รายงานการวจย

เรอง

การมสวนรวมของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถน

ตามบทบญญตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๖

กรณศกษาชมชนองคการบรหารสวนต าบลบางระก า ต าบลศาลายา ต าบลคลองโยง

จงหวดนครปฐม

โดย

รองศาสตราจารยพศณ พนเพชรพนธ นางกมลวรรณ อยวฒนะ

ไดรบทนอดหนนจากมหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา

ปงบประมาณ 2554

www.ssru.ac.th

(1)

บทคดยอ

ชอเรองวจย : การมสวนรวมของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถนตาม

บทบญญตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา

286 กรณศกษาชมชนองคการบรหารสวนต าบลบางระก า ต าบลศาลายา

ต าบลคลองโยง จงหวดนครปฐม

ชอผวจย : รองศาสตราจารยพศณ พนเพชรพนธ และอาจารยกมลวรรณ อยวฒนะ

ปทท าการวจย : 2554

…………………………………………….

ประเทศไทย ตงแตอดตทผานมามการใชรฐธรรมนญมาแลวดวยกนหลายฉบบ โดยแตละ

ฉบบการก าหนอโครงสรางพนฐานในการจดองคการการบรหารของรฐธรรมนญยงไมสามารถท า

ใหระบบการเมองไทยมเสถยรภาพและมประสทธภาพรวมถงมหลกประกนในการคมครองสทธ

และเสรภาพของประชาชนไดอยางแทจรง ภายหลงจากการปฏรปการเมอง ไดมการก าหนดและ

ปรบปรงแกไขปญหาระบบการเมองทงระบบ โดยใชรฐธรรมนญเปนเครองมอทส าคญในการ

ก าหนดรปแบบ การปกครอง และก าหนดกลไกอนเปนโครงสรางพนฐานในการจดองคกรบรหาร

ของรฐ โดยเรมตงแตรฐธรรมนญฉบบป พทธศกราช 2540 มการก าหนดโครงสรางใหมๆท

แตกตางไปจากรฐธรรมนญฉบบกอน จนถงรฐธรรมนญฉบบปจจบน พทธศกราช 2550 ซงม

เนอหาไมแตกตางไปจากฉบบป พทธศกราช 2540 โดยมเนอหาทตองการเปดกวางทางการเมอง

ใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองประเทศในระบอบประชาธปไตยโดยประชาชน เพอ

ประชาชนอยางแทจรง

ทงน กเพอ เปนการสงเสรม สนบสนนให รฐ+องคการปกครองสวนทองถน+ประชาชน ประสานการด าเนนการ และเขามามสวนรวมในการจดการ บรหารงานซงผลประโยชนของประชาชน โดยเฉพาะอยางยง บทบญญตวาดวยสทธของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถน ซงเปนการใหสทธอยางเตมท และยงเปนขอยนยนใหเหนภาพของการเปดโอกาสใหประชาชนเขามามมสวนรวมทเปนรปธรรมอยางชดเจน พรอมกนนนในปจจบนยงไดมการตราพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอรางขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542

www.ssru.ac.th

(2)

ส าหรบผลการวจย มบทสรปและขอเสนอแนะดงน 1. ประเดนปญหาในการด าเนนการเรองขนตอนการพจารณาขอบญญตทองถนของ

สภาทองถน

2. ประเดนปญหาของจ านวนประชากรในการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

3. กระบวนการ รปแบบและขนตอนการใหสทธประชาชนออกเสยงประชามตรบรอง

ขอบญญตทองถน

4. การใหคณะกรรมการเลอกตงด าเนนการออกเสยงประชามต ในการรบรอง

ขอบญญตทองถน

5. ปญหาความรความเขาใจของประชาชน ตอกระบวนการเขาชอเสนอรางขอบญญต

ทองถน

6. ประเดนปญหา ขนตอนของการพจารณาของสภาทองถนมไดก าหนดใหตวแทนประชาชนเขาไปมสวนรวมในการแสดงความเหน อธบาย หรอชแจงขอเทจจรงในสภาทองถน

ขอเสนอแนะ

1. ควรจดใหคณะกรรมการเลอกตงเปนผด าเนนการจดใหมการออกเสยงประชามตของประชาชนในทองถน

2. ควรจดท าการแกไขพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช ๒๕๔๒ เกยวกบการยนเสนอค ารองขอ การพจารณาและการออกเสยงประชามตโดยประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถน

3. รฐควรเรงปฏรประบบราชการปกครองสวนทองถน ใหมประสทธภาพตอการปกครองสวนทองถนมากขน

4. ควรแกไขรฐธรรมนญฉบบปจจบนในมาตรา 286 และพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ในสวนของจ านวนประชาชนผมสทธเลอกตงใหมจ านวนหรอเปอรเซนตนอยลง

5. ควรใหสทธประชาชนในทองถนออกเสยงรบรองรางขอบญญตทองถนทไมผานการพจารณาของสภาทองถน โดยใชจ านวนเสยงสวนใหญของจ านวนประชาชนผมาลงคะแนนเสยงเหนดวย

www.ssru.ac.th

(3)

Abstract

Research Title : Participation of people in the draft local ordinances Under the constitution of The Kingdom of Thailand B.E.2550 Section 286 Case study Bangrakum Saraya Klongyong Nakornpatom Author : Asst.Prof. Pitsanu Poonpetpun and Prof. Kamonwan Yoowattana

Year : 2011 …………………………………………………………………

Since the past years, several Constitutions had been promulgated in Thailand. For each Constitution, the setting of its infrastructure of administrative organizations was not able to firmly establish the country’s stability and efficiency, including protection of right and liberty of the people. After the political reform, the entire political system have been determined and improved; the Constitution played an important role on setting of public administration and mechanism on infrastructure of public administration. The Constitution of the Kingdom of Thailand B.E. 2540 (1997) set new infrastructures different from the previous ones. Its contents were indifferent from that of the Constitution of the Kingdom of Thailand B.E. 2540 (1997); and covered political freedom which the people participate in the country’s administration (democracy by the people for the people).

This was to enhance and promote the collaboration and participation of the government, local administrative organizations and people, for the public interest. Especially, an ordinance on the people’s full right on proposing local ordinance represents the people’s solid opportunity on participation. In addition, presently, the Act on Proposing Local Ordinance B.E. 2542 (1999) have been issued.

The research result, summary and recommendation are as follows; 1. Problems on process of local ordinance consideration of local councils:

2. Problems on the number of population proposing local ordinance: 3. Process, form and step of granting rights on public opinion endorsing local

ordinance: 4.The election committee has the right on holding public opinion endorsing local

ordinance: 5. Problem on the people’ understanding on enlisting to propose local ordinance; 6. Problem on local councils’ process which people’ representatives are not

entitled to participate in discussion or clarification.

www.ssru.ac.th

(4)

Recommendation 1. The election committee should hold public opinion voting of local people. 2. The Act on Proposing Local Ordinance B.E. 2542 (1999) should be amended

on request submission, consideration and voting of local people. 3. The government should accelerate the local administration reform to ensure its

efficiency. 4. Section 286 of the Constitution of the Kingdom of Thailand B.E. 2540 (1997)

and the Act on Proposing Local Ordinance B.E. 2542 (1999) on the number or the percentage of people having the right to vote shall be reduced.

5. Local people should have the rights to endorse local ordinance not approved by local councils, by their majority votes.

www.ssru.ac.th

(5)

กตตกรรมประกาศ

รายงานการวจย เรองการมสวนรวมของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถนตามบทบญญตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 286 กรณศกษาชมชนองคการบรหารสวนต าบลบางระก า ต าบลศาลายา ต าบลคลองโยง จงหวดนครปฐม คณะผวจยไดศกษาจากบทบญญตของกฎหมายทเกยวของกบ การเสนอรางขอบญญตทองถน เชนพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540 แกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด (ฉบบท 2) พทธศกราช 2542 พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2537 พระราชบญญตเทศบาล พทธศกราช 2496 พระราชบญญตระเบยบบรหารกรงเทพมหานคร พทธศกราช 2528 ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชม สภาทองถน พทธศกราช 2542 ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540 ทงไดด าเนนการสมภาษณเพอสอบถามความคดเหนของประชาชนในพนทเกยวกบ การเสนอรางขอบญญตทองถน และการออกประชามตและน ามาวเคราะหสรปเพอเปนแนวทางในการด าเนนการตามหลกการมสวนรวมของชมชนในการปกครองตนเอง

คณะผวจยตองขอขอบพระคณมหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทาเปนอยางยงทไดมอบทนสนบสนนงานวจย สถาบนวจยและพฒนาทกรณาใหความเหนชอบและเปดโอกาสใหคณะผวจยท าการศกษาวจยในครงน คณะผวจยหวงวารายงานการวจยฉบบนจะเปนประโยชนตอวงการวชาการ องคกรทเกยวของและผสนใจทวไป

รองศาสตราจารยพศณ พนเพชรพนธ

นางกมลวรรณ อยวฒนะ

พฤศจกายน 2554

www.ssru.ac.th

(6)

สารบญ

หนา

บทคดยอ (1)

ABSTIRACT (4)

กตตกรรมประกาศ (5)

ค าน า (6)

สารบญ (7)

บทท 1 บทน า 1

1. ความส าคญและทมาของปญหาทท าการวจย 1

2. วตถประสงคของโครงการวจย 4 3. ขอบเขตของโครงการวจย 5 4. สมมตฐานการวจย 5 5. ประโยชนทคาดวาจะไดรบ 5

บทท 2 แนวคดและทฤษฎเกยวกบการเสนอขอบญญตทองถน 6

1. แนวคดและทฤษฎและเกยวกบอ านาจอธปไตย 6

1.1 แนวคดวาดวยอ านาจอธปไตยเปนของประชาชน 7

1.2 แนวคดวาดวยอ านาจอธปไตยเปนของชาต 8 2. อ านาจอธปไตยในประเทศไทย 9 3. รปแบบและลกษณะการใชอ านาจอธปไตย 11

3.1 อ านาจอธปไตยโดยตรง 11

3.2 อ านาจอธปไตยทางออม 12

4. แนวคดและทฤษฎเกยวกบการมสวนรวมของชมชน 12

4.1 ความหมายเกยวกบการมสวนรวมของชมชน 12

4.2 เงอนไขและปจจยทมผลตอการมสวนรวม 14

5. แนวคดเรองการปกครองทองถน 22

5.1 องคประกอบการปกครองทองถน 23

5.2 วตถประสงคของการปกครองทองถน 24

www.ssru.ac.th

(7)

5.3 ความส าคญของการปกครองทองถน 24

5.4 หนาทความรบผดชอบของหนวยการปกครองทองถน 25

6. แนวคดและทฤษฏการปกครองทองถนและการกระจายอ านาจ 26

6.1 แนวความคดเกยวกบหลกการจดระเบยบการปกครองทองถน 26

6.2 ทฤษฎเกยวกบการปกครองทองถน 30

7. ความหมายของขอบญญตทองถนและกระบวนการตราขอบญญตทองถน 33

7.1 ขอบญญตจงหวด 33

7.2 ขอบญญตต าบล 34

7.3 เทศบญญต 35

7.4 ขอบญญตกรงเทพมหานคร 35

7.5 ขอบญญตเมองพทยา 36

8. สทธประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถนการเขาชอเสนอ ขอบญญตทองถน 37

8.1 ประเภทของขอบญญตทองถนทประชาชนเสนอได 37 8.2 กระบวนการใชสทธและการเขาชอเสนอรางขอบญญตทองถน 37 8.3 การตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของรางขอบญญตทองถน 38 8.4 กระบวนการพจารณารางขอบญญตทองถน 38

บทท 3 สทธของประชาชนในระดบทองถนตอการเสนอขอบญญตทองถน

การออกเสยงประชามตและการบงคบใชกฎหมาย 40

1. สทธของประชาชนในทองถนตอการเสนอขอบญญตทองถน

และการออกเสยงประชามตในประเทศสหรฐอเมรกา 40

1.1 ความเปนมาและรปแบบการปกครองทองถนของประเทศสหรฐอเมรกา 40

1.2 การใหสทธประชาชนเสนอกฎหมายในมลรฐฟลอรดาและการใหสทธ

ประชาชนเสนอขอบญญตทองถนในบลวารด เคารต มลรฐฟลอรดา 46

1.3 การใหสทธประชาชนเสนอกฎหมายหรอขอบญญตทองถน

ในมลรฐแคลฟอรเนย 48

1.4 การใหสทธประชาชนเสนอขอบญญตทองถนในมลรฐอรโซนา 52

1.5 การใหสทธประชาชนเสนอขอบญญตทองถนในมลรฐโคโลราโด 54

www.ssru.ac.th

(8)

2. สทธของประชาชนตอการเสนอกฎหมายในประเทศแคนาดา

จงหวดบรตช โคลมเบย 55

2.1 ผมสทธเขาชอเสนอกฎหมาย 56

2.2 จ านวนประชาชนทจะใชสทธเสนอกฎหมาย 56

2.3 รปแบบการยนค ารองเสนอกฎหมาย 56

2.4 ขนตอนการยนค ารองเสนอกฎหมาย 57

2.5 การคดคานการเสนอกฎหมาย 57

2.6 ขนตอนการรวบรวมรายชอผมสทธออกเสยงเลอกตง 57

2.7 ขนตอนการตรวจสอบรายชอ 57

2.8 การด าเนนการของคณะกรรมการประจ าการเลอกตง 58

2.9 บทบาทของคณะกรรมการการเลอกตงบรตช โคลมเบย

ในกระบวนการเรมเสนอกฎหมาย 58

2.10 การออกเสยงประชามตในการรบรองกฎหมาย 58

3. สทธของประชาชนในทองถนตอการเสนอขอบญญตทองถน

และการออกเสยงประชามตประเทศญปน 58

3.1 ผมสทธเสนอขอบญญตทองถน 62

3.2 จ านวนประชาชนทใชสทธเสนอขอบญญตทองถน 62

3.3 รปแบบและขนตอนการยนค ารอง 62

3.4 การคดคานทกทวงรายชอและการอทธรณ 62

3.5 ขนตอนด าเนนการพจารณา 62

3.6 ขนตอนด าเนนการออกเสยงประชามต 63

4. การออกเสยงลงประชามตในรปแบบของประชาธปไตยทางตรง

ในตางประเทศ 63

4.1 รปแบบการลงประชามตของประชาชนในตางประเทศ 63

4.2 การออกเสยงประชามตโดยประชาชนทองถนในตางประเทศ 64

www.ssru.ac.th

(9)

5. การบงคบใชกฎหมายตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอ

เสนอขอบญญตทองถน 65

5.1 เนอหาสาระทวไป 65

5.2 ปญหาและอปสรรคในการเสนอรางขอบญญตทองถน

ของประชาชนในทองถน 77

บทท 4 วเคราะหการน ามาตรการทางกฎหมายในการใหสทธแกประชาชน

ในการเสนอขอบญญตทองถนของประเทศไทย 83

1. วเคราะหเกยวกบขนตอนการพจารณาขอบญญตทองถนของสภาทองถน 83 2. วเคราะหเกยวกบจ านวนประชากรในการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน 85

3. วเคราะหเกยวกบกระบวนการ รปแบบและขนตอนการใหสทธประชาชน

ออกเสยงประชามตรบรองขอบญญตทองถน 87

4. วเคราะหเกยวกบการก าหนดใหคณะกรรมการเลอกตงเปนผออกเสยง

ประชามตในการรบรองขอบญญตทองถน 88

5. วเคราะหเกยวกบความรความเขาใจของประชาชนตอกระบวนการเขาชอ เสนอรางขอบญญตทองถน 94

6. วเคราะหเกยวกบสทธของประชาชนตอขนตอนการพจารณาของสภาทองถน 94

บทท 5 บทสรปและขอเสนอแนะ 95

1. บทสรป 95

2. ขอเสนอแนะ 98

บรรณานกรม 99

ภาคผนวก 104

ประวตผวจย 161

www.ssru.ac.th

(10)

ค าน า

รายงานการวจย เรองการมสวนรวมของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถนตามบทบญญตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 286 กรณศกษาชมชนองคการบรหารสวนต าบลบางระก า ต าบลศาลายา ต าบลคลองโยง จงหวดนครปฐม เปนการศกษาขอมลจากเอกสารทางวชาการ และด าเนนการสมภาษณเพอสอบถามความคดเหนของประชาชนในพนทเกยวกบ การเสนอรางขอบญญตทองถน และการออกประชามต ตามหลกการมสวนรวมของภาคประชาสงคมกบการออกขอบญญตทองถน

คณะผวจยหวงวารายงานการวจยฉบบนจะเปนประโยชนตอวงการวชาการ องคกรท

เกยวของและผสนใจทวไป

รองศาสตราจารยพศณ พนเพชรพนธ นางกมลวรรณ อยวฒนะ

พฤศจกายน 2554

www.ssru.ac.th

1

บทท 1 บทน า

1. ความส าคญและทมาของปญหาทท าการวจย

ตงแตอดตทผานมาประเทศไทยมการใชรฐธรรมนญมาแลวหลายฉบบดวยกน โดยใน แตละฉบบไดมการก าหนดโครงสรางพนฐานในการจดองคกรการบรหารไวแทบทงสน แตกยงไมสามารถทจะท าใหระบบการเมองไทยมเสถยรภาพและมประสทธภาพรวมถงมหลกประกนในการคมครองสทธและเสรภาพของประชาชนไดอยางแทจรง ภายหลงจากการปฏรปการเมองไดมการก าหนดและปรบปรงแกไขปญหาระบบการเมองทงระบบโดยมรฐธรรมนญเปนเครองมอทส าคญในการก าหนดรปแบบการปกครองและก าหนดกลไกการท างานเพอเปนโครงสรางพนฐานในการจดองคกรบรหารของรฐ เรมตงแตรฐธรรมนญฉบบป พทธศกราช 2540 มการก าหนดโครงสรางใหมๆ ทแตกตางไปจากรฐธรรมนญฉบบกอนจนถงรฐธรรมนญฉบบปจจบน พทธศกราช 2550 ซงมเนอหาไมแตกตางไปจากฉบบป พทธศกราช 2540 โดยมเนอหาทตองการเปดกวางทางการเมองใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองประเทศเพอเปนการยนยนหลกการของระบอบประชาธปไตยโดยประชาชนเพอประชาชน

ในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มสาระส าคญในการสงเสรมและคมครองสทธและเสรภาพของประชาชน โดยใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองและตรวจสอบการใชอ านาจรฐเพมมากขน ตลอดทงปรบปรงโครงสรางทางการเมองใหมเสถยรภาพและมประสทธภาพมากยงขนโดยค านงถงสทธและเสรภาพของประชาชนส าคญ รฐธรรมนญฉบบปจจบนโดยไดใหความส าคญกบสทธและเสรภาพของประชาชนไมวาจะเปนในเรองของสทธในชวต สทธในรางกาย สทธในทรพยสน รวมทงสทธอนๆ ทมผลโดยตรงตอรฐ เชน สทธในการเสนอรางกฎหมาย ซงหากเปรยบเทยบกบรฐธรรมนญฉบบอน (ยกเวนฉบบป พทธศกราช 2540) ในสวนของสทธในการเสนอรางกฎหมายนนจะใหอ านาจแตเฉพาะคณะรฐมนตร สมาชกรฐสภา โดยไมมการใหสทธแกประชาชนในการเสนอรางกฎหมายไปสการพจารณาของสภาไดไมวาจะมการรวมตวกนมากนอยเพยงใดกตาม

โดยหลกการปกครองในระบอบประชาธปไตยทเปนการปกครองของประชาชน โดยประชาชน เพอประชาชนแลวมความมงหมายทจะใหประชาชนมบทบาทในการปกครองตนเองใหมากทสด แตดวยสภาวะการทจ ากดดวยจ านวนประชากรทมมาก จงจ าเปนตองด าเนนการดวยระบบตวแทนเพอเขาไปท าหนาทแทนประชาชน การท าหนาทแทนประชาชนในบรหารประเทศท าใหเกดภาระหนาทมากเกนความสามารถของรฐบาลสงผลตอประสทธภาพในการบรหารจดการ จะเหนไดจากหลายๆ ปญหาทรฐบาลยงไมสามารถแกปญหาได เชน ความลาชาในการใหบรการ

www.ssru.ac.th

2

สาธารณะ ปญหาดานสงแวดลอม ปญหาการกระจายผลประโยชนใหแกประชาชนซงไมสามารถกระจายไดอยางทวถงกลายเปนปญหาความเหลอมล าระหวางคนจนกบคนรวย ทงในบางกรณรฐบาลเองแมจะพยายามแกไขปญหาของประชาชนแตยงขาดความเขาใจในรายละเอยดจงไมอาจแกปญหาไดอยางตรงจดไมสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนไดอยางแทจรง ทงนรฐธรรมนญฉบบปจจบนไดวางแนวทางในเรองนไวดวยการก าหนดไวใหเปนแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ โดยรฐตองกระจายอ านาจใหทองถนพงตนเองและตดสนใจในกจการทองถนไดดวยตนเองเอง พฒนาเศรษฐกจและระบบสาธารณปโภคสาธารณปการ ตลอดทงโครงสรางพนฐาน สารสนเทศในทองถนใหทวถงและเทาเทยมกนทวประเทศตามเจตนารมณของประชาชน ซงนโยบายพนฐานดงกลาวเปนไปเพอใหมการกระจายอ านาจและการปกครองไปสทองถนใหประชาชนในทองถนไดมการปกครองตนเอง มการเลอกตงผแทนเขาไปบรหารทองถน ซงหากประชาชนในทองถนนน ๆ ไดปกครองตนเองกยอมจะสามารถแกไขปญหาและจดบรการตางๆ ไดอยางถกตองเหมาะสมเปนไปตามความตองการของตนในทองถนนนๆอยางแทจรง อกทงยงเปนการแบงเบาภาระของรฐบาลและเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในการบรหารและจดการทองถน

ประเทศไทยเปนรฐเสรประชาธปไตย จงจ าเปนทจะตองจดใหมการบรการสาธารณะเพอมงตอบสนองความตองการของประชาชนทอยภายในรฐหรอทองถนนนๆ การจดการเพอดแลรกษาสงแวดลอมของไทยในปจจบนเกดขนโดยรฐเปนผรเรมด าเนนการตางๆ แลวกระจายอ านาจจากสวนกลางไปสชมชนทองถน ซงแตละเปนโครงการทอยในความรบผดชอบและด าเนนการโดยหนวยงานของรฐและองคการบรหารสวนทองถน ตวอยางเชน การเกดปญหาน าเสยทหมบานคลต จงหวดกาญจนบร ท าใหชาวบานเสยชวตจากน าเสย รวมถงโครงการอน ๆ อกหลายโครงการ การด าเนนการจดการหรอการก ากบดแลในการจดท าบรการสาธารณะดานการจดการสงแวดลอมทเปนโครงการของรฐทอยภายใตการก ากบของหนวยงานของรฐและมกฎหมายรบรองอยางชดเจน เชน พระราชบญญตผงเมอง พทธศกราช 2518 พระราชบญญตควบคมอาคาร พทธศกราช 2522 โดยกรมโยธาและผงเมอง กระทรวงมหาดไทย เปนผรบผดชอบในเบองตนและองคกรปกครองสวนทองถนจะเปนผรบผดชอบตอ

ในเรองนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดบญญตใหการจดการดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม โดยก าหนดใหชมชนและองคการปกครองสวนทองถนเขามามสวนรวมในการบรหารจดการ โดย มาตรา 66 บญญตวา บคคลซงรวมกนเปนชมชน ชมชนทองถน หรอชมชนทองถนดงเดม ยอมมสทธอนรกษหรอฟนฟจารตประเพณ ภมปญญาทองถนศลปวฒนธรรมอนดของทองถนและของชาต และมสวนรวมในการจดการ การบ ารงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต สงแวดลอม รวมทงความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลและยงยน

www.ssru.ac.th

3

มาตรา 67 สทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชนในการอนรกษ บ ารงรกษา และการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพ และในการคมครอง สงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอม เพอใหด ารงชพอยไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย สวสดภาพ หรอคณภาพชวตของตน ยอมไดรบความคมครองตามความเหมาะสม

การด าเนนโครงการหรอกจกรรมทอาจกอใหเกดผลกระทบตอชมชนอยางรนแรงทงทางดานคณภาพสงแวดลอม ทรพยากรธรรมชาต และสขภาพ จะกระท ามได เวนแตจะไดศกษาและประเมนผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมและสขภาพของประชาชนในชมชน และจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนและผมสวนไดเสยกอน รวมทงไดใหองคการอสระซงประกอบดวยผแทนองคการเอกชนดานสงแวดลอมและสขภาพ และผแทนสถาบนอดมศกษาทจดการการศกษาดานสงแวดลอมหรอทรพยากรธรรมชาตหรอดานสขภาพ ใหความเหนประกอบกอนมการด าเนนการดงกลาว

สทธของชมชนทจะฟองหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ ราชการสวนทองถน หรอองคกรอนของรฐทเปนนตบคคล เพอใหปฏบตหนาทตามบทบญญตนยอมไดรบความคมครอง

มาตรา 87 รฐตองด าเนนการตามแนวนโยบายดานการมสวนรวมของประชาชน ดงตอไปน

(1) สงเสรมใหประชาชนมสวนรวมในการก าหนดนโยบายและวางแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมทงในระดบชาตและระดบทองถน

(2) สงเสรมและสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการตดสนใจทางการเมอง การวางแผนพฒนาทางเศรษฐกจ และสงคม รวมทงการจดท าบรการสาธารณะ

(3) สงเสรมและสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบการใชอ านาจรฐทกระดบ ในรปแบบองคกรทางวชาชพหรอตามสาขาอาชพทหลากหลายหรอรปแบบอน

(4) สงเสรมใหประชาชนมความเขมแขงในทางการเมอง และจดใหมกฎหมายจดตงกองทนพฒนาการเมองภาคพลเมองเพอชวยเหลอการด าเนนกจกรรมสาธารณะของชมชน รวมทงสนบสนนการด าเนนการของกลมประชาชนทรวมตวกนในลกษณะเครอขายทกรปแบบใหสามารถแสดงความคดเหนและเสนอความตองการของชมชนในพนท

(5) สงเสรมและใหการศกษาแกประชาชนเกยวกบ การพฒนาทางดานการเมองและ การปกครองระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข รวมทงสงเสรมใหประชาชนไดใชสทธเลอกตงโดยสจรตและเทยงธรรม

การมสวนรวมของประชาชนตามมาตรานตองค านงถงสดสวนของหญงและชายทใกลเคยงกน

www.ssru.ac.th

4

มาตรา 281 ภายใตบงคบมาตรา 1 รฐจะตองใหความเปนอสระแกองคกรปกครองสวนทองถนตามหลกแหงการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถน และสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดท าบรการสาธารณะ และมสวนรวมในการตดสนใจแกไขปญหาในพนท

ทองถนใดมลกษณะทจะปกครองตนเองได ยอมมสทธจดตงเปนองคกรปกครองสวนทองถน ทงน ตามทกฎหมายบญญต

มาตรา 286 ประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนมสทธเขาชอรองขอตอประธานสภาทองถนเพอใหสภาทองถนพจารณาออกขอบญญตทองถนได

จ านวนผมสทธเขาชอ หลกเกณฑและวธการเขาชอ รวมทงการตรวจสอบรายชอ ใหเปนไปตามทกฎหมายบญญต

จากบทบญญตดงกลาว จะเหนไดวาเปนบทบญญตทท าใหการจดการดแลรกษาสงแวดลอมนนเกดประสทธภาพ โดยเปนการสงเสรม สนบสนนใหรฐ องคการปกครองสวนทองถนและประชาชน ประสานการด าเนนการและเขามามสวนรวมในการจดการดแลสงแวดลอม โดยเฉพาะอยางยง บทบญญตวาดวยสทธของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถน ซงเปนการใหสทธอยางเตมท และยงเปนขอยนยน ถงเจตนารมณและหลกปฏบตเพอ เปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมทเปนรปธรรมอยางชดเจนในการเขาชอเสนอรางขอบญญตทองถน ตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอรางขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 จงเหนควรท าการศกษาวจยเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถนตามบทบญญตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 286 กรณศกษาชมชนองคการบรหารสวนต าบลบางระก า ต าบลศาลายา ต าบลคลองโยง จงหวดนครปฐม 2. วตถประสงคของโครงการวจย

1. ศกษาแนวคดและทฤษฎการใหสทธแกประชาชนโดยใชอ านาจอธปไตยโดยตรงในการเสนอรางขอบญญตทองถน

2. ศกษาขนตอนตางๆในการใชสทธของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถน

3. ศกษาปญหาและอปสรรคในการใชสทธของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถน

www.ssru.ac.th

5

3. ขอบเขตของโครงการวจย

งานวจยเรองนเปนการวจยเชงคณภาพทตองการแสวงหาขอเทจจรงในทางกฎหมายประกอบกบศกษาถงทฤษฎทเกยวของและลงไปศกษาในพนทโดยใชวธการสมภาษณ คนหาขอมลทางเอกสารในพนททก าลงใหความส าคญในเรองการมสวนรวมของภาคประชาสงคมกบการออกขอบญญตทองถนเพอน ามาเปรยบเทยบกบพนททยงไมมกระบวนการดงกลาว 4. สมมตฐานการวจย

ตามบทบญญตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 286 ใหสทธกบประชาชนโดยตรงในการเสนอรางขอบญญตทองถนตอองคกรปกครองสวนทองถนโดยตรงและในปจจบนไดมพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ใชบงคบ แตในปจจบนยงไมมการหยกยกประเดนดงกลาวมาใชอยางแพรหลาย

5. ประโยชนทคาดวาจะไดรบ

5.1 ทราบถงปญหาทส าคญในการใหสทธแกประชาชนในการเสนอขอบญญตขององคกรปกครองสวนทองถน

5.2 ทราบถงรปแบบและขนตอนการมสวนรวมในการตราขอบญญตทองถนของประชาชนในทองถน

5.3 เพอเปนคมอและใชเปนเครองมอประกอบแนวทางการมสวนรวมของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถน พรอมทงเพอใหทราบถงรปแบบและขนตอน หลกเกณฑ และวธการในทางกฎหมายทเหมาะสม

5.4 น าความรและบทสรปดงกลาวจากผลงานวจยมาประกอบเพอน าไปสแนวทางแกไขพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ในการใหประชาชนมสทธในการเสนอรางขอบญญตขององคกรปกครองสวนทองถน

www.ssru.ac.th

6

บทท 2 แนวคดและทฤษฎเกยวกบการเสนอขอบญญตทองถน

แนวคดและทฤษฎเกยวกบ การเสนอขอบญญตทองถน เปนการศกษาเกยวกบ อ านาจอธปไตย อ านาจอธปไตยเปนของประชาชน รปแบบและลกษณะการใชอ านาจอธปไตย แนวคดทฤษฎเกยวกบการมสวนรวมของชมชน แนวคดเกยวกบการปกครองทองถน และการกระจายอ านาจ รวมถงความหมายของขอบญญตทองถนและกระบวนการตราขอบญญตทองถน สทธประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถนการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน 1. แนวคดและทฤษฎเกยวกบอ านาจอธปไตย 1

อ านาจอธปไตย คอ อ านาจซงแสดงความเปนใหญ ความเปนอสระ ความไมขนแกใคร หรอตองเชอฟงค าสงค าบญชาของผใดทเหนอตนโดยปราศจากความยนยอมของตน อ านาจอธปไตย คอ คณสมบตขนพนฐานของรฐ และเปนอ านาจสงสดทรฐมอยเหนอประชากรของตนโดยไมมขดจ ากดใดๆ ตามกฎหมายทจะใชอ านาจนน ดงเราจะเหนไดวา รฐเปดใหบคคลมเสรภาพในการกระท าการใดๆ ตามตองการได แตรฐพรอมเสมอทจะแสดงอ านาจ หรอเขาไปแทรกแซง การกระท าของประชาชนอ านาจสงสดทอาจเรยกวา อ านาจอธปตย จงมความชอบธรรมทจะใชก าลงเหนอบคคลอนในสงคมการเมองหนงๆ ในทางกฎหมายมหาชน อ านาจอธปไตยถอวาเปนอ านาจสงสด (Supremacy) ในการปกครองประเทศ หรออ านาจทแสดงความเปนเจาของประเทศนนเองและถอวาเปนองคประกอบอยางหนงของรฐ และเปนองคประกอบส าคญในอนทจะแสดงวา ดนแดนนนๆ เปนรฐหรอเปนประเทศเอกราชได หรอไม แนวคดเรองอ านาจอธปไตยทกลายมาเปนสวนหนงของรฐนมทมาจากนกคดคนส าคญ คอ Jean Bodin (1529 - 1596) กบโธมส ฮอปส โดยสรางจากแนวคดเรองนขนมาเพอสนบสนนความสมบรณและความสงสดของอ านาจรฐหรอวาเปนการพยายามสรางความชอบธรรมใหกบอ านาจของผปกครอง

จากปญหาทวาใครเปนเจาของอ านาจสงสด หรอ อ านาจอธปไตยในรฐ สามารถอธบายไดดวย 5 แนวความคด ตามล าดบววฒนาการ ดงน

1. แนวคดวาดวยความมอ านาจสงสดเปนของพระผเปนเจา 2. แนวคดวาดวยความมอ านาจสงสดเปนของพระสนตะปาปา 3. แนวคดวาดวยความมอ านาจอธปไตยสงสดของกษตรย 4. แนวคดวาดวยอ านาจอธปไตยเปนของประชาชน 5. แนวคดวาดวยอ านาจอธปไตยเปนของชาต

1Andrew Heywood, Key Concepts in Politics, New York: palgrave, 2000.

www.ssru.ac.th

7

แนวคดท 1) 2) และ 3) ถอวาเปนแนวความคดทเกาแกซงไมเปนทยอมรบกนเทาใดนกในปจจบนในทนจงมไดยกมาอรรถาธบาย ฉะนนจะไดพจารณาเฉพาะแนวคดส าคญในประการท 4) กบ 5) เทานน

1.1 แนวคดวาดวยอ านาจอธปไตยเปนของประชาชน2

แนวคดวาดวยอ านาจอธปไตยเปนของประชาชนนถอวาประชาชนเปนเจาของอ านาจอธปไตย โดยทกคนใชอ านาจอธปไตยเองในกจการทงปวงโดยตรง หรออาจจดใหมการปกครองเปนแบบประชาธปไตยโดยออม คอ ใหประชาชนเลอกผแทนฯ ขนท าการแทนตน

แนวคดดงกลาวนเกดขนจากหลกการทางการเมองของ Jean Jacques Rousseau เจาของแนวคดสญญาประชาคมทกลาวขนมา เมอ 200 ปกอน ในหนงสอ The Social Contract หรอ “สญญาประชาคม” เพอตอตานระบบสมบรณาญาสทธราชยในฝรงเศส

โดยมหลกการส าคญวา The sovereignty of the people หรอ อ านาจอธปไตยของปวงชน พบวาหนงสอสญญาประชาคม ในตอนท 1 บทท 6 ซงรสโซเหนวาสงคมเกดจากความยนยอมพรอมใจกนของมนษยการทมนษยทกคนยนยอมมารวมเปนสงคมนน กอใหเกดสญญาประชาคมขน ดงทรสโซไดกลาวเอาไววา “…เราแตละคนตางมอบตวเราเอง และพลงอ านาจของตวเราใหมาอยใตเจตจ านงทวไปรวมกน และเรากไดมาซงองคคณะทสมาชกแตละคนเปนสวนทแยกไมไดของทงหมด…” อ านาจอธปไตยของสงคมไมอาจแบงแยกไดเปนอ านาจทเปนของผคนทงหมดไมใชของคนบางสวน เจตจ านงทวไปคอ เจตจ านงของประชาชนทงองคคณะสญญาประชาคม ซงกอตงสงคมบนพนฐานของความยนยอมของบคคลใหอ านาจอธปไตยขององคคณะสงคมเขามาแทนทเสรภาพธรรมชาต ไมอาจจะมาก าหนดขอบเขตของอ านาจได หลกประกนทแนนอนทสดของสทธของบคคล คออ านาจอธปไตยปวงชนเอง เสรภาพ คอการเคารพเชอฟงกฎหมาย เสรภาพจะท าใหเปนผลขนมาได แตโดยองคอธปตยแทนทจะถกคกคามโดยองคอธปตย ซงองคอธปตยในทรรศนะของรสโซ ไดแก เจตนารมณรวมกนของปวงชนทงมวล ซงเปนเจตนารมณของสงคมไมใชของปจเจกชน แตเปนเจตนารมณสงสด อนหมายถง องคคณะการเมองททกคนในประชาคมมสวนรวมทงในฐานะทเปนผปกครองและผอยใตปกครองนนเอง ดงนน ทกคนในสงคมจะมสวนในอ านาจอธปไตยเทาๆ กน ในสงคมทมอสรเสรภาพ

การถอทฤษฎอ านาจอธปไตยเปนของประชาชนจะมผลตามมาดงน 1. การออกเสยงเลอกตงเปนสทธ ซงเราจะใชสทธดงกลาว หรอไมกยอมได 2. ผแทนฯ เปนตวแทนของประชาชน ประชาชนสามารถควบคมผแทนฯ ได

เมอประชาชนไมพอใจผแทนฯ กสามารถทจะถอดถอนออกจากต าแหนงได นอกจากนการทประชาชนมอบอ านาจใหผแทนฯ เปนการมอบในลกษณะทผแทนฯ ตองอยภายใตอาณตของ

2จง จากส รสโซ (เขยน), จนดา จนตนเสร (แปล), สญญาประชาคม, กรงเทพฯ: ศรพรการพมพ, 2522.

www.ssru.ac.th

8

ประชาชน (ผทเลอกตงผแทนฯ เหลานน) ผแทนฯ แตละคนไมถอวาเปนผแทนฯ ของราษฎรทงหมดแตอยางใด

3. ประชาชนมสวนรวมในทางกฎหมายและการเมอง เชน มสทธเสนอรางกฎหมาย มสทธออกเสยงแสดงประชามตในเรองส าคญๆ เปนตน

1.2 แนวคดวาดวยอ านาจอธปไตยเปนของชาต3

แนวคดวาดวยอ านาจอธปไตยเปนของชาตหรอ National sovereignty หมายความวา อ านาจอธปไตยนนไมใชของประชาชนแตเปนของชาต ชาตเกดจากการรวมกนของราษฎรทกคน ซงถาแยกเปนคนแตละคนแลวจะไมมชาตไดเลย ตรงกนขามถารวมกนทกคนแลวยอมเปนชาตอนเปนทกสงทกอยางจากการเสนอของนกปรชญาชาวฝรงเศส คอ Sieyes หรอซเอเยส (1748-1836) ในหนงสอภาษาฝรงเศสชอ Qu’est–ce le Tiers Etat? ซงแปลตรงตวไดวา อะไรคอชนชนทสาม (หรอใกลเคยงนาจะวาอะไรคอชนชนสามญชน ) ซงมเนอหาเพอโตแยงหลกการเรองอ านาจอธปไตยของประชาชนอยางแทจรงในทฤษฎของซเอเยส อ านาจอธปไตยทงปวงเปนของชาตหรอของรฐไมใชของประชาชน กลาวคอ อ านาจอธปไตยอยทชาต คณะบคคลจะใชอ านาจนไดกตอเมอไดรบมอบหมายจากชาต ตามทฤษฎน องคอธปตยคอ ชาต ราษฎรแตละคนนนไมไดเปนเจาของสวนหนงของอ านาจอธปไตยแตราษฎรเขามามสวนรวมในการใชอ านาจนกแตในฐานะทเปนสมาชกของชาตเทานนดงเชน กรณประเทศฝรงเศสแตเดมนนปกครองประเทศดวยระบอบสมบรณาญาสทธราชย โดยทหลงจากเกดการปฏวตครงใหญขนในประเทศฝรงเศส กไดมการลมเลกระบอบการปกครองดงกลาวในป ครสตศกราช 1789 และไดมการประกาศปฏญญาวาดวยสทธมนษยชนและสทธของพลเมองเมอ 26 สงหาคม ครสตศกราช 1789 (Declaration des Droits de I’ Homme et du Citoyen du 26 aout 1789) ซงเปนเอกสารทวางหลกของปรชญาการเมองการปกครองไวหลายประการ

โดยทหลกการเรองอ านาจอธปไตยเปนของชาตหรอของรฐนน ไดมทมาสวนหนงจากมาตรา 3 ของปฏญญาดงกลาว ซงก าหนดวา “…หลกเรองอ านาจอธปไตยทงหมดด ารงอยกบชาตหามมใหกลมบคคลหรอองคกรหรอบคคลใดใชอ านาจซงไมไดรบมอบอยางชดแจงจากชาต…”

หลกการดงกลาวนไดก าหนดขนโดยมวตถประสงคหลกเพอจะจ ากดสทธของประชาชนในการออกเสยงเลอกตงภายหลงจากการลมลางอ านาจของกษตรยแลว เนองจากเกรงวากลมของตนซงเปนผมงมอาจเสยอ านาจไป เพราะอ านาจอธปไตยนนจะตกไปเปนของประชาชนซงเปนคนสวนใหญของประเทศ จงไดก าหนดใหอ านาจอธปไตยเปนของชาตเพราะเมอ

3บวรศกด อวรรณโณ, กฎหมายมหาชน เลม 1 ววฒนาการทางปรชญาและลกษณะของกฎหมายมหาชนยคตางๆ, กรงเทพฯ: ส านกพมพนตธรรม, 2538.

www.ssru.ac.th

9

อ านาจอธปไตยเปนของชาตหรอรฐแลว รฐยอมมอ านาจออกกฎหมายมาตดหรอจ ากดสทธ ของประชาชนชนกรรมกรหรอผยากจนซงเปนคนสวนใหญของประเทศอยางไรกได

แตทวาในปจจบนประเทศฝรงเศสซงเปนประเทศทมการววฒนาการการปกครองระบอบประชาธปไตยสมบรณกไดปฏเสธหลกการดงกลาวแลว โดยทรฐธรรมนญฉบบใหมของฝรงเศสไดบญญตหลกการเกยวกบเรองอ านาจอธปไตยเอาไวเสยใหมวาอ านาจอธปไตยเปนของประชาชน ดงทปรากฏอยอยางเดนชดในมาตรา 3 วา “อ านาจอธปไตยเปนของปวงชน ซงใชอ านาจดงกลาวโดยทางผแทนหรอโดยการลงประชามต”

แนวความคดของซเอเยสน เชอวาชาตมอยกอนสงอนใดและเปนทมาของทกสงเจตนารมณของชาตจงเปนเจตนารมณทชอบดวยกฎหมาย เจตนารมณของชาตจะแสดงออกไดกแตโดยชาต โดยผานผแทนของชาตและผแทนทไดรบเลอกโดยประชาชนนน เมอไดรบเลอกแลวไมใชผแทนของราษฎรทเลอกแตเปนผแทนของชาต สภาพความเปนผแทนของชาตนนจงเปนอสระไมถกผกมดโดยสญญาใดๆ กบประชาชนผเลอกและมอสระทจะท าแทนชาตไดเตมท

