9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구:...

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구:

ODNI와국방부를중심으로

장 노 순

(한라 학교)

Ⅰ. 서 론

Ⅱ. 미국 방첩조직의 변화

1. 방첩정책 결정과 집행

2. 미국 국방부의 방첩조직

Ⅲ. 미국의 국가방첩실과

국가방첩정책위원회

1. 국가방첩실의 역할

2. 국가방첩정책위원회의구조와기능

Ⅳ. 미국의 국가방첩전략과 정책결정

과정의 의미

1. 미국의 국가방첩전략의 특징과

변화

2. 국가방첩정책위원회의 역할과

한계

Ⅴ. 결 론

【 차 례 】

국문요약

정보기구의 역할과 중요성은 냉전체제의 해체에 따른 내외 안보환경의 변화로

크게 위축되는 경향을 보여주었으나, 9/11 테러 이후 그 비중이 새롭게 강조되고 있

다. 특히 방첩은 테러 등 초국가적 위협을 예방하기 위해서는 적 국가 혹은 특정

집단의 정보활동을 차단함으로써 자국의 안보와 치안을 확보하는데 중요한 기능으

로 부상하고 있다. 미국은 정보공동체(intelligence community)에 흩어져 있던

방첩 부서들이 효율적이고 체계적으로 활동하고 협력할 수 있도록 조직을 재편하

고 종합적인 방첩전략을 제시하고 있다. 미국의 방첩 업무를 총괄하는 국가방첩실

182 국가정보연구 제2권 2호

과 국가방첩정책위원회는 방첩 부서들의 활동을 실질적으로 통합하고 조정하는 조

직이지만, 방첩실의 조직상 한계, 방첩 부서들의 독립적 위상 그리고 정책위원회의

활성화 부족 등의 요인으로 아직 제 기능을 충분히 발휘하고 있지 못하다. 반면에

방첩전략의 기조는 테러 비, 방위기술 보호, 적 세력의 공세적인 정보활동 차

단, 비군사적 역에서의 미국 역량 보호 등을 강조함으로써 방첩 활동의 상을 확

하고 있다.

미국 방첩조직, 방첩전략, 국가정보장실(ODNI), 국방부, 정보공동체

9/11 이후 미국의 방첩전략과 조직에 관한 연구

:ODNI와 국방부를 중심으로

주제어

1839/11 이후 미국의 방첩전략과 조직에 관한 연구:ODNI와 국방부를 중심으로 ▷▷장노순

I. 서론

정보는 국가안보와 관련된 정책에서 중요한 요소이다. 냉전 시기에 미

국과 소련 간 군비경쟁 속에서 이루어진 세력 균형은 다른 한편으로 정보

활동을 통해 상 방의 군사력과 정책담당자들의 계획을 파악하려는 전선

이 병행에서 나타나고 있었다. 미국의 정보기관은 그런 점에서 소련을 주

된 상으로 삼아 정보위협이나 자국의 안보 위협 요소를 파악하려는 노

력을 지속적으로 기울 다. 소련의 해체는 미국 정보기관의 정책 목표와

활동 우선순위에 중 한 수정을 초래할 만한 국제환경의 변화를 일으켰

다. 적 국가의 정보기관과 경쟁적인 정보수집이나 비 공작의 필요성이

줄어들 것으로 여겨졌기 때문에 정보활동 예산과 정보 인력의 감축이 불

가피하게 이루어졌다.1) 하지만 냉전체제 붕괴 이후에 미국은 크게 다른

두 가지의안보위협을경험하게되었다.

하나는 미국의 안보 기반이 되는 정보나 정보 조직 자체에 한 위협이

결코 줄어들지 않았다는 것이다. 미국의 정보기관들에서 정보 요원들이

장기간 간첩활동을 하는 경향이 빈번하게 발생하고 있었다.2) 이들의 간첩

활동은 미국의 안보에 치명적인 손상과 방첩공동체에 향을 미쳤다.

1990년 이후 클린턴 행정부와 부시 행정부는 방첩조직이 효율적이고

1) US Senate Select Committee on Intelligence(SSCI). The 9/11 Commission Report

(July)(the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States)

(2004), p.93.

2) Office of the National Counterintelligence Executive(ONCIX). The National

Counterintelligence Strategy of the United States (March 2005), p.4. 미국 정부는

1985년 이후 외국정부에 기 을 유출한 혐의로 80명 정도를 기소하 음. 그 중 CIA 요

원에임즈(Ames)와FBI 요원한센(Hanssen)은소련과러시아를위해각각9년과20여

년간간첩활동을하다가체포되었음. 이두사건은탈냉전이후미국의방첩활동과조직

을 적으로 개편하는 계기를 마련해 줄 정도로 충격적인 사건이었음(Lowenthal

2006, 146-155).


체계적인 활동을 보장하기 위한 목적으로 조직 개편에 한 행정명령을

내렸고, 의회는 이를 뒷받침하는 방첩관련 법률들을 제정 혹은 개정해 오

고 있다. 이들 방첩 조직의 개편은 적 국가뿐만 아니라 미국 우방국들이

미국의 주요 정보를 획득하려고 시도하고 있다는 점에서 방첩의 비중이

약화될 수 없음을 의미하는 것이다. 예컨 , 국가방첩실(ONCIX)은 한국

이 미국의 첨단 산업 기술을 획득하기 위해 한국 정부 차원에서 준비하고

활동하고있는 상황들에 해 보고서를작성한 바도있다.3)

또 다른 경향은 소련이 미국과 군사적 경쟁체제를 구축했을 만큼 등

한 세력을 유지했던 적 세력이었다면, 탈냉전은 이와 전혀 다른 성격의

위협 요인들이 등장하 다.4) 미국이 흔히 불량국가로 분류하는 북한, 이

라크, 이란, 시리아, 리비아 등은 국제안보질서의 구조를 바꿀 수 있는

량살상무기를 개발하려는 강력한 의지를 갖고 있었다. 이 때문에 정보기

구의 역할과 비중이 재조정되어야 할 것이라는 주장이 지속적으로 제기되

었다.5) 이런 경향을 반전시키는 결정적인 사건이 9/11 테러이다. 테러 공

격을 사전에 예방하지 못한 정보실패의 원인을 찾기 시작했고, 그에 따라


Counterintelligence Strategy of the United States(March 2003).

4) Stephen Van Evera, “American Foreign Policy for the New Era,”in ed., S. Evera,

How to Make America Safe: New Policies for National Security (Cambridge: The

Tobin Projects, 2006), pp.87-96.

5) Amy B. Zegart. “September 11 and the Adaptation Failure of U.S. Intelligence

Agencies,”International Security, Vol.29, No.4 (Spring 2005), pp.78-111.

6) US Senate Select Committee on Intelligence(SSCI). The 9/11 Commission Report

(the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States) (July

2004); US Senate Select Committee on Intelligence(SSCI). Report on Capabilities

of the United States Regarding Weapons of Mass Destruction (March 31, 2005);

US Senate Select Committee on Intelligence(SSCI). Report of the Select

Committee on Intelligence on Postwar Findings about Iraq’s WMD Programs and

Links to Terrorism and How They Compare with Prewar Assessments

(September 8, 2006).


정보기구의 활동이 다시금 부각되었으며 그 동안 주된 관심을 갖지 못한

방첩 문제가 집중 거론되는 계기가 되었다.6) 물론 9/11 테러 이전에 방첩

조직과 전략의 중요성을 인정하는 미국의 노력이 있었지만, 테러에 의한

미국의 안보 위협은 방첩 기구의 의미를 재고토록 하는 요인으로 작용하

다. 미국에 한 비국가적 행위자의 공격으로 변되는 비 칭적 전쟁

의 개연성이 예견되고 있었지만,7) 위협이 현실화되면서 미국의 압도적인

군사력만으로 적 세력을 제압하려는 전략은 한계를 드러냈다. 정보기구

의 중요성이 부각되었고, 국가정보국장(DNI)이 정보공동체를 총괄하도록

하는 조직개편이 이루어지게 되었으며, 행정부 내의 다른 방첩 관련 부서

들도 재정비하는 과정에 있다.8) 본 연구는 9/11 테러 이후 급변하는 안보

와 치안 환경의 변화에 따라 재편되고 있는 미국의 방첩 정책을 담당하는

부서들 중 국가정보국장실(ODNI)과 국방부를 중심으로 조직의 체계상에

서 의미를 분석하고, 방첩전략의 변화와 특징을 알아보도록 하 다. 또한

방첩전략을 마련하고 방첩관련 부서들이 조직과 기능 측면에서 어떤 연계

성을 갖고 활동하고있는지를평가하 다.

