การลดปญหาความยากจนของผสงอาย

ในประเทศไทยบทบาทของโครงการบำนาญและการชวยเหลอทางสงคม

THE WORLD BANK

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

THE WORLD BANK

การลดปญหาความยากจนของผสงอายในประเทศไทย:บทบาทของโครงการบำานาญและการชวยเหลอทางสงคม

ตลาคม 2555

© The World BankWorld Bank Office, Bangkok30th Floor, Siam Tower989 Rama I Road, PathumwanBangkok 10330, Thailand

(66) 2 686-8300 www.worldbank.org/th

This paper has not undergone the review accorded to official World Bank publications. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent.

The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgement on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.

Rights and PermissionsThe material in this publication is copyrighted. Copying and/or transmitting portions or all of this work without permission may be a violation of applicable law. The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank encourages dissemination of its work and will normally grant permission to reproduce portions of the work promptly.

For permission to photocopy or reprint any part of this work, please send a request with complete information to the Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telephone 978-750-8400, fax 978-750-4470, www.copyright.com.

All other queries on rights and licenses, including subsidiary rights, should be addressed to the Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, e-mail pubrights@worldbank.org.

Report Number: 78277-TH

สารบญ

กตตกรรมประกาศ ............................................................................................................................4

คำานำา ..................................................................................................................................................5

คำายอ .................................................................................................................................................6

บทสรปสำาหรบผบรหาร .....................................................................................................................7

1. บทนำา .....................................................................................................................................10

2. ภาวะประชากรสงอาย ............................................................................................................10

3. สถานการณปจจบนของผสงอายทยากจน ..............................................................................12

4. โครงการบำานาญทมอยในปจจบน ..........................................................................................14

ก. โครงการบ�านาญประกนสงคม.........................................................................................................16

ข. โครงการเบยยงชพผสงอายตามพ.ร.บ.ผสงอายตามมาตรา11(11).................................................18

ค. โครงการบ�านาญภาคนอกระบบ.......................................................................................................20

กองทนการออมแหงชาต..........................................................................................................21

สวนการขยายประกนสงคมสแรงงานนอกระบบ.........................................................................24

ตนทนทางการคลงของโครงการบ�านาญโดยสมครใจแบบใหม....................................................24

บทวเคราะห............................................................................................................................25

5. การออกแบบสวสดการเบยยงชพและผลกระทบตอความยากจน ........................................ 26

6. ทางเลอกเชงนโยบาย ............................................................................................................ 32

ก. ทางเลอกในการควบรวมระบบบ�านาญ.............................................................................................33

ตวอยางการควบรวมโครงการ...................................................................................................34

ข. แนวทางปรบปรงโครงการเบยยงชพ.................................................................................................35

ค. แนวทางปรบปรงโครงการบ�านาญโดยสมครใจเพอแรงงานนอกระบบ................................................37

ง. แนวทางปรบปรงโครงการบ�านาญประกนสงคม................................................................................40

7. บทสรป ...................................................................................................................................41

สารบญตาราง

ตารางES1: ลกษณะของโครงการเพอการเกษยณ......................................................................................8

ตารางES2: อตราเบยยงชพรายเดอนแบบขนบนได...................................................................................9

ตารางท1: ประชากรสงอาย(60ปขนไป)จ�าแนกตามภาคในระบบและนอกระบบ(คน).........................14

ตารางท2: โครงการชวยเหลอผสงอายดานรายไดทมอยในประเทศไทย...................................................15

ตารางท3: ขอบเขตการคมครองของระบบบ�านาญตางประเภท(คน).......................................................16

ตารางท4: รายละเอยดโครงการบ�านาญประกนสงคมโดยสรป................................................................17

ตารางท5: อตราเบยยงชพรายเดอนแบบขนบนได.................................................................................19

ตารางท6: ประมาณการคาใชจายในโครงการเบยยงชพ..........................................................................20

ตารางท7: ววฒนาการของความยากจนแยกเปนผสงอายทมสทธรบเบยยงชพ

และผทมใชผสงอาย..............................................................................................................27

ตารางท8: ววฒนาการของความยากจนแยกเปนผสงอายทมสทธรบเบยยงชพทใชสทธ

และผสงอายทมสทธแตไมไดใชสทธ......................................................................................27

ตารางท9: ผลกระทบตอความยากจนและตนทนงบประมาณของโครงการเบยยงชพในรปแบบตางๆ........30

ตารางท10: ลกษณะของโครงการเพอการเกษยณ....................................................................................30

ตารางท11: โครงการบ�านาญไทยจ�าแนกตามกระบวนทศนเสาหลกของธนาคารโลก.................................34

สารบญแผนภาพ

แผนภาพES1: จ�านวนประชากรทงประเทศ.............................................................................................7

แผนภาพES2: องคประกอบของประชากร...............................................................................................7

แผนภาพES3: สดสวนคนจนแยกตามอายเเละเพศป2553(รอยละ).......................................................7

แผนภาพท1: จ�านวนประชากรทงประเทศ........................................................................................... 11

แผนภาพท2: องคประกอบของประชากร............................................................................................. 11

แผนภาพท3: ก�าลงแรงงานและอตราการมสวนรวมในก�าลงแรงงาน.................................................... 11

แผนภาพท4: อตราสวนพงพง............................................................................................................. 11

แผนภาพท5: สดสวนคนจน(%).........................................................................................................12

แผนภาพท6: สดสวนคนจนแยกตามอายเเละเพศป2553(รอยละ).....................................................13

แผนภาพท7: สดสวนความยากจนและความเปราะบางตอความยากจนแยกตาม

อายและเพศในป2553(รอยละ)....................................................................................13

แผนภาพท8: สดสวนของผสงอาย(60+)ทไดรบเงนเบยยงชพระหวางป2549-2553

แยกตามรายจายเพอการอปโภคบรโภค..........................................................................19

4

กตตกรรมประกาศ

ธนาคารโลกขอขอบคณดร.สมชยจตสชนจากสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย(ทดอารไอ)ดร.เอมมานเอลสคเฟยสหวหนานกเศรษฐศาสตรจากธนาคารโลกส�านกงานใหญกรงวอชงตนดซและคณมทเชลลวเนอรผเชยวชาญอาวโสดานการประกนสงคมจากธนาคารโลกส�านกงานจาการตาประเทศอนโดนเซยส�าหรบการเขยนขอสงเกตเชงนโยบายฉบบนขอบคณหนวยงานรฐบาลผใหการสนบสนนทงดานเวลาก�าลงขอมลและใหความชวยเหลอในการพฒนาขอสงเกตเชงนโยบายนซงไดแกส�านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตส�านกงานประกนสงคมกระทรวงการคลงกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยเอกสารฉบบนยงไดรบค�าแนะน�าทเปนประโยชนจากคณฮานาบรกซหวหนานกเศรษฐศาสตรธนาคารโลกส�านกงานใหญกรงวอชงตนดซคณภมรรตนตนสงวนวงษผเชยวชาญอาวโสดานการพฒนาสงคมคณลารสซอนเดอรการดผประสานงานภาคสวนการพฒนามนษยธนาคารโลกส�านกงานกรงเทพฯประเทศไทย

5

คำานำา

ในชวง30ปขางหนานจ�านวนของผสงอายในประเทศไทยจะเพมขนอยางรวดเรวและสดสวนความยากจนในหม

ผสงอายกสงกวาสดสวนความยากจนในกลมประชากรอนๆทงหมดแมวาในความเปนจรงแลวประเทศไทย

จะมโครงการความชวยเหลอทางสงคมและโครงการบ�านาญอยมากมายทวารายจายของรฐบาลทเปนประโยชนแก

ผสงอายยงมสดสวนเพยงนอยนด

เอกสารฉบบนประกอบไปดวยการวเคราะหภาวะประชากรสงอายความยากจนของผสงอายและโครงการบ�านาญและ

โครงการเบยยงชพในประเทศไทยโดยไดส�ารวจสถานการณความยากจนของผสงอายในประเทศไทยและโครงการ

เพอผสงอายทยากจนและเสนอทางเลอกในการปรบปรงโครงการเหลานนใหมประสทธผลมากขนรวมทงให

ขอเสนอแนะทางนโยบายแกรฐบาลไทยเพอปองกนความยากจนในผสงอายเพอใหการใชจายในโครงการคมครอง

ทางสงคมของรฐบาลตรงกลมเปาหมายและเปนประโยชนกบผสงอายทยากจนและสรางหลกประกนความมนคง

ทางการคลงในระยะยาวใหแกโครงการบ�านาญและความชวยเหลอทางสงคมทงหลายโดยไดน�าเสนอการวเคราะห

ในเอกสารฉบบนแกรฐบาลไทยหนวยงานสากลภาคประชาสงคมและนกวชาการในประเทศไทยเมอเดอนตลาคม

ป2555และไดรบการตอบรบเปนอยางด

เราหวงวารายงานฉบบนจะสรางความเขาใจและใหขอเสนอแนะอนจะน�าไปสการตดสนใจทมขอมลประกอบเพอจะ

ชวยบรรเทาความยากจนในกลมผสงอายเราหวงวาจะไดสนทนาแลกเปลยนกบรฐบาลไทยมากขนเกยวกบเรอง

การลดความยากจนของผสงอายตลอดจนการพฒนามมมองอยางมเหตและผลตอนโยบายและโครงการบ�านาญ

แอนเนตดกสน

ผอ�านวยการประจ�าประเทศไทย

ธนาคารโลก

ภมภาคเอเชยตะวนออกและแปซฟก

6

Acronyms

DB DefinedBenefit

DC DefinedContribution

DID Difference-In-Difference

GDP GrossDomesticProduct

GPF GovernmentPensionFund

MOI MinistryofInterior

MOF MinistryofFinance

MPC MarginalPropensitytoConsume

MSDHS MinistryofSocialDevelopmentandHumanSecurity

NPF NationalPensionFund

NSF NationalSavingsFund

NSO NationalStatisticsOffice

OAA OldAgeAllowance

OAP OldAgePension

PCE PerCapitaExpenditures

PMT ProxyMeansTest

PT PerfectTargeting

PTwGP PerfectTargetingwithGradedPension

PVD ProvidentFund

RMF RetirementMutualFund

SEC SecuritiesandExchangeCommission

SES Socio-EconomicSurvey

SFI SpecializedFinancialInstitution

SSO SocialSecurityOffice

UC UniversalCoverage

UCwGP UniversalCoveragewithGradedPension

USD UnitedStatesDollar

7

60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

100

80

60

40

20

0

หญง

ชาย

60+

15-19

0-14

2553

2554

2555

2558

2563

2568

2573

2583

2593

2603

2613

2623

2553

2554

2555

2558

2563

2568

2573

2583

2593

2603

2613

2623

14

12

10

8

6

4

2

0

ชาย

หญง

0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80+

บทสรปสำาหรบผบรหาร

ขอสงเกตเชงนโยบายฉบบนไดท�าการส�ารวจโครงการปองกนความยากจนในหมผสงอายของประเทศไทยและเสนอแนะทางเลอกในการปรบปรงประสทธภาพของโครงการเหลานน

ภาวะประชากรสงอาย (Population Aging) ในระยะเวลา30ปขางหนานจ�านวนผสงอายในประเทศไทยจะเพมขนอยางรวดเรวแผนภาพทES1แสดงจ�านวนประชากรทงหมดของประเทศไทยทเพมขนจนถงจดสงสดและจะเรมลดลงในป2573แผนภาพทES2แสดงสดสวนของประชากรอายมากกวา60ปขนไปทจะเพมขนอยางรวดเรวภายหลงป2558ขณะเดยวกนประชากรวยท�างานจะมขนาดลดลงหลงป2563

แผนภาพท ES1 : จำานวนประชากรทงประเทศ แผนภาพท ES2 : องคประกอบของประชากร

แผนภาพท ES3 : สดสวนคนจนแยกตามอายเเละเพศ ป 2553 (รอยละ)

สดสวนความยากจน (Poverty Rates) สดสวนความยากจนในผสงอายนนกสงกวาสดสวนความยากจนของประชากรโดยรวมแผนภาพทES3แสดงใหเหนวาเดกและผสงอายเปนสมาชกทยากจนทสดของสงคมไทยแมวาสดสวนคนจนโดยรวมของประเทศจะคอนขางต�าในป2553สดสวนความยากจนของประเทศไทยโดยรวมอยทรอยละ7.7ขณะทสดสวนความยากจนในกลมผสงอายอยทรอยละ10.9

8

จำานวนโครงการบำานาญ ประเทศไทยมโครงการบ�านาญมากเกนไปจงควรพจารณารวมโครงการเหลานนเขาดวยกนและปรบกระบวนยทธใหมหลายโครงการมขอจ�ากดดานกรอบกฎหมายไวไมเพยงพอนอกจากเมอเทยบกบประเทศอนในภมภาคเดยวกนประเทศไทยไมมหนวยงานซงท�าหนาทก�ากบดแลกองทนบ�าเหนจบ�านาญและกองทนส�ารองเลยงชพหรอหนวยงานกลางทก�ากบดแลดานการเงนของโครงการตางๆเหลานและไมปรากฏวามนโยบายบ�าเหนจบ�านาญระดบชาตทมความเชอมโยงกนปจจบนประเทศไทยมโครงการบ�าเหนจบ�านาญ8โครงการทแยกขาดจากกนและครอบคลมประชากรตางกลมดงทแสดงในตารางดานลางหลายโครงการมความซ�าซอนและมเพยงโครงการเบยยงชพผสงอายตามพ.ร.บ.ผสงอายตามมาตรา11(11)เทานนทสามารถทจะชวยปองกนความยากจนของผสงอายโดยเฉพาะอยางยงภาคนอกระบบไดอยางมนยส�าคญ

ตาราง ES1 : ลกษณะของโครงการเพอการเกษยณ

*หมายเหตกบขและกองทนบ�านาญส�าหรบขาราชการมการด�าเนนงานทแยกออกจากกนดงนนรวมทงหมดม8โครงการ

บำานาญทางสงคมสำาหรบแรงงานนอกระบบ โครงการหลกทเปนประโยชนตอผสงอายทยากจนโดยเฉพาะทเปนแรงงานนอกระบบคอโครงการเบยยงชพผสงอายตามพ.ร.บ.ผสงอายตามมาตรา11(11)ของพระราชบญญตผสงอายเปนโครงการทจายเงนรายเดอนแกผสงอายทมอายตงแต60ปขนไปทกคนทไมอยภายใตโครงการบ�านาญอนใดของรฐเมอเรวๆนโครงการเบยยงชพไดมการปรบเปลยนใหมโดยเพมสทธประโยชนตามชวงอายแทนทจะจายผลประโยชนรายเดอนอตราเดยวแกผรบประโยชนทมสทธทกรายดงตารางขางลางน

โครงการ

ประกนสงคมมาตรา 33&39

กบข. และบำานาญ

กองทนสำารองเลยงชพ

กองทนรวมเพอการเลยงชพ

พ.ร.บ. ผสงอาย

กองทนการออมแหงชาต (กอช.)

ประกนสงคม มาตรา 40

ผมสทธ

แรงงานในระบบ

ขาราชการ

ในระบบ

แรงงานทงหมด

นอกระบบ

นอกระบบ

นอกระบบ

ผสนบสนน

นายจาง

นายจาง(รฐบาล)

นายจาง(บ�านาญสถานประกอบการ)

รายบคคล

รายบคคล

รายบคคล

รายบคคล

ผจายสมทบ

นายจางลกจางและรฐบาล

รฐบาลและขาราชการ

นายจางและลกจาง

ลกจางและกลต.

รฐบาล

ลกจาง+รฐบาลจายสมทบ

ลกจาง+รฐบาลจายสมทบ

ผกำากบดแล

กระทรวงแรงงาน

กระทรวงการคลง

คณะกรรมการก�ากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพย(กลต.)

คณะกรรมการก�ากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพย(กลต.)

