Ahmad Afif Maulana
-
Upload
uky-cucuna-doto-surohadiwijoyo -
Category
Documents
-
view
336 -
download
1
description
Transcript of Ahmad Afif Maulana
-
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PENGENDALIAN
IMPOR HORTIKULTURA
(Studi Implementasi Peraturan Gubernur Jawa Timur
Nomor 2 Tahun 2013 tentang Pengendalian Distribusi
Produk Impor di Jawa Timur)
Skripsi
DISUSUN OLEH :
AHMAD AFIF MAULANA
071011010
PROGRAM STUDI S1 ILMU ADMINISTRASI NEGARA
DEPARTEMEN ADMINISTRASI
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS AIRLANGGA
SEMESTER GENAP 2013/2014
-
i | S k r i p s i
KEBIJAKAN PENGENDALIAN IMPOR HORTIKULTURA
(Studi Implementasi Peraturan Gubernur Jawa Timur Nomor 2 Tahun 2013
tentang Pengendalian Distribusi Produk Impor di Jawa Timur)
SKRIPSI
Maksud : Sebagai salah satu syarat untuk menyelesaikan studi S1 pada
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Airlangga
Disusun Oleh :
Ahmad Afif Maulana
071011010
Program Studi S1 Ilmu Administrasi Negara
Departemen Administrasi
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
Universitas Airlangga
Semester Genap Tahun 2013/2014
-
ii | S k r i p s i
-
iii | S k r i p s i
-
iv | S k r i p s i
-
v | S k r i p s i
Halaman Persembahan
Skripsi ini kupersembahkan untuk Ayah dan Ibu
yang ingin melihat anaknya mendapat
pendidikan tinggi serta menjadi manusia yang
bermartabat serta berakhlak mulia.
Juga untuk segenap saudara, sahabat & semua
orang yang telah berjasa memberikan cinta dan
doanya hingga saat ini, jazakumullah...
-
vi | S k r i p s i
Pemuda akan dipandang (derajatnya)
tinggi tergantung seberapa tinggi
keyakinannya, dan jika pemuda tidak
memiliki keyakinan, maka ia tiada akan
bermanfaat. (Al-Imrithi)
Ya Tuhanku jadikanlah harapanku tidak sia-
sia di sisi-Mu dan jadikanlah keyakinanku
akan kebaikan-Mu tidak berkurang.
-
vii | S k r i p s i
Ucapan Terimakasih...
Alhamdulillah Terima kasih kepada Allah SWT yang telah memberikan Nikmat dan Anugerah yang tak terhingga hingga saat ini. Semoga selalu
bisa menjadi Hamba-Mu yang senantiasa syukur dan dzikir. Juga kepada
inspiratorku dan panutan terbaik manusia, Rasulullah Muhammad SAW
yang selalu kurindukan kehangatan cintanya. Assalamualaika Yaa
Rasulallah...
Salam tadzim dan hormat ananda kepada Ayahanda dan Ibunda yang senantiasa memberikan semangat, kasih sayang dan doa yang tulus dan
tiada terputus. Terima kasih atas perjuangan di siang dan malam untuk
merawat dan mendidik ananda dengan pendidikan yang terbaik. Semoga
Allah senantiasa menjaga dan melindungi panjenengan..
Kepada kedua kakakku Mas Arif dan Mas Fahmi beserta dua jagoan kecilnya Kak Fathir dan Dek Naufal semoga kalian bisa membanggakan orangtua, abi dan umik ya kelak...
Terimakasih kepada Bapak Drs. Roestoto H.P., S.U (Semoga Allah memanjangkan usianya) selaku pembimbing skripsi yang tak pernah lelah
membimbing dan mengajari kami dengan ilmu dan wejangan yang
membekas dihati, suara beliau selalu dirindukan saat kuliah di kelas AN...
Kepada segenap Dosen dan staf pengajar di Program studi S1 Ilmu Administrasi Negara: Dr. Falih Suaedi selaku Kaprodi Ilmu Administrasi
Negara, Prof. Jusuf Irianto M.Comm., Pak Gitadi Tegas Supramudyo
M.Si, Bapak Dr. Bintoro Wardianto, Bapak Dr. Antun Mardianta, Bapak
Soenaryo M.Pst, Bapak Eko Supeno M.Si, Bapak Nanang Haryono M.Si, Pak Philipus Keban M.Si, Ibu Erna Setijaningrum M.Si dan juga Ibu
Rochyati Wahyuni MS. Salam tadzim dan hormat ananda kepada panjenengan. Semoga ilmu-ilmu yang telah panjenengan berikan
membawa manfaat dan barokah untuk saya dan teman-teman semua...
Terimakasih untuk Bapak Eka setiyabudi, Bapak Adi Utomo, Ibu Ninik Margirini dari Dinas Perindustrian dan Perdagangan Provisi Jawa Timur
yang telah dengan senang hati memberikan informasi selama masa
penelitian. Segenap Kepala dan staf di Biro Administrasi Perekonomian
Provinsi Jawa Timur, Dinas Pertanian Provinsi Jawa Timur, Balai Besar
Karantina Pertanian Surabaya, BPD GINSI Jawa Timur dan BPS Provinsi
Jawa Timur yang kooperatif dan mendukung terselesaikannya skripsi ini.
Special hugs for my beloved Brothers and Sisters, Cahaya Bulan teams: Tetriana Widya Nur Indah S.IAN yang telah mendahului kami (Lulusnya)
dan insya Allah mendahului juga dalam berkeluarga, My best think tank
dari bukit Giri Asri Betty Wahyuningtyas, Latifha Kunen Kurnia yang selalu berusaha membumikan bahasa ngapak ala adipala, My Brother Cak Denny Samba dan juga Kang M. Lukman ukik Al Hakim yang selalu menemani kisah klasik selama masa kuliah. Terima kasih atas cinta,
doa dan kebersamaan yang telah kalian berikan selama ini, insya Allah tidak ada ujung dari perjalanan kisah kita... :)
-
viii | S k r i p s i
Untuk My Partner in Journey a.k.a Sayung Pengeran: Paksyi, Fajnugh, cak Khozin, Aulia kimur, Bima, Hubaib Aris Khariza, Binti Saadah. Terimakasih untuk perjalanan dan pengalaman. Kalian memang partner
paling pas dalam perjalanan!
Segenap Keluarga Besar Mahasiswa Ilmu Administrasi Negara 2010, mulai bangku depan sampai bangku paling belakang yang cakep dan
cantik. Terimakasih atas kebersamaan dan kekompakan kalian selama ini,
semoga kita akan tetap selalu ISTIMEWA selamanya. Ill miss u all guys...
Kepada kakak dan adik angkatan semua di HIMA JUARA, AN 2011, 2012, 2013 dan segenap civitas akademika Ilmu Administrasi Negara, ayo
tunjukkan pada dunia kalo AN UA memang tiada duanya...
Kepada PT. Perusahaan Gas Negara (Persero) Tbk yang telah membantu meringankan biaya studi selama masa kuliah di Universitas Airlangga,
semoga PGN selalu memberi Energi bagi kehidupan Energy for Life... Terima kasih kepada segenap keluarga besar Yayasan Peduli Kasih Anak
Berkebutuhan Khusus (YPK ABK) Surabaya, khususnya adik-adikku yang
selalu memberikan senyuman dan berbagi tawa ditengah-tengah penatnya
pikiran selama pengerjaan skripsi ini, i love you all, kejarlah mimpimu
setinggi bintang di langit.
Terimakasih kepada Mas Sis dan Mbak Isti yang selalu ada dan setia menanti di Departemen Administrasi Negara, semoga Allah membalas
kebaikan panjenengan...
Dan semua pihak-pihak yang tidak bisa saya sebutkan satu persatu. Untuk yang pernah mengenal saya, seluruhnya saya ucapkan terimakasih atas doa
dan dukungan kalian. Salam hangat selalu. :)
-
ix | S k r i p s i
Abstrak
Era globalisasi perdagangan berdampak pada produk hortikultura
Indonesia. Dalam rangka melaksanakan perlindungan konsumen dan pengawasan
terkait dengan komoditas hortikultura, melalui Permentan No. 89 tahun 2011
pemerintah membatasi distribusi produk impor hortikultura hanya melalui empat
pintu masuk, salahsatunya Pelabuhan Tanjung Perak Surabaya. Dalam kaitan itu,
Pemerintah Provinsi Jawa Timur mengeluarkan Peraturan Gubernur Jawa Timur
Nomor 2 Tahun 2013 tentang Pengendalian Distribusi Produk Impor di Jawa
Timur untuk menjaga stabilitas harga komoditas lokal, melindungi produk
hortikultura lokal dan sebagai upaya mencegah kemungkinan cemaran biologis,
kimiawi dan benda lain yang dapat merugikan dan membahayakan kesehatan
manusia.
Penelitian ini dilakukan untuk mendeskripsikan implementasi kebijakan pengendalian distribusi produk impor hortikultura dan juga faktor-faktor yang
mempengaruhi proses implementasi. Untuk menjawab permasalahan penelitian,
digunakan motode penelitian kualitatif dengan tipe penelitian deskriptif.
Pengumpulan data dilakukan dengan teknik wawancara dan dokumentasi. Teknik
penentuan informan secara purposive. Sedangkan teknik pemeriksaan keabsahan
data melalui triangulasi sumber data sehingga data yang disajikan merupakan data
yang absah.
Hasil temuan data menunjukkan bahwa implementasi kebijakan
pengendalian distribusi produk impor hortikultura di Jawa Timur seluruh
prosedurnya telah dilaksanakan dengan baik. Adapun faktor sumberdaya staf,
fasilitas fisik dan finansial dalam kondisi tidak memadai/mencukupi pada
pelaksana di Dinas Perindustrian dan Perdagangan Provinsi Jawa Timur sehingga
kondisi tersebut menghambat implementasi kebijakan ini.
Kata kunci : Implementasi Kebijakan, Pengendalian Impor, Hortikultura
-
x | S k r i p s i
Abstract
Nowaday the era of trade globalization impact the Indonesian
horticultural products. In order to protect and supervise the distribution
especially in horticultural commodities, the government issued Permentan No. 89
tahun 2011 to restricts the distribution of imported horticultural products only
through four entrances, one of them is the Port of Tanjung Perak. In that regard,
the East Java Governor issued Pergub Jatim No. 2 tahun 2013 to control the
distribution of Imported Products in East Java. This regulation to maintain the
stability of the local commodity prices, protecting the local horticultural products
and as an effort to prevent possible contamination of biological, chemical and
other objects that can be harm and endanger human health.
This research is conducted to describe the implementation policy of the
distribution controlling of imported horticultural products and also the factors
that affect the implementation process. This research used qualitative method with
descriptive research type. Data was collected by interview and documentation
technique. The informants determination technique is purposive sampling
technique. The examination technique of data through triangulation, so data
which presented is a valid data.
The research results showed that the implementation policy of the
distribution controlling of imported horticultural products in East Java has been
implemented properly. While staff resources, physical facilities, and financial
condition was insufficient in Dinas Perindustrian dan Perdagangan Provinsi
Jawa Timur and these conditions inhibit the policy implementation.