7) David L. Grange. “Asymmetrical Warfare: Old Method, New Concern,”National

Strategy Forum Review(Winter 2000).

8) 정보공동체(intelligence community)에 한미국정부의공식적인정의에서는미국의

국가안보를보호하고 외관계관련활동에필요한정보활동을독자적으로혹은공조하

여업무를수행하는행정부내의기구와조직들을의미함. 현재16개정보기관들로구성

되어 있음. 정보공동체라는 용어는 1976년 포드 통령의 행정명령 11905에서 처음 사

용되었음(http://www.intelligence.gov).


9) 미국정부의국가방첩실공식페이지(http://www.ncix.gov/whatsnew/index.html).

II. 미국 방첩조직의 변화

1. 방첩정책결정과집행

1947년 미국의 국가안보법(National Security Act)에서 방첩은 다음과

같이 정의되었다. 방첩(counterintelligence)이란“외국 정부나 그 기관,

외국 조직 또는 외국인, 또는 국제테러 조직들에 의해 이루어지는 첩보활

동, 여타의 정보활동, 태업, 암살 등으로부터 보호하기 위한 정보의 수집

과 행위들”이라고 정의되었다. 이 정의는 위협의 주체, 위협의 유형, 응

형식을 규정하고 있다는 점에서 포괄적이면서도 구체적인 내용을 포함하

고 있다. 하지만 최근에 방첩의 의미는 위협의 주체 혹은 위협 행위를 기

준으로 규정되기보다는 방첩이 초점을 두는 요소와 이를 처하려는 응

전략의 성격에 의거해 구체적인 설명을 담고 있다. 미국의 방첩활동을 총

괄하는 국가방첩실이 내린 방첩의 정의는“미국에 한 외국의 정보 위협

을 파악하고 처하는 일”이다.9)

그리고 방첩 활동은 국가 기 을 보호하거나 외국의 정보 침투를 방지

하는 방어적인 임무와 외국의 정보조직들이 목표 달성하려고 세운 계획을

파악하려는 공세적인 임무를 포함한다. 따라서 주요 관심의 상은 외국

의 정보기관뿐만아니라초국가적테러단체인비국가적행위들이된다.

미국 방첩 기구의 조직은 기본적인 요소에서 변화가 없지만 정책 전반

을 감독하고 통제하려는 역할에서는 변화가 일어났다. 행정부 내의 조직

변화는 방첩 부서들의 정책이 효율적으로 집행되고, 예산 활용이 적절이

이루어지고 있으며, 방첩 프로그램의 이행 감독과 부처들의 업무를 협력


하는데 주안점이 있었다.10) 미국 방첩 기구의 조직은 기능에 따라 크게 세

가지 유형으로 나누어 볼 수 있다. 최상층에 정책 결정과 감독을 총괄하는

정책담당자와 정보부서가 있고, 중간 단계에는 방첩 전략을 수립하고 평

가하며 업무를 조정하고 협의하는 실무 총괄부서가 있다. 가장 하부 단계

에는 방첩관련 정보를 수집하고 공작 활동을 전개하는 일선 방첩 부서들

이 있다.

<표1>에 나타난 방첩 조직을 기능에 따라 구체적으로 살펴보면, 우선 미

국의 방첩 전략을 최종 결정하고 이를 지휘 감독하는 최종 정보소비자와

부서가 있다.11) 물론 이런 방첩 활동의 결정은 최종 결정권자인 통령의

재가가 요구된다. 국가방첩전략이나 국가위협파악 및 우선순위 평가서

(National Threat Identification and Priorities Assessment) 혹은 이

들 보고서의 내용 수정을 통한 실행은 모두 통령의 승인이 필요하다.

10) Marina, Caparini. “Controlling and Overseeing Intelligence Services in

Democratic States,”in H. Born and M. Caparini, eds., Democratic Control of

Intelligence Services(Ashgate Pub., 2007), p.9.

11) 미국의 방첩공동체를 정책결정 수준에서 총괄했던 부서는 2004년 국가정보국장이 신

설되기 이전에는 조직의 직제 상 FBI이었고 정보공동체의 총괄 업무는 중앙정보국장

(DCI)에있었음. 현재는국가정보국장산하에편재되어있음.

<표1> 단계별 방첩 역할과 주요 담당자


12) Executive Order 12333, “United States Intelligence Activities,”FR 46, No.59941

(December 4, 1981). 이행정명령은정보공동체의정보활동과예산에 한중앙정보국

장(DCI)의조정기능을강화하고있음.

13) Richard A. Posner. Remaking Domestic Intelligence (Stanford: Hoover Institute

Press, 2005), pp.35-50.

통령을 보좌하는 국가안보회의(NSC), 연방수사국(FBI), 중앙정보부

(CIA), 국방부가 방첩활동의 정책을 마련하는데 중심적인 부서이다. 소련

과의 신냉전적 국제환경이 조성되면서 방첩공동체를 총괄하여 방첩 정책

과 프로그램의 실행에 해 검토하고 지침을 마련하며 방향을 제시하는

행정 기관의 필요성이 두되었다. 레이건 행정부의 재임 후반부에는 정

보공동체의 역량을 강화하고 방첩 활동의 비중을 강화하는 방향에서 방첩

기능을 조정하 다.12) 방첩 조직의 개편과 기능 강화는 국가안보회의에서

주도적으로 담당하도록 했다. 따라서 방첩공동체의 조직 강화와 국내 방

첩 활동은 국가안보회의와 FBI가 중심적인 역할을 수행하 다. 이런 정

책의 최종 담당 부서와 구조는 9/11 테러 발생 이후에 다시 커다란 변화를

경험한다.

정보 기구들의 방첩활동은 2004년 정보개혁 및 테러방지법

(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act)을 통해 정보공

동체의 전반적인 구조 변화에 따라 재조정 되었다. FBI 산하에서 방첩 전

략 수립과 행정부 내 방첩담당 부서들의 예산에 한 배정과 조율, 방첩

전략의 이행, 정보 위협요소 파악 등에 한 실무적인 총괄 부서인 국가방

첩관과 국가방첩실은 국가정보국장 산하로 재편되었다. 국가정보국장실

(ODNI)은 9/11 테러 이후 미국의 정보공동체를 실질적으로 총괄하는 부

서이다. 니는 과거 중앙정보국장(DCI)이 맡고 있던 업무를 좀 더 실질적

인 관한을 부여하는 조직으로 신설되었다.13) 정보개혁 및 테러방지법 이전

에 중앙정보국장은 행정부 내의 국내 방첩활동을 담당하는 부서들에 해

지휘 감독할있는 실질적인권한이 없었다.


<표1>에서 두 번째 단계는 방첩 정책을 실질적으로 수립하고 방첩담당

부서들의 활동이 효율성과 성과를 거두기 위해 업무를 협의하고 조정하

여, 방첩 전략이 제 로 수행되었는지를 평가하는 부서이다. 표적인 조

직이 국가방첩관(NCIX), 국가방첩실(ONCIX) 그리고 국가방첩정책위원

회(NCIPB)이다. 국가방첩정책위원회는 1994년 PDD/NSC-24에 의해

클린턴 통령 재임 시에 신설되었고, 국가방첩관과 국가방첩실은 역시

클린턴 통령이 퇴임을 얼마 남겨두지 않는 상태에서 2001년 내린

PDD75에 의거해 만들어졌다.14) 국가방첩관이 국가방첩실과 국가방첩정

책위원회를 총괄하는 수장이고, 이들 부서의 기본적 구조는 행정부 내에

서 방첩을 담당하는 부서들로 이루어진 부처합동 실무그룹의 성격을 지녔

다. 미국의 국가안보전략이라는 커다란 틀을 반 하면서 방첩 전략을 마

련하고, 그에 따른 실행, 예산 편성, 평가, 보완 등을 담당하는 부서가 정

보공동체를 총괄하는 조직 내에 있어야 했으며, 이것이 국가방첩실과 방

첩정책위원회이다. 이들 부서의 구조가 부처합동 실무그룹 성격을 지니고

있었기 때문에, 국가방첩전략도 국가방첩실의 독자적인 활동에 따른 결과

라기보다는 여러 방첩 기관들의 판단이 조율되는 과정을 거쳐 만들어진

다. 9/11 테러는 방첩 정책과 전략 수립을 총괄하는 단계에도 향을 미쳤

다. 추가 테러를 방지하고 안보 정책을 효율적으로 추진하기 위해 위협에

한 정보공동체의 협력과 공조 체제를 만들려는 차원에서 정보개혁 및

테러방지법이제정되면서국가정보국장을중심으로조직이 개편되었다.