การถอทฤษฎอ านาจอธปไตยเปนของชาตจะมผลตามมาดงน 1. การออกเสยงเลอกตงเปนหนาท ซงเราจะตองท า ไมใชสทธ 2. ถงแมวาผแทนฯ จะมาจากการเลอกตงของประชาชนแตกใชวาผแทนฯ

เหลานนจะเปนตวแทนของประชาชนแตอยางใด ผแทนฯ เหลานนคอ ตวแทนของชาต การกระท าตางๆ อาท การออกกฎหมายถอวาเปนของชาต ผแทนฯ จะไมตกอยภายใตอาณตของประชาชนหรอพรรคการเมองใด

3. ประชาชนไมมสวนรวมในทางกฎหมายกบการเมอง

2. อ านาจอธปไตยในประเทศไทย 4

อ านาจอธปไตยมความหมายวาเปนอ านาจสงสดทใชในการปกครองประเทศ กอนมการเปลยนแปลงการปกครองในป พทธศกราช 2475 ประเทศไทยอยภายใตการปกครองแบบสมบรณาญาสทธราชย อ านาจสงสดอยทพระมหากษตรย อ านาจสงสดดงกลาวของไทยทเรยกกนวาอ านาจอธปไตยในความหมายและแนวความคดแบบตะวนตกนนเปนของพระมหากษตรยมาโดยตลอดนบแตพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวไดรวบรวมอ านาจสงสดทอยในการดแลของกลมขนนางกลบคนมารวมศนยอ านาจอยทองคพระมหากษตรยและไดมการเปลยนแปลงทางการเมองการปกครองจากรฐจารตแบบราชอาณาจกรมาเปนรฐสมบรณาญาสทธราชย ซงมรฐบาลกลางทมการรวมศนยอ านาจ มแนวคดเรองอ านาจอธปไตย มการก าหนดเขตแดนและการเปลยนไพรใหเปนพลเมองซงถอไดวาเปนสมยของระบอบราชาธปไตยแบบใหมของประเทศ

4วษณ เครองาม, กฎหมายรฐธรรมนญ, กรงเทพฯ: โรงพมพแสวงสทธการพมพ, 2530.

www.ssru.ac.th

10

ดงนนในรชสมยของพระองคทานจง อาจกลาวไดวาไดรจกค าวา อ านาจอธปไตยกนมาแลวกอนการเปลยนแปลงในป 2475 ค าวาอ านาจอธปไตยของไทยไดปราก ฏอยในกฎหมายสงสดของประเทศในนามรฐธรรมนญเปนครงแรกในพระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พทธศกราช 2475 มาตรา 1 บญญตวา "อ านาจสงสดของประเทศนนเปนของราษฎรทงหลาย" บทบญญตดงกลาวไดลมเลกแนวความคดดงเดมในระบอบสมบรณาญาสทธราชยทวาอ านาจสงสดในการปกครองประเทศอยทพระมหากษตรยมาเปนการบญญตรบรองอ านาจสงสดในการปกครองประเทศเปนของประชาชน อยางไรกตามยงไมมความชดเจนวา อ านาจสงสดของประชาชนตามพระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พทธศกราช 2475 นใชแนวความคดอ านาจอธปไตยเปนของชาตหรอของประชาชนและแมวาตามรฐธรรมนญฉบบนจะใชค าวา " เปนของราษฎร "กตามแตไมมบทบญญตใหประชาชนควบคมการท างานขอ งสมาชกสภาผแทนราษฎรไดเชนเดยวกบแนวความคดเรองอ านาจอธปไตยเปนของประชาชน ทเปนเชนนอาจเปนเพราะวาในเวลานนปญหาทถกเถยงกนวาอ านาจอธปไตยควรเปนของชาตหรอของประชาชนไมใชเรองส าคญเทากบการตอสกบระบอบสมบรณาญาสทธราชยและการเผยแพรความคดวาอ านาจอธปไตยหรอ านาจสงสดนนเปนของราษฎรเปนส าคญ ทงนเพราะไมวาจะถอวาอ านาจอธปไตยหรออ านาจสงสดนนเปนของปวงชนหรอของชาตกเปนการคดคานความคดทวาอ านาจอธปไตยเปนของพระมหากษตรยดวยกนทงสน

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2475 (ฉบบถาวร ) ไดมการเปลยนแปลงบทบญญตในเรองดงกลาวในมาตรา 2 บญญตวา"อ านาจอธปไตยยอมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษตรยผเปนประมขทรงใชอ านาจนนแตโดยบทบญญตแหงรฐธรรมนญน " และมาตรา 20 บญญตวา "สมาชกสภาผแทนราษฎรยอมเปนผแทนของปวงชนชาวสยามมใชแตเฉพาะผทเลอกตนขนมา ตองปฏบตหนาทตามความเหนของตนโดยบรสทธใจ ไมอยในความผกมดแหงอาณตมอบหมายใดๆ”

ประธานอนกรรมการรางรฐธรรมนญ ไดแถลงกอนการเสนอรางรฐธรรมนญใหสภาผแทนราษฎรพจารณาเรองเกยวกบอ านาจอธปไตยวา "เปนการยกเอาประเพณของเราแตโบราณขนกลาวซ าเทานนเอง ถาเราคนดหนงสอโบราณ พระนามพระเจาแผนดนกตาม ขนบธรรมเนยมราชประเพณราชาภเษกกตาม จะปรากฏวาความตอนหนงในพระนามพระเจาแผนดนนนมวา อเนกนกรสโมสรสมมตและในพธราชาภเษกกมพราหมณและขาราชการชนผใหญถวายเครองราชกกธภณฑซงเปนสงทแสดงวา พระมหากษตรยเสดจขนเถลงถวลยราชสมบตโดยพระราชอ านาจทมาจากสรวงสวรรคอยางตางประเทศบางแหงเขาใจไม ทงนกเปนการแสดงวาอ านาจอธปไตยนนมาจากปวงชน" และในคราวประชมสภาผแทนราษฎรเพอพจารณารางรฐธรรมนญฉบบดงกลาวน ประธานอนกรรมการรางรฐธรรมนญกไดแถลงวา "อ านาจอธปไตยซงภาษาองกฤษเรยกวา (sovereignty) คออ านาจสงสดในทางนตบญญต ทางบรหารและทางตลาการนนมาจากปวงชน มใชมาจากบคคลใดบคคลหนง มาจากชาต คอราษฎรรวมกนทกคนจะตางคนตางใชไมได เราเอา

www.ssru.ac.th

11

อ านาจนนมารวมกนเปนอนหนงแลวพระมหากษตรยทรงใชกจรง แตวาทานมไดทรงใชตามพระทยทรงใชตามบญญตแหงรฐธรรมนญ"

มขอสงเกตวารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2475 ดงกลาวนนแสดงใหเหนถงมการยอมรบแนวความคดอ านาจอธปไตยเปนของชาตตามแนวความคดของซเอเยสมาใชแลว ดงนนจงนาจะแสดงใหเหนวาอ านาจอธปไตยมาจากปวงชนชาวสยามในรฐธรรมนญฉบบดงกลาวนนสะทอนใหเหนวาหมาย ถงอ านาจอธปไตยเปนของชาต ชาตเปนนามรวมทเกดจากประชาชนในชาตนนรวมกนในภาพรวมทงหมด ตวแทนของประชาชนในกรณดงกลาวจงกลายเปนตวแทนของชาตภายหลงทไดรบการเลอกตงมาจากประชาชนในชาตแลว ดงนนผลทตามมาคอผแทนทไดรบการเลอกตงเขามาจงขาดจากประชาชนไปทนท ตรงนเองทเปนขอดอยขอหนงของผทไมเหนดวยทจะบญญตวาอ านาจอธปไตยมาจากปวงชน โดยใหเหตผลวาไมสอดคลองกบระบอบการปกครองแบบประชาธปไตยทประชาชนสามารถตรวจสอบการท างานของผแทนทไดรบการเลอกตงเขามาได แตอยางไรกตามรฐธรรมนญของไทยทงหมดนนตางกบญญตวาอ านาจอธปไตยมาจากปวงชนชาวไทยทงสน มเฉพาะ 2 ฉบบเทานน ทบญญตวา อ านาจอธปไตยเปนของปวงชนชาวไทยซงไดแก มาตรา 3 แหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2475 และมาตรา 3 แหง รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550

ความหมายของค าวาอ านาจอธปไตยเปนของประชาชน หมายความวา ของประชาชนของรฐ แตละคนไดรวมตวกนเปนสงคมและถอวาแตละคนนนตางเปนผทรงสทธสวนหนงของอ านาจอธปไตย การแสดงออกซงเจตนารมณของสวนรวมดงกลาวอยทปจเจกชนแตละคนไดรบการปรกษา กลาวอกนยหนงกคอ การตดสนใจทกๆ เรองทเกยวกบอ านาจอธปไตยแลวจะตองมการปรกษาหารอและสอบถามพลเมองของรฐ ดงนนแนวความคดประชาธปไตยทางตรงจงเกดขนตรงน ประชาชนจงเปนผทรงสทธหรอเจาของสทธในอ านาจอธปไตย การแสดงออกซงความเปนเจาของสทธดงกลาวเชน การลงประชามตโดยประชาชน การถอดถอนผแทนราษฎรโดยประชาชน ซงเปนการแสดงออกซงการใชอ านาจอธปไตยโดยตรงจากประชาชน 3. รปแบบและลกษณะการใชอ านาจอธปไตย

3.1 อ านาจอธปไตยโดยตรง (Direct Democracy) เปนประชาธปไตยสมยยคกรกโบราณ ถอไดวาเปนจดเรมตนของ

ประชาธปไตยโดยประชาชนทกคนในรฐมสทธในการออกเสยงในรฐสภาโดยตรงซงในสมยกรกโบราณจะยกเวนผหญงและทา ส การใชอ านาจอ ธปไตยทางตรง คอ รปแบบการปกครองโดยทพลเมองสามารถมสวนรวมกบการตดสนใจใด ๆ ไดโดยตรงโดยไมตองอาศยคนกลางหรอผท าหนาทแทนตน ผสนบสนนการใชอ านาจอ ธปไตยทางตรงไดโตแยงวา การใชอ านาจอ ธปไตยใน

www.ssru.ac.th

12

ปจจบนนน ควรจะใหประชาชนเขามามสวนรวมมากกวาระเบยบการพนฐานอยางเชนการเลอกตงเทานน

อ านาจอ ธปไตยทางตรงนบจนถงปจจบนนเปนเพยงรปแบบทไมคอยแพรหลายนก เนองจากรปแบบการปกครองดงกลาวสามารถใชไดกบชมชนทมกลมคนขนาดเลกเทานน ซงโดยปกตแลวจะเปนนครรฐ อยางไรกตามอ านาจอธปไตยทางตรงสามารถพบเหนไดในสวตเซอรแลนด ซงผมสทธลงคะแนนกวาหาลานคนสามารถลงประชามตประมาณสองถงสครงตอป การปกครองแบบประชาธปไตยทางตรงยงสามารถใชไดกบการปกครองทมขอบเขตเปนจงหวด

3.2 อ านาจอ ธปไตยทางออม (Indirect Democracy)

อ านาจอ ธปไตยทางออมเปนการปกครองโดยทประชาชนมหนาทเลอกผแทนไปท าหนาทแทนตนในรฐสภา โดยการเลอกตงจะคดเอาผทมคะแนนเสยงเหนอกวาเปนมาตรฐานทวไป ผแทนดงกลาวนอกเหนอจากจะสามารถมาจากการเลอกตงโดยตรงแลว ยงอาจเขามาจากการสรรหาตามรฐธรรมนญ หรออาจมาจากการก าหนดผแทนโดยพรรคการเมอง หรออาจใชรปแบบผสมผสานกน การปกครองแบบประชาธปไตยทางออมบางรปแบบไดดงเอาลกษณะของอ านาจอธปไตยทางตรงเขามาเกยวของดวย คอ การลงประชามต การปกครองแบบดงกลาวถงแมวาประชาชนจะเลอกผแทนเขาไปท าหนาทแทนตน แตผแทนเหลานนกยงคงมอ านาจตดสนใจของตนเอง และเลอกวธการด าเนนการตาง ๆ ไดอยางเตมท

4. แนวคดและทฤษฎเกยวกบการมสวนรวมของชมชน

4.1 ความหมาย เกยวกบการมสวนรวมของชมชน ความหมาย เกยวกบการมสวนรวมของชมชน ไดมนกทฤษฎไดให

ความหมายไวหลายทานไดแก Reede กลาววา การมสวนรวมของประชาชน หมายถง การรวมกนในการ

ปะทะสงสรรคทางสงคมซงรวมทงการมสวนรวมของปจเจกบคคลและการมสวนรวมเปนกลม WHO/UNICEF ใหความหมายวา การมสวนรวมคอการทกลมของประชาชน

กอใหเกดการรวมตวทสามารถจะกระท าการตดสนใจใชทรพยากรและมความรบผดชอบในกจกรรมทกระท าในกลม

Peter Oakley and David Marsden กลาวถงความหมายของการมสวนรวมของประชาชนไปสมพนธกบเรองการสรางประชาธปไตยทางการเมอง หรอมฉะนนกเอาไปเกยวพนกบกระบวนการเปลยนแปลงทางสงคม หรอการเตบโตตามค าวา “พฒนา” ชน า หรอทใชกนบอยๆ คอ ในแงทรฐบาลจะเขาไปกบสภาพของการ “มสวนรวม” ทรฐบาลใช

www.ssru.ac.th

13

ความหมายของการมสวนรวมอยางกวางๆ เชน การมสวนชวยเหลอโดยสมครใจ การใหประชาชน เขารวมกบกระบวนการตดสนใจและกระบวนการด าเนนการของโครงการ ตลอดจนรวมรบผลประโยชนจากโครงการเหลานลวนเปนขอความทดจะมความคลองตว ดเปนการปฏบตงานทจรงจง ซงบงบอกวาโครงการหรอแผนงานนน การมสวนรวมจะมการก าหนดวตถประสงคและขนตอนการด าเนนงานอยางไร ส าหรบความหมายของการมสวนรวมทระบคอนขางเฉพาะเจาะจง เชน การทจะใหประชาชนมทงสทธและ หนาททจะเขารวมแกปญหาของเขา ใหเขาเปนผมความรเรมและมงใชความพยายามและความเปนตวของตวเอง เขาด าเนนการและคว บคมทรพยากรและระเบยบในสถาบนตางๆ เพอแกปญหาเหลานกเปนการแสดงถงความหมายทบอกถงสภาพการมสวนรวมทเนนใหกลมรวมด าเนนการและมจดส าคญทจะใหการมสวนรวมนนเปนการปฏบตอยางแขงขน มใชเปนไปอยางเฉยเม ยหรอมสวนรวมพอเปนพธเทานน

Goodman กลาววา การมสวนรวมของประชาชน หมายถง 1. กระบวนการซงมวลชนเขามามสวนเกยวของในขนตอนตางๆ ของ

กจกรรมของสวนรวม 2. มวลชนทเขารวมไดใชความพยายามสวนตว เชน ความคด ความร

ความสามารถ แรงงาน ตลอดจนทรพยากรของตนตอกจกรรมนนๆ หรอกลาวอกนยหนงวา การเกยวของของกจกรรมตางๆ ของมวลชน ในกจกรรมตางๆ จะม 2 ดาน คอ

2.1 ดานความคดหรอก าหนดนโยบาย ซงแบงไดอก 3 ระดบ คอ - มวลชนเปนเพยงผใหขอมลขาวสาร ขอคดเหน

(Information Input) - มวลชนมสวนแบงในอ านาจตดสนใจ

(Share Decision Making) - มวลชนเปนผก าหนดนโยบาย (Policy Formulation)

2.2 ดานท าหรอดานด าเนนการตามนโยบาย ซงแบงไดอก 3 ระดบ คอ

- รวมก าหนดเปาหมายแผนงาน (Participation on Formulating Objective and Plan)

- รวมด าเนนการในกระบวนการจดการ (Participating on Management Resources)

- รวมหนนชวยทรพยากรการบรหาร (Supporting on Management Resources)

www.ssru.ac.th

14

กลาวโดยสรปแลว “การมสวนรวม” ของประชาชนมความหมายเปน 2 นย ดวยกน คอ

1. ความหมายอยางกวาง การมสวนรวมของประชาชน หมายถง การทประชาชนเขาไปม สวนรวมในการก าหนดนโยบายของประเทศ และการบรหารประเทศ โดยผานกระบวนการทางการเมอง เชน การเปนผบรหารพรรคการเมอง การเปนสมาชกพรรคการเมอง การเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร การเปนรฐมนตร การเปนคณะรฐมนตร เปนตน รวมถงการเขาไปมสวนรวมในการบรหารทองถนและ การเปนสมาชกสภาทองถนดวย

2. ความหมายอยางแคบ การมสวนรวมของประชาชน หมายถง การทประชาชนเขาไปชวยสนบสนนงานซงเปนหนาทของเจาหนาทของรฐโดยกระท าการภายในกรอบของกฎหมายหรอนโยบายของรฐ

4.2 เงอนไขและปจจยทมผลตอการมสวนรวม การทชมชนจะตดสนใจเขามามสวนรวมกนในงานยตธรรมชมชนและรวม

รบผดชอบในโครงการหรอกจกรรมตาง ๆ ทงระบบนน ขนอยกบเงอนไขและปจจยหลายประการ ทงปจจยสวนบคคล ปจจยทางเศรษฐกจและสงคม ซงเปนคณลกษณะภายในของบคคลซงเปนการรบรขอมลทเกดขนจากภายนอก ดงมผใหความเหนไว ดงตอไปน

Cohen and Uphoff5 เสนอวาบคคล 4 ฝายมสวนส าคญในการมสวนรวมในโครงการพฒนาสงแวดลอมชนบท ประกอบดวย ประชาชนในทองถน ผน าทองถน เจาหนาทของรฐ และบคคลภายนอก ส าหรบการมสวนรวมของประชาชนนนยงมปจจยหลายปจจยทมสวนรวมเกยวของ ไดแก

๑. อายและเพศ ๒. สถานภาพในครอบครว ๓. ระดบการศกษา ๔. สถานภาพทางสงคม เชน ชนทางสงคม ศาสนา ๕. อาชพ ๖. รายไดและทรพยสน ๗. ระยะเวลาในทองถน และระยะเวลาทอยในโครงการ ๘. ทดนถอครองและสถานภาพแรงงาน

5Cohen, John M. and Norman T. Uphoff (1977). Rural Development Participation : Concepts and Measures for Project design, Implementation and Evaluation. Published by the rural development committee center for international studies Cornell University.

www.ssru.ac.th

15

ทดดาว บญปาล6 กลาวไววา การมสวนรวมทางสงคมของชมชนของบคคลนน มปจจยทเกยวของ คอ สถานภาพทางสงคม สถานภาพทางเศรษฐกจ สถานภาพทางอาชพและทอยอาศย โดยบคคลทมสถานภาพทางสงคมและเศรษฐกจตกต าจะเขารวมกจกรรมตางๆ ของชมชนนอยกวาบคคลทมสถานภาพทางสงคมและเศรษฐกจสง นอกจากนนแลวไดมการแหลงอ านาจและการตดสนใจในการเขารวมกจกรรมตาง ๆ ของชมชน 13 ตวแปร ซงจากการศกษาแสดงใหเหนวา ความรความเชยวชาญเฉพาะดาน คอ ดานการศกษา และการเงนเปนสงหนงทแสดงถงสถานภาพทางสงคม แหลงอ านาจทงสองชนดน ถาผใดไดครอบครองหรอมไวกจะเปนผทมบทบาทสงในชมชน โดยเฉพาะในการมสวนรวมในการด าเนนกจกรรมตาง ๆ ของชมชน นอกจากฐานะทางเศรษฐกจและระดบการศกษาแลว คณลกษณะทางสงคม ไมวาจะเปนความเชอ คานยม ตลอดจนนสย ประเพณในชมชน กอาจมผลตอการมสวนรวมของชมชนเชนเดยวกน 4.2.1 ขนตอนของการมสวนรวมของประชาชน

Cohen and Uphoff7 กลาวถงขนตอนการมสวนรวมของประชาชนวามดงน

๑. การมสวนรวมในการวเคราะหปญหา (Analysis) ๒. การมสวนรวมในการเลอกวธการแกไขปญหา (Decision

Making) ๓. การมสวนรวมในการแกไขปญหา (Implementation) ๔. การมสวนรวมรบผลประโยชนจากโครงการ (Benefits) ๕. การมสวนรวมในการประเมนผล (Evaluation)

ทศนย ไทยาภรมย 8 ไดแบงขนตอนการมสวนรวมของประชาชนเปน 4 ขนตอน ดงน

๑. รวมคด: สภาพปญหาทมอย และสาเหตปญหา ๒. รวมวางแผน: วเคราะหสาเหตจดล าดบความส าคญของปญหา

พจารณาทางเลอก

6ทดดาว บญปาล, “ปจจยบางประการทมผลตอการเขามามสวนรวมในกจกรรมทางการศกษาของหวหนาครอบครวในเขตพนท ต าบลสวก อ าเภอเมอง จงหวดนาน” , วทยานพนธปรญญามหาบณฑต มหาวทยาลยเกษตรศาสตร. 7Cohen, John M. and Norman T. Uphoff, (เรองเดยวกน) 8ทศนย ไทยาภรมย, “การพฒนาชมชน : วธการะดมการมสวนรวมของชมชน” . นตยาสารกรมประชาสงเคราะห.26,4 (กรกฎาคม 2526)

www.ssru.ac.th

16

๓. รวมด าเนนการ : ด าเนนงานตามโครงการและแผนก าหนดโครงการและแผนงาน

๔. รวมตดตามประเมนผล : ประเมนผลความส าเรจหรอลมเหลวเปนระยะๆ และแกไข

เจมศกด ปนทอง9 กลาวถงขนตอนการมสวนรวมของประชาชนไวดงน

๑. การมสวนรวมในการคนหาปญหาและสาเหตของปญหา ๒. การมสวนรวมในการวางแผนด าเนนกจกรรม ๓. การมสวนรวมในการลงทนและปฏบตงาน ๔. การมสวนรวมในการตดตามและประเมนผลงาน

ไพรตน เตชะรนทร 10 กลาวถงขนตอนของการมสวนรวมในการด าเนนงานเรองใหบรรลวตถประสงค และนโยบายการพฒนาทก าหนดไว 8 ประการ คอ

๑. รวมท าการศกษาคนควาปญหาและสาเหตของปญหาทเกดขนในองคการ

๒. รวมคดหรอสรางรปแบบวธการพฒนาเพอแกไขและลดปญหาขององคการ หรอเพอสรางสรรคสงใหมทเปนประโยชนตอองคการ หรอสนองความตองการขององคการ

๓. รวมวางนโยบายหรอแผนงานหรอโครงการ หรอกจกรรมเพอขจดหรอแกไขและสนองความตองการขององคการ

๔. รวมตดสนใจการใชทรพยากรทมจ ากดใหเปนประโยชนตอสวนรวม

๕. รวมจดหรอปรบปรงระบบบรหารงานพฒนาใหมประสทธภาพและประสทธผล

๖. รวมการลงทนโครงการของชมชน ตามขดความสามารถของตนเองและของหนวยงาน

๗. รวมปฏบตตามนโยบาย แผนงาน โครงการและกจกรรมใหบรรลเปาหมายทวางไวรวมควบคม ตดตามประเมนผล และรวมบ ารงรกษาโครงการและกจกรรมทท าไว ทงภาครฐและเอกชน ใหเกดประโยชนไดตลอดไป

อคน ระพพฒน 11 ไดแบงการมสวนรวมของชมชนออกเปน4ขนตอน คอ 9เจมศกด ปนทอง, การบรหารงานพฒนาชมชน. กรงเทพฯ: โอเดยนสโตร, 2527. 10ไพรตน เตชะรนทร , นโยบายและกลวธการมสวนรวมของชมชนในยทธศาสตรการพฒนาปจจบน . การมสวนรวมของประชาชนในการพฒนา. กรงเทพฯ: ศกดโสภาการพมพ. 2527.

www.ssru.ac.th

17

๑. การคนหาปญหา สาเหตของปญหา ตลอดจนแนวทางแกไข ๒. การตดสนใจเลอกแนวทางและวางแผนพฒนาแกไขปญหา ๓. การปฏบตงานในกจกรรมการพฒนา ๔. การประเมนผลงานกจกรรมการพฒนา

4.2.2 รปแบบของการมสวนรวมของประชาชน องคการสหประชาชาต (United Nations, 1981) ไดรวบรวมรปแบบของการมสวนรวมไว ดงน (1) การมสวนรวมแบบเปนไปเอง ซงเปนไปโดยการอาสาสมครหรอการรวมตวกนขนเอง เพอแกไขปญหากลมของตนเอง โดยเนนการกระท าทมไดรบการชวยเหลอจากภายนอกซงมรป แบบทเปนเปาหมาย (2) การมสวนรวมแบบชกน า ซงเปนการเขารวมโดยตองการความเหนชอบหรอสนบสนนโดยรฐบาล เปนรปแบบโดยทวไปของประเทศทก าลงพฒนา (3) การมสวนรวมแบบบงคบ ซงเปนผมสวนรวมภายใตการด าเนนนโยบายของรฐบาลภาย ใตการจดการโดยเจาหนาทของรฐหรอโดยการบงคบโดยตรง รปแบบนเปนรปแบบทผกระท าไดรบผลทนท แตจะไมไดรบผลระยะยาว และจะมผลเสยคอไมไดรบการสนบสนนจากประชาชนในทสด

4.2.3 แนวทางการจดการการมสวนรวมของประชาชน สมลกษณา ไชยเสรฐ12 ไดแบงแนวทางการจดการการมสวนรวมของประชาชนเปน 3 ดานหลก คอ ดานประชาชน (Public) ดานการมสวนรวม (Participation) และดานภาครฐโดยการมสวนรวม (Participation) มวตถประสงคหลกเพอใหประชาชนทเปนบคคลหรอคณะบคคลเขามามสวนรวมในขนตอนตางๆ ในการด าเนนการพฒนา ชวยเหลอสนบสนนท าประโยชนในเรองตางๆ หรอกจกรรมตางๆ ตงแตรวมคด รวมตดสนใจรวมด าเนนการรวมรบผลประโยชนและรวมประเมนผลเพอใหเกดการยอมรบและกอใหเกดผลประโยชนสงสดกนทกฝาย ดงน (1) การรบร (Perception)

ตองสรางส านกใหทงภาครฐและประชาชนมความตระหนก การรบร การยอมรบในสทธหนาทและสวนรวมของทกกลมทกฝา ยโดยภาครฐนน เจาหนาทของรฐ

11อคน ระพพฒน, การมสวนรวมของชมชนในการพฒนาชนบทในสภาพสงคมและวฒนธรรมไทย . การมสวนรวมของประชาชนในการพฒนา. ศนยศกษานโยบายสาธารณสข, มหาวทยาลยมหดล: ศกดโสภาการพมพ. 2527. 12สมลกษณา ไชยเสรฐ, การพฒนารปแบบการมสวนรวมของประชาชนในคณะกรรมการตรวจสอบและตดตามการบรหารงานต ารวจสถานต ารวจนครบาล : บณฑตวทยาลย มหาวทยาลยราชภฎสวนดสต พทธศกราช 2549.

www.ssru.ac.th

18

จะตองสรางส านกใหมวากจการทตนรบผดชอบไมใช “รฐกจ” หรอ “กจการของรฐ ” ทตนเทานนมสทธตดสนใจแตเปนสาธารณ ะกจทสาธารณชนชอบทจะมสวนรวมในการคด รวมกระท าหรอตรวจสอบ หากเจาหนาทของรฐไมปรบทศนคตใหไดเชนน กจะตองเผชญกบสภาวะทอาจเกดขอขดแยงกบประชาชนกลมทตองการมสวนรวมได สวนภาคประชาชน การตระหนก การรบรและยอมรบในสทธและหนาทตลอดจนการมสวนรวมนนตองเขาใจวาตนและผอนตางกมสทธหนาทและสวนรวมเสมอกนตามหลกการเทาเทยมกน ดงนนผทเกยวของทกฝายตองยอมรบการ “รอมชอม ” และ “ประสานประโยชน ” มฉะนนความแตกตางในผลประโยชนและจดยนจะน าไปสความขดแยงและความรนแรงในทสด (2) ทศนคต (Attitude)

ตองสรางความเขาใจและปรบทศนคตของบคลากรภาครฐและภาคประชาชนทงสองฝายใหมทศนคตทดตอการมสวนรวมของประชาชน กลาวคอ ภาครฐจะตองเหนการมสวนรวมของประชาชนเปนเรองทตองสงเสรมเพอประโยชนหลายประการ อาท เพอการไดขอมล ขอเทจจรงและความคดทหลากหลาย รวมทงบคลากรภาครฐผรบผดชอบดานการมสวนรวม จะตองมทศนคตทดตอ ประชาชนและตอกระบวนการมสวนรวม มการปรบปรงบทบาทและคานยม ตลอดจนตองมความอดทนในการท างานกบประชาชน เพราะการมสวนรวมตองใชระยะเวลายาวนานตองท าอยางตอเนองและมความจรงใจตอประชาชน ในขณะเดยวกนภาคประชาชนเองกควรมทาททเขาใจความส าคญของการมสวนรวมของประชาชนและจะตองมทศนคตทดตอกระบวนการมสวนรวมและตอเจาหนาทเชนเดยวกน กอใหเกดความสมพนธอนดระหวางประชาชนและเจาหนาทท าใหเกดความไววางใจซงกนและกนมากขนสงผลใหกจกรรมการมสวนรวมบรรลเปาหมายไดอยางมประสทธภาพ ดงนน หากทงสองฝายตางมทศนคตทดตอการมสวนรวมและตอกนแลว ความรวมมอ “ประชารฐ” กจะพฒนาไดดยงขน ( 3) การเปนตวแทน (Representation) การสรรหาและคดเลอกตวแทนจะตองค านงถงประชาชนทกกลมทกฝาย เพอใหประชาชนกลมตาง ๆ ทหลากหลายทกกลมนนมตวแทนเขาไปรวมดวยจะไดประสานผลประโยชนกนจนลงตวและเกดความเปนธรรมขน รวมทงควรค านงถงคณสมบตของตวแทนทตองการดวยโดยพจารณาจากคณสมบตในดานตาง ๆ เชน ทกษะและความสามารถทเกอหนนกน ความสอดคลองของเทคโนโลย วตถประสงค คานยมและวฒนธรรมองคกร การตอบสนองซงกนและกน ความรบผดชอบ ความมนคงดานการเงน ความสามารถในการสรางความเชอมน เปนตน นอกจากน กลมทเปนตวแทนจะตองมความนาเชอถอจากลมทงหลายหรอผมสวนไดเสยและมปจจยทส าคญอกประการหนงทตองตระหนกถงคอ สมาชกทเปนตวแทนตองมความรสกทจะตองอาศยซงกนและกน

www.ssru.ac.th

19

( 4) ความเชอมนและไววางใจ (Trust) การมสวนรวมนน ตองสรางใหสมาชกมความเขาใจและมความจรงใจในการเขารวม สงทจะไดตามมาคอความเชอมนและไววางใจ (Trust) ในองคกร โดยการสรางความเชอมนและไววางใจกนนนตองแสดงใหเหนอยางชดเจน ก าหนดใหเปนรปธรรมและเปนวฒนธรรมขององคกร ซงการสรางความเชอถอศรทธา ความไววางใจกนและกนเปนเงอนไขส าคญทจะท าใหกระบวนการมสวนรวมประสบความส าเรจหรอลมเหลว การสรางความเชอถอไววางใจอาจท าไดคอการแลกเปลยนขอมลขาวสาร การด าเนนกจกรรมการมสวนรวมอยางตอเนองและน าเสนอขอมลขอเทจจรงอยางตรงไปตรงมาครบถวน รวมทงตองมการตดตอระหวางสมาชกอยางสม าเสมอบอยครงและท าอยางตงใจทงทเปนทางการและไมเปนทางการภายในองคกร ซงเปนสงทจะท าใหเกดความส าเรจในการสรางและด ารงไวซงความเชอมนและความไววางใจ การรวมมอซงกนและกน ( 5) การแลกเปลยนขอมลขาวสาร (Information-sharing) สรางกลไกเพอการแลกเปลยนขอมลขาวสาร เนองจากการมสวนรวมเปนกระบวนการทท าใหขอมลขาวสารทงดานทเปนขอเทจจรงและดานทเปนความคด ความรสก ความคาดหวงไดถกแสดงออกมาอยางหลากหลายลมลกและสมบรณ ครบถวนมากขน ซงจะท าใหการวนจฉยปญหาและการเสนอทางเลอกในการแกไขปญหามหลากหลาย และตรงกบความตองการมากขนผลทตามมาคอท าใหการตดสนใจในการก าหนดนโยบายและการวางแผนด าเนนไปไดอยางรอบร รอบคอบและรอบดานยงขน โดยการทประชาชนจะมสวนรวมไดอยางมประสทธภาพนน จ าเปนทจะตองมความร และมขอมลขาวสารเพยงพอในนโยบายทตนตองการมสวนรวม ขอมลขาวสารเหลานสวนใหญแลวมกจะเปนของหนวยงานทเปนผรเรมนโยบาย บางสวนเกดจากการศกษาของนกวชาการและองคกรพฒนาเอกชน ดงนนประชาชนทสนใจการมสวนรวมกบนโยบายใดอาจไปขอความรวมมอและขอมลจากบคคลและองคกรเหลานน (6) ฉนทามต (Consensus) การมสวนรวมเปนการสรางฉนทามต โดยการใหประชาชนและผทเกยวของทกภาคสวนเขารวมในการหาวธแกไขปญหาทยงยากซบซอนรวมกน หาทางออกส าหรบการแกไขปญหาตาง ๆ ในทางสนตเปนทยอมรบหรอเปนฉนทามตของประชาสงคม ซงทกคนยนยอมเหนพองตองกนในทก ๆ ขนตอนของกระบวนการมสวนรวม โดยเสาหลกของการมสวนรวมทดกคอการทประชาชนสามารถทจะรวมมอกน ลดความขดแยงสรางขอตกลงทมนคงยนยาว การยอมรบระหวางกลม และหาขอสรปรวมกนไดทกฝาย แมวาอาจจะมความเหนทแตกตางกนกตามกตองสามารถทจะปรบความเหนทตางกนโดยการเจรจาหาขอยตททกฝายยอมรบกนไดอยางสนตวธ เพอน าไปสขอสรปทเหนพองหรอฉนทามตรวมกนไดทกฝาย

www.ssru.ac.th

20

( 7) การมปฏสมพนธ (Interaction) องคกรการมสวนรวมตองสรางใหเกดการมปฏสมพนธระหวาง

กนในองคกรคอ จะตองจดกจกรรมทท าใหมการพบปะพดคยแลกเปลยนขอมลขาวสาร ความคดเหนของกนและกน ซงเปนการสอสารแบบ 2 ทาง (Two Ways Communication) กอใหเกดความสมพนธทดระหวางกน ซงจะน าไปสการลดอคตทมตอกนและเกดความเขาใจทดขนระหวางผทเขารวม สงเหลานนบวาเปนกลไกทจะชวยปองกนความขดแยงทอาจจะเกดขนหรอกรณทมความขดแยงเกดขนแลวกจะเปนกลไกทชวยบรรเทาความขดแยงใหลดระดบความรนแรงลงได ซงการมปฏสมพนธในกระบวนการการมสวนรวมของประชาชนกเพอทจะใหเกดการตดสนใจทดขนและรบการสนบสนนจากสาธารณชน ซงเปาหมายของกระบวนการมสวนรวมของประชาชนกคอ การใหขอมลตอสาธารณชนและใหสาธารณชนแสดงความคดเหนตอโครงการทน าเสนอหรอนโยบายรฐ รวมทงมสวนรวมในการแกปญหาเพอหาทางออกทดทสด ตลอดจนสรางความสมพนธทดส าหรบทก ๆ คน

รปแบบการมสวนรวมของประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถนและการใชอ านาจอธปไตยของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถน

หลกการส าคญของการปกครองสวนทองถน คอ การใหประชาชนปกครองตนเองใหมากทสดเทาทจะมากได อยางไรกตาม แมการปกครองสวนทองถนจะเปนการปกครองในพนทเลกๆ จ านวนประชากรไมมากเทาไรนกกตาม แตกยงนบวาทงพนทและจ านวนประชากรเปนตวแปรทส าคญทท าใหประชาชนในทองถนไมสามารถใชสทธปกครองตนเองไดมากนก การปกครองทองถนนบจากอดตจนถงปจจบนจงเปนการปกครองตนเองโดยออมผานสมาชกสภาทองถนหรอฝายบรหารทองถนทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน

“ระบบการปกครองตนเองโดยออม” ท าใหประชาชนเหนหางจากกจกรรมของทองถนตนเอง เมอเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอฝายบรหารเขามาแลวประชาชนเหลานกถกปลอยไวเบองหลง โดยกจกรรมทองถนจะเปนเรองของ “นกการเมองทองถน” เทานน ซงสงเหลานนบเปนอปสรรคตอการพฒนาทองถนหลายประการ

ประการแรก เมอประชาชนรสกวาการเมองในทองถนเปนเรองของนกการเมองทองถนเทานน ประชาชนไมรสกวาเทศบาล องคการบรหารสวนต าบล หรอองคการบรหารสวนจงหวดเปนของตน การเขามามสวนรวมในการพฒนาหรอเสยสละเพอทองถนของตนจงไมม

ประการทสอง การหางเหนจากทองถนของประชาชน ท าใหนกการเมองทองถนขาดการตรวจสอบจากประชาชน การด าเนนการทผดพลาด ความบกพรองจงเกดขนไดงาย เพราะไมมความระมดระวงจนลวงเลยไปถงการฉอโกง คอรปชนตางๆ แมสภาทองถนจะคอยตรวจสอบฝายบรหารทองถนอยบางกตามแตกเปนการตรวจสอบทไมมประสทธภาพมากนก

www.ssru.ac.th

21

รฐธรรมนญฉบบปจจบนตระหนกถงปญหาดงกลาวเปนอยางด จงไมรรอทจะสรางรปแบบการมสวนรวมโดยตรงของประชาชนในทองถนใหมากขน ซงแยกออกเปน 2 กรณใหญๆ ดวยกนคอ 13 การมสวนรวมบญญตไวในหมวด 9 วาดวยการปกครองสวนทองถนและการมสวนรวมทบญญตไวในหมวด 3 วาดวยสทธและเสรภาพของชนชาวไทยของรฐธรรมนญ

1. รปแบบการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนทบญญตไวในหมวด 9 วาดวยการปกครองสวนทองถนของรฐธรรมนญฉบบปจจบนเรองการปกครองสวนทองถนเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองสวนทองถนไดแก การใหประชาชนมสวนรวมในการถอดถอนสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถน ตามมาตรา 285 การใหประชาชนมสวนรวมในการเสนอขอบญญตทองถน ตามมาตรา 286 การใหสทธแกประชาชนในการเสนอขอบญญตทองถนอาจเปนเจตนารมณของการปกครองทองถนทมหลกประการหนง คอ ขยายโอกาสทจะมสวนรวมในกระบวนการตดสนใจสาธารณะใหประชาชนในทองถนมโอกาสเสนอความตองการและแนวทางการแกไขปญหาของทองถนของตนเอง ซงถอวาเปนการมสวนรวมโดยตรงของประชาชนตอการเมองการปกครองทองถน

2. รปแบบการมสวนรวมของประชาชนในทองถนทบญญตไวในหมวด 3 วาดวยสทธและเสรภาพประชาชนชาวไทยตามรฐธรรมนญปจจบน

รฐธรรมนญปจจบนไดบญญตรบรองสทธและเสรภาพของชมชนไทยไวอยางกวางขวาง ซงท าใหประชาชนในทองถนทงหลายสามารถมสวนรวมในการพฒนาทองถนของตนเองไดหลายประการ เชน ใหประชาชนมสวนรวมในเรองทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมในทองถนของตน การใหประชาชนมสวนรวมโดยการเขาถงขอมลขาวสารสวนทองถนได การใหประชาชนในทองถนมสวนรวมในการประชาพจารณาได การปกครองทองถนนบวาเปนระบบการเมองในตวของมนเอง กลาวคอ กลมการเมอง เชน พรรคการเมอง กลมผลประโยชน มองหาโอกาสในการตอสแขงขนชวงชงอ านาจในการปกครองบรหารแจกแจงสงทมคณคาสทองถนไมวาจะเปนดานผลประโยชน การบรหารหรอต าแหนงในทองถนกตาม การชวงชงอ านาจดงกลาวยอมตองผานกระบวนการเลอกตง มการก าหนดนโยบาย มการหาเสยง การเขาไปเปนฝายบรหารหรอฝายสมาชกสภาทองถน ซงจะตองมความผกพนกบการเมองตลอดเวลา มความขดแยง มการเสนอความคดเหน มการแสดงออกซงความตองการหรอเรยกรองอยตลอดเวลา เชน การอภปรายวพากษวจารณ การกระท า การเดนขบวน ประทวงคดคาน เปนตน

13สมคด เลศไพฑรย, “การปฏรปการปกครองทองถนภายใตรฐธรรมนญ 2540” ในนรนต เศรษฐบตร : 60 ป กรตยาจารย เลมหนง ความสมพนธระหวางประเทศและการปกครองทองถน , กรงเทพฯ : โรงพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2544.

www.ssru.ac.th

22

๕. แนวคดเรองการปกครองทองถน

ความหมายของการปกครองทองถนนน ไดมผใหความหมายหรอค านยามไวมากมายซงสวนใหญแลวค านยามเหลานนตางมหลกการทส าคญคลายคลงกนจะตางกนบางกคอส านวนและรายละเอยดปลกยอย ซงสามารถพจารณาไดดงน

เดเนยล วท 14 นยามวา การปกครองทองถน หมายถง การปกครองทรฐบาลกลางใหอ านาจ หรอกระจายอ านาจไปใหหนวยการปกครองทองถนเพอเปดโอกาสใหประชาชนในทองถนไดมอ านาจการปกครองรวมกนทงหมดหรอเพยงบางสวนในการบรหารทองถนตามหลกการทวาถาอ านาจการปกครองมาจากประชาชนในทองถนแลวรฐบาลของทองถนจงจ าเปนตองมองคกรของตนเอง อนเกดจากการกระจายอ านาจของรฐบาลกลางโดยใหองคกรอนมไดเปนสวนหนงของรฐบาลมอ านาจในการตดสนใจและบรหารงานภายในเขตอ านาจของตน

วลเลยม ว. ฮอลโลเวย15 นยามวาการปกครองทองถน หมายถง องคการทมอาณาเขตแนนอน มประชากรตามหลกทก าหนดไว มอ านาจการปกครองตนเอง มการบรหารการคลงของตนเอง และมสภาทองถนทสมาชกไดรบการเลอกตงจากประชาชน