Keywords: Policy Implementation, Import Control, Horticulture
-
xi | S k r i p s i
KATA PENGANTAR
Segala puji bagi Allah SWT karena hanya dengan Rahmat dan
Pertolongannya sehingga penulisan skripsi yang berjudul Implementasi
Kebijakan Pengendalian Impor Hortikultura (Studi Implementasi Peraturan
Gubernur Jawa Timur Nomor 2 Tahun 2013 Tentang Pengendalian Distribusi
Produk Impor di Jawa Timur) ini dapat terselesaikan dengan baik.
Sebagai provinsi yang memiliki kondisi agro-ekologi yang bervariasi dan
didukung dengan kesesuaian lahan yang tersedia, Jawa Timur merupakan provinsi
yang memiliki berbagai jenis komoditas hortikultura tropik maupun sub tropik.
Namun faktanya komoditas hortikultura lokal saat ini belum mampu bersaing
dengan produk hortikultura impor disebabkan berbagai hal. Impor hortikultura
selalu mengalami kenaikan setiap tahunnya baik dari segi volume maupun
nilainya. Padahal peningkatan impor produk hortikultura dikhawatirkan tidak
hanya mengancam produksi produk sejenis di dalam negeri, namun juga
dikhawatirkan masuknya Organisme Pengganggu Tumbuhan Karantina (OPTK)
seperti hama, virus dan sebagainya. Oleh karena itu, dalam rangka mengamankan
pasar dalam negeri, mengatur pola distribusi dan sebagai upaya mencegah
kemungkinan cemaran yang merugikan dan membahayakan kesehatan manusia,
Pemerintah provinsi Jawa Timur telah mengesahkan Peraturan Gubernur Jawa
Timur Nomor 2 Tahun 2013 Tentang Pengendalian Distribusi Produk Impor di
Jawa Timur. Penelitian ini ditujukan untuk mengetahui tentang implementasi
-
xii | S k r i p s i
kebijakan Pengendalian Distribusi Produk Impor di Jawa Timur serta
mendeskripsikan faktor-faktor yang mempengaruhi dalam implementasi kebijakan
tersebut.
Peneliti menyadari akan segala kekurangan yang ada dalam penulisan
skripsi ini, oleh sebab itu penulis menerima segala masukan bagi kesempurnaan
skripsi ini. Penulis berharap karya tulis ini dapat memberikan sumbangsih bagi
perkembangan Ilmu Administrasi Negara dan sebagai bahan masukan bagi para
pelaksana kebijakan Pengendalian Distribusi Produk Impor di Jawa Timur. Akhir
kata penulis mengucapkan banyak terima kasih kepada semua pihak yang telah
membantu dan memberikan dukungan dalam penyelesaian penulisan skripsi ini.
Semoga Allah senantiasa membimbing kita ke jalan yang benar, Amin.
Surabaya, 20 Juni 2014
Ahmad Afif Maulana
-
xiii | S k r i p s i
DAFTAR ISI
JUDUL DALAM ........................................................................................................................ i
HALAMAN PERNYATAAN TIDAK MELAKUKAN PLAGIAT ......................................... ii
HALAMAN PERSETUJUAN PEMBIMBING .......................................................................iii
HALAMAN PENGESAHAN PANITIA PENGUJI ................................................................ iv
HALAMAN PERSEMBAHAN ................................................................................................ v
MOTTO .................................................................................................................................... vi
UCAPAN TERIMAKASIH .................................................................................................... vii
ABSTRAK ................................................................................................................................ ix
ABSTRACT ............................................................................................................................... x
KATA PENGANTAR .............................................................................................................. xi
DAFTAR ISI ..........................................................................................................................xiii
DAFTAR TABEL ................................................................................................................. xvii
DAFTAR GRAFIK/ GAMBAR ............................................................................................. xix
I. PENDAHULUAN.............................................................................................................. I-1
I.1. Latar Belakang Masalah ............................................................................................ I-1
I.2. Rumusan Masalah .................................................................................................... I-26
I.3. Tujuan Penelitian ..................................................................................................... I-26
I.4. Manfaat Penelitian ................................................................................................... I-27
I.5. Tinjauan Pustaka ...................................................................................................... I-27
I.5.1. Kebijakan Publik .............................................................................................. I-27
I.5.1.1. Karakteristik, Urgensi dan Ciri Kebijakan Publik............................... I-31
I.5.1.2. Tahapan dalam Kebijakan Publik........................................................ I-34
I.5.1.3. Tipe-tipe Kebijakan Publik ................................................................. I-37
I.5.1.4. Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kebijakan Publik......................... I-42
I.5.1.5. Implementasi Kebijakan Publik .......................................................... I-44
I.5.1.6. Model-model Implementasi Kebijakan ............................................... I-47
I.5.2. Kebijakan Impor ............................................................................................... I-56
I.5.2.1. Faktor Pendorong Terjadinya Impor ................................................... I-58
I.5.2.2. Pengendalian Impor............................................................................. I-59
I.5.3. Hortikultura ...................................................................................................... I-60
I.5.3.1. Definisi Hortikultura ........................................................................... I-60
-
xiv | S k r i p s i
I.5.3.2. Ciri-ciri Tanaman Hortikultura ........................................................... I-62
I.5.3.3. Hortikultura Unggulan di Jawa Timur ................................................ I-64
I.6. Definisi Konsep ....................................................................................................... I-65
I.7. Rincian Data yang Diperoleh................................................................................... I-67
I.8. Metode Penelitian .................................................................................................... I-68
I.8.1. Tipe Penelitian ............................................................................................... I-69
I.8.2. Lokasi Penelitian ........................................................................................... I-69
I.8.3. Teknik Penentuan Informan .......................................................................... I-71
I.8.4. Teknik Pengumpulan Data ............................................................................ I-72
I.8.5. Teknik Pemeriksaan Keabsahan Data ........................................................... I-74
1.8.6. Teknik Analisis Data .................................................................................... I-75
II. GAMBARAN UMUM KAJIAN PENELITIAN .............................................................. II-1
II.1. Gambaran Umum Provinsi Jawa Timur ................................................................... II-1
II.1.1. Kondisi Geografis .......................................................................................... II-1
II.1.2. Kondisi Perekonomian dan Infrastruktur ....................................................... II-4
II.1.3. Ekspor-impor Jawa Timur ............................................................................. II-9
II.1.4. Kondisi Pertanian Jawa Timur ..................................................................... II-13
II.2. Dinas Perindustrian dan Perdagangan Provinsi Jawa Timur ................................. II-18
II.2.1. Tugas Pokok dan Fungsi .............................................................................. II-18
II.2.2. Visi, Misi dan Program Pembangunan ........................................................ II-18
II.2.3. Struktur Organisasi ...................................................................................... II-21
II.3. Biro Administrasi dan Perekonomian Sekretariat Daerah Provinsi Jawa Timur ... II-26
II.3.1. Tugas Pokok dan Fungsi .............................................................................. II-26
II.3.2. Struktur Organisasi ...................................................................................... II-27
II.4. Gabungan Importir Nasional Seluruh Indonesia (GINSI) Jawa Timur ................. II-29
II.4.1. Tujuan dan Keanggotaan ............................................................................. II-30
II.4.2. Kegiatan ....................................................................................................... II-30
II.4.3. Susunan Kepengurusan BPD GINSI Jawa Timur........................................ II-31
II.5. Peraturan Gubernur Jawa Timur Nomor 2 Tahun 2013 Tentang Pengendalian
Distribusi Produk Impor di Jawa Timur ................................................................ II-32
III. PENYAJIAN, ANALISIS DAN INTERPRETASI TEORITIK ................................... III-1
III.1. Implementasi Kebijakan Pengendalian Distribusi Impor Hortikultura di
Jawa Timur ............................................................................................................ III-2
-
xv | S k r i p s i
III.1.1. Tahap-tahap Distribusi Impor Hortikultura ............................................... III-8
III.1.2. Pengawasan dan Pengendalian Distribusi Produk Impor ........................ III-14
III.1.2.1. Proses Persiapan, Koordinasi dan Pelaksanaan Pengawasan ........... III-19
III.1.2.2. Tahap Pelaporan Hasil dan Penyidikan ........................................... III-23
III.1.2.3. Penarikan Barang dan Sanksi ........................................................... III-29
III.1.2.4. Evaluasi Pengendalian dan Pengawasan Distribusi Impor .............. III-35
III.2. Sasaran Kebijakan, Sumberdaya, Karakteristik Agen Pelaksana, Komunikasi,
Disposisi, Kondisi Ekonomi dan Politik, Karakteristik Kebijakan dan Respon
Obyek Kebijakan .................................................................................................. III-36
III.2.1. Sasaran Kebijakan ................................................................................... III-36
III.2.2. Sumberdaya ............................................................................................. III-38
III.2.2.1. Sumberdaya Administrasi/Staf ........................................................ III-38
III.2.2.2. Sumberdaya Kewenangan ................................................................ III-44
III.2.2.3. Sumberdaya Fasilitas Fisik .............................................................. III-49
III.2.2.4. Sumberdaya Informasi ..................................................................... III-52
III.2.2.5. Sumberdaya Finansial ...................................................................... III-54
III.2.3. Struktur Birokrasi .................................................................................... III-60
III.2.4. Komunikasi .............................................................................................. III-65
III.2.5. Disposisi .................................................................................................. III-75
III.2.6. Kondisi Ekonomi dan Politik................................................................... III-80
III.2.7. Karakteristik Kebijakan ........................................................................... III-88
III.2.8. Respon Objek Kebijakan ......................................................................... III-90
III.3. Interpretasi Teoritik ............................................................................................ III-95
III.3.1. Implementasi Kebijakan Pengendalian Distribusi Impor Hortikultura
di Jawa Timur .......................................................................................... III-95
IV. PENUTUP ..................................................................................................................... IV-1
