Fortaleciendo la Administracion Financiera Publica mediante la Transparencia en Timor-Leste
ADMINISTRACION PUBLICA Y GESTION FINANCIERA DEL ESTADO
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INTRODUCCION
En el presente documento de investigación plasmamos la información
y análisis respectivo del tema: “Administración Publica y Gestión
Financiera del Estado en el Ordenamiento Jurídico Salvadoreño”
En el desarrollo del presente, situamos primeramente la parte
histórica, tanto del derecho administrativo y su esfera de introducción
en la Administración Publica, así también del Derecho Financiero y su
intima relación con la Administración Financiera del Estado,
enfocándolo desde el punto de vista del nacimiento de las distintas
instituciones jurídicas actuales que se encuentran reguladas por el
derecho positivo, y su influencia sobre el actual sistema jurídico
nacional.
Así también, dentro de todo contenido, se debe observar lo dicho en
la doctrina, desde el punto de vista de distintos autores relacionados
con el Derecho Administrativo y el Derecho Financiero y su relación
con el Derecho Presupuestario en sus distintas esferas de aplicación,
y esto en la relevancia de poder incorporar conceptos que ayuden a
una mejor comprensión del tema y una visión general acerca de cada
uno de los distintos elementos que comprenden estos conceptos
dentro del ámbito jurídico, asi como su aplicación dentro de la vida
financiera nacional.
Para poder abordar con mayor amplitud el tema, hemos incorporado
también distinta jurisprudencias y sentencias emitidas por la Sala de
lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, las cuales vienen a
esclarecer aquellas lagunas de ley o las erróneas interpretaciones que
se hacen de la norma tributaria, aumentando la comprensión sobre
cada uno de los conceptos que hemos presentado con anterioridad y
dotándoles de una fuerza legislativa en la interpretación realizada por
la Sala respecto de las controversias presentadas para que sea
dirimida.
1
Por otro punto, y siendo este el medular en el alcance de la
investigación, tenemos el desarrollo de las distintas leyes de la
Administración Financiera del Estado, comenzando por desarrollar los
principios tributarios establecidos en la Constitución, conforme a los
cuales se establecen y toman vida las demás leyes, desarrollando las
distintas disposiciones constitucionales.
Así, presentamos la forma en la cual se operativiza la capacidad
estatal para poder hacer ingresar fondos a sus arcas, y la forma en
que estos fondos son repartidos a cada cartera de Estado, con el fin
de satisfacer las necesidades de la población, así también la forma en
que se deben hacer los egresos de la Nación, consignando parte de
este desarrollo en la Ley de la Administración Financiera del Estado y
las distintas disposiciones referentes a los subsistemas financieros
que dinamizan la actividad económica del país, cada uno con su
ámbito de aplicación distinto.
También demás leyes que permiten que el Estado adquiera sus
fondos y la forma eficiente de administrarlos, pudiendo dar
cumplimiento al art. 1 de la Constitución, puesto que las actividades
financieras del Estado deben velar por el bienestar de la persona
humana.
2
OBJETIVOS
General:
Establecer los parámetros y pautas dentro del Derecho
Administrativo y su relación con la Gestión Financiera del
Estado, en sus ámbitos doctrinario y legal.
Específicos:
Comprender de manera clara la historia de la Administración
Publica y la evolución de los tributos.
Saber diferenciar los aspectos relativos que caracterizan a cada
una de las Administraciones, tanto la Pública como la Financiera
y las similitudes existentes entre estas.
Conocer la doctrina respectiva para cada uno de los temas, y la
posición de determinados autores.
Analizar e interpretar de manera correcta la norma financiera
contenida en las leyes desarrolladas en este documento de
investigación, con el objetivo de poder realizar una eficiente
labor y adquirir los conocimientos necesarios en el Derecho
Financiero, Tributario y Presupuestario.
3
MARCO HISTORICO
Nacimiento del Derecho Financiero
El derecho financiero, como rama autónoma, ha pasado por una serie
de constantes cambios a lo largo de toda su historia, cada uno de
estos cambios acorde a las necesidades e idiosincrasia de cada
pueblo, en cada momento histórico, es decir que este derecho surgió
como una necesidad del ser humano para poder financiar ciertas
actividades, como parte de la gestión del Estado en ese momento,
hasta llegar al Estado moderno, con sus complejos procesos y poder
tributario sobre sus ciudadanos.- En virtud de ello comprendemos
distintos momentos de la historia del Derecho Financiero, en su
génesis hasta la modernidad, tenemos:
- Antigüedad y Edad Media: Durante este periodo, la actividad
financiera era limitada, por consiguiente su actividad financiera
se vaciaba solamente en la recaudación de fondos para poder
sostener las guerras, u otras ocasiones especiales públicas lo
que nos conlleva a una actividad financiera inestable.
- Época Feudal: En esta época, enmarcada hasta finales del
siglo XV, surgieron 2 elementos: la burocracia y el ejercito
permanente, y es que la burguesía, (concepto marxista) quería
seguir defendiendo sus intereses, sin embargo, sus propias
contribuciones personales de los nobles no eran suficientes
para sufragar los gastos de manutención del ejercito por lo cual,
se debía crear ciertas cargas impositivas, creándose de esta
forma, un incipiente tributo.
4
- El Renacimiento: Época histórica comprendida entre los siglos
XV y XVI1, en la cual se dio el nacimiento del Estado Moderno,
con el cual, de forma incipiente también nace la actividad
financiera y se convierte en una actividad permanente.
- Estado Moderno: Durante este periodo de la historia, se creó
de forma definitiva una actividad financiera de forma
permanente, pero esta aun no tenía una trascendencia
justificable dentro del quehacer estatal.
Teorías históricas sobre la Actividad Financiera
Con propósito de sistematización, generalmente las doctrinas se
agrupan en tres categorías: teorías económicas, teorías políticas,
teorías sociológicas. Puesto que la actividad financiera tiene
contenidos sociales, económicos, políticos y jurídicos.
Teorías Económicas. La actividad financiera estatal se considera
fenómeno económico porque según la escuela clásica (Smith,
Ricardo, MacCulloch, Mill) la acción del estado se traduce en un
consumo improductivo, pues al intensificar la presión tributaria
sustrae a los particulares una porción de rentas que podría utilizarse
en nueva producción de bienes.
1. Teoría sociológica. Se considera creador de esta doctrina a
Vilfredo Pareto en su tratado de sociología general quien establece
un nuevo elemento regulador de la actividad financiera: el
principio social.
2. Teoría política. Griziotti considera que la actividad financiera es
un concepto integral de las finanzas, asignando predominio al
elemento político. Debido a que siendo políticos el sujeto de la
1 http://es.wikipedia.org/wiki/Renacimiento consultado el 3 de marzo de
2011.
5
actividad financiera (Estado), los medios o procedimientos
(prestaciones obligatorias y coactivas) y los fines perseguidos,
debe aceptarse que tal actividad tiene necesaria y esencial
naturaleza política.
Nociones Históricas de los Tributos
Manuel Ossorio, define Tributo como: el Impuesto, contribución u otra
carga fiscal2.
Históricamente el fenómeno tributario, se manifiesta en Roma
cuando estos heredaron de Galia una carga tributaria excesiva e
impuestos fiscales que iban mas allá de la capacidad contributiva de
los ciudadanos, lo cual, con el tiempo llevo a la ruina a este imperio.
Posteriormente con la Revolución Francesa, y con la creación de la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano3,
en el art. 14 de la misma, brinda la facultad al ciudadano para poder
consentir o no un tributo y el derecho a poder fiscalizar de forma
personal la buena utilización de este impuesto.
Así, con el devenir histórico de la humanidad, podemos ahora afirmar
el principio de legalidad, por medio del cual ningún tributo puede ser
cobrado si no se ha establecido en la ley, la cual debe ceñirse, según
la supremacía constitucional a la Carta Magna de cada estado, acorde
a las necesidades y servicios públicos de cada nación.