กระทรวงมหาดไทย

กระทรวงการคลง

กระทรวงแรงงาน

ชนด

บงคบ

บงคบ

บงคบหากบรษทอยในตลาดหลกทรพยนอกนนสมครใจ

สมครใจ

ถวนหนา

สมครใจ

สมครใจ

DB/DC*

DB

DBDC

DC

DC

DB

DC

DC

9

ตาราง ES2 : อตราเบยยงชพรายเดอนแบบขนบนได

เนองจากโครงการดงกลาวเปนบ�านาญแบบถวนหนาใหสทธประโยชนแกผสงอายทกคนทยากจนทวาผลประโยชนสวนใหญตกแกผทไมไดยากจนโครงการปจจบนมคาใชจายประมาณการในป2556ราว63,200ลานบาทหากจายผลประโยชนตามสตรดงกลาวนและจายใหเฉพาะคนยากจนเทานนคาใชจายของโครงการจะลดลงเหลอ8,400ลานบาทอยางไรกดตวเลขดงกลาวเปนการประมาณการขนต�าโดยมไดน�าคาใชจายในการบรหารจดการพจารณาและคดกรองผรบสทธตามเงอนไขเจาะจงมาพจารณาดวยซงอาจจะท�าใหการประมาณการคาใชจายเพมขนอกรอยละ15-20แตกยงต�ากวาคาใชจายในปจจบนอยางเดนชดหากเปลยนแปลงสทธประโยชนนโดยใหแตละครอบครวทยากจนไดรบเงนจ�านวนทจ�าเปนในการขจดชองวางความยากจน(ผลตางระหวางเสนความยากจนกบรายไดประมาณการของครวเรอน)คาใชจายทงหมดจะเพมขนเปน16,000-26,000ลานบาททงนขนอยกบสมมตฐานวาสมาชกผสงอายในครวเรอนจะใชจายเงนเบยยงชพดงกลาวเปนจ�านวนเทาใดในการอปโภคบรโภค(ความโนมเอยงหนวยสดทายในการบรโภคหรอความโนมเอยงสวนเพมในการบรโภคmarginalpropensitytoconsume)

จากการทประเทศไทยประสบกบภาวะประชากรสงอายสภาพสงคมทมความเหลอมล�ามาชานานและขอจ�ากดทางดานการคลงรฐบาลจงจ�าเปนตองประเมนวาโครงการนมประสทธภาพทสดแลวหรอไมในการสรางหลกประกนรายไดทเพยงพอแกผสงอายหากโครงการดงกลาวเปนแบบมเงอนไขเจาะจงเงนกจะไปถงมอผทขดสนทสดแลวตนทนทางการคลงกอาจลดลงเปนอยางมากในทางกลบกนหากประเทศไทยเลอกใชโครงการแบบมเงอนไขเจาะจง(targeting)การบรหารจดการพจารณาและคดกรองผรบสทธตามเงอนไขเจาะจงกจะมความซบซอนมากและแมระบบจะมความสมบรณแบบเพยงใดกหลกเลยงไมไดทจะตองมครอบครวยากจนบางครอบครวถกกดกนออกไปและครอบครวทไมไดยากจนถกคดเขามาซงโครงการแบบถวนหนาจะเลยงปญหาการบรหารจดการทซบซอนเชนน

โครงการบำานาญโดยสมครใจสำาหรบแรงงานนอกระบบ เมอไมนานมานประเทศไทยไดน�าโครงการบ�านาญโดยสมครใจแบบใหม2โครงการเขามาใชส�าหรบแรงงานนอกระบบคอกองทนการออมแหงชาต(กอช.)ซงยงไมระบวนเรมด�าเนนงานและโครงการสทธประโยชนกรณชราภาพส�าหรบผประกนตนในมาตรา40ทางเลอกท2ของพระราชบญญตประกนสงคมซงเรมเมอเดอนพฤษภาคม2554ทงสองโครงการเปนโครงการใหมดงนนจงยงเรวเกนไปทจะประเมนวาโครงการทงสองนสงผลกระทบทชดเจนตอความยากจนของผสงอายหรอไมอยางไรกตามในเบองตนมหลกฐานและประสบการณนานาชาตทใชโครงการคลายกนนชวาผสนใจจะมนอยและผทเขาโครงการสวนมากเปนผประกอบวชาชพอสระและเปนแรงงานนอกระบบทไมไดมฐานะยากจนอาจไมสามารถจายเงนไดอยางสม�าเสมอและจะไมสามารถตอบสนองความจ�าเปนในการออมเงนของพวกเขาผลทสดเงนสมทบของรฐบาลกจะจายใหคนทไมจนจรง

ชวงอาย

60 - 69 70 - 79 80 – 89 90 ปขนไป

จำานวนเงน (บาท) ตอเดอน

6007008001000

10

โครงการบำานาญสำาหรบแรงงานในระบบ ระบบบ�านาญชราภาพตามมาตรา33และ39ของพระราชบญญตประกนสงคมจายประโยชนทดแทนเปนบ�าเหนจบ�านาญแกผท�างานในระบบภายหลงการเกษยณอายและอาจจะปองกนความยากจนของแรงงานในระบบไดหลงจากเลกท�างานไปแลวเรมใหสทธประโยชนเมออาย55ปโดยยดประวตเงนเดอนและจ�านวนปของการจายเงนสมทบเปนหลกทงนผประกนตนจะตองจายเงนสมทบเปนเวลาไมนอยกวา15ปจงจะไดรบเงนบ�านาญและเนองจากระบบประกนสงคมไดเรมด�าเนนการในปพ.ศ.2542ดงนนการจายเงนบ�านาญแกผประกนตนจะเรมในปพ.ศ.2557อยางไรกตามนกวจยหลายทานไดสรปไววาระบบบ�านาญดงกลาวนไมมความยงยนทางการคลงอยางทออกแบบมาและจะประสบปญหาทางการคลงอยางรนแรงเรมตงแตปลายทศวรรษ2563ความยงยนทางการคลงไดรบผลกระทบจากหลายปจจยรวมกนไดแกอายเกษยณต�าแผนบ�านาญใหผลประโยชนสงการใชอตราคาจางสดทายมาค�านวณผลประโยชนและภาวะประชากรสงวยอยางรวดเรว

บทสรป รฐบาลไทยควรพจารณาทบทวนโครงสรางของโครงการบ�านาญทมอยมากมายเพอปรบปรงหลกกฎหมายส�าหรบหลายโครงการใหผลประโยชนตกแกราษฎรไทยทยากจนทสดมากขนปรบปรงความยงยนทางการคลงของโครงการเหลานใหดขนลดความซบซอนตลอดจนปรบโครงสรางและกฎเกณฑของโครงการ

1.บทนำา

ขอสงเกตเชงนโยบายฉบบนไดท�าการส�ารวจโครงการบ�านาญและโครงการชวยเหลอทางสงคมทจะชวยปองกนไมใหผสงอายตองประสบกบความยากจนในวยชราและเสนอแนะทางเลอกในการปรบปรงประสทธภาพของโครงการเหลานนจ�านวนผสงอายไทยจะเพมขนอยางรวดเรวใน30ปขางหนานและสดสวนความยากจนในหมผสงอายกสงกวาสดสวนความยากจนในกลมประชากรอนๆทงหมดแมวาปจจบนนประเทศไทยจะมโครงการบ�านาญ8โครงการทวาผลประโยชนสวนใหญตกอยกบคนทไมไดยากจนจรงนอกจากนนประเทศไทยยงตางจากประเทศอนตรงทไมมหนวยงานทท�าหนาทก�ากบดแลกองทนบ�าเหนจบ�านาญและกองทนส�ารองเลยงชพหรอหนวยงานกลางทก�ากบดแลดานการเงนของโครงการตางๆเหลานและไมมนโยบายบ�าเหนจบ�านาญในระดบชาตทชดเจน

เมอเปนเชนนจงน�าไปสการพฒนาโครงการบ�าเหนจบ�านาญขนมาสองชดชดหนงไดรบการสนบสนนจากกระทรวงแรงงานและส�านกงานประกนสงคมอกชดหนงสนบสนนโดยกระทรวงการคลงและส�านกงานคณะกรรมการก�ากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพยนอกจากนยงเสรมดวยโครงการความชวยเหลอทางสงคมโครงการชมชนตางๆทสนบสนนโดยกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยและกระทรวมหาดไทย

ขอสงเกตเชงนโยบายฉบบนจะไดส�ารวจประเดนทกลาวมาขางตนอยางลงลกในรายละเอยดและเสนอแนะทางเลอกเชงนโยบายเพอลดความซบซอนและเชอมประสานโครงการบ�านาญและความชวยเหลอทางสงคมตางๆทมจดมงหมายเพอปองกนความยากจนในกลมผสงอายเขาดวยกนเพอใหงบประมาณแผนดนตกถงผสงอายทยากจนและสรางหลกประกนความยงยนทางการคลงในระยะยาว

2.ภาวะประชากรสงอาย

การวเคราะหความยากจนของผสงอายควรเรมทการศกษาความเปลยนแปลงของโครงสรางประชากรของประเทศเพราะจะชวยใหสามารถคาดการณจ�านวนผสงอายทจะเพมขนและคาใชจายในการดแลพวกเขาเหลานนเพอ

11

60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

100

80

60

40

20

0

หญง

ชาย

60+

15-19

0-14

รบมอกบเรองนรฐบาลไทยตองปรบปรงการใชจายโดยรวมเกยวกบผสงอายใหสมเหตสมผลยงขนและใชจายอยางมประสทธภาพขณะทประเทศไทยยงไม“แก”แตประชากรนนเรมแกไปเรยบรอยแลวและในชวง20-30ปขางหนาความแกจะมอตราเรงเรวขนมากแผนภาพท1และ2แสดงการคาดการณจ�านวนประชากรของประเทศไทยจากขอมลการส�ามะโนทไดจากการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน(Socio-EconomicSurvey;SES)ป2553สวนขอมลการเจรญพนธและการตายของครวเรอนไดจากสหประชาชาต

แผนภาพท1แสดงใหเหนวาจ�านวนประชากรของประเทศไทยจะเพมขนจนถงจดสงสดในป2563โดยประมาณจากนนจะเรมลดลงอยางรวดเรวแผนภาพท2แสดงสดสวนของประชากรผสงอาย(60ปขนไป)จะเพมขนจากประมาณรอยละ15ในป2553เปนรอยละ35ภายในป2603ขณะเดยวกนขนาดจรงและขนาดเปรยบเทยบของประชากรวยท�างาน(อาย15-59ป)จะลดลง

แผนภาพท 1 : จำานวนประชากรทงประเทศ แผนภาพท 2 : องคประกอบของประชากร

แผนภาพท 3: กำาลงแรงงาน และ แผนภาพท 4 : อตราสวนพงพงอตราการมสวนรวมในกำาลงแรงงาน

2553

2554

2555

2558

2563

2568

2573

2583

2593

2603

2613

2623

2553

2554

2555

2558

2563

2568

2573

2583

2593

2603

2613

2623

35,000

30,000

25,000

20,000

15,000

10,000

5,000

100

80

60

40

20

54

52

50

48

46

44

42

40

อตรารอ

ยละข

องกำา

ลงเเร

งงาน

กำาลงเเรงงาน อตราการมสวนรวมในกำาลงเเรงงาน ผสงอาย เดก

2553

2554

2555

2558

2563

2568

2573

2583

2593

2603

2613

2623

2553

2554

2555

2558

2563

2568

2573

2583

2593

2603

2613

2623

แผนภาพท3แสดงใหเหนวาก�าลงแรงงานไทยจะยงเพมขนอยางตอเนองในแงของขนาดจนกระทงถงประมาณป2563และในชวงเดยวกนอตราการมสวนรวมในก�าลงแรงงาน(ผมงานท�าคดเปนรอยละของประชากรทงหมด)กจะเพมขนเลกนอยเชนกนอยางไรกดหลงป2568ทงขนาดจรงของก�าลงแรงงานและรอยละของประชากรทก�าลงท�างานจะลดลงอยางรวดเรว

แผนภาพท4แสดงอตราสวนพงพง(จ�านวนของเดกและผสงอายเปรยบเทยบกบจ�านวนของประชากรวยท�างาน)อตราสวนพงพงปจจบนนอยทรอยละ56โดยมจ�านวนเดกมากกวาผสงอายหมายความวา

12

16

14

12

10

8

6

4

2

02549 2550 2551 2552 2553

14.4

9.58.5

8.9

8.1 7.7

13.214.1

11.710.9

ผสงอาย ประชากรทงหมดของประเทศ

มประชากรวยท�างานเกอบ2คนตอเดกหรอผสงอายทไมไดท�างานหนงคนอยางไรกดภายในป2613อตราสวนพงพงนจะเกนรอยละ100ซงหมายความวาจะมคนไมท�างานมากกวาคนท�างานและเกอบทงหมดทตองพงพงเปนผสงอายดวยสภาพแวดลอมดงกลาวนจงเปนเรองส�าคญทประเทศไทยจะตองน�าระบบทยงยนและมประสทธภาพมาใชเสยในวนนเพอจะไดใหความคมครองทางสงคมแกผสงอายทก�าลงเพมจ�านวนขนเรอยๆในอนาคตไดตนทนทางการคลงทเกยวเนองกบประชากรผสงอายจะเพมขนเมอเวลาผานไปหน�าซ�ายงมการลดลงของประชากรและก�าลงแรงงานประเทศไทยควรพจารณาวาโครงการทมสวนผสมทางเศรษฐกจและสงคมแบบไหนทจ�าเปนตอการรบมอกบภาวะทางประชากรทก�าลงเปลยนแปลงนอยางมประสทธภาพและคมทน

3.สถานการณปจจบนของผสงอายทยากจน

จากการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคม(SES)ทด�าเนนงานโดยส�านกงานสถตแหงชาตไดใหขอมลสถานะและสวสดการของผสงอายแผนภาพท5แสดงใหเหนวาความยากจนของประชากรทงหมดของประเทศและของผสงอายไดลดลงมาตงแตป2549ยกเวนในป2551ทเกดวกฤตทางการเงนขนทวโลก

แผนภาพท 5 : สดสวนคนจน (รอยละ)

ทมา:ค�านวณจากการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคม,ส�านกงานสถตแหงชาตประเทศไทย

อยางไรกตามแผนภาพท6แสดงใหเหนวาสดสวนคนจนมความแปรผนอยางมนยส�าคญตามอายและเพศสดสวนคนจนชายสงกวาสดสวนคนจนหญงในแทบทกชวงวยโดยเฉพาะอยางยงในกลมทมอายตงแต70ปขนไปสดสวนคนจนสงสดของทงสองเพศอยในกลมอาย15ปลงมาและ60ปขนไป

13

14

12

10

8

6

4

2

0

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0

ชาย

หญง

คนเกอบจน

คนจน

0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80+

0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80+

แผนภาพท 6 : สดสวนคนจนแยกตามอายเเละเพศ ป 2553 (รอยละ)

แผนภาพท 7: สดสวนความยากจนและความเปราะบางตอความยากจนแยกตามอายและเพศในป 2553 (รอยละ)

ทมา:การส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคม,ส�านกงานสถตแหงชาตประเทศไทย

ทมา:การส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคม,ส�านกงานสถตแหงชาตประเทศไทย

ขณะทความยากจนสมบรณ(absolutepoverty)ในประเทศไทยอาจดต�าแตเมอน�าเอาคนเกอบจนมาวเคราะหรวมภาพการณความยากจนกจะตางออกไปคนเกอบจน(nearpoor)คอผทมคาใชจายในการบรโภคอยระหวางรอยละ100-120ของเสนความยากจนของประเทศถาเอาคนจนกบคนเกอบจนมารวมกนจะเหนวาผสงอายรอยละ18มความเปราะบางตอความยากจนดงแสดงในแผนภาพท7หากเกดความเปลยนแปลงทางเศรษฐกจเลกๆนอยๆอยางกรณตองจายคารกษาพยาบาลโดยไมคาดคดมากอนกอาจท�าใหพวกเกอบจนกลายเปนคนจนไปไดทจรงมงานวจยในอนโดนเซยแสดงใหเหนวาองคประกอบของคนยากจนแตละปจะเปลยนแปลงไปอยางมากเกอบรอยละ40ของผทยากจนในปนเมอปทแลวไมไดจนและเปนไปในทางกลบกนดวยซงดเหมอนวาประเทศไทยกมลกษณะเชนน

14

ผสงอายทอยเพยงล�าพงโดยไมมลกหลานชวยเลยงดจะมโอกาสเปนผสงอายทยากจนมากกวาผสงอายทมทงลกและหลานอาศยอยดวยโดยลกและหลานของผสงอายทอยเพยงล�าพงอาจจะเจรญวยแลวและตองออกไปท�างานหาเลยงชพทายสดคอครวเรอนทมแตผสงอายเลยงดหลานกมโอกาสยากจนเชนกน

ดงทเหนในตารางท1ความยากจนของผสงอายวนนเกอบทงหมดเปนปญหาของภาคนอกระบบโดยผสงอายทท�างานนอกระบบมมากกวารอยละ80เปนเหตใหความชวยเหลอทางสงคมและโครงการบ�านาญส�าหรบภาคนอกระบบมความส�าคญเปนอยางยงในการปองกนหรอบรรเทาความยากจนของผสงอาย

ตารางท 1 ประชากรสงอาย (60 ปขนไป) จำาแนกตามภาคในระบบและนอกระบบ (คน)

ทมา:การส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคม,ส�านกงานสถตแหงชาตประเทศไทย

