parlament a kormnyfn keresztl csak az egsz kormnytl vonhatja meg a bizalmat. Ezen altpus modellalkot llama Nmetorszg. Ahol azonban a kormnynak nem kell a parlament bizalmt lveznie, ott prezidenci-lis kztrsasgrl beszlnk (pl. az uSA). (Az elnevezs onnan ered, hogy az ilyen llamokban a kormnyt a np ltal vlasztott kztrsasgi elnk vezeti, s nincs kln miniszterelnk.) Aktfajta kztrsasg kztti tmenetet, amikor egyszerre ltezik egy jogostvnyokkal felruhzott (ers) kztrsasgi elnk aki nem fgg a parlament bizalmtl , s egy a parlament bizalmtl (is) fgg kormny(f), flprezidencilis rendszereknek nevezzk (pl. Franciaorszg, Finnorszg).

1.4.2. Amagyar llamigazgats llamszervezeti helynek trtnete

A Magyarorszggal kapcsolatos trtneti visszatekintst 1867-ben kezdjk. A dualizmus idejn Magyarorszg kormnyformja parlamentris monarchia volt. Ez mint lttuk azt jelenti, hogy a vlasztsokon gyztes prt(koalci) jogosult a kormnyalaktsra; teht az ellenzk esetleg az uralkod esetleges antiptija ellenre is levlthatja a kormnyz prtot. Ez azonban ritka jelensg volt (az els vilghborig mindssze egyszer trtnt meg: az 1905-s vlasztsok eredmnyekp-pen a kisebbsgi Fejrvry- (darabont-)kormny bukst kveten 1906-ban). Az llamigaz-gats gazdlkodst a szmvevszk ellenrizte, s az llamigazgatsi hatrozatok fellvizsglatt a kzigazgatsi brsgon lehetett krni. Akt hbor kzti magyar kormnyforma alkotmnyos monarchinak nevezhet, a kormnyf szemlye ugyanis nem a parlamenti matematiktl, hanem Horthy Mikls kormnyz bizalmtl fggtt. Az llamszervezet egybknt nem klnbztt jelentsen a dualizmustl (leszmtva persze magnak a dualizmusnak a vgt; s azt, hogy kirly helyett egy hasonl sttus br kevesebb jogostvnnyal rendelkez kormnyz tlttte be az llamfi tisztet).


20

Amsodik vilghbor utn rvid ideig (19451947/49) ltez demokratikus magyar llamszer-vezet jogilag parlamentris kztrsasgnak nevezhet. Ennek kibontakozsra s bejratdsra azonban az vtizedekre berendezked szovjet megszlls okn nem volt lehetsg.

A szocializmus idejn az eddigiektl jelentsen eltr llamszervezet alakult ki, amelynek fbb jellemzi a kvetkezk: Megszntettk az llamigazgatst ellenrz/felgyel szerveket (szmvevszk, kzigazgatsi

brsg). Felszmoltk az nkormnyzatisgot, s az llamigazgatsba olvasztottk (tancsrendszer). Akormnytl fggetlen, s a parlamentnek alrendelt gyszsget hoztak ltre. Az llamfi tisztsget egy kollektv llamfi testlet (Npkztrsasg Elnki Tancsa) tlttte

be. Az Orszggyls vente nhny napra sszel, valdi hatalommal s ellenrzsi lehetsgek-

kel nem rendelkez frumm alakult.

Aszocializmus idejn maga az llamszervezsi koncepci is gykeresen talakult: az akkori llamel-mlet kifejezetten tagadta a hatalommegosztst, (illetve a hatalmi gak elvlasztst), s a hatalmi gak egysgnek elvt vallotta. A rendszervltozssal (1989/90) a magyar kormnyforma ismt parlamentris kztrsasg mghozz annak kancellri altpusa lett. Fontos vltozsok tovbb: az ombudsmani tisztsg, az llami Szmvevszk s az Alkotmnybrsg fellltsa; valdi nkor-mnyzatok ltrehozsa a tancsok helyett; az egyszemlyi llamfi (kztrsasgi elnki) tisztsg, valamint a kzigazgatsi brskods kiszlestse.

21

2. 2.

az llamigazgaTs fogalmi elemei s az llamigazgaTs felpTse

2.1. haTskr, illeTkessg, joghaTsg a kzigazgaTsban

Akzigazgatsi szervek mkdshez s csoportostshoz nlklzhetetlen a hatskr, az illet-kessg s a joghatsg fogalmnak meghatrozsa.

Ahatskr azt mutatja meg, hogy az adott gyben trtn eljrsra, a vonatkoz dnts megho-zatalra a klnbz tpus llami szervek kzl melyik jogosult. Ha egy pldval szemlltetjk a hatskr fogalmt, akkor azt lehet kiemelni, hogy a mai magyar jogrendszerben kzigazgatsi enge-dly birtokban lehet szocilis szakostott elltst nyjtani. Ahatskr ebben az esetben azt mutatja meg, hogy mely tpus szerv jogosult ezen engedly megadsra, azaz hogy ezt az engedlyt pl. a Magyar Energia Hivatal vagy a megyei kormnyhivatal szervezeti egysgeknt mkd szocilis s gymhivatal adhatja-e meg. (Ebben az esetben a vlasz egyrtelm: a szocilis s gymhivatalok rendelkeznek hatskrrel.)

Az illetkessg azt mutatja meg, hogy az adott gyben trtn eljrsra az azonos tpus szer-vek kzl pontosan melyik szerv jogosult. Az elz pldt felhozva: az illetkessg alapjn arra kapunk vlaszt, hogy ha egy szervezet Kaposvron akar szocilis szakostott elltsnak minsl idsotthoni bentlaksos elltst nyjt szervezetet ltrehozni, akkor melyik szocilis s gymhi-vatal brlja el a krelmet (a Somogy Megyei Kormnyhivatal Szocilis s Gymhivatala). Az ille-tkessg teht az azonos feladatokat ellt szervek kztt terleti alapon osztja el az elintzend gyeket.

Ahatskrhz s az illetkessghez kapcsoldik a joghatsg krdse, amely azt mutatja meg, hogy egy adott gyben mely llam szervei jogosultak eljrni (azaz pl. egy nickelsdorfi ingatlan gyben mely szerv, a magyar vagy az osztrk).

Akznyelvben (gy a sajtban is) sszemosdik a hatskr s az illetkessg: az illetkes szerv kifejezst sokszor a hatskrrel rendelkez szerv helyett hasznljk.

Egy plda: ha valamely, az llampolgrokat rint gyben megkeresik a hatskrrel rendelkez, azaz az gyben eljrni jogosult minisztert, akkor a sajtban a fenti szervet nagyon gyakran illet-kes miniszterknt jellik meg, nem pedig hatskrrel rendelkez miniszterknt.


22

2.2. az llamigazgaTsi szerv fogalma

Ahatskr, illetkessg, joghatsg fogalmnak ttekintse utn az llamigazgats sajtossgainak s fogalmnak meghatrozshoz a kzigazgats fogalmval kell megismerkednnk. Az llam a kzigazgats tjn ltja el klasszikus (kz)feladatait. Akzigazgats olyan kzhatalommal rendel-kez igazgatsi tevkenysg-, illetve szervezetrendszer, amely a hatalommegoszts elvbl ered-en nll hatalmi gknt funkcionlva biztostja a jogllamisg kvetelmnyeinek rvnyesl-st. Akzigazgats rendszern bell elklnthet egyrszt az llamigazgatsi szervek rendszere, msrszt az nkormnyzati szervek rendszere.