MARCO TEORICO Y DOCTRINARIO
Conceptualización de la Administración Pública
2 OSSORIO, Manuel.- “Diccionario de Ciencias Jurídicas y Sociales”, 1ª edición
electrónica.3 Asamblea Nacional Constituyente Francesa.- 1789
6
El autor M. Marienhoff define Administración Pública como: “la
actividad permanente, concreta y práctica, del Estado que tiende a la
satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los
individuos que lo integran”.
Características de la Administración Pública
La administración pública como persona jurídica.4
Lo primero que hay que notar es que la administración pública no es
para el derecho administrativo una determinada función objetiva o
material. Las funciones y actividades a realizar por la administración
son algo puramente contingente e históricamente variable, que
depende esencialmente de una demanda social, distinta para cada
orbita cultural y diferente también en el contexto económico en el
que se produce. A su vez las técnicas formales de administrar varían
también circunstancialmente.
La administración pública no es tampoco para el derecho
administrativo un complejo orgánico más o menos ocasional. La
relación estructural entre la realidad constituida por la administración
pública y el ordenamiento jurídico no se efectúa por la consideración
de la misma como un conjunto de órganos, sino a través de su
consideración como persona, para el derecho administrativo la
administración pública es una persona persona jurídica, este de la
personificación es el único factor que permanece siempre, que no
4 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo- Curso de Derecho Administrativo- Civitas- 2ª edición- Madrid- 1983
7
cambia como cambian los órganos y las funciones y por él se hace
posible el derecho administrativo, la personificación de la
administración pública es el dato primario y sine qua non del derecho
administrativo.
La administración en la evolución del derecho administrativo.
A partir de la revolución francesa, momento en el que nace el
derecho administrativo, la administración pública se identifica con el
poder ejecutivo, en el marco constitucional del principio de división de
poderes. El derecho administrativo venía a ser entonces el régimen
jurídico especial del poder ejecutivo.
Hacia mediados del siglo XIX, los esfuerzos dirigidos a garantizar la
autonomía del derecho público, como la necesidad de abandonar las
explicaciones personalistas y místicas del feudalismo y el
absolutismo, cristalizan en Alemania en una aportación capital, sin
duda tomada en préstamo del pandectismo iusprivatista( CONJUNTO
DE OBRAS LEGALES ESPECIALMENTE DEL DERECHO PRIVADO O
DERECHO CIVIL), el reconocimiento del estado como persona jurídica.
El estado seria ante todo, una persona jurídica, y esta constatación
elemental permite iniciar, justificar y sostener la magna construcción
de su comportamiento ante el derecho. La personificación del estado
se rige así según Gerber, en el presupuesto de toda construcción
jurídica del derecho público.
La administración pública, identificada con uno de los poderes
orgánicos e individualizados del estado, el poder ejecutivo, pasa a ser
considerado entonces como una función del estado-persona. Ya no se
ve en el estado un conjunto de poderes individualizados (el poder
ejecutivo o administración pública), sino una persona jurídica única
que realiza múltiples funciones, una de las cuales seria precisamente
administrar.
8
Actividad administrativa de los órganos constitucionales del
estado.
a) La posición mixta del gobierno. La consideración de la
administración pública como una persona jurídica exige y, al
propio tiempo justifica la exclusión de la misma de una parte de
la actividad de los órganos superiores de tipo político. Estos
órganos especialmente el gobierno, no son eventualmente
órganos de la administración pública, sino que cumplen
además, otras funciones que nada tienen que ver con la
administración pública en cuanto persona.
Así ocurre, característicamente, con los actos de carácter
internacional, que no se imputan a la administración pública
interior, sino al estado global en cuanto sujeto de relaciones
internacionales, a quien el gobierno representa, no estando
sometidas por dicha razón al derecho administrativo, sino, más
bien a la constitución.
El gobierno, pues es simultáneamente órgano constitucional, en cuya
función ejerce funciones que no están reguladas por el derecho
administrativo, sino por el derecho constitucional
b) La realización de funciones administrativas materiales por parte
de órganos constitucionales.
Finalmente esta el caso de las actividades materialmente
administrativas cumplidas por órganos públicos no integrados en la
organización personificada que es la administración pública. Hay aquí
una importante distinción que hacer según que esas funciones
administrativas, desde el punto de vista material, se actúen como
complementarias de la función jurídica especifica que dichos órganos
desempeñan como propia, o bien que sean fruto de las
organizaciones instrumentales de sostenimiento y apoyo de que tales
9
órganos, en cuanto órganos constitucionales propiamente dichos, se
dotan en servicio de su independencia.
1- Conceptualización de la Gestión Financiera
Conceptos doctrinarios de la Gestión Financiera y Derecho
Financiero
Hablar de gestión financiera es necesario precisar el concepto de
finanzas que en general tienen por objeto examinar como el estado
obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos, pero dentro del ámbito de
las finanzas es indispensable decir que existen necesidades públicas
que se relacionan con las fianzas del estado, el cual tiene que
solventarlas a través de su accionar. Esas necesidades son las que
van a ser satisfechas mediante servicios públicos pues esta actividad
le compete al estado. Pero para poder cubrir todas estas necesidades
y servicios es indudable pensar que el estado tiene que gastar para
solventar dichas necesidades tanto básicas como relativas; si gasta
necesita de ingresos para afrontar tales erogaciones, el estado debe
tener ingresos que derivan de sus recursos públicos.
De allí que se diga que para satisfacer sus necesidades mediante la
obtención de ingresos el estado realiza actividad financiera del
estado. Simplificando entonces decimos que la actividad financiera se
reduce a los ingresos y a los gastos, pero esta actividad financiera no
atiende directamente a la satisfacción de una necesidad colectiva,
sino mas bien, se trata de una función instrumental pues logra un
desenvolvimiento normal del desarrollo de las actividades estatales.
Conceptualización de Gestión Financiera
Para Villegas5, Administración o Técnica Financiera: son “todos
aquellos aspectos vinculados a la debida organización administrativa
de la Actividad financiera, a la contabilidad financiera, a las medidas
5 VILLEGAS, Héctor, Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, 7ª
edición, Buenos Aires, 2001.
10
de control y fiscalización del correcto desempeño de la
Administración fiscal y demás acciones ejercidas dentro de este
ámbito financiero”.
El ámbito financiero tutela intereses públicos, como es propio de las
normas de derecho público, además el proceso de gastos e ingresos
públicos aspira a hacer posible el cumplimiento de los fines políticos,
que necesariamente se identifican con intereses colectivos, con lo
que se fundamenta la pertenencia del derecho financiero al derecho
público.
Pero que se vamos a entender por Gestión Financiera. Para Zavala
Ortiz6 “es aquella que realiza el Estado para procurarse ingresos y
realizar sus gastos, actividad que realiza en base a un presupuesto
que la racionalice y permita darle una intencionalidad económica”.
Definición, Contenido y Características del Derecho Financiero
Para Sainz de Bujanda7: El derecho financiero “es una rama del
ordenamiento jurídico integrante del denominado derecho público”.
Para Fernando Pérez Royo8: es una disciplina que regula la actividad
financiera pública, o, si se quiere expresar de otra forma, constituye
el ordenamiento jurídico de la Hacienda Pública.-
CARACTERISTICAS DEL DERECHO FINANCIERO.
Es necesario también definir las características del Derecho
Financiero, según Kury de Mendoza9:
6 QUERALT, Juan Martin. Manual de Derecho Financiero y Tributario. 9ª
edición- Editorial Tecnos- Madrid-2008
7 SAINZ DE BUJANDA8 PEREZ ROYO, Fernando, Derecho financiero y tributario parte general- 9ª
edición. Editorial Civitas- Madrid- 2006
11
A) Pertenece a la rama del Derecho Público, ya que regula
situaciones que tienen que ver directamente con el Estado en su
ejercicio de soberanía.
B) Regula la actividad financiera del Estado, la cual se constituye por
los ingresos y los gastos públicos que son las bases del Derecho
Financiero.