<표1>에서 마지막 단계는 국가방첩전략과 해당 부서의 조직 목표에 따

라 방첩활동을 집행하는 부서들로 구성되어 있다. 미국 상원의 량살상

무기위원회(WMD Commission)는 미국의 방첩 기능을 강화하기 위해 방

14) PDD 75. “The Presidential Directive on CI-21: Counterintelligence for the 21st

Century”(January 6, 2001).


15) US Senate Select Committee on Intelligence(SSCI)(WMD Commission)(2005),

pp.486-495. 구체적으로는 5 가지의 권고안을 제시했으나, 첫 번째와 두 번째 권고안

은모두국가방첩관의역할과기능강화를언급하고있기때문에권고 상을기준으로

분류하면4 가지임.

16) 국가정보국장실이설치되기이전에조직체계상FBI 조직에편재되었지만, 정보공동체

(Intelligence Community)의 전체 조직에서 보면 중앙정보국장(DCI)의 감독을 받음.

국가정보국장(DNI)은2004년정보개혁및테러방지법에의해신설이규정되었고부시

통령이 2004년 12월 이 법안에 서명함으로써 발효되었음. 2005년 2월 초 국가정

보국장으로 네그폰테 주이라크 사가 임명되었으며 같은 해 4월 공식 취임함으로써

업무가시작되었음.

첩 조직과 활동에 관해 네 가지 권고안을 제시하 다.15) 우선, 국가방첩관

에게 방첩활동 관련하여 기획, 운 , 감독권이 부여되었고, 다른 방첩 담

당 부서들과 긴 히 협력하도록 했다. 또한 CIA는 해외에서 공세적인 방

첩활동을 전개하기 위한 역량을 강화하고, 국방부 방첩야전실무국

(Counterintelligence Field Activity)은 국방부 전체의 방첩활동을 조정

하고 실행하기 위한 작전 및 조사 권한을 갖도록 권고되었다. 마지막으로

FBI는 부서 내 방첩국, 테러국, 정보국을 포괄하는 국가안보실을 신설

하고, 집행차장이 국가정보국장의 조정권과 예산권에 어긋나지 않는 범위

에서 국가안보실을 이끌도록 하 다. 종합하면, 방첩전략과 활동을 총괄

하는 부서와 이를 실행하는 주요 방첩부서의 역을 명확히 하면서, 테러

와 국내방첩을담당하는FBI의 기능과 조직을강화하 다.

아래 <표2>는 방첩조직의 중간단계, 즉 방첩 전략을 수립하고, 전략 이

행을 평가하면서, 예산 편성 및 방첩 프로그램에 해 협의하고 결정하는

조직과 일선에서 방첩의 전략에 따라 정보를 수집하고 분석하며 이에 따

라 공세적인 공작활동을 전개하는 방첩 부서들이 어떤 조직적 관계를 맺

고 있는지를 나타낸 것이다. 하지만 <표2>의 특징은 정보공동체를 총괄하

는 국가정보국장이 신설되기 이전에 방첩과 안보강화법에 의해 규정된 조

직도이다. 이 조직도에 따르면 국가방첩정책위원회, 국가방첩관, 국가방

첩실이 FBI 국장의 지휘 통제를 받고 있다.16) 비록 국내 방첩 업무를 총괄


하는 부서는 FBI이기 때문에 이런 조직의 체계는 당연한 결과이기는 하

지만, 이들 조직의 활동과 운 은 FBI, CIA, 국방부가 부처합동으로 참여

함으로써 한 부처의 일방적인 주도력을 행사하기 어렵게 규정해 두었다.

국가방첩정책위원회에 9개 방첩 부서가 합동으로 참여하고 있다. 방첩강

화법에서 국가방첩정책위원회는 구체적으로 적시한 8개 부서이외 통령

의 지명에 따라 구성된다고 규정하 다. 그 결과 여덟 개의 구체적인 방첩

담당 부서와 통령이 지명한 국가안보회의의 표가 참여하고 있다. 이

중에서 음 으로 처리된 국방부, FBI, CIA 등 세 부서가 방첩관련 정보

수집, 분석, 조사, 공작 등을 직접 실행하는부서이다.

<표2> 미국의 국가방첩정책 결정 구조 - 방첩과 안보강화법


국내방첩을 총괄하는 FBI는 범죄 수사 기능을 동시에 갖고 있지만,

CIA는 법집행 기능을 전혀 갖지 않았고 범죄 수사 기능도 없다. 정보공동

체의 조직에서 보면, CIA가 정보공동체를 형식적으로 총괄하는 기능을

갖고 있지만 FBI와 국방부의 방첩 담당 부서를 실질적으로 감독하고 통

제할 수 있는 권한을 갖고 있지 못했다. 정보공동체를 구성하고 있는 정보

기관들 사이에 협력과 공조가 제 로 이루어지지 못한 요인은 9/11 테러

의 원인으로 지적받음으로써 정보공동체를 관장하는 국가정보국장을 신

설하 다. 하지만 국가정보국장이 행정부 내의 정보기관들에 해 확실하

게 통제하고 감독하고 있는지는 여전히 의문이다.17) 테러 및 방첩 기능

을 강화하기 위해 9/11 이후 국내 방첩과 해외 방첩을 담당하는 부서들이

독립하거나 개편되었다. 특히 국내 방첩을 전담하는 FBI는 국가안보실

(National Security Service)을 강화하 고, CIA의 국가비 공작실

(National Clandestine Service)을 개편하여보완하 다.

2. 미국국방부의방첩조직

미국의 국방부는 행정부 내의 다른 부서에 비하여 다양한 역과 부서

들이 방첩관련 업무를 수행하고 있다. 국방부에서 정보업무를 다루는 조

직의 가장 획기적인 변화는 2002년 국방수권법(National Defense

Authorization Act)이 입법화되면서국방부장관산하에 정보담당차관을

두고 정보관련 업무를 총괄하도록 직제와 조직을 재편한 것이다. 당시 럼

스펠드 국방장관은 9/11테러가 발생하기 이전에 현실적으로 정보 정책,

예산, 정보활동을 평가하고 감시하는 조직을 신설할 필요성을 제기하

고, 이를 상원이 비교적 빠르게 수용함으로써 국방부 내의 정보조직이 새

롭게 개편하게 되었다. 국방부는 정보담당 차관을 신설하고 정보활동을

17) Posner, op. cit,, pp.61-67.

강화함으로써 CIA와 정보 역을 두고 부처 간 갈등의 소지를 안고 있었

다.18) 2004년 정보개혁 및 테러방지법을 통해 과거에 비해 국방부의 정보

조직과 활동은 국가정보국장의 향력에서 훨씬 독자적이고 자율적인 권

한을 인정받게 되었다.19) 하지만 국방부와 국가정보국장실(ODNI)은 국방

부 정보담당 국방차관이 국가정보국장 산하 국방정보국장(Director of

Defense Intelligence) 직책을 겸직함으로써 두 부처의 정보관련 업무 협

조를 유지할 수 있도록 했다.20)

국방부 내의 방첩 담당 부서는 크게 세 가지로 분류하여 나눌 수 있다.