IV.1. Kesimpulan ........................................................................................................... IV-1
IV.2. Saran ..................................................................................................................... IV-8
IV.3. Implikasi Penelitian ............................................................................................ IV-10
IV.3.1. Implikasi Akademis ................................................................................. IV-10
IV.3.2. Implikasi Praktis ...................................................................................... IV-11
-
xvi | S k r i p s i
DAFTAR PUSTAKA
LAMPIRAN
-
xvii | S k r i p s i
DAFTAR TABEL
No Halaman
I.1. Komoditas Hortikultura Binaan Direktorat Jenderal Hortikultura ........................ I-10
I.2. Komoditas Hortikultura Unggulan Jawa Timur ...................................................... I-11
I.3. Impor Komoditas Sub Sektor Hortikultura Periode Juli - Agustus 2012 ................ I-13
I.4. Perkembangan Ekspor Komoditas Hortikultura Periode Bulan Juli
Agustus 2012 .......................................................................................................... I-15
I.5. Neraca Perdagangan Komoditas Sub Sektor Hortikultura Bulan Juli
Agustus 2012 .......................................................................................................... I-17
I.6. Data Kegiatan Impor Komoditas Hortikultura Melalui Pelabuhan
Tanjung Perak 2011-2013........................................................................................ I-20
I.7. Komoditas Hortikultura Unggulan Jawa Timur dan Sentra Produksinya ............... I-64
II.1. Daftar Kabupaten/ Kota di Jawa Timur ................................................................... II-2
II.2. Pertumbuhan Ekonomi Nasional dan Jawa Timur .................................................. II-5
II.3. Pertumbuhan PDRB Sektoral Atas Dasar Harga Konstan 2000 Tahun
2009-2013 ................................................................................................................. II-6
II.4. Inflasi 10 Kabupaten/Kota IHK Jawa Timur Tahun 2009 2013 ........................... II-7
II.5. Ringkasan Perkembangan Ekspor-impor Jawa Timur September 2013 ............... II-12
II.6. Tanaman Hasil, Produksi dan Rata-Rata Hasil Buah-buahan di Jawa
Timur Angka Tetap 2011-2012 .............................................................................. II-15
II.7. Luas Panen, Produksi dan Rata-Rata Hasil Sayuran, Tanaman Hias dan
Biofarmaka Di Jawa Timur 2011-2012 .................................................................. II-17
II.8. Susunan Badan Pengurus Daerah Gabungan Importir Nasional Seluruh
Indonesia wilayah Jawa Timur tahun 2011-2016 ................................................... II-31
III.1. Volume Impor Provinsi Jawa Timur Menurut Pelabuhan Impor Selama
2010-2012 ............................................................................................................... III-5
III.2. Laporan Distribusi Produk Impor Provinsi Jawa Timur Per Tanggal
1 Januari 2014 S/D 7 Mei 2014 ........................................................................... III-10
III.3. Susunan Keanggotaan Tim Terpadu Pengawasan Barang Beredar
Provinsi Jawa Timur ............................................................................................ III-16
III.4. Laporan Hasil Pengawasan Barang Beredar Komoditas Hortikultura
Selama 2012-2013 ............................................................................................... III-25
-
xviii | S k r i p s i
III.5. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Sasaran Kebijakan ................... III-38
III.6. Susunan Anggota PPNS-PK dan PPBJ Dinas Perindustrian dan
Perdagangan Provinsi Jawa Timur ...................................................................... III-40
III.7. Susunan Staf Bagian Perdagangan Biro Administrasi Perekonomian
Sekretariat Daerah Provinsi Jawa Timur ............................................................. III-43
III.8. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Sumberdaya Staf ..................... III-44
III.9. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Sumberdaya Kewenangan ........ III-49
III.10. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Sumberdaya Fasilitas Fisik .... III-51
III.11. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Sumberdaya Informasi ........... III-54
III.12. Rekapitulasi Sumberdaya Dalam Implementasi Kebijakan Pengendalian
Distribusi Produk Impor Hortikultura di Jawa Timur .......................................... III-58
III.13. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Karakteristik Agen
Pelaksana .............................................................................................................. III-65
III.14. Rekapitulasi Komunikasi dalam Implementasi Kebijakan Pengendalian
Distribusi Produk Impor Hortikultura di Jawa Timur .......................................... III-73
III.15. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Disposisi ................................. III-80
III.16. PDRB Per Kapita Jawa Timur Atas Dasar Harga Berlaku Tahun
2011-2013 ............................................................................................................. III-84
III.17. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Karakteristik Kebijakan ......... III-90
III.18. Rekapitulasi Hasil Pengumpulan Data tentang Respon Objek Kebijakan........ III-95
-
xix | S k r i p s i
DAFTAR GRAFIK/ GAMBAR
No Halaman
I.1. Tahap-tahap Kebijakan ...................................................................................... I-37
I.2. Model Implementasi Kebijakan Menurut G.C Edwards III ............................... I-49
I.3. Model Implementasi Kebijakan Menurut Van Matter dan Van Horn ............... I-52
II.1. Laju Inflasi Jawa Timur dan Nasional Tahun 2009 - 2013 ................................. II-7
II.2. Struktur Organisasi Dinas Perindustrian dan Perdagangan Provinsi
Jawa Timur ........................................................................................................ II-25
II.3. Alur Perijinan Distribusi Produk Impor di Jawa Timur .................................... II-36
III.1. Alur Penerbitan RIPH dan SPI Melalui Sistem Inatrade ................................ III-13
III.2. Mekanisme Prosedur Teknis Pengawasan ...................................................... III-22
III.3. Koordinasi Pelaksanaan Penyidikan ............................................................... III-28
III.4. Mekanisme Penarikan Barang ........................................................................ III-31
III.5. Pertumbuhan Ekonomi Provinsi Jawa Timur 2010-2013 ............................... III-83
-
PENDAHULUAN
I-1
BAB I
PENDAHULUAN
I.1 Latar Belakang Masalah
Pelaksanaan pembangunan sejatinya tidak hanya untuk memajukan
kehidupan bangsa dan negara saja, tapi juga sekaligus sebagai upaya
pemenuhan kebutuhan hidup masyarakatnya. Negara yang maju
pembangunannya secara otomatis maju pula perekonomiannya.
Seiring dengan perkembangan zaman, Indonesia kini dihadapkan pada
suatu kondisi perekonomian dunia yang semakin global dan terintegrasi.
Kondisi tersebut menciptakan kecenderungan berupa regionalisasi ekonomi
dan perdagangan bebas. Teknologi dan perekonomian dunia juga turut
berkembang pesat dan meningkatkan persaingan antarnegara maupun kawasan
regional. Perdagangan internasional yang dulunya dilakukan secara tradisional
dan terbatas, sekarang telah mengalami kemajuan yang sangat pesat. Hilir
mudik komoditas perdagangan ekspor-impor dengan kapasitas yang besar
bergerak cepat dari satu negara ke negara lain tanpa mengenal batas dan
waktu. Kondisi ini tentunya akan berakibat pada pola hubungan perdagangan
antarnegara. Sehingga negara yang tidak cepat merespon maka negara itu akan
kehilangan pasar potensial dan akan ditinggalkan negara lainnya.
Dewasa kini semakin banyak negara melakukan hubungan ekonomi
dengan negara lain, tentu hal ini akan meningkatkan pula ketergantungan
kegiatan ekonomi antarnegara di dunia yang lazim disebut globalisasi
ekonomi. Globalisasi ekonomi mempengaruhi tingkat ketergantungan
-
PENDAHULUAN
I-2
antarnegara menjadi semakin tinggi. Hal ini sesuai dengan teori ekonomi
pembangunan menurut Sumitro Djojohadikusumo (1994:65) adapun ciri-ciri
yang digunakan dalam teori tersebut antara lain:
1. Pertumbuhan ekonomi yang ditandai dengan peningkatan produksi
barang dan jasa dimana sektor primer memiliki peranan yang sangat
besar dalam perekonomian negara.
2. Tersedianya lapangan kerja yang produktif.
3. Lalu lintas perdagangan ekspor dan impor, serta pembayaran luar
negeri.
4. Kestabilan harga yang terjadi di pasar.
Implikasi dari globalisasi ekonomi ini adalah semakin besar pula
kemungkinan negara tersebut memperoleh kesejahteraan sebagai tujuan dari
aktivitas perdagangan. Secara sederhana dapat dikatakan bahwa kesejahteraan
suatu negara akan bergantung kepada kue perdagangan dunia diperoleh
melalui aktivitas perdagangan.
Pada tanggal 6 Nopember 2001 dalam forum puncak ASEAN dan
Republik Rakyat Cina di Brunei Darussalam, Indonesia dan negara-negara
ASEAN berhasil menyepakati komitmen pembentukan framework kerja sama
ekonomi dan pendirian kawasan perdagangan bebas bersama (ASEAN-China
Free Trade Area). ACFTA merupakan kesepakatan antara negara-negara
ASEAN dengan Cina untuk mewujudkan kawasan perdagangan bebas dengan
menghilangkan atau mengurangi hambatan-hambatan perdagangan barang,
baik berupa tarif maupun non tarif, peningkatan akses pasar jasa, peraturan
-
PENDAHULUAN
I-3
dan ketentuan investasi, sekaligus peningkatan aspek kerjasama ekonomi
dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat ASEAN dan Cina
(ASEAN, 2010:1) Selanjutnya kerangka kerjasama ekonomi secara
menyeluruh ditandatangani pada tanggal 4 Nopember 2002 di Phnom Phen,
Kamboja. Ratifikasi dilakukan oleh pemerintah Indonesia berdasarkan
Peraturan Presiden Nomor 48 tahun 2004.
Kebijakan tersebut membawa dampak pada terciptanya suatu perdagangan
lintas negara yang semakin luas dan kompetitif pada negara-negara yang
tergabung dalam blok perdagangan tersebut. Pembukaan pasar ini merupakan
perwujudan dari perjanjian perdagangan bebas antara enam negara anggota
ASEAN (Indonesia, Thailand, Malaysia, Singapura, Filipina dan Brunei
Darussalam) dengan Cina. Dalam ACFTA disepakati kerjasama yang lebih
intensif dalam beberapa bidang seperti pertanian, teknologi informasi,
pengembangan SDM, investasi, pengembangan Sungai Mekong, perbankan,
keuangan dan lain sebagainya. (http://ditjenkpi.kemendag.go.id/Umum/
Regional/Win/ASEAN%20%20China%20FTA.pdf diakses 25 Oktober 2013).
Sebaliknya, Indonesia sebagai anggota ACFTA juga memiliki kesempatan
yang sama untuk memasuki pasar dalam negeri negara-negara ASEAN dan
Cina.
Menurut Mutakin & Salam (2009: 2) dengan berlakunya ACFTA berbagai
pengamat memprediksi bahwa produk-produk yang ekspornya akan
meningkat adalah kelompok produk pertanian, antara lain kelapa sawit, karet,
dan kopi. Kemudian produk yang diprediksi akan terkena dampak negatif
-
PENDAHULUAN
I-4
adalah produk yang pasarnya di dalam negeri, antara lain garmen, elektronik,
sektor makanan, industri baja/besi, dan produk hortikultura.
Menurut Anifawati (2013:3) kedudukan produk hortikultura memiliki
peranan penting dalam kegiatan perdagangan internasional. Hal ini dapat
dilihat pada perjanjian Organisasi Perdagangan Dunia World Trade
Organization (WTO) yang salah satunya mengatur perdagangan hortikultura
secara khusus dalam skala global. Indonesia yang menjadi salah satu anggota
dalam WTO secara otomatis memiliki kewajiban untuk mengikuti segala
peraturan yang telah diterapkan dalam WTO termasuk dalam aturan WTO
mengenai perdagangan bebas pada produk hortikultura. Era globalisasi
perdagangan yang terjadi saat ini siap atau tidak akan berdampak pada produk
hortikultura Indonesia. Produk Indonesia harus bersaing dengan produk-
produk hortikultura negara lainnya dalam persaingan yang ketat. Sektor
pertanian dapat menjadi salah satu sektor unggulan yang dapat memberikan
kontribusi bagi pertumbuhan perekonomian Indonesia. Setiap negara berusaha
mengunggulkan produknya dengan berlomba-lomba untuk menghasilkan
varietas produk terbaik. Sehingga produk yang paling unggul yang dapat
merebut hati konsumen internasional adalah negara yang mampu
menyesuaikan keinginan konsumen di berbagai negara yang berbeda-beda.