C) Es instrumental: Ya que el ingreso y el gasto no se constituyen
como fines mismos, sino que son un medio por el cual se logra la
satisfacción de las necesidades públicas.
D) El estudio de la organización de la Hacienda Pública, por cuanto el
es la disciplina que estudia las diversas formas de creación,
administración y erogación de dicho patrimonio.
CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO
El Derecho Financiero contiene en esencia: los ingresos y los gastos
públicos, los cuales son desarrollados a continuación.
INGRESOS
Los recursos del estado, concretizados mediante los derechos e
ingresos de la Hacienda Publica son el conjunto de medios
económicos utilizados por la Administracion para cumplir con sus
fines.
De esta forma, el art. 223 de la Constitución establece que: “forman
la Hacienda Pública:
1º Sus fondos y valores líquidos
9 AAVV- Manual de derecho financiero- Centro de Investigación y
Capacitación. 1ª edición. San Salvador- 1993
12
2º Sus créditos activos
3º Sus bienes muebles y raíces
4º Los derechos derivados de la aplicación de leyes relativas a
impuestos, tasas y demás contribuciones, asi como los que por
cualquier otro título le correspondan.
Son obligaciones a cargo de la Hacienda Pública las deudas
reconocidas y las que tengan origen en los gastos públicos
debidamente autorizados”
Entre estos podemos distinguir:
1- Los institutos jurídicos-tributos, monopolios, patrimonio del
Estado, deuda pública- que se encuentran configurados en el
ordenamiento jurídico como elementos constitutivos de la
Hacienda, situados en el plano normativo.
2- Los derechos de la Hacienda Publica de contenido económico,
que se generan en la dinámica aplicativa de los institutos que
legitiman a la Administración Publica para la percepción de
determinadas cantidades.
3- Los fondos que, merced al ejercicio de los anteriores derechos
afluyen efectivamente al ingreso público.
Derecho Financiero y su relación con Hacienda Pública
Cuando se menciona el Derecho Financiero es necesario hablar de la
hacienda pública pues existen reglas y principios jurídicos del derecho
financiero que disciplinan la hacienda pública, además la hacienda
pública desde una perspectiva jurídica tiene dos sentidos:
A) aspecto objetivo, es el conjunto de derechos y obligaciones de
contenido económico del estado.
B) aspecto subjetivo, entendemos a la hacienda pública como el
sujeto titular de dichos derechos y obligaciones, es decir como titular
13
de las funciones públicas (actividad financiera) encaminadas a la
actuación de dichos derechos y obligaciones.
Características de la Gestión Financiera
Las características fundamentales de la actividad financiera son las
siguientes:
1- Es ejecutada por un organismo público, que generalmente
actúa en el ejercicio de la potestad de imperio.
2- Se somete al principio de Legalidad, ya que el Estado actua
con un respeto absoluto al principio de legalidad; ello implica que al
actuar el Estado debe cumplir la ley. En virtud de ello el Estado se
encuentra imposibilitado de establecer un tributo que no se haya
descrito con fuerza de ley, por cuanto la ausencia de dicha ley, se
encontraría el tributo fuera de la esfera de legalidad y sería imposible
su exigencia de los contribuyentes.
3- Es de carácter cíclico, puesto que tal actividad se configura una
relación de ingreso--gasto que origina a un flujo constante de
recursos monetarios. Así si inicialmente existe una recaudación de
rentas de los particulares, el Estado posteriormente destina a la
satisfacción de necesidades dichas rentas, esto es, el gasto publico.
Es allí donde dicha actividad es encausada en un dinamismo real que
sugiere la permanencia de dicha actividad en el aparato estatal.
4- Es de carácter económico, debido a que la actividad financiera
implica la realización de actos que, teniendo en cuenta la limitación
de los medios de que se dispone, pretenden lograr el mayor grado
posible de satisfacción de las necesidades públicas con los recursos
disponibles. Es allí que la gestión financiera mediante el cobro de un
impuesto o tributo lo hace con la perspectiva de poder satisfacer las
necesidades publicas de los administrados mediante la prestación de
servicios como educación, salud y otros establecidos como de interés
público según la Constitución.
14
5- Exige planificación, ya que dicha gestión financiera debe
basarse en un plan previamente elaborado y aprobado. Ello se
manifiesta en el presupuesto, que es la planificación de la actividad
financiera del Estado específicamente en la Ley Orgánica de la
Organización Financiera del Estado.
6 Se trata de una actividad regulada y ejecutada por órganos
distintos: La actividad financiera no es planificada por el mismo
órgano que debe realizarla. Su planificación realizada por el Órgano
Ejecutivo, debe ser aprobada la Asamblea Legislativa y su ejecución
corresponde nuevamente al Órgano Ejecutivo. El órgano Judicial
cumple la finalidad de de fiscalizar la legalidad de las acciones
resolviendo las controversias que puedan surgir. Este mecanismo
permite considerar la actividad financiera como una actividad
controlable en sus distintas etapas de desarrollo.
4-Es una actividad jurídica, ya que está sometida a normas y
principios jurídicos, cuyo análisis es el objeto del Derecho Financiero.
Esto se ve como un derivado del carácter reglado que rige a toda la
actividad financiera, ya que procurar la satisfacción de las
necesidades de la colectividad mediante el empleo de políticas por
medio de la organización y administración del tesoro público. Toda
esta actividad se desarrolla en virtud de los preceptos desarrollados y
mandados por la Constitución, con los cuales se configura la Hacienda
Pública.
Por otra parte Villegas10 sostiene que no puede haber un auto
regulamiento, y que en vista de esto, es necesaria la existencia de
normas jurídicas que ayuden a mantener el orden de las actuaciones
entre los distintos órganos del Estado que comprenden o actúan en la
actividad financiera.
Principios doctrinarios de la Gestión Financiera
10 Op. Cit.-
15
En cuanto a la actividad financiera del Estado se encuentra regida por
una serie de principios doctrinarios, los cuales se aplican en virtud de
brindarle a dicha gestión un carácter de legitimidad frente a los
contribuyentes, entre estos principios tenemos:
- Principio de Legalidad: Según este principio, los tributos deben
estar establecidos por normas con rango de ley, las cuales solo
pueden ser creadas por el Órgano Legislativo en su facultad de
legislar, pero nunca pueden ser establecidos estos impuestos o
tributos en un reglamento de carácter inferior a la norma secundaria.
- Principio de Reserva de Ley: Consiste en una relación de
materias cuya regulación se encuentra sometida exclusivamente a la
ley. Y es que están reservados a la ley los elementos que componen
el tributo: el hecho imponible, la base imponible, exenciones, sujeto
pasivo, etc. En relación al art. 6 C. Tributario relacionado con el art.
131 ord. 6 y art. 231 de la Constitución.
Principios del Derecho Tributario en relación a la Gestión
Financiera del Estado.
A. Principio de Legalidad
En la expresión latina: “NYNUM TRIBUTUM SINE LEGE” que significa
no puede haber tributo sin ley previa que lo establezca. El principio
de legalidad significa que los tributos se deben establecer por medio
de leyes, tanto desde el punto de vista material como formal, es
decir, por medio de disposiciones de carácter general, abstractas,
impersonales y emanadas del Órgano Legislativo, esto lo
encontramos regulado en nuestra Constitución en su artículo 231
pues es la Carta Magna quien recoge la importancia de este principio.
16
Este principio halla su fundamento en la necesidad de proteger a los
contribuyentes en su derecho económico de propiedad, por cuanto los
tributos importan restricciones a ese derecho, ya que en su virtud se
sustrae en favor del Estado algo del patrimonio de los particulares.
Pero es necesario también que los caracteres esenciales del tributo,
es decir la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria estén
consignados expresamente en la ley, de tal modo que no quede
margen para la arbitrariedad de la autoridad, ni para el cobro de
impuestos imprevisibles, y que el sujeto pasivo pueda, en todo
momento, conocer la forma cierta de contribuir, a fin de evitar abusos
de parte del estado en relación al cobro de dichos tributos.