우선, 국방장관 아래에 정보담당 차관(USD/I)가 있고, 그리고 정보담당

차관을 보좌하는 네 부서의 부장관이 있다. 그 중에 방첩보안 부장관

(DUSD/CI & Security)이 있다. 그리고 방첩보안 부장관은 방첩실장을

두고 방첩 정책, 프로그램, 지침, 지시 사항이 충실히 이행되는지 점검하

고 평가하며, 일선 방첩 부서들의 협력과 공조가 이루어지도록 하고 있다

(아래 그림3 참조). 다른 방첩조직은 각 군에 소속되어 방첩, 보안, 범죄

수사를 담당하고 있다. 미군의 육군, 해군, 공군은 방첩 업무를 담당하는

실무 부서를 유지하고 있다. 육군의 정보 및 보안지휘부의 산하 방첩실

(INSCOM/CI), 해군 범죄수사처(NCIS), 공군 특별조사실(AFOSI)이 이에

해당한다.21) 마지막으로는 국방부 내의 부속 기구들에서 수행되는 방첩활

동이 있다. 표적인 부서는 국방정보국(DIA), 국가안보국의 보안방첩실


18) James Risen and Thom Shanker. “Rumsfeld Moves to Strengthen His Grip on

Military Intelligence,”New York Times(August 3, 2002), pp.A1 & A.8.

19) Jeffrey T. Richelson. The US Intelligence Community. 5th ed. (Westview Press,

2008), pp.483-484.

20) Office of the Director of National Intelligence, ODNI New Release No.16-07.

“Undersecretary of Defense for Intelligence to be Dual-Hatted as Director of

Defense Intelligence,”(May 24, 2007).

21) Department of Defense Directive 5240.2, “DoD Counterintelligence,”(May 22,

1997), p.15.


22) New York Times. “Intelligence Turf: A Guide,”(May 14, 2006).

(NSA/Security & CI), 야전활동부서로 방첩야전실무국(CIFA)가 있다.

국방정보국(DIA)과 국가안보국(NSA)은 국방부에 편재되어 있지만, 정보

개혁 및 테러방지법에 의거해 국방부장관뿐만 아니라 국가정보국장의

향력을 받는기관들이다.22)

이들 부서의 활동은 국방 분야의 안보 활동에만 국한되기 어려운 여타

의 행정부 부서에서 국익을 확보하기 위해 필요한 정보를 수집하고 분석

하는 기능과역할을 수행하고있기 때문이다.

<표3> 미국 국방부의 방첩 부서 조직도


이 밖에 국방부의 방첩활동은 부처 간 협력과 업무의 효율성을 높이기

위해 위원회를 두고 있다. 방첩활동을 직접 담당하고 있거나, 직접적인 지

원과 연관되어 있는 위원회만을 살펴본다면, 우선 국방방첩위원회(DCIB)

가 있다. 방첩보안 부장관 산하 방첩실장이 위원장으로 방첩정책의 실행

을 감독하고, 방첩의 예산 배분에 해 보좌하며, 방첩조직의 개혁을 평가

하고 검토하는 업무를 담당하고 있다. 결국 국방부에서 방첩활동을 실무

수준에서 감독하고 평가하여 국방부의 방첩 정책을 마련하는데 실무적인

자료와 판단을 제시하는 것이다. 그리고 정보담당 차관이 주재하는 국방

정보고위급위원회(DIEB)는 군정보프로그램(MIP)에 해 기획, 실행계

획, 예산 편성을 감독하는 책임을 맡고 있다. 군정보프로그램을 구성하는

세 가지 핵심 요소는 국방암호해독 프로그램(DCP), 국방 상 및 지도작

성 프로그램(DIMP) 그리고 국방 일반정보 및 응용 프로그램(DGIAP)이

다. 이 밖에 국방부 정보담당 차관의 역을 벗어나 있지만 국방부 장관의

지휘 통제를 직제상 받으면서, 방첩 정책, 예산 및 프로그램 집행에 관해

의견을 수렴하는 합동 위원회로써 국방정보국장(DIA Director)이 의장으

로 있는 군정보위원회(MIB)가 있고, 이곳에 정보담당 차관을 신하여

표자가 참가하고 있으며 논의 이슈에 따라 정보담당 차관이 직접 주재하

기도 한다. 예컨 , 군정보위위회는 북한, 이라크, 사막의 폭풍작전, 4개

년 국방계획, 국가정보평가보고서 등에 해서 논의를 했다. 다만 군정보

위원회는 행정권한(executive authority)이 부여되지 않기 때문에 위원회

의 권고 사항이나 위원장의 의견은 국방장관이나 부장관이 내린 결정 사

항을 변경시킬 수 없다. 그리고 방첩 정책의 최고위급 위원회는 통합정보

공통체위원회(JICC)가 있다. 국가정보국장이 의장이고, 국방장관을 포함

하여 안보관련장관이 모두 참석하고있다.


III. 미국의 국가방첩실과 국가방첩정책위원회

1. 국가방첩실의역할

국가방첩관(NCIX)과 국가방첩실(ONCIX)은 미국 정보공동체에 흩어져

독자적으로 방첩활동이 전개됨으로써 야기되었던 문제점을 해결하기 위

해 의회의 요청에 의해 신설되었고, 조직 체계상 방첩을 담당하고 있는 기

관을 실무적으로총괄하고있다.23)

국가방첩관은 국가방첩실의 수장으로서 그리고 국가방첩정책위원회 의

장으로서 명실상부한 국가방첩 전략을 마련하고 이를 집행하는 데 최고의

책임자이다. 하지만 국가방첩관의 업무와 관련하여 심각한 문제점은

WMD 위원회가 지적한 것처럼, 방첩강화법이 국가방첩관에게 특정한 업

무를 규정해 두었으나 이를 실행하는데 필요한 지휘 권한을 부여하지 않

았다는 점이다.24) 국가방첩실은 2001년 PDD75에 의거해 임무와 조직의

커다란 윤곽을 갖추게 되었다. 국가방첩관은 국가방첩 국장급위원회를 보

좌하기 위해 국가방첩실을 책임지고, 그 임무에는 전신인 국가방첩센타

(NACIC)의 기능을인수함으로써기능이 확장되는결과로나타났다.

국가방첩실은 다음과 같은 다섯 가지의 핵심 부서로 나뉘어 기능을 세

분화하여 통합적인 역할을 담당하도록 하 다. 첫째, 국가방첩실의 국가

방첩전략기획실은 정부 관련 부처와 민간 부문과 협의하여“국가위협파

악 및 우선순위 평가”보고서를 매년을 발간하여 국가안보회의 차관급위

원회에 제출하여 검토하도록 한다. 둘째, 국가방첩전략분석실를 통해 전

23) Mark M. Lowenthal. Intelligence: From Secret to Policy, 3rd ed. (Washington

DC: CQ Press, 2006), p.154.

24) US Senate Select Committee on Intelligence(SSCI)(WMD Commission) (2005).

op. cit., ch.11.


략적 국가방첩의 정보분석에 해 감독하고 조정하며, 행정부의 모든 요

소들을 동원하여 이런 시도들을 지원한다. 국가방첩전략분석실은 행정부

의 다른 부서들로부터 전폭적인 지원을 받아서 방첩 평가의 결과와 의미

를 조정하고 감독한다. 셋째, 국가방첩프로그램예산분석평가실을 설치하

여, FBI, CIA, 국방부의 방첩 예산과 재원 활용 계획을 검토, 평가, 조정

및 통합하는 기능을 수행토록 했다. 이 부서는 방첩 전략의 실행을 평가하

여 프로그램의 부족점, 차이 혹은 취약점을 파악하여 해결책을 제시하는

업무를 담당한다. 넷째, 국가방첩 정보수집 및 목표물 조정실은 국가방첩

전략의 우선순위, 방첩 조사, 활동, 정보 수집의 목표를 발전시킨다. 다만

이 부서는 방첩을 위해 실질적인 조사 활동에 참여하지 않고, 외국 정보기

관과의 독자적인 접촉을 허용되지 않는다. 다섯째, 국가방첩 감시경보실

은 방첩 취약점을 찾아내는 작업을 하고, 정보기관뿐만 아니라 민간 역

에 방첩 위협에 한 경보를 발령하며, 방첩 훈련과 전문요원 교육을 담당

한다.

방첩강화법(2002)과 정보개혁 및 테러방지법(2004)에 의해 수정된 국

가방첩실은 방첩 조직의 구조를 조정하고 기존의 방첩 업무를 총괄하는

기능을 수행하게 되었다. FBI 산하에 있던 국가방첩실은 국가안보국장의

지휘 감독을 받도록 조직체계상 변화가 이루어졌다. 하지만 국가방첩실의

기본 기능은 방첩강화법에 규정된 기본 골격을 유지하 다. 이런 방첩강

화법에 규정된 기능을 요약하면 국가방첩실은 조직적으로 4 가지의 방첩

활동을 통합적하고 추진하고 이를 정책에 반 하기 위해 활동한다. 즉, 공

동의 전략적 목표를 달성하려는 방첩 공동체의 활동과 관련된 부서들을

주도하기 위해서는 국가방첩실이 다음과 같은 임무를 완수하도록 했다.