อทย หรญโต16 นยามวาการปกครองทองถน คอ การปกครองทรฐบาลมอบอ านาจใหประชาชนในทองถนใดทองถนหนงจดการปกครองและด าเนนกจการบางอยางโดยด าเนนกนเองเพอบ าบดความตองการของตน การบรหารงานของทองถนมการจดเปนองคการ มเจาหนาทซงประชาชนเลอกตงขนมาทงหมดหรอบางสวน ทงมความเปนอสระในการบรหารงานแตรฐบาลตองควบคมดวยวธตาง ๆ ตามความเหมาะสมจะปราศจากการควบคมของรฐหาไดไมเพราะการปกครองทองถนเปนสงทรฐท าใหเกดขน

วนเลยม เอ. รอบสน17 นยามวา การปกครองทองถน หมายถง หนวยการปกครองซงรฐไดจดตงขนและใหมอ านาจปกครองตนเอง ( Autonomy) มสทธตามกฎหมาย ( Legal Rights) และตองมองคกรทจ าเปนในการปกครอง ( Necessary Organization) เพอปฏบตหนาทใหสมความมงหมายของการปกครองทองถนนน ๆ

โดยสรปสาระส าคญของหลกการปกครองทองถนมดงน 1. อาจมรปแบบหนวยการปกครองทองถนหลายรปแบบตามความแตกตางของความ

เจรญ ประชากร หรอขนาดพนท 14Wit, Daniel, A Comparative Survey of Local Government and Administration. Bangkok: Prachandra Printing Press, 1996. 15Holloway, William V. State and Local Government. London: George Allen & Unwind, 1974. 16อทย หรญโต. การปกครองทองถน. กรงเทพฯ: โอเดยนสโตร. 2523. 17William A. Robson, “Local Government." Encyclopaedia of Social Science, Vol.x. New York: The Macmillan Co.,1953

www.ssru.ac.th

23

2. ตองมอ านาจอสระ (Autonomy) ในการปฏบตหนาทตามความเหมาะสม 3. หนวยการปกครองทองถนตองมสทธตามกฎหมายทจะด าเนนการปกครองตนเอง

โดยสทธนแบงเปน 2 ประการ คอ 3.1 สทธทจะตรากฎหมายหรอระเบยบขอบงคบตาง ๆ ขององคกรปกครองทองถน 3.2 สทธในการก าหนดงบประมาณ เพอบรหารกจการตามอ านาจหนาททมอย

4. มองคกรทจ าเปนในการบรหารและปกครองตนเอง คอ มองคกรฝายบรหารและองคกรฝายนตบญญต

5. ประชาชนในทองถนมสวนรวมในการปกครองทองถน

5.1 องคประกอบการปกครองทองถน ระบบการปกครองทองถนจะตองประกอบดวยองคประกอบ 8 ประการ คอ18 1. สถานะตามกฎหมาย (Legal Status) หมายความวา หากประเทศใด

ก าหนดเรองการปกครองทองถนไวในรฐธรรมนญของประเทศ การปกครองทองถนในประเทศไทยนนจะมความเขมเขงกวาการปกครองทองถนทจดตงโดยกฎหมายอนเพราะขอความทก าหนดไวในรฐธรรมนญนนเปนการแสดงใหเหนวาประเทศนนมนโยบายทจะกระจายอกนาจอยางแทจรง

2. พนทและระดบ (Area and Level) ปจจยทมความส าคญตอการก าหนดพนทและระดบของหนวยการปกครองทองถนมหลายประการ ดวยกน เชน ปจจยทางภมศาสตร ประวตศาสตร เชอชาตและความส านกในการปกครองของตนเองของประชาชนจงไดมกฎเกณฑทจะก าหนดพนทและระดบของหนวยงานการปกครองทองถนออกเปน 2 ระดบดวยกน คอ หนวยการปกครองทองถนขนาดเลกและขนาดใหญส าหรบขนาดของพนทจากการศกษาขององคการสหประชาชาตโดยองคการอาหารและเกษตรแหงสหประชาชาต ( FAO) องคการศกษาวทยาศาสตรและวฒนธรรม ( UNESCO) องคการอนามยโลก ( WHO) และส านกกจการสงคม (Bureau of Social Affair) ไดใหความเหนวาหนวยการปกครองทองถนทสามารถใหบรการและบรหารงานอยางมประสทธภาพได ควรมประชากรประมาณ 50 ,000 คน แตกยงมปจจยอนทตองพจารณาดวย เชน ประสทธภาพในการบรหารรายได และบคลากรเปนตน

3. การกระจายอ านาจหนาท การทจะก าหนดใหทองถนมอ านาจหนาทมากนอยเพยงใดขนอยกบนโยบายทางการเมองและการปกครองของรฐบาลเปนส าคญ

4. องคการนตบคคลจดตงโดยผลแหงกฎหมายแยกจา กรฐบาลกลางหรอรฐบาลแหงชาตมขอบเขตการปกครองทแนนอน มอ านาจในการก าหนดนโยบาย ออกฎ ขอบงคบ ควบคมใหมการปฏบตตามนโยบายนน ๆ

18อทย หรญโต, (เรองเดยวกน)

www.ssru.ac.th

24

5. การเลอกตงสมาชกองคการหรอคณะผบรหารจะตองไดรบเลอกตงจากประชาชนในทองถนนน ๆ ทงหมดหรอบางสวนเพอแสดงถงการเขามสวนรวมทางการเมองการปกครองของประชาชนโดยเลอกผบรหารทองถนของตนเอง

6. อสระในการปกครองทองถน สามารถใชดลพนจของตนเองในการปฏบตกจการในขอบเขตของกฎหมายโดยไมตองขออนมตจากรฐบาลกลางและไมอยในสายการบงคบบญชาของหนวยงานราชการ

7. งบประมาณของตนเอง มอ านาจในการจดเกบรายได การจดเกบภาษตามขอบเขตทกฎหมายใหอ านาจในการจดเกบเพอใหทองถนมรายไดเพยงพอทจะทะนบ ารงทองถนใหเจรญกาวหนาตอไป

8. การควบคมดแลของรฐ เมอไดรบการจดตงขนแลวยงคงอยในการก ากบดแลจากรฐเพอประโยชนและความมนคงของรฐและประชาชนโดนสวนรวม โดยการมอสระในการด าเนนงานของหนวยการปกครองทองถนนนเพราะมฉะนนแลวทองถนจะกลายเปนรฐอธปไตยไป รฐตองสงวนอ านาจในการควบคมดแลอย19

5.2 วตถประสงคของการปกครองทองถน

1. ชวยแบงเบาภาระของรฐบาล ทงทางดานการเงน ตวบคล ตลอดจนเวลาทใชในการด าเนนการ

2. เพอสนองตอบตอความตองการของประชาชนในทองถนอยางแทจรง 3. เพอใหหนวยการปกครองทองถนเปนสถาบนทใหการศกษาการปกครอง

ระบบประชาธปไตยแกประชาชน

5.3 ความส าคญของการปกครองทองถน 1. การปกครองทองถนถอ ไดวา เปนรากฐานของการปกครองระบอบ

ประชาธปไตย เพราะเปนสถาบนฝกสอนการเมองการปกครองใหแกประชาชนท าให ประชาชนเกดความคนเคยในการใชสทธและหนาทพลเมอง อนจะน ามาสความศรทธาเลอมใสในระบอบประชาธปไตย

2 . การปกครองทองถนเปนการแบงเบาภาระของรฐบาล 3. การปกครองทองถนจะท าใหประชาชนรจกการปกครองตนเองเพราะเปด

โอกาสใหประชาชนไดเขาไปมสวนรวมทางการเมอง ซงจะท าใหประชาชนเกดส านกของตนเองตอทองถน ประชาชนจะมสวนรบรถงอปสรรค ปญหา และชวยกนแกไขปญหาของทองถนของตน

19อนนต อนนตกล , การปกครองทองถนไทย . พมพครงท 3. กรงเทพฯ : บรษทพฆเณศ พรนตง เซนเตอร จ ากด, 2521.

www.ssru.ac.th

25

4. การปกครองทองถนสามารถตอบสนองความตองการของ คนในทองถนไดตรงเปาหมายและมประสทธภาพ

5. การปกครองทองถนจะเปนแหลงสรางผน าทางการเมอง การบรหารของประเทศในอนาคต

6. การปกครองทองถน ถอไดวาสอดคลองกบแนวคดในการพฒนาชนบทแบบพงตนเอง

5.4 ห นาทความรบผดชอบของหนวยการปกครองทองถน หนาทความรบผดชอบของหนวยงานการปกครองทองถน ซงควรจะตอง

พจารณาถงก าลงเงน ก าลงงบประมาณ ก าลงคน ก าลงความสามารถของอปกรณเครองมอ เครองใชและหนาทความรบผดชอบควรเปนเรองทเปนประโยชนตอทองถนอยางแทจรง หากเกนกวาภาระหรอเปนนโยบายซงรฐบาลตองการความเปนอนหนงอนเดยวกนทงประเทศกไมควรมอบใหทองถนด าเนนการ เชน งานทะเบยนทดน การศกษาในระดบอดมศกษา การก าหนดหนาทความรบผดชอบใหหนวยการปกครองทองถนด าเนนการ มขอพจารณาดงน

1. งานทเกยวกบสภาพแวดลอมของทองถนและงานทเกยวกบการอ านวยความสะดวกในชวตความเปนอย ใหแกประชาชนใน ชมชน ไดแก การจดท าถนน สะพาน สวนหยอม สวนสาธารณะ การก าจดขยะมลฝอย เปนตน

2. งานทเกยวกบการปองกนภยและรกษาความปลอดภย เชน งานดบเพลง 3. งานทเกยวกบสวสดการสงคม ซงงานดานนมความส าคญตอประชาชนใน

ทองถนมาก เชน การจดใหมหนวยบรการทางสาธารณสข จดใหมสถานสงเคราะหเดกและคนชรา เปนตน

4. งานทเกยวกบการพาณชยทองถน ซงงานดานนหากปลอยใหประชาชนด าเนนการเองอาจไมไดรบผลดเทาทควรจะเปน จดใหมโรงจ าน า การจดตลาดและงานตาง ๆ ทมรายไดโดยสามารถเรยกคาบรการจากประชาชน

www.ssru.ac.th

26

6. แนวคดและทฤษฏการปกครองทองถนและการกระจายอ านาจ

6.1 แนวความคดเกยวกบหลกการจดระเบยบการปกครองทองถน โดยทวไปหลกการปกครองประเทศนยมแบงเปน 3 หลก คอ หลกการรวม

อ านาจ ปกครอง ( Centralization) หลกการแบงอ านาจการปกครอง (Deconcentration) และหลกการกระจายอ านาจปกครอง (Decentralization)

6.1.1 หลกการรวมอ านาจปกครอง ( Centralization) หมายถง หลกการจดวางระเบยบบรหารราชการแผนดนโดยรวมอ านาจในการปกครองไวใหแกการบรหารราชการสวนกลางอนไดแก กระทรวง ทบวง กรม หรอทบวงการเมองตาง ๆ ของรฐและมเจาหนาทของหนวยการบรหารราชการสวนกลาง โดยใหขน ตรงตอกนตามล าดบชนการบงคบบญชาซงเปนผด าเนนการปกครองตลอดทวทงอาณาเขตของประเทศ

6.1.1.1 ลกษณะส าคญของหลกการรวมอ านาจปกครอง (1) มการรวมทงก าลงทหารและก าลงต ารวจใหขนตรงตอ

สวนกลางเพอใหการบงคบบญชาเปนไปอยางเดดขาดและทนทวงท (2) มการรวมอ านาจวนจฉยสงการไวในสวนกลาง (3) มการล าดบขนของการบงคบบญชาเจาหนาทลดหลน

กนไป (Hierarchy) 6.1.1.2 จดเขงของหลกการรวมอ านาจปกครอง (1) การทรฐบาลมอ านาจแผขยายไปทวราชอาณาเขต ท า

ใหนโยบาย แผน หรอค าสงเกดผลไดทวประเทศอยางทนท (2) ใหบรการและประโยชนแกประชาชนโดยเสมอหนาทว

ประเทศมไดท าเพอทองถนใดโดยเฉพาะ (3) ท าใหประหยดเพราะสามารถหมนเวยนเจาหนาทและ

เครองมอเครองใชไปยงจดตางๆ ของประเทศไดโดยไมตองจดชอจดหาประจ าทกจด (4) มความเปนเอกภาพในการปกครองและการบรหารงาน

การปกครองในทองถนทเปนไปในแนวเดยวกน (5) มเจาหนาททมความรความสามารถมากกวาเจาหนาท

ในทองถนท าใหบรการสาธารณะด าเนนไปโดยสม าเสมอและเปนไปตามระเบยบแบบแผนอนเดยวกน 6 .1.1.3 จดออนของหลกการรวมอ านาจปกครอง (1) ไมสามารถด าเนนกจกรรมทกอยางใหไดผลดทวทกทองทในเวลาเดยวกนเพราะมพนทกวางใหญจงไมอาจสนองความตองการของประชาชนในทองถนไดทวถง

www.ssru.ac.th

27

(2) การปฏบตงานมความลาชาเพราะมแบบแผนและขนตอนมากมายตามล าดบขนการบงคบบญชา (3) มลกษณะท ไมสอดคลองกบหลกการปกครองในระบอบประชาธปไตย (4) ไมอาจตอบสนองความตองการของแตละทองถนไดอยางแทจรงเพราะความหลากหลายของความแตกตางในแตละทองถน

6.1.2 หลกการแบงอ านาจปกครอง ( Deconcentration) หมายถง หลกการทการบรหารราชการสวนกลางไดจดแบงอ านาจวนจฉยและสงการบางสวนไปใหขาราชการในสวนภมภาค โดยใหมอ านาจในการใชดลพนจ ตดสนใจ แกไขปญหา ตลอดจนเรมไดในกรอบแหงนโยบายของรฐบาลทไดวางไว

6.1.2.1 ลกษณะส าคญของหลกการแบงอ านาจปกครอง (1) เปนการบรหารโดยใชเจาหนาททไดรบการแตงตง

จากสวนกลางไปประจ าตามเขตการปกครองในสวนภมภาคทกแหง ไดแก ภาค มณฑล จงหวด อ าเภอ กงอ าเภอ ต าบล และหมบาน เปนตน และเจาหนาทเหลานกอยในระบบการบรหารงานบคคลของรฐบาลกลางอนเดยวกน

(2) เปนการบรหารโดยใชงบประมาณซงสวนกลางเปนผอนมตและควบคมใหเปนไปตามวธการงบประมาณแผนดน

(3) เปนการบรหารภายใตนโยบายและวตถประสงคของรฐบาลกลาง

6.1.2.2 จดเขงของหลกการแบงอ านาจปกครอง (1) หลกการนเปนกาวแรกทจะน าพาไปสการกระจาย

อ านาจการปกครอง (2) ประชาชนไดรบความสะดวกรวดเรวขนในการมา

ตดตอในเรองทราชการสวนภมภาคมอ านาจวนจฉยสงการเพราะไมตองรอใหสวนกลางมาวนจฉยสงการ

(3) เปนจดเชอมระหวางสวนกลางและสวนทองถนท าใหการตดตอประสานงานระหวางทง 2 สวนดขน

(4) มประโยชนตอประเทศทประชาชนยงไมรจกการปกครองตนเอง

6.1.2.3 จดออนของหลกการแบงอ านาจปกครอง (1) เปนอปสรรคตอการพฒนาประชาธปไตย เพราะ

การทสงเจาหนาทจากสวนกลางเขาไปบรหารงานในทองถน สะทอนใหเหนวารฐบาลยงไมเชอในความสามรถของทองถน

www.ssru.ac.th

28

(2) เกดความลาชาในการบรหารงานเพราะตองผานระเบยบแบบแผนถง 2 ระดบ คอ ระดบสวนกลางและระดบสวนภมภาค

(3) ท าใหระบบราชการมขนาดใหญเกดการสนเปลองงบประมาณ

(4) ท าใหทรพยากรทมคาบางอยางในทองถนไมเกดประโยชน เชน บคลากร เจาหนาทเพราะถกสงมาจากทอน

(5) บคลากร เจาหนาททถกสงเขาไปปฏบตในทองถน ไมสามารถปฏบตงานไดเตมทอาจจะเนองมาจากไมใชคนในพนทจงไมเขาใจพนท และอาจเกดความขดแยงกบคนในพนท

6.1.3 หลกการกระจายอ านาจปกครอง ( Decentralization) หมายถง หลกการทรฐมอบอ านา จปกครองบางสวนใหแกองคการอนทไมไดเปนสวนหนงของหนวยการบรหารราชการสวนกลางใหจดท าบรการสาธารณะบางอยางโดยมอสระตามสมควร เปนการมอบอ านาจใหทงในดานการเมองและการบรหาร เปนเรองททองถนมอ านาจทจะก าหนดนโยบายและควบคมการปฏบตใหเปนไปตามนโยบายทองถนของตนเองได

6.1.3.1 ลกษณะส าคญของหลกการกระจายอ านาจปกครอง (1) ไดรบการจดตงขนโดยผลแหงกฎหมายใหมสวน

เปนนตบคคล หนวยการปกครองทองถนเหลานมหนาท งบประมาณและทรพยสนเปนของตนเองตางหากและไมขนตรงตอหนวยการปกครองสวนกลาง สวนกลางเพยงแต ท าหนาทก ากบดแลใหปฏบตหนาทใหเปนไปตามกฎหมายเทานน

(2) มการเลอกตงสภาทองถนและผบรหารทองถนทงหมดเพอเปดโอกาสใหประชาชนในทองถนไดเขาไปมสวนรวมในการปกครองตนเอง

(3) มอ านาจอสระในการบรหารงาน จดท ากจกรรมและวนจฉยสงการไดเองพอสมควร ดวยงบประมาณและเจาหนาทของตนเอง

(4) หนวยการปกครองทองถน จะตองมอ านาจในการจดเกบรายได เชน ภาษอากร คาธรรมเนยมตาง ๆ ตามทรฐอนญาต เพอเปนคาใชจายในการด าเนนกจการตาง ๆ 6.1.3.2 จดเขงของหลกการกระจายอ านาจปกครอง (1) ท าใหมการสนองความตองการของแตละทองถนไดดขนเพราะผบรหารทมาจากการเลอกตงในทองถนจะรปญหาและความตองการของทองถนไดดกวา (2) การแบงเบาภาระงานของหนวยการบรหารราชการสวนกลาง

www.ssru.ac.th

29

(3) เปนการสงเสรมและพฒนา ทางการเมองในระดบทองถนตามระบอบประชาธปไตย เพราะการกระจายอ านาจท าใหประชาชนในทองถนตามระบอบประชาธปไตย เพราะการกระจายอ านาจท าใหประชาชนในทองถนรจกรบผดชอบในการปกครองทองถนของตนเองมากขน

6.1.3.3 จดออนของหลกการกระจายอ านาจปกครอง (1) อาจกอใหเกดการแกงแยงแขงขนระหวางทองถน

ซงมผลกระทบตอเอกภาพทางการปกครองและความมนคงของประเทศ ประชาชนในแตละทองถนอาจมงแตประโยชนของทองถนตนไมใหความส าคญกบสวนรวม

(2) ผทไดรบเลอกตงอาจใชอ านาจบงคบกดขคแขงหรอประชาชนทไมไดอยฝายตนเอง

(3) ท าใหเกดการสนเปลองงบประมาณ เพราะตองมเครองมอเครองใชและบคลากรประจ าอยทกหนวยการปกครองทองถน ไมมการสบเปลยนหมนเวยนเหมอนการบรหารราชการสวนกลาง

6.1.3.4 แนวความคดเกยวกบลกษณะการกระจายอ านาจ การกระจายอ านาจ ( Decentralization) คอ การโอน

กจการบรการสาธารณะบางเรองจากรฐหรอองคการปกครองสวนกลางไปใหชมชนซงตงอยในทองถนตาง ๆ ของประเทศหรอหนวยงานบางหนวยงานรบผดชอบจดท าอยางเปนอสระจากองคกรปกครองสวนกลาง ดงนนเหนวาการกระจายอ านาจม 2 รปแบบ คอ

1. การกระจายอ านาจสทองถนหรอการกระจายอ านาจตามอาณาเขต หมายถง การมอบอ านาจใหทองถนจดท ากจการหรอบรการสาธารณะบางเรองภายในเขตของแตละทองถนและทองถนมอสระในการปกครองตนเองพอสมควร

2. การกระจายอ านาจตามบรการหรอการกระจายอ านาจทางเทคนค หมายถง การโอนกจการบรการสาธารณะบางกจการจากรฐหรอองคการปกครองสวนกลางใหหนวยงานบางหนวยงานรบผดชอบจดท าแยกตางหากและอยางเปนอสระ โดยปกตแลวจะเปนกจการซงการจดท าตองอาศยความรความช านาญทางเทคโนโลยแขนงหนงเปนพเศษ เชน การสอสาร วทยกระจายเสยงและโทรทศน การผลตกระแสไฟฟา เปนตน

ธเนศวร เจรญเมอง 20 ไดเขยนไวในบทความเรองกระจายอ านาจสทองถนโดยมแนวความคดหรอทศนะตอการกระจายอ านาจไวอยางนาสนใ จดงน การกระจายอ านาจ (Decentralization) หมายถง ระบบการบรหารประเทศทเปดโอกาสให ทองถนตาง ๆ มอ านาจในการดแลกจการหลาย ๆ ดานของตนเองไมใชปลอยใหรฐบาลกลางรวมศนยอ านาจในการจดการกจการแทบทกอยางของทองถน กจการททองถนมสทธจดการดแลมกไดแก ระบบ

20ธเนศวร เจรญเมอง, กระจายอ านาจสทองถน. คดลอกมาจาก http://50011311037.blogspot.com/

www.ssru.ac.th

30

สาธารณปโภค การศกษาและศลปวฒนธรรม การดชวตทรพยสนและการดแลรกษาสงแวดลอม สวนกจการใหญ 2 อยางทรฐบาลกลางควบคมไวเดดขาดกคอการทหารและการตางประเทศ ขอบเขตของการดแลกจการในทองถนแตละประเทศตางกนไปในรายละเอยดตามลกษณะเฉพาะของแตละประเทศแตสวนทเหมอนกนและมความส าคญอยางยงกคอ รฐบาลกลางมไดรวมศนยอ านาจการดแลจดการแทบทกอยางไวทตวเองแตปลอยใหทองถนมบทบาทและอ านาจในการก าหนดกจกรรมลกษณะตาง ๆ ในทองถนของตนในแงนการจดการบรหารประเทศดงกลาวกนบวาเปนสงทมเหตผล ทงนเพราะประเทศหนงๆ มชมชนมากมายรวมกน มอาณาบรเวณกวางใหญ มประชากรจ านวนมากและแตละชมชนกมปญหาตาง ๆ มากมายแตกตางกน ยากนกทคนในทองถนอนจะเขาใจอยางลกซงและสามารถจดเวลาไปดแลและแกไขกจการทกอยางไดอยางมประสทธภาพ การเปดโอกาสใหแตละทองถนดแลจดการปญหาระดบทองถนจงมคณประโยชนส าคญอยางนอย 5 ดาน คอ

1. แบงเบาภาระของรฐบาลกลาง 2. ท าใหปญหาในแตละทองถนไดรบการแกไขปรบปรงไดอยางม

ประสทธภาพและเปนไปตามความตองการของคนในทองถนนน ๆ 3. สงเสรมใหคนแตละทองถนไดแสดงความสามารถพฒนาบทบาท

ตนเองในการดแลรบผดชอบทองถนของตน 4. เปนพนฐานส าคญของคนในทองถนในการกาวขนไปดแลแกไข

ปญหาระดบชาต 5. เสรมสรางความมนคงและเขมเขงใหแกชมชนและทงประเทศ

เนองจากปญหาตาง ๆ ไดรบการแกไขสงคมมความมนคงและเจรญกาวหนา ประชาชนมคณภาพและมบทบาทในการจดการดแลสงคมของตวเอง

6.2. ทฤษฎเกยวกบการปกครองทองถน21 ประเดนทน าเสนอเกยวกบทฤษฏการปกครองทองถน มดงน 6.2.1 ความสมพนธระหวางการปกครองทองถนกบการพฒนาประชาธปไตย

หวใจของการปกครองทองถนนน กลาวใหถงทสดแลว กคอค าถามทวาการปกครองทองถนมความสมพนธอยางไรกบระบอบประชาธปไตย การจดสรรอ านาจระหวางองคการปกครองทองถนกบรฐบาลกลางควรเปนอยางไรและการปกครองทองถนควรมความเปนประชาธปไตยแคไหนนนเองในประวตศาสตรของโลกตะวนตก มแนวคดทแตกตางกนถง 3 ส านกวาดวยประเดนน ผดกบในสงคมไทยทมเพยงความเหนเดยว คอ ทก ๆ ฝายชอบทจะกลาววา การปกครองทองถนเปนรากฐานของการปกครองระบอบประชาธปไตย เปนการปกครอง 21Dilys M.Hill, อางถงใน. ธเนศวร เจรญเมอง . 100 ป การปกครองทองถนไทย พทธศกราช 2440 – 2540, กรงเทพฯ: ส านกพมพคบไฟ, 2540.

www.ssru.ac.th

31

ทจะตองใหความส าคญอยางยง แตทวาในทางปฏบตกลบไมมลกษณะเชนนน ส านกแรกเปนแนวความคดของฝายคดคานการปกครองตนเองของทองถนโดยเหนวาการปกครองทองถนนนเปนหลกการทขดขวางระบอบประชาธปไตยทมการเลอกตง

ส านกทสองเหนวาหลกการประชาธปไตยไดแก การปกครองโดยเสยงขางมาก ( Majority Rule) และความเสมอภาค ( Equality) นนไมอาจตอบสนองตอขอเรยกรองของการปกครองทองถนได เพราะการปกครองทองถนมลกษณะคบแคบเหนแกทองถนตนเปนหลก (Parochial) หลากหลาย (Diverse) มแนวโนมจะเปนแบบคณาธปไตย ( Potentially Oligarchic) และมลกษณะฉอฉลอ านาจ (Corrupt)

สวนส านกทสามเหนวาระบอบประชาธปไตยกบการปกครองทองถนเกยวพนกนอยางยง ประชาชนตองมเสรภาพ ประชาชนซงเสยภาษตองมสทธมเสยงในการบรหารบานเมอง ตองรวาผบรหารจะท าอะไร ผบรหารควรปรกษาหารอกบประชาชนในกจการสาธารณะตาง ๆ และไมวาประชาชนจะอยในเมองหรอหมบานลวนมเสรภาพในการบรหารทองถนเพอผลประโยชนของทองถนเอง

การทส านกแรกเหนวา การปกครองทองถนกบระบอบประชาธปไตยขดแยงกนอยางสนเชงและไมอนญาตใหมการปกครองทองถนเกดขนได ผลทตามมาคอระบบการบรหารประเทศบนพนฐานของแนวคดดงกลาวจงเปนระบบการรวมศนยอ านาจไวทสวนกลางไมมการปกครองตนเองในทองถนตาง ๆ

ส านกทสอง เหนวาอนญาตใหมการปกครองทองถนไดแตตองมการควบคมจากรฐบาลกลางอยางมากเพราะหวใจของการบรหารประเทศ ขนอยทสวนกลางตองฟงความเหนของคนสวนใหญในประเทศ จงก าหนดใหการปกครองทองถน ในทกระดบมฐานะ โครงสรางการบรหารและโครงสรางอ านาจหนาทเหมอนกน ทศนะเชนนเปนของนกคดฝรงเศส เชน จอรช ลองโกร ซงกลาววาระบบการเมองแบบประชาธปไตยนนไมจ าเปนตองมการปกครองทองถนกได เพราะการปกครองทองถนเปนเพยงกลไกการบรหารดานเทคนคและไม มความจ าเปนวาองคกรปกครองทองถนจะยอมรบคานยมแบบประชาธปไตย เนองจากองคกรเหลานนอาจจะแตกแยกกน (Decisive) ไมนยมความเสมอภาค (Inegalitarian) และขดแยงกบเจตนารมณของสวนรวม (Contrary to the public will) นอกจากนบางทองถนอาจคดถงการแบงแยกดนแดนออกไปเปนอสระอกดวยทศนะเชนนมผลตอระบบการบรหารและการจดการการปกครองทองถนของฝรงเศสกอนทจะเกดการปฏรปการปกครองทองถนครงใหญในป พทธศกราช 2525 นกคดชาวเบลเยยม เชน ลโอ มแลง ( Leo Molin) กมความเหนเชนน โดยไดกลาววา การมสวนรวมในการปกครองทองถนของประชาชนนนในทางปฏบตตองถอวามขอจ ากดมาก22

22G.Langrad, อางถงใน. ธเนศวร เจรญเมอง. 100 ป การปกครองทองถนไทย พทธศกราช 2440, กรงเทพฯ: ส านกพมพคบไฟ, 2540.

www.ssru.ac.th

32

"การปกครองทองถนนนเปนเพยงแหลงฝกอบรมเพอปกปองผลประโยชนสวนตวและสวนทองถนทคบแคบและมองขามผลประโยชนทสงกวาในระดบชาต" ในขณะทการบรหารระดบชาตมขนาดใหญแตกตางจากระดบทองถนมาก จนกระทงประสบการณและความรในการจดการทองถนนนไมอาจน าไปใชไดกบกจการระดบชาต นอกจากนผลประโยชนระดบทองถนและความเปนไปไดทอาจจะเกดการหาผลประโยชนเพอตวเองกไมเหมาะกบระบอบประชาธปไตยสมยใหม ความคดดงกลาวไดกอ ใหเกดอทธพลตอการจดการการปกครองทองถนในประเทศเบลเยยมเชนกน

ส านกทสาม เหนวาการปกครองทองถนมความจ าเปนในระบอบประชาธปไตย เพราะมนชวยใหคนในทองถนตางไดเสนอปญหาและหาทางแกไข ซงงานเชนนไมอาจใหรฐบาลกลางท า จอหน สจวจ มลล (John Stuart Mill) ใหความเหนวา การปกครองทองถนจงเปนการศกษาทาง ดานการเมองและเปนแหลงสรางความสามคคในทองถน การปกครองทองถนจงเปนปจจยอนดบตน ๆ ของประชาธปไตยในทศนะของแพนเทอร-บรก ( Panter Brick) การปกครองทองถนเปนเงอนไขทจ าเปนส าหรบประชาธปไตยระดบชาต ( a necessary condition of national democracy) เพราะมนเปดโอกาสใหประชาชนไดออกความเหน (creating a democratic climate of opinion) ใหประชาชนมสวนรวมในการจดการชมชมของเขาเอง23

6.2.2 บทบาทการปกครองทองถน บทบาทการปกครองทองถนกอใหเกดการพฒนาประชาธปไตยทง

ระดบชมชนและระดบประเทศ แนวคดตอการปกครองทองถนทมความเหนตางกนอยบางนนกคอ การมองวาการปกครองทองถนไมมลกษณะเปนประชาธปไตยเปนอปสรรคตอการพฒนาการปกครองในระดบชาต ซงกมกเปนฝายทนยมระบบรวมศนยหรอฝายนยมรฐบาลกลาง ซงกเหนวาในปจจบนเกอบจะไมคอยเปนทนยมกนแลว

ส าหรบ ในปจจบนฝายทเหนวาการปกครองทองถนเปนแบบประชาธปไตยโดยพนฐาน ผน าทองถนควรมาจากการเลอกตงและการปกครองทองถนเชนนจะมสวนสงเสรมการปกครองในระบอบประชาธปไตยระดบชาต ซงเปนความคดเชงบวกทไดรบความนยมโดยทวไปและเปนไปอยางตอเนอง โดยหลกการแลวบทบาทการปกครองทองถนกอใหเกดกระบวนการพฒนาประชาธปไตย

ประการแรก กอใหเกดและกระตนการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน (Greater political participation by the people) การปกครองทองถนซงมผน ามาจากการเลอกตงมประโยชนเรมตงแตการกระตนความสนใจของประชาชนและการทผน าเหลานนมาจากการเลอกตงเสนอนโยบายใหประชาชนไดทราบ ไดคดถกเถยงและตดสนใจเลอก ยอมสงเสรมใหประชาชนเขาไปมสวนรวมในการปกครองทองถนมากขน 23Panter-Brick, อางถงใน . ธเนศวร เจรญเมอง . 100 ป การปกครองทองถนไทย พทธศกราช 2540, กรงเทพฯ: ส านกพมพคบไฟ, 2540.

www.ssru.ac.th

33

ประการทสอง กอใหเกดความรบผดชอบของผน า ทมตอประชาชน (Account ability) ทผานมาค าวา Accountability เปนค าทไมคอยปรากฏในสงคมไทยแตเปนค าทรจกกนอยางกวางขวางในสงคมประชาธปไตยตะวนตก เพราะวาค านหมายถงพนธะสญญาหรอความรบผดชอบในทางการเมองทผมาจากการเลอกตงมตอผเลอกตง เนองจากวาประชาชนเปนผเลอกตงตวแทนของตนตวแทนเหลานนจงจะตองมความรบผดชอบในแงทวา ตวเขาเขาไปท างานอะไร ผลของงานเปนประโยชนตอสวนรวมหรอสวนตว ตองอธบายไดวาท าไมตองท าเชนนน

ประการทสาม การปกครองทองถนทเขมแขงจะขจดระบบเผดจการของรฐบาล กลาวคอ เมอมการกระจายอ านาจมากขน ทองถนเขมแขง การยดอ านาจและการใชอ านาจเผดจการจากสวนกลางกจะเปนไปไดยาก

ประการทส การเมองทองถนเปนเวทสรางนกการเมองระดบชาต การเรยนรทางการเมองในทองถนท าใหคณภาพของนกการเมองระดบชาตสงขน

ประการทหา การสรางประชาธปไตยหรอการพฒนา ทางการเมองทมนคงจะตองเรมจากการสรางประชาธปไตยในระดบทองถนกอน จากนนจงขยายไประดบประเทศ

ประการทหก การปกครองทองถนท าใหเกดการเขาสทางการเมองของประชาชน( Politicization) เมอมการกระจายอ านาจสทองถน ท าใหมกจกรรมตาง ๆ เกยวกบการเมองและประชาชนกจะเกดความผกพนและใสใจการเมองมากขนเพราะการบรหารกจการทองถนมผลกระทบโดยตรงตอผลประโยชนของประชาชน 7. ความหมายของขอบญญตทองถนและกระบวนการตราขอบญญตทองถน

ขอบญญตทองถนแบงออกเปน คอ ขอบญญตทองถนประเภททวไปและขอบญญตทองถนประเภทชวคราว

7.1 ขอบญญตจงหวด

ขอบญญตจงหวดเปนกฎหมายทองคการบรหารสวนจงหวดตราขนเพอใชบงคบในเขตจงหวด นอกเขตเทศบาลและเขตองคการบรหารสวนต าบล ขอบญญตจงหวดจะตราขนไดในกรณดงตอไปน

1. เพอปฏบตการใหเปนไปตามหนาทขององคการบรหารสวนจงหวดทก าหนดไวในพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540 ซงแกไขเพมเตมโดย

www.ssru.ac.th

34

พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด (ฉบบท 2) พทธศกราช 254224 2. เมอมกฎหมายบญญตใหองคการบรหารสวนจงหวดตราขอบญญตหรอ

ใหมอ านาจตราขอบญญต 3. การด าเนนกจการขององคการบรหารสวนจงหวดทมลกษณะเปนการ

พาณชยในขอบญญตจะก าหนดโทษผละเมดขอบญญตไวดวยกได แตหามมใหก าหนดโทษจ าคกเกน 6 เดอนและหรอปรบเกนหนงหมนบาท เวนแตจะมกฎหมายบญญตไวเปนอยางอน

ผเสนอรางขอบญญต ไดแก นายกองคการบรหารสวนจงหวด สมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดหรอราษฎรผมสทธเลอกตงในเขตองคการบรหารสวนจงหวดตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 25 รางขอบญญตเกยวกบการเงนจะเสนอไดกตอเมอมค ารบรองของนายกองคการบรหารสวนจงหวด

- ผพจารณา ไดแก สภาองคการบรหารสวนจงหวด - ผอนมต ไดแก ผวาราชการจงหวด - ผตรา ไดแก นายกองคการบรหารสวนจงหวด - การประกาศใชโดยใหองคการบรหารสวนจงหวดและกระทรวงมหาดไทย

จดใหมขอบญญตทประกาศใชบงคบแลวไว ณ ทท าการขององคการบรหารสวนจงหวดและกรมการปกครองเพอใหประชาชนเขาตรวจดได

ในกรณฉกเฉนซงจะเรยกประชมสภาจงหวดใหทนทวงทไมได นายกองคการบรหารสวนจงหวดจะออกขอบญญตชวคราวได เมอไดรบความเหนชอบจากคณะกรรมการสามญประจ าสภาองคการบรหารสวนจงหวดและเมอไดประกาศไวโดยเปดเผย ณ ทท าการขององคการบรหารสวนจงหวดแลวใหใชบงคบได ในการประชมสภาองคการบรหารสวนจงหวดคราวตอไปใหน าขอบญญตชวคราวนนเสนอตอสภาองคการบรหารสวนจงหวดเพออนมตและเมอสภาองคการบรหารสวนจงหวดอนมตแลว ใหใชขอบญญตชวคราวเปนขอบญญตตอไป แตถาสภาองคการบรหารสวนจงหวดไมอนมต ใหขอบญญตชวคราวนนเปนอนตกไป ขอบญญตต าบล

7.2 ขอบญญตต าบล ขอบญญตต าบลเปน กฎหมายทองคการบรหารสวนต าบลออกเพอใชบงคบ

ในต าบล ทงนอาศยอ านาจตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2537 ผเสนอรางขอบญญตต าบล ไดแก นายกองคการบรหารสวนต าบลหรอสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลหรอราษฎรในเขตองคการบรหารสวนต าบล ตามพระราชบญญตวา 24พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด (ฉบบท 2) พทธศกราช 2542. 25พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542.

www.ssru.ac.th

35

ดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ในขอบญญตจะก าหนดคาธรรมเนยมทจะเรยกเกบและก าหนดโทษดวยกไดแตมใหก าหนดโทษปรบเกนหารอยบาท26

- ผพจารณา ไดแก สภาองคการบรหารสวนต าบล - ผอนมต ไดแก นายอ าเภอ - ผตรา ไดแก นายกองคการบรหารสวนต าบล - การประกาศใช ณ ทท าการองคการบรหารสวนต าบล

7.3 เทศบญญต

เทศบญญต เปนกฎหมายทเทศบาลออกเพอใชบงคบในเขตเทศบาล ทงนอาศยอ านาจตามพระราชบญญตเทศบาล พทธศกราช 249627

- ผเสนอรางเทศบญญต ไดแก นายกเทศมนตร สมาชกสภาเทศบาล หรอราษฎรผมสทธเลอกตงในเขตเทศบาลตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 รางเทศบญญตเกยวกบการเงนจะเสนอไดกตอเมอมค ารบรองของนายกเทศมนตร

- ผพจารณา ไดแก สภาเทศบาล - ผอนมต ไดแก ผวาราชการจงหวด - ผตรา ไดแก นายกเทศมนตร - การประกาศใช ณ ทท าการส านกงานเทศบาล ในกรณฉกเฉนซงจะเรยกประชมสภาเทศบาลใหทนทวงทมได ใหคณะ

เทศมนตรมอ านาจออกเทศบญญตเพอพจารณาอนมตในการประชมสภาเทศ บาลคราวตอไปถาสภาเทศบาลอนมต เทศบญญตชวคราวนนกเปนเทศบญญตตอไป ถาสภาเทศบาลไมอนมต เทศบญญตชวคราวกเปนอนตกไปแตทงนไมกระทบกระเทอนถงกจการทไดเปนไประหวางใชเทศบญญตชวคราวนน

7.4 ขอบญญตกรงเทพมหานคร

ขอบญญตกรงเทพมหานคร เปนกฎหมายทกรงเทพมหานครออกเพอใชบงคบในเขตกรงเทพมหานคร เหตทจะตราขอบญญตกรงเทพมหานครเปนไปตามมาตรา 97 แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารกรงเทพมหานคร พทธศกราช 252828

26พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2537. 27พระราชบญญตเทศบาล พทธศกราช 2496. 28พระราชบญญตระเบยบบรหารกรงเทพมหานคร พทธศกราช 2528.

www.ssru.ac.th

36

- ผเสนอรางขอบญญตกรงเทพมหานคร ไดแก ผวาราชการกรงเทพมหานคร หรอสมาชกสภากรงเทพมหานคร หรอ ราษฎรผมสทธเลอกตงในเขตเทศบาลตาม พระราชบญญตวาดวยการเชาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 โดยกรณสมาชกสภากรงเทพมหานครจะเสนอไดตองมสมาชกสภากรงเทพ มหานครลงนามรบรองไมนอยกวาหนงในหาของจ านวนสมาชกสภากรงเทพมหานครทงหมดขอบญญตกรงเทพมหานครนนจะก าหนดโทษผละเมดขอบญญตไวดวยกได แตไดหามก าหนดโทษจ าคกเกน 6 เดอน หรอปรบไมเกน 10 ,000 บาท

- ผพจารณา ไดแก สภากรงเทพมหานคร - ผตรา ไดแก ผวาราชการกรงเทพมหานคร ในระหวางทไมมสภากรงเทพมหานครหรอในกรณฉกเฉนทมความจ าเปน

เรงดวนในอนจะรกษาความปลอดภยสาธารณะใหทนทวงทไมได ผวาราชการจงหวดกรงเทพมหานครโดยอนมตรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยจะออกขอก าหนดกรงเทพมหานครใชบงคบขอบญญตและเมอประกาศในราชกจจานเบกษาแลวใหใชบงคบได

- การประกาศใชในราชกจจานเบกษา

7.5 ขอบญญตเมองพทยา ขอบญญตเมองพทยา เปนกฎหมายทเมองพทยาออกบงคบใชในเมองพทยา

ตามมาตรา 70 แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พทธศกราช 2542 ขอบญญตเมองพทยาจะก าหนดโทษจ าคกหรอปรบ หรอทงจ าทงปรบผละเมดขอบญญตไวดวยกได แตจะก าหนดโทษจ าคกเกน 6 เดอน และโทษปรบเกน 10,000 บาท

- ผเสนอรางขอบญญตไดแกนายกเมองพทยา สมาชกสภาเมองพทยาหรอราษฎรผมสทธเลอกตงในเขตเมองพทยา ตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอกฎหมาย พทธศกราช 2542 และหากเปนรางขอบญญตเกยวกบการเงนสมาชกสภาเมองพทยาจะเสนอไดกตอเมอมค ารบรองของนายกเมองพทยา

- ผพจารณา ไดแกสภาเมองพทยา - ผอนมต ไดแกผวาราชการจงหวดชลบร - ผตรา ไดแกนายกเมองพทยา - การประกาศใช ณ ศาลาวาการเมองพทยา

www.ssru.ac.th

37

๘. สทธ ของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถน และการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 เปดโอกาสใหประชาชนสามารถเขาชอกนเสนอรางกฎหมายในระดบทองถนเพอใหสภาทองถนพจารณาออกกฎหมายเพอใชบงคบในเขตทองถนได โดยบญญตไวในมาตรา 286 ซงมเนอความดงน

"ราษฎรผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองทองถนใดมจ านวนไมนอยกวากงหนงของจ านวนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนนน มสทธเขาชอรองขอตอประธานสภาทองถนเพอใหสภาทองถนพจารณาออกขอบญญตทองถนได

ค ารองขอตามวรรคหนงตองจดท ารางขอบญญตทองถนเสนอมาดวย29 ตอมาไดมการจดท าพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

พทธศกราช 2542 ขนเพอวางหลกเกณฑและวธการของการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน 8.1 ประเภทของขอบญญตทองถนทประชาชนเสนอได

ประชาชนสามารถเขาชอเสนอขอบญญตทองถนไดทกประเภท โดยกฎหมายวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนไดใหความหมายของค าวาขอบญญตทองถนไววา กฎซงออกโดยอาศยอ านาจนตบญญตขององคกรปกครองสวนทองถนทมกฎหมายจดตงขน อนไดแก ขอบญญตจงหวดซงตราขนโดยสภาองคการบรหารสวนจงหวด เทศบญญตซงตราขนโดยสภาเทศบาล ขอบงคบต าบลซงตราขนโดยสภาองคการบรหารสวนต าบล ขอบญญตกรงเทพมหานครซงตราขนโดยสภากรงเทพมหานครและขอบญญตเมองพทยาซงตราขนโดยสภาเมองพทยา

8.2 กระบวนการใชสทธและการเขาชอเสนอรางขอบญญตทองถน ประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนจ านวนไมนอยกวา

กงหนงของจ านวนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนนน ๆ สามารถเขาชอกนยนค ารองของตอประธานสภาทองถน โดยค ารองดงกลาวตองมรายละเอยดดงตอไปน

ก. ชอ ทอย และลายมอชอของผเขาชอทกคน พรอมทงส าเนาบตรประจ าตวประชาชน บตรประจ าตวประชาชนทหมดอายหรอบตรหรอหลกฐานอนใดของทางราชการทมรปถายทสามารถแสดงตนได

ข. รางขอบญญตทองถนซงตองมขอก าหนดทชดเจนเพยงพอไดวามความประสงคจะตราขอบญญตทองถนในเรองใดทอยในอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน

29รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550

www.ssru.ac.th

38

นน ในการน อาจมสรปสาระส าคญและค าชแจงความมงหมายของการก าหนดหลกการในแตละขอก าหนดของรางขอบญญตทองถนทเสนอใหเพยงพอทจะเขาใจเหตผลทก าหนดไวในแตละขอก าหนดดวยกได

ค. รายชอผของผเขาชอทจะมอ านาจด าเนนกจการทเกยวของกบการเสนอและการพจารณาขอบญญตทองถน

ง. ค ารบรองของผแทนของผเขาชอตาม (ค) วาผเขาชอทกคนเปนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนนนและเปนผรวมลงชอดวยตนเอง

ผทรวมเขาชอในการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนโดยถกตองตามกฎหมายวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนแลวจะถอนการเขาชอในภายหลงไมได

8.3 การตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของรางขอบญญตทองถน เมอประธานสภาทองถนไดรบค ารองและเอกสารตามทกลาวมาแลว

ประธานสภาทองถนจะตองตรวจสอบความครบถวนของเอกสารดงกลาว หากเหนวาครบถวน ประธานสภาทองถนจะตองจดใหมการปดประกาศรายชอของผเขาชอไว ณ ทท าการองคกรปกครองสวนทองถนนนและเขตชมชนหนาแนนในเขตองคกรปกครองสวนทองถนนน เพอใหผมชอเปนผเขาชอโดยไมไดรวมเขาชอดวยจรงมายนค ารองคดคานตอประธานสภาทองถนหรอบคคลทประธานสภาทองถนแตงตง เพอใหขดฆาชอตนเองออกจากบญชรายชอผเขาชอดงกลาวภายใน 20 วน นบแตวนทปดประกาศรายชอ

หากพนก าหนดระยะเวลาดงกลาวแลวไมมการคดคาน ถอวารายชอของผเขาชอทไมมการคดคานนนเปนรายชอทถกตอง ซงถาจ านวนครบตามทกฎหมายก าหนด คอ ไมนอยกวากงหนงของจ านวนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนนน ๆ ประธานสภาทองถนจะตองด าเนนการใหมการพจารณาออกขอบญญตทองถนตอไป แตถามจ านวนไมครบ ประธานสภาทองถนจะตองแจงใหผแทนของผเขาชอทราบเพอด าเนนการจดใหมการเขาชอใหครบภายใน 30 วน ถาพนก าหนดดงกลาวไมมการเสนอการเขาชอจนครบตามจ านวนทกฎหมายก าหนด ประธานสภาทองถนจะตองสงจ าหนายเรอง

8.4 กระบวนการพจารณารางขอบญญตทองถน

บทบญญตของรฐธรรมนญและกฎหมายวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนไมไดใหสทธประชาชนในทองถนทจะเขามามสวนรวมในกระบวนการพจารณารางขอบญญตทองถนไดโดยตรงเหมอนกบการเสนอรางขอบญญตทองถน กลาวคอ กระบวนการพจารณารางขอบญญตทองถนประเภทตาง ๆ ยงคงอยในอ านาจหนาทของสภาทองถนเชนเดม ซงกระบวนการขนตอนในการพจารณารางขอบญญตทองถนสวนใหญกยงคงเปนไปในลกษณะเดยวกบการพจารณารางขอบญญตทองถนในสภาทองถนซงเสนอโดยสมาชกสภาทองถนหรอ

www.ssru.ac.th

39

คณะผบรหารทองถน อยางไรกตามกฎหมายจดตงองคกรปกครองสวนทองถนตลอดจนขอบงคบการประชมของสภาทองถนประเภทตาง ๆ กมบทบญญตทมหลกการและสาระส าคญซงนาจะเออประโยชนตอการใชสทธเสนอขอบญญตทองถนของประชาชนในสวนทเกยวกบคณะกรรมการวสามญเพอพจารณารางขอบญญตทองถนตามทสภาฯ ลงมตรบหลกการแลวในวาระทหนงหรอพจาณารางขอบญญตทองถนทสภาสงใหคณะกรรมการพจารณากอนรบหลกการ และเมอคณะกรรมการพจารณาแลวจะสงใหประธานสภาทองถนเพอด าเนนการตอไป

บทบญญตดงกลาวเปนการเปดโอกาสใหประชาชนทเปนเจาของรางขอบญญตทองถนหรอผทเขาชอเสนอขอบญญตทองถนสามารถเขามามสวนรวมในกระบวนการพจารณารางขอบญญตทองถนไดในฐานะกรรมการของคณะกรรมการวสามญ ซงสภาทองถนแตงตงขน และเมอพจารณาถงขอบงคบการประชมสภาทองถนบางประเภท เชน องคการบรหารสวนจงหวด ซงก าหนดใหคณะกรรมการมสทธแถลงประกอบรายงาน หรอขอสงเกตของตนตลอดจนแกไขขอสงสยใด ๆ ในทประชมสภาไดแลว หากบทบญญตของกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถนหรอขอบงคบการประชมสภาทองถนไดรบการแกไขปรบปรงเพอเปดโอกาสใหประชาชนไดรบสทธในการแตงตงเปนกรรมการในคณะกรรมการดงกลาวแลว ประชาชนในทองถนกสามารถเขามามสวนรวมในกระบวนการพจารณารางขอบญญตทองถนไดอกกาวหนงนอกเหนอจากการใชสทธเสนอรางขอบญญตทองถน

www.ssru.ac.th

40

บทท 3 สทธของประชาชนในระดบทองถนตอการเสนอขอบญญตทองถน

การออกเสยงประชามตและการบงคบใชกฎหมาย

สทธประชาชนในระดบทองถนตอการเสนอขอบญญตทองถนและการออกเสยงประชามตในตางประเทศ จะศกษาเกยวกบใน สทธของประชาชนในทองถนตอการเสนอขอบญญตทองถนและการออกเสยงประชามตในประเทศสหรฐอเมรกา ประเทศแคนาดา ญปน และการออกเสยงลงประชามตในรปแบบของประชาธปไตยทางตรงในตางประเทศ และการบงคบใชกฎหมาย ตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 1. สทธของประชาชนในทองถนตอการเสนอขอบญญตทองถนและการ ออกเสยงประชามตในประเทศสหรฐอเมรกา

รฐธรรมนญของมลรฐในประเทศสหรฐอเมรกานนไดบญญตใหสทธแกประชาชนโดยทว ๆ ไปทงในระดบมลรฐและระดบทองถนทวไปในการเสนอกฎหมาย ขอแกไขรฐธรรมนญในมลรฐ ขอยกเลกกฎหมายของมลรฐหรอขอเสนอขอบญญตทองถน รวมทงใหสทธแกประชาชนในการออกเสยงประชามต เพอรบรองกฎหมายของมลรฐหรอขอบญญตทองถน ซงเปนการเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองประเทศในระบอบประชาธปไตย โดยเฉพาะอยางยงการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนของสหรฐอเมรกา

1.1 ความเปนมาและรปแบบการปกครองทองถนของประเทศสหรฐอเมรกา

การปกครองทองถนของสหรฐอเมรกาถอวาเปนรากเหงาในการปกครองประเทศและเปนพนฐานส าคญยงในการสงเสรมระบอบประชาธ ปไตยใหมนคง ซงสหรฐอเมรการจกการปกครองตนเองในระดบทองถนกอนทจะมารวมกนขนเปนการปกครองในระดบชาต

การปกครองทองถนของสหรฐอเมรกา มประวตสบเนองจาก ยคสมย Anglo Saxon ในสมยทยงเปนอาณานคมขององกฤษ จงท าใหการปกครองทองถนของสหรฐอเมรกามลกษณะคลายคลงกบการปกครองทองถนขององกฤษอยมากเพราะไดรบมรดกและอทธพลจากองกฤษในฐานะเมองแมทส าคญกคอมความยงยากสลบซบซอนหลายรปแบบเชนเดยวกน แตการปกครองทองถนของสหรฐอเมรกามการเปลยนแปลงอยเสมอเพราะสหรฐอเมรกาใหทองถนมอสระมากนนเอง ทงนรปแบบนโยบายและการด าเนนการขององคกรปกครองสวนทองถนโดยทว ๆ ไปนน ระบบการเมองของแตละชมชนไดมการจ าแนกตามรปแบบการเมองและโครงสรางทางการเมองทองถนของแต ละองคกรปกครองสวนทองถน ซงสามารถจ าแนกแยกตามชนดรปแบบ

www.ssru.ac.th

41

ขององคกรสวนทองถนตามลกษณะของประชาชนในทองถน เจาหนาทในทองถน โดย Oliver P. Williams ไดแนะน ารปแบบความแตกตางขององคกรปกครองสวนทองถน กลาวคอ ความแตกตางทางดานความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจของทองถน ความแตกตางทางดานการจดหาความมนคงความเปนสขของชวตประชาชนในทองถนของแตละองคกรปกครองสวนทองถน การรกษาไวซงขนบธรรมเนยมประเพณในทองถนและความงามแตกตางทางดานการด าเนนการ การตดสนชขาดระหวางการโตแยงผลประโยชนในทองถนขององคกรปกครองสวนทองถน1

การปกครองสหรฐอเมรกาเปนการปกครองแบบสหพนธรฐ ( Federal State) ซงประกอบดวยมลรฐตาง ๆ 50 มลรฐ อ านาจหนาทของรฐบาลสหรฐ ( Federal Government) และรฐบาลมลรฐ ( State Government) ไดก าหนดไวอยางชดแจงในรฐธรรมนญ รฐบาลมลรฐมผวาการมลรฐ (Governor) และรฐสภาของมลรฐ ซงไดรบเลอกตงจากประชาชนภายในมลรฐนนโดยตรง เปนผรบผดชอบบรหารกจการอนเปนหนาทของรฐบาลมลรฐ มลรฐตาง ๆ มอ านาจออกกฎหมายของมลรฐขนมาใชบงคบไดภายในมลรฐของตนยกเวนแตในเรองทรฐธรรมนญบญญตไววาเปนอ านาจของรฐบาลกลางหรอรฐบาลสหรฐ ดงนนแตละรฐและทองถนตางมอสระทจะออก Home Rules หรอ Charters

รปแบบในการจดท ากฎหมายและกฎหมายลกษณะพเศษนนไดมการก าหนดเงอนไขของกฎหมายในการบงคบใชของมลรฐทส าคญ 2 อยางคอ การเสนอจดท ากฎหมายและอนมตลงมตตอกฎหมายนน นอกจากนรฐธรรมนญของมลรฐไดก าหนดขอหามทวไปของการออกกฎหมายของทองถนและกฎหมายพเศษ โดยกฎหมายหรอขอบญญตทองถนนนจะตองไมมผลกระทบตอบคคลทว ๆ ไปในองคกรการปกครองสวนทองถนและองคกรเอกชนทวไป2

รปแบบการปกครองสวนทองถนเปนรปแบบการปกครองซงรวมกนหลายหลายเมองคนอเมรกาสวนใหญอาศยอยในเทศบาลเมองซงไมเหมอนกบ County โดยรปแบบการแบงการปกครองในเบองตน เทศบาล (หรอ City Governments) เปนรปแบบใหมซงมการรวมกนของหลายหลายเมองโดยกฎหมายของรฐหรอกฎบตร ( Charter) และกฎบตรของรฐนนไดบญญตโครงสรางเบองตนของโดย City Governments และอ านาจอน ๆ รวมอยดวย City Charter ไดบญญตจดมงหมายของการปฏรปการเมองไวโดยตรง

ในรปแบบดงกลาวแสดงใหเหนวาในเบองตนวาการบญญตอ านาจของรฐธรรมนญนยมของในระดบการปกครองสวนทองถนและรฐธรรมนญนยมในระดบมลรฐการปกครองระดบมลรฐนน เปนอ านาจทว ๆ ไปโดยรฐธรรมนญของประเทศสหรฐอเมรกาไดให

1Thomas Dye, Political in States and Communication (New Jersey, Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1969), p. 278. 2William J. Keefe, The American Legislative Process Congress and the state (New Jersey, Englewood Cliffs: prentice-Hall, 1993), p. 50-51.

www.ssru.ac.th

42

อ านาจทางการปกครองทกทองถนทกมลรฐและยงใหอ านาจการปกครองแกประชาชนอเมรกนดวย ดงนนการปกครองสวนทองถนของแตละมลรฐมอ านาจปกครองโดยเฉพาะทองถนนน ๆ

ในระดบมลรฐนนไดมการแบงอ านาจส าคญส าหรบองคกรปกครองสวนทองถน 4 อยางคอ

อนดบแรก รฐธรรมนญรฐไดจ าแนกรปแบบการปกครองของ County และหนวยการปกครองสวนทองถนอน ๆ ซงไดก าหนดกฎเกณฑเงอนไขรปแบบของ Charters วาไดใหอ านาจการปกครองสวนทองถนในการจดการด าเนนการทางกฎหมายโดยตรง

อนดบทสอง สภานตบญญตไดบญญตพระราชบญญตหรอกฎหมายส าหรบอ านาจทาการปกครองสวนทองถน ซงพระราชบญญตหรอกฎหมายเหลานนมหลายรปแบบของแตละมลรฐ และสภานตบญญตทว ๆ ไป ก าหนดรปแบบของ Charters ของ City ไวโดยมการแบงชนของ City ไว

อนดบทสาม อ านาจทางการปกครองขององคกรปกครองสวนทองถน โดยมหลกเกณฑของกฎหมายวาอ านาจทางการปกครองของ City ถกจ ากดในกรอบอ านาจของ City โดยอาจจะบญญตอ านาจทางการปกครองบางอยางโดยเฉพาะภายในขอบเขตของกฎหมาย (Charters) ได

ในทสดจะเหนวาแหลงของอ านาจทางการปกครองของทองถนอยในรปกฎหมาย ( Charters) ของทองถนนนเอง Charter จะก าหนดและบญญตอ านา จโดยองคกรปกครองสวนทองถนและจ าควบคมและก าหนดนโยบายในการด าเนนการทางปกครองของทองถนนน ๆ เองและ Charter เปนจดรวมของผลประโยชนตาง ๆ ในการปฏรปการเมองทองถนขององคกรการปกครองสวนทองถน

การปฏรปการปกครองขององคกรปกครองสวนทองถนได มการ ก าหนดแนวความคดเกยวกบโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนวาควรจะเปนอยางไร โดยการรวบรวมความคดและปรบปรงรปแบบ Charter ของ City Governments ซงโดยทวไป Charter เหลานไดถกจ าแนกออกเปน 5 รปแบบ ดงตอไปน กฎหมายพเศษ ( Special Charter), กฎหมายทวไป (General Charter), ล าดบชนของกฎหมาย ( Classified Charter), การเลอกแบบของกฎหมาย (Optional Charter), และกฎหมายบาน (Home Rules Charter)

กฎหมายพเศษ ( Special Charter) ไดถกบญญตสน ๆ หลงจากมการประกาศอสรภาพโดยการปฏวตไดก าหนดใหสภานตบญญตของรฐบาลรบผดชอบตอองคกรปกครองสวนทองถน ฝายนตบญญตรบผดชอบโดยการบญญตกฎหมาย ( Charter) ซงมความแตกตางกนของแตละเมอง (City)

กฎหมายทวไป ( General Charter) รฐไดมการเรมบญญตกฎหมายทวไปส าหรบเมอง ( City) โดยบญญตรปแบบของการปกครองสวนทองถนไวและก าหนดรปแบบของโครงสรางของการปกครองของ (City)

www.ssru.ac.th

43

ล าดบชนของกฎหมาย ( Classified) ไดถกบญญตชนมาเพอแบงล าดบชนของเมองโดยขนาดของประชาชนพลเมอง เชน เมองขนาดใหญทสดกจะมอ านาจทางการปกครองมาก

การเลอกแบบของกฎหมาย ( Optional Charter) จ านวนของมลรฐไดแบงรปแบบการเลอกของกฎหมาย Optional Charter โดยมความเปนไปไดของการปกครองซงอยกบขนาดของเมองและประชาชนโดยมการแบงชนทางการปกครองโดยเฉพาะ

กฎหมายบาน (Home Rules Charter) การปฏรปการปกครองทดทสดของ Charter คอ กฎหมายบาน อนญาตใหประชาชนในเมองทจะเลอกรปแบบการปกครองวาตองการรปแบบการปกครองแบบใด โดยการออกเสยงประชามตในการปฏรปการปกครองไดบญญต Home Rules และไดเขยนไวในกฎหมายรฐธรรมนญรฐ ซงดกวาการบญญตโดยสภานตบญญต 3 ในการจดรปแบบตาง ๆ ไดก าหนดรปแบบหนวยการปกครองทองถนมการปกครองของตนเองได ซงอาจจะเหมอนกนหรอแตกตางไปจากรฐอนกได ทงนขนอยกบประสบการณและสภาพแวดลอมรวมถงความหลากหลายของรปแบบการปกครองสวนทองถนโดยรฐธรรมนญนยมในระดบทองถน ซงมความยงยากซบซอนทจะเขาใจมากกวารฐธรรมนญนยมในระดบมลรฐ โดยทรฐทงหมด 50 รฐมลกษณะรฐธรรมนญทคลายคลงกนในขณะทองคกรปกครองสวนทองถนทงหมดประมาณ 79,000 แหง มโครงสรางทซบซอนโดยในระดบการปกครองสวนทองถน County, Municipality, Town, Township นนมจดมงหมายและการด าเนนการทางการปกครองโดยทว ๆ ไป แตกตางกนแลวแตแตละองคกรปกครองสวนทองถนนน ๆ

อยางไรกตาม การปกครองสวนทองถนทมอยโดยทวไปในสหรฐอเมรกาพอจะประมวลไดดงน คอ

1) County เปนเขตการปกครองทองถนของมลรฐมฐานะเปนองคกรนตบคคลกงรฐบาลมลรฐ กงทองถน โดยปกตจะมอ านาจจ ากดมอ านาจออกกฎหมายเกบภาษ ออกพนธบตรกเงน การใหสมปทานและการท านบ ารงถนนหนทาง ฯลฯ องคประกอบส าคญของ County คอ สภาเคานต ( County Board) ซงมาจากการเลอกตง นอกจากนประชาชนยงตองเลอกตงนายอ าเภอ ต ารวจ อยการ โดยตรงอกดวย County เปนรปแบบทองถนขนาดใหญลงมาจากมลรฐและความเปนทองถนของ County ไดก าหนดไวในรฐธรรมนญของมลรฐ ซงมความรบผดชอบในมลรฐมากทสดส าหรบการบรการสาธารณะทว ๆ ไป รวมทงบงคบใชขอบญญตของทองถน4

2) Municipality (เทศบาล) เปนหนวยการปกครองทตงขนในชมชนทหนาแนนเทศบาลในรฐหนงอาจแตกตางกบอกรฐหนงอยางมากเพราะตางกจดตงขนเพอสนอง 3John J. Harrigan, Political and Policy in States Communities (United States: Little Brown & Company,) 1980. 4John J. Harrigan (เรองเดยวกน)

www.ssru.ac.th

44

ความตองการของทองถนและเพอความเหมาะสมของแตละทองถน ถาเปนเทศบาลขนาดใหญกเรยกวา ( City) รองลงมาคอ เทศบาลเมอง ( Town) และเทศบาลต าบล ( Village) ตามล าดบ เทศบาลทกระดบมฐานะเปนนตบคคลแยกตางหากจากหนวยงานของรฐ เทศบาลของสหรฐอาจแบงไดเปน 3 ระบบทส าคญ คอ

(1) ระบบคณะเทศมนตรและสภา( Mayor and Council System) เทศบาลระบบนยงแยกออกเปน 2 ประเภท คอ ประเภทนายกรฐมนตรมอ านาจมาก (strong mayor) กบประเภทนายกเทศมนตรมอ านาจนอย (weak mayor)

(2) ระบบคณะกรรมการ ( Commission system) เทศบาลระบบนบรหารงานโดยคณะกรรมการ ซงประกอบดวยคณะกรรมการอยางนอย 3 คน ไดรบเลอกตงจากประชาชน โดยคณะกรรมการจะท าหนาททงดานนตบญญตและบรหารองคกรในการรางขอบญญตทองถนนน Municipality มสองรปแบ บซงเปนลกษณะการปกครองตนเองกลาวคอ สภาเมองและคณะกรรมการ โดยมคณะกรรมการแยกตางหากในการรบผดชอบงานบรหารตาง ๆ ซงเรยกวา City Department คณะกรรมการนนจะท าหนาทในดานการบรหารและนตบญญตดวย5

(3) ระบบสภาและผจดการ (Council-Manager or City Manager) เทศบาลระบบนประชาชนจะเลอกตงสมาชกสภาเพอท าหนาทนตบญญตก าหนดนโยบายและโครงการบรหารโดยทว ๆ ไปและสภามหนาทเลอกหรอวาจางนกบรหารอาชพทมความสามารถเหมาะสมมาด ารงต าแหนงผจดการท าหนาทบรหารกจการตาง ๆ ของเทศบาลใหเปนไปตามนโนบายและโครงการทสภาก าหนดไวภายใตการควบคมของสภา ผจดการจะอยในต าแหนงตลอดไปจนกวาสภาจะบอกเลกสญญาจาง

3) Township and Towns เปนหนวยการปกครองทองถนทมลกษณะกงบรรษท (Quasi - Corporation) และเปนหนวยการปกครองทองถนรองลงมาจาก County โดยปกต Township จะมคณะกรรมการและเจาหนาททมาจากการเลอกตงเปนผด าเนนงานและในฐานะทเปนกงบรรษท Township จงมฐานะเปนนตบคคลอาจมทรพยสนของตนเอง ท าสญญา ฟองรองคดหรอถกฟองรองได สวนหนาทนนมความแตกตางกนมากในแตละมลรฐ

4) Special District เปนหนวยเฉพาะกจทจดตงขนโดยเหตผลตาง ๆ กน มฐานะกงองคการของรฐ มเจาหนาทด าเนนกจการของทองถนเฉพาะเรองใดเรองหนงเปนพเศษโดยมสภา ( Board) ประกอบดวยสมาชกทประชาชนเลอกตงหรอไดรบการแตงตงโดย County Board หรอโดยผวาการมลรฐกไดและมนกบรหารอาชพทสภาแจงมาเปนผบรหารกจการนนๆ Special District อาจแบงออกเปนหนวยเพอการศกษา ( School District) ซงมจ านวนมากทสด หนวยเพอการสาธารณปโภค ( Public Utility District) หนวยเพอการสขาภบาล ( Sanitary

5John J. Harrigan, (เรองเดยวกน)

www.ssru.ac.th

45

District) หนวยเพอการควบคมน าและอนรกษดน( Water Control and soil conservation District) และหนวยเพอกจการพเศษอน ๆ เชน สวนสาธารณะ อาคารสงเคราะหและการรกษาปา เปนตน6

ทงระดบมลรฐและระดบทองถนจะเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปกครอง โดยการออกเสยงเลอกตงฝายบรหาร และสมาชกสภาทองถน นอกจากน ประชาชนยงมสวนรวมในการปกครองทองถนโดยการใชอ านาจอธ ปไตยโดยตรง โดยน ามาตรการตาง ๆ มาใช เชน การรเรมเสนอกฎหมาย ( Initiative) การลงประชามต ( Referendum) การถอดถอน (Recall) เปนตน7

รปแบบประชาธปไตยทางตรงนน ใหสทธประชาชนในการรเรมเสนอกฎหมาย การออกเสยงประชามตและการถอดถอน ซงเปนสวนส าคญในระบบการเมองของระดบรฐและระดบทองถน โดยเฉพาะอยางยงการรเรมเสนอขอบญญตทองถนและการออกเสยงลงประชามตเพอประโยชนของประชาชนสวนรวม โดยใหสทธแกผมสทธออกเสยงเลอกตงทางตรงในการรเรมเสนอกฎหมาย คอการเสนอรางกฎหมายและอ านาจในการออกเสยงประชามตคอการยกเลกเพกถอนกฎหมาย ในระดบมลรฐของอเมรกานนบางมลรฐไดจ ากดลกษณะของการรเรมเสนอกฎหมายหรอขอบญญตทองถน เชน มลรฐ Alaska หามรเรมเสนอขอบญญตทองถนและหามออกเสยงประชามตรบรองการออกเสยงประชามตเกยวของการภาษอากร ศาลและขอบญญตทองถน ฉะนนในมลรฐ Alaska นน รฐธรรมนญมลรฐไมใหสทธประชาชนเสนอขอบญญตทองถนและการออกเสยงประชามตไดโดยตรง

โดยในมลรฐ Alaska ไดบญญตไวในมาตรา 7 ของรฐธรรมนญมลรฐ ซงบญญตวาขอจ ากด ในการรเรมเสนอกฎหมายโดยหรอขอบญญตทองถนใหสทธแกประชาชนนนจะตองไมใชในเรองเดยวกบการเกบภาษอากร การบญญตหรอขอยกเลก การบงคบใชกฎหมายเกยวกบการเงน ขอปรบปรงและเปลยนแปลงในเขตอ านาจของศาล การก าหนดแนวทางการพจารณาคดของศาล หรอการออกค าสงบงคบใชกฎหมาย หรอการบงคบใชขอบญญตทองถน หรอการขอออกกฎหมายพเศษ ในขณะเดยวกนการออกเสยงประชามตนนจะตองไมใชในเรองเกยวกบการเกบภาษอากร การเงน กฎหมายพเศษ หรอขอบญญตทองถน หรอกฎหมายทใชในเรองของสทธเสรภาพ สขภาพและความปลอดภย

ในประเทศสหรฐอเมรกาหลายมลรฐไดมการน าเสนอการออกเสยงประชามตในการรบรองกฎหมายทว ๆ ไปของมลรฐ ซงไดบญญตไวในรฐธรรมนญของมลรฐ คอ Alaska, Arizona, Arkansas, California, Colorado, Delaware, Idaho, Kentucky, Maine, Maryland, Massachusetts, Michigan, Misawa, Montana, Nebraska, Nevada, New Mexico, North, Dakota, Ohio, Oklahoma, Oregon, South Dakota, Utah, Washington และ Wyoming 6ประหยด หงสทองค า, การปกครองทองถนไทย. กรงเทพฯ: ส านกพมพไทยวฒนาพาณช, 2533. 7นยม รฐอมฤต, การปกครองทองถนเปลยบเทยบ องกฤษ สหรฐอเมรกา ญปน ฝรงเศส สหภาพโซเวยต. กรงเทพฯ โรงพมพมหาวทยาลยรามค าแหง, 2520.

www.ssru.ac.th

46

จะเหนไดวาในประเทศสหรฐอเมรกาแตละมลรฐใหสทธประชาชนมสทธเสนอกฎหมายหรอขอบญญตทองถนไดโดยตรงและใหสทธประชาชนออกเสยงประชามตดวยทงในระดบรฐและระดบทองถน เชน มลรฐ Arizona มลรฐ Californiaและมลรฐ Colorado เปนตน

1.2 การใหสทธประชาชนเสนอกฎหมายในมลรฐฟลอรดาและการใหสทธ

ประชาชนเสนอขอบญญตทองถนในบลวารด เคารต มลรฐฟลอรดา ในมลรฐฟลอรดากฎหมายรฐธรรมนญไดใหสทธประชาชนในการเสนอราง

กฎหมาย โดยใหสทธประชาชนเปนผรเรมเสนอกฎหมาย ขอปรบปรงหรอแกไขกฎหมาย รฐธรรมนญมลรฐและกฎหมายธรรมดา ตามบทบญญตมาตรา 3 ของรฐธรรมนญรฐโดยเปนรปแบบประชาธปไตยทางตรง ซงใหสทธประชาชนเสนอรางกฎหมายโดยใหสภานตบญญต พจารณาโดยยนค ารองตอ Secretary of State ในระดบมลรฐของมลรฐฟลอรดา ตามมาตรา 3 ซงบญญตวามรการรเรมเสนอกฎหมายในระดบมลรฐ ประชาชนมสทธเลอกตงมอ านาจทจะเสนอกฎหมาย แกไขกฎหมายหรอสวนใด ๆ ของกฎหมายรฐธรรมนญมลรฐ 8 โดยการเขาชอของจ านวนผมสทธออกเสยงเลอกตงในแตละเขตเลอกตงของรฐ ( District of State) โดยใชจ านวนกงหนงของสมาชกสภานตบญญตหรอจ านวน 8 เปอรเซนต ของจ านวนผมสทธเลอกตงในแตละเมองมสทธเขาชอเสนอกฎหมายหรอขอแกไขกฎหมายรฐธรรมนญรฐ ในขณะเดยวกนในรฐธรรมนญของมลรฐฟลอรดายงก าหนดใหสทธแกประชาชนในทองถนเสนอกฎหมายหรอขอบญญตทองถนไดโดยตรง เชนใน Broward County ซงมกฎหมายบญญต ( Charter) ไวโดยเรยกวา Broward County Charter โดยใหสทธแกประชาชนในทองถนมสทธเสนอกฎหมายแกไข ปรบปรง หรอยกเลกกฎหมาย หรอขอบญญตทองถนได โดยบญญตไวในหมวด 5 วาดวยการรเรมเสนอกฎหมาย ประชามตและการถอดถอนตามบทบญญตมาตรา 5.01 ใหอ านาจในการเสนอกฎหมายและการออกเสยงประชามต โดยบญญตวา9

1) ประชาชนมอ านาจทจะเสนอแกไขสวนใด ๆ ของกฎหมายหรอขอเสนอทจะลมเลก เพกถอน หรอขอบญญตทองถนของ County Ordinance การเสนอกฎหมายหรอขอบญญตนนสงวนไวใชกบประชาชนในทองถนนน อ านาจในการเสนอกฎหมายหรอขอบญญตนน อาจยนค ารองขอตอผบรหารทองถน ( Administrator) โดยค ารองนนจะตองบรรจส าเนาหรอรางของการขอแกไขกฎหมายขอบงคบเทศบญญต การแกไขเทศบญญตหรอยกเลกเพกถอนเทศบญญตมาดวย ซงจะลงนามโดยผมสทธเลอกตงจ านวน 7 เปอรเซนตของผมสทธเลอกตงทงหมดของการเลอกตงทวไปครงสดทายภายหลงการรบรองค ารองซงมจ านวนครบ 7 เปอรเซนตของ 8 Florida Constitution, Article 3, Initiative (Online). Available URL. http://www.law.indiana, edu/law/V-lib/constit.html, (29December 1999). 9 Broward County Charter, Article V,Initiative, Referendum, and Recall (Online ). Available URL http://www.sunny.org/p1101107.html, (19 July 1999).

www.ssru.ac.th

47

จ านวนผมสทธเลอกตงใน County แลวใหหนาทของผดแลการเลอกตง ( Supervisor of Election) ทจะก าหนดใหถกตองใหเปนไปตามกฎหมายตามค ารองขอดงกลาวนนภายในไมนอยกวา 30 วน และตองรายงานการก าหนดกฎเกณฑดงกลาวเปนลายลกษณอกษรไปยงคณะกรรมาธการ (Commission) หากผดแลการเลอกตงไมสามารถกระท าการดงกลาวไดเกยวกบการยนค ารองภายใน 30 วน จะตองเปนภาระหนาทของฝายบรหาร ( Administrator) ทจะด าเนนตามค ารองนนและเปนภาระหนาทของเจาหนาทของเมองและจงหวด ( County Officer) ทจะรวมมอหรอชวยเหลอผดแลการเลอกตงหรอผบรหารในการก าหนดกฎเกณฑใหถกตองตามกฎหมายตอค ารองขอดงกลาว

2) ผดแลการเลอกตงหรอผบรหารทองถนทจะก าหนดค ารองใหถกตองตามกฎหมายดงกลาวนน ใหคณะกรรมาธการ ( Commission) เปนผมหนาททจะก าหนดใหมการออกเสยงประชามตพเศษ (Special Referendum Election) ตามทก าหนดไว โดยใหด าเนนการภายใน 90 วน หลงจากผดแลการเลอกตงหรอผบรหารลงนามในรายงานตอคณะกรรมาธการ การออกเสยงประชามตพเศษดงกลาว จะตองด าเนนการตามหลกกฎหมายทวไปของมลรฐฟลอรดา ((Florida) ของการเลอกตงพเศษ

3) การเสนอใหมการออกเสยงประชามตนน ตองมคะแนนเสยงสวนใหญเหนดวย ( Majority Vote) ของผมสทธออกเสยงเลอกตงตอการออกเสยงประชามตในสวนทเกยวกบการขอแกไขกฎหมาย ขอแกไขเทศบาลบญญต หรอยกเลกเทศบญญต โดยจะตองมผลบงคบทนท หลงจากสงรายงานของการออกเสยงประชามตไปยง Canvass Board ของมลรฐฟลอรดา

4) อ านาจในการเสนอกฎหมายโดยประชาชนผมสทธเลอกตงในทองถนนน จะตองไมมการเสนอขอขยายเวลาของการเสนอกฎหมายบางสวนหรอทงฉบบของงบประมาณรายจายประจ าป หรอเทศบญญตเกยวกบการเงนหรอการขอยกเลกเกยวกบเงนเดอนประจ าของพนกงาน หรอลกจาง หรอการยกเลกการเกบภาษของเมองนน ๆ

ตามกฎหมายรฐธรรมนญ มลรฐฟลอรดาไดก าหนดใหประชาชนผมสทธเลอกตงมสทธเสนอกฎหมายหรอแกไขกฎหมายรฐธรรมนญได โดยใชจ านวนของผมสทธเลอกตงจ านวน 5 เปอรเซนต หรอจ านวนกงหนงของสมาชกสภานตบญญตของมลรฐในขณะเดยวกนในระดบทองถนของ County ของมลรฐฟลอรดานนใหสทธประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวน 7 เปอรเซนตของผมสทธเลอกตง ในระดบมลรฐใหยนรางกฎหมายหรอค ารองตอ Secretary of State แตในระดบทองถนของ County ใหยนค ารองขอเสนอตอผบรหารทองถน Administrator โดยในระดบทองถน County นน จะมการรวมมอประสานงานกนผดแลการเลอกตง (Supervisor of Election) และคณะกรรมาธการ ( Commission) ในการตรวจค ารองขอเกณฑการด าเนนการตาง ๆ ของการเสนอกฎหมายหรอขอบญญตทองถนภายในก าหนด 30 วน โดยอ านาจในการพจารณาออกขอบญญตทองถนนนจะเปนสทธของประชาชนผมสทธเลอกตงโดยใช

www.ssru.ac.th

48

เสยงสวนใหญของประชาชนผมสทธเลอกตงเองในการแสดงออกเสยงประชามตโดยผบรหารทองถน และคณะกรรมาธการนนเปนเพยงผด าเนนการรวบรวมรายชอตามค ารองขอของผมสทธออกเสยงเลอกตงเทานนเอง โดยใชหลกเกณฑเสยงสวนใหญในการออกเสยงประชามตตามกฎหมายรฐธรรมนญรฐฟลอรดา

ในการเสนอกฎหมาย แกไขกฎหมายหรอขอบญญตทองถน ในระดบ County ของมลรฐฟลอรดานน หามมใหเสนอกฎหมาย แกไขกฎหมายหรอขอบญญตทองถนเกยวกบงบประมาณรายจายประจ าป หรอเทศบญญตเกยวกบการเงนหรอกฎหมายเกยวกบการยกเลกการเกบภาษอากร การบงคบใชขอบญญตทองถนใหใชขอบงคบทนทหลงจากการสงรายงานการออกเสยงประชามตไปยง Canvass Board ของมลรฐฟลอรดา

จะเหนไดวา ผบรหารทองถน หรอผดแลการเลอกตง จะเปนผด าเนนการตามค ารองขอของประชาชนในทองถนนน ๆ และด าเน นการออกเสยงประชามตเทานนโดยรวมมอกบคณะกรรมาธการ ในการรวบรวมการเขาชอของประชาชนและการออกเสยงประชามต โดยไมมอ านาจในการพจารณากฎหมายหรอขอบญญตทองถน แตอยางใด

1.3 การใหสทธประชาชนเสนอกฎหมายหรอขอบญญตทองถนในมลรฐ

แคลฟอรเนย ตามรฐธรรมนญในมลรฐแคลฟอรเนยนน ไดบญญตใหสทธแกประชาชนใน

การใชสทธออกเสยงเลอกตง การรเรมเสนอกฎหมาย การออกเสยงประชามตและการถอดถอน ซงบญญตไวในหมวด 1 มาตรา 8 และในหมวด 2 มาตรา 9 และมาตรา 11 เกยวกบกฎหมายระดบทองถน ซงบญญตไวดงน คอ

มาตรา 8 1) การรเรมเสนอกฎหมายเปนอ านาจของประชาชนผมสทธเลอกตงทจะเสนอกฎหมาย พระราชบญญตหรอขอแกไขกฎหมายรฐธรรมนญรฐ

2) มาตรการในการเสนอกฎหมายนนอาจจะเสนอไปยง Secretary of State โดยค ารองขอเสนอกฎหมายพระราชบญญต หรอแกไขรฐธรรมนญรฐนนจะตองลงชอโดยประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวน 5 เปอรเซนต ในกรณของการเสนอพระราชบญญต และจ านวนประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตง 8 เปอรเซนตในกรณของการเสนอแกไขรฐธรรมนญ ของจ านวนเสยงของผมสทธเลอกตงทงหมด

นอกจากน กฎหมายรฐธรรมนญแคลฟอรเนยยงบญญตเกยวกบการรบรองกฎหมายโดยการออกเสยงประชามตดวย ซงบญญตไวในมาตรา 9 กลาวคอ

มาตรา 9 1) การออกเสยงประชามตเปนอ านาจของประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงทจะอนมตหรอปฏเสธพระราชบญญตหรอกฎหมาย เวนแตการออกพระราชบญญตหรอกฎหมายกรณเรงดวน พระราชบญญตการเลอกตงและพระราชบญญตเกยวกบการเกบภาษอากร

www.ssru.ac.th

49

2) มาตราในการออกเสยงประชามตนน อาจจะเสนอไปยง Secretary of State ภายใน 90 วน โดยการออกเสยงประชามตนนจะตองมจ านวนผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวน 5 เปอรเซนตของผมสทธออกเสยงทงหมด

หลกเกณฑของการรเรมเสนอกฎหมายและการออกเสยงประชามตระดบมลรฐนน ไดใหสทธประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวน 5 เปอรเซนต ส าหรบการเสนอกฎหมาย หรอจ านวน 8 เปอรเซนต ส าหรบการขอแกไขกฎหมายรฐธรรมน ญและประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวน 5 เปอรเซนตของจ านวนผมสทธเลอกตงทงหมดในการออกเสยงประชามต

การยนค ารองขอเสนอกฎหมายในมลรฐนนใหยนค ารองเสนอตอ Secretary of State ซงเปนผรวบรวมด าเนนการตามค ารองของประชาชนในมลรฐ

นอกเหนอจากการใหสทธประชาชนมสทธเสนอกฎหมายในระดบมลรฐแลว ในระดบทองถนไดบญญตไวในมาตรา 11 เดยวกบการรเรมเสนอขอบญญตทองถนและการออกเสยงประชามตรบรองขอบญญตทองถน กลาวคอ10

มาตรา 11 1) อ านาจในการเสนอขอบญญตทองถนและการออกเสยงลงประชามต อาจท าไดโดยผมสทธออกเสยงเลอกตงของ City หรอ County ภายใตขนตอนตามกฎหมายก าหนด ยกเวนตามทกฎหมายบญ ญตไวตามมาตรานจะไมมผลกระทบในกฎหมายทองถนในเมองนน ๆ

2) มาตรการเสนอกฎหมายของ City หรอ County นนจะตองไมแยกเปนสวนหนงสวนใดของกฎหมายและจากขอบงคบใชกฎหมายนน จะตองมผลตอการอนมตหรอไมอนมตกฎหมายนน โดยเสยงสวนใหญของประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงทงหมด

จะเหนไดวา กฎหมายรฐธรรมนญรฐแคลฟอรเนยนน ไดบญญตใหสทธประชาชนในระดบทองถนมสทธเสนอกฎหมายหรอขอบญญตไดโดยตรง ซงไดบญญตไวในรฐธรรมนญมลรฐ

ในระดบทองถนของมลรฐแคลฟอรเนย ในอดตทผานมาไดมการใหสทธประชาชนในทองถนระดบ City และ County มสทธเสนอขอบญญตทองถน รวมทงการออกเสยงประชามตในการรบรองขอบญญตทองถนนน ๆ ดงคดตวอยาง เชน

ในระดบทองถนมหลกฐานเชอวาการออกกฎหมายโดยตรงนนไดกอความเสยหายตอความเสมอภาคทางเชอชาต ตามความคดของศาสตราจารยทางกฎหมาย Derrick A. Bell, Jr. การออกเสยงประชามตเปนสงทกอใหเกดความล าเอยง การเลอกปฏบตและอคตอยาง

10Florida Constitution, Article 3, Initiative (Online). Available URL. http://www.law.indiana, edu/law/V-lib/constit.html, (29 December 1999).