Az llamigazgatsi szervek a kzigazgatsi intzmnyrendszer alrendszert alkotva az albbi saj-tossgokkal rendelkeznek: Ms llami szervektl elklnlt szervezettel rendelkez jogi szemlyek (amelyek kltsgvetsi

szervknt polgri jogi jogalanyisggal is rendelkeznek). Jogszablyban meghatrozott feladat- s hatskrrel, valamint igazgatsi jogostvnyokkal

rendelkeznek. nll dntsi jogkrrel rendelkeznek. Arendszerint hivatali formban mkd llamigazgatsi szervek ln (jelenleg testleti vezet-

s llamigazgatsi szerv a Kzbeszerzsi Hatsg, amely autonm llamigazgatsi szerv jogll-s) egyszemlyi felels vezet ll, aki egyben a hatskrk s igazgatsi jogostvnyok cmzettje.

Az llami kltsgvetsben megllaptott nll kltsgvetssel rendelkeznek.

Akzigazgatsi szerv jogkpessge brmely ms jogalanyhoz hasonlan azt jelenti, hogy jogok s ktelezettsgek alanya lehet, konkrtan vgrehajt-rendelkez tevkenysget lthat el. Aszerv akkor nyeri el jogkpessgt, amikor ltrehozzk, ami egyttal azt is jelenti, hogy jogalanny vlik. Ajogkpessg elemnek kell tekintennk a megfelel eljrsban trtnt ltrehozson tlmenen azt a tnyt is, hogy jogszably az adott szervnek hatskrt biztost, illetve illetkessgi terletet is megllapt.

2.3. az llamigazgaTsi szervek rendszere

Az llamigazgats szervezeti rendszernek felptst egyidejleg szmos krlmny befolysolja. Ilyen krlmny lehet az aktulis politikai berendezkedsen tl az llamfejlds sorn kialakult hagyom-nyos intzmnyek s szervezeti megoldsok kre, tovbb ilyennek tekinthetk a folyamatosan jelentke-z nemzetkzi behatsok s kihvsok is. Mindazonltal, a magyar llamigazgats szervezeti rendsze-rnek felptst alapveten hrom rendkvl gyakorlatias szempont alapjn rdemes vizsglni. Ez a hrom a feladat, a terleti szintek s az egyes nll szervek kztti kapcsolat szerinti megkzelts.

2.3.1. Az llamigazgatsi szervek feladat szempont osztlyozsa

Az llamigazgats szervezeti rendszert a minsgi munkamegosztst megjelent feladat alap-jn az ltalnos hatskr, illetve a klns hatskr (ms szval: szakigazgatsi) szervekre lehet felosztani.

Az ltalnos hatskr szervek feladatkre kiterjedhet az adott illetkessgi terleten jelentkez vala-mennyi kzigazgatsi feladatra, vagyis az ilyen szerv feladatkre nincs korltozva meghatrozott

2. Az llamigazgats fogalmi elemei s az llamigazgats felptse

23

szakfeladatokra. Termszetesen ez nem azt jelenti, hogy az ltalnos hatskr szerv a valsgban is minden ltez kzigazgatsi feladatot ellt: az ltalnos hatskr egy lehetsg, melynek kvet-keztben a szerv brmilyen kzigazgatsi feladatot kaphat. Akonkrtan megvalstand feladatokat ahogy minden ms kzigazgatsi szerv esetben is mindig jogszablyok jellik ki. Az ltalnos hatskr szervek ltrehozsnak alapvet oka, hogy az egybknt szakfeladatok szerint tagozd llamigazgatsi (kzigazgatsi) szervek kztt egy adott terleten biztostani kell a megfelel sszhan-got, az egysges akarat, valamint az sszes szakfeladatot tfog stratgiai funkci rvnyeslst. Az ltalnos hatskr szerveknek a szkebb rtelemben vett llamigazgatson bell kt tpust kln-bztetjk meg: a Kormnyt, illetve annak terleti szerveit, a (fvrosi s megyei) kormnyhivatalokat.

Ha a teljes kzigazgatst vizsgljuk, jelezni kell, hogy ltalnos hatskr szervek a helyi nkor-mnyzatok kpvisel-testletei is.

A klns hatskr llamigazgatsi szervek jellegzetessge, hogy meghatrozott szakfeladatok elltsra jnnek ltre. Az ilyen szervek ltrehozsnak az alapja a trsadalomban tnylegesen kialakult munkamegoszts.

Fajtjukat tekintve a klns hatskr szervek kz sorolhatk egyebek kzt: a minisztriumok; a nem minisztriumi formban mkd kzponti llamigazgatsi szervek (a kormnyhivatalok

s a kzponti hivatalok) s mindezeknek alrendelt terleti, ritkbban teleplsi szinten mk-d llamigazgatsi szervek, valamint

az autonm llamigazgatsi szervek; az nll szablyoz szervek; a rendvdelmi szervek.

2.3.2. Az llamigazgatsi szervek terleti szintek szerinti osztlyozsa

Az llamigazgats szervezetrendszernek terleti tagolsa alapjn alakul ki az a fldrajzi terlet, amelyen egy adott szerv a mkdst kifejtheti (ez az n. illetkessgi terlet). Ebbl a szempontbl elsdlegesen megklnbztethetnk kzponti szerveket, terleti s helyi szerveket.

Az llamigazgats kzponti szerveinek illetkessge az egsz orszg terletre kiterjed. E szervek kz tartoznak a kormnyzati szervek, a kzponti llamigazgats Kormnynak alrendelt klns hatskr szervei, tovbb az autonm llamigazgatsi szervek, az nll szablyoz szervek, vgl a rendvdelmi szervek.

Akormnyzati szervek kz tartozik egyrszt maga a Kormny, msrszt ide soroljuk a kormny-zatot kzvetlenl segt szerveket, illetve azon kzponti szerveket, amelyek az egsz llamigazgats irnytsban jtszanak meghatroz szerepet, gy, hogy nem rszei a minisztriumi rendszernek.

A Kormny miniszterelnkbl s miniszterekbl ll. A Kormny sszettelt a minisztriu-mok felsorolsval kln trvny hatrozza meg. A Kormnyt segt szervek kz tartoznak a Miniszterelnksg, a kabinetek, a kormnybizottsgok, a kormnybiztosok, valamint az egyb tancsad, vlemnyez, javaslattev szervek.


24

Akzponti llamigazgats klns hatskr szervei krbe soroljuk a minisztriumokat s a nem minisztriumi joglls kzponti kzigazgatsi szerveket. Aminisztriumok ln ll miniszterek-nek kt f funkcijuk van: egyrszt vezetik az llamigazgats feladatkrkbe utalt gt, msrszt irnytjk az alrendelt szerveket. (Egyes vlemnyek szerint nll szervtpusnak tekinthetk a trca nlkli miniszterek is. k mindenkor a Kormny ltal rjuk bzott sajtos feladatokat ltjk el, tovbb alrendelt szervek irnytst-felgyelett is ellthatjk. Asajtos feladat sokszor ppen csak irnytsi feladatot jelent, a rendszervlts ta, 2010-ig hagyomnyosan ilyen volt a polgri nemzetbiztonsgi szolglatok irnytst ellt trca nlkli miniszter szerepe.)