첫째, 미국에 한 외국의 정보위협에 처하기 위해 미국 방첩부서의 전

문성을 확보하는데 중심적인 역할을 담당하고, 방첩 정보의 소비자로서

방첩 담당 기관들로 하여금 이에 응하는 정보를 수집하도록 유도한다.


25) 국가방첩전략의수립과정은국가방첩관이국가방첩실에서방첩담당부서들과협의하

여 기본틀을 작성한 이후에 국가방첩정책위원회의 승인을 받고, 국가정보국장을 경유

하여 통령에게 보고함. 통령의 최종 승인을 얻음으로써 공식적인 국가방첩전략으

로 확정됨. 방첩전략의 결정의 다른 과정은 국가방첩정책위원회가 통령국가안보보

좌관을통해제시될수도있음.

둘째, 미국의 국가안보 환경에 따라 해외의 정보 목표물에 해 정보 수

집, 분석, 활동, 수사하도록 방첩공동체 내의 재원과 프로그램을 발전시키

고, 배정하며, 실행해야 한다. 셋째, 미국 정책담당자에게 정책 혹은 전략

의 안을 제시하기 위해 외국 정보기관의 역할을 약화시킬 수 있는 통합

적이고 전략적인 활동 계획을 수립한다.25) 넷째, 미국 정책담당자를 지원

하기 위해 외국 정보기관의역량에 관해 전략적분석을 시행한다.

2. 국가방첩정책위원회의구조와기능

소련의 붕괴로 방첩의 의미와 비중이 약화되고 있던 시점에 CIA 핵심

요원이었던 에임즈(Ames)가 1985년부터 체포되던 1994년까지 9년간

KGB를 위해 간첩 활동을 해왔음이 밝혀졌다. 에임즈 간첩사건은 탈냉전

이후에도 국가안보에 치명적인 위협이 지속적으로 나타나고 있음을 보여

주는 것으로 클린턴 행정부와 의회 모두에게 경각심을 일깨워주었다. 클

린턴 통령은 체계적이고 효율적인 방첩 활동을 확보하기 위해 통령결

정지침(PDD/NSC-24)을 1994년 내렸다. 이 행정명령에 의해 국가방첩

정책위원회(National Counterintelligence Policy Board, NCIPB)가 설

치되었다. 국가방첩정책위원회가 설치됨으로써 기존의 국가방첩자문그

룹(National Advisory Group for Counterintelligence)이 폐지되었고,

이 자문그룹의 기능이 국가방첩정책위원회에 흡수되었다. 국가방첩정책

위원회를 이끄는 의장은 중앙정보장(DCI)이 백악관 국가안보담당 보좌관

과 협의하여 임명하지만, 임기 2년으로 CIA, FBI, 국방부가 순환하여 맡


았다. 국가방첩정책위원회는 산하에 국가방첩활동위원회(National

Counterintelligence Operations Board)를 설치할 수 있었다. 방첩활동

위원회 의장도 CIA, FBI, 국방부가 임기 2년씩 순환하여 맡도록 했지만,

정책위원회와 활동위원회 의장이 동일 부서에서 동시에 맡을 수 없도록

했다. 방첩활동위원회는 방첩정책위원회에서 고려할 예정이거나 이미 고

려했던 방첩활동을논의하고발전시키는것이다.

국가방첩정책위원회는 1995년 정보수권법(Intelligence

Authorization Act)에 의거해 법률로 뒷받침 받았고, 2002년 국가방첩

강화법에서 수정 보완되었다. 국가방첩관이 국가방첩정책위원회 의장을

역임함으로써 방첩관련 업무를 실무적으로 총괄하는 국가방첩실과 긴

한 연관을 갖게 되었다(아래 표4 참고). 이 위원회는 방첩 전략, 정보 위협

에 한 평가보고서, 방첩 예산 등을 국가안보회의를 거쳐 통령에게 보

고한다. 그러나 방첩정책과 활동 계획을 마련하고 발전시켜 권고하기 위

해 통령국가안보보좌관을 경유하기도 한다.26) 국가방첩정책위원회는

부처합동 기구의 구조적 성격을 띠고 있기 때문에, 이 위원회를 구성하고

있는 방첩 담당 기관들은 6개부서가 주축을 이루고 있다. 국가방첩관이

의장을 맡고 법무부(FBI 포함), 국방부(합참 포함), 국무부, 에너지부,

CIA, 국토안보부 등의 고위 인사가 부서를 표하여 참여하고, 이 밖에

통령이 필요하다고 여기는 방첩 관련 부서가 포함될 수 있다. 국가방첩

정책위원회 산하에 국가방첩활동위원회가 설치되어 정책 실행을 직접 지

원하도록 하 다.

26) Richelson. op, cit., p.476.

국가방첩강화법은 국가방첩정책위원회의 기능을 크게 두 가지의 기능

으로 나누어 규정하 다. 우선, 주요 방첩부서로써 방첩 활동과 관련하여

통령의 승인을 얻을 목적으로 작성된 정책과 절차를 개발하고, 통령

의 지침에 따라 정부 내 방첩 관련 부서들의 갈등을 해결하는 것이다. 한

편 실무그룹으로써의 기능은 방첩강화법을 실행하는 과정에서 나타나는

문제들을 논의 검토하며, 국가방첩실에서 작성한 국가방첩전략을 집행하

는데 활동의 우선순위를 결정할 수 있도록 국가방첩관을 보좌한다. 국가

방첩정책위원회는 필요한 경우 부처합동 실무그룹이나 위원회를 추가로

설치하여 운 할 수 있다. 이미 지적했듯이, 국가방첩활동위원회를 산하에


27) 국가방첩정책위원회와 국가방첩활동위원회에 참여하는 방첩공동체의 구성원들은 <표

4>에서처럼핵심적인부처를포함하여필요에따라방첩부서가추가될수있음.

<표4> 미국 방첩 조직도 -정보개혁 및 테러방지법 이후27)


두고방첩정책을효율적으로실행하기위해방첩활동을조정하고있다.

국가방첩정책위원회가 기 하는 기능을 수행하고 있는지를 평가함에 있

어 제도적 측면이나 활동성과의 측면에서 독자적인 위상을 확보하여 방첩

정책 개발과 이행을 효과적으로 감독하고 있다고 단정하기 어렵다. 하지만

2004년 국가정보국장 산하로 조직이 개편된 이후 국가방첩관인 브레너는

국가방첩정책위원회가과거에제기능을다하지못했다고평가하 다.28) 브

레너는자신이2006년8월부임하기이전1년반동안국가방첩정책위원회

가 단 한 차례도 개최된 적이 없을 정도로 활동이 매우 미약했다고 지적하

면서, 현재는 특정 문제와 이슈를 다루기 위해 국가방첩정책위원회를 매월

개최하여 활성화시키고 있다고 언급했다. 국가방첩정책위원회와 국가방첩

실의협력과공조는2007년국가방첩전략수립에서반 되어나타났다. 국

가방첩정책위원회의 활성화는 제도적인 보완이기 보다는 국가방첩정책위

원회 의장을 맡고 있는 국가방첩관이 이 위원회를 활용하겠다는 의지와 자

세에의해크게 향을받고있다.

IV. 미국의 국가방첩전략과 정책결정과정의 의미

1. 미국의국가방첩전략의특징과변화

부시 행정부는 9/11 테러 발생 이후 안보전략의 기본적인 틀을 바꾸었

다.29) 미국의 안보전략은 억지전략을 바탕으로 적 세력의 공격을 사전에

28) Joel F. Brenner. “Strategic Counterintelligence?,”Remarks at American Bar

Association (March 29, 2007).

29) George W. Bush. The National Security Strategy of the United States of

America(U.S. White House, 2002).


예방하는데 초점이 맞추어져 있었다. 억지전략의 핵심은 적 세력이 공

격을 가하는 경우에 그에 상응한 응징과 보복을 통해 적 세력이 기 하

는 결과를 얻지 못할 뿐만 아니라 엄청난 가를 치르도록 하는 것이다.

