MYKOLO ROMERIO UNIVERSITETASAudrius Bakaveckas, Algimantas Dziegoraitis,Audron Dziegoraitien, Adolfas Gylys, Raimondas Kalesnykas,Birut Praneviien, Edmundas Rusins, Stasys edbaras,Algimantas Urmonas, Dainius ilinskas

LIETUVOSADMINISTRACINTEISBENDROJI DALIS2004 m. gruodio 10 d. Nr. A-250Lietuvos Respublikos vietimo ir mokslo ministerijos Auktj mokykl bendrjvadovli leidybos komisijos rekomenduotaVadovlio autoriai:Doc. dr. Audrius Bakaveckas - III skyriaus 1 poskyrio 1.1-1.8 skirsniai Doc. dr. Algimantas Dziegoraitis - vadas, I skyriaus 1 poskyrio 1.5 ir 1.5.1 skirsniai Audron Dziegoraitien -1 skyriaus 2 poskyrio 2.5 skirsnis Adolfas Gylys-IIIskyriaus 1 poskyrio 1.9,1.10,1.11 skirsniai Doc. dr. Raimundas Kalesnykas - IV ir V skyriaiEdmundas Rusins (kartu su doc. dr. Birute Praneviiene) -1 skyriaus 1 poskyrio 1.6 skirsnisStasys edbaras - III skyriaus 1 poskyrio 1.13-1.13.20 skirsniai Doc. dr. Algimantas Urmonas -1 skyriaus 1 poskyrio 1.1,1.2,1.3,1.4,1.4.1 skirsniai, 2 poskyrio 2.1,2.2,2.3,2.4 skirsniai, III skyriaus 1 poskyrio 1.14 skirsnis Dr. Dainius ilinskas -IIIskyriaus 1 poskyrio 1.12 skirsnisVadovlio mokslinis redaktorius ir koordinatorius doc. dr.Algimantas DziegoraitisRecenzavo:Mykolo Romerio universiteto Teiss fakulteto Teiss filosofijos katedros vedjas prof. habil. dr. Alfonsas VaivilaVilniaus universiteto Teiss fakulteto Konstitucins ir administracins teiss katedros vedjas prof. dr.AntanasMarcijonasMykolo Romerio universiteto Teiss fakulteto Administracins teiss ir proceso katedros 2004 m. rugsjo 13 d. posdio sprendimu (protokolo Nr. 1ATK-2) vadovlis rekomenduotas spausdintiMykolo Romerio universiteto vadovli, monografij, mokslini, mokomj, metodini bei kit leidini aprobavimo spaudai komisija 2004 m. lapkriio 9 d. posdyje (protokolas Nr. 2L-2) vadovl patvirtino spausdintiLomis parm Lietuvos moksl ir studij fondas, Lietuvos Respublikos vietimo ir mokslo ministerijaVisos leidinio leidybos teiss saugomos. is leidinys arba kuri nors jo dalis negali bti dauginami,taisomi ar kiotu bdu platinami be leidjo sutikimo.ISBN 9955-19-005-1 Mykolo Romerio universitetas, 2005Mykolo RomeriO universiteto Audrius Bakaveckas, Algimantas Dziegoraitis, Kauno policijos fakultetas, Audron Dziegoraitien, Adolfas Gylys, Raimondas Kalesnykas, Birut Praneviiene, Edmundas Rusinas,Stasys edbaras, Algimantas Urmonas,Dainius ilinskas, 2005

Bendroji dalis3TURINYSVADAS...........................................................................;..................................................8I SKYRIUS1.ADMINISTRACIN TEIS KAIP SAVARANKIKA TEISSAKA..............................................................................................................................261.1.Konstitucinis ir socialinis valstybs vykdomosios valdios vaidmuo....................261.2.vadins administracins teiss svokos ir kategorijos bei jkomentarai.............381.3.Administracins teiss vieta Lietuvos teisinje sistemoje......................................511.4.Administracins teiss objekt sociologinio tyrimo programa....87 1.4.1. Administracins teiss objekt tyrimas taikant sociologinius metodus..................................................................1011.5.Administracins teiss mokslo samprata, jo dalykas ir funkcijos. 106 1.5.1. Administracins teiss mokslas Lietuvoje 1918-1940 m. ...1521.6.Administracins teiss, kaip savarankikos teiss akos, genez.Pasaulio ali administracin teis ir jos poymiai.............................................................................................................1592.ADMINISTRACINS TEISS NORMOS..................................................................1722.1.Administracinis teisinis reguliavimo mechanizmas ir joelementai.......................1722.2.Administracins teiss normos............................................................................1742.3.Administracins teiss norm aikinimo aktai.....................................................1842.4.Administraciniai teisimai santykiai.......................................................................1862.5.Administraciniai teisiniai reimai........................................................................1922.5.1.Valstybinis valdymas ir administraciniai teisiniai reimai... 1932.5.2.Valstybinio ir administracinio teisinio reguliavimo santykis....................1952.5.3.Administracini teisini reim prigimtis, samprata ir poymiai.............1972.5.4.Administracini teisini reim turinys...................................................2022.5.5.Administracini teisini reim klasifikacija...........................................2062.5.5.1.Ypatingosios valstybs padties reguliavimas administraciniais teisiniais reimais2092.5.5.2.Legitims administraciniai teisiniai reimai.............................2112.5.5.3.Funkciniai administraciniai teisiniai reimai...........................218

4LIETUVOS ADMINISTRACINTEISIISKYRIUS1. VIEOJO ADMINISTRAVIMO TURINYS IR PAGRINDINIAIPRINCIPAI..........................................................................................................................2221.1.Vieojo valdymo (administravimo) svoka ir esme...................................................2221.1.1.Valstybs valdymas.......................................................................................2231.1.2.Valstybs valdymas ir jo administravimas.....................................................2251.1.3.Valstybs ir staig administravimas..............................................................2271.1.4.Vieojo administravimo esm........................................................................2281.1.5.Vieojo administravimo turinys......................................................................2301.2.Administracins teiss principai.................................................................................2321.3.Atskir administracins teiss princip taikymo ypatumai.........................................2401.3.1.Konstitucinio teisins valstybs principo taikymas.........................................2401.3.2.Subsidiarumo principo turinys ir jo taikymo problemos.................................2431.3.3.Proporcingumo principo taikymas administracinsebylose............................................................................................................2451.3.4.Informavimo principas...................................................................................250III SKYRIUS1. ADMINISTRACINS TEISS SUBJEKTAI....................................................................2531.1.Bendri administracins teiss subjekt bruoai.........................................................2531.2.Vykdomosios valdios institucij sistema.................................................................2631.3.Lietuvos Respublikos Prezidentas............................................................................2871.4.Lietuvos Respublikos Vyriausyb............................................................................2981.5.Lietuvos Respublikos ministerijos............................................................................3141.6.Lietuvos Respublikos Vyriausybs staigos..............................................................3281.7.Lietuvos Respublikos Vyriausybs komitetai, komisijos ir tarybos..........................3331.8.Lietuvos Respublikos staigos prie ministerij.........................................................3391.9.Lietuvos Respublikos teritorijos administraciniai vienetai. Regionin pltra............3431.10.Lietuvos Respublikos apskrii virinink institucijos.........................................3491.11.Lietuvos Respublikos savivaldybi institucijos.....................................................3521.12.Lietuvos Respublikos pilieiai ir usienieiai.......................................................3711.13.Valstybs tarnyba ir valstybs tarnautojai.............................................................3761.13.1.Valstybs tarnyb reglamentuojani teiss aktsistema.....................................................................................................3781.13.2.Pagrindiniai valstybs tarnybos principai.................................................3811.13.3.Valstybs tarnautojo svoka ir valstybs tarnautoj klasifikacija.............386

Bendroji dalis51.13.4.Valstybs tarnautoj teisnumas ir veiksnumas...........................................3941.13.5.Pagrindins primimo valstybs tarnyb taisykls................................................3971.13.6.Valstybs tarnautoj pareigos....................................................................4071.13.7.Valstybs tarnautoj teiss.........................................................................4091.13.8.Apribojimai, taikomi valstybs tarnautojams..............................................4121.13.9.Valstybs tarnautoj karjera.......................................................................4161.13.10.Valstybs tarnautoj darbo umokestis....................................................4221.13.11.Valstybs tarnautoj atostogos.................................................................4251.13.12.Valstybs tarnautoj socialins garantijos................................................4291.13.13.Valstybs tarnautoj skatinimas...............................................................4331.13.14.Valstybs tarnautoj tarnybin atsakomyb.............................................4351.13.15.Valstybs tarnautoj materialin atsakomyb..........................................4421.13.16.Valstybs tarnautoj administracin atsakomyb.....................................4451.13.17.Valstybs tarnautoj baudiamoji atsakomyb.........................................4471.13.18.Valstybs tarnautoj mokymas.................................................................4511.13.19.Valstybs tarnybos valdymas.........................................................................4551.13.20.Valstybs tarnautojo statuso praradimas................................................. 4561.14. Nevyriausybini organizacij svoka, esm ir vietavisuomenje............................................................................................................464IV SKYRIUS1.VIEOJO ADMINISTRAVIMO FORMOS......................................................................4751.1.Vieojo administravimo formos samprata.................................................................4751.2.Vieojo administravimo form rys........................................................................4781.2.1.Teisins vieojo administravimo formos4791.2.2.Neteisins vieojo administravimo formos....................................................4812.VIEOJO ADMINISTRAVIMO TEISS AKTAI............................................................4832.1.Vieojo administravimo teiss akt samprata ir pagrindiniaipoymiai.....................4832.2.Vieojo administravimo teiss akt teisin reikm..................................................4882.3.Vieojo administravimo teiss akt skirtumas nuo kit teissakt ir dokument.....4892.3.1.Vieojo administravimo teiss akto ir statymo santykis.............................................4902.3.2.Vieojo administravimo teiss akt ir teismini institucijleidiam teiss akt skirtumai4922.3.3.Vieojo administravimo teiss aktai ir nevyriausybini organizacij leidiami teiss aktai4942.3.4.Vieojo administravimo teiss akt ir civilini sutariskirtumai................495

6LIETUVOS ADMINISTRACINTEIS2.3.5. Vieojo administravimo teiss akt ir dokument, turin-i juridin reikm, skirtumai..........................................................................4962.4.Vieojo administravimo teiss akt sistema ir klasifikacija............................................4962.5.Vieojo administravimo teiss aktams keliami reikalavimai ir jnesilaikymo padariniai5012.6.Vieojo administravimo teiss akt leidybos procedra ir josstadijos...........................5053. VIEOJO ADMINISTRAVIMO METODAI..........................................................................5113.1.Vieojo administravimo metod samprata.....................................................................5113.2.Vieojo administravimo metod rys............................................................................5143.2.1.Bendrieji vieo administravimo metodai............................................................5153.2.2.Specialieji vieojo administravimo metodai.......................................................5203.3.Administracini ir ekonomini metod derinimas vieojo ad-ministravimo srityje................................................................................................522V SKYRIUS1.VIEOJO ADMINISTRAVIMO TEISTUMO UTIKRINIMAS..5251.1.Teistumo utikrinimo vieajame administravime samprata..........................................5251.1.1. Teistumo utikrinimo vieajame administravime svokair bdai..............................................................................................................5271.2.Kontrols, vykdymo tikrinimo ir prieiros santykis......................................................5282.VIEOJO ADMINISTRAVIMO KONTROL..?.................................................................5322.1.Vieojo administravimo kontrols svoka ir pagrindimaiprincipai..............................5322.2.Vieojo administravimo kontrols rys......................................................................5342.3.Lietuvos Respublikos Prezidento vykdoma vieojo administravimo institucij kontrol5372.4.Lietuvos Respublikos Seimo (parlamentin) vykdoma vieojoadministravimo institucij kontrol5392.4.1.Seimo kontrolieriai ir j administracinis teisinis statusas... 5412.4.2.Kitos Seimo steigiamos kontrols institucijos ir j admi-nistracinis teisinis statusas5442.5.Lietuvos Respublikos Vyriausybs vykdoma kontrol...............................................5492.6.Lietuvos Respublikos valstybs kontrol ir jos administracinis teisinis statusas..........5522.6.1.Lietuvos Respublikos valstybs kontrols kompetencija.... 5532.6.2.Lietuvos Respublikos valstybs kontrols institucijstruktra, j galiojimai ir atskaitomyb........................................................................................................................555