B. Principio de Igualdad: todos son iguales, en relación al art. 3 inc.
3 del C. Tributario en relación al art. 3 de la Constitución, y a la hora
de contribuir al sostenimiento del estado, sin privilegios ni tratos
diferenciados por razón de la raza, el sexo o la religión.
Este principio se divide en:
Iguales aportaciones por los iguales
Desiguales aportaciones por desiguales
C. Principio de Generalidad: todos deben soportar las cargas
tributarias. Van a estos sometidos a las cargas tributarias los
extranjeros.
La existencia de exenciones puede atentar contra el principio de
generalidad:
1. Lo que justifica estas exenciones es el reconocimiento que
tienen los tributos como instrumento de política económica.
2. Las exenciones están sujetas a la reserva de ley, tienen que ser
impuestas por una ley.
3. Figuran dentro de lo presupuestos generales del estado, dentro
de los presupuestos de gastos fiscales.
17
D. Principio de Capacidad Económica: más que un tercer
principio, es una forma de entender la igualdad y la generalidad.
A mayor riqueza mayor contribución, y solo así los tributos son
igualmente gravosos para todos. “todos deben pagar conforme a
su capacidad”. También se considera la falta de capacidad
económica para establecer exenciones.
E. Principio de Progresividad: exige que las cargas tributarias
deben repartirse de forma más proporcional, atendiendo a la
capacidad económica de los contribuyentes.
La progresividad hay que observarla en relación con todo el
conjunto del sistema, y no importa que alguno de los tributos sea
proporcional o sea un tributo fijo.
F. Principio de No Confiscación: el sistema tributario no puede
tener alcance confiscatorio y habrá de considerarse inconstitucional
todo tributo que en la generalidad de los casos suponga la
liquidación del patrimonio de los contribuyentes para hacer frente al
pago del mismo
G. Principio de Seguridad Jurídica: requiere un derecho tributario
sencillo, claro, coherente. Para que el contribuyente pueda prever
razonablemente las consecuencias fiscales de su actuación.
Implica el lograr la tutela efectiva de jueces y tribunales. Que el
cliente pueda defenderse imponiendo recursos y reclamaciones ante
los tribunales económico-administrativos, formados por la propia
administración tributaria. El contribuyente tiene la posibilidad de
acudir a los juzgados ordinarios de no quedar satisfecho con los otros.
Se requiere que no se cargue el peso de la gestión sobre el
ciudadano.
Análisis de la Gestión Pública.
CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO
18
Como ya se estableció anteriormente, la actividad financiera estatal
está compuesta por dos tipos de elementos: los ingresos y los gastos
públicos, los cuales conforman fundamentalmente el contenido del
Derecho Financiero.
Para delimitar el contenido de la Gestión Pública es necesario saber
que existen dos vertientes fundamentales que los conforman:
Los Ingresos Públicos.
Los Gastos Públicos.
Los Ingresos Públicos.
Para poder concebir un concepto acerca del ingreso publico, nos
remitiremos a la Sentencia N° 69-200611 de la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que establece como
concepto de ingreso publico:
“Ingreso público: Definición en el derecho financiero: En el Derecho
Financiero se entiende por ingreso público toda cantidad de dinero
percibida por el Estado o cualquier otro ente estatal, que tiene como
objeto principal la financiación de los gastos públicos”
En cuanto estos tenemos: tributos, créditos, ingresos patrimoniales
que el estado recibe a través de su condición de propietario de
bienes, y impuestos impropios o llamados también tributos impropios
que son aquellas multas y sanciones impuestas a los ciudadanos pero
cuya función no es obtener ingresos sino más bien se trata de
corregir conductas, lo que repercute sobre su régimen jurídico.
De lo anterior es importante retomar lo referente a los tributos, pues
su régimen jurídico interesa al derecho financiero, es decir, el
régimen jurídico sustantivo de la prestación es lo que origina la
relación tributaria. Puesto que el fundamento de los tributos se
11 Sentencia 69-2006 de 03/07/2008 de la Sala de lo Constitucional- CSJ- El
Salvador.
19
relaciona con el objetivo inmediato de la administración pública que
es la financiación de los gastos públicos.
En cuanto a la institución del tributo es inseparable e su finalidad
contributiva, ya que los tributos existen porque hay gastos públicos,
es decir necesidades colectivas que deben satisfacerse y para ello
deben financiarse mediante prestaciones coactivas o tributos. Pues
esta es la razón de ser de los tributos su carácter contributivo.
Entonces decimos pues que la idea de control tanto para los ingresos
como para los gastos que es lo que rige al Derecho Financiero, se
basa precisamente en la naturaleza contributiva es decir en los
ingresos que generan los tributos.
Los recursos del estado, concretizados mediante los derechos e
ingresos de la Hacienda Publica son el conjunto de medios
económicos utilizados por la Administración para cumplir con sus
fines.
De esta forma, el art. 223 de la Constitución12 establece que: “forman
la Hacienda Pública:
1º Sus fondos y valores líquidos
2º Sus créditos activos
3º Sus bienes muebles y raíces
4º Los derechos derivados de la aplicación de leyes relativas a
impuestos, tasas y demás contribuciones, asi como los que por
cualquier otro título le correspondan
Son obligaciones a cargo de la Hacienda Pública las deudas
reconocidas y las que tengan origen en los gastos públicos
debidamente autorizados”
12 Constitución de la republica
20
Entre estos podemos distinguir:
4- Los institutos jurídicos-tributos, monopolios, patrimonio del
Estado, deuda publica- que se encuentran configurados en el
ordenamiento jurídico como elementos constitutivos de la
Hacienda, situados en el plano normativo.
5- Los derechos de la Hacienda Publica de contenido económico,
que se generan en la dinámica aplicativa de los institutos que
legitiman a la Administración Publica para la percepción de
determinadas cantidades.
6- Los fondos que, merced al ejercicio de los anteriores derechos
afluyen efectivamente al ingreso público.
Características.
1- Naturaleza dineraria. El objeto de los ingresos públicos es el
dinero, excepcionalmente pueden constituir ingresos públicos
las prestaciones in natura o especie, previamente cuantificadas
en unidades dinerarias.
2- Percibido por un ente público. El bien matrimonial debe ser
percibido por un este público, lo que es inherente y
consustancial al concepto del mismo.
3- Disponibilidad. Es la aptitud para disponer efectivamente el
bien recibido, esta se debe entender, como la facultad de
disponer con destino a la financiación del gasto, aunque no se
trate de una entrada patrimonial neta o definitiva.
4- El destino del ingreso. Los bienes ingresados se destinan al
pago de los gastos públicos.
21
Respecto a esta última característica, la Sala de lo Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia, por medio de la Sentencia N°101-200613
estableció la finalidad del tributo como parte del sistema de ingresos
públicos del Estado:
“Finalidad de los tributos: Todo tributo tiene su finalidad, que podrá
ser simplemente la de obtener ingresos, a los cuales corresponde la
calificación de fiscales o el de provocar determinados efectos en el
campo económico o social, ajenos a las necesidades fiscales”
Por otra parte, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia tuvo oportunidad de pronunciarse respecto a las
características doctrinarias del ingreso público en la Sentencia N° 69-
2006 en donde se establece:
“Ingreso público: Características doctrinarias: Las características
doctrinarias más significativas del ingreso público son: Consiste
siempre en una cantidad de dinero, es percibido por un ente público y
su finalidad primordial es la financiación del gasto público”
Fundamento del ingreso público. Fundamento del ingreso público
ha sido la conexión entre ingresos y gastos. Esta es la posición
tradicional que ha pretendido ver el fundamento de los ingresos
precisamente en la existencia de gastos públicos a realizar por el
estado.
Los Gastos Públicos.
Kury de Mendoza14: Son aquellas erogaciones que realizan los entes
públicos a través de un procedimiento funcionalizado, mediante el
empleo de fondos públicos para la satisfacción de necesidades
públicas.
13 Sentencia 101-2006 de 16-05-2007 de la Sala de lo Constitucional- CSJ- El
Salvador.