4. โครงการบำานาญทมอยในปจจบน

แหลงรายไดหลกหลงเกษยณของผสงอายคงมาจากโครงการบ�านาญและโครงการความชวยเหลอทางสงคมดงนนการวเคราะหความยากจนของผสงอายจงตองเรมตนดวยการส�ารวจตรวจสอบขอบเขตความคมครองและสทธประโยชนของโครงการเหลานประเทศมโครงการบ�านาญ8โครงการครอบคลมแรงงานกลมตางๆโดยมากแลวแรงงานในระบบขาราชการและแรงงานนอกระบบเขารวมในโครงการทแตกตางกนออกไปขาราชการจะไดรบทงบ�านาญแบบก�าหนดประโยชนทดแทน(DefinedBenefitPension)จากงบประมาณแผนดนและแบบก�าหนดเงนสมทบ(DefinedContribution)จากกองทนบ�าเหนจบ�านาญขาราชการ(กบข.)และขาราชการเกอบทงหมดกท�างานรบใชราชการตลอดอายการท�างานสงผลใหอดตขาราชการทงหลายมแนวโนมจะยากจนนอยกวากลมอนหลงจากเกษยณอายราชการและปจจบนนกเปนกลมเดยวทไดรบบ�านาญอยางเพยงพอ

ภาคในระบบอดตเจาหนาทรฐอดตสมาชกประกนสงคม

ภาคนอกระบบรวมสวนแบง(รอยละ)ภาคในระบบอดตเจาหนาทรฐอดตสมาชกประกนสงคม

ภาคนอกระบบรวม

2550

1,729,0981,664,013

65,0857,337,7859,066,883

19.1 18.4

0.780.9100.0

2551

1,813,5411,727,858

85,6837,511,5749,325,115

19.418.50.980.6100.0

2552

1,814,7661,726,444

88,3227,874,2469,689,012

18.717.80.981.3100.0

2553

1,907,5781,819,863

87,7158,158,96710,066,545

18.918.10.981.1

100.0

15

ตารางท 2 : โครงการชวยเหลอผสงอายดานรายได

ตารางท2แสดงโครงการชวยเหลอผสงอายดานรายไดทมอยในประเทศไทยโดยจะเหนไดวาโครงการเหลานครอบคลมภาคสวนแรงงานในตลาดแรงงานทตางกน

ขาราชการและลกจางรฐวสาหกจ

กองทนบ�าเหนจบ�านาญขาราชการ

กองทนบ�าเหนจบ�านาญขาราชการ

แรงงานในระบบ

กองทนส�ารองเลยงชพโดยสมครใจ

ประกนสงคม,มาตรา33และ39(บ�านาญชราภาพ)

เบยยงชพผสงอาย(จนถงป2557ซงเปนปแรกทเรมจายบ�านาญชราภาพของประกนสงคม)

แผนบ�านาญของเอกชนกองทนรวมเพอการเลยงชพกองทนสวสดการชมชน

ภาคนอกระบบ

กองทนการออมแหงชาต(ไมทราบวนเปดด�าเนนการ)

ประกนสงคม,มาตรา40ทางเลอก2บ�านาญทางสงคม

ตารางท3ขางลางนใหภาพคราวๆของขอบเขตการคมครองของโครงการบ�านาญทมอยในปจจบนในป2553โครงการเบยยงชพผสงอายคมครองผสงอาย5.5ลานคนจาก10ลานคนหรอเกอบรอยละ70และจะครอบคลมมากขนหลงป2553เมอปญหาการบรหารจดการไดรบการแกไขแลวสวนโครงการอนๆในแงของขอบเขตการคมครองแลวแยกวามากในจ�านวนแรงงานทมอย38ลานคนมเพยงประมาณ12ลานคนเทานนทอยในโครงการบ�าเหนจบ�านาญของขาราชการหรอโครงการส�าหรบแรงงานในระบบภายใตมาตรา33และ39ของพระราชบญญตประกนสงคมสวนผทเขารวมในกองทนส�ารองเลยงชพและโครงการบ�านาญของเอกชนอยางอนโดยมากแลวกเปนกลมเดยวกบทไดรบการคมครองโดยบ�าเหนจบ�านาญของขาราชการและบ�านาญชราภาพแลวโครงการบ�านาญขนาดใหญแบบอนส�าหรบแรงงานนอกระบบนอกเหนอจากโครงการเบยยงชพผสงอายแลวกมโครงการเดยวคอกองทนสวสดการชมชนซงมสมาชกอยประมาณ1ลานคน

16

ตารางท 3 : ขอบเขตการคมครองของระบบบำานาญ (คน)

คน หมายเหต/ทมา

ประชากรอายตงแต 60 ปขนไปทงหมด 10,066,545 2553,/SES/สสช.

ผรบบ�านาญทางสงคม(60+ป) 5,559,374 2553,ประมาณการ/มท.

กำาลงแรงงาน 38,122,242 2010/LFS/สสช.

ขาราชการ(ยงรบราชการอย) 1,790,000 2553,ประมาณการ/กค.

พนกงานรฐวสาหกจ(ยงท�างานอย) 210,000 2553,ประมาณการ/กค.

ประกนสงคมมาตรา33(ยงเปนสมาชกอย) 9,019,343 2554,(มนาคม)/สปส.

ประกนสงคมมาตรา39(ยงเปนสมาชกอย) 770,823 2554,(มนาคม)/สปส.

ประกนสงคมมาตรา40(ยงเปนสมาชกอย) 40 2554,(มนาคม)/สปส.

กองทนส�ารองเลยงชพ(เจาของบญช) 1,896,714 2553,/กลต.

กองทนการออมแหงชาต(ยงไมเรมด�าเนนงาน) 0 จดทะเบยน2555,/กค.

แผนบ�านาญของเอกชน ไมมขอมล

กองทนสวสดการชมชน(สมาชกปจจบน) 1,000,000 2553,ประมาณการ/พม.

หมายเหต:SES=การส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมครวเรอนLFS=การส�ารวจภาวะการท�างานของประชากรทมา:กระทรวงมหาดไทยกระทรวงการคลงส�านกงานประกนสงคมส�านกงานคณะกรรมการก�ากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพยกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย

เนอหาของรายงานในสวนตอไปนจะเปนการวเคราะหโครงการบ�านาญตางๆในรายละเอยดยกเวนโครงการบ�าเหนจบ�านาญขาราชการเนองจากโครงการดงกลาวครอบคลมประชากรในสดสวนทนอยและมสทธประโยชนทดใหกบสมาชกท�าใหไมมความเสยงตอความยากจนหลงเกษยณอายราชการโครงการส�าหรบขาราชการ

ก. โครงการบำานาญประกนสงคม

โครงการบ�านาญประกนสงคมใหสทธประโยชนดานบ�านาญแกแรงงานในระบบทเกษยณแลวโดยในป2542โครงการบ�านาญชราภาพไดถกเพมเขามาในชดสทธประโยชนของการประกนสงคม

17

ตารางท 4 : รายละเอยดโครงการบำานาญประกนสงคมโดยสรป

ส�าหรบโครงการบ�านาญชราภาพนมแตแรงงานในระบบเทานนทเขารวมไดสทธประโยชนขนกบประวตเงนเดอนและจ�านวนปทจายเงนสมทบถงวนนยงไมมผสงอายไดรบเงนบ�านาญจากโครงการนโครงการบ�านาญชราภาพเรมตนเมอป2542ก�าหนดใหจายเงนสมทบ15ปจงจะมสทธไดรบบ�านาญดงนนผทจะมสทธไดรบบ�านาญเปนคนแรกคอผทจะเกษยณอายงานในป2557แรงงานในระบบยงมโครงการบ�านาญอกหลายโครงการใหเลอกไดตามสมครใจแถมบางคนยงอาจโชคดมโครงการบ�านาญทนายจางเปนผจายเงนสนบสนนดวย

ตามมาตรฐานสากลแลวถอวาระบบนมอายเกษยณงานต�ามากคอ55ปอยางไรกตามแมจะยงไมมการจายบ�านาญใหกบสมาชกผประกนตนส�านกงานประกนสงคมกไดมการปรบสตรค�านวณสทธประโยชนบ�านาญมาอยางตอเนองโดยปรบลาสดในป2546สวนการก�าหนดเพดานคาจางในระดบนกสมเหตสมผลแตควรมการปรบเพดานใหองกบอตราเงนเฟอในอนาคตหากตองการใหสทธประโยชนเพยงพอกบคาใชจายการอปโภคบรโภค

เงอนไข

วนทประกาศใช

ขอบเขตคมครอง

อตราการจายสมทบ

สทธในการไดรบเงนบ�านาญชราภาพ

สทธประโยชนของบ�านาญชราภาพ

สทธประโยชนส�าหรบผพการ

สทธประโยชนส�าหรบทายาท

การประกนบ�านาญขนต�า

การท�าดชนเงนบ�านาญ

เพดานคาจาง

คำาอธบาย

1มกราคม2542

นายจางทมลกจางตงแต1คนขนไปตองเขารวมในระบบและจายเงนสมทบใหลกจาง

รอยละ3ทงฝายนายจางและลกจาง

อายครบ55ปและจายเงนสมทบมาแลวอยางต�า180เดอน(15ป)ณวนทสนสดการจางงานผทจายไมถง180เดอนจะไดรบเงนสะสมคนพรอมดอกเบยเทานน

รอยละ20ของคาจางเฉลย5ปสดทายจายใหเมอครบ15ปของการจายเงนสมทบและเพมใหอกรอยละ1.5ตอปส�าหรบระยะเวลาทจายสมทบเกน15ป

ไมม

ไมม

ไมม

ไมมการปรบบ�านาญโดยอตโนมตหลงเกษยณ

15,000บาทการจายสมทบและสทธประโยชนยดการจายตามเพดานคาจางขดจ�ากดดงกลาวนใชมาตงแตเรมระบบประกนสงคมเมอป2542โดยไมมการเปลยนแปลง

18

ส�าหรบเรองความเพยงพอของสทธประโยชนยงเปนปญหาอยโดยเฉพาะอยางยงใน10-15ปขางหนาลกจางทเกษยณอายงานกอนป2557จะไมไดรบบ�านาญสวนผทเกษยณหลงจากนนไมนานกจะไดบ�านาญไมพอใชเพราะสทธประโยชนยงยดตามหลกเกณฑทไดก�าหนดไวตงแตมการเรมโครงการครงแรกเมอป2542ดงนนรฐบาลจะตองพจารณาปรบปรงเงอนไขผรบสทธและสทธประโยชนบ�านาญเพอสรางความมนใจวาโครงการจะบรรลเปาหมายในการปองกนความยากจนในหมแรงงานในระบบหลงเกษยณอายงานไปแลว1

1ภตระกลและเสรเชษฐพงศ(2550)ไดตงขอสงเกตไววาระบบนไมมความยงยนทางการคลงในระยะยาวในงานศกษาป2550ของมทเชลวเนอรหนงในผเขยนรวมขอสงเกตเชงนโยบายฉบบนกสรปไดเหมอนกนความยงยนทางการคลงนนไดรบผลกระทบจากหลายปจจยรวมกนไดแกอายเกษยณงานต�าสตรทใหสทธประโยชนสงใชเงนเดอนสดทายมาค�านวณผลประโยชนและภาวะทประชากรสงวยขนอยางรวดเรว

ข.โครงการเบยยงชพผสงอายตาม พ.ร.บ. ผสงอาย ตามมาตรา 11 (11)

โครงการหลกทใหผลประโยชนแกผสงอายทไมใชขาราชการเกษยณคอโครงการเบยยงชพผสงอายตามพ.ร.บ.ผสงอายตามมาตรา11(11)เปนโครงการทจายแบบถวนหนาเปนรายเดอนแกผสงอายทกคนทมอายตงแต60ปขนไปหรอผสงอายทไมไดรบการคมครองจากระบบบ�านาญแบบอนของรฐโครงการไดมการปรบเปลยนเมอไมนานมานโดยใหสทธประโยชนเพมตามอายแทนการจายอตราเดยวเปนรายเดอนแกผมสทธไดรบผลประโยชนทกคนเนองจากโครงการนเปนโครงการแบบถวนหนาจงใหผลประโยชนแกคนยากคนจนทกคนทวาผลประโยชนสวนใหญกตกสผทไมไดจนจรง

พระราชบญญตฯฉบบนไมไดระบจ�านวนเงนหรอรปแบบของบ�านาญเพยงแตใหสทธผสงอายทจะ“ไดรบการสงเคราะหเบยยงชพตามความจ�าเปนอยางทวถงและเปนธรรม”สงผลใหขาดความไมแนนอนเรองจ�านวนเงนและรปแบบของบ�านาญซงอาจจะเปลยนจากการใหแบบถวนหนามาเปนแบบมเงอนไขเจาะจงไดและจ�านวนเงนบ�านาญกสามารถเปลยนแปลงไดขนอยกบรฐบาลเปนผก�าหนด

กอนป2552รฐบาลไทยไดสนบสนนเงนเบยยงชพใหแกผสงอายทยากจนและไมไดรบความชวยเหลอจากสมาชกในครอบครวแมวาเกณฑการคดเลอกจะชดเจนแตการน�าไปปฏบตกลบท�าไดไมดผรบจ�านวนมากไมจนจรงแตมสายสมพนธกบคณะกรรมการทท�าการคดเลอกในหมบาน(เรยกกนวาelitecaptureคอมโครงการอะไรลงไปชนชนน�าในหมบานยดเอาไวหมดไมถงชาวบานจรงๆ)การก�าหนดโควตา5คนตอหมบานไมวาหมบานจะมขนาดไหนยงท�าใหสถานการณเลวรายลงไปอกผลกคอโครงการมปญหาในการคดเลอกอยางหนกแนวคดในเรองการคดเลอกแบบมเงอนไขเจาะจงจงหมดความนาเชอถอลง

สวนหนงเปนเพราะวกฤตเศรษฐกจโลกและประสบการณทไมดในการท�าโครงการแบบมเงอนไขเจาะจงท�าใหรฐบาลจายเงนยงชพแกผสงอายแบบถวนหนาเมอป2552โดยจายเปนรายเดอนจ�านวน500บาทตอเดอนใหแกคนไทยทมอายตงแต60ปขนไปทกคนทไมไดรบเงนบ�านาญแบบอนของรฐบาลผลกคอขอบเขตการคมครองสงขนอยางชดเจนดงแสดงในแผนภาพท8

19

90

80

70

60

50

40

30

20

10

01 2 3 4 5 6 7 8 9 10

2549 2550 2551 2552 2553

แผนภาพท 8 : สดสวนของผสงอาย (60+) ทไดรบเงนเบยยงชพระหวางป 2549-2553

แยกตามรายจายเพอการอปโภคบรโภค

ตารางท 5 : อตราเบยยงชพรายเดอนแบบขนบนได

<----------------จนทสดรวยทสด---------------->

ทมา:การส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคม,ส�านกงานสถตแหงชาตประเทศไทย

ในป2553ผสงอายทอาศยอยกบครอบครวในกลมทจนทสดไดรบเบยยงชพเกอบรอยละ90เพมขนจากเดมทมผไดรบไมถงรอยละ50ในป2551และรอยละ30ในป2549ผทไมไดรบเงนคอผทไมมสทธเชนขาราชการเกษยณหรอผทไมไดไปลงทะเบยน

เดอนตลาคมป2554ไดมการเพมสทธประโยชนขนตามอายดงแสดงในตารางท4ขางลางนราษฎรทมสทธทกคนไดรบเบยยงชพขนต�า600บาทตอเดอนและปรบสงขนตามอตราขนบนได

ถาเบยยงชพครอบคลมรอยละ80ของราษฎรไทยทอายตงแต60ปขนไปยอดรวมของผมคณสมบตไดรบสทธประโยชนในป2555นาจะเปน8,861,000คนถาแตละคนไดรบ500บาทตอเดอนจ�านวนคาใชจายโดยรวมของเบยยงชพนจะเปน53,200ลานบาทหรอรอยละ0.44ของผลตภณฑมวลรวมในประเทศ(GrossDomesticProduct-GDP)การน�าระบบขนบนไดแบบตารางท4มาใชเพมคาใชจายในป2555อกรอยละ32เปน70,200ลานบาทโดยประมาณคดเปนรอยละ0.59ของGDP

ชวงอาย

60 - 69 70 - 79 80 – 89 90 ปขนไป

จำานวนเงน (บาท) ตอเดอน

6007008001000

20

ตารางท6ประมาณการคาใชจายในโครงการเบยยงชพในอนาคตคาใชจายเพมขนเพราะจ�านวนผสงอายเพมขนทงจ�านวนรวมของผทมอาย60ปขนไปและจ�านวนของผทมชวตอยยนยาวมากขน