Bendroji dalis72.6.3. Valstybs auditas: samprata, rys, valstybinis reguliavimas ir veiklos organizavimas.............................................................................5583.VIEOJO ADMINISTRAVIMO INSTITUCIJ VYKDOMAADMINISTRACIN PRIEIRA...................................................................................5633.1.Vieojo administravimo institucij vykdomos administracinsprieiros svoka ir poymiai5643.2.Vieojo administravimo institucij vykdomos administracinsprieiros rys......5653.3.Valstybini inspekcij, policijos kontrols ir prieiros funkcijos vieojo administravimo srityje5684.TEISMO KONTROLINS FUNKCIJOS VIEOJO ADMINISTRAVIMO SRITYJE..........................................................................................................5704.1. Teismo kontrolini funkcij formos ir j vykdymo ypatumaivieojo administravimo srityje.........................................................................................5714.1.1.Bendrosios kompetencijos teisim kontrolini funkcijformos ir j vykdymo ypatumai vieojo administravimosrityje......................................................................................5734.1.2.Specializuot teism kontrolini funkcij formos ir jvykdymo ypatumai vieojo administravimo srityje.....................................................................................................................5784.1.2.1.Pareikimai itirti normini administracini aktteistum..........5794.1.2.2.Atskiroji teismo nutartis...............................................................5824.1.3.Konstitucinis Teismas ir vieojo administravimo instituci-j kontrol....................................................................................................5845.PILIEI IR KIT ASMEN PRAYM, PAREIKIM,PASILYM IR SKUND NAGRINJIMAS VIEOJOADMINISTRAVIMO IR KITOSE INSTITUCIJOSE......................................................5905.1.Pagrindins svokos.....................................................................................................5915.2.Administracin procedra ir jos vykdymo tvarka................................................................5925.3.Piliei ir kit asmen aptarnavimo vieojo administravimo ir kitose institucijose tvarka5955.3.1.Piliei ir kit asmen, atvykusivieojo administravimo institucij, aptarnavimo tvarka5975.3.2.Vieno langelio" aptarnavimo tarnyba.........................................................5995.3.3.Piliei ir kit asmen aptarnavimo telefonu vieojo administravimo ir kitose institucijose tvarka601

LITERATRA

603

8LIETUVOS ADMINISTRACINTEISVADASLietuvos Respublikos Seimas 1998 m. birelio 25 d. nutarimu Nr. VIII-810 pritar Teisins sistemos reformos metmen (toliau - Metmenys) naujai redakcijai ir pasil Vyriausybei iki 1998 m. gruodio 1 d. patvirtinti Metmen gyvendinimo program. Taiau Metmenyse i daugybs alies valdymo institucij buvo numatyta pertvarkyti pagal teisins valstybs model tik dviej - Vidaus reikal ir Teisingumo ministerijos - funkcijas. Antai Vidaus reikal ministerija turjo bti laipsnikai pertvarkoma civilin, strateginio ir metodinio vadovavimo vidaus reikal sistemai institucij, formuojani nusikalstamumo prevencijos, vieosios tvarkos ir saugumo utikrinimo, civilins ir gaisrins saugos (kartu su Krato apsaugosministerija), valstybins sienos apsaugos, migracijos ir emigracijos politik.Metmenyse numatyta, kad vidaus reikal sistemos funkcijas ministerijagyvendins per Policijos, Pasienio, Mokesi policijos, Migracijos, Priegaisrins apsaugos departamentus, Specialij tyrim tarnyb ir j struktrinius bei kitus padalinius. Metmenyse taip pat nustatyta, kad kita - Teisingumo ministerija - yra atsakinga u teisingumo sistemos institucij (Apeliacinio, apygard ir apylinki teism, prokuratros, advokatros, notariatoir kt.) organizacin metodin vadovavim, darbo slyg sudarym, i institucij organizacins veiklos prieir ir koordinavim, teisingumo vykdymonepriklausomumo utikrinim. Metmenys nubr ir Lietuvos teiss sistemos krimo kryptis ir pirm kart atkurtoje nepriklausomoje Lietuvoje nustat, kad Lietuvos teis bus kuriama laikantis europietikos tradicijos, Lietuvos istorins patirties, dabartini teiss standart, derinant skirtingus teisinio reguliavimo metodus kodifikuojama vieoji (Baudiamasis, Baudiamojo proceso, Administracini teiss paeidim ir Administracinio proceso kodeksai) ir privatin (Civilinis (Komercinis), Civilinio proceso kodeksai)) teis. Taigi alies administracinje teisje atsirado administracinioproceso kategorija, nes iuo metu galiojantis Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas2bei kiti teiss aktai nustat administracini byl dl gin, kylani i administracini teisim santyki, nagrinjimo tvark. Dabar nagrindami bylas administraciniai teismai vadovaujasiio statymo, taip pat Civilinio proceso kodekso normomis (kai is statv-1Valstybs inios. 1998. Nr. 61-1736.2Valstybs inios. 2000. Nr. 85-2566.

Bendroji dalis

9

mas jas tiesiogiai nurodo), o atskir administracini byl kategorij teisen reglamentuoja ir kiti statymai. Taigi alies teiss sistemoje buvo suformuoti procesiniai teisiniai administracini teiss paeidim byl dl valdymoinstitucij ir valdinink priimt sprendim teistumo pagrindai. Bylose dlvaldymo institucij ir valdinink priimt sprendim teistumo buvo tvirtinta ir ikiteisminio nagrinjimo stadija - administracini gin komisij sistema.Globals socialiniai pokyiai XX a. pabaigoje i esms pakeit administracins teiss raid, jos esm bei turin Lietuvoje bei posovietiniameRyt Europos regione. Soviet Sjungoje ir nuo jos visikai priklausomose vadinamosiose liaudies demokratijos alyse (Lenkijoje, buvusioje ekoslovakijoje, Rumunijoje, VDR, Vengrijoje ir kt.) visus politinius ir teisiniusinstitutus totalitarinio reimo slygomis absoliuiai kontroliavo i alikomunist partijos. Lietuvos Respublikos Konstitucijos, priimtos 1992 m.spalio 25 d. referendume, preambulje nurodyta, kad lietuvi tauta siekiaatviros, teisingos, darnios, pilietins visuomens ir teisins valstybes. Tuotikslu alyje daugma skmingai vykdomos reformos politikos, teiss, ekonomikos, kultros, vietimo ir kitose srityse, kuriami nauji teisins vertybins orientacijos kriterijai, formuojasi j taikymo praktika ir kt. ioje ms alies valstybingumo stiprinimo praktikoje ypa didel vaidmen vaidinaadministracin teis. Taiau vadinamosios konkretizuotos konstitucijos tobulinimas reikiamu metu, atsivelgiant politinius, socialinius pokyius ir interesus, veiksming teiss akt leidyba galima tik kruopiai parengus mokslin ios pamatins teiss akos raidos model, suderint su nacionaline teiss sistema, ios sistemos reformos pozityviais rezultatais ir tarptautiniais teiss aktais, ypa su Romoje 2004 m. spalio 29 d. susirinkusi 25 Europos Sjungos valstybi ir vyriausybi vadov patvirtinta sutartimi dl Europos Sjungos Konstitucijos. i Konstitucij sudaro keturios dalys, kuriose idstyta Europos Sjungos konstitucin sranga, pagrindini teisichartija, politikos kryptys ir funkcijos, bendrosios ir baigiamosios nuostatos, garantuojanios asmens pagrindini teisi ir laisvi apsaug. 2004 m.lapkriio 11 d. Europos Sjungos Konstitucij patvirtino Lietuvos Seimas84 nariams balsavus u", 4 - prie" ir 3 susilaikius (iai ypa reikmingaiir unikaliai tarptautinei sutariai ratifikuoti reikjo ne maiau kaip 57 bals). Konstitucija nurodo, kad konkrets Europos Sjungos priimti teissaktai turi virenyb valstybi nari teiss atvilgiu (muitai, vidaus rinkai btinos konkurencijos taisykls, pinig politika, jr biologini itekli apsauga, bendra prekybos politika, iors sien apsauga ir kt.).1993 ir 1998 m. Teisingumo ministerija pareng Teisins sistemos reformos metmenis", kurias aprobavo Seimas. Taiau 1993 m. gruodio 14 d. Seimas prim nutarim Dl teisins sistemos reformos metmen ir jgyvendinimo"3(toliau - Metmenys), kuriame pripaino, kad alyje veikianti teisin sistema neatitinka Europos ali teiss standart, o i dalies irvaldi padalijimo princip. Taigi Metmen autoriai, uuot pareng visapusikai pagrst teisin doktrin, daugiausia dmesio skyr tik statymleidybos klausimams. Todl Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir jos ginam pamatim vertybi ignoravimas Metmenyse tapo viena i pagrindini teisinio nihilizmo ir nestabilumo prieasi4. Teisininkas E. Jarainas,pagrstai kritikuodamas pavirutinikai parengt Metmen tekst ir koncepcij, ra, kad kol kas negali pasakyti, koki teis mes einame, nes nekeiiant paios teiss esms sampratos pageidaujama kryptimi reformuoti alies teisin sistem nemanoma .Btinum parengti nauj moderni ir konceptuali nacionalins teiss samprat ir j gyvendinti teisins krybos praktikoje pabr E. Kris.Jis motyvuotai ra, kad Lietuvos teiss desovietizavimas manomas tikdesovietizavus pai Lietuvos visuomen ir joje susiklosiusi teiss samprat, t. y. i esms reformavus tai, k jurisprudencija ir teiss sociologijavadina visuomens teiss tradicija" . Pagaliau A. Vaivila paymjo, kadatsiriboj nuo sovietins ideologijos ir reformav alies teissaugos struktras vis dlto dar nelikvidavome sovietins ideologijos esms - normatyvizmo ir etatizmo, t. y. metodologini sovietins teiss pagrind7. Neigiamanormatyvizmo taka pasireik tuo, kad ypa sureikmino teiss aktus, organinius statymus (kodeksus) visikai ignoruodama teiss erd - teisines koncepcijas ir idjas, j genez ir paskirt, socialin ir teisin reikm. Todl teisus buvo Seimo Pirmininkas V. Landsbergis, dar 1997 m. gruodio4 d. Lietuvos teiss akademijoje (dabar - Mykolo Romerio universitetas)vykusioje mokslinje konferencijoje kviesdamas alyje vykdom teisin reform pltoti kaip teisingumo sampratos reform. Pasak pranejo, pagrindinis teisins reformos Lietuvoje udavinys turi bti ne teissaugosstruktr kaitaliojimas, o teisingumo, kaip humanitarins, dvasins, moralins kategorijos, pertvarkymas8.Glaustai aptartos teisins sistemos reformos krimo problemos irspragos pastebimos ir ndienos socialinje teisinje praktikoje. Valstybinorientacija mog (mogus - tikslas, o ne priemon), toli grau netapo kategorikuoju imperatyvu" rengiant ir tobulinant jau veikianius teissaktus (jstatymus), susijusius su teism veikla, ypa su administracine praktika, nors ia priimtas vienas kitas gantinai paangus statymas, pavyzdiui, Administracini byl teisenos statymas, i dalies - Vieojo administravimo statymas. Taigi Lietuvos administracins teiss pagrindinis tikslas -tarnauti mogaus ir visuomens interesams socialinje praktikoje - bus pasiektas tik maksimaliai sutvarkius jos specifinio teisinio reguliavimo mechanizm, atsivelgiant skirting administraciniais teisiniais santykiais susijusi subjekt (asmen) savarankikumo arba priklausomybs santyk,administracini teiss akt teisin savitum bei j taikymo sritis, original -tik administracinei teisei bding teisinio reguliavimo metod, t. y. konkretaus teisinio poveikio moni (asmen) elgesiui bd ir priemoni sistem9. Galima teigti, kad tik teising, kokybik ir paangi statym leidybabei tikslus, teistas j taikymas praktikoje gali utikrinti pamatini ms visuomens vertybi apsaug ir gyvendinim, ekonomin, kultrin ir kitoki paang, moni saugum bei valstybs konstitucini vertybi stabi-lum10Faktai tokie, kad Lietuvos kyje vyravusi planin ekonomika bei jatitinkantys administracinio teisinio reguliavimo svertai (mechanizmai) beviltikai paseno, atsiliko nuo esmini pokyi alies kyje, ypa gyvendinusstrategin Lietuvos siek tapti Europos Sjungos nare. Todl btina kuo skubiau, kvalifikuotai ir laiku reformuoti vis alies administracin teisinrinkos ekonomikos reguliavimo mechanizm ir jo metodus, siekiant ivengti tokio reguliavimo kratutinum bei perlenkim. Taigi valstyb ndiennegali smulkmenikai reguliuoti kio subjekt veiklos ir vienokia arba kitokia forma brutaliai kitis j vidaus reikalus. Kita vertus, laisv ekonomikos santyki pltra valstybje, kaip rodo praktika, galima tik modifikavus irpritaikius alies ekonomikoje paangius rinkos ekonomikos valstybinio reguliavimo metodus. Antai dinamikiausi pasaulyje JAV ekonomika - itinveiksminga laisvosios rinkos sistema - buvo kuriama daugiau kaip 200 met. i alis, turdama vos 5 proc. pasaulio gyventoj, XX a. pabaigoje pagamindavo net 25 proc. pasaulyje sukuriamos produkcijos. Maa to, statistikos duomenys rodo, kad JAV gamybos naumas ir gyvenimo lygis yra vieni aukiausi pasaulyje. Tiesa, nepaisant atrios polemikos dl valstybsvaidmens rinkos ekonomikoje, kuri pagrsta laisva gamyba ir kurioje viepatauja privati nuosavyb ir iniciatyva, valstyb j beveik nesikia. Taiaupatirtis rodo, kad vienu arba kitu konkreiu atveju valstyb privalo reguliuoti laisvosios rinkos institucij veikl ir tokiu reguliavimu utikrinti visiems asmenims vienodas ekonomines galimybes ukertant keli realiemspiktnaudiavimams ir nevaromam ekonominiam egoizmui, stabdant alyje infliacij bei skatinant kio pltr. Antai ia valstyb gyvendina vairias socialinio aprpinimo programas, kuri kratosi privatusis sektorius, nes nepajgia arba nenori j vykdyti. Taigi valstybs vaidmuo JAV ekonomikosraidoje buvo labai vairus, efektyvus ir priklaus nuo konkretaus laikotarpio ekonomini tendencij. Pavyzdiui, XX a. 8-ajame ir 9-ajame deimtmetyje alyje didjant mokesiams ir smunkant ekonominiams rodikliams centrin administracija i esms sumaino valstybs tak privaiai veiklaisiekdama skatinti io sektoriaus iniciatyv ir pagrindin laisvosios rinkosrodikl - investicijas, naujos technikos diegim bei usienio prekyb. Taigiverslo ir valstybs santykiai grindiamilaissez f aire(leiskite veikti") doktrina, nors yms JAV verslo filosofijos mokslininkai pripasta, jog pusiausvyra tarp ios doktrinos ir valstybs reguliavimo nebus tvirta. Taiaujie konstatuoja, kad ndien JAV nra n vienos preks, kurios gamybos arpardavimo nereguliuot valstyb. Pavyzdiui, maisto gamintojai privalo tiksliai nurodyti, koks produktas yra dutje, skardinje ar stiklainyje,draudiama parduoti bet kok vaist tol, kol jis neibandomas ir nepatvirtinamas federalins staigos. alies mones kruopiai tikrina valstybs ins-