따라서 억지전략의 성패는 적 세력에게 믿을 만한 공격 수단과 응징 의

지를 보여주는데 달려있다. 하지만 미국은 9/11 테러를 겪고 나서 테러단

체들을 상으로 하는 억지전략의 한계를 절감하게 되었다. 테러 공격에

따른 피해가 엄청날 뿐만 아니라 사후에 이를 시정하기 위해 보복한다고

하더라도, 잠재적인 적 세력이 또 다른 공격을 단념하게 되는 억지효과

를 기 하기 어려운 구조적인 제약을 안고 있다. 종교와 신념으로 무장한

테러단체는 미국의 보복에 따른 자신들의 죽음과 파괴를 기꺼이 수용할

자세를 갖추고 있기 때문에, 미국의 안보전략은 어떤 의미에서 이미 실패

하고 있는 것이다.

부시 행정부는 방어성격의 억지전략에서 예방전쟁과 선제공격전략을

채택하여 공격적인 안보전략으로 전환하 다. 예방전쟁전략이나 선제공

격전략은 잠재적인 적 세력이 위협적인 행동을 실행에 옮기기 전에 먼

저 공격을 가하여 이를 제거하는 것이다. 적 세력이 실제로 공격을 하기

이전에 차단하는 것이기는 하지만, 위협을 정확하게 제거할 수 있다는 역

량을 객관적으로 증명해야 하는 어려움이 있다. 이것은 정보활동이 결정

적인 역할을 한다.30) 정확한 정보는 사전 공격의 정당성을 확보하고, 공격

의 피해와 부작용을 최소화 하는 열쇠가 된다. 9/11 테러는 비 칭적 갈등

의 특성을 지니고 있기 때문에 이를 처하는데 압도적인 군사력으로 해

결할 수 있는 효과가 제한적이다. 이를 보완하고 효율적인 안보전략을 마

련하기 위해서는필요한정보가 요구된다.31)

30) Robert Jervis. “Understanding the Bush Doctrine,”Political Science Quarterly,

Vol.118, No.3 (2003), pp.369-370.

31) Office of the Director of National Intelligence(ODNI). The National Intelligence

Strategy of the United States of America(October, 2005).


미국이 9/11 테러 공격을 사전에 예방하지 못했던 가장 중요한 요인으

로는 정보기관들 간 상호 연계가 전혀 이루어지지 않았다는 점이다.32) 방

첩 조직들의 활동과 정보를 종합적으로 관리하고 활용하는 제도적인 문제

점이 부각되었다.

국가방첩실이 신설되고 나서, 부시 행정부는 처음으로 2005년 국가방

첩전략을 발표하 고, 그 핵심적인 내용은 다음과 같이 일곱 가지의 방첩

목표를 제시하 다.33)

첫째, 테러리스트 활동에 처하는 방첩 활동이다. 냉전 이후 미국의 군

사력에 적할 수 있는 국가가 없는 상황에서 테러단체의 부상과 9/11 테

러는 미국이 직면한 최 위협의 하나로 간주되고 있다. 정보활동의 전략,

재원 활용, 인력 활용 방침은 테러를 방지하려는 준비와 전략을 마련하는

데 집중되도록 하는 것이다. 둘째, 국가 안보 목표에 부합하도록 하기 위

해 외국의 정보위협에 한 응에서 우위를 점하는 적극적인 전략으로

전환하는 것을 강조하 다. 국내에서의 방어적인 방첩 활동이 아니라 적

세력의 위협을 사전에 차단하기 위한 적극적이고 공격적인 방첩 전략

을 강구해야 한다. 국가방첩전략의 세 번째 목표는 주요 방위 기술을 보호

하는 것이다. 방첩 담당 기관들은 전략적 안보의 기반이 되는 중요 기술들

을 비 로 보호해야 한다. 미국의 억지전략과 방위는 전략적 비 을 오랫

동안 보호했던 것에 비롯된다. 예컨 , 비 스런 보복군사력의 위치, 군사

및 외교통신을 보호하는 코드, 위협과 기회를 이해하도록 하는 정보원과

전술, 군사 및 상업적 우위를 유지케 하는 민감한 기술 등이 이에 해당한

다.

넷째, 외국의 부정(denial)과 기만(deceit)을 격파한다. 모든 국가는 정

보를 조작하여 경쟁 국가에 비해 우위를 점하려는 전략을 취한다. 방첩 전

32) SSCI (2004).

33) ONCIX (2005).


략으로써 부정은 자국의 군사력이나 의도에 관한 정보를 은폐함으로써

‘방어적인(defensive)’성격을 의미한다. 반면에 기만 전략은 적 세력을

잘못 유도하고 혼란을 조성하기 위한‘공세적인(offensive)’방법이다. 적

극적인 방법은 적 세력의 판단에 향을 미치기 위해 거짓 정보뿐만 아

니라 사실을 공개하는 방법으로 정보를 활용하는 것을 포함한다. 많은 국

가들은 미국의 정보기관들에 관한 지식을 확보함으로써 미국의 정보기관

을 속이고 기만할 수 있는 방법들을 마련할 수 있다. 또한 미국 정책담당

자가 미국을 이용하려는 국가 혹은 집단에게 유리한 정책을 내리도록 의

도적으로 왜곡된 정보를 제공하거나 속임수를 쓴다.34) 다섯째, 미국의 경

제와 산업현상이 안정적으로 유지되기 위해서는 외국 정보기관들의 활동

을 주시해야 하는 것이 방첩의 목표이다. 미국의 전략적 정보와 기술을 보

호하는 것은 국가 안보의 핵심 요소가 되었다. 민간 기업의 정보와 기술

보호는 해당 기업이 주도적으로 담당해야 하는 임무이지만 정부의 방첩기

관도 그런 역할을 담당하고 있다. 방첩 담당 기관들은 산업 정보의 위협에

해 해당 기업에게 관련 정보를 제공하고 이를 방지하기 위해 협력한다.

여섯째, 국가방첩전략은 국가안보정책을 결정하는 과정에서 방첩기구는

필요한 정보와 시각을 제공해야 한다고 명시하 다. 미국의 방첩기구들이

정책 지도부를 주시해야 하는 이유는 정보 분야의 내용과 목표에서 우선

순위를 파악하고 방첩 정보 수집, 분석과 활동의 배분을 그에 따라 맞출

수 있다. 국가방첩전략은 일곱 번째 목표에 해당하는 것으로 국가방첩전

략의 지침에 따라 방첩관련 부서들이 조직, 관련 요소들, 계획, 과정 등을

조정하여정비해야한다.

국가방첩실은 2007년 국가방첩전략을 개정하여 발표하 다. 새롭게 발

표된 국가방첩전략은 9/11 테러 이후에 제시된 2005년 국가방첩전략의

34) Iraq Survey Group. Comprehensive Report of the Special Advisor to the DCI on

Iraq’s WMD(September 30, 2004).


내용에서 근본적으로 바뀌었다기보다는 방첩 활동의 본래 목표에 해당하

는 정보 위협에 한 처를좀 더 분명하게명시하 다.35)

크게 세 가지 점에서 차이가 있다. 우선, 2007년 국가방첩전략에서는

외국의 간첩활동과 사이버 공격으로부터 국가 안보를 보호하는 활동 그리

고 미국의 정보시스템의 정상적 상태를 보호하도록 업무를 규정하 다.

정보 위협으로부터 미국을 보호한다는 방첩 본연의 임무를 제시함으로써

방첩기구의 새로운 활동 방향을 강조하 다. 하지만 2005년 국가방첩전

략에서 처음 제시된 목표로 테러 전쟁을 지원하도록 했고, 다음으로 방

어적 방첩활동을 공세적 방첩활동으로 전환해야 한다는 것을 강조하 다.

이는 9/11 테러 이후 예방전쟁의 성격이 강했던 이라크 무력 침공에서 볼

수 있었듯이국가안보전략의근간이바뀌었기때문이다.