Az autonm llamigazgatsi szervek legfontosabb jellemzje, hogy nem llnak a Kormny irny-tsa alatt. Specilis feladatkrrel, szervezeti, mkdsi s pnzgyi autonmival azaz: nllsg-gal is rendelkeznek. (2012. janur 1. ta ngy ilyen szerv mkdik: a Gazdasgi versenyhivatal, a Kzbeszerzsi Hatsg, az Egyenl Bnsmd Hatsg, valamint a Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg.) Az ilyen tpus, a fejlett orszgokban egyre szaporod n. autonm struktrk jellegzetessge az, hogy kzigazgatsi feladatot ltnak el, de a vgrehajt hatalmi g saj-tosan elklnlt rendszert jelentik.

Nagyfok nllsguk clja az ltaluk elltott kzigazgatsi feladat fggetlentse a politikai befo-lysolstl. F rvnyeslsi krk a sajt- s mdiaigazgats, a verseny-, pnz- s tkepiaci felgye-let, a telekommunikci-igazgats, a kzbeszerzsek, a kzmunkk piaca, gyakran a fogyasztv-delem stb.

Az Alaptrvny 2012. janur 1-i hatllyal vezette be az nll szablyoz szerv intzmnyt [Alaptrvny 23. cikk].

Maga az Alaptrvny hatrozza meg, hogy ezeket a vgrehajt hatalom krbe tartoz egyes feladat- s hatskrk elltsra s gyakorlsra hozza ltre az Orszggyls.

Az autonm llamigazgatsi szervekhez kpest tovbbi klnbsg, hogy az nll szablyoz szerv sarkalatos trvnnyel hozhat ltre, szemben az autonm llamigazgatsi szervvel, amely n. feles trvnnyel. Az nll szablyoz szerv vezetje az nll szablyoz szerv tevkenysgrl az Orszggylsnek szmol be. vgl, s ez az egyik leglnyegesebb klnbsg, az nll szablyoz szerv vezetjnek rendeletalkotsi, azaz jogszably-alkotsi joga van. Kvetkezskppen a vgrehajt hata-lom krben vgzett tevkenysge nemcsak a jogalkalmazs, hanem a jogalkots is. nll szablyoz szervek a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg s a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete.

Arendvdelmi szerveket a 2010. vi xLIII. trvny (Ksztv.) az llamigazgatsi szervek kzt sorolja fel. Ezek a kvetkezk: a rendrsg, a bntets-vgrehajtsi szervezet, a hivatsos katasztrfav-delmi szerv s a polgri nemzetbiztonsgi szolglatok. Acivil kzigazgatshoz kpest a rendvdel-mi (rendszeti) kzigazgats szmos eltr elemmel rendelkezik, ugyanakkor kzs sajtossgok is megragadhatk.

Arendvdelmi szervek legfontosabb jellemzi a kvetkezk: Az llamigazgats rsznek tekinthetk. ltalban kzponti, terleti s helyi szerveik is vannak.


25

Irnytsukat a Kormny valamelyik miniszter tjn gyakorolja. vezetiket ltalban az irnytsi jogkrket gyakorl miniszter nevezi ki (kivve az orszgos

rendrfkapitnyt s a terrorelhrts vezetjt, akiket a miniszterelnk). Aszerv alapfeladatait sajtos kzszolglati jogviszonyban (n. hivatsos szolglati jogviszony-

ban) ll dolgozk ltjk el, akik alkotmnyos alapjogaik korltozsnak vllalsval, szigor fggelmi rendben, akr letk kockztatsval vgzik munkjukat.

Ahivatsos szolglati jogviszonyban ll szemlyek egy rszt egyenruha-viselsi s fegyver-hasznlati jog is megilleti (a polgri vdelem s a tzoltsg llomnyban fegyverhasznlati jog nincs).

Arendvdelmi szervek tagjainak egy rsze tekintettel klnleges feladat- s hatskrkre jogo-sult a polgrok alapvet jogait korltozni (pl. a rendrsg feltartztathatja, elllthatja a bncse-lekmnyt elkvet szemlyt, bizonyos krben titkos informcigyjtst, lehallgatst, megfigyelst folytathat stb.).

A terleti, valamint helyi llamigazgatsi szervek kapcsn utalunk r, hogy az llamigazgats-ra jellemz a hierarchikus felpts s a terleti munkamegoszts. Akzponti szervek jellemzen irnyt, ellenrz tpus feladatokat ltnak el, mg az igazgatottakhoz kzelebb lv terleti, helyi szervek pedig tbbnyire vgrehajt jelleg, operatv feladatokat ltnak el.

Szemben a kzponti llamigazgatsi szervekkel, a terleti s helyi szervek illetkessge csak az orszg meghatrozott tbbnyire kzigazgatsilag, olykor fldrajzilag elklnlt terleti egys-ghez igazodik.

E krbe soroljuk a regionlis, megyei, krzeti s teleplsi szint feladatokat ellt llamigaz-gatsi szerveket. 2006 eltt terleti szinten a megyei-fvrosi illetkessg volt a legjellemzbb, majd 2006 nyartl a regionlis illetkessg vlt meghatrozv, azonban a fvrosi s megyei kormnyhivatalok ltrehozsval 2011-tl ismt a megyeifvrosi mkds jellemzi a terleti llamigazgatst.

Az llamigazgatsi feladatok s hatskrk gyakorlsban a dekoncentrci (rgies szval: sztpon-tosts) elve rvnyesl. Adekoncentrlt llamigazgatsi szervek a kzponti kzigazgats vgrehaj-t, zmben egyedi hatsgi jogalkalmazi feladatot ellt szervei.

Egy konkrt pldt vizsglva: az llami Npegszsggyi s Tisztiorvosi Szolglat kzponti szer-ve az Orszgos Tisztiforvosi Hivatal, amelynek vezetje tbb egyb feladata mellett szakmai irnytst gyakorol a fvrosi s megyei (azaz: terleti szint) kormnyhivatalok szervezeti egys-geknt mkd megyei npegszsggyi szakigazgatsi szervek felett (ez utbbiak szervezetbe tartoznak a jrsi (azaz: helyi szint) szervek). Ahatsgi jogalkalmaz feladatok (pl. engedlyek kiadsa, hatsgi ellenrzsek lefolytatsa stb.) jelents szmt a helyi szervek ltjk el.

Aterleti szervek jelents rsze 2011. janur 1-tl szervezetileg talakult. Akorbban is integrltan, a fvrosi, megyei kzigazgatsi hivatalok gazati szakigazgatsi szerveiknt mkd szocilis s gymhivatalok, valamint az llami fptsz s az ptsfelgyelet mell tovbbi 15, korbban nll tbbsgben regionlis dekoncentrlt szervet integrltak a fvrosi, megyei kormnyhivatalokba.


26

gy az nllan mkd terleti szervek szma jelentsen lecskkent. Afvrosi, megyei kormny-hivatalokon kvl a terleti szervek kz tartoznak tbbek kztt mg: regionlis szinten:

- a Bevndorlsi s llampolgrsgi Hivatal regionlis igazgatsgai;- a Kzponti Statisztikai Hivatal regionlis igazgatsgai;- a Nemzeti rehabilitcis s Szocilis Hivatal regionlis igazgatsgai;- a Nemzeti Ad- s vmhivatal regionlis ad figazgatsgai;- a Nemzeti Ad- s vmhivatal regionlis vm- s pnzgyri figazgatsgai;- a Nemzeti Ad- s vmhivatal regionlis bngyi igazgatsgai;

megyei szinten:- a Budapesti s Megyei rendr-fkapitnysgok;- a Magyar llamkincstr megyei igazgatsgai;- a Nemzeti Ad- s vmhivatal megyei (fvrosi) adigazgatsgai;- a Nemzeti Ad- s vmhivatal megyei (fvrosi) vm- s pnzgyri igazgatsga;

krzeti (ms szval: terletkzi) szinten:- a Magyar Bnyszati s Fldtani Hivatal bnyakapitnysgai;- a Nemzeti Park Igazgatsgok;- a Krnyezetvdelmi, Termszetvdelmi s vzgyi Felgyelsgek;- a Krnyezetvdelmi s vzgyi Igazgatsgok.