pektoriai, kurie stebi, ar jos laiko nustatyt sveikatos ir darbo saugos reikalavim. Pagamint preki kainos turi bti aikiai paymtos, o reklama neturi klaidinti vartotoj. Kartu statymai ir kiti teiss aktai gina darbuotojus,draudia bet koki diskriminacij priimant j darb, nustato konkreias darboslygnormas. Pagaliau valstyb taiko svarbias priemones siekdamarealiai apginti pensininkus, invalidus, kitus nuskurdusius mones. Valstybatkakliai gina visuomens interesus apribodama per didel verslo santalk, nes didels kompanijos vairiais bdais danai i rinkos istumdavo ekonomikai silpnesnes mones. 1970 m. gruod buvo steigta JAV aplinkos apsaugos agentra, veiksmingai sauganti piliei sveikat ir gerov nuo pavojingos pramons, oro ir vandens taros. Pagaliau didel teigiam tak JAVekonomikai daro statym leidiamoji, vykdomoji ir teismin valdios, vairios arbitrainio pobdio neteismini gin nagrinjimo komisijos, kasmet priimanios daugiau kaip 100 000 sprendim11. Taigi tikroji rinkos ekonomika savo prigimtimi yra decentralizuota, lanksti, praktika ir kintanti, nesvartotojas ia gali laisvai pasirinkti konkuruojanius gaminius (prekes) ir teikiamas paslaugas. Savo ruotu verslininkas laisvai pasirenka konkretversl, pasirengia rizikuoti ir sitvirtinti rinkoje. O darbininkas savo nuoira turi teis pasirinkti darb, profesij, pereiti kit darboviet ir t.t. Taigi, nors rinkoje apstu vairi teiss paeidim ir piktnaudiavimo atvej, verslininkysts filosofin dvasia, sistemingai derinama su politine demokratija,mogui ir visuomenei garantuoja didiausias galimybes kelti ekonomingerov. Taigi mons turi imokti efektyviai gaminti paklausi produkcijkonkurencinmis kainomis. Antraip jie bankrutuos ir privals pasitraukti i verslo. Reguliuojantis valstybs vaidmuo irykja tada, kai privati rinka nepajgia isprsti vien ar kit problem - infliacijos, nedarbo, gamtosutertumo, skurdo, tarptautins prekybos klii, nestabili energetiniitekli kain svyravim ir kt.12Lietuvai, perjusiai i centralizuotos laisvosios rinkos ekonomik ir kovojaniai su infliacija (j sukelia dvi prieas

tys - gyventoj ilaidos didja spariau negu gamintojai pajgia didinti preki ir paslaug teikim arba i esms sumaja preki ir paslaug teikimas vartotojams ir gamintojams bei dl i prieasi padidja j kainos), svarbu ir kitkas: valstyb privalo realiai atsisakyti kain reguliuotojos funkcijosir leisti rinkoje veikianioms pasilos ir paklausos jgoms nustatyti beveik vis preki ir paslaug kainas. Todl viena i pagrindini vyriausybs uduoi - administracinmis priemonmis nuosekliai vykdyti toki aliesekonomikos stabilizavimo politik, kuri veiksmingai derint btinum skatinti ekonomin alies pltr ir pajgum su btinybe kontroliuoti galimusinfliacijos poymius. Btina paymti, kad komandins centralizuotos ekonomikos modelis istoriniame kontekste buvo visikai sukompromituotas, nes nebuvo pajgus isprsti i ir kit problem, ypa utikrinti moni bent minimali gerov ir saugum.Taigi vieoji teis gina ir saugo pamatines valstybs vertybes, utikrinajos stabilum bei garantuoja asmenini, apibendrint interes ir socialiniporeiki gyvendinim. Todl vieoji ir privatin teis yra glaudiai susijusios, papildo viena kit. Taiau kai kurie teisininkai ir ekonomistai, pripaindami valstybins rinkos ekonomikos svarb, iki iol polemizuoja dl io administracinio reguliavimo apimties ir reikmingumo kriterij. Antai garsaus ekonomisto D. Keinso nuomone, kiekvienos alies ekonomikos stiprinimo pamatas yra veiksminga paklausa, kuria valstyb skatina intensyvi mokesi politik ir investicijas, tuo tikslu pasitelkdama valstybs las. Svarbiausi investicij skatinimo bdai (metodai) - tai verslui palankiosbiudeto ir finans politikos vykdymas finansuojant ir suteikiant kreditus ivalstybs biudeto verslininkams, apskritai valstybini preki ir paslaug pirkimo gali ir apimties didinimas, palkan procento mainimas ir t.t.Kita vertus, vadinamosios liberaliosios mokyklos atstovai (M. Frydmanas irkt.) teigia, kad valstyb negali kitis ekonomikos administravim, nes tai skatina biurokratines, korupcines tendencijas bei j neigiamus padariniusvisuomenei. Taiau JAV ir kit ali patirtis rodo, kad administracinio teisinio reguliavimo priemonmis valstyb gali suderinti vairiausius asmeninius, atskir visuomens grupi ir bendrij interesus, realiai utikrinti kin, socialin ir kitoki paang. Todl teisus J. A. Tichomirovas, kritikuojantis skeptik privaios teiss alinink nuomon dl vieosios teissvaidmens valstybje. is mokslininkas pagrstai teigia, kad negalima vien reikin auktinti menkinant kit reikin, nes tiek privati, tiek vieoji teistarnauja mogui ir visuomenei, bet tarnauja kaip sjungininks, o ne kaipprieininks. Pasak mokslininko, visuomen nra paprasta individ visuma,o turi bti ginama ne tik privati nuosavyb. Kita vertus, rinkos ekonomika,

Taigi administracins teiss praktikoje ir jos moksliniuose tyrinjimuose tiek teistumo utikrinimo vieajame valstybs valdyme procesai,viena vertus, tiek mogaus teisi utikrinimas valstybinio valdymo teisiniuose santykiuose, kita vertus, - tarsi dvi vienodos vieno medalio puss, kuriose n vienai negalima teikti prioriteto. Tik teisikai suderinta privatin ir vieoji teis gali bti rezultatyvi, nes i esms sumaina interes konflikt apraikas bei socialin tamp ms visuomenje.Vieojo administravimo pltros iki 2010 m. strategijoje, patvirtintoje Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2004 m. balandio 28 d. nutarimu Nr.488, nurodoma, kad ios strategijos, paremtos Europos Sjungos rekomendacijomis, kaip tobulinti viej administravim, parengim lm vairusveiksniai (prieastys), taip pat didjantys asmen reikalavimai, kad centrinio, teritorinio ir vietinio valdymo lygiais bt geriau sprendiamos socialins ir kitos j problemos, nuolat didjantis privataus sektoriaus vaidmuo,jo taka alies ekonomikos raidai ir informacini technologij pltra, poreikis didinti valstybs valdymo efektyvum ir gerinti viej paslaug kokyb. ioje strategijoje planuojama ypa daug dmesio skirti geresniamvaldymui(better regulation),mogikj itekli valdymui(Human resourcemanagement),naujovms teikiant viesias paslaugas(innovative public ser-vices)ir elektroninei valdiai(e-government).Svarbu paymtiktai, kad nurodytoje Strategijoje formuluojami konkrets vieojo administravimo tobulinimo Lietuvoje tikslai - gerinti valdymo institucij sistemos sandarir modernizuoti j vidines struktras, tobulinti rezultatus orientuot valdym, gerinti teikiam viej paslaug kokyb, decentralizuoti ir dekon-centruoti valdym, pltoti vietos savivald, sudaryti slygas savivaldybmsteikti geros kokybs, gyventojams prieinamas viesias paslaugas, supaprastinti valstybs tarnybos procedras ir taisykles, gyvendinti valstybs tarnybos kontrols sistem ir kt.14Ndien didiuliai pokyiai ms visuomenje ir valstybje lemia visikai nauj administracini teiss ir proceso vaidmen ir veria naujai - netradicikai reguliuoti bei aikinti socialinio valstybinio valdymo procesus.Nra abejons, kad milinika privatins teiss taka vieajam teiss reguliavimui veria kuo skubiau ir efektyviau nustatyti aiki pusiausvyr tarpi tendencij valstybje. Administracin teisin praktika ir doktrina rodo, kad Lietuvoje iuo metu pernelyg sureikminamas asmeninio intereso pradas, kuris vis daniau suprieinamas su visos visuomens ir valstybs interesais. Praktika rodo, kad i tendencija vis dlto daro al teisiniam stabilumui ir socialinei darnai visuomenje. I tikrj itin egocentrikas privai interes suvokimas, be abejons, deformuoja j pilietin, vertybin ir moralin etin samprat, skatina primityv egoizm ir savival. Valstyb privalo utikrinti vis piliei bendrus ir individualius interesus. Biurokratikas, niekuo nepagrstas valstybs tarnautoj, kit pareign nesugebjimasteisikai suderinti vieuosius ir privaius interesus, kitos valstybinio valdymo ir vieojo administravimo problemos ir deformacijos apsunkina valstybinio valdymo ir savivaldybi institucij funkcionavim, apskritai silpninaadministracinio teisinio reguliavimo efektyvum, paangi io reguliavimometod taikym alies socialinje praktikoje ir sudtinguose socialins demokratijos stiprinimo procesuose. Antai valstybinio turto privatizacija, tiki iors pridengta alies piliei gerovs didinimo kiais, padar didiulal ms pilieiams, visuomenei ir valstybei, deformavo ekonomin, socialin ir kultrin paang alyje. Nors administracin teis utikrina tamtikr valstybinio valdymo efektyvumo lygmen, taiau iuolaikiniai pokyiaims visuomenje, Lietuvos siliejimas Europos Sjung reikalauja visikai naujo poirio i teiss ak, ypa jos teiskr ir teiss akt taikym. Universalus administracins teiss veikimas nustato ir apibria visvieosios teiss srii (ak) vairov, yra j pagrindas. Valstybins institucijos statymo nustatytas funkcijas vykdo imperatyviomis administracinmisir nuolat besivystaniomis normomis. ios normos danai veikia kompleksikai sveikaudamos su finans, ekologins teiss ir kit teiss ak normomis. Taigi administracin teis Lietuvos teisinje sistemoje yra viena isvarbiausi teiss ak, nes jos imperatyvus reguliuojamasis potencialas utikrina alies vykdomosios valdios veikim bei vieuosius interesus daugybje svarbiausi valstybinio ir visuomeninio gyvenimo srii. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnis nurodo, kad valstybs valdi Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas, Vyriausyb ir Teismas. Taigi gyvendinant pamatin teisin valdi padalijimo princip Respublikos Prezidentas ir Vyriausyb taiko, gyvendina ir vykdo statymo statymus. ios pagrindins vykdomosios valdios institucijos tvarko valstybs reikalus bei da