ตารางท 6 : ประมาณการคาใชจายในโครงการเบยยงชพ

ทมา:ประมาณการโดยธนาคารโลก

อนงการประมาณการนใชเกณฑอาย60ปส�าหรบผมคณสมบตไดรบสทธประโยชนซงทจรงกไมสมเหตสมผลเทาใดนกเพราะแนวโนมของประชากรจะมอายคาดเฉลยสงขนอายของผมคณสมบตทจะไดรบสทธประโยชนกควรจะเพมขนตามอายคาดเฉลยทงนในป2557รอยละของผมสทธไดรบเบยยงชพจะเรมลดลงเนองจากส�านกงานประกนสงคมเรมจายบ�านาญชราภาพสงผลใหรอยละของประชากรทมอายตงแต60ปขนไปและมคณสมบตไดรบสทธประโยชนจะลดลงจากรอยละ80ในป2556มาเปนรอยละ65ในป2576และเพอทจะรกษาคาของเงนเบยยงชพใหสมพนธกบคาจางเฉลยสทธประโยชนรายเดอนใหถอวาเพมขนทกปโดยเปนสดสวนกบการเพมขนของคาแรงเฉลยของประเทศการวเคราะหนแสดงใหเหนวาคาใชจายในโครงการเบยยงชพจะขนสงสดในป2583ทรอยละ0.98ของGDPหลงจากนนกลดลงคาใชจายนอาจลดลงไดอกหากเปลยนอายของผมคณสมบตเสยใหมเมอเวลาผานไปหรอเพมสทธประโยชนใหชาลงกวานยกตวอยางเชนสทธประโยชนอาจเพมขนเปนสดสวนกบภาวะเงนเฟอแทนทจะเปนสดสวนกบคาแรงโดยเฉลย

ค.โครงการบำานาญภาคนอกระบบ

ประเทศไทยเพงน�าระบบบ�านาญแบบใหม2โครงการเขามาใชกบภาคนอกระบบคอ1)กองทนการออมแหงชาต(กอช.)2)โครงการออมเงนเพอการเกษยณตามมาตรา40ทางเลอก2ของพระราชบญญตประกนสงคมซงเรมเมอเดอนพฤษภาคม2554(หมายเหต:โครงการภายใตมาตรา40มอย2ทางเลอกทางเลอกท1ใหสทธประโยชนในการประกนตนเทานนทางเลอกท2ใหสทธประโยชนในการประกนตนเหมอนทางเลอกทหนงและเพมเตมการออมเงนเพอการเกษยณ)โดยผมคณสมบตทจะไดรบสทธประโยชนคอผทไมไดรบประโยชนจากระบบบ�านาญอนของรฐ(ซงโดยหลกแลวกคอแรงงานนอกระบบ)ลกจางไมสามารถเขารวมทงกอช.และโครงการออมเงนเพอการเกษยณตามมาตรา40พรอมกนไดแมวาจะสามารถยายระบบไดในชวงทมการเปดใหสมครทงสองโครงการนเปนMatchingDefinedContributionหมายความวารฐบาลจายเงนสมทบสมพนธกบจ�านวนเงนสมทบทลกจางสมครใจจาย

ป

255525632573258325932603

จำานวน (พนลานบาท)

70.2190.5438.9871.51,461.42,606.1

รอยละของ GDP

0.590.830.950.980.890.88

21

ยงเรวเกนไปทจะประเมนโครงการทงสองวาสงผลกระทบตอความยากจนของผสงอายหรอไมอยางไรกดมหลกฐานระยะตนชใหเหนวาโครงการลกษณะนมผสนใจนอยและผเขาโครงการสวนมากเปนผประกอบวชาชพอสระและเปนแรงงานนอกระบบทคอนขางมฐานะคนยากจนอาจไมสามารถจายเงนอยางสม�าเสมอเพอเขาโครงการไดท�าใหโครงการไมสามารถตอบสนองความตองการในการออมเงนของพวกเขาผลทตามมาจงยงไมชดเจนวาเงนทรฐบาลจะจายสมทบเปนประโยชนตอผสงอายทยากจนมากนอยแคไหน

นอกจากนแรงงานไทยอาจจะสบสนกบระบบบ�านาญใหมส�าหรบภาคนอกระบบทง2โครงการในเรองหลกเกณฑและเงอนไขรวมทงไมรจะเลอกโครงการไหนดจากการพดคยกบกระทรวงการคลงและส�านกงานประกนสงคมปรากฏวาทงสองหนวยงานตางแยกกนประชาสมพนธโครงการตวเองแมวาจะมความพยายามใหค�าแนะน�าแกผทมโอกาสจะเขาเปนสมาชกถงสทธประโยชนของทงสองโครงการเทยบเคยงกนกตาม

กองทนการออมแหงชาต (กอช.)

จดมงหมายของกองทนการออมแหงชาตกเพอจดโครงการออมเงนเพอการเกษยณโดยสมครใจใหแกแรงงานนอกระบบพระราชบญญตกองทนการออมแหงชาตประกาศใชเมอเดอนพฤษภาคม2554และเคยมก�าหนดจะเรมด�าเนนงานเมอเดอนพฤษภาคม2555อยางไรกดรฐบาลยงไมไดออกขอบงคบทจ�าเปนอกหลายประการสวนจะเรมด�าเนนการไดเมอไรยงไมทราบก�าหนดการทแนชดโครงสรางของกองทนการออมแหงชาตสรปไดดงตอไปน

ประเภทของบญช : กองทนการออมแหงชาตจดใหมบญช3บญชคอ1)บญชเงนรายบคคล2)บญชเงนบ�านาญและ3)บญชเงนกองกลางโดยบญชเงนรายบคคลจะใชตดตามยอดคงเหลอในบญชของบคคลในชวงทยงท�างานอยพอถงอายเกษยณ(60ป)ยอดคงเหลอในบญชจะถกโอนไปยงบญชเงนบ�านาญบญชเงนบ�านาญนจะถกใชเพอจายบ�านาญใหผเขารวมโครงการไปจนถงอาย80ปสวนของรายรบทมาจากการลงทนของบญชเงนบ�านาญจะโอนไปยงบญชเงนกองกลางเพอชวยในการจายเงนรายปใหผรวมโครงการหลงจากอาย80ปไปแลวบญชเงนกองกลางเปนของกองทนฯมใชของผเขารวมรายบคคลเงนในบญชเงนกองกลางจะถกน�าไปใชในการจายบ�านาญใหผมคณสมบตทมอายเกน80ปซงใชเงนในบญชเงนบ�านาญหมดแลวรวมทงใชในการจายเงนสมทบเขาบญชเงนรายบคคลหากมการประกนผลตอบแทนจากการลงทน

โครงสรางการบรหารงาน กองทนการออมแหงชาตมหนาทบรหารจดการลงทนและบรหารจดการทกอยางในระบบบ�านาญใหมนผท�าหนาทบรหารกองทนคอคณะกรรมการกองทนการออมแหงชาต(NationalSavingsFundCommittee)คณะกรรมการกองทนฯและคณะอนกรรมการการลงทนรบผดชอบในการก�าหนดนโยบายการลงทนก�าหนดวธการจายเงนสมทบและการถอนเงนตลอดจนการวาจางผจดการกองทน

22

ผมสทธเปนสมาชกกองทนฯ สทธในการสมครสมาชกกองทนจ�ากดเฉพาะผมอาย15-60ปและไมเปนผประกนตนตามกฎหมายวาดวยประกนสงคมสมาชกกองทนบ�าเหนจบ�านาญขาราชการสมาชกกองทนส�ารองเลยงชพหรอสมาชกกองทนหรออยในระบบบ�าเหนจบ�านาญอนทมการจายสมทบโดยรฐบาลหรอนายจางดงนนกลมผมสทธสมครสมาชกกองทนฯจงเปนแรงงานนอกระบบและจดวาเปนการใหหลกประกนเพมเตมจากโครงการเบยยงชพแบบถวนหนาภายใตพระราชบญญตผสงอาย

การจายเงนสมทบ สมาชกจายเงนเขากองทนเมอใดกไดและไมมการก�าหนดจ�านวนเงนทตองจายเปนประจ�าทกเดอนโดยเงนสมทบขนต�าทสมาชกสามารถจายไดคอ50บาทและสงสดไมเกน13,200บาทตอปรฐบาลจายสมทบเมอสมาชกสะสมรายปครบ1,200บาทแรกสดสวนการจายเงนสมทบแปรผนตามระดบอายของสมาชกส�าหรบผมอาย15-30ปรฐบาลจายสมทบรอยละ50ของเงนสะสม(สงสด600บาท)ผทมอาย30-50ปรฐบาลจายสมทบรอยละ80(สงสด960บาท)ผทมอาย50-60ปรฐบาลจายสมทบรอยละ100(สงสด1,200บาท)

การลงทน กฎหมายระบไววาตองลงทนในสนทรพยทมความเสยงต�าอยางนอยรอยละ60ของเงนกองทนซงไดแกเงนสดเงนฝากธนาคารบตรเงนฝากพนธบตรรฐบาลตวเงนคลงพนธบตรธนาคารแหงประเทศไทยตราสารหนทกระทรวงการคลงค�าประกนตราสารหนของธนาคารและหนกของบรษททมอนดบความนาเชอถอสงสวนอกรอยละ40ทเหลอสามารถน�าไปลงทนในตราสารอนๆทไดรบอนญาตเชนตราสารทน(สงสดไมเกนรอยละ10ในหนงบรษทและไมเกนรอยละ20ของเงนกองทน)ลงทนในหลกทรพยตางประเทศ(สงสดรอยละ10ของเงนกองทน)อสงหารมทรพยและพนธบตรทมความนาเชอถอต�าแมวากฎหมายจะจ�ากดไวเชนนแตรฐบาลกมแผนจะเรมตนการลงทนในสดสวนผสมรอยละ80และ20เพอลดความผนผวนของอตราผลตอบแทนตามพระราชบญญตกองทนการออมแหงชาตฉบบนยงมการประกนผลตอบแทนดวยนอกจากนรฐบาลยงค�าประกนผลตอบแทนไมใหต�ากวาดอกเบยเงนฝากประจ�า12เดอนเฉลยของธนาคารออมสนธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตรและธนาคารพาณชยใหญอก5แหงหากผลตอบแทนในบญชเมอเกษยณอายนอยกวาผลตอบแทนทรฐค�าประกนกองทนฯจะน�าเงนจากบญชกลางมาเตมยอดเงนคงเหลอในบญชนน

กฎหมายไดระบไววาใหจางบคคลหรอสถาบนภายในประเทศ2รายไวด�าเนนการลงทนภายในประเทศแตไมไดระบจ�านวนของผด�าเนนการลงทนในตางประเทศแมไมไดระบไวโดยตรงแตมนยโดยออมบงบอกวากองทนฯไมไดรบอนญาตใหบรหารสนทรพยในบญชเงนรายบคคลและบญชเงนบ�านาญโดยตรง

การจายเงนกองทน ผทเกษยณเมออาย60ปจะไดรบเงนบ�านาญรายเดอนตลอดชวตหรอไดรบเงนด�ารงชพพออายครบ60ปเงนในบญชเงนรายบคคลจะถกโอนไปยงบญชเงนบ�านาญจากนนจะใชเงนในบญชเงนบ�านาญจายเปนเงนบ�านาญรายเดอนหากเงนบ�านาญทค�านวณออกมาแลวมากกวาเงนบ�านาญขนต�าตามระเบยบของกระทรวงสมาชกกมสทธไดรบเงนบ�านาญตลอดชพการจายเงนจะจายจากบญชเงนบ�านาญจนถงอาย80ปหากสมาชกเสยชวตกอนอาย80ปยอดคงเหลอในบญชจะจายใหผรบผลประโยชนตามทสมาชกแจงชอไวหากสมาชกอายเกน80ปการจายเงนจะใชเงนในบญชเงนกองกลางทกองทนเปนผดแลจายใหแกสมาชกจนกระทงเสยชวต

23

ดงนนระเบยบการด�าเนนการของกองทนฯเชนเรองการแปลงเงนจากบญชรายบคคลเปนเงนบ�านาญหรอระดบเงนบ�านาญขนต�าทกระทรวงการคลงก�าหนดกจะมผลกระทบตอจ�านวนผมสทธรบบ�านาญตลอดชพขนาดของบญชเงนกองกลางทจ�าเปนตลอดจนความสามารถในการช�าระหน(financialsolvency)ของกองทน

การจายเงนออกจากกองทนกอนอาย60ปอาจท�าไดใน2กรณคอกรณทสมาชกเสยชวตกอนอาย60ปยอดคงเหลอในบญชเงนรายบคคลจะถกจายเปนเงนกอนใหแกผรบผลประโยชนทสมาชกแจงชอไวหากสมาชกทพพลภาพกอนอาย60ปสมาชกจะขอรบเงนสะสมและผลประโยชนจากเงนสะสมในบญชรายบคคลทงหมดหรอบางสวนจากกองทนไดโดยใหขอรบไดเพยงครงเดยว

การถอนเงนกอนกำาหนด สมาชกจะไดรบเงนกอนอาย60ปหากลาออกจากกองทนในกรณนสมาชกจะไดรบเงนกอนเทากบเงนในสวนทตนเองฝากสะสมและผลประโยชนของเงนสะสมจากกองทนสวนเงนในบญชรายบคคลสวนทรฐบาลสมทบและผลประโยชนของเงนสมทบใหตกเปนของกองทน

การเสยภาษ กองทนการออมแหงชาตเปนระบบทไดรบการยกเวนภาษเงนสะสมของสมาชกสามารถน�าไปหกลดหยอนภาษไดเงนสมทบของรฐบาลเปนรายไดทไมตองน�าไปคดภาษรายไดจากการลงทนเมอไดรบมาแลวไมตองเสยภาษและผลประโยชนทจายออกจากกองทนกไมตองเสยภาษอยางไรกดในประเทศไทยนนมผใชแรงงานสวนนอยทตองเสยภาษเงนไดบคคลธรรมดาเพราะฉะนนการมบทบญญตนกไมท�าใหรฐบาลสญเสยรายไดมากนก

คาธรรมเนยม กฎหมายระบวาคาธรรมเนยมในการวาจางผจดการการลงทนจะตองไมเกนรอยละ2.5ของมลคาสนทรพยทงนตนทนในการด�าเนนงานกองทนทงหมดคาการตลาดการรบสมครและการจดเกบเงนสมทบใชงบประมาณแผนดน

การจดเกบเงนสมทบ กองทนไดรบอนญาตใหท�าหนาทนโดยตรงหรอจดจางหนวยงานภายนอกมาท�าหนาทนส�านกงานพฒนาชมชนกระทรวงมหาดไทยจะท�าหนาทรบสมครสมาชกในระบบกองทนการออมแหงชาตและเกบเงนสมทบงวดแรกตอนรบสมครหลงจากนนการจดเกบใหผานสถาบนการเงนของรฐส�านกงานพฒนาชมชนหรอไปรษณยไทย

สมาชกสามารถตดตอขอสมครสมาชกและจายเงนสมทบไดตามสถานทดงกลาวรฐไมไดวางแผนการตลาดเชงรกแตจะเดนสายไปตามภมภาคตางๆและใชองคกรชมชนในการใหความรและประชาสมพนธโครงการ

24

สวนการขยายประกนสงคมสแรงงานนอกระบบ

นอกเหนอจากการตงกองทนการออมแหงชาตแลวรฐบาลยงไดปรบเปลยนโครงการส�าหรบแรงงานนอกระบบทมอยเดมแตไมไดรบความนยมภายใตมาตรา40ของพระราชบญญตประกนสงคมการเปลยนแปลงนเปนการปรบเปลยนสทธประโยชนในการประกนตนโดยเพมทางเลอกใหมใหมโครงการออมเงนกรณชราภาพลดราคาและใหรฐบาลรวมจาย

ภายใตบทบญญตทใชอยกอนวนท1พฤษภาคม2554ผใชแรงงานทไมมสทธในโครงการบ�านาญชราภาพของประกนสงคมหรอกองทนบ�าเหนจบ�านาญขาราชการสามารถเขารวมโครงการโดยสมครใจของส�านกงานประกนสงคมทใหสทธประโยชนกรณเสยชวตคลอดบตรและจายเงนทดแทนกรณเจบปวยโดยจายเงนสมทบอตรา280บาทตอเดอนสมาชกเปนผจายเบยประกนทงหมดทผานมามผเขารวมโครงการนนอยจนถงเดอนมนาคม2554มสมาชกเพยง40รายจากสมาชกประกนสงคมทงหมด9ลานคน

โครงการทปรบเปลยนใหมซงมผลเมอวนท1พฤษภาคม2554มการเสนอชดสทธประโยชน 2 ชด

ภายใตมาตรา 40ซงชดหนงมสทธประโยชนกรณเงนออมชราภาพอยดวยและตอนนมรฐบาลรวมสนบสนนคาใชจายในเรองสทธประโยชน