14 Op.
22
Héctor B. Villegas15, por su parte, sostiene que, son gastos públicos
las erogaciones generalmente dinerarias que realiza el estado en
virtud de ley para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de
necesidades públicas.
La doctrina española da una noción más amplia del gasto público.
1) Institucional. Es el conjunto de necesidades públicas cuya
satisfacción exige el empleo de fondos públicos. “puede
hablarse de las necesidades de defensa, educación, sanidad,
justicia entre otra.”
2) Diversas relaciones jurídicas de gasto público. Este punto
de vista parte de la consideración de la función financiera del
gasto público, esto es, como el conjunto de potestades
atribuidas al ente público en materia de gasto a cuyo ejercicio
está obligado por mandato de la ley.
3) Como flujo monetario. El gasto público puede ser definido
como el conjunto de flujos monetarios que emanan del tesoro
público para la satisfacción de las necesidades públicas.
Características del Gasto Publico
1- El objeto o finalidad del gasto público es la satisfacción
de necesidades públicas: puesto que lo que busca con gastar
lo recolectado es la satisfacción o cubrimiento de aquellas
obligaciones que el Estado en virtud de la Constitución tiene
para con los administrados, es decir que para este no existe
una motivación de lucro.
2- Se efectúan a través de un procedimiento
funcionalizado, de carácter obligatorio: es decir que el
proceso para su gasto no se da forma arbitraria por quienes
tienen la administración, sino que existen leyes que especifican
15 Op.
23
la forma concreta en que se han de realizar los desembolsos
conforme a las necesidades que se tengan.
3- Es realizado por un ente público: Puesto que le corresponde
al Estado por medio de sus órganos la facultad de disponer de
estos recursos para su gasto.
4- El gasto público se efectúa empleando fondos públicos:
los cuales son obtenidos por el Estado como titular por medio
de la recolección de tributos, impuestos y demás contribuciones
dentro de los ingresos públicos.
Principios Constitucionales del Gasto Público
El gasto público se encuentra regido por ciertos principios que lo
delimitan y que normalmente se encuentran plasmados con rango de
norma constitucional.
a) Principio de legalidad. Se encuentra consagrado en el inc.2
del Art. 228 de la Constitución, puesto que debe seguirse las
disposiciones presentadas por las distintas leyes en el momento
del gasto.
Así también lo ha expresado la Sala de lo Constitucional en la
sentencia N° 456-200716: “Conforme al principio de legalidad,
desde el punto de vista del derecho tributario, material o
sustantivo -relativo a las obligaciones tributarias- no puede
haber tributo sin ley previa que lo establezca; en virtud de este
principio, las leyes son interpretadas conforme a su letra y
espíritu, vedando la posibilidad de crear tributos y exenciones
por analogía”
16 Sentencia 456-2007 de 03/06/2009 de la Sala de lo Constitucional- CSJ-
El Salvador.
24
b) Principio de economía y principio de eficiencia: el estado
está obligado a producir la óptima combinación de los recursos
o medios, de manera que se obtenga la máxima satisfacción.
El derecho financiero se involucra en el estudio de las normas que
regulan la asignación de los recursos públicos en las diversas
prestaciones fundamentales que tiene el aparato estatal como lo es:
salud, educación, seguridad pública, etc. Así como también las
normas que rigen la efectiva realización de esas decisiones (la
ejecución del gasto público), además del control de la
correspondencia que debe existir entre la asignación de los recursos y
su puesta en práctica. Esto gira en torno a una pieza clave del
Derecho Financiero la cual es el presupuesto del Estado el cual
establece la asignación de los recursos públicos a las diversas
necesidades colectivas.
El derecho presupuestario. Constituye una parte esencial del
derecho financiero, se complementa con el régimen jurídico de las
inversiones y gastos públicos y de su control.
Trata de la administración del patrimonio del estado, concibiendo al
patrimonio en su sentido particular, diferente del que tiene un
derecho civil. Más bien concibiéndose al concepto económico, esto es,
como riqueza estática en cuyo derredor se desarrolla el flujo de la
riqueza en movimiento, esta concepción incluye el régimen de los
servicios públicos y de empresas estatales o con participación oficial.
El gasto público y presupuesto. La diferencia entre estos dos es la
siguiente el gasto publico es el elemento estructural de la Hacienda
Pública y el presupuesto como instituto centralizador de la actividad
financiera del estado.
1. El crédito presupuestario o asignación es una autorización
para que el ejecutivo pueda gastar los fondos públicos en la
satisfacción de una necesidad: mientras que el gasto público
25
constituye una obligación para el estado de satisfacer una
necesidad pública determinada.
2. El segundo elemento diferenciador es su vigencia en el
tiempo. El crédito presupuestario supone necesariamente
una duración limitada (normalmente un año): mientras que
el gasto tiene límite de vigencia que no está marcado por el
tiempo, sino por duración de la necesidad que pretende
satisfacer.
3. El crédito presupuestario o asignación carece de autonomía,
pues su existencia y magnitud se encuentra supeditadas al
volumen y a la entidad de las demás asignaciones
presupuestarias que configuran el estado de gastos del
documento presupuestario, el cual consiste en distribución
de los ingresos públicos para cubrir las diferentes
necesidades publicas en un tiempo determinado. En cambio
el gasto público es autónomo por completo, la satisfacción
de una necesidad pública no depende en ningún sentido de
las otras necesidades públicas.
MARCO LEGAL
Dentro del desarrollo de las distintas leyes que rigen la actividad
financiera del Estado, es acertado que propongamos el concepto que
estableció la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia,
referente a la Norma Tributaria, esto en la sentencia N° 69-200617
que establece:
17 Op. Cit.
26
“Norma tributaria: Destinatarios: La norma tributaria contiene
solamente una prescripción abstracta y general dirigida a todos, pero
tiene como destinatarios finales a quienes se les puede atribuir la
realización de los hechos o situaciones previstas en aquella”
A partir de esto comprenderemos de mejor forma la situación que
propone la norma jurídica tributaria y la dirección que esta toma
respecto de los contribuyentes y las obligaciones que nacen para con
estos en su posición de sujetos pasivos de la relación jurídica
tributaria.
LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL
ESTADO Y SU REGLAMENTO.18
Al hablar de la administración financiera del aparato estatal, entre
sus funciones financiera principales esta la dirección de las finanzas
del estado cuya finalidad principal es la satisfacción de las
necesidades de la población, es obligación del órgano ejecutivo en el
ramo correspondiente dirigir las finanzas a fin de lograr un equilibrio
entre los ingresos y los gastos. Esta actividad es lo que algunos
autores llaman actividad financiera pues se basa en sus dos ideas
básicas ingresos y gastos, por tanto la Ley Orgánica de la
Administración financiera del Estado es una herramienta muy útil que
desarrolla de manera específica dicha actividad financiera.
Dentro de esta ley se comprenden distintos sistemas que rigen la
administración financiera del estado. Dentro de los cuales tenemos
las siguientes instituciones de acuerdo al artículo 2 LOAFI, teniendo
que se aplican a todas las dependencias centralizadas y
descentralizadas del gobierno, así como las autónomas incluyendo
también al ISSS, CEL, y todas aquellas entidades oficiales que
obtengan fondos públicos así como todas aquellas que reciban algún
subsidio de parte del estado. También quedaran sujetas las
18 Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado. D.L.# 516- de fecha 23-11-1995- D.O. # 7 Tomo 330- Publicación en D.O. 11-01-1996
27
municipalidades sin perjuicio de su propia autonomía pero integran la
contabilización gubernamental del estado.
Pero surge una interrogante debido a quien dirige la administración
financiera, o más específicamente la dirección de las finanzas y es
que según el artículo 3 LOAFI la dirección le corresponde al Órgano
Ejecutivo en el ramo de hacienda, en concordancia con el artículo 226
de la Constitución.