Ghea Ishabela (2012) telah melakukan penelitian mengenai Dampak
kesepakatan perdagangan bebas Asean-China Free Trade Area terhadap
sektor pertanian di Indonesia menemukan fakta bahwa subsektor hortikultura
yang merasakan dampak yang paling signifikan dengan melonjaknya impor
-
PENDAHULUAN
I-5
dari China. Dari subsektor holtikultura Indonesia bisa dikatakan masih
tergantung pada impor misalnya buah-buahan, dan sayuran Indonesia sampai
saat ini masih dikatakan ketergantungan akan impor dari China. Tetapi disisi
lain, kenaikan eskpor yang ada dinikmati oleh subsektor perkebunan, yaitu
Minyak sawit. Permintaan minyak sawit dari China itu sangat besar
dibandingkan dengan negara ASEAN lainnya. Itu membuktikan, produk
Unggulan ekspor kita dalam sektor pertanian hanya dari minyak sawit, dan
produk unggulan impor kita dari China adalah buah-buahan yang bisa dilihat
baik pasar modern maupun tradisional, lebih banyak buah yang diimpor
daripada buah lokal. Pemerintah mempunyai peran penting dalam melindungi
produk pertanian di Indonesia akibat dari dampak ACFTA ini.
Penelitian lainnya dilakukan oleh Michelia (2011) tentang daya saing
buah-buahan tropis Indonesia di pasar dunia dengan menggunakan metode
Revealed Comparative Advantage (RCA) dan Export Product Dynamic
(EPD). Hasil estimasi RCA kurang dari satu, kecuali untuk Jambu Biji,
Mangga dan Manggis. Ini menunjukan bahwa buah-buahan Indonesia
memiliki posisi daya saing yang lebih rendah dibandingkan dengan negara-
negara pesaing utamanya. Hasil EPD pun menyimpulkan demikian, performa
ekspor buah-buahan Indonesia umumnya tidak terlalu baik. Hanya alpukat
yang menduduki posisi rising star, sedangkan buah-buahan lainnya berada di
posisi falling star, lost opportunity bahkan retreat.
-
PENDAHULUAN
I-6
UU No. 13 Tahun 2010 tentang Hortikultura menjelaskan definisi
hortikultura adalah segala hal yang berkaitan dengan buah, sayuran, bahan
obat nabati, dan florikultura, termasuk di dalamnya jamur, lumut, dan tanaman
air yang berfungsi sebagai sayuran, bahan obat nabati, dan/atau bahan estetika.
Komoditas hortikultura menurut Pusat Penelitian dan Pengembangan Sosial
Ekonomi Pertanian (2001), setidak-tidaknya hortikultura mempunyai tiga
peranan penting dalam perekonomian Indonesia :
1. Sebagai sumber pendapatan masyarakat, terutama petani dan buruh
tani. Total produksi sayuran dan buah-buahan dan rata-rata
kepemilikan lahan yang sangat sempit memberikan petunjuk bahwa
banyak keluarga petani yang mengusahakan komoditas hortikultura
dan cukup banyak kesempatan kerja yang diciptakan bagi buruh tani.
Oleh karena komoditas hortikultura umumnya mempunyai nilai
ekonomi tinggi (high-value commodity), pengembangan usahatani
hortikultura merupakan salah satu alternatif upaya meningkatkan
pendapatan petani.
2. Sebagai salah satu bahan pangan masyarakat, khususnya sebagai
sumber vitamin (buah-buahan) serta mineral dan bumbu masak
(sayuran). Data Survey Sosial Ekonomi Nasional (SUSENAS) yang
dilansir BPS menunjukkan bahwa total konsumsi produk hortikultura
perkapita yang dikonsumsi masyarakat pada tahun 2011 mencapai
59,66 Kg/ tahun.
-
PENDAHULUAN
I-7
3. Sebagai salah satu sumber devisa negara, namun pada masa kini justru
menjadi pengurang devisa negara karena Indonesia menjadi negara
importir buah-buahan dan sayuran.
Menurut data BPS kontribusi subsektor hortikultura terhadap
pembangunan sektor pertanian dari tahun ke tahun cenderung meningkat yang
ditandai dengan peningkatan beberapa indikator makro, seperti Produk
Domestik Bruto (PDB), volume ekspor dan penyerapan tenaga kerja. Angka
PDB hortikultura tahun 2005 sebesar Rp 61,792 miliar meningkat menjadi Rp
88.334 miliar pada tahun 2010. Adapun PDB terbesar disumbang dari
komoditas buah, disusul sayuran, bunga hias dan tanaman obat. Selain
peningkatan PDB akan geliat buah lokal membuka lapangan kerja yang
meningkat, sepanjang tahun 2004 2009 tenaga kerja yang bergerak di bidang
on farm hortikultura meningkat dari 2.924.487 orang menjadi 3.974.898
orang, atau terjadi peningkatan sebesar 35 persen selama 5 tahun terakhir.
Kontribusi ekspor buah-buahan Indonesia ke pasar internasional meningkat
menjadi 0,8% (BPS, 2010).
Namun, menurut Direktur Budidaya Tanaman Sayuran dan
Biofarmaka, Ditjen Hortikultura, Departemen Pertanian (2012), produksi
sayuran dalam negeri terkategori masih rendah. Produksi sayuran pada tahun
2012 baru mencapai 10,93 juta ton. Nilai produksi tersebut hanya meningkat
kurang dari 1 persen dibanding pada tahun sebelumnya. Nilai produksi
tersebut jika dibagi dengan total penduduk Indonesia sebesar 232 juta jiwa
menghasilkan tingkat konsumsi sayuran perkapita sebesar 41,9 kilogram per
-
PENDAHULUAN
I-8
kapita per tahun. Nilai tersebut masih belum mampu memenuhi rekomendasi
tingkat konsumsi sayuran per kapita sebesar 73 kilogram per kapita per tahun.
Bila kedua tingkat konsumsi tersebut dibandingkan maka terdapat
kesenjangan pemenuhan kebutuhan yang belum dapat dipenuhi produksi
hortikultura Indonesia sebesar 31,1 kilogram per kapita per tahun. Hal tersebut
menunjukkan bahwa peluang untuk pengembangan hortikultura masih besar.
Kekurangan kebutuhan hortikultura Indonesia saat ini dipenuhi oleh
komoditas impor.
Dengan jumlah penduduk yang diperkirakan mencapai 250 juta di
tahun 2013 dengan tingkat pertumbuhan penduduk per tahun sebesar 1,49%
(BKKBN, 2013) menjadikan negara kita sebagai pasar potensial yang sangat
besar. Selain itu, menurut data BPS tingkat pendapatan per kapita masyarakat
juga mengalami peningkatan dari sebelumnya 1.100 dollar AS per kapita per
tahun di 2004 menjadi 4.000 dollar AS per kapita per tahun pada tahun 2013,
sehingga menjadi pendorong meningkatnya daya beli masyarakat terhadap
produk-produk bermutu, namun tetap mempertimbangkan efisiensi dengan
tetap memilih barang-barang dengan harga yang terjangkau.
Dari sudut pandang potensi pasar, Indonesia merupakan salah satu
negara yang menjadi pasar potensial dalam pemasaran produk pertanian
seperti komoditas pangan, sayuran dan hortikultura. Terbukti dengan
membanjirnya berbagai produk hortikultura diantaranya buah-buahan,
sayuran, tanaman hias, dan tanaman obat diberbagai pasar mulai skala
supermarket hingga pasar-pasar tradisional. Produk-produk impor mulai
-
PENDAHULUAN
I-9
membanjiri pasar domestik, seperti jeruk mandarin, jeruk kinnow Pakistan,
durian montong, jamur shitake, jamur aprikot korea dan lain-lain
(http://bisnis.liputan6.com/read/819685/ jeruk-kinnow-pakistan-mulai-jajah pa
sar-indonesia diakses 27 Februari 2014). Alasan utama para pelaku usaha dan
industri melakukan impor produk hortikultura adalah untuk memenuhi
permintaan konsumen. Alasan penting kedua adalah karena konsisten dalam
supply nya lebih terjamin. Selanjutnya, produk-produk impor tersebut
menawarkan penampilan yang lebih menarik, baik warna ataupun bentuk
dengan harga yang lebih murah dibandingkan produk-produk lokal. Sehingga
dapat menarik minat konsumen domestik untuk mengkonsumsi produk impor
daripada produk lokal (Kemendag, 2012).
Indonesia dengan potensi sumber daya lahan dan agroklimat yang
beragam memiliki peluang besar untuk mengembangkan berbagai tanaman
hortikultura tropis. Menurut Dirjen Hortikultura Kementrian Pertanian sesuai
Keputusan Menteri Pertanian Nomor 3599/Kpts/PD.310/2006 tentang
Perubahan Lampiran I Keputusan Menteri Pertanian Nomor
511/Kpts/PD.310/9/2006 tentang Komoditi Binaan Direktorat Jenderal
Perkebunan, Direktorat Jenderal Tanaman Pangan dan Direktorat Jenderal
Hortikultura, Indonesia memiliki 374 komoditas hortikultura binaan yang
masing-masing terdiri dari: 60 komoditas buah, 80 komoditas sayuran, 117
florikultura dan 117 tanaman obat (biofarmaka). Adapun sebagian komoditas
binaan hortikultura disajikan dalam tabel I.1 berikut:
-
PENDAHULUAN
I-10
Tabel I.1 Komoditas Hortikultura Binaan Direktorat Jenderal Hortikultura
KOMODITAS JENIS-JENIS
Buah-buahan Alpukat, Buah Naga, Kedondong, Pisang, Mangga,
Manggis, Jeruk, Durian, Kawista, Rambutan, Salak,
Semangka, Nanas, Melon, Sawo, Timun Suri, Kesemek.
Sayur-sayuran Kentang, Cabe besar, Cabe rawit, Bawang merah, Kol/kubis,
Tomat, Sawi/petsa, Daun bawang, Paprika, Jamur Merang,
Shitake, Jamur Tiram, Bit, Selada Air, Jengkol, Kenikir.
Biofarmaka/
Tanaman Obat
Temulawak, Jahe, Kunyit, Kencur, Sambiloto, Temulawak,
Temuireng, Temukunci, Kapulaga, Lidah buaya, Tapak
Liman, Kunyit Putih, Jahe merah, Ginseng, Cengkeh.
Florikultura/
Bunga Hias
Krisan, Anggrek, Mawar, Sedap malam, Pakis, Palem,
Melati, Kamboja Jepang, Cemara laut, Anyelir, Bambu hias,
Suplir, Teratai, Pacar air, Pinus, Pisang-pisangan, Ponix.