ทางเลอกท 1: ไดสทธประโยชนดานการประกนตนแตไมไดบ�านาญสมาชกจะไดรบการคมครองกรณเจบปวยทพพลภาพและเสยชวตผทเลอกชดสทธประโยชนนจายเงนสมทบ70บาทตอเดอนรฐบาลสมทบให30บาทตอเดอน

ทางเลอกท 2: ไดสทธประโยชนเหมอนทางเลอกท1โดยเพมสทธประโยชนเงนบ�านาญชราภาพเขาไปดวยส�าหรบทางเลอกนสมาชกจายเงนสมทบ100บาทตอเดอนรฐบาลจาย50บาทตอเดอนเงนจ�านวน50บาททเพมขนมานจะเขาโครงการเงนออมชราภาพซงจะจายใหเปนกอนครงเดยวเมออายครบ60ป

ขอมลเกยวกบโครงการนมคอนขางจ�ากดเพราะรายละเอยดของโครงการไมไดระบไวในพระราชบญญตประกนสงคมแตกลบไปอยในพระราชกฤษฎกาทวาแมแตตวพระราชกฤษฎกาเองกมขอมลจ�ากดเกยวกบตวโครงการสวนเรองของสทธประโยชนคาใชจายและการจายสมทบของรฐบาลกอาจเปลยนแปลงไดทกเมอเพราะไมมการระบไวในกฎหมายดงนนกรอบทางดานกฎหมายและความแนนอนของโครงการกองทนการออมแหงชาตจงสงกวาโครงการตามมาตรา40จนถงเดอนสงหาคม2555โครงการนมผเขารวมเพยงกวาลานคนเทานนอยางไรกตามยงไมชดเจนวามสมาชกกรายทจายเงนสมทบรายเดอนสม�าเสมอและรายทอาจจะเลอกยายไปอยกองทนการออมแหงชาตเมอโครงการนเรมด�าเนนงาน

25

ตนทนทางการคลงของโครงการบำานาญโดยสมครใจแบบใหม

เปนเรองยากทจะประเมนผลกระทบทางการคลงของสองโครงการใหมนตนทนของรฐบาลขนอยกบจ�านวนผเขารวมอายของผเขารวมจ�านวนเงนสมทบทเลอกจายและความถของการสงเงนสมทบ

ตนทนของรฐบาลส�าหรบโครงการตามมาตรา40ทางเลอก2ขนอยกบจ�านวนของผเขารวมตนทนของรฐบาลในการจายบ�านาญใหผเขารวมแตละรายจะตกรายละ240บาทตอป(20บาทตอเดอนเปนเวลา12เดอน)โดยถอวาผเขารวมจายเงนทกเดอนเดอนสงหาคม2556มผเขารวมโครงการ1ลานคนหากทกคนยงเปนสมาชกอยรฐบาลจะตองจายเงนบ�านาญ240ลานบาทตอปแตถาหากรอยละ10ของผมคณสมบตเขารวมโครงการน(เปนตวเลขประมาณการผมแนวโนมจะเปนสมาชกของส�านกงานประกนสงคม)กจะมสมาชก2.4ลานคนรายจายของรฐบาลจะเพมขนเปน576ลานบาท

การประมาณการส�าหรบกองทนการออมแหงชาตท�าไดยากกวาเพราะรฐบาลจายสมทบแตกตางกนตามอายและตามจ�านวนเงนทสมาชกเลอกจายภายใตกองทนการออมแหงชาตรฐบาลอาจจายสมทบรอยละ50,80หรอ100ขนกบอายสมาชกและจะจายเมอสมาชกสะสมเงนเขากองทนปแรกครบ1,200บาทแลวเทานนดงนนอตราการจายสมทบสงสดมความผนแปรไปตงแต600-1200บาทตอปขนกบอายของสมาชก

หากตงสมมตฐานวารอยละ10ของผมสทธเขารวมโครงการตดสนใจเขารวมจรงโครงการกจะมสมาชก2.4ลานคนและคาใชจายทรฐตองรบผดชอบกจะอยสงสดท2,900ลานบาทซงคดจากการทสมาชกทง2.4ลานคนไดรบเงนสมทบสงสดคนละ1,200บาทตอปแตในความเปนจรงตนทนทรฐบาลตองจายจะนอยกวานเพราะรฐไมไดจายเงนสมทบรอยละ100ใหกบสมาชกทกคนในกรณนถาจ�านวนเงนสมทบจากรฐบาลโดยเฉลยตก800บาทตอเดอน(ดจากการกระจายตวของอายแรงงานนอกระบบในปจจบน)ตนทนของรฐบาลจะตกประมาณ1,900ลานบาท

ดเหมอนวาแรงงานนอกระบบทอยากจะออมเงนไวใชยามเกษยณถงทสดแลวจะเลอกกองทนการออมแหงชาตมากกวาโครงการตามมาตรา40ทางเลอกท2เพราะกองทนการออมนนรฐบาลใหเงนสมทบสงกวาและมกฎหมายรองรบเขมแขงกวามากผทเลอกทางเลอกท2ไปแลวกสามารถโอนยายมาสมครกองทนการออมไดในวนทเปดใหโอนยายขามกองทนทงนอาจจะมการปรบประมาณการขางตนเมอมการด�าเนนการไปไดสกระยะและมตวเลขสถตของสมาชกแยกตามอายเพศรายไดจ�านวนเงนสมทบโดยเฉลยความถของการจายสมทบและตวแปรทส�าคญอนๆทมผลกระทบตอตนทนของโครงการ

26

บทวเคราะห

เนองจากสทธประโยชนบ�านาญทดโอกาสทขาราชการจะประสบกบภาวะความยากจนหลงเกษยณจงไมนาจะเปนไปไดแตแรงงานในระบบอาจมรายไดหลงเกษยณจากบ�านาญประกนสงคมทไมเพยงพอโดยเฉพาะอยางยงในชวง10-15ปขางหนาลกจางทตอนนใกลเกษยณอายงานจะไดรบเงนโดยการค�านวณบ�านาญเรมจากป2542โดยระยะเวลาในการท�างานกอนหนาทจะเรมระบบบ�านาญชราภาพไมถกน�ามาค�านวณนอกจากนโครงการยงไมไดก�าหนดบ�านาญขนต�าไวสงผลใหผทไดรบคาจางนอยอาจไดรบบ�านาญไมมากพอทจะปองกนความยากจนหลงเกษยณสดทายคออตราการจายสมทบของโครงการนต�าเกนกวาจะจายผลประโยชนไดเตมทหลงพนกลางทศวรรษ2563ไปจากการวเคราะหในป2550โดยมทเชลวเนอรหนงในผเขยนขอสงเกตเชงนโยบายฉบบนชวาในป2569โครงการนจะเรมเหนผลขาดทนจากการด�าเนนงานและเงนส�ารองอาจหมดเกลยงในป2582อตราการจายเงนสมทบทจ�าเปนในการเลยงกองทนใหอยไดคอรอยละ16.3ไมใชรอยละ6อยางทเกบอยทกวนนหากไมมการปฏรประบบจะถกบบใหเปลยนเงอนไขของผมสทธเปนสมาชกโครงการลดระดบสทธประโยชนและเพมอตราการจายสมทบเพอรกษาความสามารถในการช�าระหนเอาไว

อาจจะเรวเกนไปทจะวเคราะหผลกระทบของกองทนการออมแหงชาตและโครงการประกนสงคมมาตรา40ทางเลอกท2ตอความยากจนของผสงอายอยางไรกตามจากขอมลเทาทมอยกพอแสดงใหเหนวาโครงการมาตรา40ไดรบความนยมนอยและสวนมากจะเปนผทประกอบอาชพสวนตวและเปนแรงงานนอกระบบทคอนขางมฐานะนอกจากนสมาชกทมฐานะยากจนหรอมแนวโนมทจะเจอกบภาวะความยากจนในวยชรากอาจจะไมสามารถจายเงนสะสมไดอยางตอเนอง

5. การออกแบบสวสดการเบยยงชพและผลกระทบตอความยากจน

ค�าถามทางนโยบายทส�าคญประการหนงคอโครงการเบยยงชพผสงอายตามพ.ร.บ.ผสงอายนนชวยลดความยากจนของผสงอายไดมากนอยเพยงใดแผนภาพท8แสดงใหเหนวาความยากจนของผสงอายลดลงจากรอยละ14.1เปน10.9ตงแตป2551จนถงป2553มนยวาอตราความยากจนของผสงอายลดลง3.2จดการลดลงดงกลาวนเปนผลจากการเพมขอบเขตการคมครองของโครงการเบยยงชพผสงอายตามพ.ร.บ.ผสงอายในป2552ใชหรอไม?

เพอทจะหาค�าตอบในเรองนคณะผวจยใชเทคนคdifference-in-difference(DID)ในการวเคราะหโดยมฐานคดวาการลดลงของอตราความยากจนของผสงอายสวนหนงเกดจากการเตบโตทางเศรษฐกจในภาพรวมแมจะไมมการเพมขอบเขตการคมครองของโครงการเบยยงชพผสงอายอตราความยากจนของผสงอายกจะมปรบตวลดลงตามการเตบโตทางเศรษฐกจอยแลวดงนนจงจ�าเปนตองแยกผลกระทบทเกดจากปจจยการเตบโตทางเศรษฐกจออกเพอใหทราบวาผลกระทบตออตราความยากจนของผสงอายจากการเพมขอบเขตการคมครองของโครงการเบยยงชพผสงอายนนคอเทาใด

27

ตารางท 7 : ววฒนาการของความยากจน แยกเปนผสงอายทมสทธรบเบยยงชพ

และผทมใชผสงอาย

ทมา:ธนาคารโลกผเขยนประมาณการโดยอาศยขอมลการส�ารวจภาวะเศรษฐกจสงคม,ส�านกงานสถตแหงชาตประเทศไทย

สดสวนคนจนในกลมผสงอายทมสทธโดยเฉลยอยทรอยละ16.71ระหวางป2549-2551และรอยละ13.66ระหวางป2552-2553บงบอกถงการลดลงของสดสวนคนจนในกลมผสงอายทไดรบบ�านาญ3.05จด(13.66-16.71=-3.05)อยางไรกดแถวกลางแนวตงของตารางท7แสดงใหเหนวาสดสวนคนจนของผทไมใชผสงอายกลดลง0.86จดเชนกน(7.33-8.19=-0.86)ดงนนดวยเทคนคการวเคราะหแบบDIDแสดงใหเหนวาการลดลงของสดสวนคนจนในกลมผสงอายทเปนผลมาจากการขยายขอบเขตคมครองของโครงการเบยยงชพคอ2.19จด(-3.05-(-0.86)=2.19)หรอรอยละ72(2.19/3.05=0.7176)ของการลดลงของสดสวนคนจนโดยเฉลยในกลมผสงอายทมสทธรบเบยยงชพ

ในขนแรกผวจยไดประมาณการการลดลงของอตราความยากจนของผสงอายทมสทธเขาโครงการเบยยงชพระหวางป2549-2552(ชวงกอนทจะขยายขอบเขตการคมครอง)และระหวางป2552-2553(หลงการขยายการคมครอง)

จากนนผวจยไดประมาณการการลดลงของอตราความยากจนทเกดจากการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจโดยดจากการลดลงของอตราความยากจนในกลมคนทไมใชผสงอายในการวเคราะหนผสงอายจะถกจดวาเปน“ผมสทธ”ในการไดรบเบยยงชพถามอายอยระหวาง60-99ปและมบตรประกนสขภาพถวนหนาตารางท7แสดงใหเหนถงววฒนาการสดสวนคนจนในกลมผสงอายทมสทธไดรบเบยยงชพ(อาย60ปขนไป)กบผทอายนอยกวา/ผทไมใชผสงอาย

ตารางท7แสดงใหเหนถงววฒนาการของการวดสดสวนคนจนในกลมผสงอายทมสทธไดรบบ�านาญ(อาย60ปขนไป)กบผทอายนอยกวา/ผทไมใชผสงอายผสงอายจะถกจดวาเปน“ผมสทธ”ในการไดรบบ�านาญทางสงคมถามอายอยระหวาง60-99ปและมบตรประกนสขภาพถวนหนา

ป

2549

2550

2551

คาเฉลย 2549-51

2552

2553

คาเฉลย 2552-53

ผทไมใชผสงอาย

8.79

7.71

8.08

8.91

7.48

7.18

7.33

ผสงอายทมสทธ

17.30

15.83

16.98

16.71

14.16

13.1613.66

28

ในตารางท8สดสวนคนจนในกลมผสงอายทไดรบเบยยงชพทางสงคมโดยเฉลยเปนรอยละ23.25ระหวางป2549-2551และลดลงเปนรอยละ14.72ในชวงหลงการขยายโครงการเบยยงชพ(2552-2553)บงบอกวาสดสวนคนจนในกลมผสงอายทไดรบเบยยงชพลดลง8.54จด(14.72-23.25=-8.54)ชองกลางแนวตงของตารางท8แสดงสดสวนคนจนในกลมผสงอายทมสทธไดรบเบยยงชพทางสงคมแตไมไดรบลดลง2.97จด(11.09-14.07=-2.97)ดงนนการประมาณคาการเปลยนแปลงของสดสวนคนจนในกลมผสงอายทไดรบเบยยงชพดวยเทคนคDIDแสดงใหเหนวาการลดลงของสดสวนคนจนทเปนผลจากการขยายโครงการเบยยงชพคดเปนรอยละ5.56หรอรอยละ65ของการลดลงของสดสวนคนจนโดยเฉลยจงสรปไดวาโครงการเบยยงชพผสงอายเปนเครองมอทมประสทธภาพในการลดความยากจนในกลมผสงอายของประเทศไทย

นอกจากนสงทตองวเคราะหเพมเตมคอความคมทนของประโยชนทจะไดรบตอคาใชจายทจะเกดเพอตอบค�าถามนผวจยไดจ�าลองการจายเบยยงชพในหลายหลายรปแบบเพอพจารณาผลกระทบตอความยากจนและตนทนงบประมาณส�าหรบโครงการบ�านาญนดงตอไปน:

• ผรบประโยชนจากโครงการเบยยงชพในปจจบน(2553)ไดรบเงนโอนเพมเตมเดอนละ500บาทงบประมาณรายปในสถานการณนมจ�านวนเทากบจ�านวนผสงอาย(60ปขนไป)ทรายงานการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมระบวาไดรบเงนเบยยงชพ(หรอ8,081,295ราย)คณดวย(500x12)

นอกจากนผวจยยงไดประมาณการการเปลยนแปลงสดสวนคนจนในกลมผสงอายทมสทธในชวงกอนการขยายโครงการเบยยงชพ(2549-2551)และชวงหลงการขยายโครงการ(2552-2553)ส�าหรบกลมผสงอายทมสทธไดรบเบยยงชพ(อาย60ปขนไป)และไดใชสทธกบผสงอายทมสทธแตไมไดใชสทธรบเบยยงชพตามตารางท8

ตารางท 8 : ววฒนาการของความยากจน แยกเปนผสงอายทมสทธรบเบยยงชพทใชสทธ

และผสงอายทมสทธแตไมไดใชสทธ

ทมา:ธนาคารโลกผเขยนประมาณการโดยอาศยขอมลการส�ารวจภาวะเศรษฐกจสงคม,ส�านกงานสถตแหงชาตประเทศไทย

ป

2549

2550

2551

คาเฉลย 2549-51

2552

2553

คาเฉลย 2552-53

ผสงอายทมสทธ-แตไมไดรบ

15.09

13.96

13.16

14.07

11.23

10.9611.09

ผสงอายทมสทธและไดรบ

25.83

20.27

23.67

23.25

15.92

13.5114.72

29

• ใหแบบครอบคลมถวนหนา(UniversalCoverage:UC)ดวยจ�านวนเงนโอนแตกตางกนผสงอายทมสทธทกคนไดรบเงนเดอนละ500,600,หรอ700บาทงบประมาณรายปในสถานการณนเทากบจ�านวนผสงอายทมสทธตามทระบในรายงานการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคม(ประมาณ7,991,311คนหรอราวรอยละ80ของประชากรผสงอายทงหมด)คณดวยจ�านวนเงนโอนรายเดอนคณ12

• คมครองถวนหนาโดยมระดบอตราเบยยงชพแบบขนบนได(UCwithGradedPension:UCwGP)ผสงอายทมสทธทกคนไดรบเงนโอนจ�านวนเงนรายเดอนขนกบอายของผรบคอ600บาทส�าหรบผทอาย60-69ป,700บาทส�าหรบผมอาย70-79ป,800บาทส�าหรบผมอาย80-89ปและ1000บาทส�าหรบผมอาย90ปขนไปงบประมาณรายปสามารถค�านวณโดยการบวกจ�านวนเงนทผสงอายทกชวงอายไดรบตอเดอนคณดวย12