www.ssru.ac.th

50

ไดผลทสด ซงเปนรอยดางพรอยของประชาธปไตยอเมรกนตงแตแรกเรม 11 ในทศนคตของเขานนบรรยากาศแหงอารมณความรสกเกยวกบการออกเสยงประชามต ซงเกดขนบอยครงในการรณรงคออกกฎหมายโดยตรงสามารถลดความใจกวางของผลงคะแนนเสยงในการตดสนใจเกยวกบกฎหมายตาง ๆ โดยจากการส ารวจเรองการรณรงคท าประชามตการแบงเขตและจดทอยอาศยส าหรบผมรายไดต า ท าใหเขาสรปไดวา ผลการลงคะแนนเสนอกฎหมายสะทอนถงความอนรกษนยมความอคตการแสดงออกถงทศนคตของประชาชนเมอมโอกาสออกเสยงดวยความกลวและอคตโดยเฉพาะอยางยงเมอมการรณรงคผานสอราคาแพง สทธของชนกลมนอยและความเสมอภาคทางเชอชาตถกคกคามเปนไปไดของการลมลางกฎหมาย ระหวางป 1963 และ 1968 มตวอยางวา 10 Cities และมลรฐแคลฟอรเนย ไดท าประชามตเกยวกบการจดหาทอยอาศยทวไป การประชามตดงกลาวรเรมโดยพวกทตอตานกฎหมายการจดหาทอยอาศยอยางเปนธรรม พวกทตอตานประสบความส าเรจเกอบทงหมดจากการประชามต

ความยงยากในการวเคราะหของ Bell เกดคอ การลงคะแนนเสยงส าหรบขอเสนอจดหาทอยอาศยแกผมรายไดต านน เกยวพนกบปจจยอน ๆ นอกเหนอจากอคตทางเชอชาตแลว โครงการจดหาทอยอาศยแกผมรายไดต ามผลกระทบทางเศรษฐกจและมลคาขายราคาของบานในพนทของพวกเขา และกอใหเกดความหนาแนนของจ านวนประชากร การคบคงของจราจรและอน ๆ โดย Bell ไมไดท าการเปรยบเทยบประชามตกบการตดสนใจด าเนนการของสภาเมอง (City Councils) ดงนน จงไมอาจจะรวาประชาชนในทองถนเหลานนใจกวางนอยกวาตวแทนของพวกเขาหรอไม

นอกจากนนเรองเกยวกบสทธของเกยกเปนอกกรณตวอยางหนงของการทคนสวนใหญไมค านงถงสทธของคนสวนนอย โดยปกตเรองมกเกดขนในระดบ City หรอ County เมอองคกรนตบญญตทองถนอนมตเทศบญญตทหามการเลอกปฏบตตอพวกรกรวมเพศในการจางงานและการจดทอยอาศย และ Dude County (ไมอาม) รฐฟลอรดา เปนกรณทโดงดงทสด ในขณะท Boulder รฐโคโรลาโด St. Paul รฐมเนโซตา Eugene รฐโอเรกอน และ San Jose รฐแคลฟอรเนย กเปนชมชนทใหสทธประชาชนเสนอกฎหมายหรอขอบญญตทองถนและท าประชามตเพอลมลางเทศบญญตเกยวกบสทธของเกย โดยในป 1980 ทเมอง San Jose กลม “Moral Majority” (กลมชนสวนใหญผมศลธรรม) ไดลารายชอจ านวนประชาชนเพอบงคบการท าประชามตเกยวกบเทศบญญตทเพงออกกอนหนานในปเดยวกนตอสภาเมอง ( City Council) และ Santa Clara County Board of Supervisors โดยกลาววา “ความตองการของเราคอ” “อยาใหมน(กฎหมาย)เผยแพรตอไป” และผน าการเรยกรองท าประชามตเพอตอตานสทธของเกยแหง San Jose ไดกลาววา ระดบของอารมณความรสกในการรณรงคนสามารถรบร

11Bell A.Derrick, Jr., The Referendum : Democracy’s Barrier to Racial Equality (Washington : Law Review Press, 1978), p..20-21.

www.ssru.ac.th

51

ไดจากบทความหนงสอพมพดงตอไปน 12 ระหวางการรณรงคนนผน าทางศาสนาไดตอสกบเทศบญญตบนพนฐานของศลธรรมโดยชไปถง San Francisco วาเปนสถานทซงมประชากรรกรวมเพศจ านวนมากและมพลงทางการเมองสง

ภาพโฆษณาทางทวไดแสดงภาพเดกผหญงรองไหในสวนสาธารณะแวดลอมไปดวยพวกกลมรกรวมเพศ ใบปลวทแจกจายไปอยางกวางขวางกมรปถายของพวกกลมรกรวมเพศก าลงโอบกอดกนในสภาพกงเปลอยหรอนงหมดวยเศษผา ความตองการทางดานสาธารณะของนกรณรงครกรวมเพศ ความตองการของพวกรกรวมเพศซงรวมไปถงการจดโควตาใหกบเกย ภายในวทยาลยไดถกเผยแพรออกไปเพอใชเปนประจกษพยานการตอตานเกย13

ผทสนบสนนเทศบญญตไดกลาวหาผทคดคานวาพวกโกหกและบดเบอนและโตแยงเรองดงกลาวเปนเรองของสทธของประชาชนไมใชเรองของศลธรรม ภายในเวลาดงกลาว กอนการเลอกตงและลงคะแนน รองรอยของใบประกาศโฆษณาตอตานเทศบญญตไดหายไปโดยรวดเรว

ผลงคะแนนเสยงประชามตไดคดคานเทศบญญตดวยคะแนนเสยง 244 ,095 ตอ 103,479 และเทศบญญตนนพายแพดวยคะแนนเสยง 109 ,238 ตอ 35 ,95714 ใน Boulder รฐโคโรลาโด สมาชกสภาเมองคนหนงถกถอดถอนเพราะวาเขาออกเสยงสนบสนนเทศบญญตทใหสทธสนบสนนปกปองสทธแกเกย สวนเทศมนตรของ Boulder รฐโคโรลาโด ถกถอดถอนในกรณอยางเดยวกน

การพายแพของเทศบญญตวาดวยสทธของเกย ท าใหเหนถงการไมยอมรบของคนสวนใหญตอความสมพนธของรกรวมเพศ ความไมใจกวางตอเรองดงกลาวของสาธารณชน ยงคงมอยสงทวทงประเทศ ยกเวนบางชมชน เชน San Francisco ซงจ านวนของเกยมอทธพลทางเศรษฐกจและการเมองอยางสง โดยมเมองไมกสบเมองทผานเทศบญญตหรอกฎหมายซงนยมเกยหรอสนบสนนเกยและในเมองเหลานนเอง การลมลางกฎหมาย โดยการออกเสยงประชามตโดยตรงไดเกดขนโดยการท าประชามตนนอาจท าใหประชาชนเหนแกตวโดยมอคตและไมค านงถงผลประโยชนสวนรวมเอาแตใจตวเอง

จะเหนไดวา ตามคดตวอยางเกยวกบการใหสทธประชาชนในทองถนเสนอกฎหมายหรอขอบญญตทองถน หรอการยกเลกเพกถอนขอบญญตทองถนทใชบงคบอยพรอมทง

12Thomas E. Cronin, Direct Democracy : The Politics of Initiative, Referendum, and Recall (United states of American: Twentieth Century Fund. 1989). p.94-95. 13Michael J.Ross, State and Local Political and Policy change and Reform (New Jersey, Englewood Cliffs:prentice-Hell, 1987). 14Philip Hanger, “San Jose Area Voter Rejact Two Gay Rights Ordinances,” Los angeles Times, June 1980.

www.ssru.ac.th

52

การออกเสยงลงประชามตโดยประชาชนในระดบทองถน นนเปนรปแบบประชาธปไตยทางตรงและยงสะทอนใหเหนถงผลดผลเสยของการแสดงประชามตของประชาชนในแตละทองถนดวย

การรเรมเสนอกฎหมายและการออกเสยงประชามตในสหรฐอเมรกามอยอยางกวางขวางในหลายมลรฐและไดถกน ามาใชในระดบทองถนมากกวาระดบมลรฐในบางมลรฐนน สามารถน ารปแบบการรเรมเสนอกฎหมายและการออกเสยงประชามตมาใชได โดยในระดบมลรฐมอยดวยกน 19 มลรฐ คอ Alaska, Arizona, Arkansas, California, Colorado, Maine, Massachusetts, Michigan, Montana, Nebraska, Nevada, North Dakota, Ohio, Oklahoma, Oregon, South Dakota, Utah และ Washington โดยมลรฐ Maryland และ New Mexico ใชรปแบบการออกเสยงประชามตอยางเดยว ในขณะเดยวกนเกอบทกมลรฐประชาชนผมสทธเลอกตงสามารถใชรปแบบประชาธปไตยทางตรงไดทงการรเรมเสนอกฎหมาย และการออกเสยงประชามต หรออาจจะใชรปแบบการออกเสยงประชามตอยางเดยวกได เวนแตมลรฐ Delaware, Indiana และ Rhode Island เทานนทไมมรปแบบของการรเรมเสนอกฎหมายและการออกเสยงประชามต

การรเรมเสนอกฎหมายนน ในประเทศสหรฐอเมรกาใหสทธประชาชนโดยทวไปอาจจะเสนอรางขอบญญตทองถน กฎหมายทวไปหรอการแกไขรฐธรรมนญโดยก าหนดไวเปนจ านวนเปอรเซนตของแตละมลรฐ15

1.4 การใหสทธประชาชนเสนอขอบญญตทองถนในมลรฐอรโซนา

รฐธรรมนญของมลรฐอรโซนา ยงไดบญญตใหสทธประชาชนในระดบทองถน City, Town และ County ในการเสนอขอบญญตทองถนและการออกเสยงประชามต อนมาตรา 8 ใหสทธประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวน 15 เปอรเซนต ตอการเสนอขอบญญตทองถน และประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวน 10 เปอรเซนต ในการแสดงประชามตรบรองกฎหมายหรอขอบญญตทองถนนนโดย

มลรฐ Arizona ไดก าหนดรปแบบของการรเรมกฎหมายและการประชามตของระดบรฐและระดบทองถนของ City, Town และ County ไวในรฐธรรมนญกลาวคอ16

รฐธรรมนญมลรฐอรโซนา ไดบญญตใหสทธประชาชนในระดบทองถน เสนอขอบญญตทองถนและการออกเสยงประชามตไวในอนมาตรา 8 บญญตเกยวกบระดบทองถน (City, Town หรอ County) โดยอ านาจในการรเรมเสนอขอบญญตทองถนและการออก 15Russell W.madox and Robert F.Fuquay, State and Local Government. (New Jersey: D. Van Nostrand, 1983). 16Arizona Constitution, Article 4, Part 1, Section 1., Legislative Authority Initiative and Referendum (Online). Available URL: http://www.uzleg.state.az.uscgi,bin/waisgate, (19 October 1999).

www.ssru.ac.th

53

เสยงประชามตนนสงวนไวแกประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงของทก ๆ City , Town หรอ County ของทองถนทงหมดในระดบทองถ น City, Town หรอ County นน ใหอ านาจโดยบทบญญตของกฎหมายทวไปของแตละ County อาจจะมการบญญตลกษณะของการใชอ านาจดงกลาว ภายในขอจ ากดของก ฎหมายทวไปและภายใตอ านาจของการรเรมเสนอขอบญญตทองถนนนจ านวนสบหาเปอรเซนตของจ านวนผมสทธออกเสยงเลอกตงอาจจะเสนอก ฎหมาย (หรอขอบญญตทองถน) ของแตละทองถน City, Town หรอ County และจ านวนสบเปอรเซนตของผมสทธออกเสยงเลอกตงอาจจะเสนอใหมออกเสยงประชามตทจะประกาศใชกฎหมายของแตละ City, Town หรอ County

ตามอนมาตรา 9 บญญตถงรปแบบในการรเรมเสนอกฎหมายและของการออกเสยงประชามตและการพสจนทบทวนนน โดยการยนค ารองขอเสนอกฎหมายและการยนค ารองขอออกเสยงประชามตนน จะตองยนค ารองตอ Secretary of State ซงเปนกรณของการยนค ารองขอเสนอกฎหมายและการออกเสยงประชามตในกฎหมายของมลรฐและใหยนเสนอดงกลาว Clerk of the Board of Supervisor, City Clerk หรอ Corresponding Officer ในกรณของการยนค ารองของการรเรมเสนอกฎหมาย หรอขอบญญตทองถนและการออกเสยงประชามตกฎหมายของทองถน ใน County City หรอ Town และจะตองมขอความภายในแจงถงความมงหมายค าประกาศแจงของผเสนอค ารองวาเปนผมสทธออกเสยงเลอกตงของรฐ ซงมผลรวมถงในกรณการยนค ารองดงกลาวส าหรบ City, Town หรอ County รวมถงรายละเอยดของชอ ทอย ถนน และบานเลขท หรอสงใด ๆ ของผยนค ารอง และวนทซงไดยนค ารอง และตองลงชอในแบบยนค ารอง พรอมส าเนาทถกตองของชอกฎหมาย ถอยค า และขอความภายในของกฎหมายทจะเสนอ และจะตองตรวจสอบความถกตองของประชาชนทลงลายมอชอวาเปนผมสทธออกเสยงเลอกตงของรฐ

ตามอนมาตรา 10 บญญตวาวธการออกเสยงลงคะแนนอยางเปนทางการนน เมอมการยนค ารองขอเสนอกฎหมายใด ๆ หรอการยนค ารองขอออกเสยงประชามตแลวโดยประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตง ใหยนตอ Secretary of State วธการออกเสยงอยางเปนทางการ ในรปแบบของการเสนอกฎหมายและการออกเสยงประชามตนน ตามกฎเกณฑของการเลอกตงทวไป รปแบบถอยค าและจ านวนกฎหมายทเสนอและพรอมกบค าวาใช หรอ ไม ในลกษณะทวาผออกเสยงอาจจะแสดงความคดตอการออกเสยงลงคะแนนทจะอนมตหรอไมอนมตของกฎหมายของพวกเขาทเสนอ

ดงนนสรปไดวาในระดบทองถนของมลรฐอรโซนานน ไดบญญตการใหสทธประชาชนมสทธเลอกตงในทองถนระดบ City, Town และ County มสทธเสนอขอบญญตทองถนโดยตรงจ านวน 15 เปอรเซนต และใหสทธประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวน 10 เปอรเซนต ส าหรบการออกเสยงประชามต

www.ssru.ac.th

54

โดยรปแบบการยนค ารองขอเสนอขอบญญตทองถน และการด าเนนการออกเสยงประชามตนนจะตองยนเสนอตอ Clerk of the Board of Supervisor, City Clerk หรอ Corresponding Officer แลวแตกรณ กลาวคอในระดบ County ใหยนเสนอตอ Clerk of the Board of Supervisor ในระดบ City ใหยนเสนอตอ City Clerk และในระดบ Town ใหยนเสนอตอ Corresponding Officer ในการยนค ารองดงกลาวจะตองมรายละเอยดเกยวกบชอทอย ค ารองขอพรอมส าเนาทถกตองและรางกฎหมายหรอรางขอบญญตทจะเสนอมาดวย และการด าเนนการออกเสยงประชามตของผมสทธออกเสยงเลอกตงในแตละระดบทองถนนนใหใชสทธจ านวน 10 เปอรเซนตของผมสทธออกเสยงเลอกตงทงหมดเพอรบรองขอบญญตทองถน

1.5 การใหสทธประชาชนเสนอขอบญญตทองถนในมลรฐโคโลราโด

ในมลรฐโคโรลาโดไดบญญตใหสทธแกประชาชนในมสทธเสนอกฎหมาย และขอแกไขกฎหมายรฐธรรมนญรฐ โดยใหสทธประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวน 5 เปอรเซนต และใหสทธประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตง ออกเสยงประชามตจ านวน 5 เปอรเซนต ซงไดบญญตไวในมาตรา 1 (1), (2), และ (3) กลาวคอ17

ในระดบทองถนรฐธรรมนญมลรฐโคโรลาโดไดบญญตใหสทธแกประชาชนในทองถนมสทธเสนอขอบญญตทองถนและการออกเสยงปรามตไวในมาตรา 1 (5) กลาวคอ

มาตรา 1 อ านาจในการรเรมเสนอกฎหมายและการออกเสยงประชามตซงสงวนไวเพอประชาชนโดยมาตรานสงวนไวส าหรบประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงของทก ๆ เมองทกเขตและทก ๆ เทศบาลของทองถนทงหมดและลกษณะของการใชอ านาจดงกลาวจะตองออกเปนบทบญญตของกฎหมายทวไป ยกเวนแตเขตเมอง และเทศบาลอาจจะมบทบญญตลกษณะของการบงคบใชกฎหมายในการรเรมเสนอกฎหมาย และการออกเสยงประชามตตามบทบญญตของปกครองตนเองนน ๆ โดยการออกเสยงประชามตนนตองไมมากกวา 10 เปอรเซนตของประชาชนผมสทธเลอกตงหรอไมมากกวา 15 เปอรเซนตของประชาชนผมสทธเลอกตงทจะเสนอกฎหมายในเขตใดๆ เมองใด ๆ หรอเทศบาลใด ๆ

ในระดบทองถนนน รฐธรรมนญมลรฐโคโลราโดไดบญญตใหสทธประชาชนในทองถนมสทธเสนอขอบญญตทองถนและการออกเสยงประชามตไวในมาตรา 1 (9) โดย ใชบงคบทงในระดบทองถนทงหมด โดยใหประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตง 15 เปอรเซนตของจ านวนผมสทธออกเสยงเลอกตงทงหมดในการเสนอกฎหมายขอบญญตทองถน และประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวน 10 เปอรเซนต ส าหรบการออกเสยงประชามต

17Colorado Constitution, Article V, Section 1, 9, The Initiative and Referendum (Online). Available URL: http://i2i.org/Suptdocs/Colocon/Cnart 21.http,

www.ssru.ac.th

55

จะเหนไดวารปแบบการยนค ารองขอเสนอกฎหมาย การออกเสยงประชามตนน โดยทว ๆ ไปกฎหมายรฐธรรมนญรฐบญญตใหยนเสนอตอ Secretary of State ในการใหสทธประชาชนในระดบมลรฐมสทธเสนอกฎหมายหรอแกไขกฎหมายรฐธรรมนญรฐและในระดบทองถนใหขอบญญตทองถนและออกเสยงประชามตไดสวนใหญกฎหมายรฐธรรมนญจะบญญตใหสทธแกประชาชนในจ านวนเปอรเซนต 5 - 15 เปอรเซนต ทงระดบรฐและระดบทองถน โดยผด าเนนการในการรบค ารองและด าเนนการออกเสยงประชามตจะเปนผบรหารของรฐหรอผบรหารของทองถนนนๆ โดยใชเสยงสวนใหญของประชาชนในการออกเสยงประชามตตอการรบรองในกฎหมายนนๆ 2. สทธของประชาชนตอการเสนอกฎหมายในประเทศแคนาดา จงหวด บรตช โคลมเบย

ในจงหวด British Columbia (B.C.) ประเทศแคนาดา ได มการน ารปแบบ

ประชาธปไตยทางตรงมาใชโดยใหสทธประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงสามารถเขาชอกนเสนอกฎหมายได ซงวธการดงกลาวก าหนดอยในกฎหมายระดบพระราชบญญต คอ พระราชบญญตการถอดถอนเจาหนาทออกจากต าแหนงและการรเรมเสนอกฎหมาย ( The Recall and Initiate Act) โดยรายละเอยดเกยวกบการรเรมเสนอกฎหมายในจงหวด British Columbia ดงตอไปน

การเสนอขอบญญตทองถนกระท าไดโดยผมสทธออกเสยงเลอกตงทจะยนค ารองขอและเสนอกฎหมายใหมหรอเปลยนแปลงแกไขกฎหมายเดม โดยการเสนอแนะเสนอกฎหมายตองท าภายในก าหนดเวลาการพจารณาของสภานตบญญตและไมใชเรองของความรบผดชอบของสหพนธรฐ

ผมสทธออกเสยงเลอกตงทตองการจะยนเสนอกฎหมาย ตองรบแบบฟอรมหรอรปแบบการยนค ารองจากประธานคณะกรรมการการเลอกตง โดยรปแบบการยนค ารองทสมบรณจะตองประกอบดวย ค ารองขอทสมบรณและแบบฟอรมการลงชอของผมสทธเลอกตง และส าเนารางของกฎหมายทตองการเสนอและคาธรรมเนยมการยนค ารองซงอาจไมเรยกคนไดจ านวน 50 เหรยญ โดยรางกฎหมายนนจะตองเขยนใหชดเจนไมมลกษณะคลมเครอ ค ารองขอและรางกฎหมายใหเปนไปตามพระราชบญญตการถอดถอนและเสนอกฎหมาย โดยประธานคณะกรรมการการเลอกตงตองแจงผรอง (ผเสนอกฎหมาย) วาการอนมตตามค ารองในหลกเกณฑขอระเบยบของกฎหมาย โดยค ารองทไดรบการอนมตหรอไดรบอนญาตอยางเปนทางการในเวลานน จะตองแจงประกาศค ารองทไดรบการอนมต โดยประกาศในราชกจจานเบกษาของ British Columbia และค ารองนนจะตองประกาศในหนงสอพมพประจ าวนทงจงหวด โดยผคดคานการเสนอรางกฎหมายอาจจะลงชอยงประธานคณะกรรมการการเลอกตงในเวลานนได ภายใน 60 วน ภายหลงประกาศในราชกจจานเบกษา ประธานคณะกรรมการการเลอกตงจะออกค ารองขอไปยง

www.ssru.ac.th

56

ผเสนอกฎหมาย โดยภายหลงการออกค ารองนนภายใน 90 วน ผเสนอกฎหมายจะตองรวบรวมรายชอจ านวน 10 เปอรเซนตของผมสทธเลอกตงในแตละเขตเลอกตงในจงหวด โดยผเสนออาจจะขอความชวยเหลอจากอาสาสมครส าหรบการออกฟงความคดเหนของผมสทธเลอกตงในการรวบรวมรายชอดงกลาว

ภายหลงการสงค ารองขอรวบรวมรายชอของผมสทธเลอกตงแลวประธานคณะกรรมการการเลอกตงจะตองทบทวนรายชอใหสมบรณภา ยใน 42 วน เพอใหแนใจวาเปนรายชอผมสทธเลอกตงทถกตองและมสทธตามกฎหมายตามสทธการเลอกตง ถาการทบทวนตรวจสอบรายชอน นแสดงวาเพยงพอตอการรวบรวมรายชอผมสทธเลอกตงในทก ๆ เขตการเลอกตง ประธานคณะกรรมการการเลอกตงจะสงส าเนาของค ารองขอและรางกฎหมายไปยง SS (Select Standing Committee) คณะกรรมการประจ า การการเลอกตงของ LI (Legislative initiatives) ฝายนตบญญต โดยคณะกรรมการประจ าการเลอกตงอาจจะรายงานการแนะน าตอรางกฎหมายทจะเสนอหรอเสนอแนะการเสนอรางกฎหมายไปยงประธานคณะกรรมการการเลอกตงส าหรบการออกเสยงในการเสนอกฎหมาย ตามทไดกลาวมาแลวนน มรายละเอยดการบญญตขนตอนตาง ๆ ในพระราชบญญตการถอดถอนและการเสนอรเรมกฎหมายของ British Columbia ไดดงตอไปน18

2.1 ผมสทธเขาชอเสนอกฎหมาย ทสามารถยนค ารองขอเสนอกฎหมายในจงหวด British Columbia นน

จะตองเปนผมสทธออกเสยงเลอกตงในจงหวด

2.2 จ านวนประชาชนทจะใชสทธเสนอกฎหมาย ในพระราชบญญตการถอดถอนเจาหนาทออกจากต าแหนงและการรเรม

เสนอกฎหมาย ( The Recall and Initiative Act) ใหสทธประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวน 10 เปอรเซนตของผมสทธออกเสยงเลอกตงทงหมดในเขตเลอกตงจงหวด

2.3 รปแบบการยนค ารองเสนอกฎหมาย

ประชาชน ผมสทธออกเสยงเลอกตงในจงหวดทตองการยนค ารอง เพอขอเสนอกฎหมายหรอขอแกไขเพมเตมกฎหมายเดมตองไดรบแบบฟอรมหรอรปแบบการยนค ารองจากประธานคณะกรรมการการเลอกตงของจงหวด British Columbia (Chief Electoral Officer B.C.) โดยรปแบบยนค ารองนนจะตองสมบรณ ซงประกอบดวย ค ารองขอทสมบรณ แบบฟอรม

18The Recall Process in Columbia – Pamphlet (Online). Availble URL : http//www.elections.bc.ca/rcl/rclpam/html.

www.ssru.ac.th

57

การลงชอของผมสทธออกเสยงเลอกตงและส าเนารางกฎหมายทตองการเสนอและคาธรรมเนยมการยนค ารองซงไมอาจเรยกคนได 50 เหรยญ โดยกฎหมายจะตองชดเจนและไมคลมเครอ

2.4 ขนตอนการยนค ารองเสนอกฎหมาย

ค ารองขอและรางกฎหมายนนใหเปนไปตามพระราชบญญตการถอดถอนเจาหนาทออกจากต าแหนงและการรเรมเสนอกฎหมาย ซงขนตอนการเสนอนนหลงจากยนเสนอตอคณะกรรมการการเลอกตงแลว ประธารกรรมการการเลอกตงตองแจงใหผยนค ารอง ผเสนอกฎหมายวาตามระเบยบและหลกเกณฑนนการอนมตทจะอนญาตหรอไมอนญาตตามค ารองใหเปนไปตามหลกเกณฑ

การอนมตค ารองขอตองเปนไปตามระเบยบหลกเกณฑของพระราชบญญต การอนมตค ารองขอนนตองแจงประกาศการไดรบโดยประกาศในราชกจจานเบกษาของจงหวด British Columbia ซงประกาศนนจะตองประกาศในหนงสอพมพประจ าจงหวดทวทงจงหวด

2.5 การคดคานการเสนอกฎหมาย ในการเสนอกฎหมายโดยประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงในจงหวดนน

ถามการคดคานการเสนอกฎหมายใหผคดคานลงชอยงประธานคณะกรรมการการเลอกตง เพอคดคานการเสนอกฎหมายดงกลาว

2.6 ขนตอนการรวบรวมรายชอผมสทธออกเสยงเลอกตง

หลงจากประกาศในราชกจจานเบกษาของจงหวด British Columbia แลวภายใน 60 วน ประธานคณะกรรมการการเลอกตงออกค ารองขอไปยงผเสนอกฎหมายโดยหลงจากค ารองขอแลวใหเสนอกฎหมายจะตองรวบรวมรายชอจ านวน 10 เปอรเซนตของผมสทธออกเสยงเลอกตงในแตละเขตเลอกตงจงหวด ภายใน 90 วน โดยผเสนอกฎหมายอาจจะขอความรวมมอ ความชวยเหลอจากอาสาสมครส าหรบการรวบรวมความคดเหนของผมสทธออกเสยงเลอกตง

2.7 ขนตอนการตรวจสอบรายชอ

ภายหลงการสงค ารอง การรวบรวมราบชอของผมสทธออกเสยงเลอกตงใหประธารกรรมการการเลอกตงทบทวนตรวจสอบรายชอใหสมบรณถกตองภายใน 42 วน เพอแนใจเปนรายชอผมสทธออกเสยงเลอกตงทถกตองและมสทธตามกฎหมายของสทธการเลอกตง การทบทวนตรวจสอบรายชอและเพยงพอตอการรวบรวมรายชอของผมสทธเลอกตงในทกๆ เขตเลอกตงแลว ใหประธานคณะกรรมการการเลอกตงสงส าเนาของค ารองขอและรางกฎหมายไปยง

www.ssru.ac.th

58

คณะกรรมการประจ าการเลอกตง (Select Standing Committee) ของฝายนตบญญต (Legislative Initiative)

2.8 การด าเนนการของคณะกรรมการประจ าการเลอกตง

คณะกรรมการประจ าการเลอกตงอาจจะเสนอรายงานแนะน าตอรางกฎหมายทมการเสนอหรอเสนอรางกฎหมายไปยงประธานกรรมการเลอกตงในการออกเสยงกฎหมาย

2.9 บทบาทของคณะกรรมการการเลอกตงบรตช โคลมเบย ในกระบวนการ

เรมเสนอกฎหมาย คณะกรรมการการเลอกตงเปนผด าเนนการในการรวบรวมการตรวจสอบ

พรอมการแนะน าและการเสนอแนะ ในการด าเนนการเสนอกฎหมายอยางมาก ไมวาจะเปนประธานกรรมการการเลอกตง หรอคณะกรรมการประจ าการเลอกตง

2.10 การออกเสยงประชามตในการรบรองกฎหมาย

ในรปแบบการรเรมเสนอกฎหมายของจงหวด British Columbia นนไดก าหนดรปแบบขนตอนการยนค ารอง การรวบรวมรายชอของประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตง แตรปแบบการพจารณานนมไดก าหนดขนตอนการพจารณาไวชดเจนและไมไดบญญตเกยวกบการออกเสยงประชามตเพอรบรองกฎหมายทเสนอในจงหวด British Columbia ดวย 3. สทธของประชาชนในทองถนตอการเสนอขอบญ ญตทองถนและการ ออกเสยงประชามตประเทศญปน

ตามรฐธรรมนญของญปน ในมาตรา 92 – 95 ไดบญญตลกษณะส าคญของการปกครองทองถนมสาระดงน

มาตรา 92 “ระเบยบเกยวกบการจดองคการและการจดการของหนวยการปกครองทองถนจะตองตราเปนกฎหมายและจะตองสอดคลองกบหลกปกครองทองถน”

มาตรา 93 “หนวยการปกครองทองถนประกอบดวยสภาทองถนสภาหนงและหวหนาฝายบรหารของหนวยการปกครองทองถนคนหนง ทงสมาชกสภาทองถนและหวหนาฝายบรหารของทองถนมาจากการเลอกตงของประชาชนโดยตรง”

มาตรา 94 “หนวยการปกครองทองถนจะตองมสทธทจะจดการกบทรพยสนกจกรรม การบรหารและการประกาศใชขอบงคบภายในขอบเขตอ านาจหนาททกฎหมายก าหนดให”

www.ssru.ac.th

59

มาตรา 96 “รฐสภาจะออกกฎหมายพเศษทใชบงคบเฉพาะกบหนวยการปกครองทองถนแหงใดแหงหนง โดยมไดรบความเหนชอบจากประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงในเขตนนยอมกระท าไมได”

การบญญตเรองการปกครองทองถนไวในรฐธรรมนญแสดงใหเหนวา การปกครองทองถนเปนเรองส าคญและเปนเรองทขาดไมไดในระบบการปกครองของญปน

ในสวนทเกยวกบพระราชบญญตการปกครองทองถน พระราชบญญตการปกครองทองถน (Local Autonomy Law) โดยรฐบาลไดประกาศใชเมอ ค.ศ. 1947 ตามพระราชบญญตดงกลาวนนยงคงก าหนดใหการปกครองทองถนของญปนแยกไดเปน 2 ระดบ ( two - tier system) คอ ระดบเทศบาลกบระดบจงหวด หนวยการปกครองทงสองระดบน ตามกฎหมายถอวาเปนหนวยการปกครองทองถนอสระทมฐานะเทาเทยมกน แมวาตามขอเทจจรงจงหวดจะมฐานะเหนอกวาเทศบาลกตาม นอกจากนหนวยการปกครองทองถนทง 2 ระดบน ยงมโครงสรางขององคการและรปแบบการบรหารงานเหมอนกนอกดวย กลาวคอ โครงสรางขององคการจะประกอบดวยฝายบรหาร ฝายนตบญญต ฝายบรหารนอกจากจะมหวหนาคนหนงแลวยงมต าแหนงรองเปนผชวย มคณะกรรมการบรหารคณะตาง ๆ มฐานะคอนขางอสระจากฝายบรหารทรบผดชอบงานบรหารบางประเภท ส าหรบฝายนตบญญตจะประกอบดวยสมาชกจ านวนหนง และมอ านาจพจารณาอนมตขอบญญตทองถน การท างานภายในทองถนจะมคณะกรรมาธการฝายตาง ๆ ประเภทสามญและวสามญรบผดชอบการพจารณาขอบญญตตางๆ ในรายละเอยดเขาสการพจารณาของสภาทองถน นอกจากนสภายงมส านกงานเลขาธการสภาเปนเจาหนาทประจ าขนตอฝายนตบญญตโดยตรง

ในปจจบนหนวยการปกครองทองถนหนวยเลกทสดในประเทศญปน ไดแก ซอน โซว และช รวม 3 รปดวยกน หนวยการปกครองทองถนหนวยเลกเหลานมฐานะเปนเทศบาล

ซอน เทยบไดกบเทศบาลต าบลหรอองคการบรหารสวนต าบลของไทย สวนใหญมสภาพเปนชนบทและเปนสงคมเกษตรกรรม ปกตแลวซอนมอาณาเขตครอบคลมเนอทกวางขวาง โดยโซวเทยบไดกบเทศบาลเมองของไทยเปนชมชนหนาแนน ในขณะทชเทยบไดกบเทศบาลนครของไทยซงเปนชมชนหนาแนนเปนสงคมเมอง

วธการเลอกตงของ ญปน ในการเลอกตงสมาชกสภาทองถนกระท าโดยใหมการแบงพนทออกเปนเขตเลอกตง เขตเลอกตงแตละเขตมผแทนไดมากนอยไมเทากนขนอยกบจ านวนประชากรเปนส าคญ บางเขตอาจจะมผแทน 1 คน บางเขตอาจจะมผแทน 2 - 3 คน หรอมากกวาน ในโตเกยวบางเขตเลอกตงมผแทนไดถง 8 คน เปนเขตเลอกตงส าหรบจงหวด โดยปกตจะถอเอาเขตเทศบาลเปนเขตเลอกตง เวนแตเทศบาลใดมประชากรนอยกอาจรวมกบเขตเทศบาลขางเคยงเปนเขตเลอกตงเขตหนง แมวาเขตเลอกตงแตละเขตจะมผแทนไดไมเทากนแตในการออกเสยงเลอกตง ผออกเสยงมสทธลงไดเพยง 1 เสยงเทานน คอเลอกไดเพยงคนเดยว ในการตดสนวาใครคนใดไดรบการเลอกตงใหถอจ านวนเสยงทไดมาจากมากไปหานอยเปนเกณฑ

www.ssru.ac.th

60

การเมองระดบทองถนในปจจบน พรรคการเมองไดเขามามบทบาทมากในการเปนสมาชกของพรรคเขาแขงขนในต าแหนงผวาราชการจงหวด นายกรฐมนตรและสมาชกทองถน บคคลในต าแหนงดงกลาวนในปจจบนมกจะสงกดพรรคใดพรรคหนงเสมอ อยางไรกตามอทธพลของพรรคทมตอการก าหนดนโยบายบรหารของทองถนยงมไมมาก ผบรหารทองถนสวนใหญยงใหความส าคญกบความตองการตอปญหาของทองถนมากกวาอดมการณของพรรคตนสงกด

ในระดบทองถนของประเทศญปนนนไดใหความส าคญตอการมสวนรวมของประชาชนในทองถนดงตอไปน คอ การรเรมเสนอกฎหมาย การลงประชามต การขอใหตรวจสอบ การยบสภา การถอดถอน และการฟองรองตอศาล

การรเรมกฎหมาย ( initiative) เปนการรองขอโดยตรงของประชาชนทมจดมงหมายเพอใหมการประกาศใชแกไขเพมเตมหรอยกเลกขอบญญตทองถน การรองขอเชนนจะมผลตอเมอมประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวนไมต ากวา 1 ใน 50 หรอ 2 % รองขอเชนนตอหวหนาฝายบรหารของทองถน19 โดยประชาชนเหลานจะตองลงชอในสมดลงชอของทางราชการ ครนแลวสมดลงชอนจะถกสงตอไปใหคณะกรรมการบรหารการเลอกตงของทองถน เพอตรวจสอบวาชอทปราก ฏในสมดลงชอนนเปนผมสทธออกเสยงเลอกตงตามบญญตผมสทธออกเสยงเลอกตงทคณะกรรมการฯจดท าขนหรอไม เมอตรวจสอบแลวจะตองเสนอสมดลงชอนนใหประชาชนทวไปตรวจสอบ ถาใ นกรณทกทวงรายชอวาไมถกตองคณะกรรมการบรหารการเลอกตงของทองถนจะเปนผวนจฉยชขาด ถาผลการชขาดไมเปนทพอใจกจะอท าหรณตอคณะกรรมบรหารการเลอกตงในระดบสงขนไป เชน ถาเปนกรณของเทศบาลกอาจจะอท าหรณตอจงหวดและตอศาลในทสด เมอหวหนาฝายบรหารไดรบค ารองเกยวดวยขอบญญตของทองถน หวหนาฝายบรหารจะเสนอขอเรยกรองนนพรอมกบความเหนของฝายบรหารประกอบค ารองนนเพอประกอบการพจารณาของสภาทองถน ในกรณเชนน สภาทองถนมอ านาจใชดลพนจวาจะรบขอเรยกรองนนหรอไมรบกได นนกคอจะใหมการใชเปนขอบญญตจะแกไขเพมเตมหรอจะไมมการประกาศใชเปนขอบญญตตามทเรยกรองกได

การลงประชามต ( Referendum) จะมขนเพอสภาทองถนไดมมตใหประกาศใชในรางขอบญญตของทองถน แตฝายบรหารของทองถนไมแนใจในมตนนวาประชาชนจะเหนดวยหรอไม สภาฝายบรหารกอาจจะน ารางขอบญญตทผานสภาทองถนแลวนนใหประชาชนลงประชามต

การองขอใหตรวจสอบ ( Audit of business) อาจเปนการรองขอใหตรวจสอบจ านวนรายไดและรายจายของทองถนหรอตรวจสอบการบรหารงานของทองถนโดยทวไป การตรวจสอบนมใชวาคณะกรรมการตรวจสอบจะมอ านาจตรวจสอบไดเฉพาะกจการงานทขนอยในความ

19นยม รฐอมฤตม, การปกครองทองถนเปรยบเทยบ องกฤษ สหรฐอเมรกา ญปน ฝรงเศส สหภาพโซเวยต, กรงเทพฯ: โรงพมพมหาวทยาลยรามค าแหง, 2520.

www.ssru.ac.th

61

รบผดชอบของฝายบรหารเทานนแตมอ านาจคลมไปถงกจการงานทอยในความรบผดชอบของคณะกรรมการบรหารฝายตางๆ ดวย ในการรองขอใหมการตรวจสอบเชนน จะเปนไปไดตอเมอมผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวนไมนอยกวา 1 ใน 50 หรอ 2% ไดรองขอใหลงชอใหปราก ฏไวในสมดลงชอทางราชการ ผลการตรวจสอบจะตองรายงานไปใหสภาทองถน หวหนาฝายบรหารของทองถนและคณะกรรมการบรหารทเกยวของทราบ นอกจากนจะตองรายงานใหตวแทนของผรองขอใหตรวจสอบและตดประกาศใหประชาชนไดทราบกนโดยทวไปดวย

การรองขอใหยบสภาทองถน ในกรณเชนนจะตองม ลายเซนจ านวน 1 ใน 3 ของผมสทธออกเสยงเลอกตง การรองขอเชนนจะตองรองตอคณะกรรมการบรหารการเลอกตง โดยคณะกรรมการบรหารการเลอกตงจะตองเสนอเรองไปใหประชาชนในทองถนออกเสยงชขาดอกตอหนง ถาผลของการออกเสยงปราก ฏวามเสยงขางมากเหนดวยกบการยบสภาทองถน สภาทองถนนนกเปนอนถกยบโดยมตนน แตอยางไรกด การรองขอใหมการยบสภาทองถนเชนวาน จะกระท าไดตอเมอสภาทองถนนนไดรบการเลอกตงเขามาท าหนาทหรอผานการออกเสยงใหยบสภาทองถนมาแลวไมนอยกวา 1 ป

การถอดถอน ประกอบดวย 3 กรณ ไดแก การถอดถอนสมาชกสภาทองถน การถอดถอนหวหนาฝายบรหาร หรอการถอดถอนเจาหนาทบางคน เชน รองผวาราชการจงหวด รองนายกรฐมนตร หวหนา สมหบญช หวหนาฝายการคลง กรรมการของคณะกรรมการบรหาร การถอดถอนทงสามกรณนตองมเสยง 1 ใน 3 ของจ านวนผมสทธออกเสยงเปนค ารองขอ

การเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามาแทรกแซงการบรหารงานของทองถนโดยตรงเชนน ไดรบการทกทวงจากกระทรวงมหาดไทยวาอาจจะถกน าไปใชในทางทผด เชน กลนแกลงขาราชการทอยในต าแหนง เปนตน อนเปนการท าลายระบอบการปกครองทองถน แตอยางไรกด ฝายผรางกฎหมายการปกครองทองถนเหนวาการเปดโอกาสใหประชาชนไดแทรกแซงการบรหารงานของทองถนโดยตรงจะชวยสงเสรมใหประชาชนไดมโอกาสเรยนรถงสทธและหนาทของตนในฐานะพลเมองและการเมองพรอมกนไปอนจะเปนทางหนงทชวยใหการปกครองทองถนเปนการปกครองตนเองโดยประชาชนสมบรณยงขน20

ในปจจบนน การปกครองทองถนของญปนยดมนในทฤษฎทวา “หนวยการปกครองทองถนเปนหนวยการปกครองอสระ ซงมฐานะต ากวารฐบาลแหงชาต” ดงนนความสมพนธระหวางรฐบาลกบหนวยการปกครองทองถนจงตงอยบนหลกการของการรวมมอกนและการแทรกแซงของรฐบาลกลางตอกจการของหนวยการปกครองทองถนควรมนอยทสด

บทบาทของรฐบาลตอการปกครองทองถนยคปจจบนเปนทคาดกนวา รฐบาลกลางจะท าหนาทหนกไปในดานใหค าแนะน าทางดานวชาการและการสนบสนนทางดานการเงนแกหนวยการปกครองทองถน โดยไมเขามาแทรกแซงหรอควบคมกจการของทองถนโดยไมจ าเปน

20นยม รฐอมฤตม. (เรองเดยวกน)

www.ssru.ac.th

62

3.1 ผมสทธเสนอขอบญญตทองถน ผมสทธเสนอกฎหมายหรอ ขอบญญต ทองถนจะตองเปนประชาชนผมสทธ

ออกเสยงเลอกตง โดยเปนการรองขอโดยตรงของประชาชนเพอใหมการประกาศใช แกไขเพมเตมหรอยกเลกขอบญญตทองถนนน

3.2 จ านวนประชาชนทใชสทธเสนอขอบญญตทองถน

การรองขอโดยตรงของประชาชนนนจะเปนผลกตอเมอมประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงจ านวนไมต ากวา 1 ใน 50 หรอ 2 % ของจ านวนผมสทธออกเสยงเลอกตงทงหมด โดยยนค ารองขอนนตอหวหนาฝายบรหารของทองถนนนๆ