Ahelyi szervek kz sorolhatk egyebek kzt:- a jrsi hivatalok;- a rendrkapitnysgok.

2.3.3. Az llamigazgatsi szervek egyms kztti kapcsolata alapjn trtn osztlyozsa

Az llamigazgatsi szervek kztti kapcsolatok kzl a leglnyegesebbek az irnytsi, felgyeleti s elle-nrzsi kapcsolatok. Ezek szerint vannak irnyt, felgyeleti munkt vgz (pl. a Kormny, a minisz-triumok) s irnytott, vgrehajt tpus feladatot ellt szervek (pl. a terleti llamigazgatsi szervek).

2.4. az llamigazgaTsi szerv mkdsT meghaTroz elvek: haTskr-TelepTs, kiadmnyozs, szolglaTi T, az irnyTsra, felgyeleTre, ellenrzsre vonaTkoz szablyok rvid TTekinTse

Az llamigazgatsi szervek elssorban az egyszemlyi vezets, hivatali jelleg llamigazgatsi szervek mkdsnek megrtshez szksg van a szervezet felptst meghatroz legfontosabb elvek, a hatskr-telepts, a kiadmnyozs, a szolglati t, valamint az irnyts, felgyelet fogal-mnak rvid ismertetsre. Akvetkezkben ezt tekintjk t.

2.4.1. Ahatskr truhzsa s a kiadmnyozs

Ahatskr truhzsrl akkor beszlnk, ha egy kzigazgatsi szerv a hatskrt jogszably felhatalmazsa alapjn ms szervre vagy ms szemlyre ruhzza t. A hatskr truhzs-nak egy kln vizsglt esete az, amikor egy kzigazgatsi szerv hatsgi hatskrt ruhzza t ms szervre vagy szemlyre.


27

Akiadmnyozsi jog a kzigazgatsi dntseknek, intzkedseknek mint okiratoknak a hats-krt gyakorl szemly (jellemzen a szerv vezetje) nevben s megbzsbl trtn kiadsnak jogt jelenti.

Ahatsgi hatskr truhzsnak s a kiadmnyozsnak a fogalmt a jogszablyok kln nem hatrozzk meg, azonban azokat rszletesen rtelmezi a Legfelsbb Brsg 1/2003. kzigazgat-si-polgri jogegysgi hatrozata.

Ehhez kapcsoldan ki kell emelni, hogy a Ket. vonatkoz szablyaira is figyelemmel a hatsgi hatskr gyakorlsnak truhzsa (deleglsa) esetn a hatskrt truhz szervnek az egyedi gyre vonatkoz utastsi joga megsznik, legfeljebb csak a felgyeleti szerv jogait gyakorolhatja a Ket. rendelkezseinek megfelelen. Ahatskrk vdelmnek elvre figyelemmel ugyanis a hats-kr gyakorlsnak valdi tartalmt s a jogorvoslathoz val jogot kizrn az, ha a hatskrt tru-hz szerv tovbbra is utastsi joggal rendelkezne.

Az 1/2003. KPJE kimondja tovbb, hogy kzigazgatsi szerv a hatskrt csak jogszablyban ruhzhatja t. Ez a rendelkezs sszhangban ll a Ket. hatskr-teleptsi szablyaival is. ugyanis a Ket. rgzti, hogy nkormnyzati hatsgi gyben a kpvisel-testlet a dntsi jogkrt csak a jogszably nkormnyzati rendeletben ruhzhatja t a polgrmesterre, a kpvisel-testlet bizotts-gra, a rsznkormnyzat testletre, a jegyzre, valamint a trsulsra. Azaz mg az nkormny-zati igazgats krben sem engedhet meg az, hogy a testlet nem jogszablyban azaz pldul egy normatv hatrozatban ruhzza t dntsi jogostvnyait.

Az llamigazgatsi szervek tekintetben ki kell emelni, hogy az Alaptrvny, tovbb a kzponti llamigazgatsi szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az llamtitkrok felelssgrl szl 2010. vi xLIII. trvny (Ksztv.) rendelkezseibl kvetkezen llamigazgatsi szervre hatskrt jellem-zen kormnyrendelet telepthet.

Miniszteri rendeletben ugyanis nem hatrozhat meg egy szerv feladat- s hatskre, mert az a Kormny hatskre. AKsztv. vonatkoz rendelkezsei alapjn trvny csak az nll szablyoz szervek, az autonm llamigazgatsi szervek s a kormnyhivatalok esetben hatrozza meg az llamigazgatsi szerv feladat- s hatskrt.

Ezen szabllyal sszefggsben 2007. janur 1-je ta a kzponti hivatalok, valamint a terleti llam-igazgatsi szervek hatskr-teleptse krben kialakult egy olyan gyakorlat, amely szerint trvny-ben hatrozzk meg a kzigazgatsnak az adott trgykrben gyakorolt feladat- s hatskreit, de, ha az eljr szerv kzponti hivatal vagy a Kormny, a minisztrium s a kzponti hivatal ter-leti llamigazgatsi szerve, akkor az eljr hatsgot s annak hatskrt kln kormnyrendelet hatrozza meg. gy pldul a fogyasztvdelem krben az llamigazgats hatsgi feladatait fbb vonalaiban a fogyasztvdelemrl szl 1997. vi cLv. trvny, valamint a kapcsold egyb trv-nyek rendezik, de az ltalnos fogyasztvdelmi hatsg kijellsrl, valamint rszletes feladat- s hatskreirl egy kln kormnyrendelet, a Nemzeti Fogyasztvdelmi Hatsgrl szl 225/2007 (vIII. 31.) Korm. rendelet rendelkezik.

A kiadmnyozsi jogot ezzel szemben bels szablyzatban hatrozzk meg. Az 1/2003. KPJE szerint kiadmnyozsi jog gyakorlsa esetn a hatrozaton fel kell tntetni azt, hogy a kiadmnyoz


28

(alr) a hatskrrel feljogostott szemly nevben, az megbzsbl jr el. Ez a szablyzat jellem-zen az adott szerv szervezeti s mkdsi szablyzata, esetleg annak nll kiadmnyozsi szablyzata.

Ahivatkozott brsgi jogegysgi hatrozat szerint nincs akadlya annak, hogy a szerv vezetje bels szablyzatban kiadmnyozsi joggal valamely ms alsbb szint vezett bzzon meg. Ahatskrrel rendelkez vezet megbzsbl gyakorolt kiadmnyozsi jog azonban nem rinti a vezet hats-krt s szemlyes felelssgt, ezrt a kijellt kiadmnyoznak a hatrozat alrsakor utalni kell arra, hogy ezt a jogt a hatskrrel rendelkez szemly nevben s megbzsa alapjn gyakorolja. Arra figyelemmel, hogy a kiadmnyozs nem rinti a vezet felelssgt, a kiadmnyozs esetn a kiad-mnyozsi jogot truhz szemly az gyet maghoz vonhatja, valamint az ggyel kapcsolatban egyedi utastsokat fogalmazhat meg. gy pldul, ha a teleplsi nkormnyzat jegyzje truhzta a hatskrbe tartoz szocilis pnzbeli elltsi gyekben a kiadmnyozs jogt a polgrmesteri hivatal szocilis gyintzjre, akkor az adott gy tekintetben utastsadsi joggal tovbbra is rendelkezik.