Sumber: Dirjen Hortikultura, 2012
Provinsi Jawa Timur sebagai salah satu provinsi di Indonesia yang
memiliki agro-ekologi yang bervariasi dan didukung dengan kesesuaian lahan
yang tersedia, dapat dimanfaatkan untuk pengembangan berbagai jenis
komoditas hortikultura tropik maupun sub tropik. Selain faktor potensi
wilayah dan kesesuaian agroklimat, komoditas hortikultura unggulan
dikembangkan untuk mencukupi kebutuhan dalam negeri maupun ekspor
sekaligus untuk mensubstitusi produk impor yang banyak dijumpai di pasaran.
Komoditas hortikultura yang dikembangkan tergantung pada besarnya
permintaan pasar, keuntungan kompetitif, nilai ekonomi, sebaran wilayah
produksi dan kesesuaian agroekologi. Sesuai dengan potensi daerah Jawa
-
PENDAHULUAN
I-11
Timur, maka komoditas hortikultura yang potensial dikembangkan seperti yang
tercantum pada Tabel I.2
Tabel I.2 Komoditas Hortikultura Unggulan Jawa Timur
KOMODITAS
Buah-Buahan Sayuran Tanaman Hias Tanaman Obat
- Mangga - Jeruk - Pisang - Durian - Rambutan - Salak - Sirsat - Manggis - Apel - Belimbing
- Cabe rawit - Bawang Merah - Kentang - Kol - Tomat
- Krisan - Sedap Malam - Mawar - Melati
- Mengkudu - Mahkota Dewa - Laos/ Lengkuas - Jahe
Sumber: Balai Besar Pelatihan Pertanian, 2013
Melihat potensi sumberdaya alam yang dimiliki provinsi Jawa Timur
merupakan sebuah keunggulan kompetitif yang harus dimanfaatkan seoptimal
mungkin. Dengan potensi sumberdaya alam yang berlimpah dengan mudah
tumbuh dan berkembang semua komoditas baik pangan, perkebunan maupun
komoditas hortikultura terutama sayuran dan buah-buahan sehingga
keunggulan ini mampu mendatangkan kesejahteraan penduduknya dan mampu
mencapai swasembada hortikultura.
Menurut Balai Besar Pelatihan Pertanian (2013) hortikultura merupakan
salah satu subsektor andalan yang diharapkan mampu memberikan sumbangan
positif bagi pembangunan sektor pertanian di Jawa Timur. Komoditas
hortikultura yang terdiri dari sayuran, buah-buahan, tanaman hias dan tanaman
obat memiliki nilai ekonomi tinggi dan sangat prospektif untuk dikembangkan
-
PENDAHULUAN
I-12
mengingat potensi serapan pasar dalam negeri dan internasional yang terus
meningkat. Namun faktanya berbeda, kecenderungan yang terjadi adalah
membanjirnya produk industri dan pertanian yang mengakibatkan besarnya
arus impor produk daripada arus ekspor produk ke luarnegeri. Menurut
Kementerian Pertanian perkembangan impor buah dan sayur di Indonesia
mengalami lonjakan yang tinggi.
Pada tahun 2008 nilai impor produk hortikultura baru mencapai 881,6 juta
dollar AS, tetapi pada 2011 nilai impor produk hortikultura sudah mencapai 1.7
miliar dollar AS (dengan kurs Rp. 10.000, sekitar Rp 17 triliun). Sedangkan
Direktorat Jenderal Hortikultura Kementerian Pertanian RI mencatat nilai
impor komoditas hortikultura Indonesia Sepanjang tahun 2012, volume impor
hortikultura sebanyak 1,66 juta ton, buah 826,597 ribu ton dan sayur sebanyak
770 ribu ton. Sedangkan menurut data Pusdatin Nilai impor komoditas sub
sektor hortikultura pada bulan Agustus 2012 mencapai US$ 145,42 juta atau
mengalami penurunan sebesar 15,02% dibandingkan bulan sebelumnya.
Demikian pula, dari sisi volume mengalami penurunan sebesar 18,76%, yaitu
dari 194,22 ribu ton menjadi 157,79 ribu ton. Realisasi nilai impor yang cukup
besar pada bulan Agustus 2012 adalah lengkeng segar dan olahan sebesar US$
37,81 juta, bawang putih segar dan olahan (US$ 25,01 juta), apel segar dan
olahan (US$ 15,55 juta), dan anggur segar dan olahan (US$ 14,70 juta).
Perkembangan impor komoditas sub sektor hortikultura bulan Juli - Agustus
2012 disajikan pada Tabel I.3
-
PENDAHULUAN
I-13
Tabel I.3 Impor komoditas sub sektor hortikultura, Juli - Agustus 2012
Sumber: Badan Pusat Statistik, diolah Pusdatin
-
PENDAHULUAN
I-14
Adapun total nilai ekspor sub sektor hortikultura pada bulan Agustus 2012
adalah US$ 42,74 juta atau mengalami penurunan sebesar 3,31% dibandingkan
bulan Juli 2012. Sebaliknya, dari sisi volume ekspor komoditas sub sektor
hortikultura mengalami peningkatan sebesar 5,68%, yaitu dari 41,73 ribu ton
menjadi 44,10 ribu ton. Komoditas sub sektor hortikultura yang mempunyai nilai
ekspor terbesar pada bulan Agustus 2012 adalah nenas segar dan olahan sebesar
US$ 14,01 juta, cabe segar dan olahan sebesar US$ 1,91 juta, kubis segar sebesar
US$ 1,81 juta, dan anggur segar sebesar US$ 1,58 juta. Perkembangan ekspor
komoditas hortikultura periode bulan Juli - Agustus 2012 secara rinci disajikan
pada Tabel I.4
-
PENDAHULUAN
I-15
Tabel I.4 Perkembangan ekspor komoditas hortikultura periode bulan Juli - Agustus 2012
Sumber: Badan Pusat Statistik, diolah Pusdatin
-
PENDAHULUAN
I-16
Pada bulan Agustus 2012, neraca perdagangan sub sektor hortikultura
mengalami defisit sebesar US$ 102,68 juta atau mengalami penurunan sebesar
19,09% dibandingkan bulan Juli 2012. Komoditas yang mengalami defisit neraca
perdagangan yang cukup besar yakni lengkeng segar dan olahan (US$ 37,70 juta),
bawang putih segar dan olahan (US$ 24,84 juta), apel segar dan olahan (US$
15,55 juta), anggur segar dan olahan (US$ 13,12 juta), Jeruk segar dan olahan
(US$ 6,93 juta), serta kentang segar dan olahan (US$ 6,75 juta). Komoditas
hortikultura yang mengalami surplus neraca perdagangan pada bulan Agustus
2012 dan cukup besar adalah nenas segar dan olahan yang mencapai US$ 13,99
juta, tanaman hidup lainnya yang mencapai US$ 2,08 juta, kubis segar dan olahan
sebesar US$ 1,76 juta, dan bawang merah yang mencapai US$ 1,09 juta.
Perkembangan neraca perdagangan komoditas sub sektor hortikultura bulan Juli -
Agustus 2012 secara rinci disajikan pada Tabel I.5
-
PENDAHULUAN
I-17
Tabel I.5 Neraca perdagangan komoditas sub sektor hortikultura bulan Juli - Agustus 2012
Sumber: Badan Pusat Statistik, diolah Pusdatin
-
PENDAHULUAN
I-18
Dalam rangka mendorong produktivitas komoditas pertanian khususnya
terkait dengan komoditas hortikultura, pemerintah terus berupaya untuk membuat
kebijakan yang mendukung kemandirian produksi hortikultura dalam negeri.
Kebijakan yang dilakukan pemerintah untuk mendorong kemandirian ini
diantaranya melalui pembatasan gerak kegiatan impor hortikultura dari luar negeri
yaitu melalui Peraturan Menteri Pertanian Nomor 15 dan 16 Tahun 2012 yang
diterapkan mulai 19 Juni 2012 yang menetapkan bahwa aktivitas impor
hortikultura hanya bisa dilakukan melalui empat pintu yaitu: Bandara Soekarno
Hatta, Pelabuhan Tanjung Perak Surabaya, Pelabuhan Belawan Medan, dan
Pelabuhan Makassar.
Peraturan tersebut berdampak pada peningkatan jumlah hortikultura impor
yang masuk melalui Pelabuhan Tanjung Perak Surabaya. Peningkatan terjadi
hampir diseluruh komoditas buah dan sayur. Hingga pertengahan bulan
September 2012 volumenya mencapai 423.006 Ton atau meningkat 13% jika
dibandingkan tahun 2011 di periode yang sama yang mencapai 46.047 kontainer.
Peningkatan dalam komoditas buah misalnya, menurut data Asosiasi Hortikultura
Nasional jumlah realisasi importasi apel di semester I-2013 sebanyak 83.918 ton
dan di semester II-2013 sebanyak 66.500 ton. Sementara itu di semester I-2014,
pemerintah membuka rekomendasi impor apel sejumlah 200.483 ton, 50.635 Ton
Jeruk, dan 37.467 Ton Pir yang masuk melalui Pelabuhan Tanjung Perak.
Peningkatan terbesar terjadi bulan Juli lalu, saat itu hampir 10.000 kontainer
hortikultura. Sedangkan untuk sayur, komoditas yang paling banyak di impor
-
PENDAHULUAN
I-19
adalah Bawang Putih dengan volume 197.832 Ton. (http://kabarbisnis.com/read
/2833579 diakses 25 Oktober 2013).
Menurut data Balai Besar Karantina Pertanian Surabaya selama periode
2011-2013 kegiatan impor komoditas hortikultura melalui pelabuhan Tanjung
Perak di dominasi oleh importir asal negara Cina. Komoditas buah-buahan
menjadi produk terbesar dari komoditas impor hortikultura terpilih. Pada tahun
2013 Buah Pear merupakan komoditas buah impor terbesar dilihat dari volumenya
mencapai 102.971.975,7 Kg kemudian Apel sebesar 83.317.070,98 Kg.
Sedangkan komoditas sayuran volume impor terbesar yaitu Wortel sebesar
6.636.250,00 Kg kemudian Cabai sebesar 1.974.920,00 Kg. Data kegiatan impor
komoditas hortikultura melalui pelabuhan Tanjung Perak 2011-2013 secara rinci
dijelaskan dalam tabel I.6
-
PENDAHULUAN
I-20
Tabel I.6 Data Kegiatan Impor Komoditas Hortikultura Melalui Pelabuhan Tanjung Perak 2011-2013
NO.
KOMODITAS
NEGARA
ASAL
VOLUME (KG)
2011 2012 2013
1. Apel Cina 44.060.754 74.445.405 83.317.070,98
2. Jeruk Cina 33.904.508 53.127.949 66.754.230,2
3. Pear Cina 30.285.196 68.293.543 102.971.975,7
4. Kurma Mesir 1.304.300 1.708.666 1.553.450
5. Strawberry Cina 101.000 277.244 572.205
6. Bawang Merah Vietnam 10.030.150 5.727.400 12.520.888
7. Bawang Putih Cina 223.256.680 294.801.775 392.170.754
8. Bawang Bombay India 12.578.649 6.190.050 40.654.149
9. Wortel Cina 9.216.325 12.393.625 6.636.250,00
10. Cabai Cina 59.700 1.536.300 1.974.920,00
Sumber: Balai Besar Karantina Pertanian Surabaya, diolah
-
PENDAHULUAN
I-21
Potensi sumberdaya alam berlimpah yang dimiliki provinsi Jawa Timur
baik berupa komoditas pangan, perkebunan maupun komoditas hortikultura
terutama sayuran dan buah-buahan memiliki keunggulan kompetitif sehingga
harus mampu mendatangkan kesejahteraan penduduknya dan mampu mencapai
swasembada hortikultura. Hortikultura merupakan salah satu sub sektor andalan
yang diharapkan mampu memberikan sumbangan positif bagi pembangunan
sektor pertanian di Jawa Timur.