3.3 รปแบบและขนตอนการยนค ารอง

หลงจากค ารองขอตอหวหนาฝายบรหารทองถนแลว ประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงเหลานนจะตองลงชอในสมดลงชอของทางราชการ แลวสมดลงชอนนจะถกสงตอไปใหคณะกรรมการการบรหารการเลอกตงทองถนเพอตรวจสอบความถกตองวาชอทปราก ฏในสมดลงชอนนเปนผมสทธออกเสยงเลอกตงตามบญชผมสทธออกเสยงเลอกตงทคณะกรรมการบรหารการเลอกตงของทองถนจดท าขนหรอไม เมอตรวจสอบแลวจะตองน าสมดลงชอนนเสนอใหประชาชนทวไปตรวจสอบ

3.4 การคดคานทกทวงรายชอและการอทธรณ

เมอตรวจสอบโดยคณะกรรมการบรหารการเลอกตงของทองถนแลวจะตองน าสมดลงชอเสนอตอประชาชนทวไปตรวจสอบความถกตองอกครง ถามกรณคดคาน ทกทวงรายชอวาไมถกตอง คณะกรรมการบรหารการเลอกตงของทองถนจะเปนผวนจฉยชขาด ถาผลการชขาดไมเปนทนาพอใจกจะอทธรณตอคณะกรรมการบรหารการเลอกตงระดบสงขนไป

3.5 ขนตอนด าเนนการพจารณา

เมอหวหนาฝายบรหารทองถนไดรบค ารองเกยวกบขอบญญตทองถนแลวหวหนาฝายบรหารจะเสนอขอเรยกรองพรอมกบความเหนของฝายบรหารประกอบค ารองนน เพอประกอบการพจารณาของสภาทองถนในกรณเชนน สภาทองถนมอ านาจใชดลยพนจวาจะรบขอเรยกรองนนหรอไมรบขอเรยกรองนนกได โดยจะใหมการประกาศใชเปนขอบญญต จะแกไขเพมเตมหรอยกเลกขอบญญตหรอจะไมมการประกาศใหเปนขอบญญตตามทเรยกรองกได

www.ssru.ac.th

63

3.6 ขนตอนด าเนนการออกเสยงประชามต การออกเสยงประชามตนนจะมขนเมอสภาทองถนไดมมตใหประกาศใชราง

ขอบญญตทองถน แตฝายการบรหารของทองถนไมแนใจในมตของสภาทองถนนนวาประชาชนจะเหนดวยหรอไม สภาฝายบรหารกอาจจะน ารางขอบญญตทผานสภาทองถนแลวนนใหประชาชนลงประชามต21

การลงประชามตขององคกรปกครองสวนทองถนของประเทศญปนนน เปนการใหสทธประชาชนในทองถนรบรองขอบญญตทองถนของสภาทองถน เปนการรบรองขอบญญตทองถนทผานการพจารณาของสภาทองถนแลว 4. การออกเสยงลงประชามตในรปแบบของประชาธปไตยทางตรงในตางประเทศ

4.1 รปแบบการลงประชามตของประชาชนในตางประเทศ (referendum) การลงประชามตของประชาชนในตางประเทศเปนรปแบบประชาธปไตยโดย

ตรงทส าคญทสด เปนการจดใหประชาชนทงประเทศหรอทงมลรฐลงคะแนนเพอตดสนในประเดนใดประเดนหนงในเรองประชามต โดยเพอน าไปในระดบชาตและระดบทองถนมประเดนพจารณาสามประเดนคอ การรเรมการตดสนใจและประเดนทมการน ามาท าประชามตในประเทศตางๆ22

การออกเสยงประชามต ( Referendum) เปนรปแบบหนงทท าใหประชาชนผมสทธเลอกตงรบรองขนสดทายในเรองทรฐสภาหรอรฐบาลจะกระท าหรอไดกระท าไปแลว ซงค าวา “การออกเสยงประชามต ( Referendum)” มรากศพทมาจากค าภาษาลาตน “ ad redrendum” อนเปนศพททใชในทางการเมอง มความหมายวา “การน ามาใหสตยาบน” 23 การใหประชาชนออกเสยงประชามตมหลายรปแบบขนอยวาจะใชเกณฑอะไรแบงดงนคอ24

1) พจารณาจากคาของกฎหมายซงประชาชนลงมตรองรบ แบงออกดงน (1) ประชามตโดยทางบ งคบ (Referendum Obligation) ประชามตใน

เชงบงคบนจะผกพนองคกรของรฐ ซงจะตองปฏบตตามเจตนาของประชาชนทแสดงออกมา (2) ประชามตโดยทางหารอ ( Referendum Consultation) มคาเพยง

เปนความเหนทใหแกรฐสภาเทานน

21นยม รฐอมฤตม, (เรองเดยวกน) 22 ไพโรจน ชยนาม, ค าอธบายรฐธรรมนญเปรยบเทยบ (โดยสงเขป) เลม 1 กรงเทพมหานคร : โรงพมพอกษรนต, 2495. 23นนทวฒน บรมานนท, ระบบการออกเสยงประชามต. กรงเทพมหานคร : โรงพมพส านกงานสนบสนนการวจย (สกว.), 2538. 24ไพโรจน ชยนาม, (เรองเดยวกน)

www.ssru.ac.th

64

4.2 การออกเสยงประชามตโดยประชาชนทองถนในตางประเทศ การออกเสยงประชามตโดยประชาชนทองถนในการรบรองกฎหมายของ

ทองถนหรอขอบงคบทองถนในตางประเทศนนเปนรปแบบอ านาจอธปไตยทางตรงโดยระดบมลรฐของสหรฐอเมรกา ระดบจงหวดของแคนาดาและระดบทองถนของประเท ศญปน ซงเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองโดยการออกเสยงเลอกตงฝายบรหารสมาชกสภาทองถน และการใชอ านาจอธปไตยในการเสนอกฎหมาย การขอแกไขรฐธรรมนญบางสวน ทงฉบบ การเสนอขอบญญตทองถน ยกเลกแกไขเพมเตมขอบญญต เปนตน

ในขณะเดยวกนการใหสทธประชาชนสามารถเสนอกฎหมายหรอขอบญญตทองถนไดแลวนน กฎหมายรฐธรรมนญและกฎหมายทองถนของสหรฐอเมรกากใหสทธประชาชนโดยตรงในการออกเสยงประชามตตอการรบรองกฎหมายทออกโดยรฐสภาของมลรฐ และขอบญญตทองถน หรอแมแตการรบรองกฎหมายหรอขอบญญตทองถนทเสนอโดยประชาชนในทองถนนนเอง ตามจ านวนเปอรเซนตประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตง ซงไดก าหนดไวในรฐธรรมนญของมลรฐหรอกฎหมายทองถน ( Charter) ของ County เชน กฎหมายรฐธรรมนญมลรฐฟลอรดา กฎหมายรฐธรรมนญของมลรฐแคลฟอรเนย กฎหมายรฐธรรมนญมลรฐอรโซนาและกฎหมายรฐธรรมนญมลรฐโคโลราโด โดยไดบญญตการใหสทธประชาชนในการเสนอขอบญญตทองถนและการออกเสยงประชามตในการรบรองขอบญญตทองถนนนในรฐธรรมนญของมลรฐนนๆ

ในประเทศสหรฐอเมรกา การเสนอขอบญญตทองถนและการออกเสยงประชามตของประชาชนในระดบทองถนนน กฎหมายทองถน ( Charter) ของ County ในบางมลรฐไดบญญตในเรองการใหสทธประชาชนในทองถนเสนอขอบญญตทองถนและการรบรองขอบญญตนน โดยการออกเสยงประชามต เชน Dade County ในพนท Miami, มลรฐฟลอรดา , Boulder County ในมลรฐ Colorado St. Paul County ในมลรฐ Minisota, Eugene County ในมลรฐ Oregon และ San Jose County ในมลรฐ California

ในประเทศญปนรฐธรรมนญไดแหนกใหสทธแกประชาชนทว ๆ ไปและประชาชนในแตละทองถนในการรเรมเสนอกฎหมาย การถอดถอนผบรหารทองถนและการออกเสยงประชามตรบรองกฎหมายหรอขอบญญตทองถนของทองถนนน ๆ เชนกน

www.ssru.ac.th

65

5. การบงคบใชกฎหมายตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 286 วรรคสอง บญญตวา25 “หลกเกณฑและวธการเขาชอ รวมทงการตรวจสอบ รายชอ ใหเปนไปตามทกฎหมายบญญต” โดยปจจบนมการบญญต กฎหมายเพอรองรบหลกการ ซงกคอ พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มาบงคบใช โดยไดบญญตหลกเกณฑและวธการเขาชอไว ซงเนอหาและรปแบบการบงคบใชกฎหมายของพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนไวเปนการเฉพาะ

5.1 เนอหาสาระทวไป เนอหาในสวนนจะจะกลาวเกยวกบเปน บคคลผมสทธเขาชอเสนอขอบญญต

ทองถน ประเภทของขอบญญตทองถนทเสนอโดยประชาชน รปแบบค ารองขอเสนอรางขอบญญตทองถน วธการเขาชอและการถอดถอนการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน วธการตรวจสอบค ารองของรางขอบญญตทองถน วธการพจารณาออกขอบญญตทองถนและบทก าหนดโทษ

5.1.1 บคคลผมสทธเขาชอเสนอขอบญญตทองถน บคคลผมสทธเขาชอเสนอขอบญ ญตทองถนตามพระราชบญญตวา

ดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มาตรา 3 วรรค 4 ไดบญญตเกยวกบผมสทธเขาชอเสนอขอบญญตทองถน ซงเปนผมสทธเลอกตงโดยใหค านยามไวดงน คอ26

“ ผมสทธเลอกตง หมายความวา ผมสทธเลอกตงในองคปกครองสวนทองถนทมการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนใหสภาทองถนขององคกรปกครองสวนทองถนนนพจารณา บทบญญตดงกลาวมไดบญญตรายละเอยดของคณสมบตของผมสทธเขาชอเสนอขอบญญตทองถนไว แตโดยทวๆ ไปนน คณสมบตของผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนของทกองคกรปกครองสวนทองถนจะเหมอนกนกลาวคอ

ผมสทธเลอกตงตองเปนผมคณสมบตตามรฐธรรมนญฉบบปจจบน พทธศกราช 2550 มาตรา 99 และไมมลกษณะตองหามตามรฐธรรมนญฉบบปจจบน พทธศกราช 2550 มาตรา 100 ซง ผมสทธเลอกตงตองเปนผมคณสมบตตามรฐธรรมนญฉบบปจจบน พทธศกราช 255 มาตรา 99 มดงตอไปน

25รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 286 วรรคสอง 26พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มาตรา 3

www.ssru.ac.th

66

(1) มสญชาตไทย แตบคคลผมสญชาตไทยโดยการแปลงสญชาตตองไดสญชาตไทยมาแลวไมนอยกวาหาป

(2) มอายไมต ากวาสบแปดปบรบรณในวนท 1 มกราคมของปทมการเลอกตง และ

(3) มชออยในทะเบยนบานในเขตเลอกตงมาแลวเปนเวลาไมนอยกวาเกาสบวนนบถงวนเลอกตง

ผมสทธเลอกตงซงอยนอกเขตเลอกตงทตนมชออยในทะเบยนบาน หรอมชออยในทะเบยนบานในเขตเลอกตงเปนเวลานอยกวาเกาสบวนนบถงวนเลอกตง หรอมถนทอยนอกราชอาณาจกร ยอมมสทธออกเสยงลงคะแนนเลอกตง ทงน ตามหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทบญญตไวในพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการเลอกตงสมาชก สภาผแทนราษฎรและการไดมาซงสมาชกวฒสภา27

5.1.2 ประเภทของขอบญญตทองถนทเสนอโดยประชาชน การเสนอรางขอบญญตทองถนสภาทองถนพจารณานน

เนองมาจากรฐธรรมนญฉบบปจจบนมไดก าหนดไววาจะเสนอในเรองใดบาง ซงแตกตางจากการเขาชอเสนอกฎหมายมาตรา 163 ของรฐธรรมนญฉบบปจจบน ดงนน การเสนอรางขอบญญตทองถนจงอาจจะเสนอไดทกเรองภายในกรอบอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนนน โดยค านงถงแผนขนตอนการกระจายอ านาจของทองถนและควรเปนเรองส าคญทมผลกระทบและเสยหายตอประชาชนโดยตรง ซงสภาทองถนจะตองพจารณาและมความเหนวารางขอบญญตทองถนทเสนอโดยประชาชนนนจะตองไมเปนรางขอบญญตทองถนเกยวกบเรองการเงน โดยประชาชนในทองถนมสวนไดเสยซงมผลกระทบตอรายไดทองถนและเปนอปสรรคตอการบรหารงานสวนทองถน28

ตามรฐธรรมนญ พทธศกราช 25 50 เมอพจารณาจากบทบญญตในหมวด 3 และ หมวด 4 จะสงเกตเหนไดวา สทธตางๆ ในการเสนอกฎหมายตามมาตรา 163 ในหมวด 7 วาดวยการมสวนรวมโดยตรงของประชาชน ซงมเจตนารมณทจะเสนอกฎหมายไดโดยเปดโอกาสใหผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกวา 10,000 คน สามารถเขาชอเสนอรางกฎหมายดงกลาวใหรฐสภาพจารณาได โดยประเภทของกฎหมายทจะเสนอตอรฐสภานนแตกตางกบการเสนอขอบญญตทองถนเพราะรฐธรรมนญมไดก าหนดเปนขอจ ากดไว ขณะเดยวกนในหมวด 3 วาดวยสทธและเสรภาพของชนชาวไทยและหมวด 5 วาดวย แนวนโยบายพนฐานแหงรฐ

27รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 99 28นเรศ อยสนท , วทยานพนธ มาตรการทางกฎหมายในการใหสทธประชาชนเสนอขอบญญตทองถน ตามบทบญญตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 มาตรา 287, กรงเทพ : มหาวทยาลยรามค าแหง, 2543

www.ssru.ac.th

67

นนประกอบดวยมาตราตางๆ รวม 55 มาตรา คอ หมวด 3 มาตรา 26 ถง มาตรา 69 และหมวด 5 มาตรา 75 ถง มาตรา 8729

ตามพระราชบญญตวาดวยการเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 นนไมไดก าหนดขอบเขตและประเภทของขอบญญตทองถนไวโดยเฉพาะและตามปญหาของพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ในการเสน อประเภทของขอบญญตทองถนประชาชนในทองถนสามารถเขาชอกนเสนอรางขอบญญตทองถนไดภายในขอบเขตอ านาจพจารณาของสภาทองถนนนๆ

5.1.3 รปแบบค ารองขอเสนอรางขอบญญตทองถน ตามกฎหมายรฐธรรมนญ มาตรา 28 6 และพระราชบญญตวาดวย

การเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 บญญตไววา ประชาชนผมสทธเลอกตง จ านวนไมนอยกวากงหนงของผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนนนๆ มสทธเขาชอเสนอขอบญญตทองถนไดโดยจะตองจดท ารางขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ตามมาตรา 5 ซงไดบญญตไวเกยวกบรปแบบค ารองขอเสนอรางขอบญญตทองถน โดยรปแบบค ารองขอเสนอรางขอบญญตทองถนตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน ดงตอไปน คอ

“ค ารองขอใหประธานสภาทองถนด าเนนการใหสภาทองถนพจารณาออกขอบญญตทองถน ตองมรายละเอยดดงตอไปน

(1) ชอ ทอย และรายมอชอ ของผเขาชอทกคน พรอมทงส าเนาบตรประจ าตวประชาชน บตรประจ าตวประชาชนทหมดอายหรอบตรหรอหลกฐานอนใดของทางราชการทมรปถายสามารถแสดงตนได

(2) รางขอบญญตทองถนซงตองมขอก าหนดทชดเจนเพยงพอไดวามความประสงคจะตราขอบญ ญตทองถนในเรองใดทอยในอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน ในการนอาจมสรปสาระส าคญและค าชแจงความมงหมายของการก าหนดหลกการในแตละขอก าหนดของรางขอบญ ญตทองถนทเสนอใหเพยงพอทจะเขาใจเหตผลทก าหนดไวในแตละขอก าหนดดวยกได

(3) รายชอผแทนของผเขาชอทจะมอ านาจด าเนนการทเกยวของกบการเสนอและการพจารณาขอบญญต

(4) ค ารบรองของผแทนของผเขาชอตาม (3) วาผเขาชอทกคนเปนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนนนและเปนผรวมลงชอดวยตนเอง”

29นนทวฒน บรมานนท, สาระส าคญของพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอกฎหมาย พทธศกราช2542. กรงเทพมหานคร: ส านกพมพวญญชน, 2542

www.ssru.ac.th

68

5.1.4 วธการเขาชอและการถอดถอนการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน 5.1.4.1 วธการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

วธการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน ตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนนนไดบญญตไวในมาตรา 5 30 (1) (3) (4) โดยก าหนด รายละเอยดเกยวกบชอ ทอยและ ลายมอชอของผเขาชอทกคน พรอมทงส าเนาบตรประชาชน บตรประจ าตวประชาชนทหมดอายหรอบตรหรอหลกฐานอนใดของทางราชการทมรปถาย สามารถแสดงตนไดเพอใชเปนหลกฐานแสดงในการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พรอมทงก าหนดใหมรายชอผแทนของผเขาชอทจะมอ านาจด าเนนการเกยวกบการเสนอและการพจารณาขอบญญตทองถนนนและใหผแทนของผเขาชอท าค ารบรองวาผเขาชอเสนอขอบญญตทองถน เปนผมสทธเลอกตง ในองคกรปกครองสวนทองถนนนๆและเปนผรวมลงชอดวยตนเองตามบทบญญตของพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ไดบญญตหลกเกณฑการเขาชอไวดงน “ผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนผใดรวมลงชอในการเขาชอดงกลาวโดยถกตองตามพระราชบญญตนแลว ใหถอวาการเขาชอนนมผลสมบรณและการถอนการเขาชอในภายหลงอกมได”

เหนไดวาการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน นนนอกจากจะใหสทธแลวประชาชนยงมสทธทจะเสนอขอบญญตทองถนไดโดยตรงแลวในขณะเดยวกนยงใหสทธประชาชนมตวแทนในการด าเนนการเสนอขอบญญตทองถนดวย ถอวาเปนการมอบสทธด าเนนการใหตวแทนด าเนนการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

5.1.4.2 วธการถอนการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน ตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญต

ทองถน พทธศกราช 2542 บญญตวธการถอนการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนไวในมาตรา 6 วรรคสองและวรรคสาม ดงตอไปน31

ในกรณทผใดมชอเปนผเขาชอดงกลาวตามประกาศในวรรคหนงโดยมไดรวมเขาชอดวย ใหผนนมสทธยนค ารองคดคานตอประธานสภาทองถนหรอบคคลทประธานสภาทองถนแตงตง เพอใหขดฆาชอตนเองออกจากบญชรายชอผเขาชอดงกลาวไดภายในยสบวนนบตงแตวนประกาศตามวรรคหนง

เมอพนก าหนดระยะเวลาคดคานตามวรรคสองแลว ใหถอวารายชอของผเขาชอทไมมการคดคานเปนรายชอทถกตองและถามจ านวนครบ ตามมาตรา 4 ใหประธานสภาทองถนจดใหสภาทองถนด าเนนการพจารณาออกขอบญญตทองถนตอไปแตถามจ านวนไมครบ ตามมาตรา 4 ใหประธานสภาทองถนแจงใหผแทนของผเขาชอ ตามมาตรา 5 (3)

30พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มาตรา 5 31พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มาตรา 6

www.ssru.ac.th

69

ทราบเพอด าเนนการจดใหมการเพมเตมใหครบ ตามมาตรา 4 ภายในสามสบวน ถาพนก าหนดเวลาดงกลาวมไดมการเสนอเขาชอจนครบจ านวนใหประธานสภาทองถนจ าหนายเรอง

ตามบทบญญตดงกลาวนนผใดมชอเปนผเขาชอดงกลาวโดยมไดรวมลงชอใหผนนมสทธยนค ารองคดคานตอประธานสภาทองถนเ พอขดฆาชอตนเองออกจากบญชรายชอดงกลาวไดภายในยสบวน นบแตวนปดประกาศรายชอและเมอพนก าหนดวาระเวลาดงกลาวใหถอวาการเขาชอนนถกตองสมบรณและใหประธานสภาจดใหสภาทองถนนนพจารณาออกขอบญญตทองถนนนตอไป แตถาไมครบถวน ตามมาตรา 4 ของพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2540 กลาวคอไมครบจ านวนกงหนงของประชาชนผมสทธเลอกตงใหประธานสภาแจงใหผแทนของผเขาชอทราบเพอด าเนนการจดใหมการเขาชอเพมเตมใหครบจ านวนภายในสามสบวน ถาพนก าหนดระยะเวลาดงกลาวใหประธานสภาทองถนนนจ าหนายเรอง

5.1.5 วธการตรวจสอบค ารองของรางขอบญญตทองถน วธการตรวจสอบรางขอบญญตทองถนทเสนอโดยประชาชนนนตาม

พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มไดบญญตวธการตรวจสอบรางขอบญญตทองถนไวชดเจน รวมทงมไดก าหนดหลกเกณฑและวธการตรวจสอบรางขอบญญตทองถนไว แตพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนไดก าหนดหลกเกณฑการตรวจสอบค ารองขอเสนอรางขอบญญตทองถนไว ซงบญญตไวในมาตรา 6 วรรคหนงของพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ดงตอไปน “เมอประธานสภาทองถนไดรบค ารองมาตรา 5 แลว ใหประธานสภาทองถนตรวจสอบความครบถวนของค ารองขอดงกลาว ถาเหนวาครบถวนแลวใหประธานสภาทองถนจดใหมการปดประกาศรายชอผเขาชอดงกลาว ไว ณ ทท าการขององ5กรปกครองสวนทองถนนน และเขตชมชนหนาแนนในเขตองคกรปกครองทองถนนน”32

5.1.6 วธการพจารณาออกขอบญญตทองถน ตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

พทธศกราช 2542 ในมาตรา 6 วรรคส บญญตวธการพจารณาดงนคอ “การพจารณาออกขอบญญตทองถนทมการเขาชอเสนอ ใหเปนไปตามขอบงคบการประชมของสภาทองถนนน”

ตามบทบญญตในมาตรา 6 วรรคส ไดบญญตไววา “การพจารณาออกขอบญญตทองถนทมการเขาชอเสนอใหเปนไปตามขอบงคบการประชมของสภาทองถนโดยหลกเกณฑขนตอนและวธการด าเนนการพจารณาขอสภาทองถนใหเปนไปตามขอบงคบการประชมสภาทองถนของแตละองคกรปกครองสวนทองถน” การบญญตหลกเกณฑ ขนตอนและวธการพจารณาออกขอบญญตทองถนโดยใหเปนไปตามหลกเกณฑของขอบงคบการประชมสภา

32พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มาตรา 6 วรรคหนง

www.ssru.ac.th

70

ทองถนนน หมายความวาหลกเกณฑ ขนตอนและวธการตางๆ เหมอนกบการออกขอบญญตโดยทวๆ ไป ซงจะตองเปนไปตามระเบยบวาระของการประชมสภาของทองถนนน คอ วธการตางๆ ตองเปนไปตามขนตอนของการประชมสภาของทองถนนน โดยหลกเกณฑขนตอนและวธการออกขอบญญตทองถนตามขอบงคบการประชมสภาทองถน นนสามารถวเคราะหตามขอบงคบการประชมสภาของแตละองคกรปกครองสวนทองถน ซงรปแบบหลกเกณฑ ขนตอน และวธการพจารณาของแตละสภาทองถนเหมอนกน ไมวาจะเปนระเบยบกระทรวงมหาดไทย วาดวยขอบงคบการประชมสภาองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540 33 ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมสภาเทศบาล พทธศกราช 2496 34 ขอบงคบของกระทรวงมหาดไทยวาดวยการประชมสภาองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2538 35 และทแกไขเพมเตมจนถงฉบบท 3 พทธศกราช 2542 ขอบงคบการประชมสภากรงเทพมหานคร 36 พทธศกราช 2541 และขอบงคบการประชมสภาเมองพทยา พทธศกราช 254337

เมอวเคราะหรปแบบการพจารณาการออกขอบญญตทองถนตามขอบงคบการประชมสภาของแตละองคกรปกครองสวนทองถน จงเหนไดดงน

5.1.6.1 รปแบบการพจารณาออกขอบญญตจงหวดตามขอบงคบการประชมสภาองคการบรหารสวนจงหวด

ตามระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมสภาองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540 หมวด 4 การประชมขอ 23 ซงไดก าหนดการจดระเบยบวาระการประชมโดยปกตใหจดล าดบ ดงตอไปน

1) เรองทประธานจะแจงใหทประชมทราบ 2) เรองดวน 3) รบรองรายงานการประชม 4) ขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดชวคราวหรอ

ญตตรางขอบญญตอนมตหรอไมอนมตขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดชวคราว 5) กระทถามผวาราชการจงหวด 6) ขอสอบถามผวาราชการจงหวด

33ขอท 23 – 67 , ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540. 34ขอท 26 – 67, ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมสภาเทศบาล พทธศกราช 2496. 35ขอท 23 – 45, ขอบงคบของกระทรวงมหาดไทยวาดวยการประชมสภาองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2538 (และแกไขเพมเตมจนถงปจจบนฉบบท 3 พทธศกราช 2542) 36ขอท 22 – 52, ขอบงคบการประชมสภากรงเทพมหานคร พทธศกราช2541 และขอบงคบการประชมสภากรงเทพมหานคร (ฉบบท 2) พทธศกราช 2542. 37ขอท 23 – 57 ขอบงคบการประชมสภาเมองพทยา พทธศกราช 2543.

www.ssru.ac.th

71

7) เรองทคางการพจารณา 8) ญตตรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด ท

คณะกรรมการพจารณาแลว 9) ญตตรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดทเสนอ

ใหม 10) ญตตหรอเรองอนๆ ตามขอ 23 ดงกลาวรางขอบญญตองคการบรหารสวน

จงหวดทเสนอมาใหมไมวาจะเสนอโดยสมาชกสภาหรอนายกองคการบรหารสวนจงหวดหรอแมแตเสนอโดยประชาชนในทองถนขององคการบรหารสวนจงหวดนนตองรอการพจารณาของสภาองคการบรหารสวนจงหวดซงเปนอนดบกอนหลง ตามวาระการพจารณา ขอ 23 (9) ซงเปนรางขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวดอนดบ 9 โดยภายใตขอ 41 ใหประธานสภาบรรจญตตเขาระเบยบวาระการประชมสภาภายในหาวน นบแตวนทไดรบญตตตามล าดบทยนกอนหลง ก าหนดวนดงกลาวหมายถงวนในสมยประชม

ตามขอ 36 (2) ญตตราง ขอบญญต องคการบรหารสวนจงหวดตองเสนอลวงหนาเปนหนงสอตอประธานสภา โดยมสมาชกรบรองไมนอยกวาสองคนซงเหมอนกบการเสนอญตตรางขอบญญตกรงเทพมหานคร เวนแตละระเบยบนหรอกฎหมายจะไดก าหนดไวเปนอยาง

จะเหนไดวารางขอบญญตทเสนอโดยสมาชกองคการบรหารสวนจงหวดหรอนายกองคการบรหารสวนจงหวดนนจะตองท าเปนหนงสอแจงลวงหนาตอประธานสภา และตองมสมาชกลงนามรบรองไมนอยกวาสองคน ตามขอ 37 และ 50 โดยผเสนอและผรบรองตองลงชอในญตตรางขอญตตนนดวย

ญตตรางขอญตตซงท าหนงสอลวงหนาตอประธานสภาโดยมสมาชกลงนามรบรองไมนอยกวาสองคนแลวเสนอตอประธานสภาเพอบรรจญตตทเสนอมานนเขาระเบยบวาระการประชมตามขอ 37 และ ขอ 41 , 42 พรอมทงก าหนดระเบยบวาระการประชมตามญตตรางขอบญญตตามล าดบยนกอนหลง ซงพจารณาขอบญญตนน พจารณาเปน 3 วาระ หรอจะพจารณาวาระเดยวกไดเมอเปนญตตเรงดวน การพจารณารางขอญตตทองถนทเสนอมาใหมนน ตามขอ 23 (9) ใหพจารณาเปน 3 วาระ

วาระทหนง ใหทประชมปรกษาในหลกการแหงรางขอบญญตนนและลงมตวาจะรบหกการแหงรางขอบญญตนนหรอไมหรอกอนลงมตรบหลกการทประชมคณะกรรมการหลกการแหงรางขอบญญตนนกได ขอ 56

เมอทประชมปรกษารบหลกการในวาระทหนงใหพจารณาในวาระทสอง วาระทสามใหพจารณารางขอบญญตนนเรยงตามล าดบขอและถอยค าในราง

www.ssru.ac.th

72

ขอบญญตนน โดยทประชมสงรางขอบญญตนนใหคณะกรรมการพจารณา เพอแกไขขอความขดแยงและบกพรอง ตามขอ 59 และขอ 60

วาระทสาม ทประชมลงมตวาจะใชรางขอบญญตนนหรอไมเทานน ตามขอ 61 และในขอ 62 ก าหนดไววาญตตรางขอบญญตใดซงทประชมไดลงมตไมรบหลกการตามความในขอ 56 กด ลงมตไมไดใชขอความใน ขอ 59 กด หรอลงมตใหยกเรองตามความในขอ 38 กด หรอผวาราชการจงหวดไมอนมตตามความในมาตรา 53 วรรคสาม แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540 กด ใหถอวาเปนอนตกไปมใหเสนอใหมในสมยการประชมนนอก

5.1.6.2 รปแบบการพจารณาออกเทศบญ ญตตามขอบงคบการประชมสภาเทศบาล38

ตามระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมสภาเทศบาล พทธศกราช 2496 หมวด 2 ขอ 23 ก าหนดการจดระเบยบวาระการประชมโดยจดล าดบการพจารณาขอเสนอหรอบญญตดวยของคณะเทศมนตรไวเปนล าดบกอนแลวจดล าดบระเบยบวาระตอ ๆ ไป ดงน

ก) รบรองรายงานการประชม ข) เรองดวน ค) เทศบญญตเพออนมตเทศบญญตชวคราว ง) กระทถาม จ) ญตตรางเทศบญญตทคางพจารณา ฉ) ญตตรางเทศบญญตใหม ช) ญตตอน ๆ ในรปแบบเทศบาลนนไดจดระเบยบวาระการประชมโดย

ใหความส าคญตอญตตดวนของคณะเทศมนตร ซงถกจดไวเปนอนดบแรกในขณะทญตตรางเทศบญญตใหมถกจดไวในล าดบ 6 จะเหนไดวาถาญตตรางขอบญญตทองถนทเสนอใหมโดยประชาชนนนจะถกพจารณาในอนดบสดทาย ซงไมเหมาะสมโดยผวจยเหนวาควรถกจดล าดบไวกอนเพราะใจความส าคญทจะตองพจารณา

การเสนอญตตนนม 2 อยาง คอ ก) ญตตเกยวแกกจการภายในวงงานของสภาเทศบาล ข) ญตตรางเทศบญญต โดยญตตทงหลายตองเสนอลวงหนาเปนหนงสอยนตอประธานสภาเทศบาลและมสมาชกสภาเทศบาลรบรองหนงคนเวนแตพระราชบญญตเทศบาล พทธศกราช 2496 จะก าหนดไวเปนอยางอน

38ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540.

www.ssru.ac.th

73

จะเหนไดวาญตตทงหลายนนรวมถงรางเทศบญญตทเสนอโดยประชาชนในทองถนดวย โดยจะตองเสนอลงหนาตอประธานสภาและจะตองมสมาชกเทศบาลลงนามรบรองดวย ตามขอ 34 และ ขอ 35

ตามขอ 37 ก าหนดการเสนอญตตรางเทศบญญตอนๆ ตอประธานสภาเทศบาลจะตองมสมาชกสภาเทศบาลลงนามรบรองอยางนอยสองคนนน การก าหนดหลกเกณฑการเสนอญตตวาขอบญญตทองถนอนๆ รวมถงการเสนอขอบญญตทองถนโดยประชาชนดวย

ตามขอ 43 ญตตรางเทศบญญตนนทประชมจะตองพจารณาเปน 3 วาระ โดยก าหนดหลกเกณฑการพจารณาวาวาระทหนง ใหทประชมปรกษาในหลกการแหงการรางเทศบญญตและลงมตวาจะรบหลกการแหงรางเทศบญญตนนหรอไม ซงถาทประชมสภาไดลงมตไมรบหลกการตามขอ 44 ใหถอวารางเทศบญญตนนเปนอนตกไป มใหเสนอญตตรางเทศบญญตทมหลกการอยางเดยวในสมยประชมนนอก

จะเหนไดวา การเสนอรางขอบญญตทองถนโดยประชาชนตอสภาทองถนนนหลกเกณฑการพจารณานนขนอยกบมตของทประชมสภาทองถนวาจะรบหลกการแหงรางขอบญญตทองถนหรอไมเทานน ถามตไมรบหลกการของสภาทองถนแลวรางขอบญญตทองถนนนตกไปไมสามารถเสนอพจารณาไดใหมอก ภายในสมยประชมสภาตามขอ 49

การพจารณารางเทศบญญตในวาระทสองนนใหปรกษาเรยงตามล าดบขอทมการแปรญตต ตามขอ 47 และในการพจารณารางเทศบญ ญตในวาระทสามตามขอ 48 นน ในทประชมลงมตวาจะใหเปนเทศบญญตหรอไม

การก าหนดใหสภาทองถนหรอสภาเทศบาลเปนผมอ านาจตดสนใจโดยใชเกณฑตดสนของมตทประชมสภาทจะใหตราเปนเทศบญญตหรอไมเทานน จงไมเหมาะสมเพราะอ านาจการตดสนทจะตราเปนเทศบญญตนนอยทสภาเทศบาลฝายเดยว ถาเปนกรณของการเสนอรางเทศบญญตโดยประชาชนแลวประชาชนไมมอ านาจตดสนใจอยางใดเลย

6.1.6.3 รปแบบการพจารณาออกขอบงคบต าบลตามขอบงคบการประชมสภาองคการบรหารสวนต าบล

ตามขอบงคบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการประชมสภาองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2538 (และทแกไขเพมเตมจนถงฉบบท 3 พทธศกราช 2542) ตามหมวด 2 ขอ 23 การจดระเบยบวาระการประชมโดยจดล าดบการพจารณาในอนดบกอนหลง ซงญตตรางขอบงคบทเสนอใหมอยในอนดบสตอจากญตตรบรองรายงานการประชม ญตตเรองดวนและญตตรางขอบงคบทคางพจารณา จะเหนไดวาเมอการจดล าดบระเบยบวาระการประชมในอนดบกอนหลงนน ถาญตตรางขอบงคบทเสนอใหมโดยทประชาชนนนจะถกจดอย

www.ssru.ac.th

74

ในระเบยบวาระการประชมทส ตามขอ 23 ของการประชมสภาองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2538

การเสนอญตตรางขอบงคบต าบลนน รางขอบงคบต าบลจะตองแบงออกเปนขอ ๆ และมบนทกเกยวกบหลกการของรางขอบงคบต าบลและเหตผลทเสนอรางขอบงคบต าบล ตามขอ 35 ในขณะเดยวกนการเสนอญตตรางขอบงคบต าบลอน ๆ ซงรวมถงการเสนอรางขอบงคบต าบลของประชาชนในทองถนดวยทเสนอตอสภาองคการบรหารสวนต าบลจะตองมสภาองคการบรหารสวนต าบลรบรองอยางนอยสองคนตามขอ 36 วรรคสาม

หลกเกณฑการพจารณาญตตรางขอบงคบต าบลนนทประชมจะตองพจารณาเปน 3 วาระ โดยวาระทหนง ใหทประชมปรกษาในหลกการแหงรางขอบงคบต าบลและลงมตวาจะรบหลกการแหงรางขอบงคบต าบลนนหรอไม ตามขอ 37 และขอ 38 การพจารณารางขอบงคบต าบลในวาระท 2 นนใหปรกษาเรยงตามล าดบขอของรางขอบงคบต าบล ตามขอ 41 สวนในการพจารณารางขอบงคบต าบลในวาระท 3 นน ขอ 42 ก าหนดวาในการพจารณารางขอบงคบต าบลในวาระท 3 ใหทประชมลงมตวาจะใหตราเปนขอบงคบต าบลหรอไม

จะเหนไดวารปแบบหลกเกณฑการพจารณารางขอบงคบต าบลของการประชมสภาองคการบรหารสวนต าบลนน อ านาจการพจารณาขนอยกบสภาองคการบรหารสวนต าบลตงแตวาระทหนงขนรบหลกการจนถงวาระทสามขนลงมตวาจะใหตราเปนขอบงคบต าบลหรอไม โดยการพจารณานนรวมถงการพจารณารางขอบงคบต าบลทเสนอโดยประชาชนในทองถนดวย

ในขณะเดยวกนญตตรางขอบงคบต าบลใดซงทประชมไดลงมตไมรบหลกการหรอลงมตไมใหตราเปนขอบงคบต าบลใหถอวารางขอบงคบต าบลนนเปนอนตกไป มใหเสนอญตตรางขอบงคบต าบลนนอกตามขอ 43 ของขอบงคบการประชมสภาองคการบรหารสวนต าบล

6.1.6.4 รปแบบการพจารณาออกขอบญญตกรงเทพมหานครตามขอบงคบการประชมสภากรงเทพมหานคร

ตามขอบงคบการประชมสภากรงเทพมหานคร พทธศกราช 2541 และขอบงคบการประชมสภากรงเทพมหานคร (ฉบบท 2) พทธศกราช 2542 หมวด 3 ขอ 22 วาดวยการจดระเบยบวาระการประชม ซงญตตเรองทเสนอใหมนนจดอยในอนดบท 7 และการประชมนนตองด าเนนการตามระเบยบวาระ ตามขอ 27 ตามหมวด 4 ของขอบงคบการประชมสภากรงเทพมหานครวาดวยญตตม 2 อยาง คอ 1) ญตตเกยวกบกจการภายใน วงงาน ของกรงเทพมหานคร 2) ญตตรางขอบญญตกรงเทพมหานคร โดยญตตรางขอบญญตกรงเทพหมานครนนตองเสนอลวงหนาเปนหนงสอตอประธานสภา โดยมสมาชกรบรองไมนอยกวาสองคนและตามขอ 44 บญญตรางขอบญญตกรงเทพมหานครนนใหพจารณา

www.ssru.ac.th

75

เปนสามวาระ โดยวาระทหนงใหทประชมปรกษาในหลกการแหงรางขอบญญตและลงมตวาจะรบหลกการแหงรางขอบญญตนนหรอไมตามขอ 45 และการพจารณาในวาระทสอง ตามขอ 48 ก าหนดวาในการพจารณารางขอบญญตวาระทสองใหพจารณาเรมตนดวยชอรางขอบญญต ค าปรารภแลวพจารณาเรยงตามล าดบขอและการพจารณาในวาระทสาม ตามขอ 50 ก าหนดวาใหทการประชมลงมตเหนชอบหรอไมเหนชอบเทานน โดยญตตรางขอบญญตใดซงทประชมไดลงมตไมรบหลกการตามควา มในขอ 45 หรอไมเหนชอบตามความในขอ 50 ใหถอวาญตตรางขอบญญตนนเปนอนตกไปตามขอ 51 ของขอบงคบการประชมสภากรงเทพมหานคร พทธศกราช 2541

5. 1.6.5 รปแบบการพจารณาออกขอบญญตเมองพทยาตามขอบงคบการประชมสภาเมองพทยา

ตามขอบงคบการประชมสภาเมองพทยา พทธศกราช 2543 หมวด 3 ขอ 23 การจดระเบยบวาระการประชม โดยมการจดระเบยบวาระการประชมซงเรองรางขอบญญตทเสนอใหมถกจดล าดบระเบยบวาระการประชมท 7 ตอจากเรองทประธานจะแจงใหทประชมทราบ เรองรบรองรายงานการประชม เรองดวน เรองขออนมตขอบญญตชวคราว กระทถามและเรองรางขอบญญตทคางพจารณา

ตามหมวด 4 ของขอบงคบการประชมสภาเมองพทยาวาดวยญตตม 2 อยาง คอ 1) ญตตเกยวกบกจการภายในวงงานของสภาเมองพทยา 2) ญตตรางขอบญญตเมองพทยา โดยญตตรางขอบญญตเมองพทยาจะตองเสนอลวงหนาเปนหนงสอยนตอประธานสภาเมองพทยาและมสมาชกลงนามรบรองสองคนในขณะเดยวกน ตามขอ 41 รางขอบญญตตองแบงออกเปนขอ ๆ และบนทกหลกการและเหตผลของรางขอบญญตและในการพจารณารางขอบญญตนนจะตองพจารณาเปนสามวาระตามล าดบ โดยการพจารณาญตตรางขอบญญตวาระทหนงนนใหทประชมปรกษาในหลกการแหงรางขอบญญตและลงมตวาจะรบหลกการแหงรางขอบญญตนนหรอไมตามขอ 44 และตามขอ 48 การพจารณารางขอบญญตวาระทสามใหทประชมลงมตวาจะใหตราเปนขอบญญตในขอ 44 หรอไมใหตราเปนขอบญ ญตตามความในขอ 48 นน ใหถอวารางขอบญญตนนเปนอนตกไปมใหเสนอญตตรางขอบญญตทมหลกการอยางเดยวกนภายในปนนอก ตามขอ 49 ของขอบงคบการประชมสภาเมองพทยา

ดงนนการวเคราะหขอบงคบการประชมสภาของแตละองคกรปกครองสวนทองถน จะเหนไดวาตามระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมสภาองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540 ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมสภาเทศบาล พทธศกราช 2496 ขอบงคบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการประชมสภาองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2538 (และแกไขเพมเตมจนถงฉบบท 3 พทธศกราช 2542) ขอบงคบการประชมสภากรงเทพหมานคร พทธศกราช 2541 และขอบงคบการประชมสภาเมองพทยา พทธศกราช 2543 ไดวางหลกเกณฑ ขนตอนและวธการพจารณา

www.ssru.ac.th

76

ออกเปนขอบญญตทองถน ซงมการก าหนดตงแตการบรรจระเบยบวาระการประชม การพจารณารบหลกการของทประชมปรกษาของสภาองคการบรหารสวนจงหวดหรอการพจารณาขอบญญตทองถนตามวาระการพจารณาของสภาทองถน ซงเปนไปไดยากล าบากมากหากมการเสนอขอบญญตทองถนโดยประชาชนตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 254239

รปแบบการพจารณาออกขอบงคบบญญตทองถนของแตละองคกรปกครองสวนทองถนตามขอบงคบการประชมสภานนมรปแบบและลกษณะการพจารณาทเหมอนกน กลาวคอตงแตการบรรจเขาในระเบยบวาระการประชมในวาระทหนงการพจารณาในขนรบหลกการในวาระทสอง การพจารณาเรยงล าดบขอความและการพจารณาในขนสดทายวาระทสาม ซงเพยงแคใหทประชมลงมตวาใชไดหรอไมเทานนโดยไมมการอภปรายแตอยางใดเลย