ro tak vairiausiems valstybinio valdymo procesams. Lietuvos Seimas yraatstovaujamoji valstybins valdios institucija, kuri leidia statymus (prireikus svarstydamas ir priimdamas Konstitucijos pataisas), priima nutarimusdlreferendum, skiria Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimus,steigia statymo numatytas valstybs institucijas bei skiria ir atleidia j vadovus, pritaria arba nepritaria Respublikos Prezidento teikiamai MinistroPirmininko kandidatrai bei gyvendina kitas pagrindines konstitucinesfunkcijas.iuo metu teisinio reguliavimo pagrindai administracinje teisje kinta dl nauj valstybs ir visuomens slyg bei poreiki. Nesunku pastebti, kad radikaliai keiiasi valstybinio valdymo funkcijos, bdai bei administracins teisins j gyvendinimo priemons, ypa dl privatins teiss pltots,socialini,kio,ekonomikosapskritaiirkit pokyi alyje. Todlsiaurja valstybinio valdymo taka iems procesams, nes daugelis Lietuvosekonomikos srii pltojasi autonomijos ir savireguliacijos pagrindu. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnis teigia, kad alies kis grindiamas privaios nuosavybs teise, asmens kins veiklos laisve ir iniciatyva, o valstyb reguliuoja visuomenei naudingas pastangas ir iniciatyv beireguliuoja kin veikl taip, kad ji tarnaut bendrai tautos gerovei. Todlgerai teisikai suderint veiksming valstybin valdym ir visuomens socialini reikal tvarkym administracins institucijos laiko prioritetinmis sritimis. Administracinteis yra atraminvieosios teiss dalis, todl valdymo institucijos taiko vairius teisinio reguliavimo, palaikymo, skatinimo irteisins gynybos (apsaugos) metodus bei priemones. Vykdomoji valdiatvarko, organizuoja ir reguliuoja moni elges, utikrina vairi socialini institut funkcionavim, saugo visuomenin tvark ir pan. Kadangi nepriklausomos Lietuvos ekonomika engia laisvosios verslininkysts skatinimokeliu, valstyb organizuoja kin ekonomin veikl per atvirsias ir konkurencines rinkas, apskritai daro takiemsprocesams,nes gina vartotojo interesus,rpinasi pensininkais, invalidais, riboja monopolijas, saugo siningos konkurencijos laisv, gamt ir pan. Taiau nustatyti tinkam pusiausvyr tarp laisvai veikianio Lietuvos ekonomikoje privataus verslo(aissez faire -leiskite veikti" doktrinos) ir konkrei reikalavim, kadvalstyb teikt pagalb kio subjektams bei grietai kontroliuot verslininkus, kad siekdami kuo didesnio pelno jie nepaeidint dirbanij ir vartotoj interes, itin sunku. Svarbusvaidmuo ia priklauso administraciniamteisiniam reguliavimui, asmen teisi ir interes gynybos vieajamesektoriuje administraciniams mechanizmams. Taigi valdymo santykiai yraitin sudtinga ir reikminga visuomenini santyki sritis, kurios socialinisveiksmingumas labai priklauso nuo vykdomosios valdios institucij taiko-

mos valdymo strategijos ir taktikos, teisins ir vadybins valdymo akt kokybs. Kartu ia stiprinami viej interes gynybos mechanizmai, funkciniai administraciniai teisiniai reimai, skatinama piliei ir vairi juridini asmen iniciatyva ne tik garantuojant, bet ir administracinmis teisinmis priemonmis ginant j teises. Taiau daug administracini teiss fragment yra ibarstyti kitose teiss ir statym akose (administracinio proceso ar finans teisje, kredito santykiuose, statyb taisyklse) arba sudaro atskirus darinius - valstybs tarnyb, administracinius teiss paeidimus ir pan. ie veiksniai, suprantama, komplikuoja tiksli administracins teiss ak rib (reguliavimo objekto) nustatym. Teisininkas Janas Erikas Lane'as knygoje Vieasis sektorius" pagrstai rao, kad viej institucij sistema yra alies turtas ir jo deramas naudojimas, siekiant apibrti atitinkamos veiklos srities politik, j gyvendinti ir skmingai administruoti, vieosios institucijosnacionalinei pltotei yra tas pats, kas ir ekonomikos itekliai.Taigi teisins valstybs kuria naujus europietikus visuomenini santyki teisinio reguliavimo mechanizmo modelius. Tai ypa pasakytina apie tradicin ir nauj administracins teiss ir proceso vaidmen stiprinant vis valstyb. Kol kas nepriklausomos Lietuvos valstybje dar nesukurta nuosekli ir moderni administracins teiss doktrina, todl viej interes socialin ir teisin reikm pilieiui bei visuomenei reikia kruopiai itirti.alies teis yra visuomenins savivaldos ir socialins ininerijos veiksminga priemon, apskritai valstyb ir pilietin visuomen vienijantis veiksnys. Lietuva siekia sukurti stabilias administracines institucijas, utikrinanias socialin demokratij, mogaus teises ir j veiksming gynim bei spartinanias vieojo administravimo reform. Esminiai valdios sandros ir vairivalstybs institucij funkcionavimo pokyiai veria kuo greiiau pakeistipoir administracins teiss esm, principus, funkcijas ir sistem. Kol kas tarnautojo teis kontroliuoti piliet yra vyraujanti, o paprast piliei galimybs kontroliuoti tarnautojus ir ginti savo paeistus teistus interesusyra palyginti menkos. Todl alyje svarbu parengti ir sudaryti profesional,sining ir kultring tarnautoj korpus.Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo, kur LietuvosRespublikos Seimas patvirtino 1999 m. birelio 17 d., 1 straipsnyje nurodomas io statymo tikslas - sudaryti btinas teisines prielaidas gyvendinti Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostat, jog visos valdios staigostarnauja monms, taip pat skatinti vieojo administravimo institucij administracinius gebjimus, didinti j veiklos efektyvum - turi bti beslygikai vykdomas vis valdios institucij bei j pareign.gyvenant ias Lietuvos administracins teiss krimo kryptis, Lietu-vos Respublikos Seimas 1999 m. sausio 14 d. patvirtino Lietuvos Respubli-

kos administracini byl teisenos statym15, kur pakeit naujos redakcijosLietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas. 2002 m. pabaigoje turjo bti parengtas ir naujas Administracini teiss paeidimkodeksas (ATPK), taiau ie darbai utruko iki iol. Vis it statym tikslas - ugdyti Lietuvos moni pasitikjim alies vieojo administravimo institucij veikla ir j priimam valdymo akt teisingumu, administraciniaisteismais. Bet alies administracijos veikla, visi valstybinio valdymo aspektaituri grietai atitikti klasikinius administracins teiss princip reikalavimus,pasiymti lankstumu ir diferencijuot poveikio priemoni taikymu. Vykdomoji valdia teisinje valstybje turi utikrinti statym laikymsi ir vykdym suderintiems visos visuomens ir jos piliei interesams patenkinti. Todl alies administracinteistampa svarbiausia valdymo organvykdomojo aparato tarnautoj veiksm reguliavimo teisine baze ir priemone,asmens teisi ir laisvi garantu. Kuriant alies administracin teis, j tyrinjant mogaus teiss yra prioritetinis veiksnys. Taigi Lietuvos administracin teis yra svarbiausia vieosios teiss aka, nes valstybinis valdymas apima vieojo administravimo, vadybos ir kitas svokas. i teis utikrinaveiksming valstybs valdym ir vieuosius piliei interesus.alies valdymo institucijos, remdamosi teiss aktais, atlieka specifinesvaldymo funkcijas, kurios pagal konkreias teiss normas privalomos tiekpolitins valdios struktriniams, tiek vykdomosios ir tvarkomosios valdios organams. Taigi administracijos veikla yra ribojama statymu ir isprincipas turi apsaugoti mones nuo piktnaudiavim valstybs tarnyba. Jpavojus padidja susilpnjus valdios kontrols mechanizmams. Todl artimiausi Lietuvos administracins teiss tyrinjimai turi bti atliekami iomis kryptimis: administracins teiss princip studijos; moderni valdymoproces form bei metod paieka; piliei dalyvavimas valstybs valdyme,j teisi, laisvi ir teist interes administracin teisin gynyba (apsauga)ioje srityje; administracinio proceso (teisenos) tobulinimas, ios teiss akos pltra; administracini statym kodifikavimas, tobulinimas ir kt.iuolaikins administracins teiss fenomeno moksliniai tyrimai, kuriais apraomi, paaikinami ir racionalizuojami vieojo administravimo irvalstybinio valdymo santykiai (administracin tikrov), yra mokslini teorij atsiradimo pagrindas, patikima dsningum ir tendencij administracinje teisje painimo priemon. Taiau gyvendinant administracini teissakt mokslinio pagrindimo princip, i akt teiskros procesuose nepakankamai remiamasi teiss, vadybos, sociologijos, psichologijos ir kit mokslo ak sukauptomis iniomis, nauji teiss aktai toli grau ne visada

diegiami veikiani teiss sistem ir todl maja j veiksmingumas. Taigi praktinio administracini teiss norm gyvendinimo mechanizm rengimas yra svarbi i norm teisinio efektyvumo garantija. Praktika rodo,kad teiskros proceso administracinio ir teisinio reglamentavimo spragossukr itin dano administracini statym (ypa ATPK) keitimo, papildymo ir pan. alingos praktikos, skatinanios teisinio nihilizmo, statym negerbimo ir pavojingos mogaus teisi ir laisvi paeidim pltros prielaidas. Kiekybiniai teiskros rodikliai rodo, kad daugiau nei du tredaliainaujai priimt statym vienaip ar kitaip keiiami arba papildomi monmsnet nespjus susipainti su j tekstais ir reikalavimais.Teisins valstybs krimo Lietuvoje procesai radikaliai keiia visvaldymo santyki reguliavimo mechanizm. Taigi laipsnikai paengiamanuo beveik neribotos valstybins valdios kiimosi asmen reikalus prievisikai nauj jos santyki su monmis, visa pilietine visuomene principetapo. Ypa reikalingos esmins administracins teiss, kuri ilgus metus tarnavo sovietinei vadinamajai administracinei komandinei sistemai, reformos. Taigi socialiniai pokyiai visuomenje veria i naujo inagrintiLietuvos administracins teiss turin, principus, funkcijas ir sistem, atnaujinti j atsivelgiant naujus teisins sistemos pagrindus bei EuroposSjungos teiss standartus. Ndienos valstyb ir jos vieojo administravimoinstitucijos teising statym pagrindu privalo utikrinti mogaus saugumir gerov. Vadinasi, ir administracins teiss, kuri XX a. pradioje buvovardyta policijos teise, paskirtis - sureguliuoti valstybinio valdymo institucij veikl taip, kad tuo tikslu bt sukurtos palankiausios mogui slygos.Todl Lietuvos administracin teis turi garantuoti asmens teises ir laisves vykdomosios valdios institucij ir tarnautoj veiklos srityje. Taiau aliesteisins sistemos reformos procesuose pasigendama nuosekli strategininuostat, administracini gebjim, sisteminio poirio ir teisikai suderintos vieojo administravimo praktikos. Todl atlikti sociologiniai tyrimai neatsitiktinai rodo, kad tik 18,2 proc. piliei beslygikai sitikin, jog btinalaikytis statym. Taigi Lietuvoje vis daniau paeidiamos galiojanio ATPK normos, Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo nuostatos ir kt. Teisin prievarta yra svarbiausias valstybins (vieosios)valdios elementas, todl ji privalo bti gyvendinama paiais vairiausiaistikslais ir lanksiais j gyvendinimo metodais. Btent dl to pastaruojumetu ypa sustiprjo administracins atsakomybs vaidmuo, nes valstybs stiprinimo raida spariai ir prietaringai besiformuojant rinkos ekonomikaikelia naujus udavinius teissaugos institucijoms, administracins teisspriemonmis ginant mogaus teises ir laisves, visuomens ir valstybs interes nuo administracini teiss paeidim.