Namun fakta bahwa komoditas hortikultura lokal belum mampu bersaing
dengan produk dari luarnegeri disebabkan terdapat kendala biaya operasional,
harga jual produk, varietas dan kualitas produk jauh di bawah produk impor dan
negara lainnya. Seperti yang terjadi pada pertengahan Februari 2014, komoditas
apel Malang kualitas nomor satu hanya dihargai Rp 6.000 per kilogram, anjlok
dari harga sebelumnya yang mencapai Rp 12.000 per kg, selain harga anjlok,
volume permintaan terhadap apel juga turun.
(http://regional.kompas.com/read/2014/01/04/1112129/Panen.Harga.Apel.Batu.A
njlok diakses 27 Februari 2014). Selain itu daya saing buah lokal rendah salah
satunya dipicu oleh infrastruktur yang buruk seperti jeruk dari Malang yang akan
dibawa ke Jakarta akibat infrastruktur yang buruk, biaya angkutan menjadi mahal
sehingga harga jadi mahal dan kualitas buah menurun karena waktu angkut yang
lama. Sementara buah jeruk impor dari Singapura bisa dijual dengan harga murah
dan dalam kondisi bagus karena infrastruktur bagus dan proses angkut yang
efisien (http://www.investor.co.id/ agribusiness/ citra-buruk-penyebab-buah-lokal-
kalah-bersaing/ 31816 diakses 14 Juli 2014).
-
PENDAHULUAN
I-22
Dengan melihat fakta dan temuan di lapangan, maka wajar rasanya jika
masyarakat khususnya para pengusaha domestik resah dalam menghadapi serbuan
produk impor dari Cina. Peningkatan impor produk hortikultura tersebut
dikhawatirkan tidak hanya mengancam kelangsungan produksi produk sejenis di
dalam negeri, namun juga mengakibatkan masuknya Organisme Pengganggu
Tumbuhan Karantina (OPTK) eksotik yang tidak pernah ada di Indonesia, yang pada
akhirnya mengakibatkan turunnya produktifitas produk hortikultura dalam negeri.
Tingginya permintaan impor akan barang konsumsi baik produk hasil industri
maupun pertanian, mengakibatkan kegelisahan di kalangan produsen dalam negeri
karena dapat mengganggu dan mengurangi daya saing barang lokal sejenis di pasar
dalam negeri (Kemendag, 2012)
Produk impor juga tidak terlepas dari masalah keamanan pangan meliputi
kondisi kemungkinan adanya cemaran biologis, kimiawi dan benda lain yang
dapat mengganggu, merugikan dan membahayakan kesehatan manusia seperti
yang ditemukan oleh Balai Karantina Pertanian Surabaya pada 2 Mei 2013 saat
dilakukan pemeriksaan dua kontainer jeruk Mandarin Kinnow (Citrus Reticulata)
impor asal Pakistan. Hasil pemeriksaan laboratorium menyatakan bahwa jeruk
sebanyak 53 ribu kilogram itu sudah membusuk dan mengandung jamur
karsinogenik penyebab kanker. Akhirnya sebanyak 5.300 kardus berisi jeruk
dikeluarkan dari kontainer berukuran 40 feet untuk digilas. Sedangkan kardusnya
dibakar (http://www.tempo.co/read/news/2013/05/02/090477365/Balai-Karantina-
Musnahkan-53-Ribu-Kg-Jeruk-Busuk diakses 27 Februari 2014).
Permasalahn lain terkait produk hortikultura impor juga ditemukan oleh
Badan Karantina Pertanian Kementerian Pertanian pada triwulan II 2013 di
-
PENDAHULUAN
I-23
Pelabuhan Tanjung Perak Surabaya. Badan Karantina Pertanian Kementerian
Pertanian melakukan penangkapan dan pemusnahan terhadap 400 kontainer
bawang putih impor. Selain bawang putih, pemusnahan juga dilakukan terhadap
komoditas sayuran yakni wortel impor dan jahe masing masing sebesar 356.934
kg dan 930 kg. Adapun, pada komoditas buah terdiri dari empat jenis yakni Jeruk,
Anggur, Apel dan Lengkeng senilai Rp 438 miliar. Volume impor keempat
komoditas itu senilai 14,2 ton. Pemusnahan tersebut dilakukan karena komoditas
impor tersebut masuk tanpa melalui surat dokumen impor yang lengkap dan juga
tidak memenuhi uji keamanan pangan (http://kabarbisnis.com/read/2844100
diakses pada 22 Maret 2014).
Melihat fakta yang dipaparkan di atas maka dalam rangka mengamankan
pasar dalam negeri dan memberikan perlindungan konsumen serta membantu
produsen dalam negeri agar barang lokal sejenis dapat bersaing dengan barang
konsumsi asal impor, diperlukan suatu kebijakan yang mengatur tentang
pengendalian distribusi produk impor. Sesuai amanat Undang-Undang Republik
Indonesia Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen disebutkan
bahwa semakin terbukanya pasar nasional sebagai akibat dari proses globalisasi
ekonomi harus tetap menjamin peningkatan kesejahteraan masyarakat serta
kepastian atas mutu, jumlah dan keamanan barang dan/atau jasa yang
diperolehnya di pasar.
UU No. 18 Tahun 2012 tentang Pangan menyebutkan bahwa negara
berkewajiban mewujudkan ketersediaan, keterjangkauan, dan pemenuhan
konsumsi pangan baik pada tingkat nasional maupun daerah hingga perseorangan
-
PENDAHULUAN
I-24
secara merata di seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Undang-
undang tersebut menunjukkan bahwa pemerintah memiliki kewajiban untuk
memajukan kesejahteraan umum, dimana dapat diartikan bahwa pemerintah
sepatutnya bisa mengatur kedaulatan, kemandirian, dan ketahanan pangannya
sendiri. Pemerintah sebagai stakeholder memiliki peranan penting dalam hal
pembuat kebijakan dan regulasi terkait perlindungan dan pengawasan peredaran
produk impor.
Penelitian yang pernah dilakukan oleh Anifawati (2011) mengenai
kebijakan pembatasan impor hortikultura dan daging sapi sebagai kebijakan
proteksi kepentingan dalam negeri ditemukan fakta bahwa ada 4 dampak yang
ditimbulkan terkait dengan kebijakan ini, diantaranya: pertama, adanya protes dari
pemerintah Amerika Serikat karena dianggap membatasi impor dan berdampak
negatif bagi sektor pertanian dan peternakan Amerika Serikat dan dianggap
bertentangan dengan peraturan yang telah disepakati oleh World Trade
Organization (WTO). Dampak kedua yaitu terjadinya inflasi yang disebabkan
jumlah pasokan (supply) pangan lebih sedikit daripada jumlah permintaannya
(demand), sehingga menyebabkan kenaikan harga. Sementara, keran impor telah
ditutup/dibatasi dengan kebijakan pengendalian. Ketiga, kebijakan pembatasan
impor hortikultura dan daging sapi berdampak pada produktivitas petani lokal
untuk bersemangat dalam memproduksi hortikultura dan sapi lokal. Keempat,
adanya kebijakan pembatasan impor hortikultura dan daging sapi meningkatan
neraca perdagangan produk pertanian sampai Nopember 2012 mengalami surplus
sebesar US$ 19,00 milyar dengan nilai ekspor sebesar US$ 31,78 milyar dan nilai
-
PENDAHULUAN
I-25
impor sebesar US$ 12,78 milyar. Sedangkan bila dibandingkan tahun 2011 pada
periode yang sama, terjadi penurunan surplus neraca nilai perdagangan 9,55%
atau dengan capaian -63% (tidak berhasil) dari target 15%.
Pemerintah provinsi Jawa Timur telah mengesahkan Peraturan Gubernur
Jawa Timur Nomor 2 Tahun 2013 tentang Pengendalian Distribusi Produk Impor
di Jawa Timur sesuai dengan maksud diterbitkannya untuk menjaga stabilitas
harga komoditas lokal, melindungi produk hortikultura lokal dari produk impor
dan tersebarnya organisme pengganggu tumbuhan, selain itu juga sebagai upaya
mengatur pengendalian produk impor hortikultura dan pemberdayaan usaha
hortikultura di Jawa Timur yang pada gilirannya akan meningkatkan
kesejahteraan para petani lokal.
Dalam Pergub Jatim No. 2 tahun 2013 ini terdapat pasal-pasal yang
menyatakan bahwa importir wajib menyerahkan surat pernyataan yang berisi
beberapa poin terkait dengan jenis barang yang diimpor, jumlah barang, negara
asal barang, tempat penampungan sementara/gudang, tujuan distribusi dan
peruntukannya. Hal ini dimaksudkan untuk mengendalikan produk impor,
menjaga stabilitas harga komoditas lokal dan bentuk perlindungan pemerintah
terhadap konsumen. Selain mengatur terkait masalah perijinan, Peraturan
Gubernur Jatim Nomor 2 Tahun 2013 juga mengatur mengenai pengawasan
dalam rangka pengendalian pelaksanaan distribusi produk Impor. Adapun
pelaksana pengawasan peredaran, monitoring dan evaluasi dilakukan oleh Tim
Terpadu Pengawasan Barang Beredar yang ditetapkan melalui Keputusan
Gubernur Jawa Timur.
-
PENDAHULUAN
I-26
Dari paparan tersebut peneliti merasa tertarik dan merasa perlu untuk
melakukan pengkajian dan penelitian yang diwujudkan dalam bentuk skripsi
dengan judul Implementasi Kebijakan Pengendalian Distribusi Produk Impor
Hortikultura (Studi Implementasi Peraturan Gubernur Jawa Timur Nomor 2
Tahun 2013 tentang Pengendalian Distribusi Produk Impor di Jawa Timur).
I.2 Rumusan Masalah
1. Bagaimana implementasi kebijakan pengendalian distribusi produk impor
hortikultura di Jawa Timur?
2. Bagaimanakah sasaran kebijakan, sumberdaya, struktur birokrasi,
komunikasi, disposisi, kondisi ekonomi dan politik, karakteristik kebijakan
dan respon obyek kebijakan mempengaruhi implementasi kebijakan
pengendalian distribusi produk impor hortikultura di Jawa Timur?
I.3 Tujuan Penelitian
1. Untuk memahami implementasi kebijakan pengendalian distribusi produk
impor hortikultura di Jawa Timur.
2. Untuk menjelaskan mengenai sasaran kebijakan, sumberdaya, struktur
birokrasi, komunikasi, disposisi dan kondisi ekonomi dan politik,
karakteristik kebijakan dan respon obyek kebijakan dalam implementasi
kebijakan pengendalian distribusi produk impor hortikultura di Jawa
Timur.