둘째 차이점은 방첩 전략을 구체화하면서 방첩 담당 부서들의 활동을

효율적으로 협력하고 성과를 높일 수 있도록 했다는 것이다. 2007년 국가

방첩전략은 국가방첩관의 최우선 과제가 방첩 담당 부서들 간 통합과 효

과적인 운 이라고 규정하 다. 이를 위해 국가방첩실은 국가정보국장 산

하 수석재무담당관(Chief Financial Officer, CFO)과 공조하여 최근 방

첩프로그램 개발과 성취를 평가하고, 불필요한 요소를 파악하며, 재원을

보다 효율적으로 활용하는 방안을 개발하도록 하 다. 방첩 담당 부서들

은 법률이 규정한 임무를 수행하기 위해 필요한 재원에 관한 자료 그리고

방첩활동의가시적인성과를 국가방첩관에게제출해야한다.36)

2007년 국가방첩전략에서 나타난 새로운 내용은 방첩공동체의 교육과

훈련을 향상시키는 활동을 설명하면서 국가정보국장실(ODNI)에서 작성


Counterintelligence Strategy of the United States(2007).

36) Counterintelligence Enhancement Act of 2002, 50 USA 904(e)(7)(D). 국가방첩실

은방첩취약점서베이, 정보위협에 한정부부처및민간 역에경보발령등도업무

로동일조항에규정되어있음,


한“전략적 인간자원의 정보공동체 5개년 계획”에 따라 실시하게 될 것이

라고 했다.37)

마지막으로 방첩 전략은 국가방첩실이 이를 준비하는 과정에서 방첩 담

당 부서들이 매우 긴 하게 협력하는 조직 체계를 만들었다는 것이다. 이

는 국가방첩정책위원회를 적극 활용하여 방첩 전략을 협의하도록 했음을

의미한다. 이 같은 노력은 2007년 국가방첩전략 보고서에 국가정보국장

의 서문과 국가방첩관의 서문에서 모두 국가방첩정책위원회의 역할과 승

인이 전제되어 있음을 밝혔다. 2005년 국가방첩전략에서는 이와 같은 내

용이 전혀 설명되지 않았던 것으로 2007년 국가방첩전략이 방첩공동체

의 의견이 수렴되었고 국가방첩정책위원회에 의해 재검증 받았음을 명확

히 한 것이다. 이런 맥락에서 2007년 국가방첩전략은방첩 기관들의 시각

들과 관심이 훨씬 분명하게 정리되고 제시되었다고 본다. 당시 국가방첩

관 브레너도이 점을 인정하 다.38)

2005년과 2007년 국가방첩전략에서 유사점은 모두가 국가방첩 활동이

국가안보 정책담당자들이 활용할 수 있는 평가 및 보고 자료를 생산해야

한다는 점을 제시하 다. 정책담당자가 필요로 하는 안보정책의 개선이나

보완책 혹은 비책을 마련할 수 있어야 하고, 이를 위해 방첩 담당 부서

들이 협동하여 전략적 정보분석을 실시하고 정보활동 및 조사를 공조하여

지원해야 한다고 지적했다. 정보 위협의 구체적인 역으로 군사 활동을

지원하고산업기술정보를 보호하는업무를제시하 다.

37) Office of the Director of National Intelligence(ODNI). The US Intelligence

Community’s Five Year Strategic Human Capital Plan (June 22, 2006).

38) Brenner (2007).


2. 국가방첩정책위원회의역할과한계

정부 위원회는 복수의 자연인에 의해 구성되는 합의제 기관이다. 위원

회는 기능과 역할에 따라 심의, 의결, 조정, 자문, 건의 등의 활동을 할 수

있다. 이런 관점에서 미국의 국가방첩정책위원회는 방첩강화법에 규정된

기능에 의하면 다음과 같은 해석이 가능하다. 첫째, 국가방첩정책위원회

는 방첩의 주요 기관으로써 방첩 전략과 이행 절차를 개발하도록 규정하

고 있다는 점에서 심의∙의결과 같은 법적 구속력이 갖는다고 볼 수 있다.

또한 통령의 지침에 따라 방첩 담당 부서 간 업무 분쟁을 해결한다는 규

정에도 법적 구속력을 부여하고 있다. 다만 국가방첩정책위원회가 방첩

전략을 수립하고 계획하는 업무를 수행할 수 있는 실무 기능을 갖추고 있

지 못하기 때문에, 국가방첩실이 이 업무를 담당하고 있다. 따라서 국가방

첩정책위원회는 방첩 전략과 이행 절차 문제를 국가방첩실과 협의하여 승

인하는 절차를 밟고 있다. 둘째, 국가방첩정책위원회는 부처합동 실무그

룹으로써 자문 역할을 한다. 국가방첩전략을 실행하기 위해 방첩 목표와

프로그램 그리고 활동의 우선순위를 결정하는데 국가방첩정책위원회는

국가방첩관에게 자문을 담당한다. 하지만 국가방첩관은 국가방첩정책위

원회와 국가방첩실을 모두 수장으로서 이끌고 있고, 이들 두 기구에 유사

한 방첩 담당 부서들이 참여하고 있기 때문에 자문 이상의 향력을 행사

할 수 있다. 국가방첩정책위원회와 국가방첩실이 유기적으로 협의하고 협

력함으로써 갈등을 일으킬 소지가 높지 않지만, 국가방첩정책위원회를 구

성하는 인사가 고위급이기 때문에 인적 구성에서 이 위원회의 자문이 실

질적인 구속력을가질 것으로보인다.

셋째, 2002년 방첩강화법 실행과 관련해서 나타나는 문제들을 검토하

고 논의할 수 있는 규정은 국가방첩정책위원회의 조정 및 자문 기능을 적

시한 것으로 보인다. 방첩강화법은 국가방첩실의 기능과 구조에 해 세

부적인 규정을 담고 있다. 국가방첩실의 많은 구체적인 업무 결과에 해

국가방첩정책위원회가 어느 정도 관여할 것인가 하는 문제가 남게 된다.

예컨 , 방첩의 취약점을 조사하거나 민간 업체에 한 정보 위협을 비

하는 활동 계획을 운 하는 데 정부와 기업 간 필요한 협력 문제들은 정부

내의 방첩 담당 부서 간 협력과는 다를 것이다. 또한 국가방첩집행기관과

행정부의 다른 기관들이 공조하여 방첩 업무를 추진하는 과정에서 협력의

절차와 방법을 둘러싼 불협화음이 나타날 수 있다. 국가방첩실에 한 다

른 정부 부서들의 인력 파견이나 지원에 따른 재정 부담을 처리하는 기준

이나 방법은 개괄적인 규정으로 명시되어있기 때문에 경우에 따라 행정적

인 문제를 야기할 수 있다. 국가방첩정책위원회는 이런 문제들에 해 명

확한 기준을갖고 있는지 의문이다.

하지만 미국의 방첩공동체에서 국가방첩정책위원회의 이런 역할과 기

능은 한계가 있다. 국가방첩정책위원회가 제도적으로나 조직적으로 공조

해야 하는 국가방첩실이 부처합동 실무그룹의 성격이 강하지만, 국가방첩

관은 방첩공동체를 통제하고 감독할 수 있는 권한이 많지 않다. 첫째, 국

가방첩정책위원회의 기능은 위원회로써 자문, 조정 그리고 심의∙의결의

성격을 지닐 만큼 포괄적이다. 방첩 활동과 관련된 주요 기관이자 부처합

동 실무그룹의 역할을 동시에 수행해야 하기 때문에 이를 뒷받침해 주는

제도가 충분히 갖추어져 있지 못하다. 방첩 업무를 둘러싼 부처 간 갈등이

발생할 경우에 통령의 지침이 있기 전까지 이를 자발적으로 나서기 어

렵다. 이런 상황에서 해외정보활동 통령자문위원회 (President’s

Foreign Intelligence Advisory Board), 국가방첩실, 상원의 특별 위원

회 등 다른 기관들이 방첩 이슈에 직접 관여함으로써 국가방첩정책위원회

의 기능이 활성화되기 어려운 구조적인 한계가 있다. 또한 FBI와 CIA는

자신들의 방첩 역과 입장을 고수함으로써 독자적인 향력을 갖기도 한

다.39) 둘째, 국가방첩정책위원회와 국가방첩실은 긴 한 관계에서 협력이



필요하지만, 국가방첩정책위원회가국가방첩실의 생산물에 해 인준, 자

문, 조정하는 제 역할을 실질적으로 하는지 의문이다. 국가방첩관이 위원

회 의장을 겸하고 있기 때문에 외견상 국가방첩실이 자문을 구하고 양 기

구가 협력할 수 있다. 그러나 국가방첩정책위원회가 부여된 위상과 역할

을 적극적으로 추구하지 않는다면, 이 위원회의 핵심적인 기능이 효과적

으로 발휘될 수 있을지는 의문이다. 지금까지의 활동 역사를 보면 국가방

첩정책위원회의 자문 기능마저도 국가방첩관의 태도와 의지에 의해 크게

향을 받고 있다. 국가방첩정책위원회와 관련해서 국가방첩관의 역할이

나타났던 최근의 사례는 핵발전소의 방첩 업무를 둘러싼 부처 간 갈등이

다. 에너지부의 방첩 활동이 담당 부서들의 역 다툼을 야기했을 때 그

조사를 국가방첩관이실시하 다.40)