Kuriant Lietuvoje teisin sistem, administracin teis - pagrindin teiss aka - nusipelno ypatingo dmesio, nes utikrina viej interes irvalstybins piliei bei juridini asmen apsaugos pusiausvyr. Taiau galiojanioje ms alies administracinje teisje yra daug prietaravim,sprag ir tikrja io odio prasme - pasenusi norm. iandien, pavyzdiui, administracins atsakomybs problema glaudiai susijusi su bendromis teisins atsakomybs aktualijomis ir, be abejons, reikalaujama naujo modernaus poirio tiek jos sampratos, tiek turimo atvilgiu (valstyb kol kas analizuojama tik kaip galiotas subjektas, gyvendinantis asmen atsakomyb). Taiau administracin atsakomyb suprasti tik kaip piliei, pareign ir juridini asmen, kit organizacij valstybs pareikt teisinireikalavim paisym (apie reali valstybs atsakomyb nurodytiems asmenims kalbama ir raoma per maai). Todl ndienos teisin tikrov verianustatyti aikius, juridikai suderintus valstybs ir asmens tarpusavio atsakomybs pagrindus bei principus, padidinti valstybs sipareigojimus savopilieiams. Ne paslaptis, kad dabarties Lietuvos valstybingumui neigiamtak daro palijusi vykdomosios tvarkomosios valdios institucij drausmir neatsakomyb, pavojing rib pasiekusi biurokratizmo apraik pltra.Taigi nauja, paangesn, administracini teiss paeidim kodifikacija yraaktuali problema. Administracins atsakomybs klausimai naujajame kodekse turi bti sureguliuoti darniai ir kompleksikai.Nors administracins atsakomybs instituto praktin ir teorin reikm didiul, administracins teiss mokslas palyginti nedaug nuveik j tobulindamas. Antai 2003 m. ATPK projekte nesant visikos ir tikslios administracins atsakomybs sampratos ir kriterij, pats projekto tekstas tarsinetenka teisins aies. Apskritai administracins atsakomybs institutas itinpriklauso nuo teisingos, teistos ir pagrstos administracini bausmi taikymo politikos, pagrstos kokybikai parengtomis teisinmis procesinmisgarantijomis, utikrinaniomis reali mogaus teisi ir laisvi apsaug.Taiau 1998 m. birelio 25 d. Seimo priimtoje naujoje teisins sistemos reformos metmen redakcijoje numatyta tik teiskros ir teisini institucij veikla bei problemos. Pasigendame naujos, aikios ir isamios administracins teiss doktrinos, administracini teism praktikos gairi, tarnautojo etikos koncepcijos ir kit alies administracins teiss tobulinimostrategini kriterij bei organizacini princip. Taigi administracins teiskros socialinis efektyvumas, valdymo akt kokyb ypa priklauso nuo iatinkamai taikom princip ir tiksli metodologini nuostat.Teisininkai A. Dapys ir P. Ragauskas, nagrindami principinius teiskros reikalavimus, ne be pagrindo iskiria teistumo princip, susijus sugrietu reikalavimu atsivelgti teiss normini akt hierarchij, i akt

leidybos subjekt kompetencij, procedrines normini akt rengimo, primimo bei skelbimo taisykles, pagaliau su teisikai reglamentuotais juridins technikos reikalavimais, demokratizmo (vairi socialini grupi interes vertinimas ir derinimas), ryio su praktika principus bei metodus16.I tikrj negalima pateisinti tokios administracins praktikos, kai postatyminiais valdymo aktais asmenims nustatomos statym nenumatytospareigos bei apribojimai. Be to, leidiant teiss norminius aktus ignoruojama teisinink mokslinink veikla ir pasilymai, nepaisoma vadybos taisykli kuriant tikru mokslu, o ne diletantikomis konjunktrikomis politik ivadomis pagrstas aktualias administracins teiss koncepcijas ir doktrinas. Negerai, kad svarbius administracini statym leidybos barus netraukiami talentingi, teisins visuomens pripainti auktos kvalifikacijosteisininkai mokslininkai ir praktikai, kad prioritetai teikiami technokratams, ekonomistams, politologams. Tokia ydinga teiskros politika skaudiai atsiliep alyje leidiam teiss akt kokybei.Atkrus nepriklausomos Lietuvos valstyb administracin teis reformuojama iki iol - kaip n viena teiss aka intensyviai ir nelengvai. Beabejons, 2004 m. gegus 1 d. Lietuvai stojus Europos Sjung, iam procesui vis didesn tak darys Europos Sjungos administracin teis.Taiau apskritai Lietuvos administracins teiss sistema susideda i materialini ir procesini norm ir j pagrindu atsirandani teisini santykivisumos vieojo administravimo ir valstybinio valdymo srityje. Per laikotarp vyko radikali pokyi alies vykdomosios valdios princip, funkcijir paties turinio lygmenimis. Todl natralu, kad autori kolektyvui teko ypa sunki uduotis parengti knyg, skirt vis pirma studentams, kad jiegyt bendr ini apie iuolaikin administracin teis, jos turin, administracins teiss akt specifik ir galt specializuotis atskiruose (pvz., valstybs tarnybos) kursuose (institutuose). Vadovlyje siekta atskleisti ypating administracins teiss vaidmen, teisinmis priemonmis gyvendinant pagrindines valstybinio valdymo funkcijas - organizacin, apsauginir kontroliuojani - alies ekonomikoje, socialiniuose santykiuose ir kitur.Vadovlyje taip pat dstoma mediaga, skirta mokslinei tiriamajaitematikai, administracinio teisinio reguliavimo aktualijoms, Europos Sjungos ir kit ali administracinei teisei, pateikiama aktualiausia teisin literatra bei teiss aktai. Lietuvoje kuriant atvir, teising, darni pilietinvisuomen ir teisin valstyb, administracins teiss vaidmuo yra unikalus(ypatingas), nes ji adekvaiai orientuoja paangius socialinius visuomenes16r. i autori straipsn Lietuvos teiskros bkl bei perspektyvos" // Teiss problemos. 2000. Nr. 2.

Bendroji dalis23pokyius, naujas teisines vertybines orientacijas ir udavinius. Kiekvienomokslo paskirtis yra ne tik atspindti dabart, velgti vieno arba kito visuomeninio reikinio pltros tendencijas ir dsningumus, bet kartu pateikti tobuliausius valstybs, jos teisins sistemos tobulinimo bdus. Vadovlio aktualum ir svarb visuomenei lemia ir tas faktas, kad jauiame ypatinginformacijos apie Lietuvos administracin teis stygi. Gausi usienio teiss autori darb vairov toli grau neupildo ios spragos. Juolab kad ioje literatroje daugiausia nagrinjamos tik kit valstybi administracinsteiss realijos ir ypatumai.Vienas i garsiausi pasaulio istorijoje pedagog ir mokslinink JonasAmosas Komenskis savo ymiausiame veikale Didioji Didaktika(MagnaDidactica)"dar XVII a. pranaikai ra: Taigi ir tai, k vaikams duoda jnebyliai mokytojai 4^ knygos, i tikrj yra kurta, neaiku, netobula, betkaip prie to prisideda mokytojo balsas (proting mokini supratim atitinks aikinimas ir rato praktikai pritaikomumas), jis tartum atgyja ir giliaisminga siel. Taigi tik ia jie pradeda kaip reikiant suprasti, ko mokoma,ir jausti suprant tai, k jie ino"17.I ties, kad ir kokia isami, nuosekli ir domi didaktin mediaga bt idstyta vadovlyje, kad ir kokia talentinga ranka bt paraiusi subtiliausias mintis ir apibendrinimus, i ini skaitytojui, kaip rodo praktika,tikrai neutekt. Tik talentingas ir pastabus oratorius, nuodugniai susipains su dstoma mediaga ir socialine tikrove, gali sudominti klausytoj ir diegti jam paias svarbiausias profesines inias. yms XX a. mstytojai Johnas Rice'as, Paulis Goodmanas ir kiti buvo teiss raydami, kad ne maiau nei pus universitete dirbani profesori turt bti atitinkamos srities profesionalai, turintys praktins veiklos patirt ir plat akirat18.mogus yra geras mokytojas, jeigu jis imano kur kas daugiau u jodstom dalyk. Juk, be abejons, kiekviena auktoji mokykla (universitetas) turi bti teorins ir praktins minties saugykla, kurios pagrindu moni visuomen ir valstyb galt skmingaisprsti paiassvarbiausias problemas ir udavinius.Tobulinaniam savo profesines inias ir skmingai jas taikaniam praktikoje teisininkui labai svarbus tampa gebjimas suderinti konkreiusteiss aktus ir informacines technologijas. Juk visuotinai pripainta, kadteisinje informatikoje derinami humanitarinis ir techninis pradai. Apskritai kiekvieno teisininko praktins ir mokslins veiklos veiksmingumo didi-17Komenskis J. A. Didioji Didaktika(Magna Didactica).Vertim redagavo, vad ir odynl para doc. M. Rakauskas. Kaunas, 1927. P. 239.18Samalaviius A.XXamiaus vizionieriai. Vilnius, 1997. P. 128-132.

24LIETUVOS ADMINISTRACINTEISnimo poreikiai diktuoja btinum greitai integruoti ir diferencijuoti teisines inias bei aktuali informacij. Tuo tikslu btina sistemingai studijuoti, atnaujinti kiekvienam teisininkui reikaling informacini technologij ini teisinius, organizacinius ir metodologinius aspektus ir tiksliai juos taikyti praktikoje bei jurisprudencijoje. Faktai rodo, kad informacins visuomens krimas ir intensyvus skaiiavimo technikos bei automatizuot mokymo sistem panaudojimas pedagoginiais tikslais lavina ir stiprina studento - bsimojo savarankikai praktikuojanio juristo profesinius gdius, informacins kultros reikms jo profesinei ateiiai suvokim.Antai pasaulyje praktikuojamos vadinamosios ekspertins sistemos (Europos Sjungos), kurios teisininkams padeda nagrinti vairius procesinius teisinius dokumentus, nuosekliai studijuoti atskir byl praktik (teism sprendimus), rengti specialias atskir objekt mokslins analizs ivadas.Taigi informacinmis technologijomis universitet katedros papildo savo informacinius fondus (specialios teisins inios, student baigiamieji darbai, referatai), o universitetai umezga tarpusavio informacinius ryius -keiiasi programomis ir pan.Be to, universitet bibliotekos palaiko informacinius ryius su katedrfondais ir taip utikrina nenutrkstamus mainus moksline ir didaktine informacija. Pagaliau visa tai suteikia reali galimyb bet kuriuo metu susipainti su veikianiais statymais, j papildymais, pakeitimais, apskritai patikrinti, kaip jie galioja.Visa tai suteikia reali galimyb vadovlyje vengti konkrei teiss akt tekst citavimo, komentar ir sutelkti dmes apibendrint aktualios problemins Lietuvos administracins teiss mokslins ir praktins mediagos analiz, pltros tendencijas ir j krypi paiekas. Taigi vis empirin teiss akt mediag ir mokslinius altinius skaitytojas gali isistudijuoti pasitelks papildomos literatros sra. Kaip rodo praktika, skaitytojas skatinamas krybikai ir analitikai mstyti, sutelkti dmes studijuojamdalyk mokslin praktin turin ir esm, konstruktyvi pasilym ir ivadformavim tobulinant administracins teiss aktus bei formuojant mokslines idjas ir pasilymus.Pirmojoje administracins teiss kurso knygoje pateikiama atnaujintair suderinta su ndienos Lietuvos administracine teisine realybe koncepcija (vieoji teis privalo tarnauti pilieio ir visuomens interesams, valstybei,ekonomikai, socialiniam gyvenimui derinti ir kultrai stiprinti). Taigi pirmojoje knygoje - bendrojoje administracins teiss vadovlio dalyje (betradicini administracins teiss problem) nuvieiami bei mokslikai pagrsti administracinio teisinio reguliavimo metodai, nauji vieosios teiss