La administración financiera del estado es muy compleja, de allí que
requiera la utilización de la normativa regulada por LOAFI, así a fin de
mantener en funcionamiento las entidades e instituciones del sector
público se creó el “Sistema de Administración Financiera Integral”, el
cual está relacionado con la gestión pública en cuanto a la economía
y a la eficacia en la obtención de los recursos públicos en virtud del
artículo 7 LOAFI.
Para poner en marcha en anterior sistema SAFI, es necesario
integrarlo con otros subsistemas que en lo respectivo a nuestro tema
nos enfocaremos en los ingresos y los gastos públicos referentes a la
administración financiera del estado. Dichos subsistemas son:
Subsistema de Presupuesto, Subsistema de Tesorería, Subsistema de
Crédito Público y Subsistema de Contabilidad Gubernamental.
Subsistema de Presupuesto Público
Este comprende principios métodos técnicas y procedimientos
utilizados en las distintas etapas del proceso presupuestario,
caracterizándose estos principios por estar de acuerdo a las
perspectivas públicas aplicando los principios de universalidad,
unidad, equilibrio, oportunidad y transparencia, de acuerdo al artículo
22 LOAFI.
Este presupuesto del sector público comprende el presupuesto
general del estado, los presupuestos extraordinarios y los
presupuestos especiales mediante una previsión de los ingresos que
28
se pretenden recaudar de conformidad con las leyes
independientemente su naturaleza económica, así también integrado
por los gastos que se proyectan para el ejercicio fiscal en relación al
artículo 24 LOAFI.
En relación al artículo 227 inc. 1 de la Constitución lo relacionamos
con el artículo 25 LOAFI los ingresos de los cuales se van a disponer
del presupuesto se generaran por medio del sistema tributario
(impuestos, tasas y contribuciones especiales art.12 C.Trib), la
prestación y producción de bienes y servicios, transferencias,
donaciones, otros ingresos conforme a la ley. Estos ingresos también
se encuentran contemplados en el artículo 37 y 38 R.LOAFI.
El presupuesto de gastos comprende los egresos destinados para el
cumplimiento de los objetivos y metas del estado, sostenimiento del
sector público, pago de la deuda pública y otros compromisos
estatales.
Dichos ingresos deberán guardar equilibrio financiero, tal como lo
establece el artículo 27 LOAFI, en relación al artículo 226 de la
Constitución.
Subsistema de Tesorería
Este sistema tiene su fundamento Constitucional en el artículo 230 de
la misma, en donde se establece el servicio general de tesorería, este
subsistema general de tesorería comprende todas las transacciones
relativas al tesoro público, recursos que son utilizados para la
aplicación de las disposiciones del presupuesto general del estado,
según el artículo 60 LOAFI.
El encargado de la administración de los recursos financieros del
tesoro público es el titular del ministerio de economía, actividad que
desarrollara a través de la dirección general de tesorería antes
establecida, de acuerdo al artículo 64 LOAFI.
29
Según el artículo 73 y 74 del R.LOAFI este sistema de tesorería tiene
a su cargo la administración de los fondos del tesoro público por
medio de las unidades financieras institucionales. Teniendo como
objetivo la formulación y administración de políticas públicas que
contribuyen al equilibrio y saneamiento de las finanzas.
Subsistema de Crédito Público
Este sub sistema tiene como tema principal el endeudamiento y
deuda pública, los cuales, según el art. 82 LOAF, dicho
endeudamiento solo puede ser destinado a la financiación de de
proyectos de inversión social.
Este subsistema aplica tanto para el Gobierno Central, como para las
municipalidades.
La dirección de este subsistema está a cargo de la Dirección General
de Inversión y Crédito Público. De acuerdo al R.LOAFI el
endeudamiento público pasa por un proceso el cual debe tener como
objetivo principal el obtener los recursos e financiamiento en los
mercados de capital interno y externo para atender las necesidades
de inversión del estado de acuerdo al articulo 140 R.LOAFI.
Subsistema de Contabilidad
Este tiene como principal objetivo la recopilación de información
referente a las transacciones comerciales del sector público,
expresables en términos monetarios, con el objeto de proveer
información sobre la gestión financiera y presupuestaria, de acuerdo,
con el art. 98 LOAFI.
LEY GENERAL TRIBUTARIA MUNICIPAL (LGTM)19
Al hablar de gestión financiera del estado, se ha dicho que la parte
referente a los ingresos que el estado percibe es muy amplia, no solo
se refiere a los tributos pues estos solo son una parte que están
19 Ley General Tributaria Municipal- D.L.# 86 fecha: 17- 10- 1991. D.O.# 242 Tomo 313- Publicación en D.O.: 21-12-1991
30
desarrollados en el Código Tributario. Pero la actividad tributaria
como tal, pueden ejercerla los municipios, facultad que otorga
nuestra Constitución en su artículo 204 ordinales 1, 6.
Pero como se regula esta actividad tributaria o en que ley se
establece dicha actuación, es allí donde toma importancia la Ley
General Tributaria Municipal, que para efectos de nuestro tema será
analizada solo en la parte que corresponde a los tributos pues estos
forman una de las diversas facetas que tiene la actividad financiera
del estado para obtener sus ingresos.
Dentro de la clasificación doctrinaria de recursos públicos
encontramos los recursos tributarios y un ejemplo de ellos es el
llamado tributo municipal que será analizado a continuación.
La Ley General Tributaria Municipal (LGTM) surge como una medida
que asegure la independencia administrativa y financiera pero a fin
de generar sus propios ingresos y autofinanciarse sus servicios,
obras y demás proyectos de beneficio socio-económico para que sirva
de apoyo a todos los habitantes.
La LGTM tiene el carácter normativo especial en materia de tributos
municipales en relación al Código Municipal, puesto que en LGTM se
determinan los sujetos intervinientes en la relación jurídica tributaria
y su contenido, tal como lo establece el artículo 2 LGTM.
Ahora ¿qué entenderemos por tributos municipales? Son las
prestaciones generalmente, en dinero que los municipios exigen a los
contribuyentes en ejercicio de su potestad tributaria. Y estos pueden
ser: impuestos, tasas y contribuciones especiales, en relación a los
artículos 3, 4, 5, 6 LGTM.
Pero no solo es competencia de los consejos municipales los tributos
municipales sino también la Asamblea Legislativa puede crear,
modificar o derogar las propuestas que reciban de los Consejos
Municipales, dicha facultad se contempla en el artículo 7 LGTM.
31
¿Cuál es el contenido de la ley u ordenanza respectiva Municipal que
crea un determinado Tributo Municipal?
En primer lugar debe contener la obligación tributaria existe entre el
municipio como sujeto activo y los contribuyentes o responsables de
dio municipio, artículo 11 , 17 y 18 LGTM.
En segundo lugar los sujetos llámese sujeto pasivo (Contribuyentes
art. 19) y sujeto activo (Municipio art. 18) que son parte de relación
tributaria debe establecerse en la ley u ordenanza respectiva.
En tercer lugar debe existir el supuesto previsto (hecho generador)
que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria, en base al
artículo 12 LGTM.
Y en cuarto lugar la base imponible que es la dimensión del hecho
generador, que sirve para cuantificar (calcular mediante tarifas) el
tributo.
Luego de tener una idea estructurada de los tributos municipales,
explicamos pues su finalidad, pues la gestión financiera de los
municipios tiene como finalidad inmediata el desarrollo socio-
económico de los habitantes, es decir, mejorar sus calles, darle
mantenimiento al alumbrado eléctrico y la tubería de aguas negras,
proporcionar tuberías de agua potable con ayuda de ANDA, estas
entre otras acciones de mejora para los municipios de allí que se
busquen crear ingresos a través de los tributos.
En materia de impuestos puede imponerse un impuesto a empresas
comerciales o industriales o cualquier actividad que realice en la
compresión del municipio, y es válido tal como lo regula el articulo
125 LGTM.
En lo referido a las tasas municipales estas se deberán establecer el
las ordenanzas respectivas, dichas tasas servirán como
contraprestación por la naturaleza administrativa o jurídica que los
municipios prestan así podemos mencionar: alumbrado público, aseo
32
y ornato de calles, recolección de basura en general, baños públicos,
mercados, cementerios, rastro municipal, estacionamientos de
vehículos, estadios, y demás servicios y bienes municipales.