5.1.7 บทก าหนดโทษ ตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

พทธศกราช 2542 นนไดบญญตบทลงโทษแกประชาชนโดยทวไป ซงกระท าการโดยไมมอ านาจตามกฎหมายเพอมใหผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนใชสทธเขาชอเสนอขอบญญตทองถนหรอขดขวางการด าเนนการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนนน ตองระวางโทษจ าคกตงแตหกเดอนถงหาปหรอปรบตงแตหนงหมนบาทถงหนงแสนบาทหรอทงจ าทงปรบ โดยบญ ญตไวตามมาตรา 7 ดงตอไปน

“ผใดกระท าการใดโดยไมมอ านาจโดยชอบดวยกฎหมายเพอมใหผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนใดสามารถใชสทธเขาชอเสนอขอบญญตทองถนหรอขดขวางการด าเนนการเขาชอเสนอกฎหมายในองคกรปกครองสวนทองถนนนตองระวางโทษจ าคกตงแตหกเดอนถงหาปหรอปรบตงแตหนงหมนบาทถงหนงแสนบาทหรอทงจ าทงปรบ”

ตามบทบญญตดงกลาวนการก าหนดโทษใชบงคบกบประชาชนหรอบคคลทวไป เพราะใชค าวา “ผใดไดกระท าโดยวธการใดๆ โดยไมมอ านาจตามกฎหมายหรอขดขวางการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

39นเรศ อยสนท, เรองเดยวกน, หนาเดยวกน.

www.ssru.ac.th

77

5.2 ปญหาและอปสรรคในการเสนอรางขอบญญตทองถนของประชาชนในทองถน

สบเนองจากการปฏรปการเมองสงผลใหประชาชนเขามามสวนรวมในการรางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 25 50 ในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 25 50 ฉบบปจจบนน มสาระส าคญเปนการสงเสรมและคมครองสทธประชาชนใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองและตรวจสอบการใชอ านาจรฐเพมขน ตลอดจนปรบปรงโครงสรางทางการเมองใหมเสถยรภาพและมประสทธภาพ มากยงขน ทงนโดยค านงถงสทธเสรภาพและความเหนของประชาชนเปนสวนส าคญ เปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมทางการเมองทองถนในรปประชาธปไตยโดยตรง

การใหสทธประชาชนเสนอรางขอบญญตทองถนนน ตามพระราชบญญตของแตละองคกรปกครองสวนทองถนไมวาจะเปนพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540 พระราชบญญตเทศบาล พทธศกราช 2496 พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2537 พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พทธศกราช 2528 และพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พทธศกราช 2542 แตละองคกรปกครองสวนทองถนตางไดก าหนดรปแบบและวธการการเสนอรางกฎหมายหรอขอบญญตแตละทองถนโดยเฉพาะ โดยก าหนดใหผมอ านาจเสนอรางขอบญญตทองถนและผมอ านาจพจารณารางขอบญญตทองถนเปนผมต าแหนงทางการเมองทองถน สมาชกสภาทองถน สภาทองถนหรอขาราชการประจ า ซงเปนผก าหนดดแลในทองถนนน ๆ โดยรปแบบการน าเสนอและการพจารณารางขอบญญตทองถนของแตละองคกรปกครองสวนทองถน ดงตอไปน

(1) รปแบบขององคการบรหารสวนจงหวด ผมอ านาจเสนอกฎหมายหรอขอบญญตจงหวดไดนนจะตองเปนนายกองคการบรหารสวนจงหวดหรอสมาชกสภาจงหวดหรอประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกวากงหนงและการพจารณากฎหมายหรอขอบญญตจงหวดนนกเปนอ านาจของผวาราชการจงหวด เชนกน โดยอ านาจในการเสนอกฎหมายหรอขอบญญตทองถนอยทผวาราชการจงหวดซงเปนขาราชการประจ าในฐาน ะผก ากบดแลแตก าหนดให มอ านาจในการพจารณากฎหมายหรอขอบญญตทองถนดวย ซงไมถกตองตามหลกการกระจายอ านาจและหลกการปกครองแบบประชาธปไตย ซงในทางปฏบตใน การเสนอและการพจารณากฎหมายหรอขอบญญตทองถนสมควรเปนของสมาชกทางการเมองทองถนของทองถนนนๆ รวมทงของประชาชนในทองถนนน ๆ ดวย

(2) รปแบบของเทศบาล ตามพระราชบญญตเทศบาล พทธศกราช 2496 ไดก าหนดใหผมอ านาจเสนอและพจารณาเทศบญญตไดกคอ สภาเทศบาลและผมอ านาจพจารณาเปนของผวาราชการจงหวด ซงไมแตกตางจากรปแบบขององคการบรหารสวนจงหวด

www.ssru.ac.th

78

(3) รปแบบขององคการบรหารสวนต าบล ซงเปนรปแบบการปกครองสวนทองถนทเปนรปแบบของทองถนทแทจรง รปแบบและวธการเสนอขอบงคบต าบลนนผมอ านาจเสนอจะเปนคณะกรรมการบรหารหรอสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลหรอประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกวากงหนง โดยผมอ านาจพจารณาเหนชอบเปนอ านาจของสภาองคการบรหารสวนต าบล จะเหนไดวาในการตราขอบงคบต าบลนนขาราชการประจ าจะไมมสวนเกยวของโดยตรงเลย สวนใหญจะเปนขาราชการการเมองหรอนกการเมองทองถนขององคการบรหารสวนต าบล

(4) รปแบบของกรงเทพมหานคร ตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พทธศกราช 2528 ไดก าหนดใหผมอ านาจเสนอกฎมายหรอขอบญญตกรงเทพมหานครได คอ ผวาราชการกรงเทพมหานครหรอสมาชกสภากรงเทพมหานคร โดยผมอ านาจพจารณาเหนชอบขอบญญตกรงเทพมหานคร คอ สภากรงเทพมหานคร จงเหนวารปแบบวธการเสนอและพจารณาขอบญญตกรงเทพมหานครเปนรปแบบทเหมาะสมเพราะผเสนอและผพจารณาเปนผทไดรบการเลอกตงมาจากประชาชนโดยตรงไมใชขาราชการประจ าซงมาจา กสวนกลาง

(5) รปแบบของเมองพทยา ตามพระราชบญญตระเบยบการบรหารราชการเมองพทยา พทธศกราช 2542 กไดก าหนดใหผมอ านาจเสนอรางขอบญญตเมองพทยาคอนายกเมองพทยา สมาชกสภาเมองพทยาหรอประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกวากงหนงโดยผมอ านาจพจารณาลงมตเหนชอบเปนของเมองพทยา โดยสงรางขอบญญตนนใหผวาราชการจงหวด เปนผ พจารณา ซงจะ เหนไดวาตามพระราชบญญตแตละองคกรปกครองสวนทองถนกรงเทพมหานครและเทศบาลมไดก าหนดไวในพระราชบญญตใหประชาชนในทองถนมสวนรวมทางการเมองทองถนในการเสนอรางขอบญ ญตโดยประชาชนเลย เวนแตองคการบรหารสวนจงหวด องคการบรหารสวนต าบลและเมองพทยา ซงไดมการยกเลกพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พทธศกราช 2521 โดยใหใชบงคบตามพระราชบญญตบรหารราชการเมองพทยา พทธศกราช 2542

เมอพจารณาแลวจะ เหนไดวาในการเสนอรางขอบญญตทองถนของประชาชนของแตละทองถน ยอม กอให มปญหาในการเสนอรางขอบญญตทองถนเพราะแตละพระราชบญญตขององคกรปกครองสวนทองถน ไมวาจะเปนพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พระราชบญญตองคการบรหารสวนต าบลและพระราชบญญตเมองพทยาใหอ านาจในการเสนอรางขอบญญตทองถนโดยสมาชกสภาทองถนหรอประชาชนไมนอยกวากงหนง แตพระราชบญญตเทศบาล พทธศกราช 2596 และพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พทธศกราช 2528 ไมไดบญญตการใหสทธ แกประชาชนในการเสนอขอบญญตทองถนไว โดยใหสทธเฉพาะสมาชกสภาทองถนเทานน ทจะมสวนรวมในการเสนอรางขอบญญตทองถนได

www.ssru.ac.th

79

ในปจจบนมพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 เรมใชบงคบ โดยใหสทธประชาชนจ านวนไมนอยกวากงหนงของจ านวนผมสทธเลอกตงทงหมดมสทธเสนอรางขอบญญตทองถนได ดงนนดลยพนจในการพจารณารางขอบญญตทองถนยอมขนอยกบนกการเมองทองถนในทองทนนเพราะอ านาจการพจารณาขอบญญตทองถนเปนของตน เมอประชาชนมอ านาจหรอมสทธแลวยอมตดทอนอ านาจของตน การเสนอขอบญญตทองถนโดยประชาชนกไมผานการพจารณาของสภาทองถนนน ๆ ปญหาอกประการหนงของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถนคอ ความรความเขาใจทางกฎหมายของประชาชนเพราะประชาชนในชนบทยอมมความรนอย เมอเปนเชนนการเสนอ ขอบญญตทองถนไดยาก แมจะมการ เสนอก อาจจะ ไมผานการพจารณาของสภาทองถน รางขอบญญตทองถนนนกจะตกไป

5.2.1 ปญหาของจ านวนในการเขาชอเสนอรางขอบญญตทองถน จากจ านวนประชากรแตละองคกรซงไมเทากนและขนาดขององคกร

ปกครองสวนทองถนทมความซบซอนไมเหมอนกนโดยองคกรปกครองสวนทองถนแตละองคกรนนจะมลกษณะทแตกตางกนไมวาจะเปนขนาดขององคกรและจ านวนประชากร ดงนน การเสนอรางขอบญญตทองถนของประชาชนของแตละองคกรจงมความแตกตางกนหลายประเดน เชน การเสนอรางขอบญญตขององคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลก เชน องคการบรหารสวนต าบลการเสนอรางขอบญญตโดยประชาชนของทองถนนนจะไมเหมาะสมเพราะประชาชนในทองถนขนาดเลกอาจไมมความรความเขาใจทางดานกฎหมายอยางดพอและไมสามารถจะจดท ารางขอบญญตทองถนได ซงแตกตางจากองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญ เชน องคการบรหารจงหวด และกรงเทพมหานครซงจะมจ านวนประชาชนในทองถนมากและคอนขางมความรทางการศกษาและความสามารถทางดานกฎหมาย ซงอาจจะรางขอบญญตของทองถนได ทงนเนองจากรฐธรรมนญฉบบปจจบน พทธศกราช 2550 มาตรา 287 และ พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มาตรา 5 ก าหนดใหค ารองขอในการเสนอรางขอบญญตทองถนโดยประชาชนนน ตองจดท ารางขอบญญตเสนอมาดวยตอค ารองขอนนๆ

ตามพระราชบญ ญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 254 2 มาตรา 4 บญญตใหจ านวนผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกวากงหนงของจ านวนผมสทธเลอกตงทงหมดมสทธเขาชอเสนอขอบญญตทองถนตอประธานสภาทองถนได การบญญตก าหนดจ านวนประชาชนไมนอยกวากงหนงนนเปนจ านวนทสงเกนไปทจะท าการรวบรวมรายชอของประชาชนในทองถน เชน กรงเทพมหานครประชาชนผมสทธเลอกตงในกรงเทพมหานครตามสถตผมาใชสทธเลอกตงผวาราชการกรงเทพมหานคร เมอวนท 5 ตลาคม 2551 จ านวน 50 เขต รวมจ านวนประชากรทงสน 5 ,640,001 คน และผมสทธเลอกตงจ านวน 4,087,329 คน ในขณะทจ านวนผมาใชสทธเลอกตงเพยง 2,214 ,320 คน คดเปนเปอรเซนต 54.18% จะเหนไดวามจ านวนประชาชนมาใชสทธเลอกตงไมถง 50 % หรอกงหนงของจ านวนผม

www.ssru.ac.th

80

สทธเลอกตงทงหมด ดงนน ควรลดจ านวนประชาชนผมสทธเลอกตงใหเหลอจ านวน 5 % ของจ านวนผมสทธเลอกตงทงหมดเพอสะดวกตอการรวบรวมรายชอ ซงประชาชนผมสทธเลอกตงอาจจะรวบรวมกนเองไดครบจ านวนเพราะการใหสทธประชาชนเสนอรางขอบญญตทองถนไดเปนการใหสทธในการเสนอเทานน

การเสนอขอบญญตทองถนของประชาชนในทองถนนนประชาชนทตองการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนจะตองรวบรวมชอ ทอยและรายมอชอของประชาชนผตองการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พรอมทงรวบรวมส าเนาบตรประจ าตวประชาชนหรอหลกฐานอน ๆ ของทางราชการทมรปถายสามารถแสดงตนได การรวบรวมรายชอของผเขาชอเสนอขอบญญตทองถนนน ตามบทบญญตของพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนไวใหชดเจน ดงนน จะเหนวาท า ไดยาก เนองจากจ านวนประชาชนผมสทธเลอกตงในทองถนสวนใหญบางกลมเปนคนท างานและเปนนกศกษา ซงจะตองไปท างานหรอศกษาตอในตางจงหวด การรวบรวมรายชอผทตองการเสนอขอบญญตทองถนจงท าไดยากมากทจะรวบรวมรายชอใหไดจ านวนไมนอยกวากงหนงในขณะเดยวกนไมสามารถตรวจสอบความถกตองของรายชอผเขาชอเสนอขอบญญตทองถนได

การน าเสนอรางขอบญญตทองถนตอประธานสภาทองถนนนตามรฐธรรมนญและพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 บญญตวา ค ารองของเสนอขอบญญตทองถนนนจะตองจดท ารางขอบญญตทองถนเสนอมาดวย การใหประชาชนในทองถนจดท ารางขอบญญตทองถนนน จะ เหนวาเปนการยากทจะท าใหประชาชนเรยบเรยงจดท ารางขอบญญตทองถนเสนอมาดวยและบทบญญตดงกลาวไดก าหนดวาค ารองขอดงกลาวนนจะตองเสนอรางขอบญญตทองถน ซงมขอก าหนดชดเจนเพยงพอและสรปสาระส าคญของรางขอบญญตทองถนดวยวาตองการจะเสนอรางขอบญญตทองถนดวยวาตองการจะเสนอรางขอบญญตทองถนในเรองใดและรางขอบญญตนนจะตองอยในกรอบของเขตอ านาจของสภาทองถนนน ๆ

รปแบบของรางขอบญญตทองถนทจะเสนอตอสภาทองถนตาม พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 254 2 พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มาตรา 5(2) โดยบญญตวารางขอบญญตนนจะตองมขอก าหนดทชดเจนเพยงพอไดวามความประสงคจะตราขอบญญตทองถนในเรองใดทอยในอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนนนไมเหมาะสมเพราะตามขอบงคบการประชมสภาทองถนไดก าหนดใหการเสนอญตตรางขอบญญตทองถนนนจะตองใหเหตผลเกยวกบการบนทกหลกการและเหตผลของรางขอบญญตทองถนในการนประชาชนผมสทธเลอกตงเพยงสรปสาระส าคญและค าชแจงความมงหมายของรางขอบญญตทองถนทจะเสนอกเพยงพอตอการพจารณาของสภาทองถน

www.ssru.ac.th

81

5.2.2 ปญหาเรองขนตอนการพจารณาขอบญญตทองถน ตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

พทธศกราช 2542 ไดบญญตหลกเกณฑการพจารณาออกขอบญญตทองถนโดย ก าหนดหลกเกณฑการพจารณาขอบญญตทองถนนนใหเปนไปตามขอบงคบการประชมสภาทองถนนน ๆ โดยมการบรรจรางขอบญญตทเสนอมาใหมในระเบยบวาระการประชม ตามบทบญญตดงกลาวแตละองคกรปกครองสวนทองถนมรปแบบและขนตอนการพจารณาออกขอบญญตทองถนของสภาทองถนทเหมอนกน ซงขนอยกบสภาทองถนนนๆ ท จะพจารณาวาควรรบหลกการขอบญญตนนหรอไม ถาไมรบหลกการแหงรางขอบญญตรางขอบญญตทเสนอโดยประชาชนนนกตกไป กลาวไดวาการพจารณาของสภาทองถนไมมหลกเกณฑทแนนอน

การเสนอรางขอบญญตทองถนโดยประชาชนนนทประชมจะตองพจารณาเปน 3 วาระ โดยก าหนดหลกเกณฑการพจารณาวา วาระทหนงใหทประชมปรกษาในหลกการแหงการรางขอบญญตทองถนและลงมตวาจะรบหลกการแหงรางขอบญญตทองถนนนหรอไม ซงถาทประชมสภาไดลงมตไมรบหลกการแลวใหถอวารางขอบญญตทองถนนนเปนอนตกไป มใหเสนอรางขอบญญตทองถนทมหลกการอยางเดยวในสมยประชมนนอก

การเสนอรางขอบญญตทองถนโดยประชาชนตอสภาทองถนนน หลกเกณฑการพจารณาขนอยกบมตของทประชมสภาทองถนวาจะรบหลกการแหงรางขอบญญตทองถนหรอไมตามวาระทหนง ถามตไมรบหลกการของสภาทองถนแลวรางขอบญญตทองถนน นตกไป ไมสามารถเสนอพจารณาไดใหมอกภายในสมยประชมสภาการก าหนดหลกเกณฑเชนนประชาชนทเสนอรางขอบญญตทองถนมไดมสวนรวมตดสนหรอพจารณาขอบญญตทองถนแตอยางใด

การพจารณารางขอบญญตทองถนในวาระทสองนนใหปรกษาเสยงตามล าดบขอทมการแปรญตตและในการพจารณารางขอบญญตในวาระทสามนน ในทประชมลงมตวาจะใหตราเปนขอบญญตทองถนหรอไม

การก าหนดใหสภาทองถนเปนผมอ านาจตดสนใจ โดยใชเกณฑตดสนของมตทประชมสภาทจะใหตราเปนขอบญญตทองถนหรอไมเทานนผวจยเหนวาไมเหมาะสมเพราะอ านาจการตดสนทจะตราเปนขอบญญตทองถนนนอยทสภาทองถนฝายเดยวถาเปนกรณของการเสนอรางขอบญญตทองถนโดยประชาชนแลวประชาชนไมมอ านาจตดสนใจอยางใดเลย

ตามขอบงคบการประชมสภานน รปแบบการพจารณาออกขอบงคบทองถนแตละองคกรปกครองสวนทองถน มรปแบบและลกษณะการพจารณาทเหมอนกน กลาวคอตงแตการบรรจเขาในระเบยบวาระการประชมการพจารณาในขนรบหลกการ การพจารณาเรยงล าดบขอความและการพจารณาในขนสดทาย ซงเพยงแคใหทประชมลงมตวาจะใชไดหรอไมเทานนโดยไมมการอภปราย แตอยางใดเลย

www.ssru.ac.th

82

เหนไดวาตามขอบงคบการประชมสภาของแตละองคกรปกครองสวนทองถน ของระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมสภาองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540 ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมสภาเทศบาล พทธศกราช 2496 ขอบงคบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการประชมสภาองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2538 (และแกไขเพมเตมจนถงฉบบท 3 พทธศกราช 2542) ขอบงคบการประชมสภากรงเทพมหานคร พทธศกราช 2541 และขอบงคบการประชมสภาเมองพทยา พทธศกราช2543 ไดวางหลกเกณฑ ขนตอนและวธการพจารณาออกขอบญญตทองถนไมเหมาะสมโดยมการก าหนดตงแตการบรรจระเบยบวาระการประชม การพจารณารบหลกการของทประชมปรกษาของสภาทองถนหรอการพจารณาขอบญญตทองถนตามวาระการพจารณาของขอบงคบการประชมสภา โดยขนตอนการพจารณาของสภาทองถนตามขอบงคบประชมสภานนไมมอะไรพเศษ กลาวคอ การพจารณารางขอบญญตทองถนทเสนอโดยประชาชนนน สภาทองถนจะตองพจารณาเสมอและควรบรรจเปนวาระดวนของการประชมสภาทองถน

5.2.3 ปญหาเรองการขาดการตดสนใจโดยประชาชนในการออกเสยงประชามต

การออกเสยงประชามตรบรองขอบญญตทองถนนนเปนการใหสทธประชาชนใชอ านาจอธปไตยทางตรงทส าคญทสดตามรฐธรรมน ญฉบบปจจบน พทธศกราช 25 50 มสาระส าคญเปนการสงเสรมและคมครองสทธประชาชนใหประชาชนมสวนรวมในการปกครอง ทงนโดยค านงถงสทธเสรภาพและความเหนของประชาชนเปนสวนใหญ

ดงนน การพจารณาออกขอบญญตทองถนของสภาทองถนนน ตามขอบงคบการประชมสภาทองถน เมอสภาทองถนไมรบหลกการตามวาระทหนงหรอตามวาระทสามกตาม ขอบญญตทเสนอโดยประชาชนนนกตกไปไมสวามารถยนเสนออกได เมอเปนเชนนการพจารณาออกขอบญญตทองถนยงขาดการตดสนใจโดยประชาชนในการออกเสยงประชามตการพจารณาออกขอบญญตทองถนของสภาทองถน ตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ควรก าหนดใหมการออกเสยงประชามตรบรองขอบญญตทองถนทไมผานการพจารณาของสภาทองถน โดยใหประชาชนผมสทธเลอกตงในทองถนนน ๆ ออกเสยงประชามตรบรองรางพระราชบญญตทองถนทเสนอโดยประชาชนโดยใชเกณฑกงหนงของผลงคะแนนเสยง

www.ssru.ac.th

83

บทท 4 วเคราะหการน ามาตรการทางกฎหมายในการใหสทธแกประชาชน

ในการเสนอขอบญญตทองถนของประเทศไทย

การน าประเดนปญหา การน ามาตรการทางกฎหมายในการใหสทธแกประชาชนในการเสนอขอบญญตทองถนของประเทศไทยขนมาวเคราะหนนตองการแสวงหาแนวทางทเหมาะสมในการน ามาตรการทางกฎหมายในการใหสทธแกประชาชนเสนอขอบญญตทองถน อยางมประสทธภาพ เพอน าไปสการพฒนาทเปนรปธรรมก อใหเกดแนวทางการสงเสรมการมสวนรวมของภาคประชาชนอยางมประสทธภาพ

1. วเคราะหเกยวกบขนตอนการพจารณาขอบญญตทองถนของสภาทองถน

ขนตอนการพจารณา ถอวามสวนส าคญอยางยงในการด าเนนการพจารณาออกขอบญญตทองถน ซงตามระเบยบวาดวยการพจารณาการออกขอบญญตทองถนนน ระบไววา จะตองมการพจารณาแบงเปน 3 ขนตอนดวยกน

ประเดนเรองขนตอนการพจารณาขอบญญตทองถนตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มาตรา 6 ไดบญญตหลกเกณฑการพจารณาออกขอบญญตทองถน โดยหลกเกณฑการพจารณาออกขอบญญตทองถนนนบญญตวาใหเปนไปตามขอบงคบการประชมสภาของทองถนนน ๆ ตามขอบงคบการประชมสภาทองถนมการบรรจรางขอบญญตทองถนทเสนอมาใหมในระเบยบวาระการประชมตามบทบญญตดงกลาวนนแตละองคกรปกครองสวนทองถนมรปแบบและขนตอนการพจารณาออกขอบญญตทองถนของสภาทองถนทเหมอนกน ซงขนอยกบสภาทองถนนน ๆ ทจะรบหลกการขอบญญตนนหรอไมในวาระท 1 ตามขอบงคบการประชมสภาทองถนถาไมรบหลกการแหงรางขอบญญตทเสนอโดยประชาชนนนกตกไป กลาวไดวาการพจารณาของสภาทองถนไมมหลกเกณฑทแนนอนในระเบยบวาระการประชมของสภาทองถน

ตามขอบงคบการประชมสภาทองถนการเสนอรางขอบญญตทองถนโดยประชาชนนนทประชมจะตองพจารณาเปน 3 วาระ โดยก าหนดหลกเกณฑการพจารณาวาในวาระทหนง ใหทประชมปรกษาในหลกการในรางขอบญญตทองถนและลงมตวาจะรบหลกการในรางขอบญญตทองถนนนหรอไมอยางไร ซงถาหากการประชมสภาไดลงมตไมรบหลกการแลวกใหถอวารางขอบญญตทองถนนนเปนอนตกไปและมใหเสนอขอบญญตรางขอบญญตทองถนทมหลกการอยางเดยวในสมยประชมนนอก

www.ssru.ac.th

84

การเสนอรางขอบญญตทองถนโดยประชาชนตอสภาทองถนนนหลกเกณฑการพจารณานนขนอยกบมตของทประชมสภาทองถนวาจะรบหลกการแหงรางขอบญญตทองถนหรอไมตามวาระทหนงนนผวจยเหนวาไมเหมาะสม ถามตไมรบหลกการของสภาทองถนแลวรางขอบญญตทองถนนนตกไปไมสามารถเสนอพจารณาไดใหมอกภายในสมยประชมสภาการก าหนดหลกเกณฑเชนนประชาชนทเสนอรางขอบญญตทองถนไดมสวนรวมตดสนหรอพจารณาขอบญญตทองถนแตอยางใดขนอยกบดลพนจของสภาทองถนเทานน โดยไมไดใหความส าคญตอความตองการของประชาชนในการรวมกลมกนเพอน าเสนอรางขอบญญตทตนรวมกนจดท าขนมา

การพจารณารางขอบญญตทองถนในวาระทสองนนใหปรกษาเรยงตามล าดบขอทมการแปรญตตและในการพจารณารางขอบญญตทองถนในวาระทสามนน ในทประชมลงมตวาจะใหตราเปนขอบญญตหรอไม การก าหนดใหสภาทองถนเปนผมอ านาจตดสนใจโดยใชเกณฑตดสนของมตทประชมสภาทจะใหตราเปนขอบญญตทองถนหรอไมเทานน ผวจยเหนวาไมเหมาะสมเพราะอ านาจการตดสนทจะตราเปนขอบญญตทองถนนนอยทสภาทองถนฝายเดยว ถาเปนของกรณของการเสนอรางขอบญญตทองถนโดยประชาชนแลวประชาชนไมมสทธพจารณาและอ านาจตดสนใจอยางใดเลย

จากการศกษาพบวา รปแบบการพจารณาออกขอบญญตทองถนของแตละองคกรปกครองสวนทองถน ตามขอบงคบการประชมสภานน มรปแบบและลกษณะการพจารณาทเหมอนกน กลาวคอตงแตการบรรจเขาในระเบยบวาระการประชมตามขอบงคบการประชมสภาทองถน การพจารณาในขนการรบหลกการในวาระทหนง การพจารณาเรยงล าดบขอความในวาระทสอง และการพจารณาในขนสดทายในวาระทสาม ซงเพยงแคใหทประชมลงมตวาจะใชไดหรอไมเทานน

คณะผวจยเหนวาขอบงคบการประชมของแตละองคกรปกครองสวนทองถน ไมวาจะเปนตามวาระ ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมสภาองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540 ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการประชมสภาองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2496 ขอบงคบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการประชมสภาองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2538 (และแกไขเพมเตมจนถงฉบบท 3 พทธศกราช 2542) ขอบงคบการประชมสภากรงเทพมหานคร พทธศกราช 2541 และขอบงคบการประชมสภาเมองพทยา พทธศกราช 2543 นน ไดวางหลกเกณฑ ขนตอนและวธการพจารณาออกขอบญญตทองถนไมเหมาะสม โดยมการก าหนดดงกลาวตงแตการบรรจระเบยบวาระการประชม การพจารณารบหลกของทประชมปรกษาของสภาทองถนหรอการพจารณาขอบญญตทองถนตามวาระการพจารณาของขอบงคบการประชมสภาทองถน โดยขนตอนการพจารณาของสภาทองถนตามขอบงคบประชมสภานนไมมอะไรพเศษ กลาวคอ การพจารณารางขอบญญตทองถนทเสนอโดยประชาชนนน สภาทองถนตองพจารณาเสมอและควรบรรจเปนวาระดวน ในขณะเดยวกนหาก มการเสนอขอบญญตทองถนโดยประชาชนตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอ

www.ssru.ac.th

85

ขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ควรใหมการใชกฎหมายเฉพาะโดยก าหนดหลกเกณฑขนตอนและวธการพจารณาของสภาทองถนโดยเฉพาะไมจ าเปนตองใหเปนไปตามขอบงคบการประชมสภาทองถน

จากปญหาของขนตอนการพจารณาขอบญญตทองถนของสภาทองถนตามขอบงคบการประชมสภานน ผวจยขอเสนอแนะแนวทางทเหมาะสมของขนตอนการพจารณา ดงน ในกรณทสภาทองถนพจารณารางขอบญญตทองถน ซงประชาชนในทองถนนนเสนอ ถาสภาทองถนพจารณามมตเหนชอบกบรางขอบญญตทองถนนนใหประธานสภาทองถนนนลงนามและสงรางขอบญญตทองถนทไดรบการพจารณาไปยงผวาราชการจงหวดอนมตเพอประกาศและบงคบใชโดยการพจารณาของสภาทองถนจะตองมคะแนนเสยงเหนชอบดวยตอรางขอบญญตทองถนโดยมคะแนนเสยงเหนชอบไมนอยกวากงหนงของจ านวนสมาชกของสภาทองถนนนเทาทมาประชมสภาและถาคะแนนเสยงของสมาชกสภาทองถนนอยกวากงหนงของจ านวนสมาชกสภาทองถนเทาทมาประชมสภาใหรางขอบญญตนนระงบตกไป 2. วเคราะหเกยวกบจ านวนประชากรในการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

ตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มาตรา 4 บญญตใหจ านวนผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกวากงหนงของจ านวนผมสทธเลอกตงทงหมดมสทธเขาชอเสนอขอบญญตทองถนตอประธานสภาทองถนได การบญญตก าหนดจ านวนประชาชนไมนอยกวากงหนงของจ านวนผมสทธเลอกตงทงหมดนน

คณะผวจยเหนวา ตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มาตรา 4 ซงบญญต “จ านวนประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกวากงหนงของจ านวนผมสทธเลอกตง” นนเปนจ านวนทสงเกนไปทจะท าการรวบรวมรายชอของประชาชนในทองถน โดยเหตผลวากฎหมายรฐธรรมนญและพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอกฎหมาย พทธศกราช 2542 ไดบญญตใหสทธประชาชนสามารถเขาชอเสนอกฎหมายได โดยใหสทธประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวน 50,000 คน ขนไปมสทธเขาชอเสนอกฎหมายตอประธานรฐสภา การใหสทธประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวน 50 ,000 คนขนไปจากจ านวนผมสทธเลอกตงสมาชกวฒสภาทวประเทศ จ านวน 40 ลานคน เมอวนท 4 มนาคม 2543 สามารถคดเปนเปอรเซนตไดรอยละ 0.125 เปอรเซนตหรอตามอตราสวนได 1 ตอ 800 ดงนนจะเหนไดการใหสทธประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวน 50 ,000 คนขนไปมสทธเสนอกฎหมายไดนนเหมาะสมเพราะประชาชนผมสทธเลอกตงสามารถรวบรวมเขาชอกนเองได ในขณะทกฎหมายรฐธรรมนญ มาตรา 286 และพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ใหสทธประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกงหนงของผมสทธเลอกตงทงหมด โดยการบญญตใหสทธประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกวากงหนงสามารถ

www.ssru.ac.th

86

เขาชอเสนอขอบญญตทองถนนนท าไดยาก เนองจากจ านวนประชาชนผมสทธเลอกตงของแตละองคกรปกครองสวนทองถนมจ านวนมากและจ านวนนอยแตกตางกน

โดยวธการในการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนโดยประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถน การเขาชอเสนอขอบญญตทองถนจะตองเปนผมาใชสทธเลอกตงอยในวนทเขาชอเสนอขอบญญตทองถน โดยจะตองเปนบคคลผมสทธเลอกตงตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยฉบบปจจบน พทธศกราช 2550 มาตรา 99 และจะตองไมเปนบคคลตามมาตรา 102 ดวย และวธการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนดงกลาว อาจกระท าโดยผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนของแตละองคกร ซงมจ านวนไมนอยกวารอยละหาของจ านวนผมสทธเลอกตง โดยการรวมตวกนของผมสทธเลอกตงเปนผด าเนนการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนกนเองและผมสทธเลอกตง ผใดรวมลงชอในการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนโดยถกตองแลวจะถอนการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน ในการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนโดยผมสทธเลอกตงในทองถนเสนอกนเองโดยมจ านวนไมนอยกวารอยละหาจ านวนผมสทธเลอกตงนน โดยการยนตอประธานสภาทองถนจะตองรางขอบญญตทองถนและแบบแสดงรายชอเกยวกบชอและทอย ลายมอชอของผเขาชอหรอตวแทนทเสนอขอบญญตทองถน พรอมทงส าเนาบตรประชาชนและส าเนาทะเบยนบานเสนอมาดวย

เมอมการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนโดยถกตองและครบตามจ านวนตามบทบญญตแลว ซงมจ านวนไมนอยกวารอยละหาของจ านวนผมสทธเลอกตงแลวใหยนตอประธานสภาทองถนนน ๆ ตรวจสอบความถกตองเพอใหสภาทองถนพจารณาขอบญญตทองถนทเสนอ ถาประธานสภาตรวจสอบเหนวาถกตองแลวใหด าเนนการปดประกาศรายชอผเขาชอเสนอขอบญญตทองถนไว ณ ทท าการองคการบรหารสวนจงหวดหรอทวาการอ าเภอหรอส านกงานเทศบาล หรอทท าการองคการบรหารสวนต าบล แลวแตกรณ

เมอผใดมชอของผเขาชอเสนอขอบญญตทองถนโดยมไดรวมเขาชอเสนอขอบญญตทองถนใหยนค ารองตอประธานสภาทองถนนน เพอขดฆาชอตนเองออกภายในยสบวนนบแตวนปดประกาศรายชอผเขาชอเสนอขอบญญตทองถนเมอพนก าหนดเวลาคดคานดงกลาวถอวาเปนรายชอทถกตอง

การเสนอรางขอบญญตทองถน ถามครบตามจ านวนซงไมนอยกวารอยละหาของจ านวนผมสทธเลอกตงแลว ใหประธานสภาทองถนด าเนนการใหสภาทองถนพจารณารางขอบญญตทองถนนนตอไปแตถาไมครบจ านวนดงกลาวใหประธานสภาทองถนนนสงใหมการเขาชอของประชาชนเพมเตมภายในสามสบวน ถาพนก าหนดดงกลาวมจ านวนไมครบตามจ านวนใหประธานสภาทองถนนนสงใหจ าหนายเรองรางขอบญญตทองถนทเสนอโดยประชาชนนน

www.ssru.ac.th

87

3. วเคราะหเกยวกบกระบวนการ รปแบบและขนตอนการใหสทธประชาชนออกเสยงประชามตรบรองขอบญญตทองถน

ในการออกเสยงประชามตรบรองขอบญญตทองถนนนเปนการใหสทธประชาชนใชอ านาจ อธปไตยทางตรงทส าคญทสด ตามรฐธรรมนญฉบบปจจบน พทธศกราช 2550 มสาระส าคญเปนการสงเสรมและคมครองสทธของประชาชนใหประชาชนมสวนรวมในการเมองและการปกครอง ทงนโดยค านงถงสทธเสรภาพและความเหนของประชาชนเปนสวนส าคญ การทรฐธรรมนญบญญตใหสทธแกประชาชนในทองถนสามารถเขาชอกนเสนอขอบญญตทองถนได ซงเปนไปตามขอบงคบการประชมสภาของสภาทองถน โดยรปแบบและขนตอนการพจารณาของสภาทองถนเปนอ านาจของสภาทองถนเอง ซงใชดลยพนจวาจะรบหลกการของรางขอบญญตทองถนนน โดยประชาชนไมมสวนรวมในการตดสนใจหรอรบรองรางขอบญญตทองถนเลย

จากการศกษาพบวา การพจารณาออกขอบญญตทองถนของสภาทองถน ตามขอบงคบการประชมสภาทองถน เมอสภาทองถนไมรบหลกการตามวาระทหนงหรอตามวาระทสามกตาม ขอบญญตทเสนอโดยประชาชนนนกตกไปไมสามารถยนเสนอไดอก เมอเปนเชนนการพจารณาออกขอบญญตทองถนยงขาดการตดสนใจโดยประชาชนในการออกเสยงประชามต

คณะผวจยเหนวาตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ควรก าหนดใหมการออกเสยงประชามตรบรองขอบญญตทองถนทไมผานการพจารณาของสภาทองถน โดยใหประชาชนผมสทธเลอกตงในทองถนนน ๆ ออกเสยงประชามตรบรองรางพระราชบญญตทองถนทเสนอโดยประชาชน โดยใชเกณฑเสยงสวนใหญของผลงคะแนนเสยง ซงวธการและขนตอนของการลงประชามตของประชาชนในทองถนเพอรบรองขอบญญตทองถนนนผวจยขอเสนอแนะแนวทางดงตอไปน

วธการและขนตอนของการลงประชามตของประชาชนในทองถนเพอรบรองขอบญญตทองถนนนเปนหลกระบบประชาธปไตยทางตรงและวธขนตอนของการลงประชามต กลาวคอ ในกรณทสภาทองถนพจารณารางขอบญญตทองถนซงประชาชนในทองถนนนเสนอโดยสภาทองถนพจารณามมตเหนชอบกบรางขอบญญตทองถนนนใหประธานสภาทองถนนนลงนามและสงรางขอบญญตทองถนไดรบการพจารณาไปยงผวาราชการจงหวดเพอประกาศและบงคบใชโดยการพจารณาของสภาทองถนจะตองมคะแนนเสยงเหนชอบดวยตอรางขอบญญตทองถน โดยมคะแนนเสยงเหนชอบไมนอยกวากงหนงของจ านวนสมาชกของสภาทองถนนนเทาทมาประชมสภาและถาคะแนนเสยงของสมาชกสภาทองถนนอยกวากงหนงของจ านวนสมาชกสภาทองถนเทาทมาประชมสภาใหรางขอบญญตนนระงบตกไปและเมอรางขอบญญตทเสนอไมผานการพจารณาของสภาทองถนใหสงรางขอบญญตดงกลาวไปยงคณะกรรมการเลอกตงเพอใหประชาชนในทองถนมสวนรวมทางการเมองในการตดสนใจออกเสยงประชามต โดยใหคณะกรรมการเลอกตงจดการลงชอและออกเสยงประชามตโดยประชาชนในทองถนนน ๆ เพอ

www.ssru.ac.th

88

รบรองและยนยนรางขอบญญตทไดเสนอมาแลวนนและการออกเสยงประชามตของประชาชนในทองถนนน ใหคณะกรรมการเลอกตงเปนผจดสถานทในการออกเสยงประชามตโดยรปแบบและขนตอนการออกเสยงประชามตนนใหเปนไปตามพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการออกเสยงประชามต มาตรา 5 และมาตรา 6 และการออกเสยงประชามตของประชาชนในทองถนทเสนอรางขอบญญตทองถนนนจะตองมคะแนนเสยงของการลงประชามตเปนเสยงสวนใหญของประชาชนผมาลงคะแนนเสยงประชามตในองคกรปกครองทองถนนน ๆ เหนดวย จงสามารถบงคบใชได กลาวคอ เมอมคะแนนเสยงของการออกเสยงลงประชามตของประชาชนในทองถนทไมเปนเสยงสวนใหญเหนดวยของประชาชนผมาลงคะแนนเสยงตอรางขอบญญตทองถนนนใหคณะกรรมการเลอกตงสงรางขอบญญตทองถนทเคยเสนอมาแลวนนและไดรบรองการออกเสยงประชามตไปยงสภาทองถนนน ๆ เพอใหสภาทองถนพจารณาและลงมตเหนชอบตอรางขอบญญตทองถนตามการออกเสยงประชามตโดยประชาชนในทองถนและใหประกาศบงคบใชเปนขอบญญตทองถน แตถาประชาชนผออกเสยงประชามตตอรางขอบญญตนนมคะแนนเสยงของผมาใชสทธออกเสยงไมเปนเสยงสวนใหญของผมาลงคะแนนเสยงในทองถนนน ๆ ใหรางขอบญญตทองถนทเสนอนนตกไปและรางขอบญญตทองถนทตกไปนนไมสามารถเสนอไดอก 4. วเคราะหเกยวกบ การก าหนดใหคณะกรรมการเลอกตง เปนผออกเสยงประชามต ในการรบรองขอบญญตทองถน

การใหสทธประชาชนในระดบทองถนออกเสยงประชามตในการรบรองขอบญญตทองถนของตางประเทศ โดยเฉพาะในระดบทองถนของมลรฐในประเทศสหรฐอเมรกาไดใหสทธประชาชนโดยตรงในการรบรองขอบญญตทองถนทจะบงคบใชในทองถนนน ๆ และใหประชาชนมอ านาจตดสนใจทจะเลอกบงคบใชขอบญญตทองถนนนหรอไม ซงถอวาการใหสทธประชาชนในการออกเสยงประชามตนนเปนอ านาจอธปไตยมากทสด

ในปจจบนประเทศไทยไดมพระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 11) พทธศกราช 2543 บงคบใชโดยการก าหนดหลกเกณฑและวธการออกเสยงประชามตในระดบทองถนใหเปนไปตามทคณะกรรมการการเลอกตงก าหนดซงในมาตรา 10 มาตรา 11 และมาตรา 12 ขอ งพระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 11) พทธศกราช 2543 กลาวคอ ในมาตรา 10 ใหเพมความตอไปนเปนมาตร 32 ทว แหงพระราชบญญตเทศบาล พทธศกราช 2496

“มาตรา 32 ทว ในกรณกจการในเรองใดอาจกระทบถงประโยชนไดเสยของเทศบาลหรอประชาชนในทองถน สมาชกสภาเทศบาลจ านวนไมนอยกวากงหนงของจ านวนสมาชกเทาทมอยหรอคณะเทศมนตรอาจเสนอตอประธานสภาเทศบาลเพอใหมการออกเสยงประชามตในทองถนไดและประกาศใหประชาชนทราบ

www.ssru.ac.th

89

การออกเสยงประชามตตองเปนไปเพอประโยชนในการขอปรกษาความเหนของประชาชนวาจะเหนชอบหรอไมชอบกจการส าคญในเรองใดเรองหนงตามวาระทหนง ซงมใชเรองทขดหรอแยงตอกฎหมาย การออกเสยงประชามตทเกยวกบตวบคคลใดบคคลหนงหรอคณะบคคลใดบคคลหนงโดยเฉพาะจะกระท ามได

บคคลผมสทธเลอกตงสมาชกสภาเทศบาลยอมมสทธออกเสยงประชามต การออกเสยงประชามตตามมาตราน ใหมผลเปนเพยงการใหค าปรกษาแกสภา

เทศบาลหรอคณะเทศมนตรในเรองนน หลกเกณฑและวธการออกเสยงประชามตใหเปนไปตามทคณะกรรมการการเลอกตง