• การจายเบยยงชพตามเงอนไขเฉพาะเจาะจงไดอยางสมบรณแบบ(PerfectTargeting:PT)ผสงอายทยากจนทกคนไดรบเงน500,600หรอ700ตอเดอนงบประมาณประจ�าปในสถานการณนเทากบจ�านวนผสงอายยากจนทมสทธตามการส�ารวจภาวะเศรษฐกจสงคมคณดวยเงนโอนรายเดอนคณ12

• การจายเบยยงชพตามเงอนไขเฉพาะเจาะจงไดอยางสมบรณแบบโดยมอตราเบยยงชพแบบขนบนได(PerfectTargetingwithGradedPension:PTwGP)ผสงอายยากจนทมสทธทกคนไดรบเงนโอนจ�านวนของเงนโอนรายเดอนขนอยกบอายของผรบคอ600บาทส�าหรบผทอาย60-69ป,700บาทส�าหรบผมอาย70-79ป,800บาทส�าหรบผมอาย80-89ปและ1000บาทส�าหรบผมอาย90ปขนไปงบประมาณประจ�าปเทากบผลบวกของเงนโอนรายเดอนส�าหรบผสงอายทกชวงอายทกคนทยากจนคณดวย12

การประมาณการงบประมาณในสองรปแบบสดทายทเปนรปแบบการจายเบยตามเงอนไขเฉพาะเจาะจงอยางสมบรณแบบนนมไดค�านวณรวมคาบรหารจดการทใชในการคดเลอกกลมเปาหมายและใชสมมตฐานทวาผบรหารโครงการมขอมลภาวะความยากจนของแตละบคคลตามตวเลขคาใชจายอปโภคบรโภค(percapitaexpenditure)ทเปนจรงของครวเรอนทคนผนนอาศยอยในความเปนจรงการเกบขอมลคาใชจายของทกครวเรอนอาจจะมคาใชจายทสงเกนไป(ใชแบบสอบถามทมลกษณะคลายการส�ารวจภาวะเศรษฐกจสงคม)ดงนนผบรหารโครงการอาจระบฐานะความยากจนของครวเรอนไดโดยการใชProxyMeansTest(PMT)ในการประมาณการการบรโภคจรงของครวเรอนการส�ารวจแบบนมคาใชจายบางแตต�ากวาการส�ารวจภาวะเศรษฐกจสงคมแตกมแนวโนมทการคดเลอกคนจนจรงจะไมสมบรณแบบเนองจากการจดกลมฐานะความยากจนของครวเรอนทไมถกตอง

30

ประชากรทงหมด

P0P1

P2

P0

P1

P2

ตนทน

งบปร

ะมาณ

รายป

รอยล

ะของ

งบปร

ะมาณ

ทใชก

ำจดช

องวา

งคว

ามยา

กจน

สถาน

การณ

ปจจบ

น

7.75

1.3

3

0.37

10.9

2

1.95

0.

55

500

บาทต

อเดอ

น

48,4

87,7

72,10

0

MPC

= 0

.60

6.

63

1.11

0.

30

7.

35

1.17

0.

30

181.5

MPC

= 1

.00

6.

13

1.01

0.

27

5.

59

0.85

0.

21

302.

5

600

บาทต

อเดอ

น

58,18

5,32

6,52

0

MPC

= 0

.60

6.

49

1.08

0.

29

6.

85

1.06

0.

27

217.

8

MPC

= 1

.00

5.

92

0.97

0.

26

4.

96

0.73

0.

18

363.

0

700

บาทต

อเดอ

น

67,8

82,8

80,9

40

MPC

=0.

60

6.37

1.0

5

0.28

6.36

0.

96

0.24

25

4.1

MPC

= 1

.00

5.

74

0.93

0.

25

4.

40

0.64

0.

16

423.

5

คมคร

องถว

นหนา

500

บาทต

อเดอ

น

47,9

47,8

67,8

82

MPC

= 0

.60

6.

57

1.09

0.

29

7.

19

1.11

0.

27

179.

5

MPC

= 1

.00

6.

02

0.98

0.

26

5.

37

0.77

0.

18

299.

1

600

บาทต

อเดอ

น

57,5

37,4

41,4

59

MPC

= 0

.60

6.

41

1.05

0.

28

6.

66

0.99

0.

24

215.

4

MPC

= 1

.00

5.

80

0.93

0.

24

4.

71

0.64

0.

14

359.

0

700

บาทต

อเดอ

น

67,12

7,01

5,03

5

MPC

= 0

.60

6.

26

1.02

0.

27

6.

11

0.89

0.

21

251.3

MPC

= 1

.00

5.

58

0.89

0.

23

4.

06

0.53

0.

12

418.

8

ประชากรผสงอาย

ผไดร

บเบย

ยงชพ

ในปจ

จบน

ตาร

างท 9

: ผ

ลกระ

ทบตอค

วามยา

กจนและ

ตนทนงบ

ประ

มาณ

ของโ

ครง

การบ

ำานาญ

ประ

เภทตาง

ๆ

31

19

คมคร

องถว

นหนา

+แบบ

ขนบน

ได

(UCw

GP)

63,2

50,7

99,5

07

MPC

= 0

.60

6.

31

1.03

0.

27

6.

32

0.93

0.

22

236.

8

MPC

= 1

.00

5.

71

0.91

0.

24

4.

42

0.57

0.

12

394.

6

500

บาทต

อเดอ

น

6,29

9,15

0,73

9

MPC

= 0

.60

6.

57

1.09

0.

29

7.

19

1.11

0.

27

23.6

MPC

= 1

.00

6.

02

0.98

0.

26

5.

37

0.77

0.

18

39.3

600

บาทต

อเดอ

น

7,55

8,98

0,88

6

MPC

= 0

.60

6.

41

1.05

0.

28

6.

66

0.99

0.

24

28.3

MPC

= 1

.00

5.

80

0.93

0.

24

4.

71

0.64

0.

14

47.2

700

บาทต

อเดอ

น

8,81

8,81

1,034

MPC

= 0

.60

6.

26

1.02

0.

27

6.

11

0.89

0.

21

33.0

MPC

= 1

.00

5.

58

0.89

0.

23

4.

06

0.53

0.

12

55.0

8,37

8,72

5,36

7

MPC

= 0

.60

6.

31

1.03

0.

27

6.

32

0.93

0.

22

31.4

MPC

= 1

.00

5.

71

0.91

0.

24

4.

42

0.57

0.

12

52.3

งบปร

ะมาณ

ทจำเ

ปนตอ

งใชใ

นการ

ขจดช

องวา

งควา

มยาก

จน เม

อ M

PC=1

:

16,0

28,8

69,7

54

งบปร

ะมาณ

ทจำเ

ปนตอ

งใชใ

นการ

ขจดช

องวา

งควา

มยาก

จน เม

อ M

PC=0

.60

:

26

,714

,782

,924

หมาย

เหต :

1. ใ

นแบบ

จำลอ

งขาง

ตน ผ

สงอา

ย (6

0ปขน

ไป) ท

มบตร

ประก

นสขภ

าพถว

นหนา

คอผม

สทธไ

ดรบเ

บยยง

ชพ ด

งนนผ

สงอา

ยทได

รบบำ

นาญ

ภาคใ

นระบ

บจาก

รฐบา

ลไมถ

อวาเ

ปนผม

สทธ

ได

รบเบ

ยยงช

พ

2. ผ

ลกระ

ทบตอ

ความ

ยากจ

นของ

โครง

การถ

วนหน

าแบบ

ขนบน

ไดเห

มอนก

บการ

จายเ

บยตา

มเงอ

นไขเ

ฉพาะ

เจาะ

จงอย

างสม

บรณ

แบบ

ยกเว

นงบป

ระมา

ณสง

กวาม

าก

3. ผ

ลกระ

ทบตอ

ความ

ยากจ

นทจำ

ลองม

าขาง

ตนได

มาจา

กการ

เพมจ

ำนวน

เบยย

งชพ

(คณ

ดวย

MPC

) ในร

ายจา

ยเพอ

การอ

ปโภค

บรโภ

คในค

รวเร

อนตอ

หว

ทมา

: ธนา

คารโ

ลก ผ

เขยน

ประม

าณกา

รจาก

การส

ำรวจ

ภาวะ

เศรษ

ฐกจส

งคม

สำนก

งานส

ถตแห

งชาต

ประ

เทศไ

ทย

จายเ

บยตา

มเงอ

นไขเ

ฉพาะ

เจาะ

จงอย

างสม

บรณ

แบบ

(PT)

การจ

ายเบ

ยตาม

เงอนไ

ขเฉพ

าะเจ

าะจง

อยาง

สมบร

ณแบ

บ+ขน

บนได

(PTw

GP)

32

ตารางท9แสดงงบประมาณทตองใชและผลกระทบตอความยากจนของการจายเบยยงชพในรปแบบตางๆซงการจายแบบถวนหนาทเรมใชในป2552นนมคาใชจายสงซงท�าใหการจายแบบถวนหนานนมตนทนทสงกวาการจายตามเงอนไขเฉพาะเจาะจงอยางสมบรณแบบอยมากตวอยางเชนคาใชจายของเบยยงชพถวนหนาคดเปน2.99-4.19เทาของงบประมาณทตองใชในการขจดชองวางความยากจน(หรองบประมาณA)โดยใหความโนมเอยงในการบรโภคหนวยสดทายเปน1หรอMPC=1และหากคาดงกลาวเปน0.6หรอMPC=0.6คาใชจายของเบยยงชพถวนหนากจะเปน1.79-2.51เทาของงบประมาณทตองใชในการขจดชองวางความยากจนสวนเบยยงชพถวนหนาแบบขนบนไดซงมผลบงคบใชในเดอนมกราคม2555ตองใชงบประมาณทสงเกอบ4เทาของงบประมาณทตองใชในการขจดชองวางความยากจน(MPC=1)

ในทางตรงขามแผนเบยยงชพจายตามเงอนไขเฉพาะเจาะจงทงสองแผน(โดยสามารถท�าไดอยางสมบรณแบบและไมมคาใชจายในการบรหารจดการ)มตนทนอยระหวางรอยละ39-55ของงบประมาณทจ�าเปนตองใชในการขจดชองวางความยากจน(ใหความโนมเอยงในการบรโภคหนวยสดทายเปน1)

การค�านวณชองวางความยากจนของผสงอายแตละรายคอการคดสวนตางรายไดระหวางระดบรายไดทใชก�าหนดเสนความยากจนและรายไดเฉลยของครวเรอนทผสงอายนนอาศยอยถาน�าสวนตางดงกลาวของผสงอายทกรายในประเทศมาบวกรวมกนกจะไดเปนจ�านวนเงนทตองใชในการขจดชองวางความยากจนหรอมองวาเปนตนทนของแผนเบยยงชพจายตามเงอนไขเฉพาะเจาะจงอยางสมบรณแบบกไดทงนแผนเบยยงชพทใชในปจจบนมตนทนคดเปนหลายเทาของชองวางความยากจน

คาความโนมเอยงในการบรโภคหนวยสดทายจากรายไดทเพมขน(เชนการบรโภคทเพมขนรายไดเบยยงชพ)คอสดสวนของรายไดทผสงอายน�าไปใชในการอปโภคบรโภคโดยทวไปรายไดทเพมขนจะไมถกน�าไปใชทงหมดบางสวนอาจน�าไปใชเพอประโยชนของสมาชกอนๆในครวเรอนและบางสวนจะเปนการออมแมวารายไดเฉลยของครวเรอนจะต�ากวาระดบเสนความยากจนกตามดงนนหากตองการเพมรายจายของผสงอาย1,000บาทจ�านวนเบยยงชพทจายกจะตองมากกวา1,000บาทเพราะเงนบางสวนจะถกแบงใหกบสมาชกอนในครวเรอนและเพอการออม

ทงนผลการวเคราะหในตารางท9แสดงใหเหนวาแผนเบยยงชพจายตามเงอนไขเฉพาะเจาะจงแบบขนบนไดจะชวยลดความยากจนไดมากทสด(ทงในแงของอตราความยากจนชองวางความยากจนและความรนแรงของความยากจน)เปนแผนหนงทมคาใชจายงบประมาณต�าแมจะไมต�าทสดกตาม(รอยละ52ของชองวางความยากจนกรณMPCเปน1และรอยละ23ของชองวางความยากจนกรณMPC=0.60)

6.ทางเลอกเชงนโยบาย

รายงานในสวนนจะเปนการเสนอทางเลอกส�าหรบการควบรวมและพฒนามมมองอยางมเหตและผลตอระบบบ�านาญทมอยหลากหลายในประเทศไทยและท�าการส�ารวจทางเลอกดานนโยบายเพอน�าเสนอตอรฐบาลในการแกไขจดออนของโครงการการคมครองทางสงคมของไทยเพอปองกนความยากจนในกลมผสงอาย

33

ก. ทางเลอกในการควบรวมระบบบำานาญ

ตารางท10ไดสรปลกษณะพนฐานของโครงการบ�านาญ8ระบบซงแตละระบบมการออกแบบโดยมลกษณะเฉพาะทแตกตางกนอยางมากในหลายประเดนเชนการก�าหนดกลมผมสทธผสนบสนนงบประมาณเปนโครงการบงคบหรอสมครใจเปนโครงการทก�าหนดประโยชนทดแทน(DB)หรอก�าหนดเงนสมทบ(DC)อตราการจายเงนสมทบระหวางกลมลกจาง-นายจาง-รฐบาลรวมทงสถาบนของรฐทท�าหนาทก�ากบดแลและควบคม

ตารางท 10 : ลกษณะของโครงการเพอการเกษยณ

ขอมลจากตารางขางตนสามารถน�ามาสรปเปนขอสงเกตไดหลายประการคอโครงการบ�านาญของประเทศไทยนนมลกษณะแยกสวนและไมปรากฏวามนโยบายบ�านาญระดบชาตและความรบผดชอบในการควบคมดแลกกระจายอยในหลายกระทรวงและสถาบนโครงสรางดงกลาวท�าใหการประนประนอมกนทางการเมองเพอน�าไปสการควบรวมและการมมมมองทเปนเหตเปนผลตอระบบตางๆทมอยในปจจบนรวมถงการจดตงหนวยงานทท�าหนาทก�ากบดแลและควบคมเรองบ�านาญทเปนเอกเทศนจงท�าไดยาก

โครงการ

ประกนสงคมมาตรา 33&39

กบข. และบำานาญ

กองทนสำารองเลยงชพ

กองทนรวมเพอการเลยงชพ

พ.ร.บ. ผสงอาย

กองทนการออมแหงชาต (กอช.)

ประกนสงคม มาตรา 40

ผมสทธ

ในระบบ

ขาราชการ

ในระบบ

แรงงานทงหมด

นอกระบบ

นอกระบบ

นอกระบบ

ผสนบสนน

นายจาง

นายจาง(รฐบาล)

นายจาง(บ�านาญสถานประกอบการ)

รายบคคล

รายบคคล

รายบคคล

รายบคคล

ผจายสมทบ

นายจางลกจางและรฐบาล

รฐบาลและลกจาง

นายจางและลกจาง

ลกจางและกลต.

รฐบาล

ลกจาง+รฐบาลจายสมทบ

ลกจาง+รฐบาลจายสมทบ

ผกำากบดแล

กระทรวงแรงงาน

กระทรวงการคลง

คณะกรรมการก�ากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพย(กลต.)

คณะกรรมการก�ากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพย(กลต.)