-
PENDAHULUAN
I-27
I.4 Manfaat Penelitian
1. Manfaat Akademis
Memberi sumbangan bagi perkembangan studi Ilmu Administrasi Negara
terkait dengan kajian implementasi kebijakan publik. Penelitian ini
berusaha melihat implementasi kebijakan dari segi pelaksana maupun
kelompok sasaran dengan mengelaborasikan teori implementasi dari
Edwards III, Van Matter dan Van Horn yang mengarah pada pelaksana
kebijakan serta teori implementasi Hill & Hupe yang mengacu pada
kelompok sasaran.
2. Manfaat Praktis
Penelitian ini dapat memberikan kontribusi pemikiran yang bermanfaat
bagi keefektifan pelaksanaan kebijakan guna melihat dan meneliti
pelaksanaan kebijakan serta hasil yang dicapai dan mencapai umpan balik
untuk perbaikan kebijakan selanjutnya.
I.5 Tinjauan Pustaka
I.5.1 Kebijakan Publik
Dalam tinjauan pustaka ini akan diawali dengan pemahaman
tentang kebijakan publik. Kebijakan publik menurut Harold D. Laswell
dan Abraham Kaplan dalam Islamy (2002:15) sebagai A projected
program of goals, values and practicies, yaitu suatu program pencapaian
tujuan, nilai-nilai dan praktek yang terarah. Sedangkan Carl J. Friederick
dalam Islamy (2002:17) mendefinisikan kebijakan sebagai berikut:
-
PENDAHULUAN
I-28
....a purposed course of action of a person, group or government within a given environment providing obstacles and
opportunities which the policy was purposed to utilize and
overcome in an effort to each a goal or realize an objective or a
purpose.
(Serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok, atau
pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dengan menunjukkan
hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhada pelaksanaan
usulan kebijakan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu).
Sementara Carl I. Fredrich sebagaimana dikutip Wahab (2004:3)
mengatakan bahwa kebijakan adalah tindakan yang mengarah pada tujuan
yang diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam lingkungan
tertentu dengan adanya hambatan-hambatan tertentu untuk mencari
peluang-peluang guna mencapai tujuan atau mewujudkan sasaran yang
dinginkan.
Thomas Dye dalam Islamy (2002:18) mendefinisikan kebijakan
publik sebagai public policy is whatever goverments choose to do or not
to do, yaitu apapun pilihan pemerintah untuk melakukan atau tidak
melakukan sesuatu. Pemikiran Thomas R. Dye memiiki kesamaan dengan
pemikiran George C. Edward III dan Ira Sharkansy yang menjelaskan
kebijakan publik sebagai apa yang dinyatakan dan dilakukan atau tidak
dilakukan pemerintah. Kebijakan publik bisa berupa sasaran atau tujuan
program-program pemerintah (Islamy, 2002: 18-19).
Kebijakan publik menurut William Dunn (2003:109) adalah
serangkaian pilihan yang kurang lebih saling berhubungan yang diambil
-
PENDAHULUAN
I-29
oleh badan atau pejabat pemerintah. Richard Rose sebagaimana dikutip
Winarno (2012:20) juga menyarankan bahwa kebijakan hendaknya
dipahami sebagai serangkaian kegiatan yang sedikit banyak berhubungan
beserta konsekuensi-konsekuensi bagi mereka yang bersangkutan daripada
sebagai keputusan yang berdiri sendiri.
Irfan Islamy (2002:20) mendefinisikan kebijakan negara sebagai
serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan pemerintah dan
memiliki tujuan atau orientasi pada tujuan tertentu, demi kepentingan
seluruh masyarakat. Selain itu David Easton dalam Haryono (2007:25)
mengartikan kebijakan negara sebagai:
pengalokasian nilai-nilai secara paksa atau sah kepada seluruh anggota masyarakat.
Berdasarkan situasi ini Easton menegaskan bahwa hanya
pemerintah yang secara sah dapat berbuat sesuatu kepada masyarakatnya
dan pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan
sesuatu tersebut diwujudkan dalam bentuk pengalokasian nilai-nilai pada
masyarakat. Mereka menjelaskan bahwa kebijakan publik bisa ditetapkan
secara jelas melalui peraturan perundang-undangan, ketetapan pemerintah,
pidato pejabat berwenang, instruksi dan program-program yang dilakukan
pemerintah.
Menurut Irfan Islamy (2002:20-21) pengertian kebijakan publik
memiliki empat implikasi, yaitu: 1) Kebijakan publik dapat berupa
penetapan tindakan-tindakan dari pemerintah; 2) Kebijakan publik dalam
artian untuk melaksanakan atau tidak melaksanakan sesuatu harus
-
PENDAHULUAN
I-30
memiliki dan dilandasi maksud dan tujuan tertentu; 3) Kebijakan publik
tidak cukup hanya dinyatakan saja, tetapi harus dilaksanakan dalam suatu
bentuk yang nyata; 4) Kebijakan publik harus senantiasa ditujukan bagi
kepentingan seluruh anggota masyarakat.
Dalam kehidupan sehari-hari sering dihadapkan dengan berbagai
jenis kebijakan publik. Beberapa diantaranya kebijakan dalam bidang
kesehatan, pangan, pendidikan dan sebagainya. Selain itu Lingkup dari
studi kebijakan publik sangat luas karena mencakup berbagai bidang dan
sektor seperti ekonomi, politik, sosial, budaya, hukum, dan sebagainya. Di
samping itu dilihat dari hirarkirnya kebijakan publik dapat bersifat
nasional, regional maupun lokal seperti undang-undang, peraturan
pemerintah, peraturan presiden, peraturan menteri, peraturan pemerintah
daerah/provinsi, keputusan gubernur, peraturan daerah kabupaten/kota,
dan keputusan bupati/walikota.
Dari beberapa definisi di atas, maka dapat disimpulkan bahwa
kebijakan publik adalah apapun yang dilakukan atau tidak dilakukan oleh
pemerintah yang mencerminkan keputusan-keputusan pemerintah yang
telah dipilih, kewenangan formal seperti undang-undang atau peraturan
pemerintah, seperangkat kegiatan yang mencakup rencana penggunaan
sumber daya lembaga dan strategi pencapaian tujuan sebagai produk dari
kegiatan tertentu.
-
PENDAHULUAN
I-31
I.5.1.1 Karakteristik, Urgensi dan Ciri-ciri Kebijakan Publik
Leo Agustino (2008:8) membuat suatu kesimpulan dari beberapa
karakteristik utama dari suatu definisi kebijakan publik. Pertama,
kebijakan publik perhatiannya ditujukan pada tindakan yang mempunyai
maksud atau tujuan tertentu daripada perilaku yang berubah atau acak.
Kedua, Kebijakan publik pada dasarnya mengandung bagian atau pola
kegiatan yang dilakukan oleh pejabat pemerintah daripada keputusan yang
terpisah-pisah. Ketiga, kebijakan publik merupakan apa yang
sesungguhnya dikerjakan oleh pemerintah dalam mengatur perdagangan,
mengontrol inflasi. Keempat, kebijakan publik dapat berbentuk positif
maupun negatif. Secara positif, kebijakan melibatkan beberapa tindakan
pemerintah yang jelas dalam menangani suatu permasalah; secara negatif,
kebijakan publik dapat melibatkan suatu keputusan pejabat pemerintah
untuk tidak melakukan suatu tindakan atau tidak mengerjakan apapun
padahal dalam konteks tersebut keterlibatan pemerintah amat diperlukan.
Kelima, kebijakan publik paling tidak secara positif, didasarkan pada
hukum dan merupakan tindakan yang bersifat memerintah.
Studi kebijakan publik merupakan studi yang bermaksud untuk
menganalisis dan menjelaskan secara cermat berbagai faktor, sebab dan
akibat dari tindakan-tindakan yang dilakukan pemerintah. Studi kebijakan
publik menurut Thomas R. Dye dalam Wahab (2004:11-12) sebagai
berikut:
Studi kebijakan publik mencakup menggambarkan upaya kebijakan publik, penilaian mengenai dampak dari kekuatan-
-
PENDAHULUAN
I-32
kekuatan yang berasal dari lingkungan terhadap isi kebijakan
publik, analisis mengenai akibat berbagai pernyataan kelembagaan
dan proses-proses politik terhadap kebijakan publik; penelitian
mendalam mengenai akibat-akibat dari berbagai kebijakan politik
pada masyarakat, baik berupa dampak kebijakan publik pada
masyarakat, baik berupa dampak yang diharapkan (direncanakan)
maupun dampak yang tidak diharapkan.
Menurut Anderson dan Dye sebagaimana dalam Wahab (2004:12-
114) ada 3 alasan urgensi atau faktor yang menyebabkan studi kebijakan
menjadi penting untuk dipelajari, yaitu:
a) Alasan Ilmiah
Kebijakan publik dipelajari dengan maksud untuk
memperoleh pengetahuan yang luas tentang asal-muasalnya,
proses perkembangannya, dan konsekuensi-konsekuensinya bagi
masyarakat. Dalam hal ini kebijakan dapat di pandang sebagai
variabel terikat (dependent variable) maupun sebagai variabel
independen (independent variable). Kebijakan dipandang sebagai
variabel terikat, maka perhatian akan tertuju pada faktor-faktor
politik dan lingkungan yang membantu menentukan substansi
kebijakan atau diduga mempengaruhi isi kebijakan piblik.
Kebijakan dipandang sebagai variabel independen jika fokus
perhatian tertuju pada dampak kebijakan tertuju pada sistem
politik dan lingkungan yang berpengaruh terhadap kebijakan
publik.
-
PENDAHULUAN
I-33
b) Alasan Profesional
Studi kebijakan publik dimaksudkan sebagai upaya untuk
menetapkan pengetahuan ilmiah dibidang kebijakan publik guna
memecahkan masalah-masalah sosial sehari-hari.
c) Alasan Politik
Mempelajari kebijakan publik pada dasarnya dimaksudkan
agar pemerintah dapat menempuh kebijakan yang tepat guna
mencapai tujuan yang tepat pula.
Menurut Suharno (2010:22-24) ada ciri-ciri khusus yang melekat
pada kebijakan publik bersumber pada kenyataan bahwa kebijakan itu
dirumuskan. Ciri-ciri kebijakan publik antara lain:
a) Kebijakan publik lebih merupakan tindakan yang mengarah
pada tujuan daripada sebagai perilaku atau tindakan yang serba
acak dan kebetulan. Kebijakan-kebijakan publik dalam sistem
politik modern merupakan suatu tindakan yang direncanakan.
b) Kebijakan pada hakekatnya terdiri atas tindakan-tindakan yang
saling berkait dan berpola yang mengarah pada tujuan tertentu
yang dilakukan oleh pejabat-pejabat pemerintah dan bukan
merupakan keputusan yang berdiri sendiri. Kebijakan tidak
cukup mencakup keputusan untuk membuat undang-undang
dalam bidang tertentu, melainkan diikuti pula dengan
keputusan-keputusan yang bersangkut paut dengan
implementasi dan pemaksaan pemberlakuan.