Bendroji dalis

25

institutai iuolaikinio valdymo ir socialini klausim reguliavimo kontekstepabriant viej ir privai santyki problemas teisinje sistemoje ir kitms visuomens institut veikloje, apvelgiama vykdomosios valdios institucij sistema Lietuvoje, j teisinio reguliavimo problemos bei tobulinimoperspektyvos. Skaitytojui pateikiamos susistemintos inios apie administracin teis kaip savarankikos teiss ak, tyrinjama valstybinio valdymosvoka ir pagrindiniai principai, administracins teiss subjektai, valstybinio valdymo formos ir metodai, valstybinio valdymo teistumo utikrinimas, administracins politins veiklos, kio, socialins kultrins veiklosvaldymas, glaustai - valstybs leidiamosios politikos (gyvendinimo metodai - licencijavimas, sertifikacija, valstybin registracija (ie institutai isamiau nagrinjami antrojoje - administracinio proceso knygoje), priekarioLietuvos, usienio ali bei apskritai Europos Sjungos administracin teis ir kt. Daugiausia dmesio, natralu, skiriama ndienos Lietuvos administracinei teisei ir jos taikymo praktikai. Vadovlyje derinami monografinio tyrinjimo ir vadovlio ypatumai, apvelgiamos naujausios Lietuvos administracins teiss raidos tendencijos ir problemos. Vadovlyje taikomi istorinis, sisteminis, lyginamasis mediagos tyrinjimo metodai.Administracinio proceso (jurisdikcijos) teis bus nagrinjama antrojoje io kurso knygoje, o administracins atsakomybs bei administracinsteiss paeidimams bus skirta treiojo kurso dalis. Praktika rodo, kad ypadinamiki administracins jurisdikcijos bei administracins atsakomybsinstituto raidos tempai ir kaita Lietuvoje bei spariai formuojami nauji Lietuvos administracins teiss pagrindai suteikia galimyb nuosekliau ir ade-kvaiau panagrinti ias disciplinas. Ypa tai pasakytina apie itin gausios irkol kas gana chaotikos administracins teiskros problemas - administracini statym bei postatymini teiss akt kokyb, stabilum ir veiksmingum, paangios, mokslu ir praktine patirtimi pagrstos doktrinos (koncepcijos) parengim.

26LIETUVOS ADMINISTRACINTEISEISKYRIUS1. ADMINISTRACIN TEIS KAIP SAVARANKIKATEISS AKA1.1. Konstitucinis ir socialinis valstybs vykdomosios valdios vaidmuomogus ir valstybs valdia. mogus, kaip socialin btyb, siekdamas tvirtinti savo socializacij19ir apsaugoti jos procesus, istorikai tenkinaobjektyvj poreik remtis valstybs valdios organizacinmis formomis.Mykolas Romeris veikale Valstyb ir jos konstitucin teis" teigia,kad klasikiniai mokslai apie valstyb nurodo tris pagrindinius valstybs elementus: taut, teritorij ir valdi. Btent i trij element sjunga nusako valstybs egzistavim20.Lietuvos Respublikos Konstitucijos skirsnis konkreiai apibriamogus ir valstybs valdios santyki pagrindines jungtis. io skirsnio nuostatos susijusios ne tik su Tautos21mogaus, bet ir kit moni teismis. iteisi universalumas reikia, kad jas turi ir geriausieji, ir blogiausieji mons"22. Taigi mogus - socialin vertyb, kuri Lietuvos administracin teis nedviprasmikai pripaino ir iki nepriklausomybs atkrimo. 1939 m. ileistame administracins teiss vadovlyje teigiama, kad Administracin19Socializacij - procesas, kurio metu mogus sisavina vertybes, normas, elgesio vaidmenis ir modelius, bdingus tai visuomenei, kurioje jis gyvena, o tos vertybes, normos, elgesiovaidmenys ir modeliai tampa mogaus elgesio ir veiklos motyvacijos pagrindu (A. MatulionisV. Sociologija. Vilnius: Homo liber, 2001. P. 37).20Romeris M.Valstyb ir jos konstitucin teis. Vilnius, 1995. P. 1-2.21Konstitucijos 3-4 straipsniuose vartojama svoka Tauta", kuri reikia visus LietuvosRespublikos pilieius, t. y. piliei bendruomen - tiek asmenis, isaugojusius lietuvi tautintapatum, tiek ir kitus, nelietuvi etnins kilms asmenis. Pavyzdiui, teiginys aukiausi suvereni gali Tauta vykdo tiesiogiai ar per demokratikai irinktus savo atstovus" (4 str.) tradicikai suprantamas kaip pilieio, nesvarbu, kokia jo etnin kilm, galimyb reikti Tautosvali, kartu su kitais pilieiais formuoti valstybs politin ir teisin vali ( K. Jovaias. Konstitucijos preambul // Lietuvos Respublikos Konstitucijos komentaras (I dalis) / Ats. red. K. Jovaias. Vilnius: Teiss institutas, K Jovaio P, 2000. P. 1-20).22Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m. gruodio 9 d. nutarimas.

Bendroji dalis27funkcija yra mogaus reikal funkcija. Administracija patarnauja lygiai valdiai, lygiai visuomenei bei jos paskiram nariui. Valdios reikalus administracija atstovauja kaip kvedys, o visuomenei patarnauja kaip tarnas, tenkindamas pono interesus. [...] Administracija turi ipildyti visa tai, ko reikalauja mons, remdamiesi statyminiu teistu pagrindu. Administracija loia tarpininko rol tarp visuomens ir valdios. Ji savaime tampa tarp idviej btybi tarpininkas ir ryio agentas"23. Galiojanti Lietuvos Respublikos Konstitucija mogus ir valstybs valdios santykius traktuoja dar plaiau - iki aukiausiosios socialini vertybi ribos skals. Treiame straipsnyje pabrdama, kad valdios staigos tarnauja monms". Vadinasi, mogaus ir valstybs santykiuose prioritetas yra mogus, o valstybs etatizmas (pirmumas) asmens atvilgiu nesuderinamas su iuo Konstitucijos principu. Todl teiss taikymo praktikoje neturi kilti dviprasmik klausim, ar valdios staig tarnavimas monms i tikrj yra pareiga? Tai netik pareiga, bet ir svarbiausias demokratins, socialiai orientuotos valstybs tikslas, aikus prioritet santykiuose tarp mogaus ir valstybs, valstybspirmumo asmens atvilgiu nustatymas. Iioprincipo iplaukianti socialinteisin orientacija santykyje mogus - visuomen - valstyb" patvirtina,kad mogus valstybei yra tikslas, o mogui visuomen ir valstyb - priemon. Valstybs pirmumas mogaus atvilgiu kaip pagrindin reguliuojamojiir apsaugin teisin ir normin nuostata yra tvirtinama vairiomis administracinmis teisinmis priemonmis nustatant kontrols ir prieiros santykius, reglamentuojant administracini gin nagrinjimo procesinius santykius, nustatant statym gyvendinimo btinas procedras. Valstybs dominavimo ribojimas utikrinamas daugelyje statym, reglamentuojanivalstybs pareign teisin status ir nustatani atsakomyb u piktnaudiavim tarnyba arba u biurokratizmo, korupcijos ir kitus neteistusveiksmus.Administraciniu teisiniu poiriu valstyb, utikrindama mogaus teises, turi toliau tobulinti valdymo organizavim:1) derinti valstybinio valdymo sistemoje atskir valdymo srii institucij subjektikum ir funkcijas.Valdymo institucij subjektikumas iame vadovlyje traktuojamas kaip vertybin ekonominio, teisinio ir kitokio socialinio institucijos statusoypatyb jos tikslams siekti. ie tikslai nustatomi teiss norminiuose aktuosearba numatomi strateginiuose dokumentuose, moksliniuose tyrimuose23Administracin teis. Bendroji dalis / Paruo P. Vilutis. Kaunas: Vytauto Didiojo universiteto Teisi fakultetas, 1939. P. 11.

28

LIETUVOS ADMINISTRACINTEIS

iuolaikinse valdymo organizavimo slygomis vadovautis vien institucijosteisinio statuso ypatybmis, kad ir kiek jos bt reikmingos, neutenka;2)derinti administracini teisini priemoni taikym su kitomis so-cialinmis priemonmis (jas stiprinti, kompensuoti, neutralizuoti ir pan.).Pavyzdiui, rengiant statymus ir kitus teiss aktus reikia numatyti teisini, ekonomini ir vadybini metod taikym;3)nuolat vertinti galiojanius ir naujai rengiamus teiss aktus ir kitusreguliavimo dokumentus ir vertinti, ar jie veiksmingai utikrina mogausteises;4)gerinti valstybs kontrols ir prieiros gyvendinimo mechanizm;5)sistemikai vertinti valdymo objektus;6)gerinti informacin aprpinim, nes, pavyzdiui, visuomen nepakankamai gali kontroliuoti, ar neturi galimybi alyje vartojama kalba susipainti su tomis sutartimis;7)sudaryti tinkamas slygas dalyvauti monms bei nevyriausybinms organizacijoms (toliau - ir NVO) gyvendinant ir utikrinant mogaus teises.Valdymo organizavimo tikslas - sukurti palankiausias slygas efektyviam valdymo funkcionavimui, atitinkaniam mogaus, visuomens ir valstybs interesus.Tobulinant ir kuriant dabartines valdymo sistemas daugelis susiformavusi valdymo sampratos stereotip kinta ne tik valdymo forma, bet ir socialiniu turiniu, taikomais metodais, integruojamojo pobdio poveikio priemonmis, pilietins bendruomens dalyvavimo lygmeniu. Skurdas24,nedarbas, nusikalstamumas, gamyba, paskirstymas, investavimas - tai valstybs valdios institucij ir privaios iniciatyvos bei pilietins bendruomens bendros veiklos objektas. Kai kuri pilietins visuomens organizacijveikla papildo valstybs valdios programas silydamos panaias paslaugas(pvz., socialin rpyba). Pilietins visuomens organizacijos geba atlikti individo ar eimos ir valstybs tarpininko funkcijas. Nevyriausybins organizacijos pagal tarptautin patirt Lietuvoje siekia bti dar labiau nepriklausomos nuo valdios staig25. Tokiomis slygomis vieasis valdymo instituci-24Pasaulio ali patirtis rodo, kad net ir vykstanti bendra paanga skurdo problemos savaime neisprendia. Pirmiausia reikalingas politins valdios pasiryimas, ilgalaiks vyriausybi, pilietins visuomens ir net tarptautini organizacij pastangos" (Lietuvos Respublikosskurdo mainimo strategijos gyvendinimo 2002-2004 m. programa. Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. lapkriio 7 d. nutarimas Nr. 1753).25Jaunimo taryb krimas regioniniu ir nacionaliniu lygiu; jos turi bti atviros organizacijoms nepriklausaniam jaunimui ir nepriklausomos nuo politins valdios struktr. Regioni-