Akiadmnyozsi joggal kapcsolatban egyes szervek s gazatok esetben kln jogszablyi rendel-kezsekkel tallkozhatunk. gy a Ksztv. rgzti, hogy a kzponti llamigazgatsi szerv szervezeti s mkdsi szablyzata a szerv vezetjnek hatskrbe tartoz egyes gyekben a kiadmnyozsi jogot a szervvel llami vezeti szolglati jogviszonyban vagy llami vezetknt betlttt jogviszony-ban, illetve vezeti megbzatssal rendelkez kormnyzati szolglati jogviszonyban ll szemlyre ruhzhatja, aki a dnts meghozatala sorn a szerv vezetje nevben jr el [Ksztv. 5. (3) bek.]. Az ptsgyi igazgats esetben a 343/2006. (xII. 23.) Korm. rendelet bizonyos esetekben a kiadm-nyozsi jog gyakorlsnak lehetsgt megfelel iskolai vgzettsghez kti. Akiadmnyozsi jog s a hatskr-telepts kztti klnbsgeket az albbi tblzat szemllteti:

1. tblzat: Akiadmnyozsi jog s a hatskr-telepts kztti klnbsgek

szempont kiadmnyozs (hatsgi) hatskr-truhzs

Milyen szablyban llapthat meg? Bels szablyzatban. csak jogszablyban.

Ki felels a dntsrt? Aszerv vezetje. Az, akire a hatskrt truhztk.

Aszerv vezetje rendelkezik-e utas-tsi joggal?

Igen, mivel a szerv vezetje felels a dntsrt.

Nem, mivel nem a szerv vezetje a hatskr cmzettje.

2.5. aszolglaTi T s a szignls

Aszolglati t azt jelenti, hogy egy adott gy elintzse rdekben a hierarchikus irnyts llam-igazgatsi szerv mely szintjein kell tevkenysget kifejteni, melyek azok a vezetk s kormnytiszt-viselk, akiknek tudniuk kell az gyrl, annak llsrl s azokrl az intzkedsekrl, amelyeket annak rdekben mr megtettek.

Aszolglati thoz szorosan kapcsoldik a szignls intzmnye, amely nem ms, mint az gyek dnts-elksztsre vagy intzkedsre trtn kijellse. Aszolglati t s a szignls fogalmt a jogszablyok nem hatrozzk meg, azonban egyes trvnyek azzal kapcsolatban elrsokat fogal-maznak meg. gy pldul az Alaptrvny is egyfajta szolglati utat jell meg a miniszterek kineve-zse esetn, amikor rgzti, hogy a minisztereket a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk


29

nevezi ki. Szintn szolglati tra vonatkoz szablynak tekinthetjk pldul a Ksztv. azon rendelke-zst, amely kimondja, hogy a kormnyhivatal SZMSZ-t a kormnyhivatal vezetjnek javaslatra az azt felgyel miniszter adja ki a kormnyzati tevkenysg sszehangolsrt felels miniszter (a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter) egyetrtsvel [Ksztv. 71. (1) bek.]. Aszolglati t szablya-it jellemzen az adott szerv bels szablyzata, leggyakrabban a szervezeti s mkdsi szablyzata hatrozza meg.

Aszolglati t alapjn hatrozhat meg a szignls rendje. gy az llamigazgatsban ltalnos jelleg szably, hogy a feladatot a vezet jellemzen az eggyel alatta lev hierarchikus szinten mkd szemlyre szignlja, aki azt esetenknt a bels szablyzat eltr rendelkezse hinyban tovbbszignlhatja. Aszignlsi sor vge jellemzen az rdemi gyintz.

ugyanez a helyzet az elksztett irat kiadmnyozsval is, csak ott az irat mozgsnak irnya ellen-ttes: az rdemi gyintz a kzvetlen felettesnek adja t az iratot, aki utna azt egy szinttel feljebb-re kldheti. Asor vge ebben az esetben a kiadmnyozsra jogosult szemly.

Egy pldval megvilgtva: az llampolgri jogok orszggylsi biztosa egy vizsglati jelentse kapcsn kri az emberi erforrs miniszternek intzkedst. Az EEFMI SZMSZ-e szerint ebben az esetben a miniszter kiadmnyozza a vlaszt, amelyet a szakfosztllyal egyeztetve a Jogi Fosztly kszt el. Ebben az esetben a miniszter az iratot els krben az llamtitkrra szignlja, aki azt tovbbszignlja a koordincis helyettes llamtitkrra, aki azt tovbbrja a Jogi Fosztly vezet-jhez, aki vgl kijell egy rdemi gyintzt. Az aktt megkapja tjkoztatsul az rintett szak-fosztlyt irnyt helyettes llamtitkr is, aki azt tovbbszignlja a szakmai fosztlyvezetre, aki kijell szintn egy rdemi gyintzt. Ha a kt rdemi gyintz elksztette a vlaszt, akkor azt tnzi a Jogi Fosztly vezetje, majd a koordincis helyettes llamtitkr s az llamtitkr, mieltt a miniszter kiadmnyozn. Aszignls rendje s a szolglati t a magasabb hierarchikus szinten lev rszrl tugorhat: a vezet kivtelesen, srgs esetben rendelkezhet gy, hogy egy vagy tbb hierarchikus szintet tugorva jelli ki az gy elksztsrt felels szemlyt. Azaz: az elz pldbl kiindulva srgs esetben a miniszter akr az rdemi, beosztott gyintzt is behvhatja a feladat elvgzsre, azonban az gyintz az gyirattal ellenkez vezeti utasts hinyban nem kerlheti meg kzvetlen vezetit.

2.5.1. Az irnytsrl, a felgyeletrl s az ellenrzsrl rviden

Az irnyts, felgyelet s az ellenrzs a kzigazgatsi jogi dogmatika egyik legnehezebb s legin-kbb vitatott krdse. Jelen krben azonban figyelemmel az ltalnos tantrgy keretben szerzett ismeretekre rviden ttekintjk annak legfbb jellemzit.

Ezen fogalmak rtelmezse tekintetben a kzigazgats-tudomnyban rendkvl sokfle nzet fogalmazdott meg, ezek lnyege nem tudomnyos ignyessggel, hanem az rthetsg kedv-rt sszefoglalva a kvetkez. Avezets mindig egy adott szerven belli utastsadsi stb. jogo-sultsgokat jelent, mg az irnyts kt szerv kztti utastsadsi, szemlyi, szervezeti dntsi, dnts-fellvizsglati, ellenrzsi jogokat foglal magban. Afelgyelet szkebb, mint az irny-ts, de szintn kt szerv kztti viszonyt hatroz meg: ebben az esetben a felgyel szerv a felgyelttel szemben bizonyos szemlyi gyekben val dntsi, tovbb dnts-fellvizsglati jogokkal rendelkezik.