En cuanto a los servicios jurídicos prestados por los municipios
tenemos emisión de certificaciones, constancias, transacciones de
ganados entre otros. Esto en relación al artículo 129, 130, 131
LGTM.Y en cuanto a las contribuciones municipales como ejemplo
tenemos: construcción de obras nuevas, aperturas de caminos
vecinales, entre otras. En relación al artículo 147 LGTM.
LEY ORGÁNICA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS20
Esta ley que nace para regir las actividades relativas a las Aduanas,
introduce también un elemento de impuesto, con el cual se gravan
las distintas acciones relativas a las Aduanas, lo que viene a
contribuir como un elemento de Ingresos dentro de la Actividad
Financiera que desarrolla el Estado, razón por la cual es de suma
importancia que expliquemos la forma en que por medio de las
Aduanas el Estado hace entrar fondos a sus arcas.
Así, primeramente, en el art. 3 de la misma se establece la
competencia bajo la cual actuara la Administración de Aduanas, y es
que tiene esta la facultad para poder administrar los tributos que
gravan la importación de mercancías que ingresan al país, es decir,
en este caso el hecho generador de impuesto es el hecho de
transportar o comerciar con mercancía que ingresa al país, por lo cual
se establece los elementos necesarios para la constitución de un
impuesto.
Así también, puede la Administración de Aduanas recaudar los
derechos e impuestos sujetos a las mercancías, es decir, en este
caso, el Estado se encuentra facultado para la imposición de un
tributo o impuesto a toda aquella persona que comerciare con
20 Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas. D.L.# 903 fecha: 14-12-2005- D.O.# 8 tomo 370- Fecha de publicación en D.O: 12-01-2006
33
mercancías, todo esto en correspondencia o acorde a la cantidad que
se comercie, en vista de ello mientras mayor sea la cantidad que
ingrese al país, mayor cantidad observa el Estado en sus arcas.
Entonces concebimos que el hecho generador de este impuesto es la
comercialización de mercancías, y es que para tener mas en claro
este concepto de hecho generador, nos podemos remitir a la
Sentencia N° 456-2007 de la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, donde apunta: “El hecho generador del tributo,
es producto de la norma, es la realidad jurídica, y el hecho, acto u
operación que en él se describe, es lo que constituye el presupuesto
objetivo del tributo, es decir, es el presupuesto jurídico o económico
fijado por la ley, que cuando se realiza generalmente origina el
nacimiento de la obligación tributaria -en algunos casos el legislador
dispone otro momento-; en las tasas, el presupuesto es ajeno a
hechos económicos, correspondiendo a una actividad administrativa o
jurídica del sujeto activo -Estado o Municipio”
Esta ley establece en su artículo 4 distintos principios bajos los cuales
se regirá la actividad aduanera, especialmente aplicables en cuanto a
la facultad para percibir tributos en nombre del Estado, entre estos
podemos mencionar los más trascendentales aplicables a la actividad
financiera, siendo entre estos el de LEGALIDAD, en virtud del cual, las
actuaciones de la Administración Aduanera se regirán a las leyes y a
los mandatos contenidos en estas, no pudiendo sobrepasarse en sus
funciones, y es que también, en cuanto a la imposición de impuestos,
la Administración de Aduanas no puede cobrar un impuesto si este no
se encuentra comprendido en ley alguna, aplicando el dicho “sin ley
no hay impuesto”, dejando en claro la importancia de este principio
de legalidad.
Otro de estos principios es el de ECONOMIA, por medio del cual, se
procura que el sujeto pasivo de la relación jurídica aduanera no se
vea obligado a incurrir en mayores gastos que los previstos en la ley,
34
facilitando con esto el comercio, en vistas de un menor gasto por
parte del sujeto.
El último de estos principios contenidos en esta ley es el de EFICACIA,
por medio del cual se busca que la recaudación de impuestos se haga
con respeto a los Derechos Fundamentales de los sujetos pasivos de
la relación jurídica, es decir que estos no se vean subestimados o
agraviados por el hecho de pagar una cantidad excesiva en concepto
de impuestos.
De esta forma, la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas,
vemos que nos presenta una contribución en cuanto a los ingresos
estatales por medio de la recaudación de impuestos cobrados en las
distintas aduanas nacionales en virtud de la mercancía que se
transporta.
LEY DE IMPUESTO SOBRE LA RENTA21
Esta ley comprende uno de los rubros dentro de los cuales el Estado
obtiene mayor recaudación en materia de impuesto, debido a la
cantidad de hechos que esta contempla, ya que encierra casi todas
las actividades comerciales.
Así tenemos en el art. 1 de esta el hecho generador del Impuesto que
se convierte en la obligación por parte del sujeto pasivo de la relación
jurídica de pagar el mismo, es decir la coacción estatal existente para
que este se encuentre posibilitado para pagar este tributo.
Y es que esta ley establece el hecho generador de la obligación
tributaria, manteniendo a la vista en este articulo las causas que
provocan este impuesto en su contenido material, en este respecto la
Corte Suprema de Justicia, por medio de la Sala de lo Constitucional
estableció reglas del hecho generador en su ámbito material, en la
Sentencia N° 456-2007
21 Ley de Impuesto sobre la Renta- D.L.# 134 de fecha 18-12-1991- D.O.# 242 tomo 313. Publicación en D.O: 21-12-1991
35
“El aspecto material del hecho generador consiste en la descripción
objetiva del hecho o situación previstos en forma abstracta por la
norma jurídica, cuya clave es el verbo utilizado o implícito en el texto;
como obtener ganancias, ser titular de bienes”
A partir de este concepto dado por la Sala podemos deducir o
comprender de mejor forma la significación de este concepto para un
mejor estudio de los casos en concreto que presentan las leyes.
De esta forma el art. 2 de la misma establece que se debe entender
por renta, y es que el Estado cobrara un impuesto en proporción al
total de utilidades o ganancias obtenidas por el sujeto pasivo por
cualquier fuente de ingresos, es decir, el sujeto debe entregarle al
Estado una determinada cantidad proporcional a sus ganancias, esto
con el objetivo de mantener la recaudación dentro de la actividad
financiera y que el Estado pueda seguir sosteniendo sus actividades y
funciones.
Por otra parte, el art. 5 de la ley, establece quienes son los sujetos
pasivos de la relación jurídica, es decir quienes son los obligados en
virtud de la ley para rendir este impuesto, asi tenemos a las personas
naturales y jurídicas, sean estas domiciliadas en el país o no, también
a las sucesiones o fideicomisos, incluyendo a los artistas o deportistas
que realicen sus actividades en el país y a las sociedades irregulares
(incluyendo dentro de estas últimas aquellas que sin tener completos
los requisitos establecidos por la ley para su conformación legal,
actúan de hecho).- Entonces podemos observar que son una cantidad
grande de agentes quienes se ven obligados en virtud de esta
disposición.-
En cuanto a los sujetos pasivos de la carga tributaria, la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 456-2007
establecio: “El aspecto personal o subjetivo del hecho generador
tributario está dado por la persona o personas a cuyo respecto se
configura el aspecto material, o sea, el sujeto pasivo del tributo; el
36
aspecto temporal está referido a que el hecho o situación descrito en
forma abstracta, debe acontecer durante la vigencia de la norma
tributaria; y el aspecto espacial, se refiere al lugar en el cual se
realiza el hecho imponible”
El art. 12 de esta establece la forma en la cual se determinara la
renta de cada sujeto y la capacidad contributiva con la cual pagara
este impuesto, y es que se deben sumar todas las ganancias o
utilidades que haya obtenido durante el ejercicio fiscal de sus
funciones, y en proporción a estas entonces se deducirá el total que
debe devolver al Estado, ingresando estos fondos dentro de la
Actividad Financiera estatal.