-
PENDAHULUAN
I-34
c) Kebijakan bersangkut paut dengan apa yang senyatanya
dilakukan pemerintah dalam bidang tertentu.
d) Kebijakan publik mungkin berbentuk positif, mungkin pula
negatif, kemungkinan meliputi keputusan-keputusan pejabat
pemerintah untuk tidak bertindak atau tidak melakukan tindakan
apapun dalam masalah-masalah dimana justru campur tangan
pemerintah diperlukan.
I.5.1.2 Tahapan dalam Kebijakan Publik
Proses pembuatan kebijakan publik merupakan suatu proses yang
bersifat kompleks dan komprehensif, hal ini karena dalam kajian kebijakan
publik melibatkan banyak proses maupun variabel yang harus dikaji. Oleh
karena itu beberapa ahli politik yang menaruh minat untuk mengkaji
kebijakan publik membagi proses-proses penyusunan kebijakan publik
kedalam beberapa tahap. Beberapa ahli mungkin membagi tahap-tahap ini
dengan urutan yang berbeda, tujuan pembagian ini adalah untuk
memudahkan peneliti dalam mengkaji kebijakan publik. Winarno
(2012:36-38) menjelaskan bahwa kebijakan publik secara garis besar
mencakup tahap-tahap perumusan masalah kebijakan, implementasi
kebijakan dan evaluasi kebijakan. Sementara itu, analisis kebijakan
berhubungan dengan penyelidikkan dan deskripsi sebab-sebab dan
konsekuensi-konsekuensi kebijakan publik.
-
PENDAHULUAN
I-35
Menurut William Dunn sebagaimana dalam Winarno (2012:36-38)
menjelaskan tahap-tahap dalam kebijakan publik adalah sebagai berikut:
a. Tahap penyusunan agenda
Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah
pada agenda publik. Sebelumnya masalah ini berkompetisi
terlebih dahulu untuk dapat masuk dalam agenda kebijakan.
Pada akhirnya, beberapa masalah masuk ke agenda kebijakan
para perumus kabijakan. Pada tahap ini mungkin suatu masalah
tidak disentuh sama sekali, sementara masalah yang lain
ditetapkan menjadi fokus pembahasan, atau ada pula masalah
karena alasan-alasan tertentu ditunda untuk waktu yang lama.
b. Tahap formulasi kebijakan
Masalah yang telah masuk ke agenda kebijakan kemudian
dibahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi
didefinisikan untuk kemudian dicari pemecahan masalah
terbaik. Pemecahan masalah tersebut berasal dari berbagai
alternatif atau pilihan kebijakan (policy alternatives/policy
options) yang ada. Dalam perumusan kebijakan masing-masing
alternatif bersaing untuk dapat dipilih sebagai kebijakan yang
diambil untuk memecahkan masalah. Dalam tahap ini masing-
masing actor akan bersaing dan berusaha untuk mengusulkan
pemecahan masalah terbaik.
-
PENDAHULUAN
I-36
c. Tahap adopsi kebijakan
Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh
para perumus kebijakan, pada akhirnya salah satu dari alternatif
kebijakan tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas
legislatif, konsensus antara direktur lembaga atau putusan
peradilan.
d. Tahap implementasi kebijakan
Suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan-catatan
elit jika program tersebut tidak diimplementasikan, yakni
dilaksanakan oleh badan-badan administrasi maupun agen-agen
pemerintah di tingkat bawah. Kebijakan yang telah diambil
dilaksanakan oleh unit-unit administrasikan yang
memobilisasikan sumber daya finansial dan manusia. Pada tahap
implementasi ini berbagai kepentingan akan saling bersaing.
Beberapa implementasi kebijakan mendapat dukungan para
pelaksana (implementors), namun beberapa yang lain mungkin
akan ditentang oleh para pelaksana.
e. Tahap evaluasi kebijakan
Dalam tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai
atau dievaluasi, unuk melihat sejauh mana kebijakan yang
dibuat untuk meraih dampak yang diinginkan, yaitu
memecahkan masalah yang dihadapi masyarakat. Oleh karena
itu ditentukan ukuran-ukuran atau kriteria-kriteria yang menjadi
-
PENDAHULUAN
I-37
dasar untuk menilai apakah kebijakan publik yang telah
dilaksanakan sudah mencapai dampak atau tujuan yang
diinginkan atau belum.
Gambar I.1 Tahap-tahap kebijakan
(Sumber: Budi Winarno, 2012: 36)
I.5.1.3 Tipe-tipe Kebijakan Publik
Dalam memahami studi kebijakan publik, para ahli membagi
dalam beberapa tipe. Seperti misalnya William N. Dunn (2000: 21)
membedakan tipe-tipe kebijakan menjadi lima bagian, yaitu:
a. Masalah kebijakan (policy public) adalah nilai, kebutuhan
dan kesempatan yang belum terpuaskan, tetapi dapat
diidentifikasi dan dicapai melalui tindakan publik.
Pengetahuan apa yang hendak dipecahkan membutuhkan
Penyusunan Agenda
Formulasi Kebijakan
Adopsi Kebijakan
Implementasi Kebijakan
Evaluasi Kebijakan
-
PENDAHULUAN
I-38
informasi mengenai kondisi-kondisi yang mendahului adanya
problem maupun informasi mengenai nilai yang
pencapaiannya menuntut pemecahan masalah.
b. Alternatif kebijakan (policy alternatives) yaitu arah tindakan
yang secara potensial tersedia yang dapat memberi
sumbangan kepada pencapaian nilai dan pemecahan masalah
kebijakan. Informasi mengenai kondisi yang menimbulkan
masalah pada dasarnya juga mengandung identifikasi
terhadap kemungkinan pemecahannya.
c. Tindakan kebijakan (policy actions) adalah suatu gerakan
atau serangkaian gerakan sesuai dengan alternatif kebijakan
yang dipilih, yang dilakukan untuk mencapai tujuan bernilai.
d. Hasil kebijakan (policy outcomes) adalah akibat-akibat yang
terjadi dari serangkaian tindakan kebijakan yang telah
dilaksanakan. Hasil dari setiap tindakan tidak sepenuhnya
stabil atau diketahui sebelum tindakan dilakukan, juga tidak
semua dari hasil tersebut terjadi seperti yang diharapkan atau
dapat diduga sebelumnya.
e. Hasil guna kebijakan adalah tingkat seberapa jauh hasil
kebijakan memberikan sumbangan pada pencapaian nilai.
Pada kenyataanya jarang ada problem yang dapat dipecahkan
secara tuntas, umumnya pemecahan terhadap suatu problem
-
PENDAHULUAN
I-39
dapat menumbuhkan problem sehingga perlu pemecahan
kembali atau perumusan kembali.
Banyak pakar yang mengajukan jenis kebijakan publik berdasarkan
sudut pandang masing-masing. James Anderson sebagaimana dikutip
Suharno (2010: 24-25) menyampaikan tipologi kebijakan publik sebagai
berikut:
a) Kebijakan substantif versus kebijakan prosedural
Kebijakan substantif yaitu kebijakan yang menyangkut apa
yang akan dilakukan oleh pemerintah. Sedangkan kebijakan
prosedural adalah bagaimana kebijakan substantif tersebut
dapat dijalankan.
b) Kebijakan distributif versus kebijakan regulatori versus
kebijakan redistributif
Kebijakan distributif menyangkut distribusi pelayanan atau
kemanfaatan pada masyarakat atau individu. Kebijakan
regulatori merupakan kebijakan yang berupa pembatasan atau
pelarangan terhadap perilaku individu atau kelompok
masyarakat. Sedangkan, kebijakan redistributif merupakan
kebijakan yang mengatur alokasi kekayaan, pendapatan,
pemilikan atau hak-hak diantara berbagai kelompok dalam
masyarakat.
-
PENDAHULUAN
I-40
c) Kebijakan materal versus kebijakan simbolik
Kebijakan materal adalah kebijakan yang memberikan
keuntungan sumberdaya pada kelompok sasaran. Sedangkan,
kebijakan simbolis adalah kebijakan yang memberikan
manfaat simbolis pada kelompok sasaran.
d) Kebijakan yang berhubungan dengan barang umum (public
goods) dan barang privat (privat goods)
Kebijakan berkaitan dengan public goods adalah kebijakan
yang mengatur pemberian barang atau pelayanan publik.
Sedangkan kebijakan yang berkaitan dengan privat goods
adalah kebijakan yang mengatur penyediaan barang atau
pelayanan untuk pasar bebas.
Kemudian terdapat juga tipologi kebijakan menurut Theodore
Lowi dalam Parsons (2005:135) diantaranya:
a) Kebijakan Distributif
Kebijakan dalam mengalokasikan pelayanan atau manfaat
terhadap masyarakat, individu atau kelompok. Kebijakan ini
ditandai dengan pengenaan paksaan secara tidak langsung,
tetapi kebijakan ini diterapkan secara langsung kepada
individu. Individu mendapatkan manfaat kebijakan tersebut
meski tidak dikenakan paksaan untuk menggunakannya.
Misalnya pemberian subsidi, beasiswa dan sebagainya.
-
PENDAHULUAN
I-41
b) Kebijakan Regulatif
Kebijakan regulatif merupakan kebijakan yang mengandung
pemaksaan, pembatasan atau pelarangan perbuatan yang
diterapkan secara langsung kepada individu. Kebijakan
regulatif biasanya bersifat mengatur individu untuk
melakukan atau mencegah individu untuk melakukan sesuatu.
Seperti misalnya undang-undang, peraturan dan sebagainya.
Selain itu kebijakan regulatif dibuat untuk menjaga agar
kepentingan umum tidak terganggu.
c) Kebijakan Redistributif
Merupakan kebijakan yang bertujuan untuk mendistribusikan
kembali kemakmuran/ kekayaan atau benda-benda yang
dianggap bernilai oleh masyarakat. Kebijakan ini berusaha
untuk mendistribusikan manfaat yang berasal dari satu
kelompok ke kelompok lainnya. Kebijakan ini cenderung
bercirikan ideologi dan seringkali melibatkan konflik klas.
d) Kebijakan Konstituen
Kebijakan konstituen adalah kebijakan yang mengatur tata
relasi antara negara dan masyarakat, antara eksekutif dan
legislatif, dan lain sebagainya. Kebijakan ini ditandai dengan
kemungkinan pengenaan paksaan fisik yang sangat jauh, dan
penerapan kebijakan itu secara tidak langsung melalui
lingkungan. Kebijakan konstituen dibagi dalam dua lingkup
-
PENDAHULUAN
I-42
yaitu: (1) Urusan keamanan nasional dan luar negeri; (2)
Berbagai dinas pelayanan administrasi.
I.5.1.4 Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kebijakan Publik
Menurut Suharno (2010:52) proses pembuatan kebijakan
merupakan pekerjaan yang kompleks dan tidak semudah yang
dibayangkan. Para decision maker dalam sebuah organisasi institusi atau
lembaga dituntut memiliki tanggungjawab dan kemauan, serta kemampuan
atau keahlian, sehi