30

Az ellenrzs jelenti a leglazbb kapcsolatot: e krben az ellenrz szerv csak vizsgldhat s az intzkedsekre javaslatot tehet, de a dntsek fellvizsglatra nem jogosult. (Az ellenrzs kt szerv kztti viszony is lehet, de lehet a vezets rszelemeknt, pl. a bels ellenrzs esetben szerven belli vezetsi eszkz is.) Akzponti llamigazgatsi szervek tekintetben az irnytsi s felgyeleti jogviszonyokat trvnyi szinten hatrozza meg a Ksztv. az albbiak szerint. Eszerint ahol jogszably llamigazgatsi szerv irnytst emlti, azon trvny eltr rendelkezse hiny-ban a kvetkez hatskrk egyttest kell rteni: az llamigazgatsi szerv alaptsa, talaktsa, valamint megszntetse; az llamigazgatsi szerv vezetsre kinevezs, vezeti megbzs adsa, az llamigazgatsi szerv

vezetjnek felmentse, a vezeti megbzs visszavonsa s ha trvny vagy kormnyrendelet msknt nem rendelkezik az llamigazgatsi szerv vezetjvel kapcsolatos egyb munkltati jogok gyakorlsa;

az llamigazgatsi szerv tevkenysgnek trvnyessgi, szakszersgi, hatkonysgi s pnz-gyi ellenrzse;

az llamigazgatsi szerv szervezeti s mkdsi szablyzatnak jvhagysa; az llamigazgatsi szerv dntsnek megsemmistsre, szksg szerint j eljrs lefolytatsra

val utasts; jogszablyban meghatrozott esetekben az llamigazgatsi szerv dntseinek elzetes vagy

utlagos jvhagysa; egyedi utasts kiadsa feladat elvgzsre vagy mulaszts ptlsra; jelentsttelre vagy beszmolra val ktelezs; az llamigazgatsi szerv kezelsben lv kzrdek adatok s kzrdekbl nyilvnos adatok,

valamint trvnyben meghatrozott szemlyes adatok kezelse.

Ha trvny kivtelt nem tesz, az irnytsi hatskr gyakorlja az irnytott llamigazgatsi szerv hatskrt nem vonhatja el s dntst nem vltoztathatja meg. AKsztv. meghatrozza a korlto-zott irnytsi jogokat jelent szakmai irnyts fogalmt is, amely alapjn trvny vagy kormny-rendelet a kzponti hivatal irnytsrl rendelkezhet gy, hogy gyek meghatrozott csoportjai-val sszefggsben a hatkonysgi s a pnzgyi ellenrzs kivtelvel az albbi hatskrket valamely, a szervezeti irnyt szervtl klnbz ms kzponti llamigazgatsi szerv vezetje gyakorolja: az llamigazgatsi szerv tevkenysgnek trvnyessgi, szakszersgi, hatkonysgi s pnz-

gyi ellenrzse; az llamigazgatsi szerv dntsnek megsemmistsre, szksg szerint j eljrs lefolytatsra

val utasts; jogszablyban meghatrozott esetekben az llamigazgatsi szerv dntseinek elzetes vagy

utlagos jvhagysa; egyedi utasts kiadsa feladat elvgzsre vagy mulaszts ptlsra; jelentsttelre vagy beszmolra val ktelezs.

A Ksztv. szerint az llami vezet, kormnybiztos, miniszterelnki biztos, miniszteri biztos vagy llamigazgatsi szerv szervezeti egysge vezetje tevkenysgnek irnytsa alatt trvny eltr rendelkezse hinyban a kvetkez hatskrk egyttest kell rteni: egyedi utasts kiadsa egyedi feladat elvgzsre vagy mulaszts ptlsra; a vezet tevkenysgnek ellenrzse; jelentsttelre vagy beszmolra val ktelezs.


31

Az llamigazgatsi szerv felgyelete alatt trvny eltr rendelkezse hinyban a kvetkez fela-dat- s hatskrket kell rteni: az llamigazgatsi szerv vezetsre kinevezs, vezeti megbzs adsa, az llamigazgatsi szerv

vezetjnek felmentse, a vezeti megbzs visszavonsa, s ha trvny vagy kormnyrendelet msknt nem rendelkezik az llamigazgatsi szerv vezetjvel kapcsolatos egyb munkltati jogok gyakorlsa;

az llamigazgatsi szerv tevkenysgnek trvnyessgi, szakszersgi, hatkonysgi s pnz-gyi ellenrzse;

az llamigazgatsi szerv szervezeti s mkdsi szablyzatnak jvhagysa; kizrlag ezekkel sszefggsben jelentsttelre vagy beszmolra val ktelezs s az llam-

igazgatsi szerv kezelsben lv kzrdek adatok s kzrdekbl nyilvnos adatok, valamint trvnyben meghatrozott szemlyes adatok kezelse.

2.6. az llamigazgaTs szemlyzeTe, az llamigazgaTsi szervek felpTse, az llamigazgaTsi szervek szervezeTi rendjre s mkdsre vonaTkoz szablyok

2.6.1. Az llamigazgats szemlyzete

Akzigazgatsi szerveknl alkalmazottak kivlasztsra alapveten kt mdszer alakult ki az idk folyamn.

Az egyik, eredeti formjban mr sehol sem rvnyesl mdszer a zskmnyrendszer, melyben a kzhivatalokat a vlasztsokon gyztes prtot tmogatk kztt osztottk szt. Persze ez nem felttlen jelentette azt, hogy a vgzett kzhivatali tevkenysghez szksges szakmai vgzett-sggel vagy kpzettsggel nem kellett rendelkezni. A zskmnyrendszerben az azonos szak-mai felttelekkel brk kzl azonban a prtpreferencik dntttk (dntik) el azt, hogy kit alkalmaznak.

Amsik rendszer a karrier tpus kzszolglat, ahol az lethivatsszeren vgzett kztisztviseli tevkenysgeknl a kivlasztsi szempontok csak a szakmai rdemeken alapulhatnak. Ezt jogsza-blyban elrt szakmai felttelek, az ezeket konkretizl plyzatok biztostjk.

Ma mr mindentt a karrier rendszer kzszolglat rvnyesl a fejlett orszgokban (legalbbis a jogi szablyozs oldalrl), azonban a zskmnyrendszer minden esetben rvnyesl az llam-igazgats legfontosabb pozciiban, a kormnyzati igazgats vezet tisztsgeinl: azaz a minisz-triumok vezetinek a miniszternek s annak politikai helyettesnek megbzatsa a mindenkori kormny megbzatshoz kapcsoldik.

Magyarorszgon 2006-ban a zskmnyrendszer ltal rintett kormnyzati vezetk kre kiszlese-dett: a miniszter szakmai helyettesi tisztsgt jelent kzigazgatsi llamtitkri tisztsget, valamint a kzigazgatsi llamtitkr helyettestsrt s meghatrozott, szlesebb gycsoport minisztriu-mon belli vitelrt felels helyettes llamtitkri posztot megszntettk.

Akzigazgatsi llamtitkr feladatait alapveten a miniszterre, rszben az llamtitkrra s a szakl-lamtitkrokra ruhztk. A helyettes llamtitkri tisztsget a szakllamtitkri vltotta fel, amely


32

megbzats azonban ellenttben a kzigazgatsi s a helyettes llamtitkrival nem hatrozatlan, hanem hatrozott idre, egy kormnyzati ciklusra szlt.