셋째, 국가방첩정책위원회 의장의 위상은 방첩공동체 업무를 효율적이

고 효과적으로 처리하는데 한계가 있다. 국가방첩관은 국가방첩정책위원

회의 의장을 맡고 있지만, 동시에 방첩 전략 수립, 전략 이행 평가, 예산

협의, 정보 수집 및 분석 등을 통합적이고 효율적인 방첩 업무를 조정하고

공조체제를 유지하는 국가방첩실의 수장이다. 결국 국가방첩관의 역할과

의지가 국가방첩정책위원회의 활동 수준과 방향을 결정하는 요인이 되고

있다. 그러나 국가방첩관의 권한은 전략, 예산, 정보수집과 분석 등에서

방첩공동체를 주도하기에 매우 제약되어 있다. 국가정보국장은 산하에 부

국장 직책을 두고 이들이 정책과 기획, 정부수집, 정보분석, 획득의 업무

39) 미국의 에너지부 방첩 업무(예컨 , 핵발전소 관리)는 이중 구조로 분할되어 이루어짐

으로써 업무 역을 두고 갈등이 있기 때문에, 상원정보위원회는 이 문제를 해결하기

위한 조사에서 2003년 CIA 국장과 FBI 국장에게 각각 의견 개진을 요청하 고, 각자

가그에 한입장을밝혔음.

40) National Counterintelligence Executive(NCIX). An Assessment of the

Effectiveness of the Division of the CI Programs at the Department of Energy

and the National Nuclear Security Administration(2003).

를 담당하도록 권한을 부여 다. 그리고 국가정보국장의 지침에 따라 국

가방첩관의 권한은 방첩 특임관리관(Mission Manager)으로서 이들 부

국장의 권한에 예속되어 있는 상황이다.41) 이런 요소는 방첩 활동에 한

권한과 책임을 불분명하게 문제점을 파생시킬 수 있다.42) 미국 상원이 권

고하는 내용이기도 하지만, 여전히 국가방첩관의 위상과 권한이 부여되지

않는다면 국가방첩정책위원회의 활동은 자문 역할을 크게 벗어나기 어려

울 것으로 보인다.

V. 결론

9/11 테러를 경험한 미국은 정보 실패의 원인에 한 철저한 조사와 분

석의 결과로 정보공동체 그리고 좁은 범위에서 방첩공동체의 조직을

적으로 재편하 다. 그 중심적 내용은 국가 안보 위협에 처하기 위해 중

앙 집중적 조직 체계를 갖추는 것이었다. 그런 노력의 결과로 국토안보부,

국가정보국장실, 국가방첩실이 신설되었다. 이에 반해 국가방첩정책위원

회는 탈냉전 이후 미국의 정보공동체 내에서 발생한 간첩 사건들의 여파

로 방첩의 중요성을 재인식하는 과정에서 만들어졌다. 미국의 국가방첩정

책위원회는 한국의 정보기관들 사이에서 동일한 조직을 찾아보기 어렵다

는 점에서 제도적 효용성을 단정적으로 인정하기 어렵지만, 미국의 국가

방첩정책위원회가 갖고 있는 긍정적 요소를 부분적으로 활용할 수 있을


41) 국가정보국장실조직에는 량살상무기확산방지(NCPC), 테러(NCTC), 방첩(NCIX),

북한특임, 이란특임, 쿠바/베네수엘라특임등 6명의특임관리관이있음. 국가정보국장

실조직도를보면, 이들특임관리관(mission manager)은부국장4명의지휘감독하에

있도록표시되어있음(http://www.dni.gov/organization.htm).

42) Michelle Van Cleave. “Strategic Counterintelligence: What Is It, and What

Should We Do About It?”Studies in Intelligence, Vol.51, No.2 (2007), p.11.

것으로 보인다. 우선, 국가정보원이 일방적으로 마련한 방첩 전략이나 지

침이 효과적으로 이행되고 경찰청, 국방부, 통일부 등 다른 방첩 관련 부

서들이 공조하기 위해서는 부처합동 실무그룹의 성격을 지닌 위원회를 만

들어 방첩 전략이나 프로그램을 수립하는 과정에서 충분히 논의될 필요가

있다. 방첩 전략 목표의 우선순위와 방첩 취약점 등을 파악하는데 활동의

상이나 범위가 다른 부서들이 공동으로 의사결정에 참여함으로써 내실

있고 효율적인업무 추진이 가능토록할 것이다.

또 다른 요소는 국가정보원 내의 부서로 방첩실 혹은 방첩국 수준으로

격상하여 방첩 기능을 독립적인 위상을 갖추도록 강화할 필요가 있다. 현

재 언론이나 공개된 연구물에 나타난 국가정보원의 조직 체계에서 실이나

국 단위에서 방첩을 전담하고 있는 것으로 보이지만, 조직 체계 및 인적

구성에서 다른 기능의 비중과 향력과 비교하여 제 로 평가되고 있는지

는 의문이다. 테러와 첨단산업기술에 한 방첩의 중요성이 날로 강조되

고 있는 국내외 환경에서 정보기관의 외적인 기능 홍보와 이미지 개선

차원을 넘어서 실질적인 역량 강화가 필요하다. 방첩의 의미와 중요성에

한 인식 부족은 한국 정보기관을 다루는 외부 전문가들에 의해서도 유

사하게 나타난다. 방첩관련 연구물들은 정보활동과 방첩활동에 관한 개념

을 구분하고 있지만 실제로 방첩 활동의 구체적인 상황을 전혀 설명하고

있지 않고, 국가정보원의 전체 조직을 설명하면서 이를 방첩활동으로 전

제하고 기술하는 경향이 있다. 간첩 혹은 테러 활동이 방첩 업무와 중

복되는 점이 있지만 이것 역시 역의 구분이 가능하고, 업무의 분장은 방

첩정책과 전략 수립이 기본이 된다. 마지막으로 미국 국가방첩정책위원회

의 긍정적인 기능을 도입하고자 하더라도, 이 위원회의 역할은 방첩 담당

부서의 실무적 뒷받침이 요구된다는 점에서 방첩정책위원회 이전에 국가

정보원의 방첩 부서의 위상과 업무 재정립이 반드시 갖추어져야 할 것이

다.


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US Counterintelligence Strategy andOrganization

in ODNI and DOD after 9/11

Noh-Soon Chang

(Halla University)

After the collapse of the Soviet Union, the role and

necessity of intelligence agencies were expected to be

lessened. However, the 9/11 attack upon the US changed

such an expectation into the opposite direction. In particular,

counterintelligence against transnational threats like

terrorism has been reemphasized in order to prevent those

activities. The US transformed greatly the intelligence

community to coordinate the flow of information among

intelligence agencies. Counterintelligence agencies were

reorganized under the newly established ODNI. Among them,

National Counterintelligence Executive(NCIX) and National

Counterintelligence Policy Board(NCIPB) are principal

agencies to establish national counterintelligence strategy

and coordinate counterintelligence agencies. The Department

of Defense(DOD) set up the undersecretary of defense for

intelligence who takes charge of the defense intelligence. In

spite of the great transformation of the counterintelligence


agencies, they do not have enough authority to control the

subordinate agencies. Yet, the NCIX broadly defines as its

core missions of the US counterintelligence strategy not only

protecting classified information and countering the

intelligence activities of the adversary, but also intelligence

activities concerning terrorism, the advanced technology, the

WMD and so on.

US Counterintelligence Strategy, Counterintelligence Organization,ODNI, DOD, Intelligence Community

Key Words

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구:...

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