ก าหนด” มาตรา 11 ใหยกเลกชอสวนท 2 คณะเทศมนตรและมาตรา 36 แหงพระราชบญญต

เทศบาล พทธศกราช 2496 และใหใชขอความตอไปนแทน “มาตรา 36 ในกรณทประชาชนในเขตเทศบาลใดออกเสยงแสดงประชามตใหการ

บรหารเทศบาลในรปแบบคณะเทศมนตรใหเทศบาลนนมคณะเทศมนตร ประกอบดวย นายกเทศมนตรคนหนงและเทศมนตรตามจ านวนดงน

(1) เทศบาลต าบล ใหมเทศมนตรไมเกนสองคน (2) เทศบาลเมอง ใหมเทศมนตรไมเกนสามคน (3) เทศบาลนคร ใหมเทศมนตรไมเกนสคน” “มาตรา 48 ทว ในกรณทประชาชนในเขตเทศบาลใดออกเสยงแสดงประชามตใหการ

บรหารในเขตเทศบาลใชรปแบบนายกเทศมนตร ใหเทศบาลนนมนายกเทศมนตรคนหนงซงเลอกตงโดยราษฎรผมสทธเลอกตงในเขตเทศบาล

การเลอกตงนายกเทศมนตรใหกระท าโดยวธออกเสยงลงคะแนนโดยตรงและลบ หลกเกณฑและวธการสมครรบเลอกตงและการเลอกตงนายกเทศมนตรใหเปนไปตาม

กฎหมายวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน” ตามพระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 11) พทธศกราช 2543 ใหสทธประชาชนในเขต

เทศบาลใดออกเสยงประชามตใหการบรหารเทศบาลเปนรปแบบคณะเทศมนตรหรอนายกเทศมนตร โดยใหประชาชนผมสทธเลอกตงสมาชกสภาเทศบาลเปนผมสทธออกเสยงประชามตเลอกรปแบบใดรปแบบหนงโดยหลกเกณฑและวธการออกเสยงประชามตนน ใหเปนไปตามคณะกรรมการการเลอกตงก าหนดนน เหนไดวา ประเทศไทยไดมการใหสทธประชาชนออกเสยงประชามตในระดบทองถน โดยใหอ านาจการด าเนนการจดท าประชามตนน เปนอ านาจของคณะกรรมการการเลอกตงซงสอดคลองก บพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยคณะกรรมการการเลอกตง พทธศกราช 25 50 ซงบญญตใหคณะกรรมการการเลอกตงมอ านาจควบคมการด าเนนการจดการใหมการเลอกตงและการออกเสยงประชามตตามมาตรา 10 บญญตวาใหคณะกรรมการการเลอกตงมอ านาจหนาทดงตอไปน

www.ssru.ac.th

90

มาตรา 10 ใหคณะกรรมการการเลอกตงมอ านาจหนาท ดงตอไปน (1) ควบคมและด าเนนการจดหรอจดใหมการเลอกตงหรอสนบสนนการสรรหา

สมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา สมาชกสภาทองถน และผบรหารทองถนแลวแตกรณรวมทงการออกเสยงประชามต ใหเปนไปโดยสจรตและเทยงธรรม

(2) ออกประกาศหรอวางระเบยบก าหนดการทงหลายอนจ าเปน หรอด าเนนการเพอใหเปนไปตามบทบญญตของรฐธรรมนญ พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรและการไดมาซงสมาชกวฒสภา พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยพรรคการเมอง พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการออกเสยงประชามต และกฎหมายวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถนเพอใหการเลอกตงหรอการออกเสยงประชามตเปนไปโดยสจรตและเทยงธรรม

(3) วางระเบยบเกยวกบการหาเสยงเลอกตงและการด าเนนการใด ๆ ของพรรคการเมองผสมครรบเลอกตง และผมสทธเลอกตง เพอใหเปนไปโดยสจรตและเทยงธรรมและก าหนดหลกเกณฑการด าเนนการของรฐในการสนบสนนใหการเลอกตงมความเสมอภาค และมโอกาสทดเทยมกนในการหาเสยงเลอกตง

(4) วางระเบยบเกยวกบการชวยเหลอในการตรวจสอบการเลอกตงตามมาตรา 25 (5) วางระเบยบเกยวกบขอควรปฏบตและขอหามมใหปฏบตของพรรคการเมอง

ผสมครรบเลอกตง และผมสทธเลอกตง ในสวนทเกยวกบการเลอกตง และการตอบขอหารอของคณะกรรมการการเลอกตงเกยวกบเรองดงกลาว ทงน โดยตองตอบขอหารอภายในสามสบวนนบแตวนทไดรบขอหารอ และจะปฏเสธไมตอบขอหารอเพราะเหตทเรองนนยงไมเกดขนมได

(6) วางระเบยบหรอใหความเหนชอบในการปฏบตหนาทของคณะรฐมนตรในระหวางทอายของสภาผแทนราษฎรสนสดลงหรอมการยบสภาผแทนราษฎร ในเรองดงตอไปน

(ก) ใหความเหนชอบในการแตงตงหรอโยกยายขาราชการซงมต าแหนงหรอเงนเดอนประจ า พนกงานของหนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอกจการทรฐถอหนใหญตามทบญญตไวในพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยพรรคการเมอง หรอใหบคคลดงกลาวพนจากการปฏบตหนาทหรอพนจากต าแหนง หรอใหผอนมาปฏบตหนาทแทน

(ข) ใหความเหนชอบในการอนมตใหใชจายงบประมาณส ารองจาย เพอกรณฉกเฉนหรอจ าเปน

(ค) วางระเบยบเกยวกบการใชทรพยากรของรฐหรอบคลากรของรฐ เพอกระท าการใดซงจะมผลตอการเลอกตง หรอใหความเหนชอบในการด าเนนการดงกลาว

ทงน โดยค านงถงการรกษาประโยชนของรฐ รวมทงค านงถงความสจรตและเทยงธรรม ความเสมอภาค และโอกาสทดเทยมกนในการเลอกตง

(7) ก าหนดมาตรการและการควบคมการบรจาคเงน ทรพยสน หรอประโยชนอนใดอนอาจค านวณเปนเงนได ใหแกพรรคการเมอง การสนบสนนทางการเงนโดยรฐ การใชจายเงนของ

www.ssru.ac.th

91

พรรคการเมองและผสมครรบเลอกตง รวมทงการตรวจสอบบญชทางการเงนของพรรคการเมองโดยเปดเผยและการควบคมการจายเงนหรอรบเงนเพอประโยชนในการลงคะแนนเลอกตง ทงน โดยใหสอดคลองกบพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยพรรคการเมอง

(8) มค าสงใหขาราชการ พนกงาน หรอลกจางของหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอราชการสวนทองถน หรอเจาหนาทอนของรฐ ปฏบตการทงหลายอนจ าเปนตามพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรและการไดมาซงสมาชกวฒสภา พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยพรรคการเมอง พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการออกเสยงประชามต และกฎหมายวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน

(9) ด าเนนการแบงเขตเลอกตงส าหรบการเลอกตงแบบแบงเขตเลอกตงและการเลอกตงแบบสดสวน และการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน รวมทงจดใหมบญชรายชอผมสทธเลอกตง

(10) สบสวนสอบสวนเพอหาขอเทจจรงและวนจฉยชขาดปญหาหรอขอโตแยงทเกดขนเกยวกบการปฏบตตามพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรและการไดมาซงสมาชกวฒสภา พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยพรรคการเมอง พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการออกเสยงประชามต หรอกฎหมายวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน

(11) สงเรองไปยงประธานสภาผแทนราษฎรหรอประธานวฒสภา ในกรณทคณะกรรมการการเลอกตงเหนวาสมาชกภาพของสมาชกสภาผแทนราษฎรหรอสมาชกวฒสภาคนใดคนหนงสนสดลงหรอสงเรองไปยงศาลรฐธรรมนญในกรณทเหนวาความเปนรฐมนตรของรฐมนตรคนใดคนหนงสนสดลง

(12) สงเพกถอนสทธเลอกตงตามทกฎหมายบญญต หรอสงใหมการเลอกตงใหมหรอออกเสยงประชามตใหม ในหนวยเลอกตงใดหนวยเลอกตงหนงหรอทกหนวยเลอกตงหรอสงใหมการนบคะแนนใหม เมอมหลกฐานอนควรเชอไดวาการเลอกตงหรอการออกเสยงประชามตในหนวยเลอกตงนน ๆ มไดเปนไปโดยสจรตและเทยงธรรม ทงน หลกเกณฑและวธพจารณาใหเปนไปตามระเบยบทคณะกรรมการการเลอกตงก าหนด

(13) ประกาศผลการเลอกตง ผลการสรรหาสมาชกวฒสภา และผลการออกเสยงประชามต

(14) สงเสรมและสนบสนนหรอประสานงานกบหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอราชการสวนทองถน หรอสนบสนนองคการเอกชน ในการใหการศกษาแกประชาชนเกยวกบการปกครองระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข การสงเสรมการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน และการชวยเหลอในการตรวจสอบการเลอกตง

www.ssru.ac.th

92

ตามมาตรา 25 ทงน การจดสรรงบประมาณเปนคาใชจายใหเปนไปตามระเบยบทคณะกรรมการการเลอกตงก าหนด

(15) วางระเบยบเปนแนวทางการปฏบตหนาทของผไดรบการแตงตงใหมอ านาจหนาทเกยวของกบการเลอกตง การสนบสนนการสรรหาสมาชกวฒสภา หรอการออกเสยงประชามต

(16) จดท ารายงานผลการปฏบตงานประจ าปและขอสงเกตเสนอตอสภาผแทนราษฎรและวฒสภา

(17) ด าเนนการอนตามทพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญน พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญอน หรอกฎหมายอนบญญตใหเปนอ านาจหนาทของคณะกรรมการการเลอกตง

ประกาศผลการเลอกตงหรอการออกเสยงประชามต มาตรา19 คณะกรรมการการเลอกตงอาจมอบหมายใหคณะกรรมการการเลอกตงประจ าจงหวดปฏบตหนาท ดงตอไปน

(1) อ านวยการการเลอกตงและการออกเสยงประชามต รวมทงสนบสนนการสรรหาสมาชกวฒสภา ทกระท าภายในจงหวดนน

(2) เสนอแนะการแบงเขตเลอกตงส าหรบการเลอกตงแบบแบงเขตเลอกตงตอคณะกรรมการการเลอกตง

(3) รวบรวมและตรวจสอบขอมลเกยวกบผมสทธเลอกตงหรอผมสทธออกเสยงประชามต

(4) เสนอแนะตอคณะกรรมการการเลอกตงเพอพจารณาแตงตงบคคลผมอ านาจหนาทเกยวของกบการเลอกตง การสนบสนนการสรรหาสมาชกวฒสภา หรอการออกเสยงประชามต ตามทกฎหมายบญญต

(5) แตงตงบคคลหรอคณะบคคลใหชวยเหลอการปฏบตหนาทของคณะกรรมการการเลอกตงประจ าจงหวดตามระเบยบทคณะกรรมการการเลอกตงก าหนด

(6) ปฏบตงานอนทเกยวกบการเลอกตง การออกเสยงประชามต การสนบสนน การสรรหาสมาชกวฒสภา ก ากบดแลการปฏบตงานของคณะกรรมการการเลอกตงประจ าเขตคณะกรรมการการเลอกตงทองถน และส านกงานคณะกรรมการการเลอกตงประจ าจงหวด ก ากบดแลการด าเนนงานของพรรคการเมองหรอสาขาพรรคการเมอง

(7)สงเสรมและสนบสนนหรอประสานงานกบหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจหรอราชการสวนทองถน หรอสนบสนนองคการเอกชน ในการใหการศกษาแกประชาชนเกยวกบการปกครองระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข และการสงเสรมการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน

(8) ปฏบตงานอนตามทคณะกรรมการการเลอกตงก าหนด

www.ssru.ac.th

93

หลกเกณฑและวธปฏบตงานของคณะกรรมการการเลอกตงประจ าจงหวดใหเปนไปตามระเบยบทคณะกรรมการการเลอกตงก าหนด

ตามมาตรา 10 (13) และมาตรา 1 9 ของพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยคณะกรรมการการเลอกตง พทธศกราช 2550 นนไดใหอ านาจคณะกรรมการการเลอกตงโดยมอ านาจในการจดการ ด าเนนการการเลอกตงและการออกเสยงประชามตภายในจงหวดดวย ดงนน จะเหนไดวาคณะกรรมการการเลอกตงจงหวดมอ านาจในการด าเนนการจดการเลอกตงและการออกเสยงประชามตภายในจงหวดและระดบทองถนตาง ๆ ดวย

นอกจากนนพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการออกเสยงประชามต พทธศกราช 2552 กบญญตใหคณะกรรมการการเลอกตงจดท าบญชรายชอผมสทธออกเสยงของแตละจงหวดและปดประกาศบญชรายชอไว ณ ศาลากลางจงหวด ทวาการอ า เภอ ส านกงานเทศบาล ทท าการองคการบรหารสวนต าบล ทท าการผใหญบาน เขตชมชนหนาแนนทเหนสมควรตามมาตรา 16 และในการด าเนนการใหมการออกเสยงประชามตนนใหคณะกรรมการการเลอกตงมอ านาจประกาศก าหนดหลกเกณฑและวธการในการใชสทธออกเสยงประชามตของผมสทธซงอยนอกเขตจงหวดหรอทชออยในทะเบยนบาน รวมทงการนบคะแนน ตามมาตรา 26 และมาตรา 31

จะเหนไดวา ในประเทศไทยไดใหคณะกรรมการการเลอกตงมอ านาจในการด าเนนการตาง ๆ ของการเลอกตงและการออกเสยงประชามตทงระดบประเทศและระดบทองถน ตาม พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยคณะกรรมการการเลอกตง พทธศกราช 2550 พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการออกเสยงประชามต พทธศกราช 2542 และ พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 11) พทธศกราช 2543

ดงนน คณะผวจยเหนวาการด าเนนการใหสทธประชาชนในทองถนออกเสยงแสดงประชามตเพอรบรองขอบญญตทองถนนน ควรเปนอ านาจหนาทของคณะกรรมการการเลอกตง เพราะจะเปนผดแลและทราบขอมลของประชาชนผมสทธเลอกตงมากทสดและกฎหมายประกอบรฐธรรมนญกใหอ านาจไวโดยตรง

www.ssru.ac.th

94

5. วเคราะหเกยวกบ ความรความเขาใจของประชาชนตอกระบวนการเขาชอเสนอรางขอบญญตทองถน

ในการออกขอบญญตเพอเปนเครองมอในการจดท าบรการสาธารณะ โดยการออกขอบญญตทองถนเกดจาก ปญหาทเกดขนในชมชนเปนปญหาทคนในชมชนไมสามารถแกไขไดเองหรอตองการการสนบสนนจากองคกรปกครองสวนทองถน อาจเปนปญหาเดยวหรอหลายปญหา ซงหลาย ๆ ปญหาทชมชนไมสามารถแกไขไดนน เมอปญหานนถกกลาวถงในวงกวางและไมไดเปนเพยงปญหาของใครคนใดคนหนงจนเปน “ประเดนสาธารณะ ” จากนน หนวยงานหรอผทเกยวของกบปญหานนๆ ใหความสนใจและตองการแกไขปญหา เกดการยกระดบแนวทางการแกไขปญหาไปเปน “วาระสาธารณะ ” และรวมกนพฒนาแนวทางการแกไขปญหาอยางเขมขน มการแบงบทบาทหนาท และการมสวนรวมในการแกไขปญหานนๆ อยางชดเจน จนเกดเปน “นโยบายสาธารณะ” ในขนตอนนเองทองคกรปกครองสวนทองถนมบทบาทส าคญในการรวมแกไขปญหาอยางจรงจง เนองจากถอวาเปนหนวยงานทใกลชดกบชมชนมากทสด

จากการศกษาคณะผวจยพบวา การด าเนนการสงเสรมภาคประชาชนตอการมสวนรวมในการก าหนดขอบญญตทองถนนน มสวนส าคญอยางยงตอการพฒนาทยงยน และเปนการแกปญหาทตรงจดอยางแทจรง แตจากการ วจยพบวา องคความรและความเขาใจขอประชาชนยงไมเกดขน ประชาชนยงไมเคยไดสมผสตอกระบวนการดงกลาวจงควรมการสงเสรมใหกวางขวางยงขน 6. วเคราะหเกยวกบสทธของประชาชนตอขนตอนการพจารณาของสภาทองถน

เมอประชาชนน าเสนอรางขอบญญตทองถนน าเขาสการพจารณา ของสมาชกสภาทองถนเปนทเรยบรอยแลว หนาทของประชาชนกสนสดลงตามไปดวยตอจากนนกน าไปสหนาทของสมาชกสภาทองถนด าเนนการตอไป

หากพจารณาแลว คณะผวจย เหน วา ขนตอนดงกลาวไมกใหเกดความยตธรรมตอประชาชนผยนเสนอรางขอบญญตทองถน เพราะไมไดก าหนดถงกระบวนทจะท าใหประชาชนผเสนอและเขารวมด าเนนการชแจงในสงทประชาชนตองการ เขาสกระบวนการพจารณา

www.ssru.ac.th

95

บทท 5 บทสรปและขอเสนอแนะ

1. บทสรป

จากการศกษาเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถนและแนวความคดและทฤษฎ ทเกยวของ จะเหนไดวาแมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดบญญตใหชมชนและองคการปกครองสวนทองถนเขามามสวนรวมในการบรหารจดการดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม โดยก าหนดให บคคลซงรวมกนเปนชมชน ชมชนทองถน หรอชมชนทองถนดงเดมมสทธอนรกษหรอฟนฟจารตประเพณ ภมปญญาทองถนศลปวฒนธรรมอนดของทองถนและของชาต และมสวนรวมในการจดการ การบ ารงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต สงแวดลอม รวมทงความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลและยงยน รฐจะตองใหความเปนอสระแกองคกรปกครองสวนทองถนตามหลกแหงการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถนและสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดท าบรการสาธารณะและมสวนรวมในการตดสนใจแกไขปญหาในพนท โดยประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนมสทธเขาชอรองขอตอประธานสภาทองถนเพอใหสภาทองถนพจารณาออกขอบญญตทองถนได

อยางไรกตาม แมรฐธรรมนญจะไดบญญตใหทองถนมสวนรวมในการบรหารจดการในหลาย ๆ สวน แต ปญหาทเกดขน ประชาชนโดยสวนใหญ ยงขาดการมสวนรวมทางการเมอง โดยเฉพาะการใหสทธ แกประชาชน ในการรางขอบญญตทองถน นนยงมปญหาอยหลายประการ เนอง จาก ในทองถนจะม กลมบคคลซงมอทธพล ทคอยขดขวางมใหด าเนนนโยบายทขดกบผลประโยชนของตน ทงประชาชนในทองถนเองไมรกฎหมายและไมเขาใจกฎหมายดพอ

รปแบบการพจารณาออกขอบญญตทองถนของแตละองคกรปกครองสวนทองถนตามขอบงคบการประชมสภา การบรรจเขาในระเบยบวาระการประชมตามขอบงคบการประชมสภาทองถน การพจารณาในขนการรบหลกการในวาระทหนง การพจารณาเรยงล าดบขอความในวาระทสอง และการพจารณาในขนสดทายในวาระทสาม นนเพยงแคใหทประชมลงมตวาจะใชไดหรอไมเทาน น ซงหลกเกณฑ ขนตอนและวธการพจารณาออกขอบญญตทองถน จงถอวายง ไมเหมาะสม การก าหนดการบรรจระเบยบวาระการประชม การพจารณารบหลกของทประชมปรกษาของสภาทองถน หรอการพจารณาขอบญญตทองถนตามวาระการพจารณาของขอบงคบการประชมสภาทองถน ขนตอนการพจารณารางขอบญญตทองถนทเสนอโดยประชาชนนน สภาทองถนตองพจารณาเสมอและควรบรรจเปนวาระดวน

www.ssru.ac.th

96

ในการพจารณาออกขอบญญตทองถนของสภาทองถน ตามขอบงคบการประชมสภาทองถน เมอสภาทองถนไมรบหลกการตามวาระทหนงหรอตามวาระทสามกตาม ขอบญญตทเสนอโดยประชาชนนนกตกไปไมสามารถยนเสนอไดอก เมอเปนเชนนการพจารณาออกขอบญญตทองถนยงขาดการตดสนใจโดยประชาชนในการออกเสยงประชามต ขอบญญตใดทเสนอโดยประชาชนทมผลเสยหายกระทบตอบคคลหรอกลมผมอทธพลนน ขอบญญตทองถนดงกลาวกอาจไมรบพจารณาโดยสภาทองถน หรอถาสภาทองถนรบพจา รณาขอบญญตทองถนแลวขอบญญตทองถนดงกลาวกไมผานมตทประชมสภาทองถนไดเพราะในสภาทองถนนน ๆ จะมกลมบคคลทมผลประโยชนรวมกนคอยคดคานรางขอบญญตทขดตอผลประโยชนของตน

ตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 มาตรา 4 จ านวนประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกวากงหนงของจ านวนผมสทธเลอกตงนนเปนจ านวนทสงเกนไปทจะท าการรวบรวมรายชอของประชาชนในทองถน จะเหนไดการใหสทธประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวน 50,000 คนขนไปมสทธเสนอกฎหมายไดนนเหมาะสมเพราะประชาชนผมสทธเลอกตงสามารถรวบรวมเขาชอกนเองได ในขณะทกฎหมายรฐธรรมนญ มาตรา 286 และพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ใหสทธแกประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกงหนงของผมสทธเลอกตงทงหมด โดยการบญญตใหสทธประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกวากงหนงสามารถเขาชอเสนอขอบญญตทองถนนนท าไดยาก เนองจากจ านวนประชาชนผมสทธเลอกตงของแตละองคกรปกครองสวนทองถนมจ านวนมากและจ านวนนอยแตกตางกน

ตามรฐธรรมนญฉบบปจจบนนน จะกลาวถงหลกการในเชงนามธรรม ซงเปนการเปดโอกาสใหกบประชาชนโดยทว ๆ ไปและประชาชนในทองถนเพอแสดงเจตนารมณในการมสวนรวมทางการเมองตอการเสนอรางกฎหมายหรอรางขอบญญตทองถน โดยจะกลาวถงการใหสทธประชาชนในการเสนอกฎหมายตามมาตรา 163 โดยการใหสทธประชาชน 50,000 คน เขาชอเสนอกฎหมายซงตามความเปนจรงในเชงรปธรรมนน ประชาชนเพยงแคการแสดงเจตนารมณในการเสนอกฎหมายเทานน แตไมมสวนรวมในการพจารณากฎหมายทขอเสนอแตอยางใดและมไดบญญตใหสทธแกประชาชนในการรบรองขอบญญตทองถนเหมอน ในตางประเทศ ในการออกเสยงประชามตของประชาชนทองถนตอการรบรองรางขอบญญตทองถน กลาวคอ การใหสทธแกประชาชนในการเสนอรางขอบญญตทองถนตอประธานสภาทองถน ถาสภาทองถนนน ๆ ไมรบพจารณาขอบญญตดงกลาวก เปนอนตกไปไมสามารถบงคบได ดงนนเพอความเหมาะสมและตรงตามเจตนารมณของรฐธรรมนญไทย และเพอเปนการคมครองสทธเสรภาพของประชาชนในทองถนควรมการรบรองขอบญญตทองถนโดยการออกเสยงประชามต

ในขณะเดยวกนตามมาตรา 28 6 การใหสทธประชาชนในทองถนไมนอยกวากงหนงของผมสทธเลอกตงในทองถนนน ๆ มสทธเสนอขอบญญตทองถนได ตามมาตรา 28 6 ของรฐธรรมนญฉบบปจจบน พทธศกราช 2550 กเชนเดยวกนเปนแคเจตนารมณความหวงและ

www.ssru.ac.th

97

ทางเลอกของประชาชนในทองถนเทานนเอง กลาวคอ ประชาชนในทองถนเปนผเสนอแตสภาทองถนเปนผพจารณาโดยอ านาจในการพจารณานนอยทฝายบรหารของทองถนนน ๆ ตามความเปนจรงนนเจตนารมณของรฐธรรมนญและกฎหมายทองถนทเกยวขอ งมเจตนาใหประชาชนมอ านาจในการเสนอรางขอบญญตทองถน จงสมควรใหประชาชนมอ านาจในการพจารณารางขอบญญตทองถนนนในการออกเสยงประชามตรบรองรางขอบญญตทองถนเพอแสดงความมสวนรวมทางการเมองตอการตดสนใจทางการเมองตามระบบประชาธปไตย หลกการกระจายอ านาจทางการเมองเปนหลกของสทธมนษยชน สทธชมชนในทองถนและสทธในการแสดงความคดเหนของประชาชนในทองถน การใหสทธแกประชาชนในทองถนในการเสนอขอบญญตทองถนนนประชาชนในทองถนตองมสทธทวงตง เสนอแนะ แสดงเจตนารมณและความคดเหนอยางเปนทางการมากขน ทง กระบวนการรางขอบญญตทองถนนนสภาทองถนตองควรค านงถงเจตนารมณของประชาชนในทองถนเปนสวนส าคญเพราะการแสดงเจตนาเสนอขอบญญตทองถนของประชาชนนน ประชาชนในทองถนไดรบความเดอดรอนและมผลเสยหายกระทบโดยตรง เชน การคมนาคม การขนสง การจราจร ในทองถนเปนตน

เจตนารมณของรฐธรรมนญกเพอการสงเสรมใหประชาชนในทองถนมสวนรวมทางการเมองการปกครองในรปแบบประชาธปไตยโดยประชาชนและเพอประชาชนมากขน แตทองถนยงไมมกระบวนการทางกฎหมายทแนนอนและเหมาะสม แมจะมพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอกฎหมาย พทธศกราช 2542 และพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 บงคบใชกตาม

จากปญหาดงกลาว คณะผวจยเหนวาการใหสทธประชาชนในทองถนมสทธเสนอรางขอบญญตทองถนนนจ านวนกงหนงเปนจ านวนทมากเกนไปในแตละองคประชากรสวนทองถน ดงนนควรลดจ านวนการเขาชอเสนอรางขอบญญตสวนทองถนในจ านวนรอยละหาของผมสทธเลอกตงทงหมดโดยประชาชนในทองถนทตองการแสดงเจตนารมณนนสามารถรวบรวมรายชอไดสะดวกและงายมากขนและใหสทธประชาชนในทองถนออกเสยงประชามตเพอรบรองขอบญญตทองถนทไมผานการพจารณาของสภาทองถน ในขณะเดยวกนควรใหสทธประชาชนในทองถนมสทธเสนอขอแกไขเพมเตมหรอยกเลกขอบญญตทองถนทใชบงคบอยในทองถนนนได ๆ ถาขอบญญตทองถนนนใชบงคบแลวเกดความเสยหายแกประชาชน ลดรอนสทธภาพของประชาชนหรอบงคบประชาชนในทองถนมากจนเกนไป กลาวคอ การเสนอขอบญญตทองถนโดยประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถนนน ควรใหประชาชนมสทธในการเสนอแกไขเพมเตมยกเลกขอบญญตทองถนทใชบงคบอยหรอทมการเสนอโดยผบรหารทองถนในสาระส าคญทก าหนดเพอใชบงคบโดยมผลเสยหายและผลกระทบกบประชาชนในทองถนโดยตรง เพอยนยนหลกการมสวนรวมของชมชนในการปกครองตนเอง การแสดงเจตนารมณของประชาชนในทองถนตอการมสวนรวมทางการเมองเปนสงส าคญยงรฐบาลสมควรใหมการสนบสนนและแกไขในสวนทบกพรอง

www.ssru.ac.th

98

เพอสามารถบงคบใชกฎหมายตาง ๆ หรอขอบญญตทองถนไดอยางมประสทธภาพและเหมาะสมตอรปแบบการปกครองแบบประชาธปไตย 2. ขอเสนอแนะ

2.1 ควรจดใหคณะกรรมการเลอกตงเปนผด าเนนการจดใหมการออกเสยงประชามตของประชาชนในทองถน รวมทงเปนองคกรในการตรวจสอบความถกตองตาง ๆ ของประชาชนในการออกเสยงประชามตรบรองรางขอบญญตทองถนทเสนอเพราะคณะกรรมการการเลอกตงจงหวดจะเปนผทราบขนตอนและรายละเอยดตาง ๆ ของจ านวนประชาชนทแทจรงของแตละองคกรสวนทองถน

2.2 ควรจดท าการแกไขพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 เกยวกบการยนเสนอค ารองขอ การพจารณาและการออกเสยงประชามตโดยประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถนและใชบงคบรวมทงหมดทกองคกรไมวาจะเปน องคการบรหารสวนต าบล เทศบาล องคการบรหารสวนจงหวด กรงเทพมหานครและเมองพทยา เพราะจะไดไมเกดความยงยากตอการตอการบงคบใช

2.3 รฐควรเรงปฏรประบบราชการปกครองสวนทองถน ใหมประสทธภาพตอการปกครองสวนทองถนมากขน และควรปรบปรงหลกสตรของการศกษาโดยบรรจแนวทางการศกษาขององคกรปกครองสวนทองถน การกระจายอ านาจทางการศกษาไปสทองถน

2.4 ควรแกไขรฐธรรมนญฉบบปจจบนในมาตรา 28 6 และพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542 ในสวนของจ านวนประชาชนผมสทธเลอกตงใหมจ านวนหรอเปอรเซนตนอยลง เชน ลดจ านวนประชาชนผมสทธเลอกตงใหเหลอจ านวนรอยละหาของจ านวนผมสทธเลอกตงทงหมด

2.5 ควรใหสทธประชาชนในทองถนออกเสยงรบรองรางขอบญญตทองถนทไมผานการพจารณาของสภาทองถน โดยใชจ านวนเสยงสวนใหญของจ านวนประชาชนผมาลงคะแนนเสยงเหนดวยเพอใหประชาชนในทองถนใชสทธอ านาจอธปไตยโดยตรง

www.ssru.ac.th

บรรณานกรม

www.ssru.ac.th

บรรณานกรม เอกสารภาษาไทย หนงสอ เจมศกด ปนทอง. การบรหารงานพฒนาชมชน. กรงเทพฯ: โอเดยนสโตร, 2527. จง จากส รสโซ (เขยน), จนดา จนตนเสร (แปล). สญญาประชาคม, กรงเทพฯ: ศรพรการพมพ,

2522. ทดดาว บญปาล . “ปจจยบางประการทมผลตอการเขามามสวนรวมในกจกรรมทาง

การศกษาของหวหนาครอบครวในเขตพนท ต าบลสวก อ าเภอเมอง จงหวดนาน”, วทยานพนธปรญญามหาบณฑต มหาวทยาลยเกษตรศาสตร.

ทศนย ไทยาภรมย, “การพฒนาชมชน : วธการะดมการมสวนรวมของชมชน”. นตยาสารกรมประชาสงเคราะห.26,4 (กรกฎาคม 2526)

ธเนศวร เจรญเมอง, กระจายอ านาจสทองถน. คดลอกมาจาก http://50011311037.blogspot.com/ Dilys M.Hill, อางถงใน. ธเนศวร เจรญเมอง . 100 ป การปกครองทองถนไทย พทธศกราช 2440 – 2540, กรงเทพฯ: ส านกพมพคบไฟ, 2540.

ธเนศวร เจรญเมอง . 100 ป การปกครองทองถนไทย พทธศกราช 2440 – 2540, กรงเทพฯ: ส านกพมพคบไฟ, 2540.

นยม รฐอมฤต , การปกครองทองถนเปลยบเทยบ องกฤษ สหรฐอเมรกา ญปน ฝรงเศส สหภาพโซเวยต. กรงเทพฯ: โรงพมพมหาวทยาลยรามค าแหง, 2520.

นนทวฒน บรมานนท, ระบบการออกเสยงประชามต. กรงเทพม ฯ: โรงพมพส านกงานสนบสนนการวจย (สกว.), 2532.

นเรศ อยสนท. มาตรการทางกฎหมายในการใหสทธประชาชนเสนอขอบญญตทองถน ตามบทบญญตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 มาตรา 287.กรงเทพฯ: มหาวทยาลยรามค าแหง, 2543.

นนทวฒน บรมานนท, สาระส าคญของพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอกฎหมาย พทธศกราช 2542. กรงเทพฯ: ส านกพมพวญญชน, 2542.

บวรศกด อวรรณโณ . กฎหมายมหาชน เลม 1 ววฒนาการทางปรชญาและลกษณะของกฎหมายมหาชนยคตางๆ, กรงเทพฯ: ส านกพมพนตธรรม, 2538.

ประหยด หงสทองค า, การปกครองทองถนไทย. กรงเทพฯ: ส านกพมพไทยวฒนาพาณช, 2533.

ไพโรจน ชยนาม, ค าอธบายรฐธรรมนญเปรยบเทยบ (โดยสงเขป) เลม 1 กรงเทพ ฯ: โรงพมพอกษรนต, 2495.

www.ssru.ac.th

ไพรตน เตชะรนทร . นโยบายและกลวธการมสวนรวมของชมชนในยทธศาสตรการพฒนาปจจบน. การมสวนรวมของประชาชนในการพฒนา . กรงเทพฯ : ศกดโสภาการพมพ. 2527.

วษณ เครองาม. กฎหมายรฐธรรมนญ, กรงเทพฯ: โรงพมพแสวงสทธการพมพ, 2530. สมลกษณา ไชยเสรฐ, การพฒนารปแบบการมสวนรวมของประชาชนในคณะกรรมการ

ตรวจสอบและตดตามการบรหารงานต ารวจสถานต ารวจนครบาล : บณฑตวทยาลย มหาวทยาลยราชภฎสวนดสต พทธศกราช 2549.

สมคด เลศไพฑรย . “การปฏรปการปกครองทองถนภายใตรฐธรรมนญ 2540” ใน นรนต เศรษฐบตร: 60 ป กรตยาจารย เลมหนง ความสมพนธระหวางประเทศและการปกครองทองถน, กรงเทพฯ: โรงพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2544.

อคน ระพพฒน . การมสวนรวมของชมชนในการพฒนาชนบทในสภาพสงคมและวฒนธรรมไทย . การมสวนรวมของประชาชนในการพฒนา . ศนยศกษานโยบายสาธารณสข, มหาวทยาลยมหดล : ศกดโสภาการพมพ. 2527.

อทย หรญโต. การปกครองทองถน. กรงเทพฯ: โอเดยนสโตร. 2523. อนนต อนนตกล , การปกครองทองถนไทย. พมพครงท 3. กรงเทพ ฯ: บรษทพฆเณศ พรนตง

เซนเตอร จ ากด. 2521. กฎหมาย รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช 2540 แกไขเพมเตมโดยพระราชบญญต

องคการบรหารสวนจงหวด (ฉบบท 2) พทธศกราช 2542. พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พทธศกราช 2542. พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พทธศกราช 2537. พระราชบญญตเทศบาล พทธศกราช 2496. พระราชบญญตระเบยบบรหารกรงเทพมหานคร พทธศกราช 2528. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมองคการบรหารสวนจงหวด พทธศกราช

2540. ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมสภาทองถน พทธศกราช 2542.

www.ssru.ac.th

เอกสารตางประเทศ Books Andrew Heywood. Key Concepts in Politics, New York : Palgrave, 2000. Bell A.Derrick, Jr. The Referendum : Democracy’s Barrier to Racial Equality

(Washington : Law Review Press, 1978), pp.20-21. Cohen, John M. and Norman T. Uphoff (1977). Rural Development Participation :

Concepts and Measures for Project design, Implementation and Evaluation. Published by the rural development committee center for international studies Cornell University.

Holloway, William V. State and Local Government. London: George Allen & Unwind, 1974. John J. Harrigan, Political and Policy in States Communities (United States: Little

Brown & Company, ) 1980. Michael J.Ross. State and Local Political and Policy change and Reform (New

Jersey, Englewood Cliffs: prentice-Hell, 1987). Philip Hanger. “San Jose Area Voter Rejact Two Gay Rights Ordinances,” Los

Angeles Times, June 1980. Russell W.madox and Robert F.Fuquay. State and Local Government. (New Jersey: D.

Van Nostrand, 1983). Thomas Dye. Political in States and Communication (New Jersey, Englewood

Cliffs: Prentice-Hall, 1969), p. 278 Thomas E. Cronin. Direct Democracy : The Politics of Initiative, Referendum, and

Recall (United states of American: Twentieth Century Fund. 1989). Pp.94-95. William A. Robson, “Local Government." Encyclopaedia of Social Science, Vol.x. New

York : The Macmillan Co.,1953 William J. Keefe. The American Legislative Process Congress and the state (New

Jersey, Englewood Cliffs: prentice-Hall, 1993), pp 50-51. Wit, Daniel. A Comparative Survey of Local Government and Administration.

Bangkok: Prachandra Printing Press, 1996.

www.ssru.ac.th

Internet Arizona Constitution. Article 4, Part 1, Section 1., Legislative Authority Initiative and

Referendum(Online).AvailableURL: http://www.uzleg.state.az.uscgi,bin/waisgate, (19 October 1999)

Broward County. Charter, Article V,Initiative, Referendum, and Recall (Online ). Available URL http://www.sunny.org/p1101107.html, (19 July 1999).

Colorado Constitution. Article V, Section 1, 9, The Initiative and Referendum (Online). Available URL: http://i2i.org/Suptdocs/Colocon/Cnart 21.http,The Recall Process inColumbia–Pamphlet(Online). AvailbleURL:http//www.elections.bc.ca/rcl/rclpam/html.

Florida Constitution. Article3,Initiative (Online). Available URL. http://www.law.indiana, edu/law/ V-lib/constit.html,(29December 1999).

www.ssru.ac.th

161

ประวตผวจย

1. ชอ – นามสกล รองศาสตราจารยพศณ พนเพชรพนธ ประวตการศกษา ระดบปรญญา สาขาวชา ปทส าเรจ สถาบนทส าเรจการศกษา ปรญญาเอก - - -

ปรญญาโท

- รฐศาสตรมหาบณฑต (บรหารรฐกจ) - ประกาศนยบตรกฎหมายมหาชน

พ.ศ.2543

พ.ศ.2540

มหาวทยาลยธรรมศาสตร

มหาวทยาลยธรรมศาสตร

ปรญญาตร - นตศาสตรบณฑต

พ.ศ.2520 มหาวทยาลยรามค าแหง

ผลงานดานการบรหาร/ การสอนในอดต - เจาหนาทการพาณชย กองควบคมการคา พ.ศ. 2521 – พ.ศ. 2522

- นตกร3-5 กองการเจาหนาท พ.ศ. 2522 - พ.ศ. 2526 - อาจารยประจ า มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา พ.ศ. 2527 – ปจจบน - หวหนาฝายนตกรและการเจาหนาท พ.ศ.2542 - รองผอ านวยการส านกงานอธการบด พ.ศ.2542

- หวหนาสาขาวชารฐประศาสนศาสตร พ.ศ.2547 - รกษาการผอ านวยการกองบรหารทรพยากรมนษย พ.ศ.2548 - หวหนาสาขาวชานตศาสตรมหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา พ.ศ. 2550 – 2553 - หวหนาส านกงานอธการบด มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา พ.ศ.2550 –27 ต.ค.2552 - รองอธการบดฝายบรหาร มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา 28 ต.ค. 2552 – 2554 - รองอธการบดฝายบรหารและพฒนาทรพยากรมนษย มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา 2554 – ปจจบน

www.ssru.ac.th

162

ผลงานทางวชาการ สอนวชากฎหมายปกครอง, วชากฎหมายรฐธรรมนญ, วชากฎหมายธรกจ และวชากฎหมายแพงหลกทวไป พศณ พนเพชรพนธ.2546. กฎหมายธรกจ. คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลย

ราชภฏสวนสนนทา. พศณ พนเพชรพนธ.2546. แรงงานสมพนธ. คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลย

ราชภฏสวนสนนทา. พศณ พนเพชรพนธ.2547.ววฒนาการของรฐธรรมนญไทยในดานการมสวนรวมขอ งประชาชน .

คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา. พศณ พนเพชรพนธ.2548. บทบาทของประชาชนภายใตกลไกของรฐธรรมนญในการปกครอง

สวนทองถน. คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา. พศณ พนเพชรพนธ.2550 กฎหมายแพงและพาณชย. คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร

มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา. พศณ พนเพชรพนธ.2550. การคมครองสทธมนษยชนในกระบวนการด าเนนคดทางปกครอง .

คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา. พศณ พนเพชรพนธ. 2551. กฎหมายปกครอง. คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร

มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา.

www.ssru.ac.th

163

ประวตผวจย 2. ชอ – นามสกล อาจารยกมลวรรณ อยวฒนะ ประวตการศกษา ระดบปรญญา สาขาวชา ปทส าเรจ สถาบนทส าเรจการศกษา ปรญญาเอก - - -

ปรญญาโท

- นตศาสตรมหาบณฑต (นตศาสตร) - ประกาศนยบตรกฎหมายการคาระหวางประเทศ - อยระหวางการศกษาเนตบณฑตไทย

พ.ศ.2550

พ.ศ.2552

มหาวทยาลยรามค าแหง

มหาวทยาลยธรรมศาสตร

ส านกอบรมศกษากฎหมายแหง เนตบณฑตยสภา

ปรญญาตร

- ศลปศาสตรบณฑต (รฐศาสตร) - นตศาสตรบณฑต - อยระหวางการศกษา รฐศาสตรบณฑต (บรหารงานยตธรรม)

พ.ศ.2553 พ.ศ.2545

มหาวทยาลยรามค าแหง

มหาวทยาลยรามค าแหง

มหาวทยาลยรามค าแหง

ผลงานดานการบรหาร/ การสอนในอดต

หวหนาสาขาวชานตศาสตร สอนวชากฎหมายแพงและพาณชย วาดวยนตกรรมสญญา, วชากฎหมายแพงและพาณชย วาดวยประกนภย, วชากฎหมายแพงและพาณชย วาดวยหนสวน บรษท, วชากฎหมายแพงและพาณชย วาดวยหน, วชากฎหมายแพงและพาณชย วาดวยเอกเทศสญญา 1, วชากฎหมายแพงหลกทวไป, วชากฎหมายแรงงานและประกนสงคม, วชากฎหมายธรกจ, กฎหมายรฐธรรมนญ,

www.ssru.ac.th

164

วชากฎหมายปกครอง, วชากฎหมายภาษอากร, วชาความรเบองตนเกยวกบกฎหมาย และวชาหลกกฎหมายเบองตน ผลงานทางวชาการ กมลวรรณ นาคพน. 2553. เอกสารประกอบการสอนวชาหลกกฎหมายเบองตน. มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา. กมลวรรณ นาคพน. 2553. เอกสารประกอบการสอนวชาหลกกฎหมายรฐธรรมนญ.

มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา. กมลวรรณ นาคพน. 2552. “การถอครองทดนของคนตางดาว: จากอดตถงปจจบน,” วารสาร

ดรณวชาการ. มหาวทยาลยราชภฏสวนสนนทา ศนยการศกษาดรณพทยา. ปท 2, น.118-122.

www.ssru.ac.th