2010-ben a Ksztv. a kzigazgatsi llamtitkri s a helyettes llamtitkri tisztg ismtelt beveze-tsvel a minisztriumok vezetsben a szakmai elemet kvnta ersteni. E kt szakmai vezet megbzsa hatrozatlan idre szl, s szakirny felsfok vgzettsghez kttt.

ugyanakkor a kormnytisztviselk jogllsrl szl 2010. vi LvIII. trvny a kormnytisztviselk indokls nlkli, egysgesen kt hnapos felmentsi idvel trtn felmentsvel az llamigazgats egszben egyfajta nyitottabb foglalkoztatsi rendszert alaktott ki.

Akvetkezetesen felptett szakmai rdemeken alapul karrier rendszer kzszolglatok egyik jellemzje az, hogy a kztisztviselk nem egy konkrt kzigazgatsi szervvel, hanem az adott llam kzszolglati testletvel llnak jogviszonyban.

Akztisztviselt plyzat alapjn vgzettsgnek s kpzettsgnek megfelel kzszolglati kateg-riba (ezek a tevkenysgi funkcikat jelentik), valamint testletbe (ezek pedig a szakmai gazatot jelentik) veszik fel s soroljk be.

Az adott kzigazgatsi szervnl betlttt munkakr lttl vagy nem lttl fggetlen a kztisztvi-sel kzszolglati jogviszonya. Ha megsznik a munkakre az adott kzigazgatsi szervnl, akkor egy msiknl kell t besorolsi kategrijnak s testletnek megfelel munkakrben alkalmazni. Egy ilyen rendszer kzponti tervezst, szervezst s irnytst ignyel s azt, hogy legalbbis jogi-lag a munkltati jogokat a Kormny vagy a kormnyf gyakorolhassa minden kztisztviselvel szemben. E jogkr persze decentralizlsra kerl, s csak a vezeti kinevezsek maradnak kzponti szinten, de a jogi lehetsgek alkotmnyosan fennllnak.

Ennek a rendszernek az alternatvja az lls rendszer kzszolglat, ahol a munkltat mindig egy adott kzigazgatsi szerv.

Az egyes kzigazgatsi llshelyeket tipizljk, s jogszablyban megllaptjk azok betltsnek ltalnos feltteleit, majd a munkakri lersok formjban kzigazgatsi szervenknt konkretizl-jk. Ebben a rendszerben az alkalmazs az egyes kzigazgatsi szervek szintjn trtnik, a munkakr megszntetse esetn nincs thelyezs, vagy csak igen limitlt, ltalban kzs megegyezs alapjn lehet thelyezni ms kzigazgatsi szervhez a feleslegess vlt kztisztviselt. Egy ilyen rendszer-ben a kzszolglat ltszma csak globlisan tervezhet, a humn erforrs kezelse pedig az egyes kzigazgatsi szervek szintjre vagy legalbbis egy-egy kltsgvetsi fejezet szintjre decentralizlt.

Afejlett orszgokban eredeti formjban s kizrlagosan mr egyik megoldst sem alkalmazzk, hanem azok valamilyen tvzett. Ennek oka fknt az, hogy az nkormnyzati kzigazgatsi szer-veknl nllsguk miatt eleve nem alkalmazhat a kvetkezetes s egy kzpontbl irnytott kzszolglat.

Az llamigazgatson bell pedig a decentralizcihoz fzd clszersgi s rugalmassgi okok miatt vltozott a rendszer. Attl fggen, hogy a konkrt orszgok konkrt rendszerben a kt megolds kzl melyik dominl, gy alakul a kzszolglat felsszint irnytsa is.


33

Az Eurpai uni orszgaiban azok a megoldsok vannak tbbsgben, amelyekben legalbbis a Kormny hatkrbe tartoz llamigazgatsban jogilag megmaradt kzponti kormnyzati szin-ten az operatv igazgatsi eszkzk kre. Ennek megfelelen a kzszolglat felsszint irnytsa a Kormny mint testlet vagy a miniszterelnk hatskrbe tartozik.

Az orszgok egy msik krben a kzponti irnyts csak a jogi s kltsgvetsi keretek kzponti meghatrozsra s legfeljebb a ftisztviseli kar kezelsre terjed ki, minden ms jogkr a kzigaz-gatsi szervek szintjre tartozik. Egy ilyen rendszerben a kzszolglat felsszint irnytsa egy trca feladata (rendszerint a belgyminiszter). Ez a msik megolds a kzszolglat felsszint irnytsra.

Magyarorszg 1992 ta inkbb ezt az utbbi megoldst alkalmazza, ennek megfelelen a kzszol-glat felsszint irnytsa hossz ideig a Miniszterelnki Hivatalhoz tartozott, jelenleg a kzigaz-gatsi s igazsggyi miniszterhez tartozik.

Akztisztviselk jogllsrl szl trvnynek a 2001. vi xxxvI. trvnnyel trtn mdostsa egy kis elmozdulst jelentett a kzpontosts irnyba, mivel: bevezette az gazatkzi clokat szolgl s a miniszterelnk ltal kinevezett, valamint mozgatott

kiemelt ftisztviseli s kzponti tiszti kart (31/A-31/E. ), amelyet 2007-ben megszntettek; bevezette a kzponti ltszmgazdlkodst az llamigazgatsban (99. ); e feladatok elltst a Miniszterelnki Hivatal biztostotta.

A 20022006-os vek kzt tovbb folytatdott a kzszolglat reformjnak elksztse. Ennek clja a kzszfra egszre kiterjed egysges szablyozs kialaktsa volt. Amunklatok br tbb trvnytervezet is kszlt vgl is nem vezettek eredmnyre.

A kzszfrban foglalkoztatottak jogviszonyrl szl trvnyek mdostsrl szl 2006. vi LxxII. trvny mdostotta a kzszfrban foglalkoztatottak jogviszonyrl szl trvnyeket s gy a Ktv.-t is. Amdosts cskkentette a foglalkoztatottsgi garancikat, szigortotta a felments esetn ignybe vehet illetmny, illetve vgkielgts feltteleit.

AKtv. fenti s 2007-es mdostsa bevezette a kzponti llamigazgatsban a teljestmnyrtkel-sen alapul, normatv jutalmazsi rendszert, valamint a korbbi alapvizsgt tbb lpcsben felvl-totta a kzigazgatsi versenyvizsga. Afenti reformokkal prhuzamosan szintn tbb lpcsben, csak szk kivtelekkel valamennyi kztisztviseli jogviszony ltestst (kinevezst) plyzati eljrsnak kellett megelznie. Mindezek mellett a minisztriumi fosztlyvezetk, a kormnyhiva-talok, kzponti hivatalok, valamint a terleti llamigazgatsi szervek vezeti tbbsgnek korbban hatrozatlan idej vezeti megbzatst hatves, hatrozott idej megbzss alaktotta t.

Mindezek eredmnyeknt elkezddtt a klasszikus zrt, karrier rendszer kzszolglat munkajo-gi irnyba trtn talaktsa. Afenti folyamat mrfldkveknt nevezhet meg a mr korbban emltett a kormnytisztviselk jogllsrl szl 2010. vi LvIII. trvny, amely azzal, hogy az llamigazgatsban dolgoz kzszolgk tekintetben lehetv tette az indokols nlkli, egysge-sen, a kzszolglatban tlttt idre tekintet nlkl kthavi felmentsi idvel trtn felmentst, rendszerszer vltozst jelentett. Az talakts kvetkez llomsa ugyanezen jogintzmnynek a kztisztviselkre (vagyis az nkormnyzati kzigazgatsban dolgozk) trtn kiterjesztse lett


34

2011. janur 1-tl. Afenti vltozsokhoz kapcsoldan megszntettk a versenyvizsgt, a kzszol-glati llshelyek plyzati ton trtn betltsnek ktelezettsgt, s a vezetk hatves, hatro-zott idtartam megbzst.