Bendroji dalis29j administravimas vis labiau veikiamas konkurencins rinkos santyki vairiose veiklos srityse. Todl majant centralizacijos lygmeniui ir didjantdecentralizacijai tampa neveiksmingos valstybinio tiesioginio valdymofunkcijos, subsidiarumo26principas paneigia valdia - paklusimas" princip, vyravus esant beveik visikamvalstybinesnuosavybs viepatavimui.Pasikeitus nuosavybs santykiams visuomenje, keiiasi ir vykdomosiosvaldios funkcij pobdis. Tai ypa bdinga valstybs vaidmens kaitai ekonomikos, beje, ir kit valdymo srii valstybs reguliavimo politikoje. Todlrealiai vykdomos socialins, ekonomins, vadybins ir administracins teisins konsoliduojanios nuostatos ir priemons, kurios turi utikrinti operatyvins veiklos savarankikum suteikdamos vykdomosios valdios dmes sistemins strategijos formavim, vadybini ir teisim pagrind jai gyvendinti sudarym, privaios iniciatyvos skatinim.Valstybs dominavimo ribojimas yra utikrinamas ir taikant valdipasidalijimo princip. Norint atskleisti valdi padalijimo ir atribojimoprincip tikslinga nagrinti konstitucin tekst. Valdios padalijimo ir atribojimo principas yra tvirtintas Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5straipsnyje. 1 dalyje konstatuota, kad Valstybs valdi Lietuvoje vykdoSeimas, Respublikos Prezidentas, Vyriausyb ir Teismas", 2 dalyje - kadValdios galias riboja Konstitucija". io konstitucinio valdios padalijimoir atribojimo principo taikymo esm ta, kad, pirmiausia, statym leidyba,kaip ir pats valstybs valdymas (administravimas), numato saiking vis trij valdios ak tarpusavio priklausomyb. Svert ir sulaikym" sistemospaskirtis ta, kad kiekviena i trij valdios ak privalo kontroliuoti vienakit,iliktisavarankika viena kitos atvilgiu ir vykdyti jai priklausani, one kitokios ries funkcij"27.ns ir nacionalins valdios struktros turi tartis su Jaunimo tarybomis dl vis jaunimuireikming sprendim (Europos valdymas - Baltoji Knyga, COM (2001) 428.2001. P. 39).26Subsidiarumas - Europos Bendrijossteigimosutartyje: sprendim primimo principasteigiantis, kad sprendimai turi bti priimami tuo lygmeniu, kuriuo jie yra efektyviausi (V. Vaitkeviit. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2000. P. 535.) Prie Amsterdamo sutarties pridtame Protokole dl subsidiarumo ir proporcingumo princip taikymo tvirtinta, kad kiekviena institucija, vykdydama jai suteiktus galiojimus, privalo garantuoti, kadbt laikomasi subsidiarumo, taip pat ir proporcingumo princip (Europos valdymas - BaltojiKnyga, COM (2001) 428. 2001 07 25.); Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo4 straipsnio 2 dalyje tvirtinta nuostata, kad Vieojo administravimo sistema reformuojamavadovaujantis subsidiarumo principu, t. y. reikalavimu, kad auktesnms institucijoms nebtu priskiriamos funkcijos, kurias gali atlikti emesniosios institucijos arba kiti asmenys.27Romeris M. Konstitucins teiss ir teismo teiss pasieniuose. Vilnius: Pozicija, 1941

30

LIETUVOS ADMINISTRACINTEIS

Lietuvos valstyb, mogaus ir valstybs santykiuose ribodama savo pirmum mogaus atvilgiu, turi imtis vairi, taip pat ir administracini teisinio pobdio priemoni. Btina stiprinti pasitikjim valdia, ypa teissaugos institucijomis, valstybs tarnyboje isaugoti auktos kvalifikacijosspecialistus, pirmiausia teisininkus. Lietuvos mons, nepasitikdami nacionaline mogaus teisi apsaugos sistema, vis daniau skundiasi Europosmogaus Teisi Teismui.Dauguma moni ne visada pasinaudoja visais subjektini mogaus teisi gynimo bdais. Reprezentatyvios gyventoj apklausos duomenimis,2001 m. pabaigoje absoliuti dauguma apklaustj skundsi socialini irdarbo teisi paeidimu. Didel apklaustj dalis (67 proc.) buvo link nepradti ginti savo paeist teisi dl trij pagrindini prieasi: manydami, kad tai nepads, neinodami, kur kreiptis ir bijodami prarasti darb.Du tredaliai apklaustj nurod, kad neutenka informacijos apie mogaus teises ir galimybes ginti teises28.2000 ir 2001 m. buvo priimtos Lietuvos Respublikos valstybs politik, teisj ir valstybs pareign darbo apmokjimo statymo pataisos irsumaintas teisj darbo umokestis29. Konstitucinis Teismas, nagrindamas, ar tokios statym pataisos atitinka Konstitucij, paymjo, kad pagalKonstitucij siekiant utikrinti teisjo nepriklausomum draudiama mainti teisj atlyginim, kol teisjas eina pareigas, ir nustatytas socialinesgarantijas. Paeidus konstitucin teisjo ir teism nepriklausomumo imperatyv sudaromos prielaidos padaryti teismin valdi priklausom nuo politins konjunktros30. Bdami priklausomi nuo politik teismai negali utikrinti mogaus teisi gynybos, ypa kai nagrinjami piliei ir valdiosstaig ginai. Administracini gin nagrinjimas administraciniuose teismuose gali tapti valstybs pirmumo mogaus atvilgiu legalizuotos iraikos skraiste. Valdios institucijos, bylindamosi teismuose su monmis,danai laikosi vilkinimo taktikos. Toki pavyzdi teismuose yra nemaai.Jie rodo, kad valdios galias monms btinariboti, o ne didinti.Trkstapolitins valstybs valdios valios, kad apskrii administracini gin komisijos iki iol nedirba. Vis dar svarstomas klausimas, ar btina jas steigti.Tuo tarpu savivaldybms normin nuostata dl administracini gin komisij yra alternatyvi. Jos gali steigti tokias komisijas, bet gali j ir nesteigti. Taigi toks ikiteismins administracini gin nagrinjimo alternatyvios28mogaus teiss Lietuvoje: 2001 m. Visuomens nuomons ir rinkos tyrim centrasVilmorus". Vilnius, 2001.29Valstybs inios. 2000. Nr. 75-2271, Nr. 92-2887; 2001. Nr. 29-918.30Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas. 2001 m. liepos 12 d. // Valstybsinios. 2001. Nr. 62-2276.

Bendroji dalis

31

sistemos krimas lemia valstybs institucij pirmumo mogaus atvilgiupltr.Valstybs politikoje nra tvirto nusistatymo mogaus teisi apsaugaiir j utikrinanioms institucijoms suteikti prioritetin reikm. Dani disfunkciniai biudeto asignavimai mogaus teises ginanioms valstybs institucijoms. Pavyzdiui, policijos staigos ir pareignai dl skurdoko finansavimo, ekstensyvaus policijos raidos recidyv ir pan. priversti laikytis vadinamojoigyvenimo stiliaus.Dl to j lietuvikasis policijos subjektikumas skiriasi nuo kit teisini valstybi padties. Policijos atskirties visuomenjepadt, apklaus duomenimis, didina ir tai, kad ji yra per daug udara. Josveikla dar maai orientuota vietos savivaldybi ir gyventoj poreikius bei lkesius. Demokratins visuomens slygomis policija gali pasiekti savotiksl tik glaudiai bendradarbiaudama su bendruomene. Tuo tarpu policij kreia jos reform politizavimas, politini partij nesusitarimas dl strategini jos reformos princip. Regis, aiku, kad tik ilgalaiks policijos veiklos strategijos principai, priimti bendru politiniu sutarimu, sustabdys besaikes reformas, ukirs keli jos marginalizacijai, numatys policijos subjektikumo vizij ir misij.Gyventoj apklausa rodo, kad visuomen nepasitiki nei politinmis,nei teisinmis valdios institucijomis. Nenuoseklus valdios staig poiris mogaus teisi problemas paskatino gaus nevyriausybini organizacij,siekiani veikti mogaus teisi apsaugos srityje, krimsi. Taiau NVOdar nepakankamai oriai ir nepriklausomai gali veikti utikrindamos mogaus teisi gyvendinim. Valstyb ioje srityje galt plaiau remtis NVO veikla, teikti joms didesn pagalb ir realias galimybes dalyvauti konkursopagrindais gyvendinant valstybs finansuojamas socialines programas irtaip utikrina i organizacij nepriklausomum nuo valdios institucij.Vykdomosios valdios svoka, poymiai ir funkcijos.Vykdomoji valdia (administracin valdia)- Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5straipsnio 1 dalyje tiesiogiai nevardijant, laikantis valdi padalijimo ir atribojimo principo, kartu su statym leidiamja ir teismine kaip savarankika iskirta vieningos valstybs valdios ris. Toks valdi atskyrimas turi valstybs valdios gyvendinimo kompetencijos pasidalijimo ir derinamojo bendravimo j gyvendinant funkcij.Vykdomoji valdia- remiantis valdi padalijimo ir atribojimo teorija,viena vertus, yra ypatingateiss taikomoji valdia,kuriai pavedama Konstitucijos, Seimo priimt statym, t. y.statym leidiamosios valdios vykdymo funkcija.Antra vertus, vykdomoji valdia, bdama ypatingateiss taikomojivaldia, atlieka tvarkomsias funkcijas,t. y. valstybs vardu, kitaip nei kit

32LIETUVOS ADMINISTRACIN TEISvaldios institucij teiss taikomosios veiklos srityje, veikiapagal savo tikslin paskirt- priima, kiek leidia Konstitucijos ir statym suteiktos valdios galiojimai,diskretinius sprendimus31:leidia postatyminius teiss aktus, gyvendina valdingus galiojimus, konkreiais nurodymais telkia materialinius ir mogikuosius iteklius, sprendia vykdomajai valdiai keliamusudavinius, paskirsto personal, tobulina valdymo aparato struktr, gyvendina valdymo grandi koordinavim ir pan. Panai nuostata atsispindi ir nepriklausomos Lietuvos iki 1940 m. administracins teiss mintyje:Vieoji administracija turi savo gali ir tam tikr kompetencij, turi prerogatyv (privilegij) ir diskrecin gali. Visa tai ji panaudoja, siekdamasavo tiksl. Vadinas, ji gali visas ias pajgas jungti darb, kad patarnautvisuomenei, bei jos vieajam interesui"32.Konkreios keliam tiksl nuostatos yra vadybinio arba reguliuojamojo pobdio. Iskiriamos dvi pagrindins teiss taikymo gyvendinantvykdomj valdi formos:1)operatyvin33vykdomoji;2)jurisdikcin.Operatyvin vykdomojiteiss taikymo veikla susijusi su valdymo institucijos pagrindinmis funkcijomis ir jas gyvendina. Tokiais atvejais vykdomosios valdios institucijos paprastaitaiko teiss normos dispozicij.gyvendinant operatyvin vykdomj teiss taikymo veikl daniausiairengiamiivestiniai sprendimai,nors kai kuriais atvejais gali btik pirminiai sprendimai(pvz., pradedant planavim). Prie valstybinio valdymo institucij pagrindini funkcij priskiriamos: prognozavimas, pirmini valdymosprendim primimas, organizavimas, reguliavimas ir kontrol. Nagrinjant kiekvienos i mint funkcij turin galima iskirti bendr vis funkcijsudties element -sprendim.I ties valstybinio valdymoinstitucijospri-31Terminas diskrecija" (lot. discretio, pranc. discretion) Tarptautini odi odyne"apibudinamas kaip veiksm laisv", nuoira" (Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2001. P. 220). Taigi diskrecin valdia (galia) - tai valstybs institucijoms ir j tarnautojams suteikta teis tam tikrose situacijose savo nuoira veikti arba susilaikyti nuo tam tikr veiksm. Vieojo administravimo institucij diskrecija (gyvendinant statymus nustatyti, keisti ar panaikinti asmens teisin status ribojama statymais. Siekdama suma-inti pareign savivals galimybes valstyb priiri, kad valdios staigos postatyminiais valdymo aktais nenustatyt pilieiams papildom teisi arba pareig. Nustatoma teisin administravimo subjekt atsakomyb u neteistus ir al suklusius administracinius sprendimus.32Administracin teis. Bendroji dalis / Paruo P. Vilutis. Kaunas: Vytauto Didiojo universiteto Teisi fakultetas, 1939. P. 13.32Operatyvinis, ~. 2. susijs su apskaitos. Planavimo, darbo ir pan. organizacijo-mis: O. planavimas. ~ apskaita (Dabartins lietuvi kalbos odynas. Vyr. redaktorius St.Keinys. 4-asis leid. Vilnius: Mokslo ir enciklopedij leidybos institutas, 2000. XXSV. P. 461).IBendroji dalis33ma sprendimus gyvendinti prognostin veikl, vykdyti organizacines priemones, sutvarkyti vairi vykdomj tvarkomj aparato grandi dar-b, kontroliuoti pavaldi institucij veikl. Paprastai ie daliniai sprendimai skirti gyvendinti pagrindinius sprendimus. Taigi vairi valdymosprendim ris galima suskirstyti dvi grupes:pirmin ir ivestin.Pirminiai sprendimaiapibria strateginius valdymo tikslus.Ivestiniai- tikslus, analitikai nustatomus i konkrei vykdomosios valdios institu-cyj ir j valdomj objekt tarpusavio sveikos aplinkybi.Jeigu valdymo sprendimas priklauso nuo konkreios situacijos ypatum, tai jam suteikiama tam tikra teiss taikymo akto forma. Toks teiss taikymo aktas daro tak kit valdymo funkcij gyvendinimui ir turi organizacin poveik. Tokio poveikio pavyzdys gali bti planavimo akt leidyba.ie aktai, nors ir yra teiss taikomieji aktai, bet tvirtina ivestinius valdymo sprendimus. Planavimo aktai motyvuoja valstybinio valdymo institucijas gyvendinti organizacin, reguliavimo ir kontrols veikl. Teiss taikymo veiklos procese daniausiai rengiami ivestiniai valdymo sprendimai. J rengimas utikrina teiss norm sukorikretinim, konkrei teisini santyki atsiradim, pasikeitim arba pabaig. iuo atveju teisini santyki dalyviams j turinys sudaro hipotezi rinkinius, darinius".Ivestiniai sprendimai parengiami ir suraomi teiss taikymo aktuose neperengiant vykdomosios tvarkomosios veiklos rib ir remiantis valstybinio valdymo institucijos operatyviu savarankikumo ir anksiau mintos diskrecijos teiss naudojimosi galimybmis. Valstybini institucij, tarp j ir administracijos, esmin paskirtis - padti monms tinkamai gyventi, gyvendinti j teises bei laisves. ioji institucijos arba pareigno diskrecija turt palengvinti ir utikrinti veiksming institucijai priskirt funkcij gyvendinim, o kartu - prisidti prie mogaus teisi ir laisvi gyvendinimo.Esminis vykdomosios valdios poymis- ji tiesiogiai tvarko vairius teisinius, ekonominius, vadybinius, informacinius, techninius, moni aukljimo klausimus. Vykdomoji valdia sutelkia valstybs faktin gali, nes tik ji suteikia tam tikriems subjektams atitinkamas galimybes gyvendinti j subjektines teises bei skiria jiems btinus iteklius. Administracin valdia, turdama savo inioje didiulius materialinius ir mogikuosius iteklius, tiesiogiai j nenaudoja, ji operuoja moni veiksmais, gamtiniais, materialiniais ir kitais itekliais tam, kad organizuot, reguliuot ekonomin aliesgyvenim, politini administracini problem tvarkym, kultr, vietim,sveikatos apsaug ir pan.Jurisdikcinveikla gyvendinama tada, kai kyla btinyb atkurti paeist teis, taip pat taikant prievart visuomenini santyki subjektams, plaiuoju poiriu ji yra organizacinio pobdio. Tuo pasireikia valstybi-