กระทรวงมหาดไทย

กระทรวงการคลง

กระทรวงแรงงาน

ชนด

บงคบ

บงคบ

บงคบหากบรษทอยในตลาดหลกทรพยนอกนนสมครใจ

สมครใจ

ถวนหนา

สมครใจ

สมครใจ

DB/DC*

DB

DBDC

DC

DC

DB

DC

DC

34

การออกแบบโครงการโดยสมครใจส�าหรบภาคนอกระบบควรมความหลากลายขนอยกบวาการจายเบยยงชพใหกบแรงงานนอกระบบนนเปนแบบ1)ถวนหนาหรอมเงอนไขเฉพาะเจาะจง2)เปนหลกประกนหรอเปนการชวยเหลอเปนครงคราวการพจารณาควบรวมอาจจะใช“กระบวนทศน5เสาหลก”เปนกรอบพจารณาซงจะเหนไดในตารางท11ดานลางนวาในแตละเสาหลกมโครงการทซ�าซอนกนโดยไมจ�าเปนยกเวนในเสาหลกทสองทมอยเพยงโครงการเดยว

ตารางท 11: โครงการบำานาญไทยจำาแนกตามกระบวนทศนเสาหลกของธนาคารโลก

ตวอยางการควบรวมโครงการ

ทางเลอกในการควบรวมโครงการทจะน�าเสนอตอไปนเปนเพยงตวอยางเพอสะทอนหลกการการควบรวมและแนวทางการพจารณาอยางมเหตมผลผเขยนตระหนกดถงอปสรรคทางเทคนคและทางการเมองหากจะมการควบรวมตามตวอยางทน�าเสนออยางไรกตามควรจะมการหารอกนกบทกฝายทเกยวของวาจะลดความซ�าซอนและเพมประสทธภาพการจดการของโครงการตางๆไดอยางไร

• ใหแรงงานในระบบและเจาหนาทรฐเขาโครงการเดยวกนทงสองกลมสามารถเขารวมในระบบบ�านาญชราภาพประกนสงคมและกบข.หากมการปรบโครงสรางในลกษณะนกควรลดสทธประโยชนของบ�านาญชราภาพประกนสงคมใหอยในระดบเรมแรกเพราะตอนนทกคนจะไดสทธประโยชนเพมเตมจากกบข.กลาวคอเปนการขยายกบข.สแรงงานในระบบทกคนรวมถงขาราชการโดยสามารถใชระบบบรหารจดการของกบข.ในการใหบรการเพมการคมครองในเสาหลกทสองใหกบแรงงานใน

เสาหลก

เสาหลกพนฐาน

เสาหลกท 1

เสาหลกท 2

เสาหลกท 3

เสาหลกท 4

คำาอธบาย

ไมตองจายสมทบ,โครงการเบยยงชพและโครงการความชวยเหลอทางสงคม

บงคบ,จายสมทบตามรายได,สทธประโยชนเพอทดแทนรายได

บงคบ,ก�าหนดเงนสมทบ

สมครใจ,ออมตามอาชพหรอรายบคคล,ก�าหนดประโยชนทดแทนหรอก�าหนดเงนสมทบ

โครงการความชวยเหลอทางสงคมอนๆ

โครงการไทย

โครงการเบยยงชพผสงอายตามพ.ร.บ.ผสงอายการชวยเหลอทางสงคมทไมเปนตวเงน

บ�านาญชราภาพ:ประกนสงคมมาตรา33และ39แผนบ�านาญแบบก�าหนดประโยชนทดแทนของขาราชการ

กองทนบ�าเหนจบ�านาญขาราชการ

กองทนส�ารองเลยงชพกองทนรวมเพอการเลยงชพกองทนเพอการออมแหงชาตประกนสงคมมาตรา40ทางเลอก2

ความชวยเหลอของครอบครวประกนสขภาพถวนหนากองทนสวสดการชมชนสนทรพยสวนตว

35

ระบบทงหมดชวยใหฐานะการคลงของระบบบ�านาญประกนสงคมดขนและหลกเลยงการสรางโครงการบ�านาญใหมๆขนมาอยางกองทนเพอการออมแหงชาตทเสนอเมอป2549-2550โดยขยายกบข.ทมอยแทนเพอใหครอบคลมภาคในระบบทงหมด

• ปรบปรงระบบระเบยบของโครงการเบยยงชพใหมและใหเปนฐานเงนบ�านาญส�าหรบแรงงานนอกระบบโครงการเบยยงชพอาจจะยงคงการจายแบบถวนหนาเพอใหทกคนไดเขาถงสทธประโยชนและใชเปนฐานเงนบ�านาญส�าหรบแรงงานในระบบไดเชนกนเชนอาจจะมการจายสวนตางใหในกรณทเงนบ�านาญประกนสงคมและกบข.รวมกนแลวนอยกวาเบยยงชพทงนจะตองท�าการศกษาเพอก�าหนดอตราเบยยงชพทเหมาะสมตอไปโดยค�านงถงสมดลระหวางการลดความยากจนและงบประมาณทตองใช

• จดตงโครงการบ�านาญโดยสมครใจแบบก�าหนดเงนสมทบส�าหรบทกคนทงในและนอกระบบโดยอาจจะใชกองทนการออมแหงชาตเปนจดควบรวมและทยอยยกเลกกองทนรวมเพอการเลยงชพกองทนส�ารองเลยงชพและมาตรา40ทางเลอกท2โครงการออมตามอาชพอาจด�าเนนการไปไดโดยก�าหนดใหนายจางจายสมทบเขาบญชรายบคคลของลกจางภายใตกองทนการออมแหงชาตโครงการทเปนไปโดยสมครใจนนสามารถออกแบบส�าหรบผทมรายไดปานกลางถงคอนขางสงซงประสงคจะออมเงนเพอการเกษยณมากขน

• จ�านวนของกระทรวงทก�ากบดแลโครงการบ�านาญอาจลดลงเหลอเพยงหนงหรอสองกระทรวงหากตองการใหมผก�ากบดแลกควรตงหนวยงานอสระขนมาท�าหนาทก�ากบดแลกองทนบ�านาญหนวยงานดงกลาวนาจะมคณะกรรมการรวมสามฝายและมตวแทนจากกระทรวงแรงงานและกระทรวงการคลงเขามาดวยหรออกทางหนงใหกระทรวงแรงงานควบคมดแลโครงการทก�าหนดประโยชนทดแทน(บ�านาญประกนสงคมและโครงการเบยยงชพ)ขณะทกระทรวงการคลงดแลโครงการทก�าหนดเงนสมทบ(กบข.และกอช.)จ�านวนผบรหารกใหคงไวเหมอนเดม(ส�านกงานประกนสงคม,กระทรวงมหาดไทย,กบข.,และกอช.)หรอตรงนกอาจรวมกนดวยเลยกได

ตวอยางการควบรวมทน�าเสนอนจะชวยขจดโครงการทซ�าซอนกนในแตละเสาหลกกลาวคอโครงการเบยยงชพจะเปนโครงขายรองรบทางสงคมในเสาหลกพนฐานโครงการบ�านาญประกนสงคมเปนโครงการในเสาหลกท1กบข.เปนโครงการในเสาหลกท2และกอช.เปนโครงการในเสาหลกท3โดยมโครงการความชวยเหลอทางสงคมอนๆเชนกองทนสวสดการชมชนและโครงการของกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยเขามาเสรมอยางไรกดสงทน�าเสนอนเปนเพยงตวอยางเพอกระตนใหเกดการอภปรายและเปดพนททางการเมอง

ข. แนวทางปรบปรงโครงการเบยยงชพ

ประเทศไทยควรพจารณาทบทวนรปแบบและจดประสงคของโครงการเบยยงชพตลอดจนการบรณาการกบโครงการอนๆโดยเฉพาะกบโครงการแบบสมครใจทรเรมขนใหมทง2โครงการคอกอช.และประกนสงคมมาตรา40ทางเลอกท2ทงนหลายฝายในภาครฐและภาคประชาสงคมกมความเหนทแตกตางกนเชน

36

• การมโครงการกองทนเงนออมแหงชาตและประกนสงคมมาตรา40ทางเลอกท2จะท�าใหโครงการเบยยงชพหมดความส�าคญและตองมการยกเลกไปในทสด

• การจายเบยยงชพควรเปนแบบถวนหนาและควรพจารณาเพมระดบผลประโยชนใหสงเทากบเสนความยากจนเพอสรางความมนใจวาผสงอายทกคนจะมรายไดทเพยงพอเพอปองกนความยากจน

• การจายเบยยงชพควรมเงอนไขเฉพาะเจาะจงเพอทจะชวยลดตนทนทางการคลงและสามารถก�าหนดอตราเบยยงชพทเหมาะสมกบสถานการณของแตละครอบครวทมผสงอาย

ประเดนส�าคญทจะตองพจารณาคอการจายเบยแบบถวนหนาหรอแบบมเงอนไขเฉพาะเจาะจงและการบรณาการกบโครงการแบบสมครใจอนๆถาเบยยงชพเปนแบบถวนหนากควรพจารณาระดบของสทธประโยชนทเหมาะสมโดยค�านงถงความคมทนในการลดความยากจนของผสงอายและความยงยนทางการคลงและอาจจะเหมาะสมกวาทจะออกแบบโครงการโดยสมครใจใหตรงกบความตองการของแรงงานนอกระบบทมรายไดสงกวาแรงงานกลมนจะมความจ�าเปนทจะตองออมเพมเพอรกษามาตรฐานการครองชพหลงเกษยณสวนแรงงานทมรายไดต�ากวาเงนเบยยงชพกอาจจะเพยงพอกบการใชชวตในวยเกษยณ

หากเบยยงชพเปนแบบมเงอนไขเฉพาะเจาะจงสงทตองพจารณาคอท�าอยางไรจะใหเกดการตกส�ารวจผมสทธไดนอยทสดและใชงบประมาณในการบรหารจดการใหนอยทสดเพอใหเกดประสทธภาพทางการคลงสงสดเนองจากเหตผลในการมเงอนไขเฉพาะเจาะจงกเพอการลดตนทนโดยรวมของโครงการและท�าใหความยากจนลดลงโดยการมงใชเงนทนทมจ�ากดใหแกผทยากจนทสด

หากเบยยงชพเปนแบบมเงอนไขเฉพาะเจาะจงโครงการบ�านาญโดยสมครใจอาจจ�าเปนตองปรบใหมความนาสนใจมากขนเพอดงดดกลมแรงงานนอกระบบทกวางกวาเดมและแรงงานนอกระบบทไมมฐานะยากจนกตองอาศยโครงการบ�านาญแบบสมครใจในการเกบออมเพอวยเกษยณ

หากเบยยงชพเปนแบบมเงอนไขเฉพาะเจาะจงการประมาณการใชจายงบประมาณทลดลงกสามารถค�านวณไดคราวๆโดยประมาณการวารอยละ10.9ของผสงอายเปนผมสทธตามเงอนไขหรอประมาณ1,200,000รายถาแตละคนไดรบสทธประโยชนเทากบเสนความยากจน(ประมาณ1,600บาทตอเดอน)คาใชจายทงหมดของโครงการในป2555จะตกราว23,000ลานบาทคดเปนรอยละ33ของเงนงบประมาณจ�านวน70,200ลานบาททคาดวาจะตองจายภายใตโครงการบ�านาญทางสงคมแบบถวนหนาในป2555ในความเปนจรงคาใชจายโดยรวมนาจะต�ากวานดวยซาเพราะอตราเบยยงชพทจายใหกบผสงอายทยากจนสวนใหญจะนอยกวาอตราทใชก�าหนดเสนความยากจนอยางไรกดคาใชจายในการบรหารจดการในการคดเลอกผมสทธตามเงอนไขกจะเพมตนทนใหโครงการ

การมงใชทรพยากรไปเฉพาะทกลมเปาหมายกเพอใหเกดผลอยางสงจากงบประมาณทน�าไปใชอยางไรกดการด�าเนนการกมตนทนและเกดความผดพลาดไดเพราะการคดเลอกไมใชศาสตรสมบรณแบบโดยตนทนหลกในการด�าเนนการไดแก

37

• ตนทนการบรหารจดการประมาณรอยละ10-15ของคาใชจายในโครงการเปนเงนเดอนและคาฝกอบรมเจาหนาทรฐทเปนคณะท�างานผท�าการคดเลอกและบรหารโครงการ

• การเกบรวมรวมขอมลเพอใชในการระบตวผไดรบประโยชน• ตนทนในการท�าธรกรรมของผไดรบประโยชนสวนนเปนคาใชจายในการยนค�ารองของครอบครว

บคคลในการแกปญหาการเขาถงของผพการหรออยในพนทหางไกล• ตนทนทางสงคมคนบางคนไมอยากใหถกตตราวาเปนคนจนหรอเปนผไดรบประโยชนจากโครงการ

จงเลอกทจะไมเขารวม

ความผดพลาดของผลการคดเลอกเกดขนเนองจากประชากรทมสทธบางคนไมไดรบคดเลอกผทไมมสทธกลบไดรบการคดเลอกเขารวมโครงการในชวง5-10ปทผานมาจงมงานวจยทส�าคญวาดวยเรองการด�าเนนงานคดเลอกมการพฒนาวธการทดขนเพอลดขอผดพลาดจากการคดเลอกไมวาจะเลอกวธไหนมาใชกตามการด�าเนนงานเปนกญแจส�าคญและการประสานงานกบโครงการอนๆกมความจ�าเปนเพอใหคนยากจนไดรบบ�านาญอยางครอบคลมทวถง

ระบบการคดเลอกทดควรรบประกนความโปรงใสและคงเสนคงวาหากหนวยงานในทองถนใชหลกเกณฑจากสวนกลางรวมกนอยางชดเจนและสม�าเสมอและหากการแทรกแซงและชกใยทางการเมองจากเจาหนาทระดบลางและผรบประโยชนมต�าความผดพลาดเลกๆนอยๆกคงยงมอยบางแตนาจะอยในระดบทรบไดแตกควรมกลไกในการอทธรณส�าหรบผทรสกวาตนถกกดกนออกไปอยางไมสมควรและควรมมาตรการปราบปรามการทจรตคอรรปชนและปองกนกลโกงตางๆ

เพอลดตนทนในการคดเลอกและเพอความประหยดจากขนาดของโครงการหลายประเทศใชวธการบรหารจดการแบบเดยวกนนในหลายโครงการโดยน�าเกณฑในการคดเลอกของแตละโครงการมาเทยบกบรายชอผทมความเปนไปไดวาจะมสทธซงอยในฐานขอมลรวมแนวทางในการคดเลอกทใชรวมกนเชนนมการน�ามาใชแลวหรอก�าลงอยในชวงเตรยมการเพอน�ามาใชในหลายประเทศธนาคารโลกสามารถแบงปนประสบการณและบทเรยนไดทงในระดบภมภาคและระดบโลกจากประเทศตางๆอาทอนโดนเซยฟลปปนสบราซลโคลมเบยและเมกซโก

ค. แนวทางปรบปรงโครงการบำานาญโดยสมครใจเพอแรงงานนอกระบบ

กองทนการออมแหงชาตและโครงการตามมาตรา40ดเหมอนจะนาสนใจทสดส�าหรบผประกอบวชาชพอสระและสมาชกภาคนอกระบบทรายไดสงนอาจเปนกลยทธทเหมาะสมหากตงใจน�าสองโครงการนมาเสรมไมใชแทนทโครงการเบยยงชพแบบถวนหนาและหากเบยยงชพเพยงพอทจะปองกนความยากจนแรงงานนอกระบบทอยากออมเงนมากขนเพอใชหลงเกษยณกสามารถใชทงสองโครงการดงกลาวในการสะสมเงนออมเพมเตมแตถาโครงการเบยยงชพเปนแบบมเงอนไขเฉพาะเจาะจงและเลอกจายใหเฉพาะคนจนเทานนแรงงานนอกระบบทไมยากจนกจ�าเปนตองใชทงสองโครงการนเพอสะสมเงนใหเพยงพอตอความตองการซงจะตองออมมากกวามากเพราะจะไมมสทธรบเบยยงชพ

38

หากเปาหมายเปนไปเพอใหมผเขารวมในโครงการบ�านาญโดยสมครใจอยางกวางขวางทวทงภาคนอกระบบควรพจารณาเปลยนแปลงโครงการหลายประการโครงสรางทางกฎหมายของโครงการภายใตมาตรา40ควรเขมแขงขนและเงนสมทบจากรฐบาลควรจดใหเปนระบบ

ในอกทางหนงพระราชบญญตกองทนการออมแหงชาตไดใหแนวทางในการวางโครงสรางทางกฎหมายและสทธประโยชนของกองทนไวอยางครอบคลมและรอบคอบอยางไรกดควรมการทบทวนขอกฎหมายในหลายมาตราเพอใหกองทนเปนทนาสนใจขนส�าหรบกลมผมศกยภาพในวงกวางกวาเดมขอเสนอแนะเหลานตงอยบนการวเคราะหนสยการจบจายของคนจนตามทสรปไวใน“PortfoliosofthePoor:HowtheWorld’sPoorsLiveon$2aDay”(Collins,Morduch,RutherfordandRuthven,2009)หนงสอเลมนไดส�ารวจตรวจสอบธรกรรมทางการเงนของคนจนอยางละเอยดถถวนและแสดงใหเหนถงวธการทคนจนใชในการกยมการออมเพอตอบสนองความจ�าเปนแมจะมรายไดขนต�าและไมสม�าเสมอและมสนทรพยจ�ากดขณะทหนงสอเลมนท�าการส�ารวจนสยการใชจายในอนเดยบงคลาเทศและแอฟรกาใตผลการคนพบสวนใหญสามารถน�ามาประยกตใชกบคนจนในประเทศไทยไดเทาเทยมกนจากการพดคยกบสถาบนการเงนชมชนรายยอย(microfinance)ในอนโดนเซยกพบวาขอสงเกตเดยวกนนใชไดในอนโดนเซย