Az indokols nlkli felmonds lehetsge miatt az Alkotmnybrsg megsemmistette a kormny-tisztviselk jogllsrl szl trvny ide vonatkoz rendelkezseit [8/2011. (II. 18.) AB hatrozat], ksbb ugyanezt tette a kztisztviselk jogllsrl szl trvny ugyanezen trgykrt rendez szablyaival.

Erre, valamint arra a tnyre tekintettel, hogy az Alaptrvny 17. cikk (5) bekezdse elrja, hogy a kormnytisztviselk jogllst trvnyben kell szablyozni, egy tmeneti megoldst kveten, az Orszggyls 2011. december 19-n elfogadta a kzszolglati tisztviselk jogllsrl szl 2011. vi. cxcIx. trvnyt, amely jraszablyozta az llamigazgats s az nkormnyzati kzigazgats - szemlyi llomnynak jogllst. Az j szablyozs alapjn a kzszolglati tisztviselk, vagyis mind az llamigazgatsban dolgoz kormnytisztviselk, mind az nkormnyzati kztisztviselk tekintetben a zrt rendszerre jellemz elemeket is tartalmaz nyitott kzszolglati rendszerrl beszlhetnk.

2.6.2. Az llamigazgatsi szervek felptse

Az llamigazgatsi szervek felptsnek fbb szablyait az ltalnos tantrgy anyagban, valamint a 2.4. fejezet csoportostsn keresztl rszletesen bemutattuk. E krben ismtlend az ott tte-kintetteket kiemelhetjk, hogy az llamigazgatsi szervek felptst alapveten meghatrozza a vezetsi szerkezetk. Eszerint megklnbztethetnk egyszemlyi vezets s testleti vezets szerveket.

Az llamigazgatsi szervek dnten egyszemlyi vezets szervek, amelyek tevkenysgnek egsz-rt a szerv vezetje felels: a jogszablyok alapjn a szerv valamennyi hatskrt a szerv vezetjhez teleptettk. Ilyen egyszemlyi vezets szerv pldul egy minisztrium, ahol jogszablyi feladat- s hatskrkkel fszably szerint kizrlag a miniszter rendelkezik.

A testleti vezets llamigazgatsi szervek tekintetben a vezetsi jogostvnyokkal nem egy szemly, hanem egy tbb szemlybl ll testlet rendelkezik. Testleti vezets szerv a Kormny, valamint a kzponti llamigazgatsi szervek kzl pldul a Kzbeszerzsi Hivatal.

Ezen nagy ltszm szervek rendszerint hivatali formban mkdnek, amelynek bemutats-ra mr sor kerlt az ltalnos tantrgy keretben. A hivatali szervezetre a hierarchikus vezetsi viszonyok jellemzek, amelyek a szervezet knnyebb mkdtetse rdekben tbbszint rend-szert alkotnak. Fszably szerint a magyar kzigazgatsi jog az llamigazgatsi szervek tekintet-ben a vezeti szint alatt kt hierarchikus szintet klnbztet meg: a fosztlyokat s azokon bell az osztlyokat. Egyes llamigazgatsi szervek (pldul a minisztriumok) esetben a szervezeti egysgek szmra s szakmai tagoldsra tekintettel tovbbi hierarchikus szinteket alaktottak ki (pldul a fosztlyvezeti szint feletti helyettes llamtitkri szint).

Ahivatali formhoz kapcsoldan azonban szlnunk kell arrl, hogy a klnbz szervezeti egys-gek csoportosthatk a tevkenysgk jellege szerint.


35

gy minden llamigazgatsi szerv magjt a szakmai szervezeti egysgek jelentik, amelyek a f tevkenysgi krbe tartoz feladatok elltsrt felelsek. Ezek mellett a szakmai tevkenysg pnz-gyi, szemlyzeti, jogi (magnjogi s esetleg kodifikcis jelleg) tmogatsa rdekben funkcion-lis szervezeti egysgek mkdnek.

2.6.3. Akzigazgatsi szervek szervezeti s mkdsi rendje: a mkdsi rendet kialakt szablyzatok

Az llamigazgatsi szervek szervezeti s mkdsi rendjnek szablyozsa tbbszint rendszerben jelenik meg.

A szablyozs els szintjt a szervezet feladataira, valamint feladat- s hatskrre vonatkoz jogszablyi (kisebb rszben trvnyi, meghatroz jelleggel kormnyrendeleti) szint szablyozs jelenti. A kzigazgatsi szakzsargonban a szervezetek jogllsrl, feladat- s hatskreirl szl jogszablyokat stattumnak nevezik.

Ajellemzen kormnyrendeleti szint stattumok mellett, azokat kiegsztve m j hatskrket nem teleptve jelennek meg a miniszteri rendeletek, amelyek ltalban eljrsi s kisebb rszben anyagi jogi jelleg rszletszablyokat hatroznak meg.

Ajogszablyi szint alatti szinten helyezkedik el a szerv mkdsnek bels szablyozsa. Abels szablyzatok els szintjt az egsz szervre kiterjed szablyzati rend jelenti. E krbe tartozik a szer-vezet mkdst alapvet jelleggel meghatroz szervezeti s mkdsi szablyzat (SZMSZ).

Aszervezeti s mkdsi szablyzat tartalmt egszben nem hatrozzk meg a jogszablyok, azon-ban az egyes trvnyek s kormnyrendeletek egyes ktelez elemeket felsorolnak, gy pldul az SZMSZ-ben kell rendelkezni: a foglalkoztathat kzigazgatsi ftancsadk, tancsad szmrl; a kzigazgatsi szerv (bels) ellenrzsvel kapcsolatos legfontosabb krdsekrl; egyes llamigazgatsi szervek tekintetben a kln trvnyek ltal megllaptott tovbbi ktele-

z elemekrl, gy a minisztriumok s a kormnyhivatalok ltszmkeretrl.

Afenti keretek kztt az SZMSZ-ek legfontosabb tartalmi elemei a kvetkezk: a szervezet legfontosabb azonost adatai (elnevezs, cm, nyilvntartsi szmok stb.), valamint

kltsgvetsi jogllsa; a szerv vezeti, feladat- s hatskrk; ltalnos szemlyzeti krdsek; a szerv szervezeti egysgeinek jogllsa, feladataik; a szerv mkdsre vonatkoz legfontosabb szablyok: szolglati t, szignls rendje, ltalban

a legfontosabb kiadmnyozsi szablyok; a szerv kltsgvetsi ktelezettsgvllalsi rendjnek alapvet szablyai; jogszablyban elrt ktelez tartalmi elemek (pl. a bels ellenrzs rendje).

Aszervezeti s mkdsi szablyzatot a Ksztv. szerint a szerv vezetje kszti el, s az irnyt/felgye-leti szerv vezetje hagyja jv. Akzponti llamigazgatsi szervek tekintetben a szervezeti s mk-dsi szablyzat a kzjogi szervezetszablyoz eszkznek min

allamigazgatas_(2013)

Documents

Transcript of allamigazgatas_(2013)