34

LIETUVOS ADMINISTRACINTEIS

nio valdymo bendroji socialin reikm, aktyvus valstybinio valdymo institucij vaidmuo visuomens pltros procese.Jurisdikcin valstybinio valdymo institucij teiss taikymo veikl gyvendina tam tikros institucijos, kuri veikl grietai reglamentuoja teissnormos. Jos paskirtis - alinti i valdomos aplinkos destruktyvias situacijas,taip pat individualizuoti ir konkretizuoti teiss norm taikymo sankcijas.Joje, kitaip nei operatyvins vykdomosios teiss taikymo veikloje, ribojama diskrecija. Be abejo, tai nereikia, kad valstybinio valdymo institucijos mechanikai taiko teis. Konkreiose bylose priimant sprendimus vadovaujantis statymais atsivelgiama teiss paeidimo aplinkybes, kaltininko asmenyb ir kitus teisikai reikmingus veiksnius. Tokiu atveju jurisdikcin veikla taip pat yra krybinio pobdio.Vykdomoji valdia ir administracin teis. Lyginamasis poiris kitdemokratini valstybi, pavyzdiui, JAV, administracins teiss funkcijasrodo, kad pagrindinis administracins teiss tikslas (funkcija) yra valdios kontrol. Administracins teiss poiriu svarbu, kad valdia neperengtjai suteikt teisini galiojim rib. Btina apginti pilieius nuo netinkamo, teisikai abejotino, privai ir inybini valdinink interesus atitinkaniovaldios poveikio.Administracin teis reguliuoja vykdomosios valdios organizavim irveikim.Svokos ir kategorijos administracinje teisje. Tiek teorikai (kuriant naujas teiss normas), tiek praktikai (taikant teiss normas) danaikyla btinyb suprasti teisin svok, atskirti panaias svokas. Teisins svokos suvokimas turi filosofin, login, lingvistin, teisin ir kitoki reikm. Tai reikia, kad teisins svokos apibrimo veiksmai turi bti pagrstii moksl nuostatomis.Filosofiniu poiriuteisin svoka yra svarbi kaip socialinio painimoobjektas, turintis tam tikr tikrovs poymi, kuriuos atskleidia mstymoformos.Loginiu poiriuteisin svoka svarbi tuo, kad jos apimtis ir turinys atskleidiami loginiais veiksmais, naudojant tam tikras apibrim ris.Lingvistiniu poiriuteisin svoka svarbi tuo, kad ji turi ir gali btinagrinjama remiantis odio, kategorijos, termino kilme ir reikme (josfiksuojamos vienomis ar kitomis kalbos formomis).Teisiniu poiriuteisin svoka svarbi tuo, kad pagrsta teisiniu mstymu, atspindi tokius painimo objekto (nusakomo svoka) poymius, kurie yra teisikai reikmingi.Taigi teisini svok krimas (taip pat j vartojimas taikant teissnormas) reikia, kad teisinis mstymas yra aktyvaus ir krybinio pobdio,

Bendroji dalis

35

nors sudaryt teisini svok skm visikai priklauso nuo to, kaip tiksliaijose atsispindi objektyvi realyb, t. y. kiek tiksliai nurodomos teisikai nagrinjamo reikinio arba dalyko ribos. ias ribas nustato svokos apimtis ir turinys. Pagrindinis rib nustatymo kriterijus daniausiai yra teisins svokos vartojimo tikslas. Jei apimtis - svokoje apibendrint daikt login klas, o turinys - esmini ir bendrj objekto poymi visuma, pagal kuriuosapibendrinti ir iskirti daiktai toje svokoje, tai teisins svokos turinysformuluojamas suvokus pirmiausia bendrin, vliau - specialij (teisinipoymi padidjimo) svokas. Tai reikia, jog nordami apibrti teisinsvok, pavyzdiui, pareignai", pirmiausia turime suvokti bendrin svok (kaip painimo objekt), jos prasm. Bendrins svokos poymi iekosime etimologijos odynuose. Toliau jos pagrindu iskirdami pagal svokasvartojimo tiksl, atskirus specifinius poymius kursime pareigno teisinssvokos administracinius, baudiamuosius, darbo teiss ir pan. aspektus.Daniausiai teisin svoka (nuo bendrins iki specialiosios svokos) apibriama remiantis orientaciniais, diferenciniais (skiriamaisiais) ir funkciniais poymiais.Orientaciniaipoymiai nurodo objekto reikm kit daikt ir reikinivisumai. ie poymiai - tai tam tikros klases tapatingumo (bendrumo) poymiai. Kurdami pareigno teisines svokas orientuosims j tai, kad pareignai yra tarnautoj ris (tarnautojai - asmenys, uimantys valstybinse, visuomeninse, privaiose institucijose tam tikras pareigas, veikiantys iinstitucij vardu ir joms galiojus, pagal savo kompetencij bei gaunantysu tai atlyginim).Diferenciniai(skiriamieji)poymiai atskleidia tam tikr klasi, poklasi skirtumus. Kuriant teisines pareigno svokas skiriamasis poymis, pagal kur jis atskiriamas nuo kit tarnautoj ir nuo atskir pareign ri,yra valdia, jos turjimo lygis.Valdia bendrja prasme - tai teis arba galia pajungti savo valiai.Toki valdi turi asmenys (pareignai), turintys valstybinius, administracinius galiojimus.Funkciniai(pareigos, veiklos srities, paskirties) poymiai atskleidiasvokos (kaip painimo objekto) paskirt, konkret svokos vartojimo tiksl.Kuriant pareigno teisines svokas funkciniai poymiai padeda atriboti baudiamj, administracin teisin arba kitus aspektus. Vartojimo tikslo nustatymas yra krybinis procesas. Pareigno valdios turjimo lygis lemia jo teisin status. Taiau teisinis statusas taip pat nra savitikslis dalykas. Pagal tai, kam teisinis statusas naudojamas administracinje teisje,yra iskiriamos maiausiai dvi pareigno svokos. Vienu atveju pareigno

36

LIETUVOS ADMINISTRACINTEIS

svoka formuluojama valdymo (administracini) santyki dalyviui, turiniam skirtingus valdios galiojimus. Jie yra valdios atstovai: Seimo nariai,teisjai, policijos, valstybins inspekcijos darbuotojai, turintys statym ir kit normini akt administracins prieiros teis, taip pat moni, staig, organizacij administracijos vadovai, dirbantys atskirose valdymo srityse (antroji pareign ris).Kitu atveju pareigno svoka siejama su pareignu kaip administracins atsakomybs subjektu. Lietuvos Respublikos ATPK 14 straipsnis btent iskiria svokos vartojimo tiksl. Beje, etimologiniu poiriu atsakomyb - tai atsiskaitymas u tiktas teises ir pareigas atliekant tam tikrdarb. ATPK 14 straipsnis ipleia pareigno svok, todl administracins atsakomybs poiriu pareignais laikomi visi asmenys, turintys administracinius (valdios) galiojimus, nuolatinius arba laikinus, neatsivelgiant moni, staig, organizacij nuosavybs formas. io straipsnio antroji dalistoki pareigno svok tiesiogiai sieja su jo pareig vykdymu ir administracinio teiss paeidimo padarymu paeidiant tarnybines pareigas.Tam tikrais atvejais administracinje teisje pareignais, priklausomai nuo vartojimo tiksl, gali bti laikomi valstybs, visuomenini institucij, privai staig, moni ar organizacij tarnautojai, turintys tam tikrusinstitucins valdios galiojimus.Administracins teiss kategorijos - svarbiausi ir bendriausi socialinstikrovs reikini egzistavimo aspektai, ireikti administracinmis teisinmis svokomis.Pagrindinsadministracins teiss kategorijos- tai login terminkonstrukcija, reikalaujanti isamesns filosofins analizs. Terminas kategorija" (gr.kategoria- nurodymas, apibrimas) - svarbiausia ir bendriausia mokslo svoka"34. Kategorija - bendriausia login svoka, ireikianti pagrindines objektyviosios tikrovs formas ir santykius; pavyzdiui,laiko, erdvs, prieastingumo kategorija"35. Susistemintos jos sudaro filosofin administracins teiss suvokimo bd painimo mechanizm. iuo atveju kategorija yra suvokiama kaip login klas arba svok visuma. Kategorij turinio objektyvumas yra slyga, leidianti santykinai savarankikojemokslo veikloje kategorijomis remtis kaip pagrindiniais atramos takais.Toki metodologin funkcij mokslo procese atlieka dialektikos kategorijos (atskiryb, ypatyb, bendryb, turinys, esm, reikinys, dsnis, btinumas, atsitiktinumas, galimyb, tikrov, kokyb, kiekyb, saikas ir kt.), kry-34Tarptautini odi odynas. Vilnius, 1985. P. 240.35Dabartins lietuvi kalbos odynas / Vyr. redaktorius St. Keinys. 4-asis leid. Vilnius: Mokslo ir enciklopedij leidybos institutas, 2000. P. 290.

Bendroji dalis

37

bikai reikianios paius bendriausius monijos jau pasiekto tikrovs painimo aspektus.Atskleidus termino kategorija" prasm galima teigti, kad teisingasadministracins teiss kategorij suvokimas ir j traktavimas svarbus teoriniu ir praktiniu poiriu. Ne veltui administracins teiss kategorijos yra vienas i pagrindini administracins teiss mokslo tyrimo tiksl. Mokslo tyrimo tikslas pirmiausia yra nukreiptas veikiani administracin teiskaip teisini norm visum. Remiantis praktikoje susiklosiusi socialinirealybi, interes ir poreiki autentikumo patvirtinimu (verifikavimu), administracins teiss normos sisteminamos, jungiamos teiss institutus,posakius bei vientis sistem. Kartu su teiss normomis tyrinjami j sukuriami administraciniai teisiniai santykiai: subjektai, objektai, juridiniai faktai, teisini santyki rys. Taiau vien tik paintis su galiojania teise negali at