หากประเทศไทยตองการใหโครงการบ�านาญโดยสมครใจส�าหรบภาคนอกระบบดงดดความสนใจมากขนส�าหรบแรงงานนอกระบบทมรายไดตางระดบกนควรพจารณาปรบปรงสงตางๆดงตอไปน:

• ความยดหยนในการถอนเงนกอนถงอายเกษยณจะเปนประโยชนมากหากมการยดหยนมากขนในการถอนเงนสะสมกอนเกษยณโดยไมถกปรบรนแรงการออมเกอบทงหมดของภาคนอกระบบนนเปนการออมเพอใหการบรโภคเปนไปอยางราบรนและเพอความจ�าเปนระยะปานกลางเชนการแตงงานงานศพการจบจายในครวเรอนและคารกษาพยาบาลรปแบบการออมเพอการเกษยณในระยะยาวส�าหรบภาคนอกระบบทพงประสงคคอออมไวในรปสนทรพยมนคง(hardasset)เชนทองค�าเครองเพชรทดนปศสตวและบานกองทนการออมก�าหนดใหสมาชกเสยสทธในเงนสมทบจากรฐบาลทงหมดรวมทงผลตอบแทนจากการลงทนของเงนสมทบนนหากถอนเงนกอนเกษยณซงเปนการจ�ากดสภาพคลองของโครงการอยางรนแรงท�าใหลกจางรายไดต�าไมอยากเขารวม

• จดตดตอในชมชนเพอจายเงนสะสมถาไมมกลไกเชงรกมากกวานในการเกบเงนกดเหมอนวาแรงงานนอกระบบจะไมจายเงนสะสมอยางสม�าเสมอและอาจมบญชทมยอดนอยและไมเคลอนไหวอยมากการออมในระยะยาวดจะมความส�าคญต�ากวาความจ�าเปนดานอนโดยเฉพาะอยางยงถาไมมการเขาไปสนบสนนอยางขนแขงใหจายเงนสะสมเปนประจ�ายกตวอยางเชนสถาบนการเงนชมชนรายยอยมกใชวธประชมประจ�าสปดาหหรอเกบเงนตามบานเพอสนบสนนใหเกดการออมเปนประจ�าหรออาจใชวธใหบรการช�าระเงนผานโทรศพทมอถอ(mobilephonebanking)เพอใหงายตอการจายเงนสะสมของแรงงานนอกระบบทอยในพนทหางไกล

• ลดคาธรรมเนยมพระราชบญญตกองทนการเงนแหงชาตอนญาตใหมคาธรรมเนยมในการบรหารจดการรอยละ2.5ของสนทรพยตวเลขนจดวาสงไมวาจะส�าหรบโครงการโดยสมครใจแบบก�าหนดเงนสมทบโครงการใดกตามโครงการส�าหรบภาคนอกระบบทตองพงพาการเกบเงนจ�านวนนอยนดจากผ

39

เขารวมโครงการกลมใหญตองมการบรหารจดการแบบรวมศนยและมประสทธภาพกระบวนการควรใชระบบอตโนมตใหมากเพอใหคาใชจายต�าโดยเฉพาะอยางยงเมอเงนสะสมมจ�านวนนอยมาจากจดเกบเงนหลายจดและการจายเงนสะสมกดเหมอนจะไมสม�าเสมอ

• เงนสมทบจากรฐบาลเหตผลทเพมเงนสมทบตามอายกคอผทมอายมากแลวตอนทโครงการเรมจะมเวลาสะสมเพอการเกษยณนอยกวาคนทอายยงนอยอยขณะทเหตผลนฟงนาเชอถอส�าหรบกลมแรงงานสงอายทมอยณตอนทโครงการเรมตนเหตผลดงกลาวอาจไมคอยนาฟงเทาไรส�าหรบกลมแรงงานเขาใหมเพราะคนกลมนอาจชะลอการเรมสะสมจนอายมากแลวเมอเงนสมทบจากรฐบาลสงขนโดยทวไปการสนบสนนใหเรมสะสมเรวทสดเทาทจะเรวไดยอมดกวาเพราะเงนทสะสมเมออายยงนอยจะไดดอกเบยระยะยาวกวาและไดสทธประโยชนมากกวาการไปเรมสะสมเมออายมากแลว

• การสอสารอยางมประสทธภาพแรงงานรายไดต�าสวนใหญมการศกษาในระดบประถมและอาจรเรองบ�านาญหรอการเงนเพยงเลกนอยหรอไมรเรองเลยจงตองอธบายเกยวกบสทธประโยชนทจะไดจากการออมเพอการเกษยณใหละเอยดซงจ�าเปนตองเรมตนและด�าเนนการใหการศกษาสาธารณชนอยางตอเนองไปอยางเขมแขง

ยงมอกหลายประเดนทรฐบาลจ�าเปนตองใหความสนใจอยางถถวนเพราะจะสงผลกระทบโดยตรงตอความสามารถในการช�าระหนของกองทนการออมแหงชาตในฐานะทเปนสถาบนและจะมผลกระทบทส�าคญตอกระบวนการบรหารจดการของโครงการน

• หนสนของโครงการบำานาญกอช.กองทนการออมแหงชาตอาจจะมหนสนจากการจายบ�านาญตลอดชพแกผทมอาย80ปขนไปขนาดของหนสนจะขนอยกบขอสนนษฐานและวธการทใชในการค�านวณจ�านวนบ�านาญเรมตนลกษณะการท�าดชนบ�านาญหลงการเกษยณ(ถาม)และลกษณะการจดสรรอตราผลตอบแทนของบญชเงนเกษยณระหวางบญชกลางกบบญชเงนเกษยณของบคคลนอกจากนนยงขนกบอตราบ�านาญขนต�าซงจะบงบอกโดยตรงถงจ�านวนของบคคลทมคณสมบตไดรบบ�านาญตลอดชพเปรยบเทยบกบเงนด�ารงชพเนองจากผทจะไดรบบ�านาญในอนาคตทอาจมอายยนยาวกวา80ปมจ�านวนไมนอยกองทนการออมแหงชาตควรจะควบคมหนสนของบญชกลางเพอความมนใจวาจะมเงนจายในอนาคตนอกจากนนยงจ�าเปนตองมการคาดการณทางคณตศาสตรประกนภย(actuarialprojection)ทซบซอนเพอก�าหนดรปแบบของระบบทเหมาะสมทสดและเพอค�านวณเงนส�ารองทจ�าเปนตองใช

• การเกบรกษาขอมลบญชเงนรายบคคลตองมความชดเจนมากกวานเกยวกบวธการจดสรรรายไดจากการลงทนใหแกผเขารวมโครงการยงไมชดเจนวาจะมการปรบยอดเงนคงเหลอในบญชเปนรายวนหรอจะประกาศรายไดจากการลงทนเปนระยะกฎหมายก�าหนดใหประกาศรายไดจากการลงทนอยางนอยปละครงส�าหรบการปฏบตทเปนเลศในระดบนานาชาตมการจดสรรรายไดจากการลงทนเปนรายวนดวยการค�านวณเงนก�าไร-ขาดทนตามราคาตลาดทกสนวนท�าการ(markingassetstomarket)ค�านวณมลคาสนทรพยสทธของกองทนค�านวณหนวยการลงทนทผเขารวมโครงการแตละรายถอและปรบยอดคงเหลอในบญช

40

• ประสทธภาพทางการคลงและการรบรทางการเมองทงกองทนการออมแหงชาตและส�านกงานประกนสงคมประมาณการวาจะมผใชแรงงานทมสทธเพยงรอยละ10เทานนทเขารวมโครงการและมแนวโนมเปนคนมเงนของภาคนอกระบบนนหมายความวาเงนสมทบสวนใหญของรฐบาลจะตกสมอคนทไมไดยากจนและโครงการกจะมผลกระทบในวงจ�ากดตอความยากจนของผสงอายซงอาจเปนตวท�าลายการสนบสนนทางการเมองของโครงการนและคกคามความยงยนทางการคลงของโครงการ

เรองส�าคญทตองหมายเหตไวคอโครงการออมเงนโดยสมครใจทออกแบบไวดแลวส�าหรบภาคนอกระบบกอาจไมไดดงดดเงนสะสมในระดบทคาดหวงเอาไวดวยเหตผลทสมเหตสมผลหลายประการแรงงานนอกระบบมกไมคอยใหความส�าคญกบการออมเงนเพอการเกษยณแตคนเหลานมแนวโนมจะใหคากบการออมระยะสนการกยมเงนรายยอยการประกนสขภาพประกนภยพบต(แผนดนไหว,ไตฝนเปนตน)ประกนภยพชผลเสยหายหรอการสญเสยปศสตวมากกวาจะสนใจออมเงนเพอการเกษยณ

ส�าหรบผทสามารถออมไดกมโอกาสในการลงทนอยางอนทดกวาการสะสมเงนในโครงการบ�านาญโดยสมครใจยกตวอยางเชนซอทดนหรอปศสตวหรอใชเงนออมเพอการศกษาของลกอาจใหผลตอบแทนสงกวาการลงทนในตลาดหลกทรพยดงนนจงควรมองวาแผนบ�านาญเปนเพยงองคประกอบหนงของนโยบายในภาพรวมทอาจจะตองมองคประกอบอนๆเพอตอบสนองความตองการในการออมทงในระยะสนและระยะยาวของแรงงานนอกระบบ

ง. แนวทางปรบปรงโครงการบำานาญประกนสงคม

ปญหาเบองตนของโครงการบ�านาญชราภาพตามมาตรา33และ39ของพระราชบญญตประกนสงคมอยทความยงยนทางการคลงในระยะยาวและบทบาทของโครงการในระบบบ�านาญโดยรวมของประเทศยงมอกประเดนหนงคอเรองของการใหรายไดหลงเกษยณทเพยงพอแกผเขารวมโครงการบ�านาญชราภาพในชวง10-20ปขางหนาเนองจากไดเรมการสมทบเงนของสมาชกในป2542ทงนโครงการบ�านาญประกนสงคมยงคงมเงนสวนเกนในกองทนอยมากเนองจากกองทนมเพยงรายรบจากเงนสมทบแตยงไมมการจายเงนบ�านาญใหกบสมาชกอยางไรกดสถานการณจะเปลยนแปลงอยางรวดเรวระหวางป2557-2583และสวนเกนทเหนจะกลายเปนการขาดทนสะสมจงจ�าเปนตองมการวเคราะหทางคณตศาสตรประกนภยเพอตรวจสอบรปแบบทางเลอกเพอใหความมนใจในความยงยนทางการคลงในระยะยาว

อตราเงนสมทบมาตรฐานส�าหรบบ�านาญชราภาพคอรอยละ7โดยทลกจางและนายจางสมทบฝายละ3รฐบาลสมทบอกรอยละ1นอกเหนอจากผลประโยชนดานเงนบ�านาญแลวโครงการบ�านาญชราภาพยงรวมสทธประโยชนดานการเลยงดบตรเขามาดวยจากการค�านวณโดยผเขยนเมอป2550พบวาอตราเงนสมทบเพอหลกเลยงการขาดทนสะสมคอรอยละ16.3

ลกษณะส�าคญหลายประการของโครงการบ�านาญชราภาพอาจสามารถปรบเปลยนไดเพอใหไดดลทางการคลงอายเกษยณ55ปกต�าเกนเพดานคาจาง15,000บาทนบวาสมเหตสมผลในวนนแตควรก�าหนดใหมการปรบตามคาจางเฉลยทเพมขนโดยอตโนมตการจายบ�านาญโดยเฉลยค�านวณโดยใชชวงเวลาทสนเกนไประดบสทธประโยชนสงเกนจงมความจ�าเปนตองเปลยนแปลงปจจยหลายดานรวมกนไดแกเงอนไขผมสทธการใหสทธประโยชนและอตราการจายสมทบทงนเพอรกษาดลการคลงในระยะยาวของระบบบ�านาญชราภาพ

41

7.บทสรป

ทผานมาไมนานรฐบาลไดน�าโครงการบ�านาญโดยสมครใจรปแบบใหม2โครงการเขามาใชและเปลยนโครงสรางของบ�านาญทางสงคมแบบถวนหนาส�าหรบแรงงานนอกระบบโครงการบ�านาญโดยสมครใจภายใตมาตรา40ของพระราชบญญตประกนสงคมไดด�าเนนการมาประมาณ18เดอนแลวขณะทชะลอการเรมด�าเนนการกองทนการออมแหงชาตออกไปสงผลใหยงไมมขอมลเชงประจกษเกยวกบการเขารวมในทงสองโครงการและยงไมทราบถงผลกระทบของโครงการกองทนการออมแหงชาตทจะมตอโครงการภายใตมาตรา40และจากผลการวเคราะหในรายงานฉบบนผเขยนไมไดคาดหวงวาทงสองโครงการจะสงผลกระทบตอความยากจนของผสงอายหรอจะใหมาแทนทโครงการเบยยงชพแบบถวนหนาส�าหรบภาคนอกระบบเรากลบคดวากลมคนมเงนของภาคนอกระบบมแนวโนมวาจะใชโครงการนเสรมสทธประโยชนจากเบยยงชพมากวาดงนนเงนสมทบของรฐบาลในทงสองโครงการจะไปไมถงมอผสงอายทยากจนอยางไรกดโครงการเบยยงชพแบบถวนหนาไดด�าเนนการมาตงแตป2552และมขอมลมากพอทจะในการประเมนผลกระทบตอความยากจนของผสงอายผเขยนคนพบวารอยละ75ของการลดลงของความยากจนในผสงอายชองวางความยากจนและความรนแรงของความยากจนเปนผลมาจากโครงการเบยยงชพโดยเปรยบเทยบระหวางชวงป2549-2551กบ2552-2553ขณะทผลประโยชนไมสงพอทจะยกระดบผสงอายทงหมดขนมาเหนอเสนความยากจนไดแตกเหนไดชดวาโครงการสามารถขจดความยากจนอยางรนแรงทสด(extremepoverty)ในกลมผสงอายไดและลดชองวางความยากจนไดอยางมนยส�าคญเนองจากเปนโครงการแบบถวนหนาครอบคลมแรงงานนอกระบบทกคนจงท�าใหไมมปญหาความผดพลาดในการกนคนทสมควรไดออกไปอยางทมกพบในโครงการแบบคดเลอกกลมเปาหมายแบบมเงอนไขเฉพาะเจาะจงแตขณะเดยวกนผลประโยชนจากรฐบาลจ�านวนไมนอยกตกไปถงคนทไมไดจนจรงรฐบาลอาจประหยดคาใชจายไปไดมากถาปรบโครงสรางโครงการโดยการคดเลอกกลมเปาหมายทเปนผสงอายทยากจนเทานนเพอขจดความยากจนใหหมดไปจากคนกลมนหรออกทางเลอกหนงคอการก�าหนดกลมเปาหมายโดยมเงอนไขเฉพาะหากมการเพมอตราเบยยงชพหรอเพมสทธประโยชนอนๆเพอเปนหลกประกนวาผลประโยชนเพมเตมเหลานจะไปถงมอผรบเงนบ�านาญทยากจนและมความตองการมากทสดไมวาจะเลอกทางใดรฐบาลจ�าเปนตองจดตงกลไกในการคดเลอกทมประสทธภาพเพอใหแนใจวาจะคมครองผสงอายทยากจนไดทงหมดหรออาจเกดความผดพลาดแตตองเปนในกรณทหลกเลยงไมไดเทานนและหากเลกจายสทธประโยชนสวนเพมเตมแบบมเงอนไขเฉพาะเจาะจงรฐบาลกจ�าเปนตองกลบไปพจารณารปแบบของโครงการบ�านาญโดยสมครใจอกครงเพอใหผลประโยชนเพยงพอและสนองความตองการของผสงอายทไมยากจน

ประเทศไทยควรพจารณาปรบโครงสรางการท�างานและลดจ�านวนโครงการบ�านาญลงจดตงหนวยงานควบคมระบบบ�านาญก�าหนดความรบผดชอบทชดเจนส�าหรบนโยบายบ�านาญโดยรวมขอสงเกตเชงนโยบายฉบบนไดเสนอตวอยางการปรบโครงสรางเพอเปนทางเลอกและยงมทางเลอกอนอกมากมายอนจะน�าไปสการบรรลวตถประสงคทคลายคลงกน

เราหวงวาจะไดสนทนาแลกเปลยนกบรฐบาลไทยมากขนเกยวกบเรองการลดความยากจนของผสงอายตลอดจนการพฒนามมมองอยางมเหตและผลตอการปรบปรงโครงการบ�านาญและนโยบายบ�านาญในภาพรวม

K

THE WORLD BANK OFFICE, BANGKOK

30th Floor, Siam Tower, 989 Rama I Road, PathumwanBangkok 10330 ThailandTel: 662 686-8300Fax: 662 686-8301Internet: www.worldbank.org/thE-mail: thailand@worldbank.org