La ley faculta a un solo órgano del Estado para poder recaudar estos
fondos, y es que en virtud del art. 51 de la misma, se establece que
será el Ministerio de Hacienda el ente encargado de recolectar estas
contribuciones, por medio de los funcionarios especiales que se
establecen en el art. 75 de la ley, que son los Colectores de servicios
de tesorería, empleados por medio de los cuales se hace efectiva la
entrega de la contribución realizada por cada uno de los sujetos
pasivos a raíz del hecho generador.
LEY DE TRANSPORTE TERRESTRE, TRANSITO Y SEGURIDAD
VIAL22
Esta ley, cuyo objetivo principal es establecer las normas en cuanto a
las actividades de transporte en vehículos de cualquier índole regula
también una parte, en la cual, en base a un hecho generador, se
establecen una serie de multas bajo las cuales el ciudadano que
resulte obligado, debe pagar un impuesto al Estado en concepto de
Multa.
En este caso el hecho generador se conceptualiza como toda aquella
falta contemplada en la ley en el accionar de manejar un vehículo
22 Ley de transporte terrestre, transito y seguridad Vial.- D.L.# 477 de fecha 19-10-1995- D.O.#212 tomo 329. Publicado el 16-11-1995
37
automotor o de cualquier clase, y el sujeto pasivo de la relación
jurídica no es establecido de forma explícita por la ley, sino que
puede ser toda persona, siempre y cuando haya realizado la conducta
típica establecida por el hecho generador, es solamente entonces
cuando se convierte en sujeto pasivo.
Para el caso, los hechos generadores de dicha multa se encuentran
establecidos en el art. 117 de la Ley de Transito, siendo el único
artículo que establece estas faltas, con lo que se da cumplimiento a lo
establecido por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia en la sentencia N° 456-2007 en la que se pronuncia sobre la
importancia del establecimiento concreto de los supuestos de hecho
contenidos en la norma tributaria como un pilar de la seguridad
jurídica del país:
“La seguridad jurídica establece que la ley debe ser clara para que a
nadie induzca al error por su oscuridad y dicha claridad normativa
requiere una tipificación unívoca de los supuestos de hecho, que evite
en lo posible el abuso de conceptos vagos e indeterminados, así como
una delimitación precisa de las consecuencias jurídicas, con lo que se
evita la excesiva discrecionalidad de los órganos encargados de la
aplicación del derecho”
De esta forma aplicamos también el Reglamento de dicha ley, el cual
complementa las disposiciones establecidas en esta misma, de esta
forma, anexando las faltas del precedente artículo, el procedimiento
para que el ciudadano se encuentre obligado se complementa en el
art. 9 numeral 2 de este reglamento, en el cual se establece que una
de las funciones de la Policía Nacional Civil es buscar el pago de los
derechos fiscales de vehículos, es decir tanto multas como cualquier
otro gravamen al respecto. De esta forma, lo más importante de este
reglamento, para el caso de nuestro estudio de la actividad financiera
del país, lo encontramos en el art. 258 de este reglamento que
establece:
38
“Los fondos recaudados por la aplicación de multas ingresaran al
Fondo General de la Nación”.
Así, podemos ver como el Estado, por medio de esta ley se convierte
en el sujeto activo o acreedor de las multas que se imponen en este
reglamento, y estos fondos pasan a engrosar el Tesoro Nacional
utilizándose de la manera que las leyes establecen, constituyéndose
entonces, este Estado como el sujeto acreedor en la relación jurídica,
y podemos entonces aplicar lo dispuesto por la Sentencia N°101-2006
respecto al establecimiento del sujeto activo:
“Tributo: Sujeto activo: El sujeto activo del tributo está constituido por
el ente que desarrolla su gestión y recaudación”
LEY DE IMPUESTO TRANSFERENCIA DE BIENES MUEBLES Y
OTROS SERVICIOS.23
Esta ley tiene como objetivo principal el establecer un impuesto por la
transferencia de bienes muebles, en el caso de compraventa o bajo
cualquier modo que se haga el traslado de dominio, es entonces
cuando se configura el hecho generador de este impuesto.
Así tenemos como precedente de esta ley el art. 1605 del Código
Civil, en los cuales se establecen los medios de perfeccionamiento en
el Contrato de Compraventa, y es que según este artículo esta se
reputara perfecta de acuerdo a los requisitos contenidos en las “leyes
especiales”, en virtud de esto podemos establecer esta ley de
contenido especial.
23 Ley de Impuesto de Transferencia de Bienes Muebles y otros Servicios.- D.L.# 296 de fecha 24-07-1992.- D.O.#143 tomo 316- Publicación en D.O: 31-07-1992
39
A partir de esto desarrollamos:
El hecho generador del impuesto en esta ley se constituye en el art. 4
de la misma en donde tenemos que este surge cuando se da la
transferencia de dominio a titulo oneroso de bienes muebles
corporales, razón por la cual en proporción a la cantidad pagada por
el bien se pagara un impuesto que percibirá el Estado y pasara a
formar parte de los recursos de la Nación.
Por otra parte debemos señalar el momento idóneo en el cual se
configura de manera obligatoria el tributo, es decir el instante desde
el cual es exigible por parte del sujeto activo de la relación jurídica,
en razón de esto el art. 8 de esta establece que el tributo causa
efectos desde que se emite el documento en que consta la operación,
es decir, para el caso, desde el momento en que se extiende el
contrato de compraventa de la cosa mueble y se traslada el dominio
a su nuevo dueño, es entonces en que el Estado se vuelve acreedor
de este impuesto y se encuentra facultado a cobrar una determinada
cantidad proporcional por dicha operación.
Pero esta ley determina también el tributo a pagar por la prestación
de bienes y servicios, y se establece este en el art. 14 y es que se
configura en razón de la importación de bienes y servicios, y estos, al
igual que en la transferencia de bienes muebles, también tienen un
momento exacto en el cual se configura el tributo de forma acta, lo
cual está regulado en el art. 15 de la ley, y al igual que como
explicamos anteriormente, se entenderá que el Estado en su
capacidad como sujeto activo de la relación jurídica se encuentra
facultado para exigir el pago de este impuesto desde que se dan
cualquier de estos tres momentos: la extensión del documento en
que consta el servicio, cuando se da el pago de dicho servicio y
cuando se llega al termino de la prestación.
Por otra parte es necesario establecer quiénes son los sujetos que se
encuentran sometidos al pago de este impuesto, en razón de ello
40
citamos el art. 20 de la ley, en donde se establecen los siguientes
sujetos como responsables del pago: las personas naturales y
jurídicas, las sucesiones, las sociedades, los fideicomisos, las
asociaciones cooperativas y las uniones de personas que sin haberse
constituido con personería jurídica actúan en el trafico legal como
asociaciones de hecho.
En virtud de ello comprendemos que si el bien es propiedad de
cualquiera de estos sujetos o si estos se configuran como
compradores, entonces aparejado al hecho generador, tenemos
establecidos quienes serán los responsables de pagar el impuesto.
Como último aspecto relevante de esta ley en cuanto a la
Administración Financiera del Estado y los ingresos de esta, tenemos
que mencionar el art. 8 de la misma, en donde se establece el lugar
en donde se realizara el pago de este impuesto, y se establece la
Dirección General de Renta de Aduanas.
De esta forma, podemos ver como por medio de la imposición de este
impuesto el Estado puede incrementar sus ganancias para poder
cumplir con las funciones que le son encomendadas a este.
CONCLUSION
En este documento nos trazamos el objetivo de poder introducir al
lector en las distintas esferas de aplicación y espacios del derecho
financiero, enfocándolo desde los distintos puntos de acción que este
tiene.
Con el desarrollo de las leyes hemos observado como la Gestion
Financiera del Estado encierra distintas acciones y tiene una amplitud
de aspectos bajo los cuales se desarrolla esta actividad.
41
Respecto a las leyes hemos querido analizar de forma sucinta pero
sustanciosa los aspectos que esta encierra y la forma en que el
Estado realiza sus funciones.
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